Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
jan 24
Love0

24/2019 Egilsgata

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 23. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 24/2019, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 2. apríl 2019 um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi til að breyta húsnæði á lóð nr. 6 við Egilsgötu í þrjár stúdíóíbúðir á neðri hæð og eina íbúð á efri hæð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. apríl 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir Ikan ehf., Egilsgötu 4, Borgarnesi, þá ákvörðun byggingar­fulltrúans í Borgarbyggð frá 2. apríl 2019 að samþykkja umsókn um byggingarleyfi til að breyta húsnæði á lóð nr. 6 við Egilsgötu í þrjár stúdíóíbúðir á neðri hæð og eina íbúð á efri hæð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Borgarbyggð 26. maí 2019.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Kærandi hefur þrívegis lagt fram kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála varðandi leyfisveitingar Borgarbyggðar vegna breytinga á húsnæði að Egilsgötu 6, en kærandi hefur aðsetur að Egilsgötu 4. Með úrskurði 24. september 2015 í kærumáli nr. 57/2013 felldi úrskurðarnefndin úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa um að veita leyfi til að breyta húsnæði á lóð nr. 6 við Egilsgötu, en leyfið fól í sér heimild til að breyta íbúðarhúsi og geymslu á lóðinni í þrjár stúdíóíbúðir á fyrstu hæð og eina íbúð á annarri hæð. Með úrskurði 9. nóvember 2016 í kærumáli nr. 89/2016 var kröfum kæranda, sem einnig er kærandi þessa máls, vísað frá en þær beindust að breyttri notkun á íbúðarhúsi í gistiheimili að Egilsgötu 6. Loks var með úrskurði 21. september 2018 í kærumáli nr. 93/2017 felld úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa um að samþykkja endurnýjaða byggingarleyfisumsókn fyrir breytingum á húsnæði að Egilsgötu 6. Þá hefur kærandi jafnframt kært afgreiðslu Borgarbyggðar á beiðni hans um afhendingu gagna. Með úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 158/2017, uppkveðnum 20. desember 2018, var lagt fyrir Borgarbyggð að taka til afgreiðslu án ástæðulauss dráttar tiltekinn hluta erindis kæranda um aðgang að gögnum, en að öðru leyti var kærunni vísað frá.

Á fundi umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefndar Borgarbyggðar 28. september 2018 var tekin fyrir endurnýjuð umsókn leyfishafa. Samþykkti nefndin að grenndarkynna umsóknina og fól umhverfis- og skipulagssviði að kynna nágrönnum, sem hagsmuna hefðu að gæta, fyrirhugaða framkvæmd. Með bréfi, dags. 23. október s.á., var umsókn leyfishafa kynnt fyrir kæranda og honum gefinn kostur á að koma að athugasemdum og var athugasemdafresturinn til 23. nóvember s.á. Kærandi óskaði eftir frekari gögnum, upplýsingum og svörum við tilteknum spurningum í bréfi til byggingarfulltrúa, dags. 29. október s.á., en því bréfi var ekki svarað af byggingarfulltrúa. Hinn 20. nóvember s.á. kom kærandi að athugasemdum vegna grenndarkynningarinnar til sveitarstjórnar. Á fundi byggðaráðs 3. janúar 2019 voru lögð fram drög að bréfi vegna framkominna athugasemda kæranda og samþykkti ráðið að fela sveitarstjóra að senda bréfið með áorðnum breytingum. Staðfesti sveitarstjórn þá afgreiðslu byggðaráðs á fundi sínum 10. s.m. Með bréfi sveitarstjóra til kæranda, dags. 7. s.m., var athugasemdum kæranda við grenndar­kynninguna svarað. Á fundi umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefndar 6. mars 2019 voru lagðar fram athugasemdir vegna grenndarkynningarinnar og svör byggingarfulltrúa við þeim. Taldi nefndin svörin fullnægjandi og lagði til við sveitarstjórn að byggingarleyfi yrði gefið út fyrir Egilsgötu 6. Samþykkti sveitarstjórn á fundi sínum 14. s.m. að fela byggingarfulltrúa að gefa út hið umrædda leyfi. Hinn 26. s.m. gaf byggingarfulltrúi út lokaúttektarvottorð vegna fram­kvæmda við Egilsgötu 6. Byggingarfulltrúi gaf síðan út hið kærða byggingarleyfi 2. apríl s.á.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að skv. gr. 2.3. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé það m.a. verkefni skipulagsnefnda að annast grenndarkynningar vegna umsókna um byggingar- og framkvæmdaleyfi í þegar byggðum hverfum þar sem ekki liggi fyrir deili­skipulag. Í gr. 5.9.3. um hagsmunaaðila segi að skipulagsnefnd skuli leggja mat á hverjir geti talist hagsmunaaðilar. Umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefnd hafi ekki lagt neitt mat á það hverja hún hafi talið til hagsmunaaðila málsins. Í gögnum málsins komi hvergi fram hverjir hafi verið taldir aðilar máls eða hverjir hafi gert athugasemdir við umsóttar breytingar. Þá liggi fyrir að eigandi fjölbýlishússins að Egilsgötu 11, sem eigi bílastæðin sem sveitarstjóri hafi talið vera í eigu sveitarfélagsins í bréfi sínu til kæranda 7. janúar 2019 og sem notendur eigna Egilsgötu 6 hafi hagnýtt sér leyfislaust, hafi ekki verið á meðal þeirra sem fengið hefðu að taka þátt í grenndarkynningunni.

Á þeim tveimur fundum sem umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefnd hafi haldið eftir að frestur til þess að gera athugasemdir við grenndarkynninguna hafi runnið út 23. nóvember 2018, og þar til byggðaráð Borgarbyggðar hafi tekið svör sveitarstjóra við athugasemdir kæranda til um­fjöllunar á fundi sínum 3. janúar 2019, hafi nefndin ekki fjallað um eða afgreitt athugasemdir kæranda við grenndarkynninguna. Í bókun nefndarinnar á fundi hennar 6. mars s.á. komi ekkert fram um hvaða athugasemdum hafi verið svarað af byggingarfulltrúa. Slíkt standist ekki stjórnsýslulög. Í bréfi lögfræðings sveitarfélagsins til Sýslumannsins á Vesturlandi sé staðfest að þrjár athugasemdir hafi borist byggingar­fulltrúanum vegna grenndarkynningarinnar og að hann hafi svarað þeim, en athugasemdum kæranda við grenndarkynninguna hafi verið svarað af sveitarstjóra þar sem kærandi hafi stílað athugasemdir sínar á sveitarstjórn Borgarbyggðar. Því hafi málsmeðferð athugasemda kæranda verið önnur en hinna athugasemdanna. Slíkt staðfesti að umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefnd hafi hvorki tekið afstöðu til athugasemda kæranda né svara sveitarstjórans til hans. Einstakir þættir málsins hafi því aldrei verið teknir fyrir á fundum nefndarinnar líkt og henni hafi borið að gera skv. gr. 5.9.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar segi að berist athugasemd á kynningartíma skuli skipulagsnefnd gefa umsögn um athugasemdir til sveitarstjórnar, sem síðan taki endanlega afstöðu til málsins.

Á fundi sveitarstjórnar 10. janúar 2019 hafi ákvörðun byggðaráðs frá 3. s.m., um að fela sveitarstjóra að senda svarbréf vegna athugasemda kæranda með áorðnum breytingum, verið staðfest, en sveitarstjóri hafi hins vegar sent nefnt svarbréf þremur dögum fyrr eða 7. s.m. Hvergi komi fram að umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefnd hafi fengið svarbréfið til umfjöllunar eða samþykktar. Með vísan til stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og gr. 5.9.4. í skipulagsreglugerð sé niðurstaða bréfsins því marklaus og ólögleg þar sem samþykki sveitarstjórnar fyrir því hafi ekki legið fyrir þegar það hafi verið sent.

Bréf skipulagsfulltrúa frá 23. október 2018 þar sem fyrirhuguð framkvæmd hafi verið grenndarkynnt uppfylli ekki skilyrði laga enda sé ekki getið um til hverra nota íbúðirnar eigi að vera. Í gr. 5.9.2. í skipulagsreglugerð segi að í bréfi til hagsmunaaðila skuli m.a. koma fram hvert sé meginefni grenndarkynningar og eigi hönnunargögn, sbr. gr. 5.9.7., að fylgja þegar um leyfisumsókn sé að ræða. Verulega vanti upp á í þeim efnum. Í gr. 5.9.7. sé m.a. kveðið á um að upplýsingar um bílastæði og aðrar kröfur sem gerðar séu til framkvæmdarinnar þurfi að fylgja gögnum eftir því sem við eigi, sbr. einnig gr. 4.4.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Þá komi fram í gr. 5.3.2.5. skipulagsreglugerðar að í grenndarkynningu leyfisumsóknar skuli liggja fyrir rökstuðningur fyrir fjölda bílastæða og fyrirkomulag þeirra. Gögn meðfylgjandi grenndarkynningu uppfylli ekki framangreindar lagaskyldur. Í bréfi sveitarstjóra frá 7. janúar 2019 sé vísað til bílastæða í eigu sveitarfélagsins sem standi gegnt Egilsgötu 6, en samkvæmt þinglýstum lóðarleigusamningi Egilsgötu 11 séu umrædd bílastæði innan lóðarmarka þeirrar lóðar. Fyrir liggi að sveitarfélagið hafi ákveðið að fjölga íbúðum um þrjár í húsinu og samhliða því ákveðið breytingar á bílastæðum inni á einkalóð annars án leyfis eiganda og án þess að gefa viðkomandi kost á að koma sjónarmiðum sínum að í grenndarkynningu vegna breytinganna.

Samkvæmt byggingarreglugerð verði lögmætt byggingarleyfi ekki gefið út á grundvelli umsóknar þar um nema að uppfylltum skilyrðum þeim sem ákveðin séu í reglu­gerðinni. Í athugasemdum kæranda við grenndarkynninguna hafi verið bent á fjölmörg atriði sem sýni að hönnunargögn, hönnun og skipulag íbúðanna fullnægi ekki skilyrðum nefndrar reglugerðar. Samkvæmt gr. 4.2.1. í reglugerðinni skuli mannvirki hönnuð á faglega full­nægjandi hátt í samræmi við viðurkenndar venjur, staðla og ákvæði laga og reglugerða um mannvirki og mannvirkjagerð. Í hönnunargögnum sé ekki gerð grein fyrir atriðum sem talin séu upp í gr. 4.3.1. og 4.3.2. og flestum þáttum sem krafa sé gerð um í gr. 4.3.3., 4.3.6., 4.3.9., 6.1.5. og 6.7.1. sömu reglugerðar. Umsókn um byggingarleyfi, og þar með grenndar­kynningargögnum, skuli meðal annarra gagna fylgja skráningartafla fyrir mannvirki og málsett teikning af þversniði húss. Hvort tveggja hafi vantað og hafi byggingarfulltrúi ekki svarað beiðni um þau gögn á kynningartíma, auk þess sem sveitarstjóri taki ekki á því efni í bréfi sínu 7. janúar 2019. Þá sé bent á að þinglýst hafi verið eignaskiptayfirlýsingu á lóðina að Egilsgötu 6 og sé hún því orðin að fjöleignarhúsi. Ekki sé gerð grein fyrir þeim þætti í grenndarkynningu. Hvergi sé í gögnunum fjallað um aðgengi að sorpílátum, staðsetningu eða um aðgengi að íbúð á annarri hæð, en íbúar hennar hafi tímabundið leyfi til að fara yfir lóð Egilsgötu 8. Grenndarkynning geti ekki farið fram með fullnægjandi hætti nema hönnunargögn séu full­nægjandi og í samræmi við lög.

Byggingarfulltrúi hafi aldrei svarað fyrirspurnum kæranda um til hverra nota íbúðirnar fjórar ættu að vera og það hafi sveitarstjóri ekki heldur gert í bréfi sínu til hans. Bent sé á að hinn 29. september 2018 hafi byggingarfulltrúi gefið Sýslumanninum á Vesturlandi jákvæða umsögn um rekstur til ótilgreinds tíma fyrir gistiþjónustu í flokki II í þremur íbúðum á fyrstu hæð að Egilsgötu 6. Þá hafi sveitarstjóri hinn 30. s.m. gefið sama aðila jákvæða umsögn um rekstur gistiþjónustu í sömu íbúðum. Hafi það verið gert þrátt fyrir að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi fellt úr gildi byggingarleyfi fjögurra íbúða að Egilsgötu 6 hinn 21. s.m. Í ljósi þess að sveitarfélagið hafi frá sumri 2013 veitt heimild til rekstrar gistiþjónustu í umræddum íbúðum sé bent á að skv. 1. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald sé íbúðargisting leiga á stakri íbúð til ferðamanna. Falli útleiga íbúðar ekki undir heimagistingu teljist íbúðin vera atvinnuhúsnæði og skuli vera samþykkt af byggingarfulltrúa sem slík. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að eldvarnir skuli taka mið af ákvæðum byggingarreglugerðar um íbúðarhúsnæði, en með auknum ráðstöfunum samkvæmt reglum Mannvirkjastofnunar þar að lútandi. Þeim skilyrðum sé hvorki fullnægt í hönnunargögnum né í raun.

Samkvæmt gr. 4.3.1. í byggingarreglugerð skuli gera grein fyrir bílastæðum hreyfihamlaðra og samkvæmt gr. 6.2.4. skuli lágmarksfjöldi bílastæða fyrir fatlaða við íbúðarhús, önnur en sérbýlishús, vera eitt stæði þegar fjöldi íbúða sé á bilinu 1-10. Þeim skilyrðum sé hvorki fullnægt í hönnunargögnum né í raun. Þá skuli skv. gr. 6.1.3. í byggingarreglugerð hanna gististaði á grundvelli algildrar hönnunar. Sé vikið frá sjónarmiðum um algilda hönnun skuli ítarlega rökstutt í hönnunargögnum á hvaða grundvelli það sé gert. Hönnun íbúða að Egilsgötu 6 sé ekki unnin á grundvelli algildri hönnun og ekki sé gerð grein fyrir þeim þætti í greinargerð. Þá sé bent á að samkvæmt reglugerðinni skuli samanlagt ljósop glugga hvers íbúðarherbergis ekki vera minna en sem svari til 1/10 af gólffleti þess, þó aldrei minna en 1 m2. Samkvæmt mælingu af teikningu vanti verulega upp á að ljósop glugga þriggja íbúða á fyrstu hæð sé nægjanlegt. Hurðarop uppfylli heldur ekki kröfur um stærð samkvæmt reglugerð. Lofthæð rýma skuli vera að lágmarki 2,5 m samkvæmt reglugerðinni. Ekki sé hægt að sannreyna nákvæmlega af teikningu hvort lofthæð á fyrstu hæð sé fullnægjandi, því málsett þversnið mannvirkis hafi ekki fylgt gögnum málsins og ekki fengist þrátt fyrir beiðni þar um. Aftur á móti hafi mæling á staðnum leitt í ljós að lofthæð í íbúð 0103 uppfylli ekki kröfu reglugerðar um lofthæð og sé mun lægri að hluta samkvæmt því er fram komi í fasteignaauglýsingu fyrir íbúðirnar. Sá þáttur málsins þarfnist frekari rannsóknar, en til þess hafi ekki fengist gögn. Framangreindir ágallar hafi ekki gefið forsendur til loka­úttektar 26. mars 2018, jákvæðra umsagna byggingarfulltrúa og sveitarstjóra um rekstur gistiþjónustu eða útgáfu hins kærða byggingarleyfis. Slíkt leyfi eigi ekki að gefa út fyrr en hönnun standist kröfur byggingarreglugerðar.

