Árið 2016, miðvikudaginn 9. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 14/2015, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. janúar 2015 um að synja umsókn um leyfi til að reisa viðbyggingu úr steinsteypu, gera tvennar svalir, breyta innra skipulagi og breyta húsinu á lóð nr. 30 við Gunnarsbraut í Reykjavík í tvíbýlishús.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. febrúar 2015, er barst nefndinni 19. s.m., kæra eigendur, Gunnarsbraut 30, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. janúar 2015 að synja umsókn um leyfi til að breyta innra skipulagi hússins að Gunnarsbraut 30, Reykjavík og breyta húsinu í tvíbýlishús, reisa steypta viðbyggingu og gera á það tvennar svalir. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 2. mars 2015 og í september og október 2016.

Málavextir: Húsið að Gunnarbraut 30 er steinsteypt tvílyft hús með kjallara. Það var reist árið 1939 og samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands skiptist húsið í þrjá eignarhluta. Mun það vera nýtt sem einbýlishús með aukaíbúð í kjallara. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 8. apríl 2014 var tekin fyrir umsókn um leyfi til að stækka umrætt hús og byggja bílskúr á lóðinni. Var afgreiðslu málsins frestað og því vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa og skrifstofu sviðsstjóra, sem í umsögnum sínum lögðust gegn því að grenndarkynna stækkun á húsinu þar eð umsótt breyting viki frá samþykktum rammaskilmálum fyrir Norðurmýri. Unnt væri hins vegar að grenndarkynna bílskúr þar sem stækkun hans væri í samræmi við fyrrgreinda skilmála. Frestaði byggingarfulltrúi í framhaldinu afgreiðslu málsins.

Umsókn um byggingarleyfi var á ný lögð fram á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 16. september 2014 og lágu þá fyrir nýir uppdrættir. Samkvæmt þeim var sótt um leyfi til að stækka kjallara hússins, jafnframt því að stækka 1. og 2. hæð til vesturs og setja tvennar svalir á suðvesturhlið þess. Því til viðbótar var sótt um að fækka íbúðum í húsinu um eina og breyta innra fyrirkomulagi þess. Við breytinguna yrði húsið 372,2 m² í stað 259,6 m² og nýtingarhlutfall lóðarinnar færi úr 0,46 í 0,66. Frestaði byggingarfulltrúi afgreiðslu málsins og vísaði því til skipulagsfulltrúa til ákvörðunar um grenndarkynningu. Samþykkti skipulagsfulltrúi á embættisafgreiðslufundi sínum 3. október s.á. að grenndarkynna framlagða tillögu fyrir hagsmunaaðilum að Auðarstræti 3, 5, 7, 9 og 11 og Gunnarsbraut 26, 28, 32 og 34. Var það og gert og aðilum bent á að skila bæri athugsemdum eigi síðar en 20. nóvember
s.á. Þann sama dag var erindið tekið fyrir að nýju á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa. Var tekið fram í fundargerð þess fundar að fyrir lægju tölvupóstar frá fjórum aðilum sem ekki gerðu athugasemd við erindið og einnig skriflegt erindi frá einum aðila um framlengdan frest til athugasemda. Var samþykkt að framlengja athugasemdafrest til og með 4. desember 2014.

Málið var tekið fyrir á tveimur embættisafgreiðslufundum skipulagsfulltrúa í desember 2014 og annars vegar samþykkt að vísa því til umsagnar verkefnisstjóra og hins vegar að kynna það formanni umhverfis- og skipulagsráðs. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 9. janúar 2015 var erindinu vísað til umhverfis- og skipulagsráðs, sem tók það fyrir á fundi 14. s.m., og var það fært til bókar undir 10. lið í B-hluta fundargerðarinnar. Á fundinum lágu m.a. fyrir fyrrgreindir tölvupóstar, sem og aðrar athugasemdir sem borist höfðu síðar. Jafnframt var lögð fram umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 12. s.m., en hann tók neikvætt í umsóknina í ljósi áhrifa umbeðinnar stækkunar á nærliggjandi lóðir. Afgreiddi umhverfis- og skipulagsráð erindið með svohljóðandi hætti: „Neikvætt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa dags. 12. janúar 2015. Vísað til fullnaðarafgreiðslu byggingarfulltrúa.“ Á fundi borgarráðs 15. janúar 2015 var ofangreind fundargerð umhverfis- og skipulagsráðs lögð fyrir og B-hluti hennar samþykktur. Byggingarfulltrúi tók umsóknina fyrir á afgreiðslufundi 20. janúar 2015 og synjaði henni, með vísan til afgreiðslu umhverfis- og skipulagsráðs 14. s.m. og umsagnar skipulagsfulltrúa 12. s.m. Var fundargerð byggingarfulltrúa lögð fram á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 21. janúar s.á. í B-hluta þeirrar fundargerðar og á fundi borgarráðs 22. s.m. var sá hluti fundargerðar ráðsins samþykktur.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að meðferð málsins hafi ekki verið í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og gr. 5.9. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 um grenndarkynningu. Þá hafi ekki verið gætt viðeigandi ákvæða laga um mannvirki nr. 160/2010.

