101/2015 Suðurnesjalína 2 Grindavík

Árið 2017, þriðjudaginn 28. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 101/2015, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Grindavíkur frá 16. desember 2014 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. júní 2015, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur jarðanna Landakots, Stóru Vatnsleysu, Minni Vatnsleysu, hluti af eigendum Heiðarlands Vogajarða og hluti af eigendum Stóra Knarrarness, Sveitarfélaginu Vogum, þá ákvörðun bæjarstjórnar Grindavíkur frá 16. desember 2014 að veita Landsneti hf. framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Grindavík 13. nóvember 2015.

Málavextir: Forsaga málsins er sú að á árinu 2009 sendi Landsnet Skipulagsstofnun til meðferðar frummatsskýrslu um Suðvesturlínur, styrkingu raforkuflutningskerfis á Suðvesturlandi. Stofnunin auglýsti nefnda skýrslu til kynningar og að kynningartíma liðnum skilaði Landsnet til hennar endanlegri matsskýrslu, dags. 10. ágúst 2009. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 17. september s.á.

Með bréfi til Skipulagsstofnunar, dags 26. nóvember 2013, óskuðu eigendur jarðanna Landakots, Hvassahrauns, Stóru og Minni Vatnsleysu, nokkrir eigenda Heiðarlands Vogajarða og tveir eigenda Stóra Knarrarness eftir endurskoðun fyrrnefndrar matsskýrslu Landsnets að því er varðaði Suðurnesjalínu 2. Með ákvörðun sinni 23. júní 2014 hafnaði Skipulagsstofnun þessari beiðni landeigendanna, sem og ósk þeirra til vara um endurskoðun á áliti stofnunarinnar á matsskýrslunni. Nefnd ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndarinnar, en kæran var síðar afturkölluð.

Orkustofnun veitti Landsneti leyfi 5. desember 2013 til að reisa og reka raforkuflutningsvirkið Suðurnesjalínu 2 á grundvelli 2. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Um er að ræða 220 kV háspennulínu frá tengivirki við Hamranes í Hafnarfirði, um Voga, Reykjanesbæ og Grindavíkurbæ, að tengivirki við Rauðamel, um 5 km norðan við Svartsengi. Sú ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en kærumálinu vísað frá í kjölfar dóms Hæstaréttar 13. október 2016, í máli nr. 796/2015, þar sem ákvörðunin var felld úr gildi.

Iðnaðar- og viðskiptaráðherra veitti Landsneti heimildir til eignarnáms á jörðum kærenda í febrúar 2014, en þær ákvarðanir voru felldar úr gildi með dómum Hæstaréttar í málum nr. 511, 512, 513 og 541/2015, uppkveðnum 13. maí 2015. 

Á fundi bæjarstjórnar Grindavíkur 16. desember 2014 var tekin fyrir umsókn Landsnets um framkvæmdaleyfi vegna Suðurnesjalínu 2, en um umsóknina hafði verið fjallað á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 10. s.m. Bæjarstjórn samþykkti framkvæmdaleyfið og var það gefið út 22. apríl 2015 og auglýst 5. maí s.á. Auk Grindavíkur veittu sveitarfélögin Hafnarfjörður, Reykjanesbær og Vogar Landsneti framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2, sem öll voru kærð til úrskurðarnefndarinnar.

Kærumáli þessu var frestað á meðan á rekstri dómsmáls stóð vegna framkvæmdaleyfisins sem veitt var af Sveitarfélaginu Vogum, en leyfið var fellt úr gildi með dómi Héraðsdóms Reykjaness 22. júlí 2016, í máli nr. E-1121/2015. Niðurstaða héraðsdóms var staðfest með dómi Hæstaréttar 16. febrúar 2017, í máli nr. 575/2016. Kærur til úrskurðarnefndarinnar vegna þeirrar leyfisveitingar hafa verið afturkallaðar.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að hin kærða leyfisveiting varði með beinum hætti stjórnarskrárvarin eignarréttindi þeirra, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 1. gr. 1. samningsviðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.