Málsrök Borgarbyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að ekkert þeirra atriða sem hafi komið fram í bréfi kæranda 29. október 2018 til byggingarfulltrúa hafi varðað hina umræddu grenndarkynningu. Kærandi hafi spurt byggingarfulltrúa hver skilgreining hans væri á orðinu stúdíóíbúð. Orðið sé að finna í íslenskri nútímamálsorðabók stofnunar Árna Magnússonar og sé vel þekkt orð með vel þekkta merkingu. Byggingarfulltrúa hafi því ekki verið skylt að útskýra það skriflega fyrir kæranda. Hvað varði athugasemdir kæranda þess efnis að umræddar stúdíóíbúðir uppfylli ekki margar ótilgreindar greinar byggingar­reglugerðar þá telji sveitarfélagið ljóst að svo óljósum málatilbúnaði sé ekki hægt að svara. Kærandi hafi sent sveitarstjórn Borgarbyggðar bréf, dags. 20. nóvember 2018, þar sem athugasemdir hafi verið gerðar við grenndarkynningu byggingarleyfisins. Kærandi hafi fengið svarbréf frá sveitarstjóra, dags. 7. janúar 2019, þar sem farið hafi verið í gegnum athugasemdir kæranda lið fyrir lið. Bent sé á að í svarbréfi Skipulagsstofnunar til kæranda, dags. 19. mars s.á., komi fram að það sé álit stofnunarinnar að svör sveitarstjóra vegna athugasemda kæranda við bílastæðamál séu fullnægjandi, að sveitarfélagið hafi fært málefna­leg rök fyrir þeirri afstöðu sinni að jafnræðisregla stjórnsýsluréttar hafi ekki verið brotin við meðferð málsins og að öllum atriðum í bréfi kæranda hafi verið svarað með fullnægjandi hætti. Sveitarfélagið telji því ljóst að ekki aðeins hafi kærandi fengið tilskilin svör við athugasemdum hans við grenndarkynninguna heldur hafi hann jafnframt fengið staðfestingu á því frá Skipulagsstofnun að svörin hafi verið í samræmi við skyldur sveitarfélagsins sem skipulagsyfirvalds og sem stjórnvalds samkvæmt stjórnsýslulögum. Því sé mótmælt að athugasemdabréf kæranda verði lagt til grundvallar sem gagn í þessu máli.

Kærandi geti ekki talist hafa lögvarða hagsmuni um hvort lóðarhafi Egilsgötu 11 hafi fengið senda grenndarkynningu. Óumdeilt sé að grenndarkynnt hafi verið fyrir kæranda og hafi hann því fengið fullt tækifæri til að gæta hagsmuna sinna. Kæranda varði ekkert um það hvort lóðarhafa Egilsgötu 11 hafi verið grenndarkynnt umsókn um byggingarleyfi vegna breytinga á innra skipulagi Egilsgötu 6.

Þrátt fyrir að bæði gr. 5.9.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, sem og 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, geri ráð fyrir því að skipulagsnefnd sveitarfélagsins kynni nágrönnum leyfisumsókn þá sé það sveitarstjórn sem eigi síðasta orðið, þ.e. sveitarstjórn sé sá hluti stjórnsýslunnar sem taki málið til endanlegrar afgreiðslu. Þegar afgreiðsla sveitarstjórnar liggi fyrir skuli tilkynna þeim sem gert hafi athugasemdir niðurstöðu hennar. Svarbréf sveitarstjóra hafi verið unnið í samvinnu við starfsmenn umhverfis- og skipulagssviðs auk þess sem byggðaráð hafi samþykkt á fundi 3. janúar 2019 að sveitarstjóri sendi umrætt bréf. Sveitarstjórn hafi síðan tekið endanlega afstöðu í málinu á fundi sínum 14. mars s.á. með því að staðfesta þá afgreiðslu umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefndar að fela byggingarfulltrúa að gefa út hið kærða byggingarleyfi. Það liggi því fyrir að við endanlega afgreiðslu málsins hafi sveitar­stjórn bæði fengið umsagnir umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefndar um athugasemdir annarra hagsmunaaðila en kæranda, sem og svör sveitarstjóra við athugasemdum hans, þegar ákveðið hafi verið að fela byggingarfulltrúa að gefa út byggingarleyfið. Þrátt fyrir að meðferð málsins hafi verið hagað með þessum hætti hafi hún ekki komið niður á möguleika kæranda til að verja hagsmuna sína og koma að sjónarmiðum í málinu. Markmið málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttar sé að tryggja réttaröryggi borgaranna í skiptum þeirra við stjórnvöld, en ekki sé nokkur leið að sjá að málsmeðferð sveitarfélagsins í þessu máli hafi haft neikvæða áhrif á réttaröryggi kæranda.

Sveitarfélagið fallist á að það hafi verið annmarki á afgreiðslu málsins að svarbréf sveitarstjórans frá 7. janúar 2019 skyldi sent kæranda áður en sveitarstjórn hafi samþykkt afgreiðslu byggðaráðs um að senda kæranda umrætt bréf. Annmarkinn sé þó ekki þess eðlis að hann eigi að varða ógildingu hins kærða byggingarleyfis. Vegna þessa atriðis sé á það bent að í byggðaráði sitji þrír fulltrúar og einn áheyrnarfulltrúi, allt sveitarstjórnarmenn. Þegar afgreiðsla byggða­ráðs hafi verið lögð fyrir sveitarstjórn til staðfestingar hafi kjörnir fulltrúar engar athugasemdir gert við hana. Því hefði það ekki haft áhrif á efnislega afstöðu sveitarfélagsins til athugasemda kæranda hefði verið beðið með að senda bréfið fram yfir fund sveitarstjórnar.

Kærandi hafi gert athugasemdir við framkvæmd grenndarkynningarinnar. Við yfirferð þeirra hafi sveitarstjóri komist að þeirri niðurstöðu að ekkert þeirra stæðist skoðun, m.a. að grenndarkynning hafi verið efnislega fullnægjandi, að afstöðumynd hafi ekki þurft að fylgja með þar sem um ræddi breytingu á innra skipulagi húss, að ekki hafi þurft að gera grein fyrir bílastæðamálum þar sem ákvæði núgildandi skipulagsreglugerðar geri ekki sömu kröfur og eldri skipulags­reglugerð, að sveitarfélaginu væri ekki skylt að útbúa kort yfir bílastæði og að þar sem ekki væri verið að sækja um breytta notkun væri sveitarfélaginu hvorki skylt né heimilt að senda út grenndarkynningu vegna slíks.

Einnig hafi kærandi gert athugasemd við að hönnunargögn stæðust ekki skilyrði byggingar­reglugerðar nr. 112/2012, en kærandi geti ekki með nokkru móti talist hafa lögvarða hagsmuni af því að grenndarkynnt hönnunargögn vegna innanhússbreytinga sýni að húsið sé hannað á grundvelli algildrar hönnunar, sýni fyrirhugað fyrirkomulag póstkassa og dyrasíma, sýni hæðarkóta á lóðamörkum, sýni hvort baðaðstaða sé þrepa- og þröskuldalaus og sýni skráningu rýmisnúmera á uppdrætti, svo dæmi séu tekin. Tilgangur þeirra ákvæða reglugerðarinnar sem kærandi vísi til sé að veita byggingarfulltrúum tiltekin lágmarksviðmið við þá matskenndu ákvörðun að veita byggingarleyfi. Uppfylli gögn ekki umræddar kröfur geti byggingar­fulltrúi vísað til þeirra við ákvörðun um að neita að gefa út byggingarleyfi. Tilgangur þeirra geti hins vegar ekki verið sá að gera öðrum aðilum, sem eigi enga hagsmuna tengda því að hönnunargögn séu fullnægjandi, kleift að vísa til þeirra við kæru til æðra stjórnvalds til rökstuðnings kæruatriðum sem virðist aðallega varða nábýlisrétt.

Þá séu athugasemdir varðandi bílastæðamál við Egilsgötu afar óraunhæfir hagsmunir fyrir kæranda í þessu máli með hliðsjón af því að efni grenndarkynningarinnar hafi varðað breytingu á innra skipulagi hússins að Egilsgötu 6. Í svarbréfi sveitarstjóra hafi með rökstuddum hætti verið vísað til þess að ákvæði eldri skipulagsreglugerðar eigi ekki við í málinu, að málsatvik vegna afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar Brákarbrautar 2 hafi ekki verið sambærileg og að umfjöllun á fundi byggðaráðs um drög að reglugerð  nr. 1277/2016  um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald hafi ekki neitt gildi við grenndarkynningu þá sem athugasemdir kæranda hafi varðað.

Að lokum hafi athugasemdir kæranda varðað atvinnurekstur í íbúðahverfum og þess verið krafist að rekstur gistiheimilis í húsinu yrði stöðvaður. Sveitarstjóri hafi svarað með þeim hætti að hin umþrætta grenndarkynning hafi ekki varðað starfsemi í húsinu. Áréttað sé að Skipulagsstofnun hafi vottað að svör sveitarstjóra við tilgreindum atriðum hafi ýmist verið fullnægjandi, að stofnunin hafi ekki lagalegar forsendur til að gera athugasemdir við svörin og að svörin hafi verið fullnægjandi með tilliti til þess rökstuðnings sem þar komi fram. Jafnframt vísist til þess að allir meintu hagsmunir kæranda hafi verið ólögvarðir, óverulegir og þess eðlis að þeir geti ekki talist grundvöllur fyrir ógildingu hins kærða byggingarleyfis.

Í svarbréfi sveitarstjóra til kæranda hafi athugasemdum hans varðandi efni grenndar­kynningar verið svarað. Um leið sé minnt á afstöðu Skipulagsstofnunar til svara sveitarstjóra varðandi bílastæðamál. Sveitarfélagið gangist við því að hafa ekki áttað sig á því að umrædd stæði væru innan lóðarmarka Egilsgötu 11. Mistökin helgist af því að sveitarfélagið hafi ávallt séð um umrædd stæði og borið af þeim kostnað. Þróun bílastæðamála við Egilsgötu hafi verið sú að stæðum við götuna hafi fjölgað umtalsvert frá gerð lóðarleigusamnings. Þá sé ítrekað að kærandi hafi ekki lögvarða hagsmuni varðandi umrædd bílastæðamál.

Að því er varði þá málsástæðu kæranda að hönnunargögn séu ekki fullnægjandi vísist til fyrri umfjöllunar. Aukinheldur sé vísað til þess sem komi fram í bréfi sveitarstjóra að í gr. 6.1.5. í byggingarreglugerð segi að við breytingu á mannvirki sem byggt hafi verið í gildistíð eldri byggingarreglugerða skuli eftir því sem unnt sé byggja á sjónarmiðum um algilda hönnun. Í ljósi þess að húsið við Egilsgötu 6 sé frá 1936 sé ekki hægt að gera kröfu um að það uppfylli allar kröfur núgildandi byggingarreglugerðar um algilda hönnun. Þá sé vísað til bréfs Skipulagsstofnunar og þá helst þess sem fram komi í 4. tölul. bréfsins um að hönnunargögn þurfi ekki að vera fullunnin fyrir grenndarkynningu, sbr. lokamálslið gr. 5.9.7. í skipulagsreglugerð.

Í kæru sé því haldið fram að sveitarfélaginu hafi verið skylt að kynna til hvaða nota umræddar íbúðir í húsinu að Egilsgötu 6 ættu að vera. Í umsókn leyfishafa hafi verið sótt um leyfi fyrir breytingum innanhúss en ekki hafi komið fram að um breytta notkun væri að ræða. Þá vísi kærandi til umsagna sveitarfélagsins um umsóknir eigenda Egilsgötu 6 til Sýslu­mannsins á Vesturlandi um rekstrarleyfi skv. lögum nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Sé því m.a. haldið fram að með því að kynna ekki breytta notkun hússins sé sveitarfélagið með einhverjum hætti að neita því að um sé að ræða íbúðir sem reknar séu fyrir gistiþjónustu. Bent sé á að þetta atriði sé ekki hluti málsins þar sem grenndarkynningin hafi varðað umsókn um leyfi fyrir innanhússbreytingar og ekkert annað. Jafnframt sé bent á að málefni tengd rekstrarleyfum séu ekki kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. úrskurð nefndarinnar í kærumáli nr. 89/2016. Þá vísi kærandi til 12. gr. reglugerðar um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald og haldi því fram að í ákvæðinu komi fram að íbúð sem ekki falli undir heimagistingu skuli vera atvinnuhúsnæði. Rétt sé að benda á að með breytingarreglugerð nr. 686/2018 hafi umrætt ákvæði verið fellt úr gildi frá og með 3. júlí 2018. Allar athugasemdir kæranda um að hönnunargögn hafi átt að meta með það í huga að um atvinnuhúsnæði væri að ræða falli þar með um sig sjálfar.

Hvað varði athugasemdir í kæru um að hönnun standist ekki kröfur um stærð ljósopa glugga, stærð hurðaopa og lofthæð rýma vísi sveitarfélagið til fyrrnefnds tilgangs viðmiða byggingarreglugerðar og skorts á lögvörðum hagsmunum kæranda. Jafnframt sé bent á að hið umrædda hús hafi verið byggt árið 1936, eða fyrir setningu fyrstu byggingarreglugerðar á Íslandi, og því sé endurskipulagningu þess sniðinn þröngur stakkur hvað varði algilda hönnun.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er gerð krafa um að kæru verði vísað frá þar sem kærandi eigi ekki lögvarinna hagsmuna „að gæta af úrlausn kæruefnis að hluta og um aðildarskort kæranda að ræða varðandi önnur atriði.“ Tínd séu til ýmis atriði sem séu útgáfu byggingarleyfis óviðkomandi en geti snúið m.a. að rekstrarleyfi leyfishafa, en það sé ekki til meðferðar í máli þessu. Þau atriði málsins sæti frávísun. Málsástæður kæranda um stærð ljósop sem hlutfall af gólffleti og lofthæð íbúða geti vart snert hagsmuni kæranda. Krafa hans um hnitsetta afstöðu­mynd og hæðarlínur geti vart talist nauðsynlegar til að hann geti gætt grenndarhagsmuna sinna þar sem ekki sé um að ræða breytingar á ytra byrði hússins eða umhverfi. Vísað sé til þess að tilgreind bílastæði séu innan lóðarmarka Egilsgötu 11. Ekki verði séð að kærandi hafi sérstaka lögvarða hagsmuni af þessari málsástæðu. Þá hafi hann ekki sýnt fram á að hann gæti hagsmuna eiganda Egilsgötu 11. Kærandi geti því ekki haldið fram kröfu sem sé einka­réttarlegs eðlis.

Hið kærða byggingarleyfi hafi verið gefið út í kjölfar grenndarkynningar. Kærandi hafi haft alla möguleika til að koma athugasemdum sínum á framfæri sem hann og gerði. Stjórnvaldið hafi svarað athugasemdum hans ítarlega með bréfi sveitarstjóra frá 7. janúar 2019 og þar með uppfyllt skyldu sína í samskiptum við kæranda. Því sé ekki hægt að halda fram að réttur hafi verið á honum brotinn. Einnig vísist til þess að lokaúttekt hafi farið fram á fasteignum að Egilsgötu 6.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um samþykki byggingarfulltrúans í Borgarbyggð fyrir byggingarleyfi til að breyta íbúðarhúsi og geymslu á lóð nr. 6 við Egilsgötu í þrjár stúdíóíbúðir á neðri hæð og eina íbúð á efri hæð. Kærandi er eigandi húss á aðliggjandi lóð og tengja steyptar tröppur húsin saman. Er ekki útilokað að kærandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta vegna hins kærða byggingarleyfis og hefur honum áður verið játuð kæruaðild á þeim grundvelli fyrir nefndinni vegna sömu breytinga, svo sem rakið er í málavaxtalýsingu. Getur kærandi teflt fram hverjum þeim málsástæðum sem hann telur rétt að vekja athygli úrskurðarnefndarinnar á. Jafnframt hvílir á nefndinni sjálfstæð rannsóknarskylda, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, vegna hverra þeirra atvika sem tengst geta lögmæti hinnar kærðu leyfisveitingar. Þótt lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar í þessu máli einskorðist við byggingarleyfið sem er til umfjöllunar getur kærandi jafnframt leitað til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins á grundvelli eftirlits- og yfirstjórnarhlutverks þess telji hann málsmeðferð sveitarfélagsins ábótavant að öðru leyti eða það ekki hafa sinnt skyldum sínum, s.s. vegna atvinnurekstrar í því húsi sem um ræðir.

Ekki er í gildi deiliskipulag fyrir svæðið. Sú meginregla kemur fram í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að gera skuli deiliskipulag fyrir svæði eða reiti þar sem fram­kvæmdir eru fyrirhugaðar. Þó segir í 1. mgr. 44. gr. laganna að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag hvað varði landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggi ekki fyrir þá geti sveitarstjórn eða sá aðili sem hafi heimild til fullnaðarafgreiðslu máls, sbr. 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulags­gerðar, enda fari áður fram grenndarkynning. Að loknum kynningarfresti og þegar sveitar­stjórn hefur afgreitt málið skal þeim sem tjáðu sig um grenndarkynningu tilkynnt niðurstaða sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. 44. gr. Í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er mælt fyrir um frekari málsmeðferð grenndarkynningar og kemur þar m.a. fram í gr. 5.9.4. að berist athugasemdir á kynningartíma skuli skipulagsnefnd gefa umsögn um þær til sveitarstjórnar sem síðan taki endanlega afstöðu til málsins.

