Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
des 22
Love0

64/2013 Hverfisgata

Með
Árið 2016, fimmtudaginn 28. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 64/2013, kæra á synjun skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðarbæjar frá 11. júní 2013 á umsókn um leyfi til að rífa anddyri og skúr, byggja nýtt anddyri og viðbyggingu og hækka portveggi og ris á húsinu að Hverfisgötu 23 í Hafnarfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. júlí 2013, er móttekið var sama dag, kæra eigendur, Hverfisgötu 23, Hafnarfirði, þá ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar frá 11. júní 2013 að synja umsókn um leyfi til að rífa anddyri og skúr aftan við húsið að Hverfisgötu 23, reisa anddyri og viðbyggingu, sem og að hækka portveggi og ris umrædds húss. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er gerð krafa um að veitt verði leyfi til framkvæmda í samræmi við erindi kærenda.

Gögn málsins bárust frá Hafnarfjarðarbæ 8. ágúst 2013 og á árinu 2015.

Málavextir: Árið 2001 festu kærendur kaup á fasteigninni að Hverfisgötu 23 í Hafnarfirði. Um er að ræða bárujárnsklætt timburhús sem er hæð og portbyggt ris, byggt ofan á steinsteyptan kjallara. Húsið var reist árið 1920 samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Það er 119,7 m² að stærð, en þar af mun rishæð vera 13,4 m² og skúr/geymsla á baklóð 12,1 m². Hinn 24. apríl 2013 var á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa tekin fyrir umsókn kærenda um leyfi til að rífa anddyri og skúr aftan við húsið, reisa nýtt anddyri og viðbyggingu og hækka portveggi og ris. Var erindinu vísað til skipulags- og byggingarráðs, er tók það fyrir á fundi 30. s.m. og frestaði afgreiðslu þess. Málið var tekið fyrir að nýju á fundi ráðsins 14. maí s.á. og eftirfarandi fært til bókar: „Á hluta Hverfisgötu er skilgreind hverfisvernd í deiliskipulagi og telur ráðið að fara þurfi varlega í breytingar á húsum sem liggja að götu einnig á þeim svæðum sem ekki eru þegar hluti af deiliskipulögðu svæði. Af þeim sökum er óskað eftir frekari kynningu á tillögunni á næsta fundi. Jafnframt er starfsmönnum Skipulags- og byggingarsviðs falið að taka saman upplýsingar um stækkun nærliggjandi húsa miðað við upphaflega stærð.“ Á fundi skipulags- og byggingarráðs hinn 28. maí 2013 kynnti arkitekt kærenda nefnt erindi en afgreiðslu málsins var frestað til næsta fundar.

Hinn 11. júní 2013 var málið tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarráðs og afgreitt með svohljóðandi hætti: „Meirihluti skipulags- og byggingarráðs, fulltrúar Samfylkingar og Vinstri Grænna, hafna erindinu eins og það liggur fyrir þar sem stækkun er vel umfram þau almennu viðmið og markmið sem sett eru um stækkun og breytingar á húsum í eldri byggð í Hafnarfirði og er þá m.a. vísað í stefnumótun um húsvernd frá 2002 og deiliskipulagsskilmála fyrir Suðurbæinn, Miðbær-Hraun (2011 skilmálar fyrir eldri byggð), Hverfisgata-Austurgata milli Mjósunds og Gunnarssunds (2011) Suðurgata-Hamarsbraut (2011) ofl. Þá felur tillagan í sér talsverða útlitsbreytingu sem hefur áhrif á götumynd, sem felst m.a. í hækkun húss um 90 cm og gerð kvists við götu. Hins vegar má útfæra stækkun húss baka til í lóðina í samræmi við það sem gert hefur verið víða í húsum sem standa við Hverfisgötu, sé þess gætt að hlutföll og götumynd breytist ekki nema að óverulegu leyti og að hlutfall stækkunar sé í samræmi við meginmarkmið þau sem fram koma í stefnumótun um húsverndun frá 2002, en Hverfisgata 23 [er] á því svæði sem í skýrslunni er tekið fram að njóta skyldi mestrar verndar í skipulagi bæjarins.“ Færði minnihluti ráðsins til bókar að fyrirhugaðar breytingar væru í góðu samræmi við nærliggjandi byggð og féllu vel inn í götumynd. Hefðu þær fengið jákvæða umsögn frá fagaðilum og væru til þess fallnar að auka lífsgæði íbúa. Þá var talið að synjun væri byggð á huglægu mati og að ekki væri farið eftir ráðum sérfróðra aðila.

Kærendum var tilkynnt um greinda afgreiðslu skipulags- og byggingarráðs með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 19. júní 2013.

Málsrök kærenda: Kærendur telja málsmeðferð skipulags- og byggingarráðs ólögmæta. Hún brjóti gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og sé í ósamræmi við góða og vandaða stjórnsýsluhætti.

Ekki sé í gildi deiliskipulag á því svæði sem fasteignin standi á. Í þeim tilvikum verði að haga breytingum til samræmis við eignir í nágrenninu. Til að tryggja að svo yrði hefði verið leitað til arkitekts sem teiknað hafi breytingar á fjölda fasteigna í nágrenninu, m.a. sambærilega breytingu að Smyrlahrauni 5. Hafi kærendur lagt fram gögn til að sýna fram á að umræddar breytingar væru í góðu samræmi við umhverfið. Þar komi m.a. fram að meðalstærð fasteigna á umræddu svæði sé 207,3 m² og meðalhæð mænis 8,7 m. Eftir breytingar yrði hús kærenda 201,4 m² og hæð mænis 8,8 m. Hafi öllum eignum, sem eigi lóðarmörk að eða standi handan götu á móts við fasteign kærenda, verið breytt. Jafnframt séu öll húsin, utan eins, með portbyggða veggi og hækkuð þök. Kærendur hafi mátt vænta þess að erindi þeirra yrði afgreitt með sambærilegum hætti. Sé hin kærða ákvörðun í ósamræmi við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Sjónarmið meirihluta skipulags- og byggingarráðs verði að telja ómálefnaleg. Lítið sem ekkert mið hafi verið tekið af umsögnum þeirra sérfræðinga sem mætt hafi fyrir ráðið. Ef ráðið hefði byggt á fyrirliggjandi mati, ráðleggingum fagaðila og 11. gr. stjórnsýslulaga og heimilað breytingar í takt við umhverfi hefði það verið til þess fallið að ná fram markmiði því sem skipulagslög og aðrar réttarheimildir á því sviði stefni að. Virðist sem geðþótti og tilviljun hafi ráðið niðurstöðu ráðsins, en á sama tíma hafi verið samþykkt að kynna drög að breytingu á deiliskipulagi vegna nýbyggingar Austurgötu 22 í 75 m fjarlægð frá fasteign kærenda. Verði af framangreindum sökum að telja ákvörðunina ólögmæta.

Nefnd ákvörðun sé íþyngjandi fyrir kærendur og komi í veg fyrir að þau geti nýtt eign sína eins og þörf sé á og að óbreyttu verði ákvörðunin til þess að þau verði að selja eignina og flytja. Ákvarðanatakan sé ekki byggð á tilhlýðilegum stoðum og réttarheimildum heldur sé vísað til stefnumótunar frá árinu 2002, sem hvorki hafi lagastoð né hafi verið farið eftir þegar komi að nokkrum fjölda mála vegna eigna í næsta nágrenni við kærendur. Enn fremur fái ekki staðist að byggja á skilmálum annarra deiliskipulaga innan sveitarfélagsins. Um mánuði eftir að umsókn kærenda hafi verið lögð fram hafi verið samþykkt að skipuleggja svæði það sem fasteign kærenda standi. Undirstriki þetta skort á lagaheimild fyrir ákvarðanatökunni og sé tilraun til að veita hana með afturvirkum hætti. Í það minnsta sé þetta tilraun til að fyrirbyggja að kærendur geti fengið aðrar breytingartillögur eða nýjar málamiðlanir samþykktar. Hafi borið að gæta meðalhófs við ákvarðanatökuna og velja það úrræði sem vægast sé, en nefnd ákvörðun gangi eins langt og hugsast geti og nái engan veginn því markmiði sem stefnt sé að.

Hófsemi og samræmi við umhverfið hafi verið leiðarljós í öllum tillögum kærenda. Fyrir liggi afstaða Minjastofnunar Íslands er telji að með breytingunum sé tekið tillit til stærðarhlutfalla. Auk þess fari þær að óverulegu leyti út fyrir útveggi núverandi byggingar. Anddyri sé breikkað um 1,20 m og gólfflötur geymslunnar á bak við eignina sé sömuleiðis breikkaður með sama hætti. Breytingin felist að öðru leyti að stærstum hluta í því að við hækkun þaks reiknist fleiri fermetrar á gólffleti efstu hæðar, auk þess sem efri hæð viðbyggingar verði ný. Feli tillögurnar ekki í sér að núverandi eign verði kollvarpað.

Kærendur byggja jafnframt á því að brotið hafi verið gegn andmælarétti aðila. Annar kærenda hafi óskað þess að fá að vera viðstaddur kynningu á málinu á fundi skipulags- og byggingarráðs en því hafi verið synjað. Hafi honum, sem aðila málsins, borið að fá að vera viðstaddur fundinn en um íþyngjandi ákvörðun sé að ræða er varði nýtingu á fasteign sem lúti eignarrétti kærenda, sem og bæði fjárhagslega og persónulega hagsmuni þeirra. Þá hafi kærendum aldrei verið afhent afrit af samantekt um stækkun nærliggjandi húsa er starfsmönnum skipulags- og byggingarsviðs hafi verið falið að safna. Sé um verulega annmarka að ræða er leiða beri til ógildingar.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Sveitarfélagið tekur fram að flestar breytingar á húsum í nánasta umhverfi við fasteign kærenda hafi verið samþykktar áður en „Stefnumörkun um húsverndun í Hafnarfirði“ hafi verið gerð, nema á Smyrlahrauni 1. Byggingarleyfi vegna þeirrar breytingar hafi verið veitt samkvæmt skilmálum sem samþykktir hafi verið í skipulagsnefnd árið 1993 og hafi breytingin jafnframt verið grenndarkynnt. Hverfisgata 16 hafi verið portbyggð árið 1930. Húsin við Austurgötu 22 og Strandgötu 19 séu á miðbæjarsvæði þar sem nýtingarhlutfall sé almennt hærra en á aðliggjandi svæðum. Ekkert hús sé nú á lóð nr. 23 við Austurgötu.

Í 48. gr. samþykktar um stjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar komi fram að fundi ráðs/nefndar skuli að jafnaði halda fyrir luktum dyrum. Ráð eða nefnd geti kvatt á sinn fund einstaka starfsmenn bæjarins. Enn fremur geti ráð/nefnd boðið aðila að koma á sinn fund til viðræðna um tiltekin mál. Þá sé bent á að ákvörðun um að vinna deiliskipulag fyrir þetta svæði hafi verið tekin í maí 2013, en vinna við undirbúning þess hafi hafist haustið 2012. Hafi skipulags- og byggingarráð fengið útreikninga á nýtingarhlutfalli á umræddu svæði. Ekki hafi verið reiknað út hve mikil stækkun nærliggjandi húsa væri í prósentum þar sem upprunalegar teikningar væru ekki aðgengilegar. Sum húsanna hafi verið stækkuð oftar en einu sinni.

——

Aðilar hafa fært fram frekari sjónarmið varðandi efni máls þessa.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar afgreiðslu skipulags- og byggingarráðs frá 11. júní 2013 að hafna erindi kærenda um breytingu á húsinu að Hverfisgötu 23 í Hafnarfirði, en á þeim tíma var ekki í gildi deiliskipulag fyrir umrætt svæði.

Samkvæmt 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, sbr. 2. mgr., eða leyfi Mannvirkjastofnunar, sbr. 3. mgr. ákvæðisins. Varði breyting á mannvirki útlit þess og form skal leita samþykkis skipulagsnefndar áður en byggingarleyfi er veitt nema að breyting sé óveruleg, sbr. 5. mgr. 9. gr. Sé mannvirki háð byggingarleyfi byggingarfulltrúa skal hann leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins, sbr. 10. gr. laganna.

Í þágildandi 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sagði enn fremur að þegar sótt væri um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem væri í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag lægi ekki fyrir eða um væri að ræða óverulega breytingu á deiliskipulagi skyldi skipulagsnefnd láta fara fram grenndarkynningu. Felur tilvitnað ákvæði í sér að skipulagsnefnd tekur ákvörðun um hvort veita megi byggingar- eða framkvæmdaleyfi án deiliskipulags. Endanleg ákvörðun um samþykkt byggingaráforma og útgáfu byggingarleyfis er hins vegar á hendi byggingarfulltrúa samkvæmt skýrum ákvæðum mannvirkjalaga sem áður eru rakin.

Sveitarstjórn er þó heimilt með sérstakri samþykkt samkvæmt 7. gr. mannvirkjalaga að kveða á um að í sveitarfélaginu starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefi út byggingarleyfi og hafi að öðru leyti eftirlit með stjórnsýslu hans fyrir hönd sveitarstjórnar. Er sveitarstjórn og heimilt að gera það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa, að byggingarnefnd eða sveitarstjórn hafi samþykkt útgáfuna, sbr. 2. mgr. 7. gr. laganna. Hafnarfjarðarbær mun ekki hafa sett sér slíka samþykkt, en skv. 6. mgr. 7. gr. skal samþykkt sem sett er samkvæmt lagagreininni lögð fyrir umhverfis- og auðlindaráðherra til staðfestingar og birt af sveitarstjórn í B-deild Stjórnartíðinda. Enn fremur skal hún færð inn í rafrænt gagnasafn Mannvirkjastofnunar.

Hafnarfjarðarbær hefur hins vegar sett sér samþykkt um stjórn og fundarsköp bæjarstjórnar. Þegar hin kærða ákvörðun var tekin var í gildi samþykkt þess efnis nr. 637/2002, með síðari breytingum. Í 82. gr., eins og henni var breytt með 17. gr. samþykktar nr. 854/2011, var tiltekið að skipulags- og byggingarráð færi með mál sem heyrðu undir skipulagslög, lög um mannvirki, lög um mat á umhverfisáhrifum og lög sem sneru að umferðarmálum. Skyldi ráðið gera tillögur til bæjarstjórnar um afgreiðslu einstakra mála sem það fengi til meðferðar. Þá gæti bæjarstjórn falið skipulags- og byggingarráði fullnaðarafgreiðslu mála nema lög mæltu á annan veg. Einnig sagði m.a. eftirfarandi: „Í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð er byggingarfulltrúa falin veiting byggingarleyfa í samræmi við 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Telji byggingarfulltrúi að erindi sé bersýnilega í ósamræmi við skipulagsáætlanir, skipulagsskilmála og/eða byggingarreglugerð eða óvissu ríkja um hvort uppfyllt séu ákvæði laga, reglugerða eða samþykkta, skal hann vísa málinu til afgreiðslu skipulags- og byggingarráðs sem þá fjallar um byggingaráformin í samræmi við 11. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010.“ Samþykkt nr. 637/2002, með síðari breytingum, er sett með stoð í sveitarstjórnarlögum og var hún staðfest af félagsmálaráðherra, en breytingasamþykkt nr. 854/2011 var staðfest af innanríkisráðherra. Er ljóst að samþykktin telst ekki vera sett með stoð í 7. gr. mannvirkjalaga, enda hefur hún ekki verið sett með þeim hætti sem þar er mælt fyrir um. Getur hún því ekki vikið frá ákvæðum þeirra laga þess efnis að samþykkt byggingaráforma og útgáfa byggingarleyfis sé á forræði byggingarfulltrúa. Synjun skipulags- og byggingarráðs á erindi kærenda batt því ekki enda á málið í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og verður að telja að hún hafi falið í sér ákvörðun samkvæmt 44. gr. skipulagslaga um að án deiliskipulags mætti ekki veita umbeðið byggingarleyfi. Var ákvörðunin þannig hluti af lögboðinni málsmeðferð við afgreiðslu byggingarleyfisumsóknarinnar. Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði stjórnsýslulaga verður sú ákvörðun ekki borin undir úrskurðarnefndina fyrr en málið hefur verið til lykta leitt, en þá fyrst sætir öll meðferð málsins lögmætisathugun hennar.

Kemur þá til skoðunar hvort lokaákvörðun byggingarfulltrúa samkvæmt mannvirkjalögum liggi fyrir í málinu. Eins og fram hefur komið var umsókn kærenda um leyfi til breytinga á umræddri fasteign tekin fyrir á fundi byggingarfulltrúa 24. apríl 2013 og henni vísað til skipulags- og byggingarráðs, sem á fundi sínum 11. júní s.á. hafnaði erindi kærenda. Hinn 12. s.m. var á ný tekið fyrir erindi frá kærendum, um breytingar á fasteign þeirra, á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa undir B-lið, skipulagserindi, og eftirfarandi m.a. fært til bókar: „Frestað á síðasta fundi. Meirihluti skipulags- og byggingarráðs synjaði erindinu 11.06.13 eins og það liggur fyrir. Hönnuður óskar eftir leiðbeiningum um hvað leyft er í þessu tilviki. Málinu er vísað til skipulags- og byggingarráðs.“ Fundargerð skipulags- og byggingarfulltrúa frá 12. júní 2013 var lögð fram á fundi bæjarráðs hinn 27. s.m. og tekið fram að A-liður hefði verið afgreiddur af byggingarfulltrúa samkvæmt mannvirkjalögum. Þá var afgreiðsla skipulags- og byggingarráðs frá 11. s.m. lögð fram til kynningar á fundi bæjarstjórnar 19. s.m. Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 19. júní 2013, var kærendum tilkynnt um afgreiðslu skipulags- og byggingarráðs frá 11. s.m. Efni bréfsins einskorðaðist við tilvísun til bókunar ráðsins, en afstöðu eða afgreiðslu byggingarfulltrúa á umsókn kærenda var hins vegar í engu getið. Verður ekki með neinu móti séð af bréfinu, framangreindum bókunum eða öðrum gögnum málsins, að byggingarfulltrúi hafi, í samræmi við fortakslaus ákvæði mannvirkjalaga sem áður eru rakin, tekið afstöðu til erindis kærenda, svo sem honum bar að gera ef ætlunin var að ljúka málinu á þeim tíma. Þá verður ekki annað ráðið af bókun byggingarfulltrúa frá 12. júní 2013 en að málið sé enn til meðferðar og að því hafi verið vísað að nýju til skipulags- og byggingarráðs. Í greinargerð sveitarfélagins til úrskurðarnefndarinnar er þó ekki að því vikið.

Samkvæmt öllu framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki liggi fyrir lokaákvörðun í málinu sem kærð verði til nefndarinnar og verður því ekki hjá því komist að vísa því frá nefndinni með vísan til 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson

des 22
Love0

40/2013 Menntaskólinn í Reykjavík

Með
Árið 2016, fimmtudaginn 28. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 40/2013, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 22. mars 2013 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir áður gerðri klæðningu á austur- og vesturhlið Þingholtsstrætis 18.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. apríl 2013, er barst nefndinni 22. s.m., kæra eigendur, Þingholtsstræti 15, Reykjavík, Þingholtsstræti 15a, Reykjavík, og Þingholtsstræti 17, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 19. mars 2013 að samþykkja byggingarleyfi fyrir áður gerðri klæðningu á austur- og vesturhlið Þingholtsstrætis 18. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 11. júní 2013.

Málavextir: Forsaga málsins er sú að á afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík 17. apríl 2012 var tekin fyrir umsókn Fasteigna ríkisins frá 22. nóvember 2011 um leyfi til að endurbyggja úr gleri austur- og vesturhlið húss Menntaskólans í Reykjavík við Þingholtsstræti 18. Var afgreiðslu málsins frestað. Síðar var umsóknin tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 29. maí 2012 og hún samþykkt. Var þeirri ákvörðun skotið til úrskurðarnefndarinnar, sem felldi hana úr gildi með úrskurði uppkveðnum 10. september 2012. Var sú niðurstaða studd þeim rökum að á hefði skort að byggingarleyfisumsóknin hefði verið grenndarkynnt í samræmi við ákvæði í gildandi deiliskipulagi og að hönnunargögn byggingarleyfisins hefðu verið óskýr. Voru umræddar framkvæmdir þá yfirstaðnar.