Hvorki kerfisáætlun Landsnets á árunum 2006-2013 né áform um Suðvesturlínur hafi sætt umhverfismati áætlana skv. lögum nr. 105/2006, sbr. tilskipun 2001/42/EB. Sé hin kærða ákvörðun af þessari ástæðu bæði ólögmæt og ógildanleg.

Matsskýrsla framkvæmdarinnar sé haldin svo verulegum ágöllum að framkvæmdaleyfi geti ekki átt í henni stoð. Leyfisveitanda hafi verið skylt að kynna sér matsskýrsluna og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Af því leiði að ágallar á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar komi einnig til skoðunar, en umfjöllun í matsskýrslu um aðra mögulega valkosti hafi verið verulega ábótavant. Aðrir valkostir fyrir Suðurnesjalínu 2, en lagning 220 kV línu með 690 MVA flutningsgetu, hafi ekki verið lagðir fram, en samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé skylt að gera grein fyrir öllum valkostum og bera þá saman. Ljóst sé að aðrir kostir standi til boða en lagning 220 kV loftlínu. Einkum sé lagning línunnar í jörð álitlegur kostur og hafi kærendur frá upphafi óskað eftir að sá valkostur yrði skoðaður til hlítar. Umfjöllun um jarðstrengi í matsskýrslu sé hins vegar annmörkum háð. Hún sé ófullnægjandi og um margt misvísandi, auk þess sem enginn samanburður liggi fyrir á kostnaði við lagningu línunnar í jörð og í lofti. Einnig sé gerð athugasemd við umfjöllunina hvað varði rekstrar- og afhendingaröryggi jarðstrengja, sem og umhverfisáhrif þeirra.

Í matsskýrslu og tillögu að matsáætlun segi að Landsnet hafi verið með ýmsa valkosti til athugunar, en eftir samráð við sveitarfélög á línuleiðinni hafi einn kostur verið eftir, þ.e. lagning 220 kV loftlínu. Kærendum og öðrum hagsmunaaðilum hafi ekki verið hleypt að borðinu við þetta samráð. Gengið hafi verið á svig við rétt almennings til að hafa áhrif á aðkomu að ákvarðanatöku í umhverfismálum, sbr. 6. gr. Árósasamningsins og tilskipun 2011/92/ESB, einkum 2.-6. mgr. 6. gr. Auk þess veiti 72. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 1. mgr. 1. gr. 1. samningsviðauka mannréttindasáttmálans, kærendum og öðrum landeigendum ríkan rétt til þátttöku í ákvörðunum sem til standi að taka um eignir þeirra, og þá frá upphafi þegar allir valkostir séu opnir og enn mögulegt að hafa áhrif á ákvarðanatöku. Þessa hafi ekki verið gætt.

Það sé meginregla að allar framkvæmdaleyfisskyldar framkvæmdir skuli eiga sér stoð í deiliskipulagi. Undantekningu frá henni beri að túlka þröngt. Því fari fjarri að uppfyllt sé það skilyrði 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 að í aðalskipulagi Grindavíkurbæjar 2010-2030 sé gerð grein fyrir framkvæmdinni Suðurnesjalínu 2 og að fjallað sé á ítarlegan hátt um umfang, frágang, áhrif hennar á umhverfið og annað það sem við eigi.

Loks sé útgáfa framkvæmdaleyfisins í andstöðu við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, meðalhófsreglu 12. gr. sömu laga, sem og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar.

Málsrök Grindavíkur: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að kærendur eigi ekki lögvarða hagsmuni vegna kærunnar, sbr. m.a. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Beri því að vísa kærunni frá. Að öðru leyti sé vísað til lögfræðilegrar greinargerðar og annarra gagna málsins er legið hafi fyrir við ákvörðunartöku bæjarins.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að kærendur hafi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta tengdri hinni kærðu ákvörðun, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þeir séu ekki búsettir í Grindavík og séu jarðir þeirra innan Sveitarfélagsins Voga, sem taki ákvörðun um veitingu framkvæmdaleyfis innan síns lögsagnarumdæmis. Beri því að vísa kærunni frá.