Fyrir liggur að á kynningartíma hinnar umþrættu leyfisumsóknar óskaði kærandi eftir svörum frá byggingarfulltrúa um tiltekin atriði grenndarkynningarinnar en því bréfi var ekki svarað. Þá sendi kærandi inn athugasemdir vegna grenndarkynningarinnar á og var þeim athugasemdum svarað með bréfi sveitarstjóra 7. janúar 2019. Gaf umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefnd því ekki umsögn um athugasemdir kæranda líkt og henni bar að gera á grundvelli gr. 5.9.4. í skipulags­reglugerð, en til þess er að líta að skipulagsnefndir búa að jafnaði yfir sérfræðiþekkingu á skipulagsmálum. Samkvæmt framansögðu var málsmeðferð og undirbúningur ákvörðunar um hið kærða byggingarleyfis annmörkum háð. Við mat á því hvort það varði ógildingu ber m.a. að horfa til þess að það er sveitarstjórn sem hefur vald til fullnaðarafgreiðslu grenndarkynningar skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Kærandi kom á framfæri athugasemdum vegna grenndarkynningarinnar og var þeim athugasemdum svarað með fyrr­nefndu bréfi sveitarstjóra, en það svarbréf var staðfest af bæði byggðaráði og sveitarstjórn. Í bréfi sveitarstjóra er athugasemdum kæranda svarað vandlega í ítarlegu máli með vísan til viðeigandi laga- og reglugerðarákvæða. Þá var í svari byggingarfulltrúa vegna athugasemda sem bárust vegna grenndarkynningar, sem umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefnd staðfesti á fundi sínum 6. mars 2019, fjallað um ýmis þau atriði sem kærandi vísaði til í athugasemdum sínum. Verður því ekki séð að skort hafi á aðkomu umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefndar vegna athugasemda kæranda með þeim hætti að leitt hefði til annarrar niðurstöðu en raun bar vitni. Þá verður ekki fallist á með kæranda að sá annmarki hafi verið á grenndarkynningunni að ekki hafi komið fram hvert meginefni kynningarinnar var, sbr. gr. 5.9.2. í skipulagsreglugerð, enda kom þar fram að um leyfi til breytinga innanhúss væri að ræða og fylgdu með teikningar vegna fram­kvæmdanna.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er óheimilt að breyta mannvirki nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, sbr. 2. mgr., og skal hann skv. 11. gr. sömu laga fara yfir byggingarleyfisumsókn og ganga úr skugga um að aðaluppdrættir uppfylli ákvæði laganna og reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli þeirra. Í áðurgildandi byggingar­reglugerð nr. 441/1998 kemur fram í gr. 12.8 að við umfjöllun um byggingarleyfisumsóknir sem varði breytingar á byggingum sem byggðar hafi verið fyrir gildistöku reglugerðarinnar skuli taka mið af þeim reglugerðarákvæðum sem í gildi voru þegar þær voru byggðar, eftir því sem hægt sé að teknu tilliti til gildandi krafna um öryggis- og heilbrigðismál. Í núgildandi byggingarreglugerð nr. 112/2012 er ekki að finna sambærilegt ákvæði en í einstökum ákvæðum hennar er tekin afstaða til þess hvort þargreindar kröfur þurfi að uppfylla við breytingar á eldri mannvirkjum. Má þar nefna að í gr. 9.2.5. kemur fram að við breytingar á þegar byggðu mannvirki eða við breytta notkun skuli þess gætt að brunavarnir uppfylli kröfur skv. reglugerðinni og að breytingin skerði ekki brunavarnir annarra þátta mannvirkisins. Tekið er fram í gr. 12.1.2. að ákvæði 12. hluta reglugerðarinnar um öryggi við notkun eigi við um breytingu á þegar byggðu mannvirki og um breytta notkun þess. Þá er í gr. 6.1.5. fjallað um breytingu á þegar byggðu mannvirki eða breytta notkun þess. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að við breytingu á mannvirki sem byggt sé í gildistíð eldri byggingarreglugerða skuli eftir því sem unnt sé byggja á sjónarmiðum algildrar hönnunar. Þá hljóðar 3. mgr. ákvæðisins svo: „Ef sérstökum erfiðleikum er bundið að uppfylla ákvæði þessa hluta reglugerðarinnar án þess að breyta að verulegu leyti megin gerð mannvirkis, burðarvirki, útliti, innra skipulagi eða öðrum sérkennum sem vert er að varðveita, getur leyfisveitandi heimilað að vikið sé frá einstökum ákvæðum þessa hluta reglugerðarinnar. Í slíkum tilvikum skal hönnuður skila sérstakri greinargerð um það hvaða ákvæðum óskað er eftir að víkja frá, um ástæður þess að ekki er unnt að uppfylla þau og hvort unnt er með öðrum hætti að tryggja aðgengi þannig að markmið þessa hluta reglugerðarinnar séu uppfyllt. Taka skal sérstakt tillit til mannvirkja sem falla undir ákvæði laga um menningarminjar.“

Af framangreindum ákvæðum núgildandi byggingarreglugerðar verður sú ályktun dregin að beita skuli ákvæðum hennar er varða öryggi og heilbrigði við breytingar á eldri mannvirkjum og við breytta notkun þeirra, en leyfisveitandi geti heimilað að vikið sé frá einstökum ákvæðum 6. hluta reglugerðarinnar, en sá hluti fjallar um aðkomu, umferðarleiðir og innri rými mannvirkja.

Hið kærða byggingarleyfi heimilar að breyta íbúðarhúsi, sem reist var árið 1936, í þrjár stúdíóíbúðir á fyrstu hæð og eina íbúð á annarri hæð, en fasteignin verður við þá breytingu fjöleignarhús og er hún nú skráð sem slíkt hús í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Við nefnda breytingu gilda ákvæði byggingarreglugerðar. Af samþykktum uppdráttum verður ráðið að þónokkur skilyrði 6. hluta byggingarreglugerðar eru ekki uppfyllt. Má þar t.a.m. nefna að í gr. 6.7.1. er kveðið á um að íbúð í fjölbýlishúsi skuli fylgja geymsla fyrir barnavagna og hjól, sameiginleg eða í séreign og skv. gr. 6.2.4. skal vera eitt bílastæði fyrir hreyfihamlaða þegar íbúðir í fjölbýlishúsi eru á bilinu 1-10. Hvorki liggur fyrir að greinargerð í samræmi við gr. 6.1.5. í byggingarreglugerð hafi fylgt umsókn um umrætt byggingarleyfi né að leyfisveitandi hafi fallist á slíkt frávik með form­legum hætti í samræmi við nefnt ákvæði. Þá voru samþykktir uppdrættir ekki málsettir og er því óvíst hvort önnur tiltekin ákvæði reglugerðarinnar hafi verið uppfyllt, t.d. gr. 6.7.2. um lofthæð og ljósop glugga. Verður það að teljast annmarki á hinu umdeilda byggingarleyfi. Að framangreindu virtu uppfyllir hið kærða byggingarleyfi ekki áskilnað 11. gr. mannvirkjalaga um að byggingarleyfi sé í samræmi við byggingarreglugerð. Af þeim sökum verður ekki komist hjá því að fella hið kærða byggingarleyfi úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 2. apríl 2019 um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi til að breyta húsnæði á lóð nr. 6 við Egilsgötu í þrjár stúdíóíbúðir á neðri hæð og eina íbúð á efri hæð.

jan 20
Love0

35/2019 Bæjarhraun

Með

Árið 2020, föstudaginn 17. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 35/2019, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 3. apríl 2019 um að veita byggingarleyfi til að breyta innra fyrirkomulagi hússins nr. 26 við Bæjarhraun.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. maí 2019, er barst nefndinni 23. s.m., kæra Fjóluvellir ehf., Suðurlandsbraut 32, Reykjavík, ákvörðun byggingar­fulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 3. apríl 2019 um að veita byggingarleyfi til að breyta innra fyrirkomulagi hússins nr. 26 við Bæjarhraun „sem felur í sér stórbreytta notkun“. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 21. júní 2019.

Málavextir: Kærandi er eigandi blómaverslunar að Bæjarhrauni 26, matshluta 0101. Með umsókn, dags. 11. mars 2019, sótti eigandi matshluta 102 í umræddri fasteign um að breyta innra fyrir­komulagi Bæjarhrauns 26 samkvæmt teikningum, dags. 5. mars s.á. Nánar tiltekið var sótt um að breyta innra fyrirkomulagi þannig að húsnæðið hentaði sem veitingastaður í flokki III. Teikningarnar voru áritaðar og með stimpli Slökkviliðs höfuðborgar­­­svæðisins og Heilbrigðis­eftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis. Byggingar­fulltrúi samþykkti erindið á afgreiðslu­fundi 3. apríl 2019 í samræmi við lög um mannvirki nr. 160/2010 og er það sú ákvörðun sem kærð er.

Sótt var um starfsleyfi fyrir starfseminni í samræmi við ákvæði laga um matvæli nr. 93/1995 og laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Með bréfi, dags. 23. apríl 2019, óskaði Heilbrigðiseftirlit Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis eftir upplýsingum frá byggingarfulltrúa um hvort umræddur rekstur væri í samræmi við samþykkta notkun fasteignarinnar. Byggingar­fulltrúi svaraði með tölvupósti 3. maí s.á. þar sem fram kom að reksturinn væri í samræmi við samþykkta notkun fasteignarinnar.

Í málinu liggur fyrir minnisblað skipulagsfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar, dags. 9. maí 2019. Er þar tekið fram að lóðin  Bæjarhraun 26 sé á landnotkunarsvæði, sem skilgreint sé sem athafnasvæði, merkt AT1, í Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013-2025. Er og m.a. vísað til þess að skipulagslega séu engar forsendur sem mæli gegn því að heimila rekstur veitingahúss að Bæjar­hrauni 26. Byggingarleyfisumsókn um breytingar á innra fyrirkomulagi í eign 0102 hafi verið samþykkt þar sem hún samræmdist viðkomandi skipulagsuppdráttum og uppfyllti skilyrði byggingar­reglugerðar er lúti að fyrirhugaðri starfsemi í rýminu.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að rekstur blómaverslunar hafi verið í tæp 40 ár að Bæjarhrauni 26. Í upphafi hafi húsnæði það sem nú sé verið að breyta í vínveitinga-, skemmti- og hljómleikastað fyrir þungarokk verið hannað með rekstur verslunar í sér­hönnuðu blómahúsi í huga. Því hafi kærandi í raun alltaf mátt búast við að fyrirhugaður rekstur yrði aldrei leyfður án samþykkis kæranda. Vísist til 27. gr. fjöleignarhúsalaga nr. 26/1994 þar sem fram komi í 4. mgr. ákvæðisins að ef breytt nýting valdi sumum eigendum, einum eða fleiri, sérstökum óþægindum þá geti einn krafist þess að ekki verði af breytingunum. Kærandi hafi bent skipulags­­yfirvöldum á að vilji þau tryggja Íslenska Rokkbarnum framtíðarhúsnæði sé þeim í lófa lagið að kaupa eignarhluta kæranda ásamt byggingarrétti, sem og að greiða blóma­versluninni skaðabætur í samræmi við 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Sterk neikvæð afstaða kæranda vegna beiðni um samþykki um rekstrar­leyfi til handa Íslenska Rokkbarnum hafi strax komið fram. Samkvæmt lögum og leiðbeiningum frá byggingar­­­fulltrúa hefði samþykki kæranda þurft að liggja fyrir til að leyfa eða samþykkja rekstur vínveitinga- og hljómleikastaðar. Lífsviðurværi kæranda og grunnur að fjárhagslegri afkomu hans byggist á að viðkvæmur rekstur blómaverslunarinnar verði ekki fyrir tekjumissi, truflunum og öðrum þeim ótal vandamálum og óþægindum sem muni fylgja eða geti fylgt ákvörðun byggingarfulltrúa og bæjarráðs. Hver viti borinn maður geti ekki reiknað með eða fullyrt að þessi rekstur sé það aðlaðandi hann dragi aukin viðskipti til blómaverslunarinnar.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er vísað til þess að um sé að ræða umsókn um breytingu á innréttingu verslunar- og þjónusturýmis á fyrstu hæð. Við töku ákvörðunarinnar hafi legið fyrir þær forsendur að umrætt húsnæði væri staðsett á landnotkunar­svæði sem skilgreint væri sem athafnasvæði í gildandi aðalskipulagi Hafnar­fjarðar. Í skilmálum aðalskipulags segi einnig að „í Aðalskipulagi Hafnarfjarðar er svæðið milli Reykjavíkurvegar, Flatahrauns og Fjarðarhrauns skilgreint sem athafnasvæði, annars vegar fyrir iðnað og hins vegar verslun og þjónustu.“ Sé umrædd stefna um landnotkun í gildandi aðalskipulagi í fullu samræmi við gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Sé þar gert ráð fyrir að sá flokkur skuli tiltekinn fyrir reitinn sem sé ríkjandi en umfang annarrar landnotkunar skuli nánar tilgreint í skilmálum. Undir verslun og þjónustu falli skv. c-lið gr. 6.2. meðal annars hótel, gistiheimili, veitingahús og skemmtistaðir. Því sé ljóst að á lóðinni Bæjarhrauni 26 sé meðal annars gert ráð fyrir að þar sé rekin veitinga- og/eða skemmtistaður. Að því virtu hafi byggingarfulltrúi samþykkt umrædda umsókn um breytingu á innra fyrirkomulagi húsnæðisins, enda hafi umsóknin verið í samræmi við gildandi skipulag og hafi uppfyllt skilyrði skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 er lúti að fyrirhugaðri starfsemi í rýminu.

Hvað varði tilvísun kæranda í væntanlega ákvörðun bæjarráðs þá skuli upplýst að bæjarráð hafi enga ákvörðun tekið í tengslum við breytingar á innra rými eða rekstri að Bæjarhrauni 26. Slík erindi heyri ekki undir bæjarráð. Vegna fullyrðingar kæranda um að „leyfi til rekstrar skemmtistaðarins liggi fyrir“ skuli upplýst að hvorki byggingarfulltrúi né bæjarráð hafi veitt umsögn vegna umsóknar rekstraraðila um nýtt rekstrar­leyfi fyrir veitingastað í flokki III.

—–

Leyfishafa var tilkynnt um framkomna kæru og gefinn kostur á að koma að athugasemdum vegna hennar sem hann nýtti sér ekki.

Niðurstaða: Lóðin Bæjarhraun 26 er á ódeiliskipulögðu svæði og er í máli þessu deilt um lögmæti byggingarleyfis sem heimilar að innra skipulagi húss á lóðinni verði breytt að hluta á þann veg að húsnæðið henti sem veitingastaður í flokki III.

Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 segir að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem heimild hafi til fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Kemur og skýrt fram í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að skipulagslögum að grenndarkynnt skuli í slíkum tilvikum. Er þannig með ótvíræðum hætti lögð sú skylda á sveitarfélög að sjá til þess að grenndarkynning fari fram áður en leyfi er gefið til framkvæmda á ódeiliskipulögðu svæði og það þrátt fyrir að framkvæmd sé í samræmi við aðalskipulag hvað landnotkun varðar. Sú undantekning er þó gerð í 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga að skipulagsnefnd er heimilt að falla frá grenndarkynningu ef sýnt er fram á að breyting á deiliskipulagi eða leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda.

Samkvæmt þeim upplýsingum sem úrskurðarnefndin hefur undir höndum hefur grenndar­kynning ekki farið fram. Þá hefur málið ekki komið til kasta skipulagsnefndar og hún því ekki nýtt sér greinda heimild 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga til að falla frá grenndarkynningu.

Þar sem hvorki hefur farið fram grenndarkynning né verið fallið frá henni í samræmi við 44. gr. skipulagslaga verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 3. apríl 2019 um að heimila breytt innra fyrirkomulag hússins nr. 26 við Bæjarhraun.

jan 20
Love0

102 og 120/2019 Freyjubrunnur

Með

Árið 2020, föstudaginn 17. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 102/2019, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. júlí 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Úlfarsárdals vegna lóðarinnar Freyjubrunns 23.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. september 2019, er barst nefndinni 29. s.m., kæra eigendur lóðarinnar Freyjubrunns 25-27 þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. júlí 2019 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Úlfarsárdals vegna lóðarinnar Freyjubrunns 23. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. nóvember 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra sömu aðilar ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 24. september 2019 um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir steinsteyptu fjölbýlishúsi með átta íbúðum á lóðinni Freyjubrunns 23. Er þess krafist að hið kærða byggingarleyfi verði fellt úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Með hliðsjón af því að sömu aðilar standa að báðum kærumálunum, auk þess sem hinar kærðu ákvarðanir eru samofnar, verður síðara kærumálið, sem er nr. 120/2019, sameinað máli þessu.

Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 30. október 2019 og 11. desember s.á.

Málavextir: Forsaga máls þessa er nokkur. Á fundi borgarráðs Reykjavíkur 18. janúar 2007 var staðfest afgreiðsla byggingarfulltrúa frá 16. s.m. um að samþykkja umsókn um leyfi til að byggja þriggja hæða fjölbýlishús ásamt geymslu- og bílageymslukjallara á lóðinni nr. 23 við Freyjubrunn. Takmarkað byggingarleyfi var gefið út 31. júlí s.á. og hófust framkvæmdir í kjölfar þess. Byggingarleyfið var síðan gefið út 24. september s.á. en framkvæmdir stöðvuðust á árinu 2008. Hið útgefna byggingarleyfi frá 2007 var svo endurútgefið 17. ágúst 2017 og hófust framkvæmdir á lóðinni um haustið. Skipulagsfulltrúi veitti hinn 29. s.m. umsögn um fyrirspurn varðandi breytingu á deiliskipulagi fyrir lóðina nr. 23 við Freyjubrunn þar sem m.a. kom fram að samþykktar teikningar væru ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag. Töluverð tölvupóstsamskipti áttu sér stað á milli kærenda og Reykjavíkurborgar næstu mánuði þar sem kærendur voru ítrekað upplýstir um að verið væri að vinna í málinu. Hinn 2. ágúst 2018 var kærendum tilkynnt að ekki yrði aðhafst frekar í málinu og að eigendur Freyjubrunns 23 hefðu í höndunum útgefið byggingarleyfi og framkvæmdu í samræmi við það. Var byggingarleyfið kært til úrskurðarnefndarinnar sem felldi það úr gildi með úrskurði í máli nr. 112/2018, kveðnum upp 29. ágúst 2019, þar sem leyfið væri ekki í samræmi við skilmála gildandi deiliskipulags um hámarkshæð húsa.

Á fundi skipulags- og samgönguráðs 20. febrúar 2019 var tekin fyrir tillaga að breytingu á deiliskipulagi vegna Freyjubrunns 23. Í breytingunni fólst m.a. að fjölga íbúðum úr fimm í átta og auka byggingarmagn, auk þess sem kveðið var á um að svalir á norðurhlið hússins mættu ná 150 cm út fyrir byggingarreit. Þá var eftirfarandi tekið fram: „Hámarksvegghæð þriggja hæða bygginga er 9,5 metrar frá gólfkóta fyrstu íbúðarhæðar, ef þök eru flöt. Ef þök eru hallandi er hámarkshæð þriggja hæða bygginga 11,0 metrar. Ef þök eru flöt má hæsti þakkóti aldrei vera hærri en 89,0 m.y.s. en ef þök eru hallandi má hæsti þakkóti aldrei vera hærri en 90,5 m.y.s. Hæðarkótar miðast við hæðarkerfi Reykjavíkur.“ Var samþykkt að auglýsa framlagða tillögu skv. 1. mgr. 41. gr., sbr. 1. mgr. 43. gr., skipulagslaga nr. 123/2010. Tillagan var auglýst í Fréttablaðinu og Lögbirtingablaðinu 27. mars 2019 með athugasemdafresti til 8. maí s.á. Þá voru hagsmunaaðilar og nágrannar, þ. á m. kærendur, hvattir til að kynna sér breytingartillöguna með bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 27. mars s.á. Bárust athugasemdir á kynningartíma tillögunnar, m.a. frá kærendum. Deiliskipulagstillagan var lögð óbreytt fram að nýju á fundi skipulags- og samgönguráðs 3. júlí s.á. ásamt umsögn skipulagsfulltrúa 28. júní s.á. Með vísan til nefndrar umsagnar var tillagan samþykkt og vísað til borgarráðs. Var sú afgreiðsla staðfest á fundi borgarráðs 18. júlí s.á. og tók skipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 30. ágúst 2019.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 24. september 2019 var tekin fyrir umsókn leyfishafa til þess að byggja steinsteypt fjölbýlishús með átta íbúðum á lóðinni Freyjubrunni 23. Erindinu fylgdi m.a. umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 20. september s.á. Samþykkti byggingarfulltrúi umsóknina og 30. október s.á. var byggingarleyfið gefið út.

Málsrök kærenda: Kærendur telja hina umdeildu deiliskipulagsbreytingu hafa hlotið ranga málsmeðferð. Fara hefði átt með breytinguna eins og um nýtt deiliskipulag væri að ræða, sbr. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, enda verði með breytingunni vikið frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Í þessu samhengi sé vísað til þess að byggingarreitur standi mun framar en aðrir byggingarreitir í sömu götu, hæð sé önnur og meiri og eignin sjálf öll á skjön við götumynd, auk þess sem nýting aukist hlutfallslega mikið. Áhrif deiliskipulagsbreytingarinnar hafi ekki verið metin út frá gildandi deiliskipulagi og grenndarhagsmunum, auk þess sem hagsmunaaðilum hafi ekki verið veittar fullnægjandi upplýsingar um áhrif breytingarinnar. Því hafi Reykjavíkurborg brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sveitarfélagið telji að um minni háttar breytingu sé að ræða frá áður samþykktu deiliskipulagi en að mati kæranda sé það ekki í samræmi við lög. Hafi það og verið staðfest með úrskurði úrskurðar­nefndar umhverfis- og auðlindamála.

Upplýsingar í kynningargögnum á tillögu að breyttu deiliskipulagi hafi ekki verið full­nægjandi. Ekki hafi verið dregin upp raunsönn mynd af áhrifum deiliskipulags­breytingunni. Notað hafi verið tæknimál til endurskilgreina hvernig vegghæð skuli reiknast án þess að nefna það berum orðum að um hækkun á húsinu væri að ræða. Upphaflegar takmarkanir á hæð húsa samkvæmt eldra skipulagi hafi tryggt betra jafnvægi á götumynd og stallaða byggð niður hlíðina, sem lágmarki skuggamyndun á húsin fyrir ofan. Í umsögn skipulagsfulltrúa, varðandi þá athugasemd að byggingarmagn sé of mikið og að húsið hafi verið hækkað, sé vísað til þess að húsið við Freyjubrunn 23 sé sambærilegt húsinu að Freyjubrunni 29, en það geti ekki verið rök í sjálfu sér.

Framsetning skipulagsgagna hafi ekki verið skýr og því ekki í samræmi við kröfur í gr. 5.8.5.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Ákvæðið geri þá kröfu að þegar deiliskipulagi sé breytt skuli gera skýra grein fyrir því í hverju breytingin felist, í greinargerð og á uppdrætti. Hin umdeilda breyting snúi aðeins að einni tiltekinni lóð og varði framkvæmd sem sé byrjuð. Þrátt fyrir það sé ákvæði um hámarksvegghæð, sem sé mismunandi eftir þakgerð, mjög óljós. Því sé ómögulegt að sjá hvað sé í reynd verið að heimila með deiliskipulagsbreytingunni.

Ekki hafi komið fram í kynningargögnum að gefin yrði eftir krafa skilmála um að hús skuli fylgja bindandi byggingarlínu neðri hæðar. Þær upplýsingar hafi komið fram í gögnum sem liggi á vef Reykjavíkurborgar, en hafi ekki verið hluti af gögnum sem fylgt hafi deiliskipulagstillögunni sem nágrönnum hafi verið kynnt. Þetta styðji að um meiri háttar breytingar á skipulagi sé að ræða því staða húss við götu hafi afgerandi áhrif á götumyndina og öryggi vegfarenda. Enn sé óljóst hversu umfangsmikil þessi breyting sé. Framsetningin hafi verið svo ruglingsleg að kærendum hafi í reynd ekki verið unnt að gæta andmælaréttar síns við málsmeðferðina.

Í svari kærenda við greinargerð Reykjavíkurborgar hafi þeir bent á að stjórnsýsla borgarinnar hafi ekki verið í samræmi við lög og reglur, enda hafi úrskurðarnefndin fellt úr gildi byggingarleyfi í kærumáli nr. 112/2018. Breytingar á deiliskipulagi séu samráðsmál en ekki hafi verið tekið tillit til athugasemda íbúa um skuggamyndun vegna hækkunar á húsi. Í tillögunni sé gengið út frá því að útgefið byggingarleyfi og samþykkt teikning séu lögleg, en svo sé ekki þar sem byggingarleyfið hafi verið fellt úr gildi með fyrrnefndum úrskurði úrskurðar­nefndarinnar. Ekki sé hægt að meta áhrif breytinganna út frá ólöglegri teikningu og byggingarleyfi. Upphaflegt mat umhverfis- og skipulagssviðs á umfangi og áhrifum sé rangt og byggt á röngum forsendum m.t.t. skuggamyndunar, umferðaröryggis, fjölda bílastæða, heildargötumyndar og nýtingarhlutfalls lóðar. Einnig sé ljóst varðandi fjölgun íbúða að ekki hefðu rúmast fimm íbúðir í húsi sem hefði verið löglega afgreitt frá upphafi. Því sé um mikla aukningu á fjölda íbúða að ræða. Fjölgun íbúða í húsinu hafi áður verið hafnað á fundi umhverfis- og skipulagsráðs.

Hvað varði athugasemdir leyfishafa bendi kærendur á að deiliskipulagsbreytingar hafi verið gerðar til að laga deiliskipulag að þegar útgefnu byggingarleyfi og túlkun lóðarhafa. Ekki hafi verið gefin ástæða fyrir breytingu á deiliskipulagi en lögum samkvæmt beri að rökstyðja ákvarðanir sem þessar. Hér sé verið að sníða deiliskipulag að einni lóð en jafnframt draga með því verulega úr gæðum annarra íbúða og öryggi. Önnur hús í götunni takmarkist við þrjár hæðir eins og upphaflegt skipulag geri ráð fyrir. Það samræmist ekki heildarmynd hverfisins að hafa húsið við Freyjubrunn 23 á fjórum hæðum, en þar sé enginn kjallari. Ekkert hús sem séu fyrir neðan annað hús í hallandi landi sé hærra en húsið fyrir ofan nema þarna. Málið snúist ekki einungis um breytingu á orðalagi skilmála deiliskipulagsins til nánari skýringar. Mistök hafi verið gerð við útgáfu eldra byggingarleyfisins og allt ferlið eftir það hafi verið yfirklór og útúrsnúningur.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að hin umþrætta deiliskipulagstillaga hafi fengið málsmeðferð skv. 1. mgr. 43. gr., sbr. 31. gr.. skipulagslaga nr. 123/2010, en sú málsmeðferð hafi verið samþykkt á fundi skipulags- og samgönguráðs 20. febrúar 2019. Við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skuli taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði sé að finna í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en jafnframt sé þar tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni. Deiliskipulagstillaga sú sem hér um ræði hafi verið auglýst í samræmi við ákvæði 41. gr. skipulagslaga. Talið hafi verið að ekki væru skilyrði til að grenndarkynna skipulagstillöguna sem óverulega deiliskipulagsbreytingu skv. 2. mgr. 43. gr. laganna. Það sem hugsanlega rugli kærendur sé að hagsmunaaðilar og nágrannar hafi verið upplýstir með bréfi, dags. 27. mars 2019, um að auglýsing hefði birst í Fréttablaðinu og Lögbirtingarblaðinu 27. mars 2019 og hafi þeir sem teldu sig eiga hagsmuna að gæta verið hvattir til að kynna sér tillögurnar. Séu þessar bréfasendingar umfram lagalega tilkynningar­skyldu eins og hún sé skilgreind í skipulagslögum. Málsmeðferðin hafi uppfyllt gr. 5.8.5.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þá hafi kynningargögn verið fullnægjandi. Bæði uppdráttur og greinargerð uppfylli skilyrði skipulagsreglugerðar um framsetningu á deiliskipulagi, sbr. gr. 5.5. í reglugerðinni. Um minni háttar breytingu sé að ræða á byggingarmagni en A-rýmin aukist um rúma 10 m2. Aukning á nýtingarhlutfalli sé vegna B-rýma, sem ekki hafi verið reiknuð inn í deiliskipulagið árið 2017. Að lokum sé hið umþrætta byggingarleyfi í fullu samræmi við breytt deiliskipulag.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að breytingar á deiliskipulagi vegna umræddrar lóðar séu mjög óverulegar, en hvorki hafi verið aukið við hæð hússins né byggingarmagn svo nokkru nemi frá því sem áður hafi verið fyrirhugað. Deiliskipulag svæðisins geri ráð fyrir að á lóðinni megi reisa fjölbýlishús með þremur íbúðarhæðum auk bílageymslu á jarðhæð, sbr. bls. 30 og nánari skýringar á bls. 35 í greinargerð deiliskipulagsins. Því heimili það að á lóðinni verði reistar þrjár íbúðarhæðir, með þeirri efstu inndreginni, ofan á bílageymslu sem sé að hluta til niðurgrafin. Sé fyrirhuguð hæð hússins í fullu samræmi við hæð nærliggjandi fjöleignarhúsa, sem reist séu á grundvelli sömu deiliskipulagsskilmála, að Friggjarbrunni 18, Freyjubrunni 25-27, 29, 31 og 33.

Byggingaráform rúmist áfram innan skilgreinds byggingarreits. Fjölgun íbúða í húsinu sam­ræmist yfirlýstu markmiði aðalskipulags Reykjavíkur um þéttingu byggðar, aukna fjölbreytni í valkostum húsnæðis til búsetu og kröfu um aukið framboð á minni íbúðum. Á fjölmörgum lóðum innan hverfisins hafi íbúðir verið minnkaðar og þeim fjölgað.

Frá upphafi hafi verið gert ráð fyrir að hámarksvegghæð bygginga yrði mæld frá fyrstu hæð íbúðarhúsnæðis, sem jafnframt sé aðkomuhæð hússins, en ekki frá bílageymslu í kjallara. Húshæðir fjölbýlishúsa séu skilgreindar sem „2-5 hæðir íbúðarhúsnæðis auk bílageymslu­hæðar“ á bls. 26 í greinargerð deiliskipulagsins, en í fjölbýlishúsum séu „bílageymslur á neðstu hæðum, niðurgrafnar þar sem landhalli gefur tilefni til.“ Í deiliskipulagsbreytingunni felist því ekki raunveruleg breyting á hæð hússins á lóðinni, heldur aðeins breyting á orðalagi skilmála deiliskipulagsins til nánari skýringar. Jafnvel þótt talið yrði að í breytingunni fælist breyting á leyfðum hæðum þá rúmist breytingin vel innan ramma aðalskipulags Reykjavíkur um hæðir húsa.

Ekkert hafi komið fram í málinu sem bendi til þess að málsmeðferð Reykjavíkurborgar við kynningu og ákvörðun um samþykkt á breytingu deiliskipulagsins sé haldin einhverjum annmörkum sem varðað geti ógildingu ákvörðunarinnar. Í deiliskipulagstillögunni sé ítarlega gerð grein fyrir í hverju breytingin felist og ekkert í framsetningu tillögunnar geti gefið tilefni til misskilnings eða rangtúlkunar. Sérstaklega sé bent á að umfjöllun kærenda um þá beiðni leyfishafa að gefin yrði eftir svokölluð bindandi byggingarlína virðist byggja á þeim misskilningi að Reykjavíkurborg hafi orðið við þeirri beiðni með samþykki á breytingu deiliskipulagsins.

Byggingarleyfi sé gefið út á grundvelli aðaluppdrátta hönnuðar, sem hafi verið áritaðir um samþykki byggingarfulltrúa 24. september 2019. Með samþykktinni hafi verið staðfest að mannvirkið og notkun þess samræmist gildandi skipulagsáætlunum á svæðinu. Með því hafi verið fullnægt tveimur af lagaskilyrðum fyrir útgáfu byggingarleyfis, sbr. 1. og 2. tl. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Fyrirhugað mannvirki samræmist fyllilega skilmálum núgildandi deiliskipulags lóðarinnar. Leyfishafi leggi áherslu á að öll málsmeðferð við útgáfu byggingarleyfi samræmist ákvæðum 13. og 14. gr. laga nr. 160/2010 og því beri að hafna kröfum kærenda.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti breytingar á deiliskipulagi Úlfarsárdals vegna lóðarinnar Freyjubrunns 23, sem felur m.a. í sér heimild til að fjölga íbúðum úr fimm í átta, auka byggingarmagn og að ákvarða hámarksvegghæð húsa með flötu þaki frá gólfkóta fyrstu íbúðarhæðar í stað aðkomuhæðar. Einnig er deilt um lögmæti samþykkts byggingar­leyfis fyrir átta íbúða steinsteyptu fjölbýlishúsi með flötu þaki á umræddri lóð.

