Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

85/2020 Litlikriki

Árið 2020, þriðjudaginn 15. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 85/2020, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 2. september 2020 um að synja beiðni um endurupptöku á umsókn kæranda um fastanúmer fyrir aukaíbúð í húsi hans að Litlakrika 37.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. september 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Litlakrika 37, Mosfellsbæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 2. september 2020 að synja beiðni um endurupptöku á umsókn hans um fastanúmer fyrir aukaíbúð í Litlakrika 37. Er þess krafist að úrskurðarnefndin skeri úr um það hvort skilyrði endurupptöku séu fyrir hendi og að felld verði úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar um að synja umsókn kæranda um fastanúmer fyrir aukaíbúð í Litlakrika 37.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mosfellsbæ 20. október 2020.

Málavextir: Með umsókn dags. 12. mars 2020 óskaði eigandi Litlakrika 37, Mosfellsbæ, eftir skráningu á fastanúmeri á aukaíbúð á neðri hæð fasteignarinnar. Var beiðnin rökstudd með því að fordæmi væru fyrir því að húseigendur hafi fengið fastanúmer skráð á aukaíbúð.

Umsóknin var tekin fyrir á fundi skipulagsnefndar Mosfellsbæjar 24. apríl s.á. og henni hafnað. Í bókun nefndarinnar sagði: „Skipulagsnefnd hafnar nýju fastanúmeri þar sem skipulagið gerir ekki ráð fyrir að breyta einbýlishúsum í tvíbýlishús þó heimilt sé að vera með aukaíbúð er þar ekki átt við séreign.“ Þessi afgreiðsla var staðfest á fundi bæjarstjórnar 29. s.m.

Hinn 30. júní 2020 barst Mosfellsbæ krafa frá Húseigandafélaginu fyrir hönd eiganda Litlakrika 37 þar sem þess var krafist að ákvörðun skipulagsnefndar frá 24. apríl s.á. yrði endurskoðuð með vísan til þess að þrjú önnur hús í götunni hafi fengið skráð fastanúmer fyrir íbúð í húsinu. Á fundi bæjarráðs 20. ágúst s.á. var ósk um endurupptöku hafnað og í bókun ráðsins sagði: „Ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga um skilyrði fyrir endurupptöku stjórnvaldsákvarðana eru ekki uppfyllt, enda hafi ákvörðun hvorki byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum né hafi atvik breyst verulega frá því ákvörðun var tekin. Óheimilt er að samþykkja breytingar í andstöðu við gildandi skipulag, fordæmi sem vísað er til breyti engu þar um.“ Þessi afgreiðsla var staðfest á fundi bæjarstjórnar 2. september 2020.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er tekið fram að þegar hann hafi lagt fram upphaflega beiðni sína til skipulagsnefndar um að fá fastanúmer á aukaíbúð hafi hann ekki gert sér grein fyrir því að bæjarráð hafi áður verið búið að samþykkja fastanúmer á aukaíbúð í Litlakrika 31, Litlakrika 33 og Litlakrika 39. Kærandi hafi aðeins heyrt um að bæjarráð hafi veitt slíkt samþykki. Við fyrri meðferð málsins hjá skipulagsnefnd og í bæjarráði hafni kærandi því að tekið hafi verið tillit til þess að skipulagsnefnd og bæjarráð hafi áður veitt slíkt samþykki heldur aðeins litið til skipulags svæðisins, sbr. það sem fram komi í bréfi bæjarráðs til kæranda 28. apríl 2020. Þegar bréfið hafi borist honum hafi ekki hvarflað að kæranda að skipulagsnefnd og bæjarráð myndu láta annað gilda um hús hans en annarra. Það hafi ekki verið fyrr en hann leitaði til Húseigandafélagsins og fengið eignaskiptasamninga að áðurnefndum þremur húsum að honum hafi orðið fyllilega ljóst að bæjaryfirvöld í Mosfellsbæ hafi afgreitt erindi hans með öðrum hætti en þeirra. Kærandi staðhæfi að fyrst við meðferð endurupptökumálsins hafi skipulagsnefnd verið ljósar aðstæður þess að bæjaryfirvöld hafi samþykkt aukaíbúðir í fyrrgreindum húsum þrátt fyrir fyrirmæli deiliskipulagsins. Í öllum tilvikum hafi eigendur þessara húsa látið gera eignaskiptayfirlýsingar sem byggingarfulltrúi Mosfellsbæjar hafi samþykkt. Það hafi því farið fram hjá „kerfinu“ og ekki komið til umfjöllunar með beinum hætti í skipulagsnefnd og bæjarráði Mosfellsbæjar.