Skipulagsnefnd beri að ákveða frest til að koma að athugasemdum fyrirfram og óheimilt sé að framlengja hann. Þurft hefði að færa fram haldbærar ástæður fyrir frestbeiðninni og veita kærendum andmælarétt áður en ákveðið hafi verið að grípa inn í meðferð málsins með svo afdrifaríkum hætti. Leiði ágalli þessi a.m.k. til þess að ekki hafi átt að koma til álita við afgreiðslu málsins neinar þær athugasemdir sem fram hafi komið eftir að upphaflegur kynningarfrestur hafi runnið út. Einnig virðist sem öðrum hafi ekki verið kynntur framlengdur frestur og hafi málsmeðferðin að því leyti einnig verið bæði ólögmæt og ómálefnaleg.

Hvorki afgreiðsla umhverfis- og skipulagsráðs, sem hafi stöðu skipulagsnefndar að lögum, né afgreiðsla borgarráðs sem fari með skipulagsvald sveitarstjórnar, feli í sér ákvörðun í samræmi við 44. gr. skipulagslaga. Skort hafi því á að fyrir lægi lögmæt niðurstaða grenndarkynningar í málinu og þar með skilyrði til þess að byggingarfulltrúi gæti tekið ákvörðun um afgreiðslu á umsókn kæranda. Hafi byggingarfulltrúi ekki verið bær til að afgreiða grenndarkynningarþátt málsins og beri að þeim sökum að ógilda ákvörðun hans.

Með hinni kærðu ákvörðun sé gengið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 65. gr. stjórnarskrár, en í umsókn felist ekki annað en það að kærendum verði heimilað að nýta lóð sína til jafns við það sem algengt sé í hverfinu. Þannig verði nýtingarhlutfall lóðarinnar eftir umsótta breytingu nokkuð lægra en á lóð Gunnarsbrautar 28, en eigendur þeirrar lóðar standi helst gegn áformum kærenda. Þá hafi ekki verið gætt ákvæða 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga. Virðist niðurstaða málsins alfarið byggjast á meintum grenndaráhrifum fyrirhugaðrar viðbyggingar, en ekkert liggi fyrir um það að þau hafi verið rannsökuð eða mat lagt á áhrifin með fullnægjandi hætti. Komi ekki fram í hverju þau birtist og hvernig þau horfi við með tilliti til jafnræðis- eða grenndarsjónarmiða. Sé í þessu sambandi vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 48/2011. Þá hafi borgaryfirvöld átt að gefa kærendum kost á að draga úr grenndaráhrifum byggingarinnar í stað þess að synja umsókninni.

Kærendur hafi ítrekað leitað leyfis til að byggja við hús sitt en fyrirspurnum þeirra verið synjað með vísan til svokallaðrar rammaskilmála fyrir Norðurmýri frá 1987. Með þeirri ákvörðun að fallist yrði á grenndarkynningu umsóknar þeirra hafi falist viðurkenning á því að umsótt viðbygging væri í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar, enda eigi skipulagsnefnd að leggja mat á hvort framkvæmdin falli að þeim skilyrðum áður en umsókn um byggingarleyfi sé grenndarkynnt, sbr. gr. 5.9.1. í skipulagsreglugerð.

Haldlaust sé að byggja á því að umsóttar breytingar muni skapa fordæmi, en möguleg uppbygging muni ráðast af því deiliskipulagi sem gera eigi. Geti eigendur fasteigna í þéttbýli ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar í nágrenni þeirra sem haft geti í för með sér grenndaráhrif. Verði menn almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum. Hafi borgaryfirvöld margoft teflt þessum rökum fram í kærumálum til nefndarinnar til að réttlæta samþykktir sínar. Verði ekki annað séð en að þessi sömu rök hafi átt að leiða til þess að umsókn kærenda yrði samþykkt, þrátt fyrir óverulega og afmarkaða aukningu skuggavarps. Jafnframt sé bent á að fyrir liggi jákvæð umsögn Minjastofnunar í málinu. Þá telji kærendur að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið meðferð málsins og að nánar tilgreindur starfsmaður hafi unnið gegn málinu með ýmsum hætti.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er tekið fram að samkvæmt a-lið 2. gr. í viðauka 2.3 við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar hafi skipulagsfulltrúi heimild til að framlengja frest til athugasemda í grenndarkynningu. Hafi sveitarfélagið ávallt túlkað 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 svo að heimilt væri að framlengja nefndan frest kæmi fram um það beiðni áður en hann væri liðinn. Hafi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála aldrei gert athugasemd við þá framkvæmd.

