Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

54/2016 Þeistareykjalína 1

Árið 2016, fimmtudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 54/2016, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Norðurþings um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Þeistareykjalínu 1.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður
um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. maí 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, Þórunnartúni 6, Reykjavík, þá ákvörðun sveitarstjórnar Norðurþings frá 17. maí 2016 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Þeistareykjalínu 1, 220 kV háspennulínu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Er málið nú tekið til úrskurðar um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda.

Gögn málsins bárust frá Norðurþingi 2. júní 2016.

Málavextir: Sú framkvæmd sem kæra þessa máls snýst um er lagning Þeistareykjalínu 1, 220 kV loftlínu, frá Þeistareykjum að Bakka við Húsavík. Frá Kröfluvirkjun að Þeistareykjum er áætlað að leggja Kröflulínu 4, einnig 220 kV loftlínu. Hefur ákvörðun sveitarstjórnar Skútustaðahrepps um útgáfu framkvæmdaleyfis vegna þeirrar framkvæmdar einnig verið kærð og er það mál nr. 46/2016.

Fram fór sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum framkvæmda sem þá voru fyrirhugaðar við álver á Bakka við Húsavík, Þeistareykjavirkjun, stækkun Kröfluvirkjunar og háspennulínur frá Kröflu og Þeistareykjum til Húsavíkur. Síðar var fallið frá byggingu álvers á Bakka en mat á umhverfisáhrifum vegna kísilmálmverksmiðju við Bakka hefur verið gert.

Með bréfi til Norðurþings, dags. 18. mars 2016, óskaði Landsnet hf. eftir því að sveitarfélagið gæfi út framkvæmdaleyfi fyrir Þeistareykjalínu 1, 220 kV háspennulínu, sem ætti að liggja frá orkuveri Landsvirkjunar að Þeistareykjum í Þingeyjarsveit og að tengivirki sem Landsnet hygðist reisa í námunda við iðnaðarsvæðið á Bakka við Húsavík í Norðurþingi. Langan hluta leiðarinnar á línan að liggja í sveitarfélaginu Þingeyjarsveit en áætlað er að leggja hana inn í Norðurþing nálægt Höfuðreiðarmúla í landi Skóga. Umsókn Landsnets hf. um framkvæmdaleyfi laut eingöngu að því landsvæði sem er innan sveitarfélagsmarka Norðurþings.

Á fundi sveitarstjórnar Norðurþings, sem haldinn var 17. maí 2016, var samþykkt tillaga skipulags- og umhverfisnefndar um að umsókn Landsnets vegna Þeistareykjalínu 1 innan Norðurþings yrði samþykkt og jafnframt að skipulags- og byggingarfulltrúa yrði falið að gefa út framkvæmdaleyfi í samræmi við reglugerð um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012.

Í bókun skipulags- og umhverfisnefndar kom fram að nefndin teldi að fyrirhuguð framkvæmd væri í samræmi við Aðalskipulag Norðurþings 2010-2030. Jafnframt kom fram að samkvæmt áliti Skipulagsstofnunar frá 29. nóvember 2010 uppfyllti framkvæmdin skilyrði 1. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis vegna matsskyldra framkvæmda vegna sameiginlegs mats á umhverfisáhrifum álvers á Bakka, Þeistareykjavirkjunar og háspennulína frá Kröflu og Þeistareykjum að Húsavík. Loks var bókað að skipulags- og umhverfisnefnd féllist á drög að samningi á milli Umhverfisstofnunar og Landsnets hf. um eftirlit með framkvæmdinni.

Framkvæmdaleyfi var gefið út 24. maí 2016.

Málsrök kæranda:
Kærandi telur nauðsynlegt að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða til að koma í veg fyrir óafturkræfa röskun á hinu fyrirhugaða framkvæmdasvæði strax í sumar með vegagerð og gerð undirstaða undir háspennumöstur. Sömu röksemdir eigi við um stöðvun framkvæmda við Þeistareykjalínu 1 og eigi við um stöðvun framkvæmda við Kröflulínu 4. Um sömu framkvæmd sé að ræða og hafnað sé þeim sjónarmiðum leyfishafa að um sé að ræða framkvæmd er skiptist í fimm áfanga.

Í leyfisbeiðni leyfishafa komi fram að mikilvægt sé að hefja framkvæmdir sem fyrst. Málið hafi almenna þýðingu fyrir náttúru Íslands og orðspor landsins, fyrir alla Íslendinga og einnig erlenda ferðamenn og vísindamenn er heimsæki Ísland. Hagsmunirnir séu stórfelldir, en um sé að ræða svæði sem fyrirhugað sé að vinna veruleg og óafturkallanleg spjöll á.