Sveitarstjórn fer með skipulagsvald innan marka sveitarfélags, eins og fram kemur í 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, og ber ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags skv. 1. mgr. 38. gr. laganna. Í skipulagsvaldinu felst víðtæk heimild til breytinga á þegar gerðum deiliskipulagsáætlunum, sbr. 1. mgr. 43. gr. laganna. Skipulagsyfirvöld eru ekki bundin við skilmála eldra deiliskipulags við slíka breytingu, enda felur breyting á deiliskipulagi eðli máls samkvæmt í sér breytingu á því deiliskipulagi sem fyrir er. Almennt ber að haga málsmeðferð deiliskipulagsbreytinga þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn, þó svo að hagur heildarinnar verði hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga. Skipulagsvaldið er jafnframt bundið af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Deiliskipulagstillagan var ekki grenndarkynnt skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga heldur auglýst til kynningar í samræmi við reglur laganna um almenna meðferð breytinga á deiliskipulagi skv. 1. mgr. 43. gr. laganna. Var því ekki farið með breytinguna eins og um óverulega breytingu á deiliskipulagi væri að ræða, líkt og kærendur halda fram. Hins vegar var með bréfi skipulagsfulltrúa vakin athygli hagsmunaaðila og nágranna á því að auglýst hefði verið tillaga að breytingu á deiliskipulagi vegna Freyjubrunns 23, bent á hvar kynningar­gögn væri að finna og hvernig hægt væri að koma að ábendingum og athugasemdum, en því verður ekki jafnað saman við grenndarkynningu. Að loknum kynningartíma var deili­skipulagstillagan afgreidd í skipulags- og samgönguráði, þar sem framkomnum athuga­semdum kærenda var svarað í samræmi við 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga, og var sú afgreiðsla samþykkt í borgarráði lögum samkvæmt. Tók breytingin gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda að lokinni lögboðinni yfirferð Skipulagsstofnunar. Verður því ekki annað séð en að málsmeðferð tillögunnar hafi að formi til verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Í gr. 5.8.5.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 kemur fram að þegar deiliskipulagi sé breytt skuli gera skýra grein fyrir í hverju breytingin felist, í greinargerð og á uppdrætti. Í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu kemur fram að hámarksvegghæð þriggja hæða bygginga sé 9,5 m frá gólfkóta fyrstu íbúðarhæðar ef þök eru flöt. Ef þök eru hallandi er hámarkshæð þriggja hæða bygginga 11,0 m. Sama texta má finna í breytingartillögunni, sem sett er fram með þeim hætti að á samhliða uppdrætti er sýndur hluti gildandi deiliskipulagsuppdráttar og hluti breytts uppdráttar. Er tekið fram neðan við hann að uppdráttur breytist ekki. Einnig er gerð grein fyrir gildandi skipulagsskilmálum annars vegar og tillögu að breyttum skilmálum hins vegar hlið við hlið. Ekki er tekið skýrt fram í tillögu að texta breyttra skilmála að um sé að ræða breytingu á þeim skipulagsskilmálum gildandi deiliskipulags Úlfarsárdals að miða hámarksvegghæð eða hámarkshæð við kóta aðkomuhæðar. Sá skilningur fæst hins vegar af lestri gildandi skilmála sem eru til hliðar við texta breyttra skilmála. Þá kemur einnig skýrt fram í breytingartillögunni hvaða aðrar breytingar sé verið að gera á gildandi deiliskipulagi. Verður því ekki fallist á það með kærendum að framsetning breytingartillögunnar hafi ekki verið í samræmi við kröfur í gr. 5.8.5.1. í skipulagsreglugerð.

Svo sem áður hefur komið fram komu kærendur að athugasemdum vegna deiliskipulags­tillögunnar. Bentu þeir m.a. á að fyrirhuguð hækkun myndi valda mikilli útsýnisskerðingu hjá íbúum ofar í hverfinu. Í umsögn skipulagsfulltrúa er þeirri athugasemd svarað á þann hátt að með deiliskipulagsbreytingunni væri „ekki verið að hækka vegghæð hússins frá því sem ákveðið var í fyrra deiliskipulagi heldur er verið að endurskilgreina hvaðan vegghæð skuli reiknast.“ Í því felst hins vegar að með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er leyfilegt að byggja hærra hús en að óbreyttu deiliskipulagi, sbr. niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í kærumáli nr. 112/2018. Er því ljóst að framangreind breyting getur haft í för með sér grenndaráhrif gagnvart fasteignum í næsta nágrenni. Um þau áhrif er ekki fjallað í umsögn skipulagsfulltrúa og umsögninni að því leytinu til ábótavant. Að teknu tillit til skipulagsvalds sveitarstjórna þykir sá ágalli þó ekki eiga að leiða til ógildingar deiliskipulagsbreytingarinnar, en öðrum athugasemdum var svarað efnislega. Þá raskar sú breyting auk annarra heimilaðra breytinga, þ.e. lítilleg aukning á byggingarmagni eða nýtingarhlutfalli, fjölgun íbúða og heimild til að láta svalir á norðurhlið ná 150 cm út fyrir byggingarreit hússins, ekki grenndar­hagsmunum kærenda að því marki að réttur þeirra hafi verið fyrir borð borinn í skilningi áðurgreinds c-liðar 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga.

Að öllu framangreindu virtu þykir hin kærða deiliskipulagsbreyting ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar. Rétt þykir þó að benda á að þeir sem geta sýnt fram á tjón vegna breytinga á deiliskipulagi geta eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga.

Hið kærða byggingarleyfi heimilar að byggt verði steinsteypt fjölbýlishús með átta íbúðum á lóðinni nr. 23 við Freyjubrunn. Samkvæmt samþykktum uppdráttum byggingarleyfisins er byggingin í samræmi við gildandi deiliskipulag Úlfarsárdals, eins og því var breytt með fyrrnefndri deiliskipulagsbreytingu. Var hið kærða byggingarleyfi því í samræmi við gildandi deiliskipulag, svo sem áskilið er í 11. gr. og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010. Með vísan til þess, og þar sem ekki verður ráðið að annmarkar hafi verið á málsmeðferð við töku ákvörðunar um hið umdeilda byggingarleyfi, verður gildi leyfisins ekki heldur raskað.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 18. júlí 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Úlfarsárdals vegna lóðarinnar Freyjubrunns 23.

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 24. september 2019 um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir steinsteyptu fjölbýlishúsi með átta íbúðum á lóðinni Freyjubrunni 23.

jan 14
Love0

18/2019 Hraunbær

Með

Árið 2020, föstudaginn 10. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 18/2019, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. febrúar 2019 um að synja kröfu um beitingu þvingunarúrræða vegna skjólveggja við sérafnotafleti á lóðinni Hraunbæ 102B-E.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. mars 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir húsfélagið Hraunbæ 102B-E, ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. febrúar 2019 um að synja kröfu um beitingu þvingunarúrræða vegna skjól­veggja við sérafnotafleti á lóðinni Hraunbæ 102B-E. Er krafist ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 17. apríl 2019.

Málavextir: Hinn 3. janúar 2019 sendi kærandi byggingarfulltrúanum í Reykjavík erindi varð­andi skjólveggi sem hefðu verið reistir við íbúðir á fyrstu hæð hússins að Hraunbæ 102B-E. Í erindinu kom fram að tveir þeirra skjólveggja sem reistir hefðu verið næðu rúmlega fjóra metra frá útvegg. Fyrir slíkum framkvæmdum hefðu eigendur íbúðanna ekki nokkra heimild. Þess var óskað að byggingarfulltrúi tæki málið til skoðunar og eftir atvikum tæki afstöðu til þess hvort tilefni væri til að beita þvingunarúrræðum 55. eða 56. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010, sbr. ákvæði gr. 2.9.1. og 2.9.2. byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Byggingarfulltrúi svaraði erindinu með bréfi, dags. 11. febrúar 2019, þar sem fram kom að hann hefði tekið málið til skoðunar og taldi að ekki væri um brot á byggingarreglugerð eða lögum um mannvirki að ræða og því væri ekki ástæða til að beita þvingunarúrræðum 55. eða 56. gr. mannvirkjalaga, sbr. ákvæði gr. 2.9.1. og 2.9.2. reglugerðarinnar.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að ljóst sé af eignaskiptayfirlýsingum og öðrum þinglýstum heimildum um greinda fasteign að enginn séreignarhluti/sérnotaréttur tilheyri íbúðum á 1. hæð fjöleignarhússins á lóðinni við Hraunbæ 102B-E. Óháð álitaefnum er varði skort á samþykki sameigenda fyrir framkvæmdinni sé hins vegar ljóst að umrædd framkvæmd sé í ósamræmi við samþykkta uppdrætti fyrir lóðina. Umræddir skjólveggir standi rúma fjóra metra frá húsvegg, langt umfram þá tvo metra sem afmarkaðir séu sem svokallaðir sérnotareitir á uppdráttum samþykktum af byggingarfulltrúa. Húsfélagið hafi ekki fengið upplýsingar um að leitað hafi verið byggingarleyfis fyrir framkvæmdunum í samræmi við 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010, sbr. einnig kafla 2.3. byggingarreglugerðar nr. 112/2012 og að umræddar framkvæmdir feli í sér brot á ákvæðum mannvirkjalaga og byggingarreglugerðar, sbr. einnig ákvæði stjórnsýslu­laga nr. 37/1993, einkum 10., 13. og 22. gr. laganna.

Umrædd eignaskipta­yfirlýsing hafi aldrei verið samþykkt af neinum í húsfélaginu, hvorki í stjórn þess né á aðalfundi. Krafa kæranda sé einföld. Hann vilji að úrskurðað verði að enginn íbúi í húsinu að Hraunbæ 102B-E hafi sérafnotarétt af neinu svæði sem tilheyri sameign hússins og hafi frá upphafi gert. Þrátt fyrir nokkrar tilraunir og góðan vilja langflestra íbúa fyrstu hæðar hafi þeir ekki getað komið sér saman um útlit og stærð palla vegna þess að ákveðnir aðilar standi fast á meintum sérafnotarétti í boði byggingarfulltrúans í Reykjavík.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld ítreka það sem fram komi í bréfi byggingar­fulltrúa frá 11. febrúar 2019. Ekki sé um brot á byggingarreglugerð nr. 112/2012 eða á mannvirkjalögum nr. 160/2010 að ræða og að málið sé einkaréttarlegs eðlis. Ekki verði séð að um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir sé að ræða. Framkvæmdin sé minniháttar sem sé undanþegin byggingarleyfi, sbr. f. lið gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar.

Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða sé háð mati stjórnvalds hverju sinni og tekið sé fram í athugasemdum við frumvarp það sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umrædd ákvæði gefi stjórnvöldum sveitarfélaga kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búi að baki mannvirkjalögum, svo sem tengist skipulagi, öryggi og heilbrigði. Með hliðsjón af þessu verði ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingar­yfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna hagsmuna einstaklinga enda séu þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búi að baki fyrrgreindum lagaheimildum. Það hafi verið mat byggingarfulltrúa að engir slíkir hagsmunir væru fyrir hendi sem kalli á afskipti embættisins með þeim hætti sem kærandi hafi óskað eftir.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvalds­ákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlinda­mála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum. Í samræmi við það tekur úrskurðar­nefndin lögmæti ákvörðunar til endurskoðunar en ekki er á færi nefndarinnar að taka nýja ákvörðun í málinu eða leggja fyrir yfirvöld að afgreiða mál með tilteknum hætti. Af þessum sökum tekur nefndin aðeins til skoðunar ákvörðun byggingarfulltrúa um að synja kröfu um beitingu þvingunarúrræða vegna skjólveggja á lóðinni Hraunbæ 102B-E, en sú ákvörðun er kæranleg til úrskurðar­nefndarinnar skv. 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Í 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga er að finna heimild fyrir byggingar­fulltrúa til að mæla fyrir um niðurrif óleyfisframkvæmdar. Þá heimilar 56. gr. byggingarfulltrúa að krefjast úrbóta að viðlögðum dagsektum. Ákvörðun um beitingu þessara þvingunarúrræða er háð mati stjórnvalds hverju sinni. Tekið er fram í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umræddum ákvæðum verður fyrst og fremst beitt sé það mat viðkomandi stjórnvalds að gengið sé gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum eða lögaðilum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða gagnvart þriðja aðila vegna einkaréttarlegs ágreinings enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til að verja slíka hagsmuni svo sem með því að bera ágreining milli aðila undir dómstóla.

Borgaryfirvöld rökstuddu hina kærðu synjun um beitingu þvingunarúrræða með þeim hætti að um hafi verið að ræða einkaréttarlegan ágreining sem lög nr. 26/1994 um fjöleignarhús tæki til, m.a. III. kafli laganna um réttindi og skyldur eigenda séreignarhluta í fjölbýlis­húsi þegar um væri að ræða notkun og umgengni um sameiginleg rými. Húsfélag hefði þar að auki almennar heimildir til þess að bregðast við vegna brota félagsmanns gagnvart húsfélaginu eða öðrum eigendum. Jafnframt var vísað til þess að um minniháttar framkvæmdir væri að ræða sem undanþegnar væru byggingarleyfi, sbr. f. lið gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar nr. 112/2012, en í málinu liggur fyrir skoðunarskýrsla byggingarfulltrúa þar sem fram kemur fram að hæð umþrættra skjólveggja hafi verið mæld og reynst mest vera 1,8 m. Samkvæmt því eru skjól­veggirnir undanþegnir byggingarleyfi, sbr. greint ákvæði reglugerðarinnar. Það mat byggingar­fulltrúa að ekki væri tilefni til að beita þvingunarúrræðum var því stutt efnisrökum.

Með vísan til þess sem að framan er rakið eru ekki efni til að raska gildi hinnar kærðu ákvörðunar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. febrúar 2019 um að synja kröfu um beitingu þvingunarúrræða vegna skjólveggja við sérafnota­fleti á lóðinni Hraunbæ 102B-E.

jan 14
Love0

94/2019 Ásholt

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 9. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 94/2019, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Sveitarfélagsins Skagafjarðar frá 24. maí 2019 um að afturkalla fyrri ákvörðun og hafna erindi um að breyta notkun frístundahússins Ásholts í Hjaltadal í íbúðarhús.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. september 2019, er barst nefndinni 20. s.m., kæra lóðarhafar lóðar þeirrar er Ásholt í Hjaltadal stendur á, þá ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Sveitarfélagsins Skagafjarðar frá 24. maí 2019 að afturkalla fyrri ákvörðun og hafna erindi um að breyta notkun frístundahússins Ásholts í íbúðarhús. Skilja verður kröfur kærenda sem svo að gerð sé krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Skagafirði 23. október 2019.