Ekki sé fallist á að meðferð málsins hafi verið andstæð lögum eða ómálefnaleg. Ákvörðun um að fallast ekki á byggingarleyfisumsóknina hafi verið tekin af umhverfis- og skipulagsráði samkvæmt heimild í 12. gr. samþykktar fyrir umhverfis- og skipulagsráð Reykjavíkurborgar, sem samþykkt hafi verið í borgarstjórn 18. desember 2012. Borgarráð hafi samþykkt afgreiðslu umhverfis- og skipulagsráðs sem og afgreiðslu byggingarfulltrúa.

Því sé mótmælt að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu íslensks stjórnsýsluréttar. Afgreiðsla borgarinnar hafi verið lögmæt og málefnaleg með tilliti til þeirra raka sem fram komu í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 12. janúar 2015. Engin sambærileg tilvik hafi heldur verið samþykkt í Norðurmýrinni sem kærendur hafi getað bent á, en ekki hafi verið heimilaðar neinar stækkanir á húsum á umræddu svæði frá árinu 1987 umfram það sem rammaskilmálar hafi leyft. Eigi borgarbúar ekki stjórnarskrárvarinn rétt til að byggja hvar sem þeim henti. Beri borgaryfirvöldum í hverju tilviki að meta sjálfstætt umsóknir sem berist með hagsmuni borgarbúa að leiðarljósi og með tilliti til almennra grenndarreglna.

Ekki sé heldur fallist á að meðalhófsregla stjórnsýslulaga hafi verið brotin. Verði ekki séð að borginni hafi borið skylda til að leggja til breytt fyrirkomulag eða staðsetningu viðbyggingarinnar, m.a. í ljósi þeirrar miklu andstöðu sem komið hafi frá hagsmunaðilum. Þá verði ekki fallist á að málið hafi ekki verið nægilega upplýst, en mat á áhrifum breytinganna hafi farið fram, m.a. með skuggavarpsuppdráttum, sem sýnt hafi aukinn skugga á suður- og vesturgarð Gunnarsbrautar 28, auk aukningar skugga á svalir miðhæðar nefnds húss og útsýnisskerðingar.

Skipulagsvaldið liggi hjá sveitarfélögum og ákvörðun um grenndarkynningu sé tekin af skipulagsyfirvöldum lögum samkvæmt í því skyni að afla gagna sem veita megi leiðbeiningu um afstöðu annarra íbúa og nágranna til fyrirliggjandi umsókna. Þótt grenndarkynnt sé hafi borginni ekki borið að samþykkja umsóknina umyrðalaust. Verði ekki séð að kærendur hafi átt lögvarinn rétt til þess að fá umsókn sína samþykkta og hafi synjun verið byggð á málefnalegum grunni.

Athugasemdir kærenda við málsrökum Reykjavíkurborgar: Kærendur árétta áður fram komin sjónarmið sín. Jafnframt sé bent á að viðauki 2.3 við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar hafi ekki verið í gildi þegar ákvörðun um framlengingu frestsins hafi verið tekin. Samþykkt fyrir umhverfis- og skipulagsráð frá 18. desember 2012 hafi hvorki verið staðfest af ráðherra né birt í B-deild Stjórnartíðinda og uppfylli því ekki skilyrði 6. gr. skipulagslaga. Viðauki um samþykkt um stjórn Reykjavíkur um vald umhverfis- og skipulagsráðs til fullnaðarafgreiðslu mála muni ekki hafa tekið gildi fyrr en í nóvember 2015. Þá verði ekki séð að tilvitnuð samþykkt hafi haft að geyma heimild fyrir ráðið til að ganga inn í það hlutverk sem sveitarstjórn sé falið í 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Loks hafi þess ekki verið gætt við meðferð málsins að tilkynna niðurstöðu sveitarstjórnar eða svara framkomnum athugasemdum, svo sem skylt sé lögum samkvæmt.

—–

Færð hafa verið fram frekari rök í máli þessu sem ekki verða rakin nánar en þau hafa verið höfð til hliðsjónar við úrlausn þess.

Niðurstaða: Með hinni kærðu ákvörðun var synjað umsókn kærenda um byggingarleyfi fyrir breytingum á húsinu að Gunnarsbraut 30 að undangenginni grenndarkynningu.

Samkvæmt 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 getur skipulagsnefnd heimilað að veitt verði byggingarleyfi fyrir umsóttum framkvæmdum án þess að deiliskipulag liggi fyrir. Skilyrði þess er að framkvæmdin sé í samræmi við aðalskipulag hvað varðar landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi og að grenndarkynning hafi farið fram. Er og kveðið á um í gr. 2.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 að ef ekki liggi fyrir deiliskipulag, líkt og hér háttar, skuli byggingarfulltrúi vísa leyfisumsókn til skipulagsnefndar í samræmi við ákvæði skipulagslaga og skuli grenndarkynning hafa farið fram og hlotið afgreiðslu samkvæmt ákvæðum laganna áður en byggingaráform eru samþykkt.