Ný umsókn um endurgerð austur- og vesturhliðar Þingholtsstrætis 18, dags. 11. nóvember 2012, var tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 4. desember s.á. Var afgreiðslu málsins frestað og því vísað til skipulagsstjóra til ákvörðunar um grenndarkynningu. Skipulagsfulltrúi ákvað á fundi sínum 7. desember s.á. að grenndarkynna áður gerða framkvæmd fyrir íbúum að Þingholtsstræti 15, 15a, 16, 17, 21 og 22 og að Bókhlöðustíg 10. Erindið var grenndarkynnt frá 14. desember 2012 til og með 15. janúar 2013 og bárust athugasemdir frá kærendum með bréfi, dags. 14. janúar 2013. Málið var á dagskrá fundar umhverfis- og skipulagsráðs 27. febrúar 2013 þar sem fyrir lágu andmæli kærenda, bréf rektors Menntaskólans í Reykjavík, dags. 4. október 2012, greinargerð hönnuða, dags. 8. nóvember s.á., bréf íbúa Þingholtsstrætis 13 og 17, dags. 13. september 2012, auk umsagnar skipulagsfulltrúa og byggingarfulltrúa, dags. 20. febrúar 2013. Gerði ráðið ekki athugasemdir við erindið með vísan til fyrrgreindrar umsagnar, dags. 20. febrúar 2013, og vísaði málinu til fullnaðarafgreiðslu byggingarfulltrúa. Sú afgreiðsla ráðsins var samþykkt í borgarráði 28. s.m. Byggingarfulltrúi samþykkti hina grenndarkynntu byggingarleyfisumsókn á afgreiðslufundi hinn 19. mars 2013 og staðfesti borgarráð þá afgreiðslu 21. s.m.

Málsrök kæranda: Af hálfu kærenda eru gerðar athugasemdir við málsmeðferð hins kærða byggingarleyfis og þá sérstaklega þær röksemdir sem skipulagsstjóri byggir niðurstöðu sína á. Athugasemdir rektors Menntaskólans í Reykjavík séu meginþátturinn í niðurstöðu skipulagsstjóra, en rektor hafi lýst yfir ánægju með heimilaða klæðningu hússins að Þingholtsstræti 18 og þá sérstaklega vegna sólarálags, en ástand innandyra hafi verið erfitt vegna sólar og hitamollu í kennslustofum.

Þannig hátti til að veggur sá sem snúi að fasteignum kærenda snúi í austsuðaustur, eða í 110° miðað við norður. Á vorjafndægri, um klukkan átta að morgni, sé sólin að færast yfir sjónbaug í 95°, en vegna þrengsla í Þingholtsstræti þurfi sólin að ná u.þ.b. 15° hæð til að ná að skína á efri hluta suðurhliðar Þingholtsstrætis 18. Sólin fari hæst í 26° í suðurátt en eftir það skíni hún ekki á suðurvegg hússins. Líta verði til þess að allt frá haustjafndægri og að vorjafndægri sé sólin enn skemur á lofti og fari þá meðalfjöldi sólskinstunda á þessu tímabili ekki yfir fjórar stundir á dag. Niðurstaðan sé sú að sólin valdi ekki þeim vandamálum innandyra sem tengist hitamollu og loftleysi, öllu heldur sé um að kenna lélegri loftræsingu hússins. Rekja megi þessa lélegu loftræsingu til þess að húsið sé ekki hannað sem kennsluhúsnæði. Endurgerð umrædds veggjar hafi því lítið með það að gera að bæta skilyrði innan veggja skólans, eins og segi í umsögn skipulagsstjóra. Umhugsunarvert sé að skipulagsstjóri hafi ekki rannsakað þau rök að hitamolla og loftleysi innandyra sé sólinni um að kenna.

Speglunin gagnvart fasteignum kærenda verði mun meiri en áður og valdi þeim miklum óþægindum. Ekki sé hægt að vera sammála mati hönnuða þess efnis að speglunin sé lítil og hafi verið til staðar og ekki sé unnt að taka undir mat skipulagsstjóra um að speglunin veki athygli fyrir fegurð. Þá sé ákvörðun byggingarfulltrúa um veitingu byggingarleyfisins án rökstuðnings og sé því erfitt að gera sér grein fyrir ákvörðuninni og tjá sig um hana.
   
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er farið fram á að kröfum kærenda í máli þessu verði hafnað.

Í umsögn skipulagsfulltrúa og byggingarfulltrúa frá 20. febrúar 2013 komi fram að endurgerð umrædds veggjar, sem þarfnaðist viðhalds, miði að því að bæta skilyrði í skólahúsnæðinu að Þingholtsstræti 18, sérstaklega með tilliti til sólarálags. Vakin sé athygli á því í þessu sambandi að umrædd glerklæðning sé úr viðurkenndu og löglegu byggingarefni og sé notuð víða, auk þess sem speglunin veki athygli fyrir fegurð. Engin rök standi til þess að kærendur eigi heimtingu á því að þessi efnisgerð sé ekki notuð. Geri gildandi skipulagskilmálar fyrir umrætt svæði engan sérstakan áskilnað um klæðningu á nefndu húsi. Einhver speglun fylgi glerklæðningu en eigendur fasteigna í þéttbýli geti ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar í nánasta umhverfi sem geti haft í för með sér einhverja skerðingu á hagsmunum, s.s. útsýni, skuggavarp o.s.frv. Fullyrðingu kærenda, um að framkvæmdinni fylgi veruleg óþægindi í þeirra garð, sé mótmælt sem órökstuddri, en búsetu í þéttri byggð fylgi einhver innsýn um glugga nágranna beint eða óbeint.

Það sé m.a. lögbundið hlutverk skipulags- og byggingaryfirvalda að leggja mat á fagurfræði bygginga. Segi t.a.m. í gr. 6.1.1. í byggingarreglugerð að mannvirki skulu þannig hönnuð og byggð að þau henti vel til fyrirhugaðra nota. Við ákvörðun á útliti þeirra, efnisvali, litavali og gerð skuli gæði byggingarlistar höfð að leiðarljósi. Ekki hafi verið sýnt fram á að einhver önnur sjónarmið hafi ráðið för við samþykkt byggingarfulltrúa í málinu eða að framkvæmdin sé þess eðlis að hún brjóti svo verulega gegn hagsmunum kærenda að það leiði til ógildingar samþykktarinnar. Því sé einnig mótmælt að reglur um málsmeðferð hafi verið brotnar á kærendum. Þvert á móti hafi málsmeðferðin verið í samræmi við ákvæði laga og reglna. Ekki hafi verið bent á nein atriði varðandi málsmeðferðina sem valdi ógildingu samþykktar byggingarfulltrúa í málinu.
 
Athugasemdir leyfishafa: Skírskotað er til þess að í september 2011 hafi Fasteignir ríkissjóðs tekið við umsjón með húsakosti Menntaskólans í Reykjavík. Endurnýjun á austurhlið hússins að Þingholtsstræti 18 hafi þá verið orðin aðkallandi. Gluggapóstar fúnir, móða milli glerja og raki í veggjum vegna leka. Við val á gleri hafi verið tekið mið af því sem þegar hafi verið búið að endurnýja á suðaustur horni byggingarinnar sem snúi að Þingholtsstræti. Öll hliðin hafi því sömu ásýnd í dag. Byggingarleyfisumsókn hafi verið lögð fram í tvígang vegna sömu viðhaldsframkvæmda að Þingholtsstræti 18 og sé það mat leyfishafa að embætti byggingarfulltrúa hafi staðið rétt að öllum undirbúningi og hafi verkið verið framkvæmt af fagmennsku í samræmi við tilskilin leyfi.

Niðurstaða: Með hinni kærðu ákvörðun var heimiluð þegar gerð klæðning úr gleri og áli á austur- og vesturhlið hússins að Þingholtsstræti 18. Bera kærendur, sem búa gegnt greindri hlið hússins, fyrir sig að veruleg speglun stafi af klæðningunni er valdi þeim miklum óþægindum sem og að rökstuðningi fyrir ákvörðuninni sé áfátt.

Fyrir umrætt svæði er í gildi deiliskipulag staðgreinireits 1.180.0, Menntaskólareits. Í því er ekki að finna sérstök ákvæði um klæðningar ytra byrðis bygginga, en í skilmálum þess er hins vegar tekið fram að nánari skilmálar, markmið og forsendur skipulagsins komi fram í heftinu „Miðborgarsvæði Reykjavíkur. Greinargerð og deiliskipulagsskilmálar fyrir staðgreinireit 1.180.0.“ Þar kemur m.a. fram í grein 4.2, þar sem fjallað er um minni háttar breytingar, að þær skuli ávallt miðast við aðstæður og geti þarfnast grenndarkynningar. Grenndarkynning hins kærða byggingarleyfis fól ekki í sér tillögu að breytingu á gildandi deiliskipulagi heldur var hún framkvæmd í samræmi við fyrrgreint ákvæði í skilmálum, með hliðsjón af grenndaráhrifum umdeildrar klæðningar.

Að lokinni grenndarkynningu var tekin afstaða til framkominna athugasemda og gerð tillaga að afgreiðslu málsins í umsögn skipulagsfulltrúa og byggingarfulltrúa frá 20. febrúar 2013, sem umhverfis- og skipulagsráð vísaði til við afgreiðslu þess. Borgarráð staðfesti þá afgreiðslu og veitti byggingarfulltrúi síðan byggingarleyfi í samræmi við afgreiðslu umhverfis- og skipulagsráðs og borgarráðs á hinni grenndarkynntu byggingarleyfisumsókn. Var málsmeðferðin í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og einnig 4. mgr. 9. gr. og 11. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010.

Hin kærða ákvörðun fer ekki í bága við gildandi deiliskipulag og dæmi eru um að sambærileg klæðning og hér um ræðir sé notuð á ytra byrði húsa. Verður klæðningin ekki talin svo óhefðbundin eða áhrif hennar slík að hún þurfi að eiga beina stoð í gildandi skipulagi, þótt fallist sé á að henni fylgi nokkur endurspeglun húsa handan götu, sem geti haft í för með sér nokkra innsýn í íbúðir í þeim húsum umfram það sem áður var. Hvað sem líður fagurfræðilegum sjónarmiðum lágu efnisrök að baki hinu kærða byggingarleyfi, þar sem um var að ræða nauðsynlegt viðhald hússins að Þingholtstræti 18. Þá var klæðningin og valin með tilliti til útlits tengibyggingar við Bókhlöðustíg og áður gerðrar útbyggingar á horni Þingholtsstrætis 18.

Að öllu framangreindu virtu þykir hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem raskað geta gildi hennar og verður kröfu um ógildingu hennar af þeim sökum hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 19. mars 2013 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir áður gerðri klæðningu á austur- og vesturhlið Þingholtsstrætis 18.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson

des 22
Love0

16/2014 Miðfell Bláskógabyggð

Með
Árið 2016, fimmtudaginn 28. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 16/2014, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 2. maí 2013 um að hafna sameiningu frístundalóðanna nr. 16 og 18 við V-götu í landi Miðfells, Bláskógabyggð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. mars 2014, er barst nefndinni 5. s.m., kæra eigandi lóðar nr. 16 við V-götu,, eigandi lóðar nr. 18 við V-götu, báðar í landi Miðfells, þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 2. maí 2013 að hafna sameiningu umræddra frístundalóða. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Úrskurðarnefndinni bárust gögn í málinu 11. apríl 2014 og 5. janúar 2016.

Málavextir: Á fundi skipulags- og byggingarnefndar uppsveita Árnessýslu og Flóahrepps 21. mars 2013 var tekin fyrir beiðni kærenda um að sameina lóðir nr. 16 og 18 við V-götu í landi Miðfells. Var erindinu hafnað þar sem ekki væri að mati nefndarinnar æskilegt að breyta fjölda frístundalóða innan þegar samþykktra hverfa og var sú afgreiðsla staðfest í sveitarstjórn 11. apríl s.á. Í kjölfar þess óskuðu kærendur eftir því að nefnd afgreiðsla yrði endurskoðuð og á fundi skipulags- og byggingarnefndar 23. s.m. var málið tekið fyrir að nýju og afgreitt með svohljóðandi hætti: „Eigendur lóðarinnar hafa nú sent inn nánari rökstuðning fyrir beiðni sinni sbr. bréf dags. 2. apríl 2013. Þá liggur fyrir samþykki aðliggjandi eigenda á sameiningu lóðanna. Erindinu er hafnað á ný á sömu forsendum og fyrri afgreiðsla nefndar frá 21. mars. Ekki er fallist á að lögun lóðanna komi í veg fyrir að á þeim verði reist frístundahús.“ Á fundi sveitarstjórnar 2. maí 2013 var fært til bókar að ekki væri gerð athugasemd við afgreiðslu nefndarinnar og að beiðni um sameiningu lóðanna væri hafnað.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að fyrir liggi að sveitarfélagið hafi samþykkt sameiningu annarra lóða á svæðinu. Samkvæmt jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar skuli sambærileg mál afgreidd á sambærilegan hátt. Hagsmunir kærenda séu sambærilegir hagsmunum þeirra er fengið hafi samþykkta sameiningu lóða. Hafi kærendur þar með haft réttmætar væntingar um að það ástand myndi haldast.

Engin málefnaleg sjónarmið hafi verið lögð fram af hálfu sveitarfélagsins fyrir nefndri ákvörðun, utan þess að „…ekki sé æskilegt að breyta fjölda frístundahúsalóða innan þegar samþykktra hverfa“. Hafi kærendur lagt fram haldbær rök fyrir breytingunni og nágrannar ekki gert athugasemdir.
Í máli þessu og sambærilegum málum hafi verið teknar matskenndar stjórnvaldsákvarðanir. Verði í því sambandi að horfa til jafnræðisreglu og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, sem leggi bönd á stjórnvald. Sé það réttlætiskrafa að farið sé á sama máta með sambærileg tilvik. Þannig skuli allir njóta jafns réttar og beri opinberir aðilar jákvæðar skyldur til að tryggja þennan rétt. Öll mismunun á grundvelli ómálefnalegra sjónarmiða sé óheimil. Þá skuli stjórnvald aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að sé stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Þá sé bent á að sveitarfélagið hafi ekki gætt leiðbeiningarskyldu, sbr. 20. gr. laga nr. 37/1993, og eigi því almennur kærufrestur ekki við.

Málsrök Bláskógabyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að synjun þess hafi byggst á sama grunni og fyrri ákvarðanir skipulags- og byggingarnefndar, og þeirra sveitarstjórna sem eigi fulltrúa í sameiginlegri skipulagsnefnd, um sambærileg mál undanfarin ár. Megi þar vísa í mál úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála nr. 15/2010 og mál úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála nr. 57/2012.

Undanfarin ár hafi nokkuð verið óskað eftir sameiningu sumarhúsalóða. Í sumum tilvikum hafi það verið heimilað en ekki í öðrum og hafi þær ákvarðanir byggst á mismunandi aðstæðum hverju sinni og stundum niðurstöðu grenndarkynningar. Hafi beiðnum um sameiningu lóða fjölgað nokkuð og því hafi verið ákveðið að skoða almennt hvort sameining lóða væri æskileg. Niðurstaðan hafi orðið sú að almennt væri ekki æskilegt að heimila sameiningu lóða innan sumarhúsahverfa, þar sem það breytti forsendum uppbyggingar hverfisins m.t.t. vegagerðar, lagningar veita o.s.frv. Þá sé einnig nauðsynlegt að ákveðinn stöðugleiki ríki í skipulagsmálum. Jafnframt miðist byggingarmagn í flestum sumarhúsahverfum við ákveðið nýtingarhlutfall og myndi sameining lóða gera það að verkum að heimilt yrði að byggja mun stærra hús á sameinaðri lóð en á öðrum lóðum í kring.

—–

Færð hafa verið fram frekari sjónarmið í máli þessu sem ekki verða rakin nánar.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina, nema á annan veg sé mælt fyrir um í lögum. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá nema að afsakanlegt verði talið að kæra hafi ekki borist fyrr, eða að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran sé tekin til meðferðar, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með bréfi skipulagsfulltrúa til kærenda, dags. 23. apríl 2013, var tilkynnt um afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar á erindi þeirra og gerður sá fyrirvari að téð afgreiðsla væri háð staðfestingu sveitarstjórnar. Staðfesti sveitarstjórn afgreiðslu nefndarinnar 2. maí s.á. og hafnaði erindi kærenda. Mun kærendum ekki hafa verið tilkynnt um þá afgreiðslu.

Úrskurðarnefndin móttók kæru í máli þessu 5. mars 2014 og var því kærufrestur liðinn er kæra barst nefndinni, sbr. ofangreint ákvæði 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Hins vegar skorti á við afgreiðslu málsins hjá sveitarfélaginu að kærendum væri leiðbeint um kæruheimild eða kærufrest, svo sem áskilið er í 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Verður kærumál þetta því tekið til efnismeðferðar með vísan til 1. tl. 1. mgr. 28. gr. sömu laga, þar sem afsakanlegt þykir að kæran hafi borist að liðnum kærufresti.

Vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010. Ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags en í því eru teknar ákvarðanir um skipulagsforsendur innan sveitarfélagsins, m.a. um stærðir lóða og fjölda þeirra. Þá er óheimilt að skipta jörðum, löndum, lóðum eða breyta landamerkjum og lóðamörkum nema samþykki sveitarstjórnar komi til, sbr. 48. gr. laganna. Eiga kærendur því ekki lögvarinn rétt til þess að lóðir þeirra séu sameinaðar.

Ekki er í gildi deiliskipulag á svæði því sem hér um ræðir. Sveitarfélagið hefur hins vegar markað sér stefnu um frístundabyggð í Aðalskipulagi Bláskógabyggðar fyrir Þingvallasveit 2004-2016. Er það svæði sem hér um ræðir, úr landi Miðfells, tilgreint í aðalskipulagi sem sumarhúsasvæði og kemur fram í skipulaginu að „…brúttóþéttleiki svæðisins verði um 1 hús á 0,75 ha lands að meðaltali“. 

Dæmi eru um að sameining lóða hafi áður verið heimiluð á svæðinu. Stefnubreyting hefur þó orðið þar á hjá sveitarfélaginu og er ekki annað að sjá en að sú stefnubreyting sé í samræmi við áðurnefnda stefnu í aðalskipulagi. Þó að sameining lóða hafi verið heimiluð á svæði Miðfells í einu tilviki á árinu 2013 virðist þar hafa verið um undantekningu að ræða, en sú sameining átti sér stað á svæði þar sem fyrir hendi er deiliskipulag. Þegar af þeirri ástæðu er ekki um sambærilegt tilvik að ræða og verður það því ekki talið hafa skapað fordæmi. Eins og greint er frá í málavaxtalýsingu var sameiningu greindra lóða synjað með þeim rökum að ekki væri æskilegt að breyta fjölda lóða innan samþykktra hverfa. Verður ekki annað séð en að málefnaleg sjónarmið hafi búið þar að baki. 

Að öllu framangreindu virtu verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 2. maí 2013 um að hafna sameiningu frístundalóðanna nr. 16 og 18 við V-götu í landi Miðfells, Bláskógabyggð.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson

des 22
Love0

79/2013 Vatnsendahlíð

Með
Árið 2016, fimmtudaginn 21. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 79/2013, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 28. maí 2013 um að samþykkja breytt deiliskipulag Vatnsendahlíðar – Þings, reita 2, 3 og 4.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. ágúst 2013, er barst nefndinni 8. s.m., kærir Þ, Vatnsenda í Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 28. maí 2013 að samþykkja breytt deiliskipulag Vatnsendahlíðar – Þings, reita 2, 3 og 4. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að réttaráhrifum hennar verði frestað. Þar sem í skipulagi felst ekki heimild til framkvæmda og fyrir lá að ekki varð af uppbyggingu nýs hverfis á hinu deiliskipulagða svæði þótti ekki tilefni til að taka afstöðu til kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa og verður málið nú tekið til endanlegs úrskurðar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 16. september 2013.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Kærandi var eignarnámsþoli samkvæmt eignarnámsheimild sem umhverfisráðuneytið veitti Kópavogsbæ með bréfi, dags. 10. janúar 2007. Náði heimildin yfir 863,7 ha land úr jörðinni Vatnsenda, m.a. yfir svonefndan reit B sem er 162,7 ha að stærð. Samkvæmt sáttargerð milli Kópavogsbæjar og kæranda, dags. 30. s.m., um bætur fyrir hið eignarnumda land fólst endurgjald m.a. í því að kærandi fékk 11% af öllum byggingarrétti fyrir íbúðarhús og atvinnuhúsnæði úr hverjum skipulagsáfanga fyrir sig. Á árinu 2007 lá fyrir tillaga að deiliskipulagi Vatnsendahlíðar – Þings, sem var fyrsti skipulagsáfangi hins eignarnumda lands og hluti fyrrnefnds reits B. Deiliskipulagstillagan náði yfir 92,5 ha lands, að meðtöldum Guðmundarlundi, og afmarkaðist af Gulaþingi og Boðaþingi til norðurs, markalínu grannsvæðis vatnsverndar til austurs og suðurs og bæjarmörkum Garðabæjar og væntanlegu hesthúsahverfi á Kjóavöllum til vesturs. Í september sama ár dró kærandi út lóðir á því svæði sem greind tillaga tók til í samræmi við nefnda sáttargerð. Í endurriti úr gerðarbók Sýslumannsins í Kópavogi var af því tilefni bókað: „Aðilar óska eftir því að bókað verði að útdráttur þessi er framkvæmdur með fyrirvara um staðfestingu á deiliskipulagi og endanlegan íbúðafjölda skv. því.“ Árið 2009 tók gildi deiliskipulag fyrir umrætt svæði. Samkvæmt upplýsingum frá Kópavogsbæ hafa ekki verið gefnir út lóðarleigusamningar til kæranda og fyrrgreindar lóðir hafa ekki verið stofnaðar í fasteignaskrá. Þá hefur nær öllum úthlutuðum lóðum til almennra kaupenda á svæðinu verið skilað þannig að engar framkvæmdir hófust á svæðinu, eins og að framan greinir. 