Á fundi bæjarstjórnar 2. september 2020 hafi formaður skipulagsnefndar upplýst að nefndin hafi, eftir að málið hafi komið aftur inn á borð hennar, látið fara fram athugun á ástæðum þess að eigendur þessara þriggja húsa hafi fengið samþykki fyrir fastanúmeri á aukaíbúðirnar. Þá hafi verið leitað eftir því við Skipulagsstofnun hvort skipulagsnefnd væri stætt á því að synja kæranda um slíka skráningu þrátt fyrir að sveitarfélagið hafi veitt þessum aðilum heimild til að fá fastanúmer á aukaíbúðirnar þrátt fyrir skipulagið. Af framangreindu sé ljóst að málið hafi hlotið efnislega umfjöllun og því endurupptekið í skilningi stjórnsýslulaganna og erindi kæranda afgreitt.

Það sé megintilgangur stjórnsýslulaganna að setja þeim sem fari með opinbert vald reglur til að fara eftir til að tryggja jafnræði og koma í veg fyrir mismunun við meðferð mála. Þeir sem séu í svipaðri stöðu eigi að geta gengið út frá því að fá sömu afgreiðslu á beiðnum sínum. Kærandi hafi því mátt treysta því að skipulagsnefnd og bæjarráð myndu við meðferð umsóknar hans afgreiða erindi hans með sama hætti og annarra sem hafi verið í svipaðri stöðu og hann. Sú hafi hins vegar ekki verið raunin. Eigendur Litlakrika 31, 33 og 39 hafi fengið heimild Mosfells­bæjar til að fá sérstakt fastanúmer á aukaíbúðir í húsum þeirra en kæranda hafi verið hafnað á grundvelli þess að skipulagið heimili það ekki.

Með nefndri afgreiðslu telji kærandi að skipulagsnefnd og bæjarráð Mosfellsbæjar hafi brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Bæjarráð virðist telja að þessi regla eigi ekki við ef stjórnvald sýni fram á að mistök hafi verið gerð við afgreiðslu fyrri mála. Samkvæmt því sem fram hafi komið í ræðu formanns skipulagsnefndar á fundi bæjarstjórnar 2. september 2020 að byggingarfulltrúi hafi gert mistök þegar samþykkt hafi verið að veita eigendum Litlakrika 33 leyfi til að skrá aukaíbúð á sérstakt fastanúmer. Sömu mistök hafi verið gerð þegar eiganda Litlakrika 31 hafi verið veitt sama heimild og aftur árið 2017 þegar eigandi Litlakrika 39 var veitt sama heimild. Húsin sem byggð séu með aukaíbúð séu fimm. Eigandi Litlakrika 35, sem sé fimmta húsið með sérstaka aukaíbúð, hafi ekki farið fram á sérstakt fastanúmer á þeirri íbúð. Afgreiðsla skipulagsnefndar kunni að vera réttlætanleg ef sýnt sé fram á ein mistök eða hugsanlega tvenn en þegar mistökin séu þrenn og nái til meirihluta þeirra húsa sem um ræði geti stjórnvald ekki borið fyrir sig yfirsjón eða mistök. Í þeim tilvikum geti stjórnvaldið ekki afgreitt umsóknir með öðrum hætti en fyrri umsóknir og vísað til deiliskipulags svæðisins. Þess í stað hafi Mosfellsbæ borið að grípa til aðgerða svo kærandi fengi sömu afgreiðslu og fyrri umsækjendur með deiliskipulagsbreytingu ef aðrar leiðir væru ekki færar.

Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að samkvæmt 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi aðili máls rétt á því að mál verði tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik.

Beiðni kæranda frá 12. mars 2020 um fastanúmer fyrir aukaíbúð hafi verið tekin fyrir og synjað á fundi skipulagsnefndar 24. apríl s.á. og hafi niðurstaða skipulagsnefndar verið staðfest af bæjarstjórn á fundi 29. s.m. Í erindi kæranda sé vísað til þess að fordæmi séu fyrir skráningu fastanúmers á aukaíbúðir í götunni. Í minnisblaði starfsmanns umhverfissviðs sem hafi legið til grundvallar afgreiðslu málsins hafi verið farið ítarlega yfir skipulag í hverfinu, þ. á m. heimild til að hafa aukaíbúðir líkt og rakið hafi verið. Við afgreiðslu málsins hafi því legið fyrir allar þær upplýsingar sem vísað hafi verið til í endurupptökubeiðni Húseigandafélagsins fyrir hönd kæranda, líkt og sjá megi af efni upphaflegs erindis og minnisblaði sem hafi legið til grundvallar ákvörðunar skipulagsnefndar.