Málsrök Norðurþings: Norðurþing krefst þess fyrst og fremst að kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að stöðvunarkröfu kærenda verði hafnað. Krafa um frávísun byggist á því að kærandi vísi í kröfu sinni um stöðvun fyrst og fremst til greinargerðar sem hann muni hafa lagt fram í öðru máli. Slíkt sé ekki í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, um það með hvaða hætti kærandi skuli búa mál sitt úr garði, þar sem öll rök fyrir kærunni vanti. Leiði þetta til þess að sveitarfélagið geti ekki reifað sín sjónarmið og viti varla hverju sé verið að verjast. Málið sé vanreifað af hálfu kæranda og ekki úrskurðarhæft.

Varðandi kröfu um að hafnað verði stöðvunarkröfu kæranda vísi Norðurþing til meginreglu stjórnsýsluréttar, sem m.a. komi fram í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um að kæra fresti almennt ekki réttaráhrifum. Þessi meginregla sé áréttuð í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011. Stöðvun framkvæmda sé því undantekningarheimild sem beri að skýra þröngt og beri einungis að beita í takmarkatilvikum þegar sérstakar aðstæður eða hagsmunir séu fyrir hendi og veigamikil rök standi til beitingar úrræðisins. Minnt sé á að réttaráhrif stöðvunar séu jafn afdrifarík og sambærileg og áhrif lögbanns. Við beitingu stöðvunarúrræðisins sé hins vegar ekki krafist neinnar tryggingar af hálfu þess aðila sem krefjist beitingar úrræðisins, eins og gert sé þegar lögbanni sé beitt. Þrátt fyrir það séu mjög þröngar skorðar settar við beitingu lögbanns. Í ljósi þessa telji Norðurþing að túlka verði heimildina til stöðvunar mjög þröngt og þrengra en heimild til lögbanns.

Kærandi hafi ekki fært fram neinar málsástæður eða rök fyrir að einhverjar þær aðstæður séu uppi í máli þessu sem réttlæti beitingu svo harkalegs úrræðis. Hafi kærandi ekki sýnt fram á að hann verði fyrir tjóni vegna framkvæmdanna. Augljóst sé að verði framkvæmdir stöðvaðar, þó ekki sé nema í stuttan tíma, muni það hafa í för með sér verulegt tjón fyrir leyfishafann og viðsemjendur hans og einnig með beinum og óbeinum afleiðingum fyrir sveitarfélagið.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi mótmælir því að um hluta af sömu framkvæmd sé að ræða og fjallað sé um í framkvæmdaleyfi Skútustaðahrepps fyrir Kröflulínu 4. Þótt fjallað hafi verið um framkvæmdirnar í einu og sama matinu á umhverfisáhrifum sé um að ræða háspennulínur í fimm áföngum, Kröflulínur 4 og 5, Hólasandslínur 1 og 2 og Þeistareykjalínu 1. Kröflulínu 4 sé ætlað að tengja Þeistareykjavirkjun við megin flutningskerfið, en Þeistareykjalínu 1 sé ætlað að tengja Þeistareykjavirkjun við iðnaðarsvæðið á Bakka. Það geti ekki talist fullnægjandi rökstuðningur fyrir stöðvunarkröfu að vísa til kærumáls vegna annarrar framkvæmdar í öðru sveitarfélagi.

Leyfishafi telji að við ákvörðun um hvort beita skuli 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, varðandi stöðvun framkvæmda til bráðabirgða, beri að líta til sömu sjónarmiða og rakin séu í athugasemdum við 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar. Ávallt verði að vega og meta í hverju tilviki fyrir sig hvort réttlætanlegt sé að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og við það mat skuli líta til réttmætra hagsmuna hjá öllum aðilum málsins og horfa til þess hversu líklegt það sé að ákvörðuninni verði breytt. Þá mæli það almennt á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta eða ef til staðar séu mikilvægir almannahagsmunir.

Framkvæmdir leyfishafa, ásamt tengdum framkvæmdum, séu viðamiklar og miklir hagsmunir séu þeim tengdir, jafnt þjóðhagslegir sem og fjárhagslegir hagsmunir þeirra sem að einstaka framkvæmdum komi, hvort sem um sé að ræða innviði, virkjanir eða verksmiðju á Bakka. Því gæti stöðvun framkvæmda á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar haft í för með sér mikið fjárhagslegt tjón og almannahagsmunir mæli gegn því að stöðvunin nái fram að ganga. Kærandi hafi hinsvegar ekki sýnt fram á að hagsmunir hans séu með þeim hætti að réttlætt geti stöðvun framkvæmda.

Hefja verði framkvæmdir á allra næstu dögum eigi leyfishafa að vera mögulegt að efna skyldur sínar gagnvart Landsvirkjun og kísilverksmiðju PCC um tengingu Þeistareykjavirkjunar og flutning raforku til verksmiðjunnar á Bakka.