Vegna meintra vanefnda Kópavogsbæjar á nefndri sáttargerð fékk kærandi dómkvadda tvo matsmenn í janúar 2010 til að verðmeta hið eignarnumda land og skiluðu þeir matsgerð í október s.á. Í kjölfarið höfðaði kærandi mál á hendur Kópavogsbæ, en með úrskurði Héraðsdóms Reykjaness 17. janúar 2014 var kröfu kæranda um greiðslu efndabóta vegna vanefnda á fyrrgreindri eignarnámssátt vísað frá dómi vegna vanreifunar.

Á fundi skipulagsnefndar Kópavogs hinn 5. febrúar 2013 var samþykkt að kynna tillögu um breytingu á fyrrnefndu skipulagi samkvæmt 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og var sú afgreiðsla nefndarinnar staðfest á fundi bæjarstjórnar 12. s.m. Samkvæmt tillögunni var markmið hennar að þétta byggð við Vallaþing, sem liggur næst skóla og þjónustu Kórahverfis, en draga úr þéttleika byggðar á kolli skipulagsvæðisins og í fjölbýlishúsabyggð við Stapaþing. Breytingin tekur til þriggja reita skipulagssvæðisins og er samanlagt breytingarsvæði um 18 ha að flatarmáli. Við Vallaþing fjölgar íbúðum um 126 og er þar m.a. bætt við einni fjölbýlishúsalóð. Íbúðum fækkar um sama fjölda við aðrar götur þannig að heildarfjöldi íbúða á deiliskipulagssvæðinu helst óbreyttur.

Tillagan var auglýst til kynningar með athugasemdafresti til 12. apríl 2013. Þá var tillagan til sýnis á skrifstofu skipulags- og byggingardeildar og jafnframt birt á heimasíðu bæjarins. Athugasemdir bárust einungis frá kæranda á kynningartíma. Á fundi skipulagsnefndar 7. maí 2013 var tillagan samþykkt ásamt umsögn um fram komnar athugasemdir. Bæjarstjórn tók málið til umfjöllunar 14. s.m. en frestaði afgreiðslu þess þar sem á sama fundi hafði afgreiðslu tillögu að Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2024 verið frestað. Í bókun fundarins um aðalskipulagstillöguna kom fram að með henni væri verið að fella úr gildi deiliskipulag í áðurnefndu Stapaþingi. Deiliskipulagsbreytingin var svo samþykkt í bæjarstjórn 28. maí 2013. Skipulagsstofnun gerði ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar og öðlaðist hún gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 8. júlí 2013.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að Kópavogsbær hafi vanefnt greiðslu eignarnámsbóta með þeim hætti að ráðstöfunarréttur hans yfir eignarnámslandinu sé ekki fyrir hendi, sbr. meginreglu 13. gr. laga nr. 11/1973 um framkvæmd eignarnáms. Eignarrétturinn sé verndaður af 72. gr. stjórnarskrár nr. 33/1944 þar sem segi að engan megi skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji og lög heimili og skuli þá koma fullt verð fyrir. Þá byggi 39. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 á því að landsvæði í einkaeign verði ekki deiliskipulagt nema með samþykki þess sem fari með umráð hins skipulagða lands. Sveitarfélag sem vilji beita skipulagsvaldi sínu gegn vilja eiganda eigi þess kost að nýta sér eignarnámsheimildir skv. IX. kafla skipulagslaga, en þá verði bætur að vera greiddar eða réttur eignarnámsþola tryggður með öðrum hætti.

Kærandi hafi dregið út 78 lóðir samkvæmt eldra deiliskipulagi en með hinni kærðu breytingu sé réttindum hans breytt og með því brotið gegn rétti hans. Ekki sé heimild til að víkja frá fortakslausu ákvæði 4. mgr. gr. 5.3.2.20. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 um að í deiliskipulagi skuli gerð grein fyrir því hvort framfylgd deiliskipulagins sé háð samningum eða leyfum annarra aðila en sveitarfélagsins. Í deiliskipulagstillögunni hafi ekki verið vikið að rétti kæranda til útdreginna lóða eða rétti hans samkvæmt sáttargerð vegna eignarnámsbóta.

Almenn auglýsing í blöðum dugi ekki til að uppfylla skilyrði 1. mgr. gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð um virkt samráð, heldur verði að leita beint til þekktra hagsmunaðila. Á engan hátt hafi verið leitast við að hafa samband við kæranda, sem hafi ríkra hagsmuna að gæta. Í rökstuðningi fyrir höfnun athugasemda kæranda sé byggt á því að ekki þurfi að hafa samráð við hann þar sem skipulagsvaldið sé hjá Kópavogsbæ. Þetta sé í andstöðu við skýr fyrirmæli skipulagslaga, fyrrnefndrar reglugerðar um skyldu til samráðs og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um að stjórnvald kynni sér mál fyrir ákvörðunartöku. Þá fari þetta í bága við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga þar sem stjórnvald geti ekki handvalið aðila til umsagnar og samráðs en vísvitandi sleppt kæranda. Þá sé afgreiðsla skipulagsnefndar og áðurnefndur rökstuðningur á skjön við skyldu skipulagsyfirvalda til að gæta meðalhófs, sbr. 12. gr. sömu laga. Loks leiði 14. gr. laganna til þess að Kópavogsbæ hafi borið að senda tilkynningu til kæranda þar sem hann hafi augljóslega átt andmælarétt skv. 13. gr. þeirra.

Það sé ófrávíkjanlegt skilyrði fyrir samþykki deiliskipulags í 3. mgr. gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð að samráð skuli haft við landeiganda, lóðarhafa eða aðliggjandi sveitarfélag þegar tillaga taki til svæðis sem liggi að lóðamörkum, landamörkum eða sveitarfélagamörkum. Deiliskipulagssvæðið liggi það nærri landamerkjum Vatnsenda og sé það stórt að jafna verði aðstöðunni við það sem lýst sé í tilvitnuðu ákvæði.

Þá liggi fyrir tillaga að Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2024, sem muni breyta forsendum fyrir hinu kærða deiliskipulagi, og því sé ekki með réttu hægt að halda því fram að deiliskipulagstillagan sé í samræmi við stefnu aðalskipulags.

Við vinnslu matsgerðar á árinu 2010 hafi Kópavogsbær ítrekað bent á að á hinu eignarnumda landi væru hættulegar jarðsprungur. Í matsgerðinni komi fram sú staðhæfing Kópavogsbæjar að sprungur og misgengi setji landinu skorður og að rannsóknir þurfi að fara fram áður en landið verði skipulagt. Engar rannsóknir hafi farið fram síðan fyrrgreind matsgerð hafi verið unnin og hafi Kópavogsbær ekki lagt eldri rannsóknir fram við vinnslu hennar. Í nefndri matsgerð sé jafnframt tekið fram að Kópavogsbær mótmæli fullyrðingu kæranda um að merktar sprungur og misgengi hafi ekki áhrif á svæðið sem byggingarland. Þá segi loks í matsgerðinni um sjónarmið Kópavogsbæjar varðandi jarðsprungur: „Ekki séu viðlíka sprungur og misgengi að finna annarstaðar í Vatnsendalandi og Norðlingaholti og eru á hinu metna svæði og vitnar til framlagðs vatnafarskorts.“ Niðurstaða matsmanna hafi verið sú að töluverðar sprungur liggi SA til NA um svæðið, sem rýri gæði landsins með tilliti til skipulags fyrir byggð. Þá reikni þeir með 42 ha svæði vegna sprungna og sé þá reiknað með 25 m til hvorrar hliðar við sprungu og 50 m við enda. Þetta sé ekki reifað í greinargerð eða skipulagsskilmálum og hið breytta skipulag sýni byggð yfir þessum jarðsprungum og innan fyrrgreinds 50 m hættusvæðis. Samkvæmt lýsingu Kópavogsbæjar við vinnslu greindrar matsgerðar sé ljóst að stórfelld almannahætta blasi við verði lóðum úthlutað samkvæmt tillögunni. Kópavogsbær hafi þagað um áhyggjur sínar vegna jarðsprungna í gegnum skipulagsferlið og ekki gert grein fyrir þeim í málsmeðferð gagnvart Skipulagsstofnun eða kynningu almennt. Afgreiðsla skipulagsnefndar hafi því farið í bága við 10. gr. stjórnsýslulaga, enda ófullnægjandi að afgreiða deiliskipulag án þess að ítarlegar rannsóknir, sem Kópavogsbær hafi talið nauðsynlegar, fari fram.

Í 4. mgr. gr. 5.3.2.18. í skipulagsreglugerð segi m.a. að óheimilt sé að byggja á þekktum jarðsprungum. Þar komi og fram að á svæðum, þar sem grunur leiki á að sprungur séu án þess að hægt sé að kanna það við gerð deiliskipulags, skuli setja fyrirvara í deiliskipulagið um að komi sprungur í ljós við framkvæmdir geti þurft að gera breytingar á skipulaginu. Það blasi við að endurskipuleggja þurfi allt svæðið og taka tillit til jarðsprungna, en ekki sé fyrirvari í samræmi við nefnt ákvæði í hinu breytta skipulagi. Tilvísun í annað eða eldra deiliskipulag uppfylli ekki kröfur fyrrgreinds ákvæðis. Þá sé á engan hátt lýst í deiliskipulaginu þeirri vá sem Kópavogsbær hafi lýst fyrir matsmönnum og hafi verið lögð til grundvallar í fyrrgreindri matsgerð. Loks sé á því byggt að breytingartillagan taki til svo mikils hluta eldra deiliskipulags að fara verði með hana eftir 2. mgr. gr. 5.8.1. í skipulagsreglugerð.

Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu Kópavogsbæjar er skírskotað til þess að sveitarstjórn hafi víðtækt vald í skipulagsmálum innan marka sveitarfélags, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar í máli nr. 439/2012. Af 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 leiði að skipulagsvald varðandi gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana sé hjá sveitarfélögum og á þeirra ábyrgð, sbr. 1. mgr. 28. gr. um aðalskipulagsáætlanir. Svigrúm sveitarfélaga til mats um það hvort, hvenær, og með hvaða hætti deiliskipulagstillaga sé sett fram og samþykkt á vettvangi sveitarstjórnar sé mjög mikið. Gildi það algerlega óháð eignarhaldi að því landi sem skipulag taki til.

Kópavogsbær sé eigandi þess lands sem hin kærða skipulagsbreyting taki til og því séu tilvísanir kæranda til 72. gr. stjórnarskrárinnar án þýðingar. Eignarnámssátt, dags. 30. janúar 2007, hafi að geyma afdráttarlaust ákvæði um yfirtöku sveitarfélagsins á landinu og hafi henni verið þinglýst 29. mars 2008. Kærandi hafi hvorki gert kröfu um ógildingu eignarnámsins né lýst yfir riftun á fyrrgreindri eignarnámssátt. Þá eigi Kópavogsbær allt land umhverfis það land sem hið breytta deiliskipulag taki til.

Framfylgd umrædds deiliskipulags sé ekki háð samningum og leyfum í skilningi 4. mgr. gr. 5.3.2.20. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Greind eignarnámssátt mæli ekki fyrir um að hið eignarnumda land skuli skipulagt með ákveðnum hætti, t.a.m. með ákvæðum um þéttleika byggðar eða íbúðafjölda. Aldrei hafi staðið til að allt hið eignarnumda land yrði tekið undir íbúðarbyggð. Bænum hafi verið eftirlátið svigrúm til mats á því hvernig svæðið skyldi skipulagt, þ.m.t. hvaða hlutar þess yrðu teknir undir opin svæði. Ekki séu til staðar neinir samningar sem takmarki skipulagsvald Kópavogsbæjar á því landi sem hið breytta deiliskipulag taki til. Réttur eigenda Vatnsenda til 11% byggingarréttar miðist við gildandi skipulag á hverjum tíma.

Breytingartillagan hafi farið í lögbundið kynningarferli og því óskiljanlegt að hægt sé að halda því fram að ekki hafi verið leitað eftir sjónarmiðum íbúa og umsagnaraðila, sbr. 1. mgr. gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð. Tillagan hafi ekki farið framhjá kæranda, sem hafi komið með athugasemdir. Þá eigi 3. mgr. sömu greinar ekki við þar sem kærandi sé hvorki eigandi þess lands sem deiliskipulagið taki yfir né aðliggjandi lands. Ákvæði skipulagslaga og skipulagsreglugerðar mæli fyrir um það með nákvæmum hætti hvernig staðið skuli að kynningum skipulagstillagna. Um sé að ræða mun strangari ákvæði en leiði af lágmarksskilyrðum stjórnsýslulaga. Staðhæfingum um brot á andmælarétti og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga sé þannig mótmælt.

Í deiliskipulagi Vatnsendahlíðar – Þings, sem hafi tekið gildi 27. febrúar 2009, sé sérstök umfjöllun um jarðsprungur á skipulagssvæðinu. Þar komi fram að samkvæmt jarðkönnun á deiliskipulagssvæðinu, sem fjallað sé um í skýrslu Línuhönnunar frá 6. nóvember 2007, hafi þar fundist tvær brotalínur. Önnur þeirra sé talin óvirk en hin virk og mælt sé með því að byggingarreitir húsa standi ekki yfir þeirri sprungu nema að sérstakar ráðstafanir komi þar til. Mögulegar jarðsprungur séu merktar á deiliskipulagsuppdrátt sem hafi fylgt umræddu skipulagi en einnig á þann deiliskipulagsuppdrátt sem hafi fylgt tillögunni með hinni kærðu skipulagsbreytingu. Megi sjá að hinar þekktu sprungur liggi utan við það svæði sem deiliskipulagsbreytingin taki til og ekki sé sérstakur grunur um sprungur þar. Fullyrðingar kæranda um yfirvofandi náttúruvá á svæðinu séu því fráleitar enda ekki studdar neinum gögnum. Svæðið hafi verið rannsakað og mögulegar sprungur færðar inn á skipulagsuppdrátt og því hafi ekki verið þörf á að setja fyrirvara sem mælt sé um í 4. mgr. gr. 5.3.2.18. í skipulagsreglugerð. Þá sé í deiliskipulagsskilmálum almennur fyrirvari um að lóðastærðir á deiliskipulagsuppdrætti séu leiðbeinandi og ákvarðist nánar við gerð mæliblaða.

Í matsgerð frá árinu 2010 sé sjónarmiðum kæranda lýst á þann hátt að hann telji að ekki sé tilefni til að verðfella landið vegna jarðsprungna og að svæðið sé sambærilegt við Þingahverfið, en þar hafi sprungur ekki tálmað byggð. Jafnframt telji kærandi að auðvelt sé að sneiða hjá sprungum eða haga skipulagi með þeim hætti að opin svæði séu höfð þar sem sprungur séu og auk þess sé til staðar þekking á umræddum sprungum vegna rannsókna á grunnvatnsstreymi. Hingað til hafi mótmæli kæranda vegna deiliskipulagsbreytingarinnar lotið að því að bænum væri óheimilt að draga úr þéttleika byggðar á svæðinu. Væri kæranda alvara með staðhæfingum um yfirvofandi náttúruvá þá væri hann ekki á sama tíma að gera athugasemdir við að þéttleiki byggðar væri ekki nægur.

Farið hafi verið með hina kærðu skipulagsbreytingu eins og um nýtt deiliskipulag væri að ræða, sbr. 1. mgr. gr. 5.8.1. í skipulagsreglugerð. Ekki sé um að ræða heildarendurskoðun á deiliskipulagi í skilningi 2. mgr. framangreinds ákvæðis, en breytingin taki einungis til lítils hluta deiliskipulagssvæðisins. Þrátt fyrir það hafi með nákvæmum hætti verið gerð grein fyrir þeim breytingum sem hafi falist í tillögunni og að því leyti uppfylli deiliskipulagsbreytingin framangreint ákvæði 2. mgr. 

Því sé mótmælt að sú aðalskipulagstillaga sem sé til kynningar í Kópavogi muni breyta forsendum fyrir því deiliskipulagi sem hér sé til umfjöllunar. Staðhæfingar kæranda um annmarka á deiliskipulaginu lúti að atriðum sem ekki geti talist veruleg. Í stjórnsýslurétti gildi sú meginregla að til þess að hægt sé að ógilda ákvörðun verði annmarkar á henni að vera verulegir.

Andmæli kæranda við greinargerð Kópavogsbæjar: Kærandi bendir á að eignarréttur að landi því sem deiliskipulagið taki til sé ekki hjá Kópavogsbæ. Eignarnámsheimild veiti ekki eignarráð nema greiddar hafi verið eignarnámsbætur, en Kópavogsbær hafi einungis greitt lítinn hluta þeirra. Sáttargerð, dags. 30. janúar 2007, feli ekki í sér yfirfærslu eignarréttar. Þinglýsing þess skjals veiti Kópavogsbæ engan rétt, enda fjalli það ekki um annað en skyldur Kópavogsbæjar til greiðslu eignarnámsbóta. Þá komi afdráttarlaust fram í greinargerð með 32. gr. laga nr. 39/1978 um þinglýsingar að ekki sé heimilt að þinglýsa eignarnámsgerð á hið eignarnumda nema eignarnámsbætur hafi verið að fullu greiddar. Kærandi sé enn rétthafi lóða á því skipulagssvæði sem hin kærða deiliskipulagstillaga taki til. Réttur til hluta útdreginna lóða falli niður samkvæmt hinni nýju tillögu og byggingarmagn eykst á einni fjölbýlishúsalóð. Fari tillagan því gegn skyldum Kópavogsbæjar samkvæmt greindum útdrætti og fyrrnefndri sáttargerð. Þess vegna hafi Kópavogsbæ borið að hafa samráð við kæranda vegna brýnna hagsmuna hans, sbr. 4. mgr. gr. 5.3.2.20. og 1. mgr. gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Ef ekki sé skylt að hafa raunverulegt samráð við kæranda eins og hér standi á séu fyrirmæli laga um samráð við gerð deiliskipulags markleysa. Við vinnslu matsgerðar á árinu 2010 hafi Kópavogsbær ekki lagt fram skýrslu Línuhönnunar um rannsóknir á sprungum á skipulagssvæðinu, en hafi hins vegar lýst þar stórfelldri náttúruvá. Megi skilja málatilbúnað bæjarins nú á þann veg að þessu hafi einungis verið haldið fram í því skyni að verðfella landið en í raun og veru stafi engin vá af nefndum sprungum.

——

Aðilar hafa fært fram frekari rök fyrir sjónarmiðum sínum sem ekki verða rakin nánar en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um breytingu á gildandi deiliskipulagi Vatnsendahlíðar – Þings frá árinu 2009 á þremur svæðum sem afmörkuð eru á skipulagsuppdrætti. Byggð var aukin á einu svæði, en dregið úr þéttleika byggðar á tveimur svæðanna. Var farið með skipulagsbreytinguna skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sem kveður á um að um breytingu á deiliskipulagi fari eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga bera sveitarstjórnir ábyrgð á og annast gerð deiliskipulagsáætlana í sínu umdæmi. Hvergi í lögum er það áskilið að sveitarstjórn afli samþykkis landeiganda vegna skipulagsákvarðana er taka til lands í einkaeigu, enda verður beinum eða óbeinum eignarréttindum ekki ráðstafað með skipulagsáætlunum. Í kærumáli þessu takmarkast lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar við hina kærðu skipulagsbreytingu, en það er ekki á færi nefndarinnar að taka afstöðu til álitaefna um bein eða óbein eignarréttindi kæranda innan skipulagssvæðisins.

Samkvæmt þágildandi 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga, sbr. nú 3. mgr. ákvæðisins, skal tillaga kynnt íbúum sveitarfélagsins og öðrum hagsmunaaðilum á almennum fundi eða á annan fullnægjandi hátt áður en sveitarstjórn tekur hana til afgreiðslu. Í ákvæðinu kemur jafnframt fram að heimilt sé að falla frá slíkri kynningu ef allar meginforsendur liggja fyrir í aðalskipulagi. Telja verður að svo hafi verið hvað varðar umdeilda skipulagsbreytingu.

Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu var lóðamörkum við Vallaþing breytt og bætt við nýrri fjölbýlishúsalóð. Af skipulagsuppdrætti má ráða að þær lóðir séu stækkaðar og nái inn á svæði sem skilgreint var sem óbyggt svæði og skógræktarsvæði samkvæmt þágildandi Aðalskipulagi Kópavogs 2000-2012. Var því áskilnaði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga, um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana, ekki fullnægt hvað varðaði landnotkun að þessu leyti.