Í samræmi við samþykktir um stjórn Mosfellsbæjar hafi erindi Húseigandafélagsins um endur­upptöku ákvörðunar skipulagsnefndar og bæjarstjórnar verið lagt fyrir bæjarráð. Líkt og fram hafi komið í niðurstöðu bæjarráðs hafi við skoðun á beiðninni ekki verið fallist á að ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli rangra og ófullnægjandi upplýsinga enda hafi engar nýjar upplýsingar verið lagðar fram með endurupptökubeiðninni. Skilyrði 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga fyrir endurupptöku hafi því ekki verið uppfyllt.

Því sé jafnframt hafnað sem fram komi í kæru að niðurstaða bæjarráðs um endurupptöku beri með sér að málið hafi fengið efnislega umfjöllun og hafi því verið endurupptekið í skilningi stjórnsýslulaga. Í ákvörðuninni sé einfaldlega verið að endurtaka forsendur sem fram hafi komið í höfnun skipulagsnefndar og sé því rökstuðningur fyrir því að ákvörðun hafi verið byggð á fullnægjandi upplýsingum. Við meðferð endurupptökubeiðni sé rétt og eðlilegt að stjórnvald fari yfir á hvaða grundvelli ákvörðun hafi verið byggð og hvaða upplýsingar hafi legið til grundvallar töku ákvörðunar Í því felist eðlileg rannsókn stjórnvalds á því hvort skilyrði til endurupptöku séu til staðar. Með slíkri skoðun uppfylli stjórnvald rannsóknarskyldu sína á formhlið ákvörðunar og með engu móti sé hægt að halda fram að í slíkri skoðun felist að efnisleg afstaða sé tekin til málsins. Þá sé rétt að hafa í huga að þrátt fyrir að beiðni um endurskoðun ákvörðunar skuli berast bæjarráði samkvæmt samþykktum um stjórn Mosfellsbæjar þá lúti hlutverk bæjarráðs eingöngu að því að taka afstöðu til endurupptöku málsins, efnisleg meðferð mála sé ávallt í höndum þeirra fastanefndar sem fari með viðkomandi málaflokk.

Því sé hafnað sem röngu og órökstuddu að höfnun endurupptökubeiðninnar hafi haft þann tilgang einan að koma í veg fyrir að hægt væri að kæra málið til úrskurðarnefndar um efnisatriði málsins. Ekkert hafi komið í veg fyrir að kærandi kærði ákvörðun um höfnun fastanúmers fyrir aukaíbúð til úrskurðarnefndarinnar þegar í kjölfar þeirrar ákvörðunar í apríl. Megi jafnframt vísa til þess að athygli kæranda hafi verið vakin á kæruheimild í bréfi þar sem niðurstaða skipulagsnefndar hafi verið kynnt dags. 28. apríl 2020. Það að kærandi hafi ekki nýtt kæru­heimild innan kærufrests geti ekki verið á ábyrgð Mosfellsbæjar. Ákvæðum 24. gr. stjórnsýslu­laga um endurupptöku ákvörðunar sé ekki ætlað að vera varaleið fyrir kæranda sem ekki nýtir kæruheimild innan kærufrests til að fá ákvörðun endurskoðaða heldur sé um að ræða öryggis­ventil þegar raunverulegar líkur séu á því að stjórnvaldsákvörðun hafi ekki byggt á fullnægjandi og réttum upplýsingum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að ekki sé verið að deila um það hvort kærufrestur vegna synjunar bæjarstjórnar 28. apríl sé liðinn eða ekki. Deilan sé um það hvort skilyrði fyrir endurupptöku hafi verið uppfyllt. Kærandi telji að fyrri ákvörðun skipulagsnefndar og bæjarstjórnar hafi byggst á ófullnægjandi og jafnvel röngum upplýsingum um málsatvik. Einnig sé deilt um það hvort skipulagsnefnd og bæjarráð hafi með því að vísa málinu ekki frá heldur taka það aftur á dagskrá hafi skipulagsnefnd í raun endurupptekið málið. Því sé um að ræða nýja ákvörðun sem kæranleg sé til úrskurðarnefndarinnar. Það liggi fyrir að málið hafi verið tekið fyrir á tveimur fundum skipulagsnefndar áður en það hafi verið afgreitt með vísan til þess að skilyrði endurupptöku hafi ekki verið fyrir hendi. Í bréfi nefndarinnar komi jafnframt fram að óheimilt sé að samþykkja breytingar í andstöðu við gildandi skipulag, fordæmi sem vísað sé til breyti engu þar um.