Málavextir: Kærendur sendu skipulags- og byggingarnefnd Sveitarfélagsins Skagafjarðar bréf, dags. 1. maí 2019, þar sem óskað var eftir því að notkun frístundahússins Ásholts í Hjaltadal yrði breytt og yrði það eftirleiðis skráð sem íbúðarhús. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 17. maí 2019 var erindið samþykkt og húsið talið uppfylla skilyrði byggingarreglugerðar til að notkun þess yrði breytt. Í kjölfar framangreinds fundar barst skipulags- og byggingarfulltrúa sveitarfélagsins tölvupóstur þar sem honum var tjáð að samkvæmt kaupsamningi um lóð þá er húsið Ásholt stendur á væri ekki heimilt að breyta notkun þess án samráðs við lóðareiganda. Skipulags- og byggingarnefnd Skagafjarðar tók málið aftur fyrir 24. maí 2019 og bókaði að „[í] ljósi nýrra upplýsinga sem nú liggja fyrir afturkallar skipulags- og byggingarnefnd fyrri ákvörðun og hafnar erindinu frá ofangreindum fundi 17. maí sl.“ Á fundi sveitarstjórnar Sveitarfélagsins Skagafjarðar 29. s.m. voru fundargerðir framangreindra funda teknar fyrir. Sveitarstjórn staðfesti afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar frá 17. maí en bókaði „[v]akin er athygli á því að á 349. fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 24. maí sl. var samþykki um breytta notkun á frístundahúsi Ásholts afturkallað og erindinu hafnað í ljósi nýrra upplýsinga sem komu fram í lóðarleigusamningi.“ Sveitarstjórn staðfesti afgreiðslu nefndarinnar frá 24. maí. Kærendum var tilkynnt um framangreinda afgreiðslu með bréfi, dags. 4. júní 2019, þar sem fram kom að ástæða þess að skipulags- og byggingarnefnd hefði endurskoðað afgreiðslu sína frá 17. maí s.á. og hafnað erindinu væri athugasemd þinglýsts landeiganda. Með bréfi, dags. 25. júlí s.á., óskuðu kærendur eftir rökstuðningi á breyttri ákvörðun. Einnig bentu kærendur á að þeir teldu sig eiga rétt á að koma andmælum að í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993 og góða stjórnsýsluhætti. Skipulags- og byggingarnefnd fól skipulags- og byggingarfulltrúa að svara erindinu á fundi sínum 1. ágúst 2019 og var sú afgreiðsla staðfest á sveitarstjórnarfundi 21. s.m. Skipulags- og byggingarfulltrúi sveitarfélagsins svaraði erindinu með bréfi, dags. 27. s.m. Í svarbréfinu kom fram að þegar umsókn kærenda hefði upphaflega verið tekin fyrir hefði einungis legið fyrir lóðarleigusamningur vegna leigu á lóðinni sem sumarhúsið stæði á og hefði umsóknin verið samþykkt á þeim grundvelli. Eftir að athugasemdir bárust frá leigusala lóðarinnar hafi komið í ljós að kaupsamningur um lóðina hafi aðeins heimilað byggingu smáhýsis eða sumarbústaðar. Í niðurlagi bréfsins kom fram að heimilt væri að kæra framangreinda ákvörðun til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og að kærufrestur væri þrír mánuðir frá dagsetningu tilkynningar um ákvörðunina.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að í eignayfirlýsingu, dags. 10. október 2010, komi fram að frístundahúsið Ásholt standi á tiltekinni lóð. Ekkert í eignayfirlýsingu þessari feli í sér skilyrði um að einungis sé heimilt að byggja smáhýsi og/eða sumarbústað. Í lóðarleigusamningi, dags. 10. október 2010, segi „[l]eigusali selur leigutaka á leigu byggingarlóð, og til annarra afnota.“ Kærendur hafi ætlað að nýta sér þennan möguleika, þ.e. að skrá byggingu á lóðinni sem húsnæði til varanlegrar búsetu. Ákvörðun Sveitarfélagsins Skagafjarðar um að fella niður samþykkt umsóknarinnar sé mjög fjárhagslega íþyngjandi bæði vegna útgjalda og skerðingu verðmætis bústaðarins.

Málsrök Sveitarfélagsins Skagafjarðar: Af hálfu Sveitarfélagsins Skagafjarðar er farið fram á frávísun málsins. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt sé fyrir um í lögum á þessu sviði. Samkvæmt 59. gr. laga nr. 140/2010 um mannvirki sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndarinnar. Í 7. gr. sömu laga sé mælt fyrir um heimild til þess að í sveitarfélagi starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefur út byggingarleyfi og hafi að öðru leyti eftirlit með stjórnsýslu hans fyrir hönd sveitarstjórnar.

Í samþykkt um stjórn og fundarsköp Sveitarfélagsins Skagafjarðar nr. 961/2013 sé kveðið á um hlutverk skipulags- og byggingarnefndar sveitarfélagsins. Í 1. málsl. gr. 4.1. segi að nefndin annist störf þau sem nefndinni séu falin samkvæmt 7. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 og 6. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í 3. málsl. sömu greinar samþykktarinnar segi að auk þessara verkefna og verkefna er lúti að hafnarmálum þá geti sveitarstjórn falið nefndinni ýmis verkefni með erindisbréfum. Eftir breytingu sem gerð hafi verið á samþykkt nr. 961/2013 með samþykkt nr. 906/2015 sé mælt fyrir um útgáfu byggingarleyfis í tölul. 4.1. í B-lið 47. gr. Þar sé kveðið á um að byggingarfulltrúi veiti byggingarleyfi í samræmi við 9. gr. mannvirkjalaga. Sé þar jafnframt kveðið á um að í ákveðnum tilvikum skuli hann vísa máli til afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar sem fjalli þá um byggingaráform í samræmi við 11. gr. mannvirkjalaga. Meðal þess sem fram komi í framangreindri 9. gr. mannvirkjalaga sé að óheimilt sé að breyta notkun mannvirkis án samþykkis byggingarfulltrúa. Telja verði að afgreiðsla nefndarinnar sé ekki fullnaðarafgreiðsla byggingarleyfis enda komi ekki fram í framangreindum ákvæðum samþykktanna að afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar í slíkum tilvikum sé fullnaðarafgreiðsla. Verði því að telja að ályktanir nefndarinnar á umræddum fundum hafi verið tillaga til sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Verði ekki á það fallist breyti það engu um það að í málinu liggi ekki fyrir formlega útgefið skriflegt byggingarleyfi undirritað af byggingarfulltrúa. Slíkt sé skilyrði fyrir því að fyrir liggi endanleg stjórnvaldsákvörðun, enda sé slík útgáfa falin byggingarfulltrúa skv. lögum, þ.e. skv. 5. tölul. 3. gr. mannvirkjalaga. Gera megi ráð fyrir að fyrir slíka útgáfu hefði farið frekari vinna, eftir atvikum grenndarkynning, að undangenginni könnun á því hvort hennar væri þörf, ákvörðun um gjaldtöku vegna útgáfu byggingarleyfis o.s.frv.

Þegar fundur hafi verið haldinn í sveitarstjórn 29. maí 2019 hafði ekki verið haldinn sveitarstjórnarfundur frá 24. apríl s.á. Fundargerð skipulags- og byggingarnefndar frá 17. maí hafði því ekki hlotið staðfestingu sveitarstjórnar þegar nefndin afturkallaði þá afgreiðslu sem ella hefði legið fyrir sveitarstjórn að staðfesta á fundinum 29. maí 2019. Liggi því ekki fyrir í málinu stjórnvaldsákvörðun önnur en endanleg ákvörðun sveitarstjórnar frá 29. maí. Sú ákvörðun sé ekki kærð í máli þessu. Því beri að vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 er óheimilt að breyta notkun mannvirkis nema að fengnu leyfi byggingarfulltrúa. Í 2. mgr. sömu greinar kemur fram að byggingarfulltrúi í viðkomandi sveitarfélagi veiti byggingarleyfi, eftir atvikum í samræmi við samþykkt skv. 1. mgr. 7. gr. laganna. Í því ákvæði er kveðið á um að sveitarstjórn sé heimilt með sérstakri samþykkt að kveða á um að í sveitarfélaginu starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefur út byggingarleyfi. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. er sveitarstjórn heimilt að gera það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa, vegna allra eða tiltekinna mannvirkjagerða, að byggingarnefnd og/eða sveitarstjórn hafi samþykkt útgáfuna. Í 6. mgr. 7. gr. kemur og fram að samþykkt sem sé sett samkvæmt þessari grein skuli lögð fyrir ráðherra til staðfestingar og birt af sveitarstjórn í B-deild Stjórnartíðinda. Enn fremur skuli hún færð inn í rafrænt gagnasafn Mannvirkjastofnunar, nú Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Þá skal umsókn um byggingarleyfi beint til byggingarfulltrúa skv. 10. gr. laganna og skal byggingarfulltrúi tilkynna skriflega um samþykkt byggingaráforma skv. 11. gr. Samkvæmt framansögðu er það byggingarfulltrúi sem afgreiðir byggingarleyfisumsóknir nema kveðið sé á um að byggingarnefnd og/eða sveitarstjórn samþykki afgreiðsluna samkvæmt sérstakri samþykkt.

Þegar hin kærða ákvörðun var tekin var í gildi samþykkt um stjórn og fundarsköp Sveitarfélagsins Skagafjarðar nr. 961/2013, sem nú er fallin úr gildi. Þar var fjallað um skipulags- og byggingarnefnd í tölul. 4.1. í B-lið 47. gr. Þeirri grein var breytt með samþykkt nr. 906/2015. Eftir breytingu greinarinnar var þar kveðið á um að byggingarfulltrúi veitti byggingarleyfi í samræmi við 9. gr. mannvirkjalaga. Telji byggingarfulltrúi að erindi sé bersýnilega í ósamræmi við skipulagsáætlanir, skipulagsskilmála og/eða byggingarreglugerð eða óvissu ríkja um hvort uppfyllt séu ákvæði laga, reglugerða og samþykkta, skal hann vísa málinu til afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar sem fjallar þá um byggingaráformin í samræmi við 11. gr. mannvirkjalaga. Afgreiðsla byggingarleyfismála heyrir því undir  byggingarfulltrúa, svo sem að samþykkja umsókn, hafna henni eða vísa máli til skipulags- og byggingarnefndar.

Fyrir liggur að einu afskipti skipulags- og byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Skagafjarðar í máli þessu voru að svara bréfi kærenda með rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun. Þá er samþykkt Sveitarfélagsins Skagafjarðar ekki á lista Mannvirkjastofnunar yfir samþykktir sveitarfélaga sem gerðar hafa verið á grundvelli 7. gr. mannvirkjalaga.

Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ákvörðun sem ekki bindur enda á mál ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Þrátt fyrir að mál þetta hafi verið tekið fyrir á þremur fundum skipulags- og byggingarnefndar og tveimur fundum sveitarstjórnar hefur byggingarfulltrúi, sem lögum samkvæmt er bær til að taka ákvörðun um breytta notkun mannvirkis skv. 1. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga, ekki tekið ákvörðun í því.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggur ekki fyrir ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga og verður hún því ekki borin undir úrskurðarnefndina fyrr en málið hefur verið til lykta leitt af þar til bærum aðila. Verður því ekki hjá því komist að vísa kærumáli þessu frá nefndinni.

Í ljósi þess að umrædd umsókn kærenda hefur ekki fengið lögboðna lokaafgreiðslu hjá sveitarfélaginu þykir rétt að vekja athygli á 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Þar kemur fram að heimilt sé að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til, en samkvæmt 59. gr. mannvirkjalaga sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

jan 10
Love0

3 og 4/2019 Heiðarland Vogajarða

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 9. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 3/2019, kæra á ákvörðun Orkustofnunar frá 4. desember 2018 um að veita leyfi til nýtingar á grunnvatni í Heiðarlandi Vogajarða fyrir vatnsveitu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. janúar 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra nokkrir eigendur Heiðarlands Vogajarða á Vatnsleysuströnd ákvörðun Orkustofnunar frá 4. desember 2018 um veitingu leyfis til HS Veitna hf. til nýtingar á grunnvatni í Heiðarlandi Vogajarða fyrir vatnsveitu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. janúar 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir Reykjaprent ehf., sömu ákvörðun Orkustofnunar og krefst ógildingar hennar. Verður það kærumál, sem er nr. 4/2019, sameinað kærumáli þessu þar sem hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Orkustofnun 11. janúar 2019.

Málavextir: Hinn 24. júlí 2018 barst Orkustofnun umsókn HS Veitna hf. um leyfi til nýtingar grunnvatns í Heiðarlandi Voga, sbr. ákvæði laga nr. 57/1998 um rannsóknir á nýtingu á auðlindum í jörðu. Sótt var um leyfi til 65 ára, til hagnýtingar á allt að 100 l/sek grunnvatns og greint frá þeim tilgangi umsækjanda að ætlunin væri að afla neysluvatns fyrir Sveitarfélagið Voga á Vatnsleysuströnd. Var tiltekið að umsækjandi væri hlutafélag sem hefði m.a. þann tilgang að reka vatns- og hitaveitu á Reykjanesskaga og væri félagið í meirihlutaeigu sveitarfélaga. Með tölvupósti 10. ágúst 2018 óskaði Orkustofnun eftir upplýsingum um hvaða magn sótt væri um og benti umsækjanda jafnframt á að hagnýting grunnvatns, allt að 100 l/sek, væri tilkynningarskyld til Skipulagsstofnunar samkvæmt lið 2.06 vi. í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Svar umsækjanda var á þá leið að sótt væri um hagnýtingu á allt að 100 l/sek.

Með bréfum, dags. 14. ágúst 2018, óskaði Orkustofnun eftir umsögnum frá Umhverfisstofnun, Náttúrufræðistofnun Íslands og Sveitarfélaginu Vogum í samræmi við 3. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998. Í umsögn Umhverfisstofnunar, dags. 19. september 2018, var bent á að umrædd hagnýting grunnvatns allt að 100 l/sek bæri að tilkynna Skipulagsstofnun. Í umsögn Náttúrufræðistofnunar, dags. 27. september 2019, kom fram að stofnunin gerði ekki athugasemdir við að nýtingarleyfi yrði veitt ef það væri mat Orkustofnunar að um væri að ræða sjálfbæra nýtingu. Með sjálfbærri nýtingu ætti stofnunin bæði við nýtingu á sjálfu grunnvatninu en einnig að nýtingin hefði ekki í för með sér neikvæð áhrif á náttúruminjar í umhverfinu. Ekki barst umsögn frá Sveitarfélaginu Vogum.

Með bréfum, dags. 14. ágúst 2018, óskaði Orkustofnun einnig eftir umsögnum skráðra eigenda lands og grunnvatnsréttar í Heiðarlandi Voga um framkomna umsókn um leyfi til nýtingar í samræmi við 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í umsögnum þeirra, dags. 27. september 2018, er lagst gegn leyfisveitingunni.

Umsótt nýtingarleyfi var gefið út af Orkustofnun 4. desember 2018 og kom fram í því að það gilti til 3. desember 2083. Er það sú ákvörðun sem kærð er í máli þessu.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að framkvæmdin hafi hvorki sætt mati á umhverfisáhrifum né hafi verið tekin ákvörðun um að hún þurfi ekki að sæta slíku mati. Engar framkvæmdir sem valdi, eða kunni að valda, umtalsverðum umhverfisáhrifum vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgi, eðlis eða umfangs hennar, megi leyfa áður en mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram eða þá tekin ákvörðum um að þess háttar mat þurfi ekki að fara fram. Umrædd framkvæmd falli undir lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og þurfi því áður en nokkurt leyfi til framkvæmda sé veitt annað hvort að meta umhverfisáhrifin eða taka um það ákvörðun að þess sé ekki þörf. Vísað sé í þessu sambandi til 13. gr. laga nr. 106/2000, sbr. ákvæði 1. viðauka laganna, tl. 2.06 liði v. og vi., varðandi borun eftir vatni.

Leyfi Orkustofnunar í málinu sé leyfi til framkvæmdar skv. lögum nr. 106/2000, sbr. f-lið 1. mgr. 3. gr. laganna, og teljist því leyfi samkvæmt lögunum. Orkustofnun hafi því borið að gæta þess áður en leyfið var veitt hvort mat á umhverfisáhrifum hefði farið fram eða hvort tekin hefði verið ákvörðun um að slíkt mat væri ónauðsynlegt. Þetta hafi Orkustofnun látið undir höfuð leggjast og af þessum sökum beri að ógilda leyfið. Í 5. gr. leyfisbréfsins segi svo: „Framkvæmdir og rekstur á nýtingarsvæðinu kunna, eftir atvikum, að vera háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. lög nr. 106/2000. Nýtingarleyfi þetta er háð því, að farið hafi verið að framangreindum lögum áður en fyrirhugaðar framkvæmdir og rekstur hefjast.“ Fyrir þessari frestun á mati eða ákvörðun um það sé engin lagastoð. Orkustofnun hafi sem leyfisveitanda framkvæmdar borið að tryggja að mat færi fram eða ákvörðun tekin um þörfina á því áður en stofnunin veitti leyfið. Lög nr. 106/2000 séu sérlög um meðferð mála sem varði mat á umhverfisáhrifum og gildi því fortakslaust um þau atriði sem lögin taki til.

Leyfisveitingin sé ekki í samræmi við Aðalskipulag Sveitarfélagsins Voga 2008-2028. Þannig sé í leyfi Orkustofnunar gert ráð fyrir annarri staðsetningu en þeirri sem tilgreind sé á skipulagsuppdrætti og í greinargerð aðalskipulagsins. Stofnuninni beri við ákvarðanir sínar að fara eftir staðfestu skipulagi og hafi hún ekki fremur en aðrar stofnanir heimild til þess að veita leyfi sem séu andstæð gildandi skipulagsákvörðunum. Þannig sé  í 3. mgr. 1. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu sérstaklega tekið fram að um rannsóknir og nýtingu samkvæmt lögunum gildi einnig náttúruverndarlög, skipulagslög og önnur lög sem varði rannsóknir og nýtingu lands og landsgæða.