Samkvæmt deiliskipulagsuppdrætti, samþykktum 13. janúar 2009, er tók gildi 27. febrúar s.á., liggur jarðsprunga þvert á hið deiliskipulagða svæði frá suðvestri um Trönuþing og Traðarþing til norðausturs um Lundaþing, Kambaþing, Leiðaþing og Jötnaþing. Sprungusvæðið er utan þeirra svæða sem hin kærða ákvörðun tekur til. Umrædd jarðsprunga er einnig merkt inn á áritaðan uppdrátt hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar. Þar er sýndur hluti gildandi deiliskipulags fyrir breytingu, sem samræmist ekki fyrrgreindum árituðum deiliskipulagsuppdrætti, dags. 13. janúar 2009. Á breytingaruppdrætti hefur lega sprungunnar verið færð til norðvesturs við Trönuþing, þannig að hún liggur nú innan byggingarreits lóðarinnar nr. 5 við Trönuþing. Þá ber uppdráttur hinnar kærðu skipulagsbreytingar með sér að breytingar hafi verið gerðar á honum frá kynntum uppdrætti, dags. 5. febrúar 2013, með því að sett er kvöð um bílastæði við leikskóla við Oddaþing og sýnd innkeyrsla að bílastæðunum. Er það svæði utan skilgreindra breytingarsvæða sem mörkuð eru á uppdráttinn. Er framsetningu skipulagsbreytingarinnar af greindum ástæðum áfátt og samræmist hún ekki gr. 5.8.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013.

Að öllu framangreindu virtu verður að telja að hin kærða ákvörðun sé haldin slíkum annmörkum að ógildingu varði.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 28. maí 2013 um að samþykkja breytt deiliskipulag Vatnsendahlíðar – Þings, reita 2, 3 og 4.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson

des 22
Love0

34/2014 Starfsleyfi byggingarstjóra

Með
Árið 2016, fimmtudaginn 21. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 34/2014, kæra á ákvörðun Mannvirkjastofnunar frá 28. mars 2014 um að synja umsókn um starfsleyfi byggingarstjóra.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, dags. 23. apríl 2014, sem framsent var úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og barst nefndinni 25. s.m., kærir S, þá ákvörðun Mannvirkjastofnunar frá 28. mars 2014 að synja umsókn hans um starfsleyfi byggingarstjóra. Skilja verður kröfugerð kæranda svo að gerð sé krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Mannvirkjastofnun 8. maí 2014 og 16. desember 2015.

Málavextir: Kærandi er menntaður byggingarfræðingur og húsasmíðameistari. Hinn 18. febrúar 2014 sótti kærandi um starfsleyfi byggingarstjóra samkvæmt 28. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Samkvæmt umsókn starfaði kærandi ekki sem byggingarstjóri í gildistíð eldri laga. Með bréfi Mannvirkjastofnunar til kæranda, dags. 27. s.m., var bent á að ekki hefðu fylgt staðfest gögn með umsókn er bæru með sér að kærandi hefði tveggja ára starfsreynslu sem löggiltur húsasmíðameistari eða fimm ára starfsreynslu sem byggingarfræðingur. Virtist því sem kærandi uppfyllti ekki skilyrði til að fá útgefið starfsleyfi byggingarstjóra á grundvelli 28. gr. laga um mannvirki. Var kæranda gefinn kostur á að koma að athugasemdum og frekari gögnum áður en ákvörðun yrði tekin og í kjölfar þess bárust stofnuninni frekari gögn. Ákvörðun Mannvirkjastofnunar lá fyrir 28. mars 2014. Var umsókn kæranda synjað með þeim rökum að ekki yrði séð af gögnum málsins að uppfyllt væru skilyrði um starfsreynslu í 2. og 3. mgr. 28. gr. laga um mannvirki.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að hann hafi útskrifast sem húsasmíðameistari árið 1970 og lokið prófi í byggingarfræði árið 1976. Hafi hann hlotið löggildingu til að starfa sem húsasmíðameistari í Reykjavík árið 1977 og um allt land árið 2005. Kærandi hafi verið húsasmíðameistari á byggingum í Árbæjarhverfinu í Reykjavík árin 1987 og 1988. Þá hafi hann starfað sem sérfræðingur um öryggismál á byggingarstöðum á Stór-Reykjavíkursvæðinu. Ekki sé hægt að taka af kæranda áunnin réttindi.

Málsrök Mannvirkjastofnunar: Mannvirkjastofnun tekur fram að gögn er fylgt hafi umsókn kæranda hafi ekki sýnt fram á að uppfyllt væri skilyrði um starfsreynslu í 2. og 3. mgr. 28. gr. mannvirkjalaga. Til að uppfylla þau skilyrði þurfi kærandi að hafa annað hvort tveggja ára starfsreynslu sem húsasmíðameistari, eftir að staðbundin viðurkenning hans hafi verið gefin út, eða fimm ára starfsreynslu sem byggingarfræðingur, eftir að hann hafi lokið því námi.

Niðurstaða: Skilyrði fyrir starfsleyfi byggingarstjóra er að umsækjandi uppfylli viðeigandi hæfniskröfur 2.- 4. mgr. 28. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010, hafi sótt sérstakt námskeið sem Mannvirkjastofnun stendur fyrir og hafi gæðastjórnunarkerfi samkvæmt nánari fyrirmælum í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Auk grunnmenntunar og löggildingar skulu byggingarstjórar hafa reynslu af störfum við byggingarframkvæmdir. Er gerð krafa um að húsasmíðameistarar hafi a.m.k. tveggja ára reynslu sem slíkir af störfum við byggingarframkvæmdir eða byggingareftirlit, sem viðurkennd sé af Mannvirkjastofnun, sbr. 2. mgr. 28. gr. laganna. Þá kemur fram í 3. mgr. tilvitnaðs ákvæðis að byggingarfræðingar skuli hafa a.m.k. fimm ára reynslu sem slíkir af störfum við byggingarframkvæmdir, hönnun bygginga, byggingareftirlit eða verkstjórn við byggingarframkvæmdir.

Synjun Mannvirkjastofnunar á umsókn kæranda um starfsleyfi byggingarstjóra var á því byggð að hvorki yrði af gögnum ráðið að kærandi næði fimm ára starfsreynslu sem byggingarfræðingur né að hann hefði tilskilda starfsreynslu sem húsasmíðameistari, eftir að hafa öðlast staðbundin réttindi í Reykjavík. Eins og rakið hefur verið ritaði Mannvirkjastofnun kæranda bréf eftir að umsókn hans um starfsleyfi byggingarstjóra barst stofnuninni. Var þar tekið fram að með umsókn hefðu ekki fylgt staðfest gögn um starfsreynslu, sem bæru með sér að uppfyllt væru skilyrði 28. gr. laga um mannvirki, og var kæranda gefinn kostur á að skila inn athugasemdum og frekari gögnum. Í hinni kærðu ákvörðun Mannvirkjastofnunar var tilgreind starfsreynsla sem samkvæmt gögnum málsins gæti annars vegar flokkast undir starfssvið húsasmíðameistara og hins vegar undir starfssvið byggingarfræðings. Að teknu tilliti til þess var það mat Mannvirkjastofnunar að kærandi hefði starfað sem húsasmíðameistari í samtals 18 mánuði og sem byggingarfræðingur í samtals 42 mánuði. Þá var tekið fram að kærandi hefði verið skráður húsasmíðameistari að tveimur byggingum í Reykjavík en ekki kæmi fram á hvaða tímabili það hefði verið. Önnur starfsreynsla sem tilgreind væri í gögnum málsins félli ekki undir starfssvið húsasmíðameistara eða byggingarfræðings.

Almennt verður að ætlast til þess af umsækjendum að þeir leggi til þau gögn sem til grundvallar umsókn þeirra liggja. Að sama skapi ber stjórnvaldi að leiðbeina um það hver þau gögn geti verið eða eftir atvikum hvernig hægt sé að nálgast þau, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hvílir sú skylda á stjórnvöldum samkvæmt 10. gr. sömu laga að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Fram hefur komið að Mannvirkjastofnun veitti kæranda frest til að koma að frekari upplýsingum í máli þessu. Af gögnum málsins er hins vegar ljóst að ekki var óskað frekari skýringa á því á hvaða tímabili kærandi var skráður húsasmíðameistari að tveimur byggingum í Reykjavík, en það hafði úrslitaþýðingu við mat á því hvort skilyrði um starfsreynslu í 28. gr. laga um mannvirki væru uppfyllt. Þá liggur ekki fyrir að leitað hafi verið með öðrum hætti upplýsinga um þetta atriði áður en ákvörðunin var tekin, en samkvæmt þeim gögnum sem úrskurðarnefndin hefur aflað munu slíkar upplýsingar liggja fyrir hjá viðkomandi sveitarfélagi. Verður að telja að Mannvirkjastofnun hafi annað hvort borið að afla þeirra upplýsinga eða leiðbeina kæranda um hvernig hann gæti aflað þeirra. Að teknu tilliti til framangreinds þykir á það skorta við töku hinnar kærðu ákvörðunar að gætt hafi verið að leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu samkvæmt stjórnsýslulögum. Með hliðsjón af greindum annmörkum á hinni kærðu ákvörðun, sem var íþyngjandi gagnvart kæranda og snerti atvinnuréttindi hans, verður ekki hjá því komist að fella hana úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi hin kærða ákvörðun Mannvirkjastofnunar frá 28. mars 2014 um að synja umsókn um starfsleyfi byggingarstjóra.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson

des 22
Love0

114/2015 Golfvöllur Blikastaðanesi

Með
Árið 2016, þriðjudaginn 19. janúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 fyrir:

Mál nr. 114/2015, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 18. nóvember 2015 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna golfvallarins Blikastaðanesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. desember 2015, er barst nefndinni sama dag, kærir Óðinn Elísson hrl., f.h. J, Þrastarhöfða 53 í Mosfellsbæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 18. nóvember 2015 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna golfvallarins Blikastaðanesi. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi en að auki er þess krafist að framkvæmdum verði frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir nefndinni.

Gögn málsins bárust frá Mosfellsbæ 17. desember 2015 og 19. janúar 2016.

Málsatvik og rök: Tillaga að breytingu á deiliskipulagi vegna golfvallar Blikastaðanesi var auglýst til kynningar skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Tillagan fól í sér breytingu á deiliskipulagi fyrir Blikastaðanes frá árinu 2004 með síðari breytingu. Athugasemdafrestur var til 30. október 2015 og bárust athugasemdir kæranda á kynningartíma. Á fundi sínum 18. nóvember s.á. samþykkti bæjarstjórn Mosfellsbæjar auglýsta breytingu með leiðréttingu á gólfkóta golfskála. Í deiliskipulagsbreytingunni felst í meginatriðum að afmörkuð lóð stækkar og færist ásamt byggingarreit fyrir golfskála frá íbúðarbyggð. Þá er fyrirkomulag bílastæða sýnt og skipulagssvæðið stækkað svo þau lendi innan þess. Deiliskipulagsbreytingin var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu er gerði athugasemd með bréfi, dags. 14. janúar 2016, við að birt yrði auglýsing í B-deild Stjórnartíðinda um samþykkt breytingarinnar.

Kærandi telur að staðsetning bílastæða og breytt starfsemi húsnæðis golfklúbbsins hafi í för með sér veruleg grenndaráhrif fyrir sig. Umferð bíla og umfangsmikil starfsemi muni valda skerðingu á lífsgæðum og óhagræði.

Af hálfu sveitarfélagsins er farið fram á að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem hin kærða skipulagsbreyting hafi ekki tekið gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal birta auglýsingu um samþykkt deiliskipulag í B-deild Stjórnartíðinda og samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar sæti hún opinberri birtingu. Hin kærða ákvörðun hefur ekki verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda en slík auglýsing er skilyrði gildistöku hennar og markar jafnframt upphaf kærufrests til úrskurðarnefndarinnar, sbr. framangreind lagaákvæði. Þar sem lögboðinni meðferð málsins er enn ólokið í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og skilyrði þess að vísa því til úrskurðarnefndarinnar er ekki uppfyllt verður því vísað frá nefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir
des 22
Love0

91/2015 Silfurgata

Með
Árið 2015, miðvikudaginn 23. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 91/2015, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Stykkishólmsbæjar frá 7. september 2015 um að samþykkja umsókn um breytingu á lóð nr. 15 við Silfurgötu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. október 2015, er barst nefndinni sama dag, kærir Marteinn Másson hrl., f.h. I, Keldulandi 1, Reykjavík, þá ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Stykkishólmsbæjar frá 7. september 2015 að samþykkja umsókn um breytingu á lóð nr. 15 við Silfurgötu sem fólst í að helluleggja bílastæði og gangveg að risíbúð, lækka svæðið um u.þ.b. 0,5 m og loka sári með torfi eða öðrum gróðri. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi en að auki er þess krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nú nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar. Er því ekki tilefni til að taka afstöðu til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust frá Stykkishólmsbæ 29. október, 19. nóvember og 3. desember 2015.

Málavextir: Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Stykkishólmsbæjar 1. júní 2015 var tekin fyrir umsókn lóðarhafa að Silfurgötu 15 um leyfi til að helluleggja bílastæði og gangveg að risíbúð, lækka svæðið um u.þ.b. 0,5 m og loka sári með torfi eða öðrum gróðri þar sem bílastæði væri vel frá lóðarmörkum. Nefndin frestaði afgreiðslu málsins og óskaði eftir uppdrætti af framkvæmdinni. Á fundi nefndarinnar 6. júlí s.á. var ákveðið að grenndarkynna erindið skv. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 fyrir kæranda. Grenndarkynningin fór fram og kæranda gefinn frestur til koma á framfæri athugasemdum til 5. ágúst 2015. Kom kærandi athugasemdum sínum á framfæri með bréfi, dags. 4. s.m.

Málið var tekið fyrir að nýju á fundi skipulags- og byggingarnefndar 17. ágúst 2015, því frestað og bókað að nefndin óskaði eftir að lóðahafar kæmust að niðurstöðu um frágang á lóðamörkum fyrir næsta fund sem yrði líklega 7. september s.á. Á fundi nefndarinnar þann dag var umsóknin samþykkt og fól nefndin skipulags- og byggingarfulltrúa að gefa út byggingarleyfi að uppfylltum skilyrðum, sbr. gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Jafnframt var bókað að framkvæmdin væri innan lóðarmarka lóðar nr. 15 við Silfurgötu og til þess gerð að fegra núverandi svæði. Loks var skipulags- og byggingarfulltrúa falið að svara innsendri athugasemd kæranda. Sama dag áritaði byggingarfulltrúi uppdrátt að breytingunni um samþykkt nefndarinnar. Afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar var svo samþykkt á fundi bæjarráðs 17. s.m. og á fundi bæjarstjórnar 22. s.m. og var kæranda tilkynnt um niðurstöðu hennar með bréfi, dags. 23. september 2015.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að í núgildandi deiliskipulagi Þinghúshöfða séu auðkennd bílastæði vestan við Bókhlöðustíg 9 og séu þau jafnvel að hluta til á þeirri lóð. Samkvæmt skýringartexta deiliskipulagsins séu þau sameiginleg og öllum heimilt að nýta þau sem slík. Lóðarmörk lóðar kæranda við Bókhlöðustíg 9 séu enn óljós og óákveðin og samkvæmt deiliskipulaginu hafi lóðarmörk verið birt með fyrirvara. Samkvæmt uppdrætti sem fylgt hafi bréfum skipulagsfulltrúa til kæranda, dags. 30. desember 2013 og 31. janúar 2014, nái lóðin lengra til vesturs í norðvestur horni en tilgreint sé í deiliskipulagi. Því séu bílastæðin tvö að vestanverðu að nokkru leyti innan marka lóðar kæranda. Lóðarleigusamningar frá 1916 og uppdrættir frá 1942-1943 styðji þessi málsrök. Með vísan til þessa sé órökrétt að færa vesturmörk lóðar kæranda í austur í stað þess að lega þeirra sé vestar og í beinni línu við vesturmörk lóðanna Bókhlöðustígs 7 og 11.

Því sé hafnað af hálfu kæranda að hægt sé að staðsetja nákvæmlega mörk lóðar hans skv. þinglýstum heimildum, svo sem skipulags- og byggingarfulltrúi hafi haldið fram undanfarin ár. Hafi Stykkishólmsbær unnið markvisst að því að færa vesturmörk lóðarinnar til austurs til þess að skapa rými fyrir leyfishafa. Gengið hafi verið á hlut kæranda sem hafi aldrei samþykkt þessar ráðstafanir bæjarins.

Í greinargerð með nefndu deiliskipulagi komi fram að til þess að halda yfirbragði svæðisins þurfi að setja skilmála fyrir húsin á svæðinu, bæði almenna og sérskilmála fyrir hvert hús. Komi slíkt að mestu leyti í veg fyrir tilviljunarkenndar leyfisveitingar til breytinga og viðbygginga sem eigendur húsanna kunni að óska eftir. Þá sé einnig gert ráð fyrir því að ákvarðanir séu teknar að vel ígrunduðu máli og séu vel rökstuddar og grundvallaðar í deiliskipulagi. Þau rök eigi ekki síður við um mannvirki og aðliggjandi lóðir utan reitsins. Seilst hafi verið töluvert inn á lóð kæranda til þess að stækka lóð leyfishafa, með það að markmiði að búa til aðkomuleið að íbúð á efstu hæð hússins þar. Mótmælt sé að framangreind skerðing fari fram með þeim hætti sem gert sé, þ.e. með samþykki fyrirhugaðra breytinga á lóð á óskipulögðum reit.

Deiliskipulagið fyrir Þinghúshöfða útiloki staðsetningu bílastæða austanvert á lóð leyfishafa. Forsendum í niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 15/2014 sé mótmælt harðlega hvað varði að „… nefnd aðkoma verði nýtt til þess að komast að bílastæðum á hinni stækkuðu lóð“. Sú forsenda sé röng að mati kæranda og í brýnni andstöðu við gildandi deiliskipulag. Hvorki ákvörðunin um stækkun lóðarinnar við Silfurgötu 15 sem þar var til umfjöllunar né sú ákvörðun sem hér sé kærð geti rutt burtu tveimur bílastæðum skv. deiliskipulagi. Til þess þurfi deiliskipulagsbreytingu skv. ákvæðum skipulagslaga. Grenndarkynning á svæði utan deiliskipulagsreits geti ekki flokkast sem óveruleg breyting á deiliskipulagi í skilningi 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Með hinni kærðu ákvörðun skerðist útsýni kæranda til vesturs verulega og hljótist stórfellt ónæði, hávaði og óþrif af bílum á lóð leyfishafa. Kærandi hafi m.a. keypt fasteign sína með það í huga að geta notið útsýnis í vestur. Auk þess verði bílaumferð og bílgeymslusvæði á þrjá vegu um lóðina og sé lífsgæðum íbúa þar með verulega spillt.

Málsrök Stykkishólmsbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að nýr lóðarleigusamningur fyrir Silfurgötu 15 hafi verið gerður 4. júlí 2015 að undangenginni kæru og úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Á lóðarblaði, sem sé fylgiskjal lóðarleigusamningsins, komi fram að tvö bílastæði séu innan lóðarinnar. Erindið hafi fengið lögformlegt ferli í bókunum og síðan grenndarkynnt. Auk þess hafi afgreiðslu erindisins verið frestað á fundi svo að nágrannar gætu komist sjálfir að niðurstöðu um frágang á lóðamörkum innan ákveðins tímafrests.

Lóðarmörk Silfurgötu 15 séu skýr. Aðgengi að risíbúð hafi verið á þessum stað allt frá 1954 eða síðan húsið var byggt. Þá sé framkvæmdin innan lóðar og hafi leyfið því verið veitt. Ekki sé verið að breyta hæð á lóðarmörkunum en skipulags- og byggingarnefnd hafi viljað grenndarkynna erindið til að uppfylla allar lagalegar skyldur og þar sem ekki væri til deiliskipulag af viðkomandi svæði.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi fer fram á að kröfum kæranda sé hafnað, enda sé nú þegar búið að fjárfesta í efni fyrir framkvæmd þá sem leyfið taki til.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Stykkishólmsbæjar að samþykkja umsókn um breytingu á lóð nr. 15 við Silfurgötu. Lóðin er á ódeiliskipulögðu svæði. Einskorðast umfjöllun úrskurðarnefndarinnar við nefnda ákvörðun, en í kæru sinni gerir kærandi stækkun nefndrar lóðar að umtalsefni, sem og núverandi deiliskipulag Þinghúshöfða. Ágreiningur þar um hefur áður hlotið kærumeðferð hjá úrskurðarnefndinni. Eru úrskurðir í þeim málum, sem eru nr. 57/2011 og nr. 15/2014, fullnaðarúrskurðir á stjórnsýslustigi og koma þeir ekki til endurskoðunar hér.