Með bréfi, dags. 26. október 2020, til Skipulagsstofnunar hafi kærandi óskað eftir nánari upplýsingum frá stofnuninni og svörum við tilteknum spurningum, þ.m.t. um það álit sem stofnunin hafi veitt skipulagsnefnd Mosfellsbæjar og hvenær. Þau svör hafi þó ekki borist.

Hvað varði athugasemdir bæjarlögmanns Mosfellsbæjar, sbr. bréf hans 15. október 2020, þá haldi hann því fram að allar upplýsingar hafi legið fyrir við afgreiðslu skipulagsnefndar á fyrra erindi kæranda, þ.m.t. hvaða aðilar við Litlakrika hafi fengið samþykki fyrir fastanúmeri á aukaíbúðir sínar. Engin gögn hafi fylgt með í bréfi bæjarlögmannsins því til stuðnings. Í minnisblaði starfsmanns Mosfellsbæjar sé einungis minnst á gildandi skipulag en ekkert minnst á að þrír af fimm eigendum hafi fengið samþykki fyrir að skrá aukaíbúðir sínar með sérstöku fastanúmeri. Það verði því að miða við að ekki hafi legið fyrir önnur gögn fyrir skipulagsnefnd en nefnt minnisblað.

Fyrir liggi að mistök hafi verið gerð hjá Mosfellsbæ við afgreiðslu umsókna sem hafi leitt til þess að umsækjendum um fastanúmer hafi verið mismunað. Þeir sem hafi farið bakdyramegin með gerð eignaskiptasamninga hafi fengið samþykki bygginganefndar Mosfellsbæjar fyrir aukaíbúðum í húsum sínum en þeir sem hafi farið rétta leið eins og kærandi hafi verið hafnað.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar um að synja beiðni kæranda um endurupptöku ákvörðunar um að synja umsókn hans um fastanúmer fyrir aukaíbúð í húsi hans að Litlakrika 37.

Umsókn kæranda, dags. 12. mars 2020, var beint til byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar. Óskaði kærandi eftir fastanúmeri á aukaíbúð á neðri hæð Litlakrika 37, en íbúðin væri samþykkt og um 60 m2 að stærð. Vísaði kærandi til þess að fordæmi væru fyrir því að húseigendur við götuna hafi fengið fastanúmer á aukaíbúðir sínar og vonaðist hann eftir samþykki skipulagsnefndar sem fyrst.

Samkvæmt deiliskipulagi svæðisins er gert ráð fyrir einbýlishúsi sem hefur heimild fyrir auka­íbúð á umræddri lóð. Húsið sem um ræðir, sem byggt var árið 2015, er samkvæmt byggingar­leyfi einbýlishús með aukaíbúð. Til þess að fá útgefið fastanúmer fyrir aukaíbúð þarf því að koma til breyting á byggingarleyfi hússins þess efnis að um sé að ræða tvíbýlishús. Bar bæjar­yfirvöldum því að taka umsóknina til afgreiðslu sem umsókn um breytingu á byggingarleyfi enda er óheimilt að breyta notkun mannvirkis eða fjölda fasteigna í því nema að fengnu leyfi byggingarfulltrúa skv. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laganna er sveitarstjórn heimilt með sérstakri samþykkt að kveða á um að í sveitarfélaginu starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefur út byggingarleyfi og samkvæmt 2. mgr. er sveitarstjórn heimilt að gera það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa vegna allra eða tiltekinna mannvirkjagerða, að byggingarnefnd og/eða sveitarstjórn hafi samþykkt útgáfuna. Í 6. mgr. 7. gr. laganna kemur og fram að samþykkt sem sé sett samkvæmt þessari grein skuli lögð fyrir ráðherra til staðfestingar og birt af sveitarstjórn í B-deild Stjórnartíðinda. Enn fremur skuli hún færð inn í rafrænt gagnasafn Mannvirkjastofnunar, nú Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Slík samþykkt er ekki í gildi fyrir Mosfellsbæ og er það því byggingarfulltrúi sem ber að taka loka­ákvörðun um samþykkt eða synjun umsókna um byggingarleyfi.

Ekki liggur fyrir að byggingarfulltrúi hafi afgreitt umrædda umsókn kæranda með efnislegum hætti og skortir því á að um sé að ræða lokaákvörðun í máli þessu í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Liggur af þeim sökum fyrir að umsókn kæranda um að aukaíbúð í húsi hans verði breytt í sérstaka fasteign hefur ekki hlotið lögboðna afgreiðslu bæjaryfirvalda og því er ekki fyrir hendi ákvörðun sem sætt getur endurupptöku samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga. Verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.