Grenndarkynning felst í því að skipulagsnefnd kynnir nágrönnum, sem taldir eru geta átt hagsmuna að gæta, leyfisumsókn og gefur þeim kost á að tjá sig um hana innan frests sem skal vera a.m.k. fjórar vikur. Að þeim fresti liðnum og þegar sveitarstjórn hefur afgreitt málið skal þeim sem tjáðu sig um það tilkynnt niðurstaða sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Er nánar kveðið á um grenndarkynningu í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þar er m.a. tekið fram í gr. 5.9.4. að berist athugasemdir á kynningartíma skuli skipulagsnefnd gefa umsögn um þær til sveitarstjórnar, sem síðan taki endanlega afstöðu til málsins. Í 2. mgr. ákvæðisins er svo gerð sú krafa að hafi athugasemdir borist frá hagsmunaðilum skuli sveitarstjórn senda þeim er athugasemdir gerðu umsögn sína um þær ásamt niðurstöðu.

Eins og rakið er í málavaxtalýsingu vísaði byggingarfulltrúi umsókn kærenda til skipulagsfulltrúa til ákvörðunar um grenndarkynningu og var samþykkt að grenndarkynna erindið og hagsmunaaðilum gefið færi á því að skila inn athugasemdum innan nánar tilgreinds frests. Sá frestur var síðan framlengdur á fundi skipulagsfulltrúa í kjölfar erindis eins hagsmunaaðila þar um. Að lokinni kynningu var málið á dagskrá umhverfis- og skipulagsráðs og lá þá fyrir umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 12. janúar 2015, þar sem m.a. var tekin afstaða til framkominna athugasemda. Var málið afgreitt „neikvætt“ með vísan til nefndrar umsagnar. Sú niðurstaða var færð til bókar í B-hluta fundargerðarinnar og á fundi borgarráðs næsta dag var sú fundargerð lögð fram og B-hluti hennar samþykktur. Verður því að telja að með þeirri afgreiðslu borgarráðs hafi legið fyrir viljaafstaða ráðsins til erindisins. Hvorki liggur hins vegar fyrir að aðilum sem athugasemdir gerðu hafi verið send umrædd umsögn né að þeim hafi verið tilkynnt niðurstaða málsins og ekki liggur fyrir að ákvörðun skipulagsfulltrúa um að framlengja athugasemdafrest við grenndarkynninguna hafi verið kynnt kærendum eða öðrum aðilum sem grenndarkynningin náði til.

Frestur hagsmunaaðila til að koma að athugasemdum skal vera a.m.k. fjórar vikur skv. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga og er ekki girt fyrir að unnt sé að hafa þann frest lengri. Framlenging frestsins við umrædda grenndarkynningu verður því ekki talin hafa áhrif á gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Ber í þessu sambandi einnig að líta til 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem heimilar aðila á hvaða stigi málsmeðferðar sem er að krefjast þess að afgreiðslu máls sé frestað uns honum hefur gefist tími til þess að kynna sér gögn og gera grein fyrir afstöðu sinni. Máli skal þó ekki frestað ef það hefur í för með sér að farið sé fram úr lögmæltum fresti til afgreiðslu málsins, en það á ekki við í máli þessu. Grenndarkynning er þáttur í skoðun máls og lýtur bæði að rannsókn þess og samráði við hagsmunaaðila áður en ákvörðun er tekin. Ákvörðun um að grenndarkynna umsóttar breytingar getur þar af leiðandi ekki falið í sér samþykki kynntrar umsóknar, enda geta athugasemdir er fram koma við grenndarkynningu eftir atvikum haft áhrif á niðurstöðu máls.

Í umræddri ákvörðun fólst synjun á umsóttum breytingum á fasteign kærenda og því um að ræða óbreytt ástand. Sú staðreynd að þeim hagsmunaaðilum sem gert höfðu athugasemdir við grenndarkynningu voru hvorki send svör sveitarfélagsins við andmælum né þeim kynnt niðurstaða málsins getur ekki, eins og atvikum er háttað, ráðið úrslitum um gildi ákvörðunarinnar. Tilgangur slíkrar tilkynningar til þeirra er gert hafa athugasemdir við grenndarkynningu er fyrst og fremst sá að gefa þeim kost á því að kynna sér forsendur ákvörðunarinnar og taka afstöðu til málskots, ef breytingar yrðu heimilaðar gegn andmælum þeirra.

Í umsókn kærenda fólst m.a. að hús þeirra yrði stækkað og hefði nýtingarhlutfall lóðarinnar við það hækkað úr 0,44 í 0,66. Nýtingarhlutfall annarra lóða við Gunnarsbraut 26-38, sem standa við sömu götuhlið, er frá 0,48 til 0,71, ef miðað er við upplýsingar úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Í ljósi þessa nýtingarhlutfalls götusvæðisins verður hin kærða ákvörðun ekki talin fela í sér að kærendum sé mismunað umfram aðra fasteignaeigendur á svæðinu hvað nýtingarheimildar varðar.