Almennt annast byggingarfulltrúi meðferð byggingarleyfisumsókna og veitir leyfi með samþykkt byggingaráforma og útgáfu byggingarleyfis, sbr. 9., 11., og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Með stoð í 1. mgr. 7. gr. laganna hefur bæjarstjórn Stykkishólmsbæjar hins vegar sett sérstaka samþykkt nr. 610/2015 um afgreiðslur byggingarnefndar Stykkishólmsbæjar. Samkvæmt 2. gr. hennar er það skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa að skipulags- og byggingarnefnd hafi samþykkt útgáfuna.

Hinu umdeildu framkvæmdir, svo sem þeim er lýst, fela í sér að helluleggja bílastæði sem fyrir eru á lóðinni samkvæmt lóðarblaði samþykktu 14. janúar 2014, sem og gangveg að risíbúð. Enn fremur er yfirborð lóðar að hluta til lækkað um u.þ.b. 0,5 m, en sú lækkun nær ekki að lóðarmörkum. Þá er heimilað að loka sári með torfi eða öðrum gróðri.

Í gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er fjallað um minniháttar framkvæmdir sem undanþegnar eru byggingarleyfi. Í e-lið greinarinnar er meðal annars tiltekið að þar undir falli allt eðlilegt viðhald lóðar, bílastæða og innkeyrslu. Jafnframt er tekið fram að ekki sé heimilt að breyta hæð lóðar á lóðarmörkum án samþykkis leyfisveitanda og samþykkis lóðarhafa aðliggjandi lóðar. Þá sé ekki heimilt að breyta hæð lóðar innan hennar þannig að það valdi skaða á lóðum nágranna eða skerði aðra hagsmuni þeirra, t.d. vegna útsýnis.

Þykir ljóst af framangreindu að hinar umdeildu framkvæmdir fela í sér eðlilegt viðhald í skilningi áðurgreinds ákvæðis. Þá verður ekki séð að lækkun lóðarinnar sé til þess fallin að hafa áhrif á hagsmuni kæranda. Voru framkvæmdirnar því ekki byggingarleyfisskyldar.

Eins og atvikum er hér háttað hefur það ekki þýðingu að taka afstöðu til lögmæti hinar kærðu ákvörðunar. Verður máli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ómar Stefánsson                                             Þorsteinn Þorsteinsson

des 22
Love0

103/2013 Lífrænn úrgangur

Með
Árið 2015, miðvikudaginn 30. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 103/2013, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur um að synja um undanþágu til að safna lífrænum eldhúsúrgangi frá heimilum í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. október 2013, er barst nefndinni 25. s.m., kærir Gámaþjónustan hf., Hringhellu 6, Hafnarfirði, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 17. september 2013 að synja kæranda um starfsleyfi til að safna lífrænum eldhúsúrgangi frá heimilum í Reykjavík. Verður að skilja kröfugerð kæranda svo að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi, en kærandi gerir einnig þá kröfu að heilbrigðisnefnd verði gert að gefa út sérstakt starfsleyfi framangreinds efnis honum til handa. Einnig er kærð sú niðurstaða heilbrigðisnefndar Reykjavíkur, sem tilkynnt var kæranda með bréfi, dags. 9. apríl 2013, að ekki rúmist innan starfsleyfis kæranda að safna lífrænum  og blönduðum heimilisúrgangi í sérstaka tunnu. Loks er kærð sú tilhögun að sama stjórnvald, þ.e. heilbrigðisnefnd Reykjavíkur, gefi út starfsleyfi til frjálsra óopinberra aðila á markaði, hafi eftirlit með þeim og úrskurði um gildissvið leyfa þeirra á sama tíma og stjórnvaldið gefi út starfsleyfi fyrir eigin starfsemi sem sé í samkeppni við aðila á frjálsum markaði.

Gögn málsins bárust frá heilbrigðisnefnd Reykjavíkur 10. desember 2013 og í ágúst og september 2015.

Málavextir: Kærandi er fyrirtæki er veitir m.a. þá þjónustu að safna nánar tilteknu flokkuðu sorpi frá heimilum í Reykjavík samkvæmt sértækum skilyrðum starfsleyfis, útgefnu af heilbrigðisnefnd Reykjavíkur.

Með bréfi til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur, dags. 28. desember 2012, óskaði kærandi eftir því að nefndin staðfesti þann skilning hans að innan starfsleyfis hans til söfnunar flokkaðs heimilisúrgangs í Reykjavík rúmaðist heimild til að hefja söfnun á lífrænum og blönduðum eldhúsúrgangi í sérstaka tunnu. Teldi nefndin að slík söfnun úrgangs rúmaðist ekki innan gildandi starfsleyfis óskaði kærandi eftir því að upplýst yrði hvaða skilyrði hann þyrfti að uppfylla til að hefja þá þjónustu í Reykjavík.

Erindi kæranda var svarað með bréfi, dags. 20. febrúar 2013, þar sem fram kom sú afstaða heilbrigðisnefndar að söfnun óflokkaðs heimilisúrgangs rúmaðist ekki innan gildandi starfsleyfis hans, sem gefið væri út með almennum og sértækum skilyrðum. Auk þess væri það stefna Reykjavíkurborgar að söfnun blandaðs heimilisúrgangs væri á vegum borgarinnar. Í bréfi kæranda 11. mars s.á. var farið fram á að heilbrigðisnefnd staðfesti að söfnun á flokkuðum lífrænum úrgangi til jarðgerðar í jarðgerðarstöð hans í Hafnarfirði rúmaðist innan starfsleyfa sem gefin hefðu verið út af nefndinni honum til handa. Í svarbréfi heilbrigðisnefndarinnar, dags. 9. apríl s.á., var ítrekuð sú afstaða nefndarinnar að söfnun á lífrænum eldhúsúrgangi og blönduðum heimilisúrgangi í sérstaka tunnu rúmaðist ekki innan starfsleyfis kæranda. Leyfið værigefið út annars vegar með almennum skilyrðum fyrir mengandi starfsemi, flutning á úrgangi, öðrum en spilliefnum, og flutning á spilliefnum og hins vegar sérstökum skilyrðum fyrir söfnun á flokkuðum heimilisúrgangi og kröfum um skil á upplýsingum árlega um magn úrgangs o.fl. Bent var á í bréfinu að í 1. gr. samþykktar um meðhöndlun úrgangs í Reykjavíkurborg væri kveðið á um að Reykjavíkurborg sæi um söfnun á heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum í borginni.

Kærandi sendi loks bréf til heilbrigðisnefndarinnar, dags. 17. apríl 2013, þar sem hann fór þess á leit að nefndin tæki afstöðu til þess hvort starfsleyfi kæranda heimilaði að safnað væri lífrænum heimilisúrgangi til jarðgerðar í sérstakt ílát sem losað væri sérstaklega, þar sem hann hefði ekki enn fengið skýr svör um það í fyrri bréfum nefndarinnar. Tók kærandi jafnframt fram að ef nefndin kæmist að þeirri niðurstöðu að nefnd söfnun á úrgangi rúmaðist ekki innan starfsleyfis hans þá sækti hann um nýtt starfsleyfi og/eða undanþágu þar sem heimiluð yrði áðurnefnd söfnun á lífrænum heimilisúrgangi til jarðgerðar frá heimilum í borginni.

Umsókn kæranda um nefnda undanþágu til að safna lífrænum heimilisúrgangi var lögð fyrir heilbrigðisnefnd Reykjavíkur á fundi nefndarinnar 25. júní 2013 og var ákveðið að vísa henni til meðferðar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, sem og til umsagnar umhverfis- og skipulagsráðs og hverfaráða. Á fundi heilbrigðisnefndarinnar 17. september 2013 var lögð fram bókun og umsögn umhverfis- og skipulagsráðs, dags. 28. ágúst s.á., og umsagnir hverfisráða Miðborgar, Hlíða og Kjalarness.

Samkvæmt bókun umhverfis- og skipulagsráðs samþykkti meirihluti ráðsins þá umsögn um erindið að ráðið teldi að ekki ætti að veita rekstraraðilum undanþágu til söfnunar á lífrænum eldhúsúrgangi frá íbúðarhúsum. Ástæðurnar væru þær helstar að eðli lífræns úrgangs væri annað en þurra endurvinnsluefna sem rekstraraðilar hefðu heimildir til að safna. Úrgangurinn gæti valdið lyktarmengun, skordýr og meindýr sæktu í hann og hann gæti borið með sér sóttkveikjur, líkt og blandaður heimilisúrgangur. Því væri mjög mikilvægt að regluleg hirða væri tryggð og að rétt væri staðið að söfnun úrgangsins. Lífrænan eldhúsúrgang þurfi að hirða á minnst 14 daga fresti en þurr endurvinnsluefni væru hirt á 28 daga fresti. Afleiðing þessa yrði sú að umferð sorpbíla um íbúðargötur myndi aukast verulega, bæði vegna aukinnar hirðutíðni og söfnunar fleiri úrgangsflokka.

Niðurstaða heilbrigðisnefndar á nefndum fundi 17. september 2013 var að synja kæranda um undanþágu til söfnunar á lífrænum heimilisúrgangi og var kæranda tilkynnt sú ákvörðun með bréfi, dags. 24. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hann sé með gilt starfsleyfi frá heilbrigðisnefnd Reykjavíkur fyrir starfsemi sinni í borginni. Einnig sé hann með sérstaka undanþágu, sérstakt starfsleyfi, fyrir söfnun flokkaðs úrgangs í Reykjavík. Hann hafi um áratugaskeið þjónað fjölmörgum fyrirtækjum í Reykjavík á sviði úrgangs og endurvinnslu og annist m.a. söfnun, móttöku og endurvinnslu (jarðgerð) á lífrænum úrgangi frá fjölda fyrirtækja. Þar sé m.a. um að ræða grænmetis- og ávaxtaúrgang frá verslunum og heildsölum, auk eldaðra matarafganga frá mötuneytum. Skólar Reykjavíkurborgar hafi verið þar á meðal. Hafi heilbrigðisnefnd ekki gert við þetta neinar athugasemdir en eftirlitsaðilar á hennar vegum þekki vel til þessarar söfnunar þar sem þeir hafi eftirlit með mörgum fyrirtækjum sem kærandi þjónusti.

Mikil fáfræði og ranghugmyndir séu áberandi innan heilbrigðisnefndar og hjá aðilum innan stjórnkerfis borgarinnar sem henni tengist. Megi t.d. benda á óundirritaða tillögu að umsögn umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur þar sem segi m.a.: „Eðli lífræns úrgangs er annað en þurra endurvinnsluefna sem rekstraraðilar safna í dag. Úrgangurinn getur valdið lyktarmengun, skordýr og meindýr sækja í hann og getur hann borið í sér sóttkveikjur líkt og blandaður heimilisúrgangur. Því er mikilvægt að regluleg hirða sé tryggð og rétt sé staðið að söfnun úrgangsins.“ Þessi málsgrein hafi ásamt lengra máli verið samþykkt sem umsögn meirihluta umhverfis- og skipulagsráðs í málinu. Í þessu sambandi megi spyrja hvers vegna söfnun, flutningur og endurvinnsla þessa úrgangs sé talin góð og gild frá fyrirtækjum en varhugaverð frá heimilum. Hér sé um túlkun að ræða sem hvorki styðjist við lög né reglugerðir, enda engin tilraun gerð til að vísa til slíkra heimilda í synjun heilbrigðisnefndar. Kærandi ítreki að hann hafi gilt starfsleyfi til að annast söfnun á flokkuðum heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum í Reykjavík. Skilgreiningu á hugtakinu „flokkaður heimilisúrgangur“ sé hvorki að finna í lögum né reglugerðum en þar sé hins vegar að finna skilgreiningu á hugtökunum „heimilisúrgangur“ og „flokkun“.

Kærandi hafi í sjö ár safnað flokkuðum, þurrum endurvinnsluefnum, sem teljist vera hluti af heimilisúrgangi samkvæmt lagaskilgreiningu. Þar sé um að ræða pappír, plast og málma frá heimilum, alls sjö efnisflokka, sem safnað sé í sérstaka endurvinnslutunnu. Heilbrigðisnefnd Reykjavíkur hafi um árabil leyft þessa starfsemi kæranda með sérstakri undanþágu. Ýmis heimili hafi farið þess á leit að kærandi bjóði einnig upp á sérstaka söfnun á lífrænum eldhúsúrgangi, þ.e. matarleifum. Þegar sá úrgangur sé flokkaður frá öðrum hljóti hann að teljast vera „flokkaður heimilisúrgangur“ í skilningi laga og reglugerða og hafi kærandi talið sig hafa leyfi til að annast þá söfnun á sama grundvelli og söfnun endurvinnsluefna í endurvinnslutunnu. Í ljósi góðra samskipta við heilbrigðisnefnd árum saman hafi þó verið talið rétt að leita eftir sjónarmiðum nefndarinnar og fá staðfestingu á þeim skilningi. Hafi það verið gert með bréfi til heilbrigðisnefndar, dags. 28. desember 2012, sem hafi verið ítrekað með bréfi, dags. 18. febrúar 2013. Í þessum bréfum sé farið fram á að lífræn söfnun kæranda verði samhæfð söfnun á blönduðum heimilisúrgangi því tæknilegar aðferðir kæranda geri það kleift að safna tveimur mismunandi flokkum efnis í sömu tvískiptu tunnuna. Tækni þessari sé lýst nánar í bréfinu. Jafnframt hafi verið óskað eftir leiðbeiningum stjórnvalds, á grundvelli 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um hvaða skilyrði kærandi yrði að uppfylla til að afla slíks starfsleyfis eða fá breytingar á núverandi starfsleyfum. Svar hafi borist frá heilbrigðisnefndinni með bréfi, dags. 20. febrúar 2013, þar sem engin skýr svör séu gefin. Kærandi hafi sent annað bréf, dags. 11. mars s.á., þar sem enn sé spurt um túlkun starfsleyfa og sérstaklega spurt um söfnun á lífrænum úrgangi frá heimilum án þess að söfnun á blönduðum úrgangi sé þar nefnd. Í svari heilbrigðisnefndarinnar, dags. 9. apríl s.á., víki nefndin sér undan að svara fyrirspurninni. Enn hafi nefndinni verið sent bréf, dags. 17. s.m., þar sem sú spurning sé ítrekuð hvort kæranda sé heimilt að safna lífrænum heimilisúrgangi til jarðgerðar í sérstakt ílát sem losað sé sérstaklega. Ekkert svar hafi borist frá heilbrigðisnefndinni fyrr en í september s.á. Túlkun heilbrigðisnefndarinnar á sértækum starfsleyfisskilyrðum kæranda sé allt önnur en túlkun kæranda og afar neikvæð.

Afstaða og viðbrögð heilbrigðisnefndarinnar sé hvorki í samræmi við lög um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 né lög um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003. Kærandi hafi ávallt starfað innan marka laga og reglugerða en telji að nú sé brugðið fyrir hann fæti af heilbrigðisnefndinni á óverðskuldaðan hátt. Ýmis ákvæði samþykktar um meðhöndlun úrgangs í Reykjavíkurborg nr. 228/2013, sem heilbrigðisnefndin vitni til, fari langt út fyrir þann lagaramma sem málaflokknum sé settur. Með framkomu sinni brjóti Reykjavíkurborg gegn eigin stefnu í sorpmálum þar sem minnkun á myndun úrgangs og aukin endurvinnsla sé í fyrirrúmi.

Sami aðili, þ.e. Reykjavíkurborg og undirstofnanir hennar, annist bæði útgáfu starfsleyfa og eftirlit með aðilum sem starfi á sviði umhverfismála en gefi á sama tíma út starfsleyfi fyrir eigin starfsemi og annist sjálfur eftirlit með slíkri starfsemi. Þetta eigi bæði við um sorphirðu Reykjavíkur og rekstur svokallaðra endurvinnslustöðva Sorpu, en borgin sé stærsti eignaraðilinn að því fyrirtæki.

Málsrök heilbrigðisnefndar Reykjavíkur: Af hálfu heilbrigðisnefndar er áréttað að skipulag söfnunar og flutningur heimilissorps sé lögbundið hlutverk sveitarfélaga og eitt meginverkefnið í grunnþjónustu íbúunum til handa. Samkvæmt 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 sé sveitarstjórnum ætlað að sinna staðbundinni stjórn úrgangsmála. Skuli sveitarstjórn ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi í viðkomandi sveitarfélagi. Skilgreiningu á heimilissorpi sé að finna í 1. mgr. 3. gr. laganna en þar segi að heimilissorp sé „úrgangur frá heimilum, t.d. matarleifar, pappír, pappi, plast, garðúrgangur, gler, timbur, málmar og sams konar leifar frá rekstraraðilum o.þ.h.“. Löggjafinn hafi ákveðið að ábyrgðin af því að úrgangsmál séu í samræmi við lög og reglugerðir skuli vera á höndum sveitarfélaga. Sveitarstjórn sé, skv. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003, ábyrg fyrir flutningi heimilisúrgangs og skuli sjá til þess að móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir úrgang séu til staðar í sveitarfélaginu. Í 2. mgr. 6. gr. reglugerðar um meðferð úrgangs nr. 737/2003 segi að sveitarstjórn skuli ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilisúrgangi í sveitarfélaginu. Sveitarstjórn beri jafnframt ábyrgð á því að regluleg tæming sorpíláta sé framkvæmd og að heimilisúrgangur sé fluttur frá öllum heimilum á viðkomandi svæði sveitarstjórnar. Af framangreindu megi glögglega sjá að sveitarstjórn hafi ákvörðunarvald um það hvernig standa skuli að söfnun úrgangs frá heimilum í sveitarfélaginu. Þar að auki hafi sveitarstjórn fullt ákvörðunarvald um með hvaða hætti úrgangi sé safnað frá rekstraraðilum innan sveitarfélags.

Heilbrigðisnefndin bendir á að í viðleitni til þess að veita sveitarstjórnum aukið frelsi til að ákveða með ítarlegum hætti hvernig standa skuli að söfnun úrgangs og aðlaga þá söfnun að staðbundnum tilfellum hafi löggjafinn veitt sveitarstjórn heimild til þess að setja sérstaka samþykkt um meðhöndlun úrgangs, þar sem taka megi upp ítarlegri reglur en komi fram í lögum nr. 55/2003 og reglugerðum settum með heimild í þeim. Um setningu og gerð slíkra samþykkta fari eftir 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998. Nefnt lagaákvæði veiti sveitarstjórnum mjög rúma heimild til að taka upp ákvæði sem sveitarstjórn telji þörf fyrir í samþykkt og nauðsynleg séu til þess að þjónusta íbúa með sem bestum hætti.

Í 2. mgr. 1. gr. samþykktar um meðhöndlun úrgangs í Reykjavíkurborg nr. 228/2013 segi að Reykjavíkurborg sjái um söfnun á heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum í Reykjavík. Jafnframt segi að heilbrigðisnefnd Reykjavíkur sé heimilt að veita öðrum aðilum undanþágu til söfnunar á flokkuðum heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum í Reykjavík. Skilyrði fyrir slíkri undanþágu af hálfu heilbrigðisnefndar sé að sá sem sæki um undanþágu sé að veita meiri þjónustu en Reykjavíkurborg veiti. Hafi sveitarstjórn rúmar heimildir til að ákveða hvort sveitarfélagið annist sjálft þjónustuna eða hvort það úthýsi henni til annarra aðila. Þar að auki sé það skylda sveitarstjórnar að sjá til þess að heimilissorp sé flokkað. Reykjavíkurborg hafi ákveðið að annast sjálf söfnun heimilisúrgangs í samræmi við heimildir í lögum og hafi ekki í hyggju að úthýsa þjónustunni, enda sé það fyrirkomulag talið heppilegast svo tryggja megi að þjónustan sé veitt í samræmi við gildandi lög og reglur. Áðurnefnd samþykkt veiti borginni heimild til að heimila öðrum aðilum að sinna þjónustunni en þá aðeins að takmörkuðu leyti. Ákvörðunarvald um það hvort heimila eigi öðrum aðilum að sinna söfnun flokkaðs heimilisúrgangs liggi að öllu leyti hjá heilbrigðisnefnd Reykjavíkur, sem hafi eftirlit með því að ákvæði samþykktarinnar séu virt. Mat nefndarinnar byggist fyrst og fremst á faglegum forsendum. Nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu við stjórnsýslulega meðferð umsóknar kæranda að það þjóni ekki hagsmunum borgarinnar að veita heimild til söfnunar á flokkuðum, lífrænum heimilisúrgangi.

Því sé alfarið hafnað að fáfræði og ranghugmyndir hafi stjórnað þeirri ákvörðun heilbrigðisnefndarinnar að synja kæranda um undanþágu til að safna lífrænum heimilisúrgangi. Nefndin hafi aflað umsagna fjölmargra aðila við undirbúning töku ákvörðunarinnar. Meðal annars hafi verið aflað umsagnar umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar, sem sé sérfrótt fjölskipað stjórnvald innan stjórnkerfis borgarinnar og hafi í sínum verkahring umhverfismál, þ. á m. sorphirðu og úrgangsmál. Í umsögn ráðsins sé bent á ýmis atriði sem þurfi að hafa í huga við undirbúning ákvörðunar í málinu.