Leyfisveitandi skuli fjalla um og taka afstöðu til þess hvort tiltekin framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Jafnframt skuli hann kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin sé sú sem lýst sé í matsskýrslu. Þá skuli leyfisveitandi taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga. Sveitarstjórn Grindavíkurbæjar hafi uppfyllt þessar lögbundnu kröfur við veitingu framkvæmdaleyfisins og séu því engar forsendur til ógildingar þess. Það falli hins vegar utan valdsviðs sveitarfélaga að skera úr um hvort áætlanir leyfishafa skuli sæta umhverfismati áætlana skv. lögum nr. 105/2006 þess efnis, en þó sé bent á að framkvæmdin hafi sætt slíku mati um leið og aðalskipulagstillaga hafi farið í slíkt mat. Þegar mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram hafi engin krafa verið gerð um að kerfisáætlun skyldi sæta umhverfismati áætlana.

Matsskýrsla Suðvesturlína sé ítarleg og í viðauka 6 við hana sé 50 bls. skýrsla um jarðstrengi. Ekki sé gert ráð fyrir því að fjallað sé um aðra framkvæmd en þá sem ráðast eigi í og þá kosti sem raunhæfir séu. Lagning 220 kV jarðstrengs milli Hafnarfjarðar og Suðurnesja sé allt önnur framkvæmd heldur en lagning 220 kV háspennulínu, bæði hvað varði kostnað og tæknilega útfærslu. Horft sé til framtíðar við framkvæmdir í flutningskerfinu og sé það kostur við háspennulínur að flutningsgetu þeirra megi auka með einföldum hætti. Athygli sé vakin á stefnu stjórnvalda hvað varði lagningu jarðstrengja, sbr. þingsályktun þar um. Forræði framkvæmdaraðila á framkvæmdum sé áréttað og að ekki sé á valdsviði sveitarfélaga að fjalla um mögulegar útfærslur framkvæmda. Þá séu ekki ágallar á matsskýrslu Suðvesturlína og álit Skipulagsstofnunar liggi fyrir. Sveitarstjórnin hafi tekið rökstudda afstöðu til mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar og notið við það aðstoðar lögmanna.

Ekki verði af framkvæmd sem Suðurnesjalínu 2 nema ráð sé gert fyrir henni á skipulagsáætlunum sveitarfélaga. Sé því ljóst að framkvæmdaraðili hafi ávallt samráð við sveitarstjórn þess sveitarfélags sem framkvæmdin liggi um. Að auki hafi kærendur nýtt sér heimildir laga til að koma á framfæri skoðunum sínum.

Suðvesturlínur feli í sér áfangaskiptar framkvæmdir og hafi leyfishafi ekki gert nokkra þá breytingu á framkvæmdinni Suðurnesjalínu 2, sem leitt geti til þess að nýtt mat á umhverfisáhrifum þurfi að fara fram.

Útgáfa framkvæmdaleyfis sé í samræmi við aðalskipulag og hafi lögbundinn undirbúningur verið til samræmis við stjórnsýslulög nr. 37/1993.

Ríkir almannahagsmunir krefjist þess að raforkuflutningskerfið verði styrkt frá Hafnarfirði til Suðurnesja. Um sé að ræða veikan hluta flutningskerfisins, bæði með tilliti til flutningsgetu og afhendingaröryggis. Suðurnesjalína 1, sem nú þjóni svæðinu og rekin sé á 132 kV spennu, sé fulllestuð í dag.

——-

Færð hafa verið fram frekari sjónarmið í máli þessu, sem ekki verða rakin nánar hér með hliðsjón af síðar til komnum atvikum málsins.

Niðurstaða: Ágreiningur máls þessa snýst um framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2, sem samþykkt var af bæjarstjórn Grindavíkur 16. desember 2014. Fyrr í dag kvað úrskurðarnefndin upp úrskurð í kærumáli nr. 42/2015, þar sem greind ákvörðun var felld úr gildi með vísan til dóms Hæstaréttar í máli nr. 575/2016. Þar sem hin kærða ákvörðun hefur ekki lengur réttarverkan að lögum er ljóst að kærendur hafa ekki hagsmuni af efnisúrlausn málsins. Verður máli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna atvika sem nánar eru rakin í málavaxtalýsingu.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Ásgeir Magnússon