Hin umdeilda ákvörðun byggingarfulltrúa var tekin með vísan til fyrirliggjandi umsagnar skipulagsfulltrúa og afgreiðslu skipulags- og umhverfisráðs, þar sem skírskotað var til áhrifa umbeðinnar stækkunar á nærliggjandi lóðir. Jafnframt var að því vikið að fyrirhugað væri að hefja vinnu við gerð hverfisskipulags fyrir Hlíðar, Holt og Norðurmýri á árinu, þar sem yrðu til umfjöllunar almennar og samræmdar stækkunarheimildir fyrir fasteignir og mannvirki. Bjuggu því efnisrök að baki niðurstöðu byggingarfulltrúa.
Að öllu framangreindu virtu er hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim annmörkum sem raskað geta gildi hennar og verður ógildingarkröfu kærenda af þeim sökum hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. janúar 2015 um að synja umsókn um leyfi til að reisa viðbyggingu úr steinsteypu, gera tvennar svalir, breyta innra skipulagi og breyta húsinu á lóð nr. 30 við Gunnarsbraut í Reykjavík í tvíbýlishús.

 

Árið 2016, miðvikudaginn 9. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 49/2015, kæra á synjun byggingarfulltrúa Seltjarnarness frá 18. maí 2015 á umsókn um leyfi til að eldverja suðurgafl á verkstæði/geymslu á lóðamörkum Lindarbrautar 9 og 11, Seltjarnarnesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. júní 2015, er barst nefndinni 29. s.m., kærir H, Lindarbraut 11, Seltjarnarnesi, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Seltjarnarness frá 18. maí 2015 að synja umsókn um leyfi til að eldverja suðurgafl á verkstæði/geymslu á lóðamörkum Lindarbrautar 9 og 11. Skilja verður kröfugerð kæranda svo að gerð sé krafa um að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Seltjarnarnesbæ 5. júlí 2016.

Málavextir: Árið 1976 var samþykkt á fundi byggingarnefndar Seltjarnarnesbæjar svonefnt bráðabirgðabyggingarleyfi til fimm ára fyrir viðbyggingu verkstæðis er tilheyra myndi Lindarbraut 11. Var sett það skilyrði fyrir útgáfu leyfisins að þinglýst samþykki lóðarhafa Lindarbrautar 9 lægi fyrir. Síðar kom upp ágreiningur milli lóðarhafa Lindarbrautar 9 og 11 um lóðamörk. Taldi lóðarhafi Lindarbrautar 9 að þau væri í samræmi við þinglýst lóðablað frá árinu 1971, en lóðarhafi Lindarbrautar 11 að þau væri í samræmi við lóðablað frá árinu 1990. Óskaði Seltjarnarnesbær eftir áliti lögmanns um réttarstöðu lóðarhafa. Niðurstaða álitsgerðarinnar, dags. 2. nóvember 2005, var sú að þinglýst samþykki lóðarhafa Lindarbrautar 9 lægi ekki fyrir vegna áðurnefndrar viðbyggingar. Væri stærð lóðanna í samræmi við þinglýst lóðablað frá árinu 1971 og lægi enginn samningur fyrir milli eigenda lóðanna um breytt lóðamörk. Stæði því umrædd viðbygging að Lindarbraut 11 að hluta til innan lóðar nr. 9.

Í maí 2008 fór þáverandi eigandi lóðarinnar að Lindarbraut 9 fram á það við byggingarfulltrúa að hin umdeilda viðbygging yrði fjarlægð af lóð hans. Synjaði sveitarfélagið þeirri beiðni og taldi að um einkaréttarlegan ágreining væri að ræða milli eigenda lóðanna nr. 9 og 11. Árið 2011 fór núverandi lóðarhafi Lindarbrautar 9 fram á það við Seltjarnarnesbæ að sveitarfélagið beitti þeim úrræðum sem það hefði yfir að ráða til að verkstæðisskúr við lóðamörk nefndra lóða yrði fjarlægður eða minnkaður þannig að hann stæði aðeins innan lóðar Lindarbrautar 11. Vísaði lóðarhafinn m.a. til álits frá slökkviliði höfuðborgarsvæðisins um að nokkur sambrunahætta væri á milli bílskúrs á lóð hans og nefndrar byggingar. Synjaði Seltjarnarnesbær umræddri kröfu og var ákvörðun þeirri skotið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er felldi þá ákvörðun úr gildi. Var niðurstaða nefndarinnar á því reist að ekki yrði fallist á að bæjaryfirvöld hefðu getað synjað erindi kæranda um afskipti af málinu með þeim rökum að um einkaréttarlegan ágreining væri að ræða þegar litið væri til þess að erindið væri stutt haldbærum rökum um gæslu öryggishagsmuna.