Varðandi þann hluta kærunnar er snúi að útgáfu heilbrigðisnefndar á starfsleyfum bendi nefndin á að í 11. gr. laga nr. 7/1998 segi að landið skiptist í eftirlitssvæði og skuli sveitarstjórn eftir hverjar kosningar kjósa heilbrigðisnefnd sem starfi á hverju svæði. Samkvæmt 13. gr. laganna skuli heilbrigðisnefnd sjá til þess að lögunum sé framfylgt, sem og reglugerðum settum með stoð í þeim, samþykktum sveitarfélagsins og ákvæðum annarra laga og reglugerða sem nefndinni sé falið að annast framkvæmd á. Heilbrigðisnefndir hafi sjálfstæðan fjárhag og séu ákvarðanir þeirra kæranlegar til sjálfstæðrar úrskurðarnefndar, sbr. 31. gr. laga nr. 7/1998. Af þessu megi glögglega ráða að heilbrigðisnefnd Reykjavíkur sé sjálfstætt stjórnvald sem lúti ekki boðvaldi annarra stjórnvalda. Ákvarðanir nefndarinnar byggi á hlutlægu mati. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 7/1998 skuli allur atvinnurekstur sem hafi í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi. Í 2. mgr. 6. gr. laganna komi fram að heilbrigðisnefndir gefi út starfsleyfi fyrir slíkan atvinnurekstur, sem ekki sé talinn upp í fylgiskjali með lögunum. Samkvæmt þessu sé það heilbrigðisnefndar að gefa út starfsleyfi til þeirra er sinni sorphirðu af einhverju tagi, óháð því hver eigi í hlut. Framangreint fyrirkomulag hafi verið ákveðið af löggjafanum og sé heilbrigðisnefndum óheimilt að haga starfsemi sinni á einhvern annan hátt.

Athugasemdir kæranda við málsrök heilbrigðisnefndar Reykjavíkur: Kærandi mótmælir því að athugasemdir hans við umsögn umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur séu órökstuddar. Kærandi hafi um árabil veitt ýmsum rekstraraðilum í Reykjavík þjónustu varðandi úrgang og endurvinnsluefni og meðal annars safnað lífrænum úrgangi frá stórmörkuðum og verslunum. Við þessa þjónustu hafi aldrei borist kvörtun um ásókn meindýra né skordýra, hvað þá að sóttkveikjur hafi fylgt þjónustunni. Þar sem lífrænum úrgangi sé safnað sé það gert tvisvar í viku og fyllsta hreinlætis gætt. Reykjavíkurborg standi sjálf að söfnun á blönduðum úrgangi frá heimilum í borginni á allt að 20 daga fresti. Ef fullyrðingar um meindýr og sóttkveikjur eigi við rök að styðjast eigi það eins við um þá starfsemi.

Í greinargerð heilbrigðisnefndarinnar sé því haldið fram að í kærunni felist krafa af hálfu kæranda um að úrskurðarnefndin leggi fyrir heilbrigðisnefnd að gefa út starfsleyfi eða að túlka starfsleyfi með tilteknum hætti. Engin slík krafa sé gerð í kærunni en eingöngu kært að sama stjórnvald geti gefið sjálfu sér, sem sjálfstæðum lögaðila, starfsleyfi jafnhliða umfjöllun um starfsleyfisumsóknir annarra aðila, auk þess að hafa eftirlit með öllum rekstraraðilum. Þetta stríði gegn anda stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en einnig gegn ákvæðum laga nr. 7/1998, um hlutverk heilbrigðisnefnda og valdsvið þeirra.

——-

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en tekið hefur verið mið af þeim við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Mál þetta snýst um heimildir til söfnunar á flokkuðum heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum í Reykjavík.

Kærandi hefur m.a. kært það fyrirkomulag að sama stjórnvald, þ.e. heilbrigðisnefnd Reykjavíkur, gefi út starfsleyfi til frjálsra óopinberra aðila á markaði, hafi eftirlit með þeim og úrskurði um gildissvið starfsleyfa þeirra á sama tíma og stjórnvaldið gefi út starfsleyfi fyrir eigin starfsemi sem sé í samkeppni við aðila á frjálsum markaði. Samkvæmt 13. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir ber heilbrigðisnefnd að sjá um að framfylgt sé ákvæðum þeirra laga og reglugerða settra samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast um framkvæmd á. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. a í lögunum skal allur atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi, sbr. 6. gr. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. gefa heilbrigðisnefndir út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun og ekki er talinn upp í fylgiskjali, sbr. 1. mgr., eftir því sem mælt er fyrir um í reglugerð, og hefur reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun verið sett. Samkvæmt grein 7.1 í reglugerðinni skal allur atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi, sbr. fylgiskjal 1, fylgiskjal 2 og I. viðauka með reglugerðinni. Í fylgiskjali 2 eru listar yfir atvinnurekstur sem heilbrigðisnefnd veitir starfsleyfi fyrir og kveðið er á um nauðsyn starfsleyfis fyrir sorpflutninga og sorphirðu í tölul. 7.14 í 7. kafla fylgiskjalsins. Samkvæmt framangreindu er ljóst að heilbrigðisnefnd Reykjavíkur hefur verið veitt það hlutverk samkvæmt lögum að gefa út starfsleyfi til aðila sem sjá um nefnda starfsemi í borginni, þ. á m. sorphirðu Reykjavíkurborgar og kæranda. Fellur það utan valdheimilda úrskurðarnefndarinnar að úrskurða um það fyrirkomulag að heilbrigðisnefnd sé falið að veita starfsleyfi vegna sorpflutninga og sorphirðu, sem að framan er rakið, enda hefur löggjafinn tekið til þessa skýra afstöðu.

Meginágreiningur máls þessa er sú ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkurborgar frá 17. september 2013 að synja kæranda um undanþágu til að safna lífrænum úrgangi frá heimilum í Reykjavík, en kærandi kærir einnig þá „[niðurstöðu heilbrigðisnefndar Reykjavíkur] sem tilkynnt var kæranda í bréfi sem dagsett er 9. apríl 2013…“ að ekki rúmist innan starfsleyfis kærða að safna lífrænum og blönduðum heimilisúrgangi í sérstaka tunnu þar sem það geti ekki talist vera söfnun á flokkuðum úrgangi.

Úrskurðarnefndin hefur það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þannig eru aðeins kæranlegar þær ákvarðanir og þau úrlausnaratriði sem afmörkuð eru í lögum og að teknu tilliti til 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verða aðeins þær ákvarðanir er binda enda á mál bornar undir úrskurðarnefndina.

Svo sem nánar er rakið í málavöxtum snerust bréfleg samskipti kæranda og heilbrigðisnefndar Reykjavíkur um túlkun á sértækum skilyrðum í starfsleyfi kæranda, þar sem honum er veitt heimild til að annast söfnun á flokkuðum heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum í Reykjavík, en kærandi beindi erindi þess efnis til nefndarinnar fyrst 28. desember 2012. Af svörum heilbrigðisnefndar til kæranda má glögglega ráða að söfnun á lífrænum heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum væri ekki talin falla undir nefnd skilyrði og í bréfi nefndarinnar, dags. 9. apríl 2013, er sú túlkun nefndarinnar á starfsleyfinu áréttuð. Verður að líta svo á að með því hafi kæranda verið leiðbeint um réttarstöðu sína. Þau samskipti fólu hins vegar ekki í sér neina þá endanlegu ákvörðun sem kæranleg er til nefndarinnar. Skal og á það bent að í kjölfarið lýsti kærandi því yfir í bréfi sínu til heilbrigðisnefndar 17. s.m. að teldi nefndin títtnefnda söfnun á lífrænum úrgangi ekki falla undir gildandi starfsleyfi hans sækti hann um nýtt „starfsleyfi og/eða undanþágu“ til söfnunar „í sérstakt ílát lífrænum heimilisúrgangi frá heimilum í borginni, til jarðgerðar“. Var málinu þar með markaður ákveðinn farvegur sem lauk með synjun heilbrigðisnefndar á þeirri umsókn á fundi nefndarinnar 17. september 2013. Kærandi hefur kært þá ákvörðun og krafist ógildingar, svo sem áður greinir, og mun lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar einskorðast við þá ákvörðun. Aðrar kröfur kæranda, s.s. um að fá útgefið starfsleyfi ákveðins efnis sér til handa, koma ekki til frekari úrlausnar, enda brestur úrskurðarnefndina vald til þess að mæla svo fyrir um.

Meðhöndlun sorps er grunnþjónusta sem sveitarfélögum ber samkvæmt lögum að annast. Samkvæmt þágildandi 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs, nú 1. og 2. mgr. 8. gr. laganna, er sveitarstjórn skylt að ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilisúrgangi. Ber hún ábyrgð á flutningi hans og skal sjá til þess að starfræktar séu móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir úrgang sem til fellur í sveitarfélaginu. Á grundvelli sama ákvæðis var sveitarstjórn heimilt að setja samþykkt þar sem tilgreind væru atriði um meðhöndlun úrgangs, umfram það sem greinir í lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim, sbr. einnig 25. gr. laga nr. 7/1998. Hefur Reykjavíkurborg sett sér slíka samþykkt, en sú samþykkt sem í gildi var þegar hin kærða ákvörðun var tekin er nr. 228/2013 og var birt í B-deild Stjórnartíðinda 12. mars 2013.
 
Í 2. mgr. 1. gr. samþykktarinnar kemur fram sú meginregla að Reykjavíkurborg sjái um söfnun á heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum í Reykjavík og hafi umsjón með rekstri grenndarstöðva fyrir flokkaðan heimilisúrgang. Heilbrigðisnefnd er heimilt að veita öðrum aðilum undanþágu til söfnunar á flokkuðum heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum í Reykjavík. Skilyrði undanþágu er að þjónusta sem veitt er sé meiri en þjónusta sem Reykjavíkurborg veiti, þ.e. nái til söfnunar á fleiri úrgangsflokkum. Í undanþágu skal kveðið á um nánari skilyrði hennar, m.a. varðandi skýrslugjöf til Reykjavíkurborgar og heilbrigðisnefndar Reykjavíkurborgar um magn úrgangs og flokkun hans, tíðni losunar og meðferð úrgangsins, auk almennra hollustu- og mengunarvarnaákvæða. Undanþágu skal aðeins veita þeim sem hefur starfsleyfi til endurvinnslu og flutnings úrgangs í Reykjavík. Í 2. mgr. 2. gr. samþykktarinnar segir að sérhverjum húsráðanda íbúðarhúsnæðis sé skylt að nota þau ílát og þær aðferðir sem heilbrigðisnefnd Reykjavíkurborgar ákveði.

Kærandi hefur starfsleyfi frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur til að „… starfrækja bifreiða- og vélaverkstæði, handvirka bónstöð, flutning úrgangs og spilliefna að Súðarvogi 2“. Jafnframt hefur kærandi fengið undanþágu samkvæmt tilvitnuðu ákvæði 2. mgr. 1. gr. samþykktar nr. 228/2013. Í sértækum skilyrðum í starfsleyfi kæranda kemur fram í 1. lið að honum sé: „… heimilt að annast söfnun á flokkuðum heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum í Reykjavík“. Í 2. lið koma síðan fram skilyrði um skýrslugjöf kæranda samkvæmt framangreindum ákvæðum samþykktarinnar.

Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi, í samræmi við nefnd sértæk skilyrði starfsleyfis hans, annast söfnun á ákveðnum tegundum flokkaðs heimilisúrgangs. Hann hefur hins vegar ekki safnað svokölluðum lífrænum heimilisúrgangi frá heimilum, en þar mun fyrst og fremst vera átt við matarleifar. Umsókn kærða frá 17. apríl 2013 snerist um að honum yrði veitt frekari undanþága frá reglu 2. mgr. 1. gr. samþykktar nr. 228/2013 en gildandi starfsleyfisskilyrði hans kveða á um. Ekki er deilt um að sú þjónusta sem kærandi hugðist veita samkvæmt umsókn sinni er meiri en sú þjónusta sem Reykjavíkurborg veitir, en ekki er safnað sérstaklega flokkuðum lífrænum heimilisúrgangi á vegum borgarinnar. Er því ljóst að kærandi uppfyllti þau skilyrði sem sett eru fyrir undanþágu í 2. mgr. 1. gr. Það verður þó ekki hjá því litið að ákvæðið kveður einungis á um heimild til veitingar undanþágu en ekki skyldu. Má og ráða af gögnum málsins að áður en ákvörðun var tekin um umsókn kæranda fór fram mat af hálfu heilbrigðisnefndar á því hvaða hagsmunum það þjónaði að veita kæranda hina títtnefndu undanþágu. Verður jafnan að játa stjórnvöldum ákveðið svigrúm til slíks mats svo framarlega sem það er í samræmi við markmið þeirra laga sem stjórnvöld byggja ákvörðun sína á.

Í máli þessu aflaði nefndin sér gagna um afstöðu umhverfis- og skipulagsráðs til málsins, auk umsagna hverfisráða, svo sem áður hefur verið rakið. Kom fram í umsögn umhverfis- og skipulagsráðs að ráðið legðist gegn því að umsótt undanþága yrði veitt, m.a. á þeim forsendum að lífrænn heimilisúrgangur væri í eðli sínu mun vandmeðfarnari en þurr, endurvinnanlegur úrgangur og hann þurfi að hirða a.m.k. helmingi oftar en annan flokkaðan úrgang. Afleiðing þessa yrði mjög aukin umferð sorpbíla um íbúðarhverfi borgarinnar. Að fengnum framangreindum umsögnum tók heilbrigðisnefnd ákvörðun um að hafna umsókn kæranda um undanþágu og var niðurstaðan kynnt honum með bréfi, dags. 24. september 2013. Verður ekki annað séð en að niðurstaða nefndarinnar hafi byggst á lögmætum og málefnalegum forsendum í samræmi við þau markmið laga nr. 7/1998 og nr. 55/2003 að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi, sem og að stuðla að því að meðhöndlun úrgangs valdi sem minnstum óæskilegum áhrifum á umhverfið og draga úr þeirri hættu sem förgun úrgangs getur haft á heilsu manna og dýra. Þá hefur málið verið rannsakað og bendir ekkert til annars en að málsmeðferð hafi að öðru leyti verið í samræmi við lög.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður ekki séð að hin kærða ákvörðun sé haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem áhrif geta haft á gildi hennar og verður kröfu kæranda um ógildingu hennar því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur um að synja honum um undanþágu til að safna lífrænum eldhúsúrgangi frá heimilum í Reykjavík.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                  Ásgeir Magnússon

des 22
Love0

14/2013 Ytri – Skógar

Með
Árið 2015, miðvikudaginn 23. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Hildigunnur Haraldsdóttir arkitekt og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 14/2013, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings eystra frá 10. janúar 2013 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Ytri-Skóga.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. febrúar 2013, er barst nefndinni 12. s.m., kærir Óskar Sigurðsson hrl., f.h. I og S, Ytri-Skógum 2 og 3, þá ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings eystra frá 10. janúar 2013 að samþykkja deiliskipulag fyrir Ytri-Skóga, Rangárþingi eystra. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Málavextir: Hinn 23. febrúar 2012 var á fundi skipulagsnefndar Rangárþings bs. lögð fram lýsing af skipulagsverkefni fyrir byggingar, aðkomu og samgöngur að Skógum. Tók lýsingin til alls mannvirkjasvæðis Ytri-Skóga, norðan þjóðvegar nr. 1. Var lýsingin samþykkt en settur fyrirvari um samþykki landeigenda. Einnig var mælst til þess að leitað yrði umsagna um lýsinguna og hún kynnt íbúum og öðrum hagsmunaaðilum. Lá samþykki landeigenda, þ.e. héraðsnefndar Rangæinga og héraðsnefndar Vestur-Skaftafellssýslu, fyrir 27. og 29. febrúar s.á. Sveitarstjórn Rangárþings eystra tók málið fyrir 8. mars 2012 og staðfesti greinda afgreiðslu. Í kjölfar þess var lýsingin kynnt almenningi og hagsmunaðilum.

Tillaga að deiliskipulagi Ytri-Skóga var tekin fyrir á fundi skipulagsnefndar 21. maí 2012. Gerði hún m.a. ráð fyrir nýjum íbúðarhúsum, að upphaf vegslóða inn á Fimmvörðuháls yrði fært austar og að tjaldsvæði yrðu færð. Var tillagan samþykkt og mælst til þess að hún yrði auglýst til kynningar. Haldinn var íbúafundur 24. s.m. þar sem tillagan var kynnt og einnig munu hafa verið haldnir fundir með hagsmunaaðilum og Skipulagsstofnun. Hinn 14. júní 2012 var tillagan lögð fyrir sveitarstjórn sem samþykkti auglýsingu hennar. Í kjölfar þess var tillagan auglýst og gefinn frestur til að koma að athugasemdum til 1. ágúst s.á. Bárust athugasemdir á kynningartíma, þ. á m. frá kærendum máls þessa.

Skipulagsnefnd tók málið fyrir að nýju á fundi 13. september 2012. Kynntar voru tillögur að svörum við fram komnum athugasemdum og tekið undir þær. Lagðar voru til breytingar á tillögunni er lutu að því að tekin yrði út gönguleið um hlað á Ytri-Skógum, gert yrði ráð fyrir bílastæðum fyrir rútur norðan gamla barnaskólans og breytingar gerðar á tveimur frístundalóðum austan við Fjósagil. Sveitarstjórn tók málið fyrir sama dag og vísaði afgreiðslu þess til frekari umfjöllunar í skipulagsnefnd og til síðari umræðu í sveitarstjórn. Tillagan var til umfjöllunar á fundi skipulags- og byggingarnefndar Rangárþings eystra 30. október 2012 og var fært til bókar að hún væri samþykkt með nokkrum minni háttar breytingum. Málið var tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar 8. nóvember s.á. og eftirfarandi bókað: „Lögð er fram greinargerð skipulags- og byggingarnefndar þar sem er yfirlit yfir athugasemdir sem gerðar voru við tillögu að deiliskipulagi fyrir Ytri-Skóga og svör við þeim. Sveitarstjórn samþykkir greinargerðina og að allir sem gerðu athugasemdir fái senda greinargerðina í heild. Sveitarstjórn samþykkir tillögu að deiliskipulagi fyrir Ytri-Skóga dags. 25. september 2012 með áorðnum breytingum.“

Í kjölfar þessa var Skipulagsstofnun sent deiliskipulagið til lögboðinnar athugunar. Með bréfi, dags. 6. desember 2012, gerði stofnunin athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins og tiltók ýmis atriði sem hún taldi að leiðrétta þyrfti eða þörfnuðust nánari skýringa. Var málið lagt fyrir að nýju hjá skipulags- og byggingarnefnd 20. desember s.á. Samþykkt var að bregðast við athugasemdum Skipulagsstofnunar og var bókað að gerðar hefðu verið minni háttar breytingar á skipulagsgögnum til samræmis. Var skipulagsfulltrúa falið að svara öðrum athugasemdum Skipulagsstofnunar og tillagan, með áorðnum breytingum, dags. 20. desember 2012, samþykkt. Tók sveitarstjórn málið fyrir að nýju 10. janúar 2013 og samþykkti þá afgreiðslu. Hún var síðan send Skipulagsstofnun sem gerði nú ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um gildistöku. Öðlaðist deiliskipulagið gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 6. febrúar 2013.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að þeir séu ábúendur jarðarinnar Ytri-Skóga. Hafi þeir stundað búskap á jörðinni í áraraðir og sinnt ferðaþjónustu á svæðinu. Muni deiliskipulagið hafa talsverðar breytingar í för með sér varðandi skipulag svæðisins og mikil áhrif fyrir kærendur. Sé það haldið verulegum form- og efnislegum annmörkum.