Athugasemdir kæranda um greinargerðir Norðurþings og leyfishafa: Kærandi kveðst hafna alfarið sjónarmiðum sveitarfélagsins um skýringu á stöðvunarheimildinni í 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Að mati kæranda verði að skýra heimildina með hliðsjón af tilgangi ákvæðisins og lögskýringargögnum. Þannig segi í athugasemd með ákvæðinu í lagafrumvarpi: „Í málum er varða framkvæmdir sem hafa áhrif á umhverfið kann kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hefur ekki heimild til að fresta réttaráhrifum hennar.“ Blasi við að kærur kæranda á framkvæmdaleyfum Skútustaðahrepps og Norðurþings vegna Kröflulínu 4 og Þeistareykjalínu 1 væru gjörsamlega þýðingarlausar ef á sama tíma væru hafnar framkvæmdir við línurnar með þeim óafturkræfu og neikvæðu umhverfisáhrifum sem lýst hafi verið að af hlytust. Stöðvunarheimild 5. gr. laga nr. 130/2011 verði því ekki skýrð, líkt og haldið sé fram af hálfu Norðurþings, á sama hátt eða jafnvel enn þrengra en lögbannsheimild réttarfarslaga, heldur verði hún skýrð með hliðsjón af markmiði endurskoðunarheimildar í málum er varði umhverfið og þeim alþjóðasamningum er um þá heimild gildi. Slík heimild verði að vera raunhæf og skilvirk.

Niðurstaða: Sveitarfélagið hefur krafist frávísunar þar sem kærandi vísi í kröfu sinni um stöðvun fyrst og fremst til greinargerðar í öðru máli og sé það ekki í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þykir ekki koma til greina að fallast á þessa kröfu með hliðsjón af leiðbeiningarskyldu þeirri sem á úrskurðarnefndinni hvílir, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem og rannsóknarreglu 10. gr. sömu laga.

Í 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Hefur úrskurðarnefndin til þess sjálfstæða heimild, en sú heimild er undantekning frá þeirri meginreglu að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum hennar, þó sé  mikilvægt að gætt sé að því að efnislegar forsendur liggi að baki kæru, þ.e. að horft sé til þess hversu líklegt sé að kæra breyti efni ákvörðunar.

Kærandi krefst stöðvunar framkvæmda og máli sínu til stuðnings vísar hann til þess að framkvæmdin feli í sér óafturkræfa röskun á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði. Einnig að sömu rök eigi við um stöðvun framkvæmda við Þeistareykjalínu 1 og eigi við um stöðvun framkvæmda við Kröflulínu 4, sbr. mál nr. 46/2016, þar sem um sömu framkvæmd sé að ræða. Þessu er mótmælt af hálfu leyfishafa, sem telur að um háspennulínur í fimm mismunandi áföngum sé að ræða. Þá leggur leyfishafi áherslu á að hefja verði framkvæmdir eigi honum að vera mögulegt að uppfylla samningsbundnar skyldur sínar.

Fyrr í dag kvað úrskurðarnefndin upp úrskurð til bráðabirgða í máli nr. 46/2016 þar sem stöðvaðar voru framkvæmdir við Kröflulínu 4 að því leyti sem raskað geti Leirhnjúkshrauni. Þær ástæður sem þar lágu að baki eiga ekki við í þessu máli, en ekki liggur fyrir að svæði það sem nú er um deilt hafi sérstakt verndargildi umfram annað, sem forðast beri að raska. Þykir alltof viðurhlutamikið að stöðva framkvæmdir á þeim grundvelli einum að umhverfi verði raskað, jafnvel þótt það rask verði umtalsvert, enda einsýnt að flestar þær framkvæmdir sem sæti mati á umhverfisáhrifum myndu þá stöðvaðar án þess að frekari skoðunar þyrfti við. Verður því annað og meira að liggja fyrir til að heimild 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 verði beitt. Hvað varðar þá málsástæðu kæranda að um sömu framkvæmd sé að ræða skal á það bent að í úrskurði sínum fyrr í dag taldi úrskurðarnefndin, að teknu tilliti til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ríkra hagsmuna leyfishafa, ekki réttlætanlegt að stöðva þá framkvæmd sem þar var til umfjöllunar í heild sinni, heldur einungis að þeim hluta er raskað getur Leirhnjúkshrauni. Af sömu ástæðum er ekki tilefni til að stöðva þá framkvæmd sem hér er um deilt og skiptir ekki máli í því tilliti hvort um eina framkvæmd er að ræða eða fleiri.

Með hliðsjón af framangreindu verður hafnað kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða, en þó þykir rétt að árétta að framkvæmdir eru alfarið á áhættu leyfishafa á meðan efnisleg niðurstaða úrskurðarnefndarinnar liggur ekki fyrir.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda, samkvæmt hinni kærðu ákvörðun.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

_____________________________              ______________________________
Ómar Stefánsson                                                 Aðalheiður Jóhannsdóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                 Þorsteinn Þorsteinsson