Lóðarhafi Lindarbrautar 9 óskaði í kjölfar þessa eftir því við Seltjarnarnesbæ að málið yrði tekið upp að nýju. Var kæranda með bréfi Seltjarnarnesbæjar, dags. 2. september 2013, gefið færi á því að koma að sjónarmiðum sínum. Einnig var óskað upplýsinga um hvort lagfærðar hefðu verið eldvarnir í umræddu húsi. Í svarbréfi kæranda, dags. 31. október s.á., var tekið fram að lóðarmörk Lindarbrautar 11 hefðu verið óbreytt í marga áratugi. Hefði skipulags- og byggingarnefnd ekki stjórnsýsluvald í málinu og væri sú krafa gerð að málinu yrði vísað frá, að öðru leyti en því er lyti að brunavörnum. Þá yrðu nánari skýringar á úrbótum varðandi eldvarnir gefnar þegar skipulagsnefnd hefði afgreitt málið.

Með bréfi Seltjarnarnesbæjar til lóðarhafa Lindarbrautar 11, dags. 16. júlí 2014, var veittur frestur til að sækja um byggingarleyfi fyrir þeim mannvirkjum sem að hluta lægju yfir lóðamörk Lindarbrautar 11 á lóðina nr. 9. Skyldi gert ráð fyrir því í umsókn að sá hluti mannvirkjanna sem nú stæði inni á lóð nr. 9 yrði fjarlægður og að gengið yrði frá mannvirkjunum með fullnægjandi hætti við núverandi lóðamörk í samræmi við þinglýstar heimildir. Þá var tekið fram að ef ekki yrði farið að framangreindum tilmælum innan greindra tímamarka kæmi til greina að beita ákvæðum 2. og 3. mgr. 56. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Loks var vakin athygli á því að yrði ekki sótt um byggingarleyfi fyrir umræddum framkvæmdum í samræmi við framangreint kynni það að leiða til þess að Seltjarnarnesbær yrði að krefjast þess að mannvirkin í heild yrðu fjarlægð. Með bréfinu fylgdi umsögn lögmannsstofu um málið, dags. sama dag.

Hinn 2. október 2014 móttók Seltjarnarnesbær umsókn kæranda um leyfi til að „eldverja suðurgafl á verkstæði/geymslu“ á lóðamörkum umræddra lóða. Kom fram á afstöðumynd með umsókn að eystri hluti verkstæðisbyggingar hefði verið reistur á árunum 1950-1960 en viðbygging hennar, vestari hluti, síðar. Bílskúr hefði verið byggður árið 1950. Þá var tilgreint að mannvirkin væru notuð undir starfsemi húsasmíðameistara og væri öllu rafmagni slegið út þegar þau væru ekki í notkun.

Með tveimur bréfum byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 18. maí 2015, kom fram að umsókn kæranda hefði verið synjað þann sama dag. Var í öðru bréfinu jafnframt tekið fram að téð umsókn væri ekki í samræmi við tilmæli í áðurgreindu bréfi byggingarfulltrúa frá 16. júlí 2014 og væri henni því synjað með vísan til þess og fyrirliggjandi umsagnar lögmannsstofu um málið. Einnig kom fram að bærist ekki ný umsókn í samræmi við tilmæli byggingarfulltrúa innan nánar tilgreindra tímamarka myndi byggingarfulltrúi leggja fram þá tillögu fyrir skipulags- og umferðarnefnd að lagðar yrðu dagsektir á eiganda eignanna. Þá skyldu andmæli vegna nefndrar tillögu hafa borist byggingarfulltrúa innan 30 daga frá móttöku bréfsins.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að dráttur hafi orðið á að senda út tilkynningu um afgreiðslu málsins. Teljist kæra of seint fram komin sé þess vænst að slíkt verði talið afsakanlegt. Kærufrestur sé stuttur. Óverulegur dráttur hafi orðið á að senda inn kæru og synjun umsóknar snerti ekki hagsmuni annarra en kæranda og bæjaryfirvalda.

Í umfjöllun um málið sé gengið út frá því að aðeins sé um eina byggingu að ræða, þ.e. viðbyggingu sem veitt hafi verið tímabundið byggingarleyfi fyrir árið 1976 og nái inn á lóð Lindarbrautar 9, eins og hún hafi upphaflega verið afmörkuð. Rétt sé að fyrir hafi verið eldri verkstæðisbygging sem nái jafnt langt inn á lóðina og nefnd viðbygging. Ekki sé annað vitað en að hún hafi verið byggð með leyfi byggingaryfirvalda. Þegar hún hafi verið reist hafi umræddar lóðir verið í eigu sama aðila og því hafi ekki verið þörf á að leita samþykkis. Mátti þeim sem síðar hafi eignast lóðina Lindarbraut 9 vera kunnugt um tilvist og legu umræddrar byggingar. Fáist það því ekki staðist að byggingarleyfi fyrir umræddri byggingu hafi verið tímabundið og sé ekki lengur í gildi, en það eigi aðeins við um lítinn hluta hennar, þ.e.a.s. fyrrgreinda viðbyggingu.