Deiliskipulagstillagan hafi ekki verið kynnt með formlega réttum hætti. Auglýst tillaga hafi tekið miklum breytingum frá kynntri tillögu og hafi hún þar af leiðandi ekki fengið þá meðferð sem kveðið sé á um í 40. og 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Tillögunni hafi enn verið breytt eftir að fresti til athugasemda hafi verið lokið, t.d. varðandi framtíðarbyggingarsvæði við Fosstún. Ákveðin festa sé nauðsynleg þegar komi að kynningu á deiliskipulagi. Sæti tillaga sífelldum breytingum, meðan á kynningu hennar standi, eigi þeir sem hagsmuna eigi að gæta þess ekki kost að gera athugasemdir, enda erfitt að sjá hvað verið sé að leggja til. Að auki hafi Skipulagsstofnun gert verulegar athugasemdir við tillöguna. Hafi henni verið breytt í kjölfar þess og samþykkt þannig en ekki virðist hafa verið farið að nefndum athugasemdum að öllu leyti. Einnig sé enn misræmi á milli deiliskipulagsuppdráttar og greinargerðar. Auki þetta enn á óvissuna um hvað verið sé að leggja til og skerði möguleika á að gera athugasemdir. Þá fullnægi rökstuðningur sveitarstjórnar í svörum við fram komnum athugasemdum ekki skilyrðum 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Verulegar athugasemdir séu gerðar við vegslóða þann er nú liggi upp með heimreið og gegnum hlöð kærenda. Geri deiliskipulagið ráð fyrir að vegstæði hans verði fært til austurs og að vegurinn muni sameinast núverandi vegslóða nokkru ofar. Muni vegstæðið verða í gróinni brekku og beitilöndum kærenda með tilheyrandi röskun á hagsmunum þeirra og starfsaðstöðu. Standist ákvörðun þessi ekki lög. Ekki sé gert ráð fyrir neins konar vegaframkvæmdum upp á Fimmvörðuháls í Aðalskipulagi Rangárþings eystra 2003-2015, hvorki fjallvegum, vegslóðum né öðrum vegum. Breyti hér engu þótt einungis sé verið að færa hluta vegslóðans en ekki hann allan. Jafnframt sé skírskotað til ákvæða 5. gr. og 1. mgr. 7. gr. jarðalaga nr. 81/2004, en þar komi m.a. fram að ef fyrirhugað sé í skipulagi að breyta landnotkun svæða sem nýtt hafi verið til landbúnaðar, skuli leyfi ráðherra til að leysa landið úr landbúnaðarafnotum liggja fyrir áður en viðkomandi skipulagsáætlun hljóti endanlega afgreiðslu. Slíks samþykkis hafi ekki verið aflað. Þá verði legu vegslóðans ekki breytt nema í samræmi við ákvæði byggingarbréfs og þau ákvæði ábúðalaga sem um það gildi. Samkvæmt byggingarbréfi sé landeigendum einungis heimilt að taka land undan ábúð ef það skerði ekki aðstöðu til búrekstrar að mati héraðsráðunauts. Umræddar breytingar muni gera það, samkvæmt greinargerð héraðsráðunauts og hafa veruleg áhrif á aðgang með sauðfé að afréttarlöndum á heiðinni fyrir ofan svæðið. Hafi kærendur aðeins yfir að ráða um 40-50 ha af ræktuðu landi.

Nefndur vegslóði flokkist undir einkaveg í skilningi 11. gr. laga nr. 80/2007. Af því leiði að hann lúti forræði kærenda sem lífstíðarábúenda jarðarinnar. Bresti sveitarfélaginu heimildir til að gera í deiliskipulagi ráð fyrir vegslóða í andstöðu við þá sem hafi forræði á því landi sem vegslóðinn eigi að liggja um. Loks liggi ekkert kostnaðarmat eða kostnaðaráætlun til grundvallar því að umrædd leið sé ódýrasti kosturinn af þeim leiðum sem skoðaðar hafi verið og sú sem minnstu raski valdi. Byggi ákvörðun sveitarstjórnar á getgátum og þar með ómálefnalegum sjónarmiðum. Hafi sveitarstjórn vanrækt rannsóknarskyldu sína, sbr. hér 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og gangi skipulagning slóðans jafnframt að öðru leyti gegn öllum meðalhófssjónarmiðum, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Kærendur hafi lagt til aðra staðsetningu fyrir vegslóðann. Muni sú leið í engu raska Völvuleiði eða rústum beitarhúsa, svo sem ýjað sé að í svörum sveitarstjórnar. Geti sveitarstjórn því ekki lagt fram slík sjónarmið til grundvallar staðsetningu vegslóðans.

Raðhúsabyggð, sem gert sé ráð fyrir nokkru vestan við skólabygginguna, sé óþörf og verulega illa staðsett, en nefndum vegslóða yrði þar best fyrir komið. Mætti finna raðhúsabyggðinni annan stað og beri að fella ákvörðunina úr gildi hvað þetta varði að teknu tilliti til meðalhófssjónarmiða. Deiliskipulagið sé einnig í trássi við gildandi aðalskipulag, svo sem um framtíðarbyggingarsvæði að Fosstúni og skógrækt sunnan Kvernu. Þá verði enn frekar gengið á ræktað land kærenda verði byggingum komið fyrir norðan við Fosstún.

Gert sé ráð fyrir bílastæðum fyrir rútur norðan við gamla barnaskólann, þ.e. inn á ræktuðu landi og túni kærenda. Ekki verði annað ráðið en að bílastæðin séu að miklu leyti inn á friðlýstu svæði með Skógaá en í engu sé að því vikið í greinargerð deiliskipulagsins hvort gætt hafi verið ákvæða laga nr. 44/1999 um náttúruvernd. Þá virðist þau liggja út fyrir skipulagt svæði samkvæmt aðalskipulagi. Gangi fyrirhuguð staðsetning þeirra gegn áðurnefndu byggingarbréfi og ákvæðum ábúðar- og jarðalaga. Jafnframt sé gerð athugasemd við framtíðaraðkomuleið að bílastæði við Skógafoss.

Hagsmunir annarra aðila á svæðinu hafi verið settir í forgang á kostnað kærenda. Gangi deiliskipulagið gegn öllum jafnræðissjónarmiðum, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga sbr. og 65. gr. stjórnarskrárinnar. Sömuleiðis gangi það gegn venjuhelguðum grenndar- og nábýlisreglum íslensk réttar og að öðru leyti gegn friðhelgu einka- og fjölskyldulífi kærenda.

Málsrök Rangárþings eystra: Sveitarfélagið mótmælir því að ákvæðum skipulagslaga hafi ekki verið fylgt við meðferð málsins. Kynningar á lýsingu skipulagstillagna og tillagna að skipulagi séu hugsaðar sem samráðsvettvangur við íbúa og hagsmunaðila til að fá fram þeirra sjónarmið áður en tillaga að skipulagi sé auglýst. Eðlilegt sé að tillaga taki breytingum í þessu samráðsferli. Geri skipulagslögin ekki ráð fyrir að nefndar kynningar séu endurteknar þótt gerðar séu breytingar á tillögu áður en hún sé auglýst formlega til kynningar. Ekki hafi verið um grundvallarbreytingar að ræða. Engar verulegar breytingar hafi verið gerðar á tillögunni eftir auglýsingu hennar. Þá hafi ekki verið gerðar neinar breytingar sem gengið hafi á hagsmuni kærenda, þvert á móti. Því sé andmælt að Skipulagsstofnun hafi gert verulegar athugasemdir við tillöguna að lokinni auglýsingu. Ekki sé ljóst hvaða misræmi eigi að vera milli greinargerðar og uppdráttar deiliskipulagsins.

Vegslóði á Fimmvörðuháls sé ekki í andstöðu við aðalskipulag. Með færslu upphafs slóðans sé ekki verið að gera nýjan veg/vegslóða. Gerð sé lítil háttar breyting á upphafi slóðans sem verði til þess að uppakstursleiðin færist úr bæjarhlaðinu á Ytri-Skógum og valdi ábúendum minna ónæði en nú sé. Vegslóðinn sé einungis sýndur til skýringar í gildandi aðalskipulagi og kalli tilfærsla hans ekki á breytingu á aðalskipulagi. Kærendur líti svo á að umræddur slóði sé einkavegur en ekki sé gert ráð fyrir að slíkir vegir séu sýndir í aðalskipulagi.

Deiliskipulagið geri hvorki ráð fyrir að taka land úr landbúnaðarnotum né undan ábúð. Lítið meira land, ef nokkuð, fari undir nýja hluta slóðans en farið hafi undir þann eldri. Ekki komi fram í greinargerð héraðsráðunauts að stæðið fyrir slóðann sem slíkan muni skerða land til landbúnaðarnota. Sveitarfélagið og landeigendur hafi alla tíð lagt áherslu á að bæta ábúendum land sem tapist vegna framkvæmdanna, m.a. verði eldri hluti vegslóðans græddur. Ekki sé gert ráð fyrir að vegurinn verði opinn almenningi. Beitarland tapist því ekki vegna hans. Heimilt sé að girða slóðann til að hægt sé að nýta landið til búrekstrar. Fallið hafi verið frá gerð bílastæða neðan við hann til að koma til móts við sjónarmið kærenda. Leiði það ekki til ógildingar á deiliskipulagi þótt rétthafar eða landeigendur kunni að eiga rétt á bótum eða ef í ljós komi að slóðinn verði ekki færður nema með samkomulagi við ábúendur.

Sveitarfélög fari með skipulagsvald á öllu landi innan staðarmarka viðkomandi sveitarfélags og skipti eignarhald lands og mannvirkja ekki máli. Sveitarfélagið hafi því heimild að lögum til að vinna skipulag að svæðinu og ákveða hvar upphaf umrædds slóðar skuli liggja til framtíðar. Nefndur slóði sé nauðsynleg aðkoma upp á afréttinn/fjalllendið fyrir ofan Skóga, m.a. vegna öryggis þeirra sem fari um svæðið. Lega slóðans varði einnig aðra hagsmunaaðila sem á svæðinu séu og almenning. Hafi framtíðarlega slóðans áhrif á skipulagið í heild. Heimilt sé að kveða á um legu einkavega í deiliskipulagi.

Því sé mótmælt að sveitarfélagið hafi ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína við mat á því hvaða leiðir væru heppilegar. Farið hafi verið nokkuð ítarlega yfir mögulegar leiðir, áhrif þeirra og kostnað. Aðrar leiðir séu mun lengri og valdi miklu meira raski á náttúru svæðisins. Leið sú sem valin hafi verið sé ódýrust samkvæmt grófu kostnaðarmati. Ekki hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu við ákvörðunina og búi lögmæt og málefnaleg sjónarmið að baki henni.

Mikilvægt sé talið að styrkja Skógasvæðið með framboði á nýjum íbúðarlóðum og taki staðsetning raðhúsabyggðarinnar m.a. mið af því að nýta núverandi vegi, veitukerfi og styrkja byggðarmynstur svæðisins. Þá sé framtíðar íbúðarbyggð við Kvernu, skógrækt og framtíðar aðkomuleið að bílastæðum við Skógafoss til skýringa og þurfi því ekki að breyta aðalskipulagi. Bílastæði norðan við gamla barnaskólann séu staðsett á eðlilegum stað miðað við nýtingu hans og annarra mannvirkja á svæðinu sem tengist ferðaþjónustu. Séu stæðin utan friðlýsts svæðis. Staðsetning bílastæða á landbúnaðarlandi kalli ekki á breytingu á aðalskipulagi. Að mati sveitarstjórnar sé um óverulega skerðingu á ræktunarlandi að ræða.

Ákvarðanir deiliskipulagsins séu vel skýrðar í greinargerð þess. Athugasemdum sé svarað ítarlega í greinargerð sveitarstjórnar með svörum til þeirra er sendu inn athugasemdir. Sérstaklega sé andmælt fullyrðingum um útúrsnúninga eða að ekki hafi verið færð efnisleg rök fyrir deiliskipulaginu. Því sé mótmælt að hagsmunir kærenda hafi verið látnir mæta afgangi, en m.a. hafi verið fallið frá gönguleið um hlaðið hjá þeim. Hafi ekki verið gengið á hagsmuni kærenda, nema að óverulegu leyti, þó ekki hafi verið gengið svo langt að láta skipulagsvald á svæðinu í þeirra hendur. Óútskýrðum fullyrðingum um brot á jafnræðissjónarmiðum eða grenndar og nábýlisréttareglum sé mótmælt.

                        ——

Færð hafa verið fram frekari rök í máli þessu sem ekki verða rakin nánar en úrskurðarnefndin hefur haft til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti deiliskipulags Ytri-Skóga. Telja kærendur m.a. að við meðferð málsins hafi verið brotið gegn ákvæðum 40. og 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að skipulagslögum kemur fram að þar sé að finna ýmis nýmæli og breytingar frá gildandi skipulags- og byggingarlögum. Skýrari fyrirmæli séu lögð til um samráð og kynningu við gerð skipulagsáætlana og þannig sé lögð áhersla á að auka aðkomu almennings við gerð skipulags og að samráðsaðilar komi að skipulagsferlinu eins snemma og unnt sé. Með því sé ætlunin að vanda gerð skipulags og tryggja að hagsmunaaðilar hafi tækifæri til að koma athugasemdum sínum á framfæri við sveitarfélögin þannig að þau geti tekið upplýsta ákvörðun við afgreiðslu skipulagsáætlunar.

Meðal nýmæla laganna er ákvæði 40. gr. sem kveður á um að þegar vinna við gerð deiliskipulagstillögu hefjist skuli sveitarstjórn taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu. Skuli leita umsagnar Skipulagsstofnunar og umsagnaraðila um lýsinguna og kynna hana fyrir almenningi. Samkvæmt athugasemdum í frumvarpi til skipulagslaga byggist nefnt ákvæði á þeirri meginreglu að því fyrr sem athugasemdir komi við gerð deiliskipulags því betra. Jafnframt lýsingu skal kynna tillögu að deiliskipulagi, forsendur hennar og umhverfismat fyrir íbúum sveitarfélagsins og öðrum hagsmunaaðilum á almennum fundi eða á annan fullnægjandi hátt, áður en hún er tekin til afgreiðslu í sveitarstjórn.

Í máli því sem hér er til úrlausnar sætti tillaga að deiliskipulagi umrædds svæðis breytingum eftir kynningu hennar. Var skipulagstillagan síðan auglýst til kynningar svo breytt og veittur frestur til að koma að athugasemdum. Eðlilegt verður að telja að tillaga geti tekið breytingum sökum athugasemda og ábendinga er fram koma við kynningu á byrjunarstigi, ella þjónaði kynningin vart tilgangi sínum. Gera skipulagslög ekki kröfu um að þegar svo hátti til þurfi að kynna tillögu að nýju áður en sveitarstjórn samþykkir að auglýsa tillöguna til kynningar. Ákveði sveitarstjórn hins vegar að breyta auglýstri tillögu í grundvallaratriðum skal hin breytta tillaga auglýst á nýjan leik skv. 1. mgr., sbr. 4. mgr. 41.gr. laganna.

Af fyrirliggjandi gögnum verður ráðið að allnokkrar breytingar hafi verið gerðar á tillögunni eftir auglýsingu hennar. Þannig var í samþykktri greinargerð, dags. 20. desember 2012, gert ráð fyrir byggingarheimildum fyrir hreinlætisaðstöðu og þjónustuhús á tjaldsvæði, en svo var ekki í greinargerð með auglýstri tillögu, dags. 13. júní s.á. Jafnframt var í samþykktri greinargerð heimild fyrir stækkun eða endurbyggingu þriggja frístundahúsa á skipulagssvæðinu en heimild til slíks var ekki í auglýstri tillögu. Fleiri breytingar voru samþykktar á tillögunni eftir auglýsingu hennar, m.a. vegna athugasemda Skipulagsstofnunar þar um.

Hvað varðar síðar til komna tilgreiningu á byggingarheimildum á tjaldsvæði skal á það bent að á uppdrætti hinnar auglýstu tillögu voru þar sýnd hús og verður að telja eðlilegt að gera ráð fyrir þjónustuhúsum á tjaldsvæðinu. Þá virðist með heimilaðri stækkun þriggja frístundahúsa sem verið sé að samræma stærð þeirra, en samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands eru tvö þeirra þegar að þeirri stærð sem heimild er nú veitt fyrir, en hið þriðja nokkuð minna. Á uppdrætti auglýstrar tillögu var jafnframt sýnt framtíðar byggingarsvæði við Kvernu sem og framtíðar aðkoma að bílastæðum við Skógafoss, án nánari skýringa í greinargerð tillögunnar og var kynningu hennar að þessu leyti áfátt. Á samþykktum uppdrætti eru nefnd byggingarsvæði ekki sýnd, en þau eru hins vegar sýnd á skýringarmynd í greinargerð og þess getið að þar sem ekki sé gert ráð fyrir þessum byggingarsvæðum í aðalskipulagi sé einungis verið að sýna hvaða möguleikar séu til framtíðar. Þá er ekki sýnd framtíðar aðkoma að bílastæðum við Skógafoss á hinum samþykkta uppdrætti, enda tekið fram í greinargerð skipulagsins að sú aðkoma samræmist ekki aðalskipulagi. Svo sem að framan er rakið voru gerðar allnokkrar breytingar á deiliskipulagstillögunni eftir að hún var auglýst þar til hún var samþykkt og ber málsmeðferðin með sér að betur hefði mátt standa að gerð tillögunnar. Á það ber hins vegar að líta að breytingarnar voru til komnar vegna athugasemda Skipulagsstofnunar sem og athugasemda sem bárust á kynningartíma. Eins og fram hefur komið er beinlínis gert ráð fyrir því í skipulagslögum að breytingar geti átt sér stað að gefnu tilefni. Sá varnagli er jafnframt sleginn að sé auglýstri tillögu breytt í grundvallaratriðum skuli hún auglýst að nýju. Að mati úrskurðarnefndarinnar var hvorki eðli breytinganna né umfang slíkt að þær gætu talist grundvallarbreytingar í skilningi 4. mgr. 41. gr. laganna og þurfti því ekki að auglýsa tillöguna að nýju. Þá verður ekki heldur ráðið að aðrir þeir annmarkar hafi verið á meðferð málsins að ógildingu varði.

Samkvæmt skipulagslögum er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórnar og annast hún og ber ábyrgð á gerð deiliskipulags, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. laganna. Við beitingu þess ber m.a. að fylgja markmiðssetningu nefndra laga sem tíunduð er í 1. gr. þeirra. Þar er t.a.m. kveðið á um að stuðla skuli að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða. Jafnframt að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi.

Við töku skipulagsákvarðana eru sveitarstjórnir ennfremur bundnar af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvarðanatöku sé stefnt að lögmætum markmiðum. Jafnframt gerir meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þá kröfu til stjórnvalda að ekki sé gengið lengra en nauðsynlegt sé til þess að ná settum markmiðum er búi að baki stjórnvaldsákvörðun. Einnig verður að hafa í huga það sjónarmið að almenningur eigi að geta vænst þess að ekki sé ráðist í breytingar í mótaðri eða skipulagðri byggð nema að nauðsyn beri til þess, enda geta slíkar breytingar raskað stöðu fasteignareigenda á svæðinu og haft margvísleg grenndaráhrif. Verða sveitarstjórnir að virða greind lagaákvæði og sjónarmið við töku skipulagsákvarðana. Þá skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga og er stefna aðalskipulags bindandi við gerð deiliskipulags, sbr. 32. gr. þeirra laga.

Kærendur telja staðsetningu vegslóða, er færa á austar við heimreið þeirra, ekki í samræmi við ákvæði þágildandi Aðalskipulags Rangárþings eystra 2003-2015. Í nefndu aðalskipulagi segir svo: „Ekki er gert ráð fyrir nýjum vegslóðum í Þórsmörk, á Fimmvörðuhálsi og að Fjallabaki.“ Í greinargerð með hinu kærða deiliskipulagi kemur fram í kafla 1.1 að í því sé mörkuð stefna fyrir nýjan veg á Fimmvörðuháls. Nánari umfjöllun um veginn má finna í kafla 3.8.4 þar sem þess er getið að einn fjallvegur sé innan svæðisins, leiðin upp á Fimmvörðuháls. Um veginn er svo enn fjallað í kafla 4, um áhrif deiliskipulagsins á umhverfið, og er þar gerð grein fyrir mismunandi möguleikum á legu upphafs hans. Á skýringarmynd í greinargerð, er sýnir bújarðir og veg á Fimmvörðuháls, er vegurinn merktur sem nýr vegur, en svo er hins vegar ekki á aðaluppdrætti deiliskipulagsins. Að fyrirliggjandi gögnum virtum verður ekki talið að hin umdeilda staðsetning téðs vegslóða feli í áætlun um nýjan vegslóða á Fimmvörðuhálsi. Um er að ræða vegstúf sem mun vera um 100 m langur og liggur hann sem slíkur ekki á Fimmvörðuhálsi. Þá segir svo í 2. mgr. gr. 4.16.2 í þágildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998 að í aðalskipulagi skuli gera grein fyrir þegar byggðum og fyrirhuguðum samgöngumannvirkjum, s.s. þjóðvegum og höfnum, svo og helstu umferðaræðum, stofnbrautum og tengibrautum. Fer hin kærða skipulagsákvörðun að þessu leyti því ekki í bága við þágildandi aðalskipulag.

Kærendur átelja jafnframt staðsetningu hins umþrætta vegslóða þar sem landbúnaðarland þeirra hafi ekki verið tekið úr landbúnaðarnotum svo sem áskilið sé í jarðalögum nr. 81/2004. Þá telja kærendur að ákvörðun sveitarstjórnar byggi á ómálefnalegum sjónarmiðum og að hvorki hafi verið gætt rannsóknarreglu stjórnsýslulaga né athugasemdum kærenda svarað með rökstuddum hætti og brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu laganna.