Ekki sé á færi stjórnvalda að skera úr ágreiningi um mörk lóðanna. Sennilegt sé að eigendur Lindarbrautar 11 hafi unnið rétt fyrir hefð á umræddri lóðarspildu, hvað sem líði þinglesnum mæliblöðum. Séu því engar forsendur fyrir þeirri niðurstöðu að fjarlægja beri umrætt mannvirki, en slíkt væri í andstöðu við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins og að auki verulega kostnaðarsamt.

Vísað sé til úrskurða úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í málum nr. 32/2001, 73/2002 og 19/2003 er varði Spítalastíg 4. Af þeim verði ráðið að ágreiningur um eignarmörk eigi undir dómstóla og að ekki sé réttlætanlegt að krefjast niðurrifs til að fullnægja kröfum um eldvarnir séu vægari úrræði tiltæk. Hafi því jafnframt verið hafnað í úrskurðum nefndarinnar að réttlætanlegt væri að fallast á kröfu um niðurrif eigna hefðu þær staðið óátalið um langan tíma, þótt ekki lægi fyrir byggingarleyfi. Megi í því sambandi t.d. nefna úrskurð í máli nr. 5/2005, en kvartað hafi verið til umboðsmanns Alþings vegna niðurstöðu þess máls og hann ekki talið ástæðu til athugasemda. Einnig sé skírskotað til úrskurðar í máli nr. 22/2000. Hafi bæjaryfirvöld getað gert reka að því að láta fjarlægja viðbygginguna eftir að tímabundna leyfið rann út í samræmi við úrræði þágildandi byggingarlaga. Verði að telja að sveitarfélagið hafi fallið frá því að beita úrræðum þeirra laga með aðgerðaleysi sínu. Þá sé vísað til dóma Hæstaréttar í málum nr. 20/407 og 26/67 til stuðnings málsrökum kæranda. 

Virðist sem ætlunin hafi verið sú að leyfa byggingunni að standa áfram. Til þess bendi m.a. lóðablað með breyttum lóðamörkum, áritað af byggingarfulltrúa í júlí 1990, en með því hafi verið staðfest það fyrirkomulag sem þá hafi í raun verið lengi við lýði, þ.e. að mörk umræddra lóða væru um gafl nefndrar verkstæðisbyggingar. Hins vegar hafi farist fyrir að þinglýsa umræddu lóðablaði.

Málsrök Seltjarnarnesbæjar: Sveitarfélagið gerir kröfu um frávísun málsins sökum þess að kæra hafi borist of seint. Kæranda hafi verið tilkynnt ákvörðun byggingarfulltrúa um að synja umsókn um byggingarleyfi með bréfi, dags. 18. maí 2015. Í öðru bréfi, sem dagsett sé og sent þann sama dag, hafi jafnframt verið tilkynnt um synjunina og fyrirhugaða álagningu dagsekta.

Til vara er þess krafist að öllum kröfum kæranda verði hafnað. Það sé niðurstaða Seltjarnarnesbæjar, sbr. niðurstöðu í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála uppkveðnum 22. mars 2013, að líta svo á að mörk lóða nr. 9 og 11 við Lindarbraut séu í samræmi við þinglýst lóðablað frá ágúst 1971 og því sé hluti mannvirkja lóðarinnar Lindarbrautar 11 á lóð Lindarbrautar 9. Sé sveitarfélagið að bregðast við ábendingum frá slökkviliði höfuðborgarsvæðisins og leitast við að sjá til þess að ekki stafi hætta af húsum í sveitarfélaginu, sbr. 1. mgr. 56. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Umsókn kæranda hafi ekki uppfyllt þær kröfur sem bærinn hafi sett fyrir byggingarleyfi og því hafi byggingarfulltrúa ekki verið annað fært en að synja umsókninni.

Vísun kæranda í úrskurði um Spítalastíg sé almenn og fremur óskýr. Úrskurðarnefndin hafi áður úrskurðað að bæjaryfirvöldum beri að bregðast við í máli þessu og geti Seltjarnarnesbær ekki komið sér hjá því að taka ákvörðun. Þá eigi ekki við að stjórnvöld hafi brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar.
Álitaefni um hvort rétturinn kunni að hafa unnist fyrir hefð eigi undir dómstóla en ekki úrskurðarnefndina. Það að byggingin hafi staðið óátalið um árabil hafi ekki þau áhrif að ekki verði krafist niðurrifs, sbr. Hrd. 1959:818. Úrskurður í máli nr. 5/2005, sem kærandi vísi til, fjalli ekki um sambærilegt mál. Þar hafi t.d. ekki verið sýnt fram á brýna nauðsyn þess að garðhýsi yrði fjarlægt, en í máli þessu hafi svo verið, sbr. áðurnefnt álit slökkviliðs höfuðborgarsvæðisins. Ekki sé um ákveðinn tímaramma að ræða í 2. mgr. 31. gr. eldri byggingarlaga nr. 54/1978 og því ekki hægt að segja að bæjaryfirvöld hafi fallið frá því að beita úrræðum laganna. Þá verði að telja að atvik í tilvitnuðum hæstaréttardómum séu ekki sambærileg atvikum í máli þessu. Vísun kæranda í dómana sé almenn og í engu sé rökstutt hvernig þeir eigi við í málinu. Virðist í máli þessu sem aldrei hafi verið ætlunin að breyta mörkum lóðanna. Jafnframt sé bent á að fram hafi komið í söluyfirliti með Lindarbraut 11, þegar núverandi eigandi hafi keypt eignina, að fjarlægja þyrfti byggingu sem nái inn á lóðina að Lindarbraut 9.

Bæjaryfirvöld hafi reynt að nálgast málið með hliðsjón af reglu um meðalhóf. Ákvörðun í málinu hafi verið tekin tæpum tíu mánuðum eftir að kæranda hafi verið tilkynnt um að sækja þyrfti um byggingarleyfi og hafi því meðalhófs verið gætt að þessu leyti. Það sé álit Seltjarnarnesbæjar að vægari úrræði standi ekki til boða. Ekki hafi verið krafist niðurrifs alls hússins heldur eingöngu þess hluta sem standi innan lóðarinnar Lindarbrautar 9. Fyrst eigendur lóðanna nái ekki saman eigi sveitarfélagið ekki annan kost en að krefjast þessa. Forðast hafi verið að taka meira íþyngjandi ákvörðun en nauðsynlegt væri til að tryggja að mannvirkin stæðu ekki inni á lóð nágranna. Þá hafi ekki verið lögð fram nein gögn er styðji þá staðhæfingu að um misskilning sé að ræða varðandi þá byggingu er fari inn á lóð nr. 9.

——

Færð hafa verið fram ítarlegri sjónarmið í máli þessu sem ekki verða rakin nánar en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn þess.

Niðurstaða: Seltjarnarnesbær gerir kröfu um frávísun máls þessa þar sem kæra hafi borist úrskurðarnefndinni að liðnum lögbundnum kærufresti.

Kærandi heldur því fram að dregist hafi að tilkynna honum hina kærðu ákvörðun og í gögnum liggur fyrir að 1. júní 2015 hafi kæranda verið birt bréf frá Seltjarnarnesbæ. Kæra var móttekin hjá úrskurðarnefndinni 29. júní 2015 og verður því með vísan til framangreinds og þar sem greindri fullyrðingu kæranda hefur ekki verið hnekkt, við það miðað að hún hafi borist innan eins mánaðar kærufrests skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa fól í sér synjun umsóknar kæranda um leyfi til að eldverja suðurgafl byggingar á lóðamörkum Lindarbrautar 9 og 11. Var sú synjun m.a. á því reist að umsókn kæranda færi í bága við tilmæli byggingarfulltrúa í bréfi, dags. 16. júlí 2014, þar sem gerð var krafa um að sótt yrði um byggingarleyfi fyrir allri byggingunni og að sá hluti hennar sem færi yfir lóðarmörk Lindarbrautar 9 yrði fjarlægður.

Fyrir liggur að ágreiningur er á milli lóðarhafa Lindarbrautar 9 og 11 um mörk lóðanna. Á það ekki undir úrskurðarnefndina að skera úr um ágreining um eignarréttindi eða hvort slík réttindi hafi stofnast fyrir hefð. Það álitaefni á undir lögsögu dómstóla. Samkvæmt hnitsettu mæliblaði, dags. í ágúst 1971, stendur hin umdeilda bygging út fyrir mörk lóðar Lindarbrautar 11 og inn á lóð Lindarbrautar 9, sem þar er talin vera 822 m² að flatarmáli. Er það í samræmi við skráningu fasteignaskrár Þjóðskrár Íslands, sem ætla verður að byggi á gögnum viðkomandi sveitarfélags, sbr. 19. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna, en úrskurðarnefndin hefur ekki undir höndum þinglýst lóðablað fyrir umræddar lóðir þrátt fyrir fyrirspurnir þar um. Hefur gildi umrædds mæliblaðs frá árinu 1971 ekki verið hnekkt. Þá liggur fyrir að byggingarleyfi vegna viðbyggingar, er reist var árið 1976 við mörk umræddra lóða, er ekki lengur í gildi og hvorki munu vera til samþykktir uppdrættir hjá sveitarfélaginu af þeim hluta byggingarinnar sem áður hafði verið reistur né hafa þeir verið lagðir fram af hálfu kæranda.

Að öllu framangreindu virtu verður að telja að hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa hafi verið studd efnislegum rökum með hliðsjón af opinberri skráningu þjóðskrár og þeim gögnum sem fyrir lágu þegar ákvörðunin var tekin og verður kröfu kæranda um ógildingu hennar því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Seltjarnarness frá 18. maí 2015 um að synja umsókn um leyfi til að eldverja suðurgafl á verkstæði/geymslu á lóðamörkum Lindarbrautar 9 og 11.