Eins og rakið hefur verið komu kærendur á framfæri athugasemdum við téðan vegslóða á kynningartíma tillögunnar. Gerðu þeir tillögu um að nýju vegstæði yrði fundinn staður upp af aðalheimreið Skógasvæðisins, upp fyrir heitavatnsholuna og inn með gilinu og þaðan beint inn á fyrirliggjandi vegslóða. Í svörum sveitarfélagsins við fram komnum athugasemdum er gerð grein fyrir því hvers vegna valin hafi verið sú staðsetning sem gert er ráð fyrir í nefndu deiliskipulagi. Jafnframt var tekið fram að sú leið er lögð hefði verið til af hálfu kærenda væri óhentug m.a. vegna umferðar, rasks og kostnaðar. Þá var við skipulagsgerðina horft til mismunandi leiða við staðsetningu hins umdeilda vegslóða og gerður samanburður á þeim kostum sem til greina þóttu koma. Fallast má á með kærendum að tilfærsla umrædds hluta vegslóðans í gegnum ræktarland þeirra sé til þess fallin að raska hagsmunum þeirra komi til framkvæmdar deiliskipulagsins að þessu leyti. Er raunar vikið að því í kafla 4. í greinargerð þess þar sem samanburður er gerður á milli mismunandi leiða og tekið fram að sú leið er valin var þveri bithaga í Kvennabrekku, en land sem þar skerðist sé hægt að bæta. Því verður ekki annað séð en að skipulagsyfirvöld hafi við beitingu skipulagsvalds síns skoðað mismunandi staðsetningu fyrir vegslóðann, lagt mat á þá hagsmuni sem í húfi væru og valið þá leið er talin væri fela í sér minni röskun. Rétt er að árétta að skipulagslög gera ráð fyrir að gildistaka skipulagsáætlana geti haft í för með sér röskun á einstökum fasteignaréttindum, en aðilar geta þá eftir atvikum leitað bótaréttar úr hendi sveitarfélagsins í samræmi við 51. gr. skipulagslaga sé sýnt fram á að gildistaka skipulags valdi tjóni, en úrlausn um það álitaefni er ekki á valdsviði úrskurðarnefndarinnar.

Loks verður ekki talið að umrædd tilfærsla vegslóðans feli í sér að verið sé að skipuleggja landsvæðið fyrir aðra starfsemi en landbúnað og var því ekki nauðsyn á að leita samþykkis ráðherra samkvæmt jarðalögum. Af þeim sökum kemur byggingarsamningur sá er kærandi vísar til því ekki til álita við úrlausn málsins.

Samkvæmt öllu framangreindu verður gildi hins kærða deiliskipulags ekki raskað er varðar umdeildan vegslóða, enda verður eins og áður greinir hvorki séð að á því séu form- eða efnisannmarkar er það varðar. Þá var málsmeðferð hins kærða deiliskipulags að lögum, svo sem áður greinir.

Hins vegar er ákveðið ósamræmi á milli þágildandi aðalskipulags og hins umdeilda deiliskipulags hvað varðar landnotkun innan skipulagsreitsins og þar með í andstöðu við 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga sem kveður á um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana.

Þannig eru tvö frístundahús, auðkennd F3 og F4 í hinu umdeilda deiliskipulagi, staðsett á svæði sem samkvæmt uppdrætti þágildandi aðalskipulags er skilgreint sem opið svæði til sérstakra nota. Samkvæmt þágildandi skipulagsreglugerð eru það svæði með útivistargildi á einn eða annan hátt þar sem gert er ráð fyrir mannvirkjagerð í tengslum við þá starfsemi sem þar er stunduð, s.s. trjárækt. Í greinargerð aðalskipulagsins er m.a. sagt um Skóga að þar séu tveir eldri sumarbústaðir. Jafnframt segir að ekki sé gert ráð fyrir aukningu frístundabyggðar í Skógum. Þá kemur fram í aðalskipulaginu að svæði með þremur frístundahúsum eða færri séu ekki sýnd á skipulagsuppdrætti. Í gr. 4.11.1 í þágildandi skipulagsreglugerð segir m.a. um frístundabyggð að á sveitarfélagsuppdrætti aðalskipulags skuli gera grein fyrir þegar byggðum og fyrirhuguðum svæðum fyrir frístundabyggð utan þéttbýlisstaða. Í hinu umdeilda deiliskipulagi er sagt um frístundabyggð að frá gamalli tíð séu alls fjögur frístundahús innan skipulagssvæðisins og veitir deiliskipulagið heimild til að endurbyggja/stækka húsin þannig að þau verði allt að 70 m² að stærð. Svo sem áður segir eru húsin F3 og F4 staðsett á opnu svæði til sérstakra nota, án þess að vera auðkennd frekar sem frístundahús á uppdrætti þágildandi aðalskipulags. Úr því hefur verið bætt í núgildandi aðalskipulagi og eru húsin nú merkt með hringtáknum sem stök frístundahús. Það verður þó ekki hjá því komist að fella deiliskipulagið úr gildi hvað varðar heimildir til stækkunar þeirra, enda var á þeim tíma ekki fært að heimila frekari uppbyggingu frístundahúsanna í andstöðu við landnotkun samkvæmt þágildandi aðalskipulagi, sbr. og þágildandi skipulagsreglugerð.

Að öllu framangreindu virtu verður ekki talið að þeir annmarkar séu á hinu kærða deiliskipulagi að varði ógildingu þess í heild sinni. Eins og áður er rakið gætti þó þess misræmis á milli þágildandi aðalskipulags og hins kærða deiliskipulags að ógildingu varði, en með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga þykir þó rétt að ógilda hina kærðu deiliskipulagsákvörðun einungis að því marki sem fór í bága við gildandi aðalskipulag.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður aðeins fallist á kröfu kæranda um ógildingu með þeim hætti sem í úrskurðarorði greinir.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings eystra frá 10. janúar 2013 að samþykkja deiliskipulag fyrir Ytri-Skóga hvað varðar frístundahús auðkennd F3 og F4. Að öðru leyti stendur deiliskipulagið óhaggað.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Hildigunnur Haraldsdóttir                                   Þorsteinn Þorsteinsson

des 22
Love0

15/2013 Laugarvatn

Með
Árið 2015, miðvikudaginn 23. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík.  Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Hildigunnur Haraldsdóttir arkitekt og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 15/2013, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 8. nóvember 2012 um að samþykkja deiliskipulag fyrir þéttbýlið Laugarvatn í Bláskógabyggð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 11. febrúar 2013, kærir Þórir Þórisson, f.h. E, Reykjabraut 5, Laugarvatni, þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 8. nóvember 2012 að samþykkja deiliskipulag fyrir þéttbýlið við Laugarvatn í Bláskógabyggð. Skilja verður kröfugerð kæranda svo að gerð sé krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi að því er varði reit 5, Íbúðarbyggð við Laugar-, Bjarkar-, Lindar-, Dal-, og Reykjarbraut.

Greinargerð sveitarfélagsins og gögn í málinu bárust úrskurðarnefndinni 13. mars 2013 og á árunum 2014 og 2015.

Málavextir: Lýsing á skipulagsverkefni fyrir þéttbýlið Laugarvatn var kynnt á íbúafundi á Laugarvatni í september 2011. Tillaga að deiliskipulagi umrædds svæðis var kynnt á almennum fundi í mars 2012 og íbúar og hagsmunaaðilar hvattir til að koma að athugasemdum og ábendingum til skipulagsfulltrúa. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Uppsveita Árnessýslu og Flóahrepps 25. júlí s.á. var lögð fram endurskoðuð tillaga að deiliskipulagi Laugarvatns. Gerði nefndin ekki athugasemd við hana og vísaði henni til afgreiðslu hjá sveitarstjórn. Hinn 26. s.m. samþykkti byggðarráð Bláskógabyggðar að auglýsa fyrrgreinda tillögu til kynningar. Var hún m.a. auglýst í Dagskránni, Fréttablaðinu og Lögbirtingarblaðinu og bárust nokkrar athugasemdir á kynningartíma. Samhliða var auglýst tillaga að breytingu á Aðalskipulagi Laugardalshrepps 2000-2012 innan þéttbýlisins Laugarvatns.

Að loknum kynningartíma deiliskipulagstillögunnar var hún til umfjöllunar á fundi skipulags- og byggingarnefndar 25. október 2012 og var eftirfarandi m.a. fært til bókar: „Níu athugasemdabréf bárust á kynningartíma auk þess sem fyrir liggja umsagnir frá Vegagerð ríkisins og Fornleifavernd ríkisins. Að auki liggur fyrir tillaga Skógræktar ríkisins að nýrri staðsetningu áfangastaðar inn í skógi ofan þjóðvegar. Þá liggur fyrir tillaga skipulagsráðgjafa að umsögn um innkomnar athugasemdir og þær ábendingar sem fram koma í umsögnum Vegagerðar og Fornleifaverndar. Nefndin samþykkir fyrirliggjandi umsögn um athugasemdir og mælir með að sveitarstjórn samþykki fyrirliggjandi deiliskipulag óbreytt í helstu meginþáttum. Gerðar eru minniháttar breytingar sem felast í breytingu á orðalagi varðandi akstursheimild upp göngustíg að grafreit, bætt er við áningarstað í skógi ofan við þjóðveg og bætt er við bílastæðum á lóðinni Dalbraut 4.“ Málið var tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar 8. nóvember 2012, og samþykkti hún nefnda afgreiðslu, sem og umsögn um fram komnar athugasemdir. Deiliskipulagið var í kjölfar þess sent Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu. Í bréfi stofnunarinnar, dags. 10. desember 2012, kom fram að hún teldi að nánari skýringa væri þörf áður en stofnunin tæki afstöðu til erindisins. Að skýringum fengnum tók Skipulagsstofnun erindið fyrir að nýju og birtist auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda 11. janúar 2013. Tók fyrrgreind breyting á aðalskipulagi Laugardalshrepps gildi 10. s.m.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er gerð athugasemd við staðsetningu byggingarreits fyrir bílskúr að Dalbraut 4, með aðkomu frá Reykjabraut. Muni staðsetningin hindra aðkomu og aðgengi að húsi kæranda og sé til þess fallin að skapa hættu. Töluverð þrengsli séu við enda götunnar og muni stækkun veitingahúss við Dalbraut 6 auka á þann vanda. Götumyndin muni einnig breytast, en byggingarreitur hússins sé ekki í línu við aðra byggingarreiti. Líta þurfi til þess hvort téðar breytingar séu í samræmi við lög og reglugerðir um íbúðahverfi og athuga fjölda bílastæða fyrir umrædda starfsemi. Göngustígur, sem áætlaður sé á milli Reykjabrautar 3 og 5, skerði lóð kæranda. Loks sé gerð athugasemd við kynningu málsins sem hafi verið villandi og ófullnægjandi.

Málsrök Bláskógabyggðar: Sveitarfélagið bendir á að ekki hafi verið bílastæði innan lóðarinnar að Dalbraut 4 og að borist hafi beiðni um byggingu bílskúrs á téðri lóð. Hafi skipulagsyfirvöld metið það svo að ekki væri hægt að gera ráð fyrir aðkomu að honum frá Dalbraut, m.a. vegna götumyndar, heldur frekar frá Reykjabraut. Bílskúrsreiturinn sé 2,5 m frá lóðarmörkum og kanti gangstígs við götu. Hann sé nokkuð inn á lóðinni með rúmu plássi fyrir bíl milli bílskúrs og lóðarmarka. Hvorki sé verið að þrengja að núverandi aðkomu þar sem fyrirhugaðar framkvæmdir séu allar innan lóðarmarka né skerða möguleikann á því að leggja bifreið meðfram gangstétt fyrir framan íbúðarhús kæranda. Haldist gatan og snúningssvæði hennar óbreytt. Þá sé ekki verið að þrengja að Reykjabrautinni eða snúningsási götunnar með mögulegri stækkun veitingahúss á lóðinni að Dalbraut 6. Eingöngu sé gert fyrir aðgengi að húsinu frá Dalbraut, en ekki frá Reykjabraut. Sé því ekki talin hætta á að mikil ásókn verði í að leggja bílum við síðarnefnda götuna. Þá sé byggingarlína núverandi húsa mismunandi.

Vegna athugasemda um göngustíg sé tekið fram að töluverð óvissa hafi verið um nákvæm lóðarmörk margra eldri lóða innan Laugarvatns. Samkvæmt grunni sem deiliskipulagið hafi verið unnið eftir sé bil á milli lóða nr. 3 og 5 við Reykjabraut. Ef í ljós komi að grunnurinn sé ekki réttur og ekki sé vilji til að hafa göngustíg á þessum stað verði það skoðað sérstaklega. Jafnframt sé bent á að málsmeðferð deiliskipulagsins hafi að öllu leyti verið í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010. Hafi frá upphafi máls þessa verið lögð áhersla á mikið og gott samráð við hagsmunaðila innan Laugarvatns, bæði íbúa, rekstraraðila, umsagnaraðila og eigendur fasteigna.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti deiliskipulags fyrir þéttbýlið Laugarvatn. Er hið skipulagða svæði um 147 ha að stærð, skipt í nokkra skipulagsreiti og eru sérskilmálar fyrir hvern þeirra. Í greinargerð hins umdeilda deiliskipulags er m.a. tekið fram að því sé aðallega ætlað að ná utan um skipulagsmál byggðarinnar og tryggja samræmi í lóðarskilmálum um leið og veitt sé svigrúm fyrir eðlilega stækkun og þróun þéttbýlis. Við gildistöku deiliskipulagsins féllu úr gildi fimm deiliskipulagsáætlanir fyrir svæðið en hluti svæðisins var þó ekki deiliskipulagður. Fram kemur í téðri greinargerð að ekki sé um neinar eðlisbreytingar á stefnumiðum að ræða. 
Samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórnar og annast hún og bera ábyrgð á gerð deiliskipulags, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. laganna. Við beitingu þess ber m.a. að fylgja markmiðssetningu nefndra laga sem tíunduð er í 1. gr. þeirra. Þar er t.a.m. kveðið á um að stuðla skuli að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða. Jafnframt skal tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Ljóst er að sveitarstjórnum er að lögum ætlað víðtækt vald til ákvarðana um skipulag. Þá gera skipulagslög ráð fyrir að gildistaka skipulagsáætlana geti haft í för með sér röskun á einstökum fasteignaréttindum og kveða lögin m.a. á um rétt til bóta að vissum skilyrðum uppfylltum.

Gera þarf grein fyrir fyrirkomulagi göngustíga í deiliskipulagi eftir því sem þurfa þykir samkvæmt 6. mgr. gr. 4.16.2 í þágildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Á uppdrætti hins umdeilda deiliskipulags er sýndur göngustígur á milli lóða nr. 3 og 5 við Reykjabraut, sem kærandi telur að fari inn á lóð hans. Þar sem kærandi á hagsmuna að gæta um nýtingu umræddrar lóðar hefði verið rétt að leita samráðs við hann við gerð hins umdeilda deiliskipulags ef nefndur stígur fæli í sér skerðingu á lóð hans. Áhöld eru hins vegar um hvort téður göngustígur fari inn á nefnda lóð. Af efni lóðarleigusamnings, sem þinglýst var á árinu 1970, má ráða að lóðin Reykjabraut 5 liggi á milli tveggja lóða. Samningurinn sker þó ekki með óyggjandi hætti úr um lóðamörk og ekki liggja fyrir úrskurðarnefndinni nein önnur þau gögn, svo sem lóðarblað, er renna stoðum undir fullyrðingar kæranda. Verður því ekki fullyrt að tilefni hafi verið til samráðs við kæranda umfram það sem mælt er fyrir um almennt. Þá skal á það bent að deiliskipulag getur ekki hróflað við eða ráðstafað eignarréttindum nema að undangengnum samningi, eða eftir atvikum eignarnámi, verði talin til skilyrði þess.

Fram kemur í almennum skilmálum skipulagsins að gert sé ráð fyrir bílgeymslu við hvert íbúðarhús, ýmist sambyggðri eða stakri, og skal hún ávallt rúmast innan byggingarreits. Samkvæmt upplýsingum úr skrám fasteignamats Þjóðskrár Íslands er lóðin nr. 4 við Dalbraut um 900 m² og er á henni 218 m² einbýlishús. Á uppdrætti deiliskipulagsins er markaður byggingarreitur sunnan við húsið og er aðkoma að honum frá Reykjabraut. Var svo jafnframt á uppdrætti auglýstrar tillögu, sem kærandi gerði ekki athugasemdir við. Einnig er gert ráð fyrir nokkrum bílastæðum norðan við húsið og er aðkoma að þeim frá Dalbraut, en sú heimild var samþykkt eftir kynningartíma tillögunnar og voru því bílastæðin ekki sýnd á uppdrætti er hún var auglýst. Ekki mun hafa verið bílskúr á lóðinni áður og ljóst er að heimiluð staðsetning hans innan þess byggingarreits sem er með aðkomu frá Reykjabraut getur haft áhrif á grenndarhagsmuni lóðarhafa aðlægra lóða, t.d. vegna aukinnar umferðar. Það verður þó ekki séð að þau áhrif séu umfram það sem almennt má búast við og þola þarf í þéttbýli. Þá verður að líta til þess að framangreindir skipulagsskilmálar eru í samræmi við það markmið skipulagsins að tryggja samræmi í lóðarskilmálum, enda hafa lóðarhafar þá jafnan rétt til bílgeymslu við íbúðarhús sín.

Lóðin að Dalvegi 6, þar sem starfræktur mun vera veitingastaður, er á skilgreindu miðsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Laugardalshrepps 2002-2012. Þar skal skv. gr. 4.4.1 í þágildandi skipulagsreglugerð fyrst og fremst gera ráð fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjónar heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, s.s. verslunum, skrifstofum, þjónustustofnunum, veitinga- og gistihúsum, menningarstofnunum og hreinlegum iðnaði. Er því starfsemi í húsinu í samræmi við þá starfsemi sem almennt er starfrækt á miðsvæðum. Umrædd lóð er á reit 5 í hinu umdeilda deiliskipulagi. Ekki er í skilmálum fyrir reitinn tekið fram hver skuli vera fjöldi bílastæða á lóðinni, en kvöð er um akstur á milli lóða nr. 6 og 8 annars vegar og lóða nr. 10 og 12 hins vegar. Í almennum skilmálum deiliskipulagsins er tilgreint að sameiginleg bílastæði verði við nýja götu milli Laugarbrautar og Hverabrautar og skuli þau þjóna öllu miðsvæðinu. Einnig segir að gerð sé grein fyrir núverandi bílastæðum við opinberar stofnanir, verslun og þjónustu á uppdrætti. Þá skuli bílastæði á nýjum lóðum almennt vera í samræmi við ákvæði skipulagsreglugerðar þar um og fjöldi sérmerktra stæða fyrir hreyfihamlaða samkvæmt byggingarreglugerð nr. 112/2012. Í umsögn sveitarfélagsins við fram komnum athugasemdum var lagt til að fyrirkomulag bílastæða á lóðum nr. 4 og 6 yrði endurskoðað. Jafnframt var tekið fram að fjöldi bílastæða ætti að vera 19, en að þau væru 13 og væri það vegna samnýtingar við lóð nr. 8. Hið umdeilda deiliskipulag tók gildi í gildistíð skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Þar var í gr. 3.1.4 kveðið á um lágmarksfjölda bílastæða en jafnframt tekið fram að unnt væri að víkja frá þeim í deiliskipulagi ef sýnt væri fram á að bílastæðaþörf væri minni eða unnt væri að uppfylla hana með öðrum hætti. Eins og áður greinir er í deiliskipulaginu fjallað um sameiginleg bílastæði fyrir miðsvæðið og verður ekki annað af því ráðið en að þar með hafi bílastæðaþörf verið uppfyllt í samræmi við framangreint ákvæði. Skal og á það bent að ekki er gerð krafa um fjölda bílastæða í núverandi skipulagsreglugerð nr. 90/2013, sem tók gildi skömmu eftir gildistöku deiliskipulagsins, og að við frekari framkvæmdir á skipulagsreitnum ber að taka tillit til ákvæða í byggingarreglugerð nr. 112/2012 um fjölda bílastæða fyrir hreyfihamlaða.

Loks var málsmeðferð í samræmi við skipulagslög. Lýsing á skipulagsverkefninu og tillaga að deiliskipulagi umrædds svæðis voru kynntar á íbúafundum áður en tillagan var auglýst til kynningar. Tekin var afstaða til fram kominna athugasemda við tillöguna og þeim svarað. Þá verður ekki talið, eins og hér stendur á, að tillögunni hafi verið breytt í grundvallaratriðum eftir auglýsingu hennar. Tillagan var samþykkt af sveitarstjórn og að lokinni lögboðinni afgreiðslu Skipulagsstofnunar var gildistaka deiliskipulagsins auglýst.

Að öllu framangreindu virtu verður ekki talið að neinir þeir annmarkar séu fyrir hendi á hinni kærðu ákvörðun að ógildingu varði og verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 8. nóvember 2012 um að samþykkja deiliskipulag fyrir þéttbýlið Laugarvatn í Bláskógabyggð.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

_______________________________              ______________________________
Hildigunnur Haraldsdóttir                                    Þorsteinn Þorsteinsson