Hvorki HS Veitur hf. né Sveitarfélagið Vogar hafi fengist til þess að leggja fram rökstudda og sundurliðaða þarfagreiningu hvað varði það vatnsmagn sem óskað sé eftir að nýta, allt að 100 l/sek. Orkustofnun virðist telja þarfagreiningu fyrir vatnsveituna hafa „legið fyrir í mörg ár, m.a. um þörf á nýju staðarvali brunnsvæðis sunnan Reykjanesbrautar í grunnvatnsflæði að vegi, en ekki norðan við brautina í grunnvatnsflæði frá Reykjanesbraut, sem er í samræmi við varúðarreglu umhverfis- og mengunarmála.“ Þessi þáttur þarfagreiningar hafi vissulega legið lengi fyrir í aðalatriðum, en þó aðeins þörfin á því að færa vatnsbólið suður fyrir Reykjanesbraut. Ósamræmi sé á hins vegar milli staðsetningar borsvæðis samkvæmt aðalskipulagi og staðsetningar þess samkvæmt umræddu leyfi Orkustofnunar. Ekki liggi fyrir í málinu hvers vegna HS Veitur vilji víkja frá staðsetningu borsvæðisins samkvæmt aðalskipulagi. Þarfagreining snúist ekki einungis um staðsetningu borsvæðis heldur einnig um vatnsmagn sem afla þurfi til vatnsveitunnar. Orkustofnun hafi m.a. þurft að kalla eftir því frá HS Veitum „hversu mikið magn í l/s er sótt um“, þar sem magnósk komi ekki fram í umsókn HS Veitna, sbr. tölvupóst Orkustofnunar til kærenda hinn 10. ágúst 2018. HS Veitur hafi þá án nokkurrar sundurliðunar eða rökstuðnings svarað því til að sótt væri um vatnstöku „allt að 100 l/s.“ Um sé að ræða lögheimilaða þvingunaraðgerð af hálfu stjórnvalda sem verði að skýra og rökstyðja sérstaklega en ekki að giska á í kæruleysi. Þreföldun vatnsþarfar miðað við núverandi mestu notkun verði að rökstyðja en það hafi ekki verið gert. Því hafi umsóknin ekki verið fullnægjandi og ekki grundvöllur til þess að verða við henni.

Í 3. gr. hins umdeilda nýtingarleyfis sé gildistími leyfisins ákveðinn 65 ár samkvæmt ósk leyfishafa en andstætt vilja flestra annarra hagsmunaaðila. Í málsástæðum og lagarökum Orkustofnunar með leyfinu sé þessi ákvörðun rökstudd svo: „Óskað er eftir nýtingarleyfi til 65 ára. Ríki, sveitarfélögum og félögum í þeirra eigu, er heimilt að veita tímabundið afnotarétt að réttindum til allt að 65 ára í senn. HS Veitur uppfylla skilyrðið svo unnt er að veita umbeðið leyfi til 65 ára, nema að forsendur leyfisveitingar hafi breyst og sýnt sé fram á að óbreytt nýting hafi skaðleg áhrif á auðlindina eða nærliggjandi grunnvatn.“ Rökstuðningur Orkustofnunar byggi á misskilningi á ákvæðum 3. gr. a. í lögum nr. 57/1998. Reglan sem Orkustofnun vísi til heimili ekki ríki, sveitarfélögum og félögum í þeirra eigu að öðlast afnotarétt hjá einkaaðilum til 65 ára. Reglan heimili ríki, sveitarfélögum og félögum í þeirra eigu að leigja öðrum aðilum, t.d. einkaaðilum, afnotarétt til allt að 65 ára. Reglan sé sett sem frávik frá þeirri meginreglu 1. mgr. 3. gr. a. að ríki, sveitarfélögum og fyrirtækjum sem alfarið séu í eigu þeirra sé óheimilt að framselja beint eða óbeint, og með varanlegum hætti, eignarrétt að jarðhita og grunnvatni umfram heimilis- og búsþarfir. Þar sem hinum opinberu aðilum sé bannað að selja þessi tilteknu réttindi sín, nema til sams konar aðila, sé þeim á móti heimilað að leigja afnot af þeim um takmarkaðan tíma og þá til allt að 65 ára. Ákvæðin gildi ekki t.d. um grunnvatnsréttindi í eigu einkaaðila. Þetta sé allt útskýrt í frumvarpi til laga um breytingu á nokkrum lögum á auðlinda- og orkusviði, sérstaklega í athugasemdum við 1. gr. frumvarpsins, sem í stórum dráttum eigi einnig við 8. gr. frumvarpsins, er varð 6. gr. laganna og fellt hafi 3. gr. a. inn í lög nr. 57/1998. Ákvörðun Orkustofnunar byggi á lögvillu sem verði að hnekkja.

HS Veitur séu ekki til þess bærar að fá leyfi til reksturs vatnsveitu, hvorki til þess hluta vatnsveitustarfseminnar sem hér sé sótt um né þess heildarreksturs og yfirtöku umræddrar vatnsveitu sem að sé stefnt samkvæmt samningum milli HS Veitna og Sveitarfélagsins Voga. Trúlega hafi forveri HS Veitna, Hitaveita Suðurnesja, í upphafi fullnægt skilyrðum 4. gr. laga nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga, en það geri HS Veitur ekki. Með kaupum þeirra aðila sem nú gangi undir nafninu HSV eignarhaldsfélag slhf. og þeim hluthafasamningum og samþykktabreytingum sem fylgt hafi kaupum þessa einkaaðila, hafi orðið eðlisbreyting á HS Veitum. Félagið sé í meirihlutaeigu þriggja opinberra aðila, en samkvæmt hluthafasamkomulagi og samþykktum félagsins, sem breytt hafi verið til að styrkja stöðu HSV innan HS Veitna, hafi eðli félagsins gerbreyst. HSV hafi verið veitt neitunarvald í öllum meiriháttar ákvörðunum og fjárhagsregla innleidd, sem mæli fyrir um hámarksarðsemi HS Veitna og bestu mögulegu ávöxtun hluthafa af fjárfestingu sinni. Meirihluti innan HS Veitna, sem sé í eigu sveitarfélaga, hafi þar ekki lengur óskorað meirihlutavald. Orkustofnun hafi látið undir höfuð leggjast að rannsaka þennan þátt málsins, taka afstöðu til röksemdanna og rökstyðja niðurstöðu sína. Þá hafi verið óskað eftir því við Orkustofnun að við meðferð málsins hjá stofnuninni yrðu lögð fram öll helstu skjöl í máli Samkeppniseftirlitsins varðandi ákvörðun nr. 10/2014, en skjöl þessi séu aðgengileg hjá Orkustofnun. Stofnunin hafi ekki sinnt þessari beiðni, án nokkurra skýringa, og vanrækt þar með upplýsingaskyldu sína og rannsóknarskyldu í málinu. Í því máli, sem hér sé til meðferðar gildi fullum fetum ábendingar Orkustofnunar í samkeppnismálinu. Röksemdir stofnunarinnar hafi ekki verið taldar duga í samkeppnismálinu, en í þessu máli, er beinlínis varði eðli HS Veitna samkvæmt vatnsveitulögum, sé ekki hægt að láta sem þær séu ekki til og þarfnist ekki ítarlegrar skoðunar.

Hafi HS Veitur og Sveitarfélagið Vogar vanrækt það í mörg ár að tryggja heppilegt vantsból fyrir vatnsveitu þéttbýlisins í Vogum. Sveitarfélagið hafi nú horfið frá því að taka í notkun vatnsból sunnan Reykjanesbrautar, eins og lýst sé í aðalskipulagi. Telji kærendur sér óskylt að lögum að ganga til nokkurra samninga við HS Veitur varðandi hagnýtingu vatns úr Heiðarlandi Vogajarða. Hins vegar séu kærendur reiðubúnir til þess að ganga til samninga við Sveitarfélagið Voga um nýtt vatnsból fyrir sveitarfélagið og allt sem að því lúti innan marka Heiðarlands, á grundvelli ákvæða 15. gr. laga nr. 57/1998 og annarra laga sem um þetta efni gildi. Jafnframt sé á því byggt, s.s. gert sé í lögum, að tekið sé tillit til möguleika á frekari hagnýtingu vatns á svæðinu. Telji sveitarfélagið sér nú ekki fært að reka sjálft vatnsveitu sveitarfélagsins, eins og það hafi þó lengstum ráðið við, og óski til þess atbeina félags eða stofnunar skv. 2. málsl. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga, muni því verða vel tekið svo framarlega sem viðkomandi félag eða stofnun teljist til þess bær og hæf. Þá sé nýtingarleyfið háð verulegum annmörkum og uppfylli ekki skilyrði þau sem lög nr. 57/1998 tilgreini í VII. kafla og þá sérstaklega í 18. gr. þeirra.

Málsrök Orkustofnunar: Orkustofnun bendir á að nýting auðlinda úr jörðu sé háð leyfi stofnunarinnar skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu með síðari breytingum, hvort sem er til nýtingar auðlinda í eignarlöndum eða í þjóðlendum, með þeim undantekningum sem greini í lögunum. Landeigandi hafi ekki forgang að nýtingarleyfi vegna auðlindar í eignarlandi sínu nema hann hafi áður fengið útgefið rannsóknarleyfi. Þrátt fyrir ákvæði 6. gr. laga nr. 57/1998 sé landeiganda heimilt án leyfis að hagnýta grunnvatn í eignarlandi sínu til heimilis- og búsþarfa, þ.m.t. til fiskeldis, iðnaðar og iðju, allt að 70 l/sek.

Samkvæmt 12. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála skuli m.a. vernda grunnvatnshlot og tryggja að ástand þeirra versni ekki. Tryggja beri sjálfbæra nýtingu grunnvatns svo að jafnvægi sé milli vatnstöku og endurnýjunar. Með vísan til umsagnar Umhverfisstofnunar og rannsókna ÍSOR á umræddu svæði, er m.a. lúta að miklum straumi ferskvatns, virðist ljóst að fyrirhuguð vatnstaka muni ekki hafa neikvæð áhrif á vatnsjafnvægi svæðisins. Þá hafi ekki komið fram sjónarmið um að nýting sem þegar sé hafin í næsta nágrenni verði skert vegna hinnar fyrirhuguðu nýtingar leyfishafa né heldur réttur landeiganda til að hagnýta grunnvatn í eignarlandi sínu til heimilis- og búsþarfa allt að 70 l/sek. Ítarlega sé gerð grein fyrir niðurstöðu Orkustofnunar um nýtingarmagn á svæðinu í fylgibréfi með leyfinu. Út frá fyrirliggjandi gögnum um auðlindina megi draga þá ályktun að nýting 100 l/sek úr Vogastraumi muni ekki hafa skaðleg áhrif á grunnvatnsauðlindina og valdi ekki hættu á að saltmengun berist úr jarðsjó upp í ferskvatnslinsuna. Fram komi í gögnum málsins að til að byrja með séu áform um að bora tvær nýtingarholur og dæla þaðan allt að 50 l/sek. Þrátt fyrir að allt bendi til þess að auðlindin beri umtalsvert meiri nýtingu beri að fara fram með gát.

Í hinni kærðu ákvörðun sé fallist á nýtingarleyfi til 65 ára. Ríki, sveitarfélögum og félögum í þeirra eigu sé, sbr. 3. mgr. 3. gr. a. laga nr. 57/1998, heimilt að veita tímabundið afnotarétt að réttindum til allt að 65 ára í senn. HS Veitur hf. uppfylli skilyrðið svo unnt sé að veita umbeðið leyfi til allt að 65 ára nema að forsendur leyfisveitingar hafi breyst og sýnt sé fram á að óbreytt nýting hafi skaðleg áhrif á auðlindina eða nærliggjandi grunnvatn. Í 7. gr. laga nr. 57/1998 sé skýrt kveðið á um að samningar skuli nást við landeigendur um endurgjald fyrir auðlind eða að aflað sé heimildar til eignarnáms áður en vinnsla í eignarlandi hefjist. Enginn samningur við landeigendur liggi fyrir í málinu. Þá sé í 3. mgr. 1. gr. laganna sérstaklega tilgreint að náttúruverndarlög, skipulagslög og önnur lög sem varði rannsóknir og nýtingu lands og landgæða gildi einnig um rannsóknir og nýtingu auðlinda. Nýtingarleyfi skv. lögunum komi því engan veginn í staðinn fyrir eða víki til hliðar ákvæðum annarra laga, s.s. um skipulag, framkvæmdaleyfi eða eftir atvikum mat á umhverfisáhrifum.

Heimild Orkustofnunar til útgáfu leyfis til nýtingar á grunnvatni varði hagnýtingu vatns úr Heiðarlandi Vogajarða, en hvorki skipulag sveitarfélags né leyfi til framkvæmda. Fyrir liggi að framkvæmdin sé tilkynningarskyld til Skipulagsstofnunar og háð framkvæmdaleyfi sveitarfélagsins, ef og þegar það liggi fyrir. Hin kærða ákvörðun sé þannig heimild til nýtingar en ekki til framkvæmda, sem sé misskilningur kærenda. Þetta sé sérstaklega áréttað í 5. gr. leyfisins en þar segi: „Framkvæmdir og rekstur á nýtingarsvæðinu kunna, eftir atvikum, að vera háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. lög nr. 106/2000. Nýtingarleyfi þetta er háð því að farið hafi verið að framangreindum lögum áður en fyrirhugaðar framkvæmdir og rekstur á svæðinu hefjast. Skipulagsskyldar framkvæmdir á vegum leyfishafa skulu vera í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. skipulagslög nr. 123/2010. Leyfishafi skal gæta að losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, sbr. lög nr. 7/1998 og reglugerð nr. 550/2018. Áður en nýting á grunnvatni fyrir neysluvatn hefst skal leyfishafi afla sér starfsleyfis í samræmi við lög um matvæli nr. 93/1995 og reglugerð nr. 536/2001.“ Umsækjandi þurfi því tilskilin leyfi frá Sveitarfélaginu Vogum varðandi byggingar og framkvæmdir, ásamt starfsleyfi frá Umhverfisstofnun, auk þess nýtingarleyfis sem hér um ræði. Af þessari ástæðu beri að vísa kæru þessari frá nefndinni þar sem hún sé á misskilningi byggð, auk þess sem því sé ranglega haldið fram að hin kærða ákvörðun feli í sér leyfi til framkvæmda.

Við mat Orkustofnunar á framkominni umsókn HS Veitna hafi legið fyrir að nýta ætti umrætt vatn til neyslu. Sveitarfélag hafi forgangsrétt til nýtingarleyfa vegna grunnvatns innan marka sveitarfélagsins vegna þarfa vatnsveitu sem þar sé rekin, sbr. 15. gr. laga nr. 57/1998. HS Veitur reki umrædda vatnsveitu fyrir sveitarfélagið í samkomulagi við það.

Hin kærða ákvörðun byggist á lögmætum sjónarmiðum og samræmist þeim markmiðum laga nr. 57/1998 að tryggja almenningi nauðsynlegan aðgang að grunnvatni.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur ítreka að hið kærða nýtingarleyfi Orkustofnunar feli í sér leyfi til framkvæmda, enda sé ekki gert ráð fyrir því í lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu að frekari leyfi þurfi frá stofnuninni til framkvæmda.

Nýtingarleyfið feli í sér einkaleyfi HS Veitna til framkvæmda í landi kærenda og setji landeigendum verulegar skorður að því er varði eignarrétt og ráðstöfun hans. Hin kærða ákvörðun gangi gegn ákvæðum 72. gr. stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttar og verði ekki  séð að uppfyllt séu þau skilyrði til frávika sem 72. gr. nefni, þ.e. að almenningsþörf krefji og að lagafyrirmæli séu fyrir hendi.

Loks hafi ekki verið gætt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um að mál skuli nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Umrætt leyfi hafi verið gefið út án þess að umhverfisáhrif framkvæmdarinnar hafi verið metin og ekki hafi verið tekin ákvörðun um að framkvæmdin sé ekki matsskyld.

—–

Leyfishafa var tilkynnt um framkomnar kærur og gefinn kostur á að koma að athugasemdum vegna þeirra, en hann nýtti sér það ekki.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Orkustofnunar frá 4. desember 2018 um að gefa út leyfi til nýtingar á allt að 100 l/sek af grunnvatni í Heiðarlandi Vogajarða fyrir vatnsveitu, en skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu er nýting auðlinda í jörðu háð leyfi Orkustofnunar. Nýtingarleyfi felur í sér heimild til handa leyfishafa til að vinna úr og nýta viðkomandi auðlind á leyfistímanum í því magni og með þeim skilmálum öðrum sem tilgreindir eru í lögunum, sbr. 2. mgr. nefndrar 6. gr. laganna. Er nánar fjallað um þá auðlind sem hér um ræðir, grunnvatn, í VII. kafla laganna og almennt um skilyrði við veitingu leyfa, efni þeirra og afturköllun í VIII. kafla þeirra.

Lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum mæla fyrir um hvenær framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Tilteknir eru 13 flokkar mismunandi framkvæmda í 1. viðauka við lögin og eru framkvæmdir innan hvers flokks nánar útlistaðar í nokkrum töluliðum. Hverjum tölulið er svo skipað undir flokk A, B eða C, þar sem framkvæmdir tilgreindar í flokki A skulu ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, en framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B og C skulu háðar slíku mati þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. mgr. 6. gr. sömu laga.

Samkvæmt hinu kærða nýtingarleyfi tekur það til nýtingar allt að 100 l/sek af grunnvatni fyrir vatnsveitu. Borun eftir vatni, þar sem gert er ráð fyrir að vinna allt að 100 l/sek vatns, fellur undir lið 2.06 vi. í 1. viðauka við lög nr. 106/2000, flokk C. Þá fellur vinnsla grunnvatns sem er minni en 300 l/sek meðalrennsli undir flokk B skv. lið 10.25, sbr. og lið 10.24, í nefndum viðauka. Í 13. gr. laganna er skýrt kveðið á um að óheimilt sé að veita leyfi til framkvæmdar skv. 5. eða 6. gr. laganna fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd skv. 6. gr. sé ekki matsskyld. Við meðferð málsins benti Orkustofnun leyfishafa á að framkvæmdina bæri að tilkynna til Skipulagsstofnunar. Allt að einu var nýtingarleyfi gefið út og er tiltekið í 5. gr. þess að framkvæmdir og rekstur á nýtingarsvæðinu kunni eftir atvikum að vera háðar mati á umhverfisáhrifum.

Í f-lið 3. gr. laga nr. 106/2000, með síðari breytingum, er leyfi til framkvæmda skilgreint sem framkvæmdaleyfi og byggingarleyfi samkvæmt skipulagslögum og lögum um mannvirki og önnur leyfi til starfsemi og framkvæmda samkvæmt sérlögum sem um viðkomandi framkvæmd gilda. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 74/2005, sem breyttu skilgreiningu laga nr. 106/2000 á leyfi til framkvæmda, eru tekin dæmi um slík leyfi, þ. á m. eru starfsleyfi Umhverfisstofnunar og leyfi iðnaðarráðherra fyrir raforkuverum stærri en 1.000 kw, sbr. raforkulög nr. 65/2003. Samkvæmt orðalagi sínu tekur skilgreining f-liðar 3. gr. laga nr. 106/2000 til leyfa samkvæmt sérlögum sem um viðkomandi framkvæmd gilda og er áréttað í lögskýringargögnum að um sé að ræða leyfi sem framkvæmdaraðili kunni að þurfa að afla vegna matsskyldrar framkvæmdar sinnar. Nýtingarleyfi fellur að þeirri skilgreiningu. Orkustofnun hefur haldið því fram að svo sé ekki þar sem hið kærða leyfi heimili nýtingu en ekki framkvæmdir. Með sömu rökum mætti halda því fram að svo háttaði til við veitingu iðnaðarráðherra, nú Orkustofnunar, á leyfi fyrir raforkuveri en svo er ekki samkvæmt því sem áður er vísað til og rakið er í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að breytingalögum nr. 74/2005. Þá er í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála rakið að um sé að ræða öll leyfi sem nauðsynleg séu svo ráðast megi í framkvæmd sem sé háð mati á umhverfisáhrifum. Nýtingarleyfi sem gefin eru út samkvæmt lögum nr. 57/1998 eru meðal þeirra sem eru sérstaklega nefnd í því sambandi. Hníga því öll rök til þess, og er að áliti úrskurðarnefndarinnar ótvírætt, að nýtingarleyfi er leyfi til framkvæmda í skilningi 3. gr. laga nr. 106/2000. Áður en til slíkrar leyfisveitingar kemur þarf því að liggja fyrir álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum eða ákvörðun um að framkvæmdin sé ekki matsskyld, sbr. áðurgreinda 13. gr. þeirra laga.

Með vísan til framangreinds var Orkustofnun óheimilt að lögum að veita umrætt nýtingarleyfi, þar sem ekki lá fyrir niðurstaða Skipulagsstofnunar um hvort hin leyfða hagnýting væri háð mati á umhverfisáhrifum. Ber því þegar af þeirra ástæðu að fella hina kærðu ákvörðun Orkustofnunar úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Orkustofnunar frá 4. desember 2018 um að veita leyfi til nýtingar á grunnvatni í Heiðarlandi Vogajarða fyrir vatnsveitu.

jan 02
Love0

56/2019 Brautarholtsstígur

Með

Árið 2019, mánudaginn 30. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 56/2019, kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkur frá 26. apríl 2019 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir lagningu göngustígs meðfram Brautarholtsvegi milli Hofsgrundar og Arnarholtsvegar á Kjalarnesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. júlí 2019, er barst nefndinni 10. s.m., kærir Byggingarfélagið Jörfi ehf., Jörfa, Kjalarnesi, þá ákvörðun skipulags­fulltrúa Reykjavíkur frá 26. apríl 2019 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir lagningu göngustígs meðfram Brautarholtsvegi milli Hofsgrundar og Arnarholtsvegar á Kjalarnesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og framkvæmdir samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þar sem málið þykir nú nægjanlega upplýst til þess að það verði tekið til endanlegs úrskurðar verður ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 27. ágúst og 22. október 2019.

Málavextir: Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa Reykjavíkur hinn 26. apríl 2019 var, með vísan til umsóknar skrifstofu framkvæmda og viðhalds, dags. 4. apríl 2019, og til umsagnar skipulagsfulltrúa dags. 24. s.m., samþykkt framkvæmdaleyfi vegna lagningar göngustígs meðfram Brautarholtsvegi milli Hofsgrundar og Arnarholtsvegar. Kom fram að fyrirhugaður göngustígur væri í samræmi við gildandi Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030 og deiliskipulag sem samþykkt hafði verið 16. júlí 2009 og tók gildi 25. september s.á. Var framkvæmdaleyfið gefið út 30. apríl 2019.

Málsrök kæranda: Kærandi kveðst hafa orðið var við að framkvæmdir væru að hefjast á landi í eigu hans hinn 12. júní 2019. Komið hafi í ljós að verktaki á vegum Reykjavíkurborgar væri að byrja að grafa fyrir svokölluðum Brautarholtsstíg sem liggja ætti meðfram Brautarholtsvegi á Kjalarnesi. Hafi þetta komið kæranda á óvart enda engar samningaviðræður farið fram vegna stígagerðarinnar á hans landi eða heimildar aflað með öðrum hætti. Eignarréttur kæranda á landinu sé ótvíræður, sbr. afsöl, dags. 9. júlí 2008, 29. ágúst 1966 og 1. febrúar s.á. Samband hafi verið haft við verktaka verksins og Reykjavíkurborg og farið fram á að framkvæmdirnar yrðu stöðvaðar þegar í stað, sem orðið hafi verið við, a.m.k. að svo stöddu.

Vísað sé til þess að skv. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, sé eignarrétturinn friðhelgur. Má engan skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji og þurfi til þess lagafyrirmæli og fullt verð þurfi að koma fyrir. Samkvæmt lögmætisreglu íslensks réttar séu stjórnvöld bundin af lögum. Á vef Reykjavíkurborgar um umsókn um framkvæmdaleyfi sé sérstaklega tiltekið að samþykki landeiganda, ef við á, sé meðal þeirra gagna sem fylgja þurfi umsókn um framkvæmdaleyfi. Þetta virðist ekki hafa verið gert í tilviki þess hluta Brautarholtsstígs sem liggi um land kæranda. Þá segi í 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að sveitarstjórn skuli við útgáfu framkvæmdaleyfis ganga úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og annarra laga og reglugerða sem við eigi. Ákvörðun Reykjavíkurborgar um útgáfu framkvæmdaleyfis án fullnægjandi heimildar land­eiganda fari gegn 2. mgr. 13. gr. skipulagslaga og framangreindri lögmætisreglu og beri því að fella leyfið úr gildi.

Kærandi vísar í kæruheimild 52. gr. skipulagslaga og sé hann eigandi landsins og á því lög­varinna hagsmuna að gæta vegna útgáfu framkvæmdaleyfisins. Þar sem honum hafi ekki verið kunnugt um útgáfu þess fyrr en eftir að framkvæmdir hófust á landinu hinn 12. júní 2019 telur hann að kærufrestur í máli þessu skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé ekki liðinn.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld telja að vísa eigi málinu frá úrskurðarnefndinni. Mál þetta snúist um ágreining um eignarrétt sem verði ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðar­nefndinni heldur heyri sá ágreiningur undir lögsögu dómstóla.

Í afsali, dags. 1. febrúar 1966, þar sem seld hafi verið nánar tilgreind hús að Jörfa á Kjalarnesi, komi fram að hinum seldu húsum fylgi lóð sem takmarkist að sunnan af skurði, að austan af línu, sem hugsast dregin 25 metra austur fyrir fjósið, niður að skurðinum og að vestan af læk. Í afsali, dags. 9. júlí 2008, segi svo um lóðina sem fylgdi hinu selda að hinum seldu húsum fylgi 11.993 m2 eignarland sem takmarkist að sunnan af skurði.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum sé ljóst að Brautarholtsvegur og stígstæðið liggi utan lands kæranda. Mörk lands kæranda liggi að Arnarholtsvegi en fyrirhugaður stígur liggi utan gamla Arnarholtsvegar sem nú hafi verið lagður niður og því ekki innan lands kæranda. Umræddur stígur sé innan veghelgunarsvæðis Brautarholtsvegar sem hafi tekið við hlutverki Arnarholts­vegar, sem hafi verið í notkun á árunum 1966 til 1973.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á vanhæfi starfsmanns og stjórnvalds borgarinnar, en í máli þessu sé Reykjavíkurborg bæði framkvæmdaraðili og leyfisveitandi og telji sig auk þess eiganda þess lands sem kærandi hafi talið sig eiga síðan 1966. Umsækjandi um framkvæmdaleyfið sé skrifstofa framkvæmda og viðhalds sem heyri undir umhverfis- og skipulagssvið Reykjavíkurborgar. Undir framkvæmdaleyfið skrifi starfsmaður f.h. skipulags­fulltrúa sem einnig heyri undir umhverfis- og skipulagssvið borgarinnar. Þessi sami starfsmaður Reykjavíkurborgar hafi ítrekað komið fram f.h. skrifstofu framkvæmda og viðhalds og m.a. tvívegis sent kæranda bréf. Þá hafi Reykjavíkurborg, sem skráningaraðili landamerkjaskrár, túlkað gögn sér í hag og skráð sig eiganda þess lands sem kærandi telur sig eiga skv. skýru orðalagi afsals frá febrúar 1966.

Bendir kærandi á að skv. 1. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls ef hann sé aðili máls, fyrirsvarmaður eða umboðsmaður aðila. Sama gildi ef að öðru leyti séu fyrir hendi þær aðstæður sem séu fallnar til að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu, sbr. 6. tl. 1. mgr. 3. gr. Í málinu hafi Reykjavíkurborg einkaréttarlegra hagsmuna að gæta sem framkvæmdaraðili og landeigandi. Sveitarfélagið sé aðili máls og jafnframt leyfis­veitandi. Slíkt fari í bága við ákvæði 1. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, sérstaklega þegar ekki sé gætt betur að aðgreiningu milli starfseininga borgarinnar og raun beri vitni í þessu máli.

Með tölvupósti, dags. 10. júlí 2019, hafi borgaryfirvöld upplýst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála um að allar framkvæmdir á umræddu svæði hefðu verið stöðvaðar og yrðu ekki hafnar að nýju fyrr en skorið hefði verið úr um eignarhald svæðisins. Hinn 16. ágúst s.á. hafi kæranda borist bréf þar sem honum hafi verið tilkynnt einhliða að borgin myndi innan sjö daga hefja framkvæmdir á ný. Ítrekun hafi borist með tölvupósti 4. september s.á. gegn vilja kæranda, sbr. bréf hans til Reykjavíkurborgar, dags. 6. september 2019.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti framkvæmdaleyfis vegna lagningar göngustígs meðfram Brautarholtsvegi á Kjalarnesi. Framkvæmdaleyfið var gefið út hinn 30. apríl 2019 og var áætlaður framkvæmdatími frá maí til nóvember s.á. Uppi er ágreiningur um það hvort göngustígurinn liggi um land kæranda eða sé á landi Reykjavíkurborgar.

Lagning umrædds göngustígs er framkvæmdaleyfisskyld skv. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, sbr. 1. mgr. 5. gr. sömu reglugerðar, og skal vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Í samræmi við 7. gr. reglugerðarinnar fylgdi umsókninni um framkvæmdaleyfið ódagsett yfirlitsmynd og teikningar í mælikvarðanum 1:500, dags. í mars 2019, sem sýna legu stígsins meðfram Brautarholtsvegi milli Hofsgrundar og Arnarholtsvegar.

Samkvæmt 1. og 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 samþykkir sveitarstjórn umsóknir um framkvæmdaleyfi og annast útgáfu þess. Við undirbúning og útgáfu leyfa nýtur hún atbeina skipulagsnefndar, skipulagsfulltrúa eða annars aðila sem falið hefur verið það hlutverk skv. lögum eða samþykkt sveitarstjórnar, sbr. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi. Skipulagsfulltrúi hefur heimild til að afgreiða framkvæmdarleyfi samkvæmt samþykkt nr. 715/2013 um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar, sbr. breytingu á þeirri samþykkt nr. 1052/2015. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að framkvæmdin og lega stígsins sé í samræmi við gildandi aðalskipulag og deiliskipulag svæðisins. Um fastmótaða framkvæmd í skipulagi er að ræða sem ákveðin var og undirbúin af þar til bærum stjórnvöldum lögum samkvæmt. Um er að ræða framkvæmd í þágu almannahagsmuna sem eðli máls samkvæmt er á verksviði yfirvalda sveitarfélaga að annast. Verður ekki fallist á rök kæranda um vanhæfi við leyfisveitinguna skv. 1. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem ekki liggur fyrir að þeir aðilar sem komu að undirbúningi og töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi átt persónulegra hagsmuna að gæta í málinu. Þá liggja ekki fyrir aðrar þær vanhæfisástæður sem tíundaðar eru í 2.-6. tl. ákvæðisins.

 

Tekið skal fram að skv. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Ágreiningur um bein eða óbein eignarréttindi verður því ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðar­nefndinni heldur eftir atvikum fyrir dómstólum.

Með vísan til þess sem að framan greinir verður kröfu kæranda um ógildingu hins kærða framkvæmdaleyfis hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar skipulagsfulltrúa Reykjavíkur um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir lagningu göngustígs meðfram Brautarholtsvegi milli Hofsgrundar og Arnarholtsvegar á Kjalarnesi.

jan 02
Love0

71/2019 Skógarsel

Með

Árið 2019, mánudaginn 30. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 71/2019, kæra vegna einkaafnotaréttar á hluta lóðar framan við íbúðir á neðstu hæð við Skógarsel 41-43.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. júlí 2019, er barst nefndinni sama dag, óskar íbúi og eigandi, Skógarseli 41, Reykjavík, þess að úrskurðar­nefndin kveði á um að fimm metra einkaafnotaréttarflötur fylgi íbúðum neðstu hæða Skógar­sels 41-43 í samræmi við skilmála deiliskipulags Alaskareits, Skógarsels, og að rétt sé að mörk umræddra flata verði sýnd á aðalteikningum arkitekta.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 8. nóvember 2019.

Málsatvik og rök: Í gildi er deiliskipulag Alaskareits, Skógarsels, sem samþykkt var 12. júlí 2002 og tók gildi 7. janúar 2003. Í skilmálum deiliskipulagsins fyrir fjölbýlishúsin á lóðunum við Skógarsel 41-43 er m.a. tekið fram að íbúðir á neðstu hæðum hafi einkaafnotarétt á lóð sem nemi fimm metrum til suðurs frá húsvegg.

Kærandi tekur fram að láðst hafi að merkja einkaafnotaréttarfleti sem áskildir séu í deili­skipulagsskilmálum á aðalteikningar sem samþykktar hafi verið í byggingarnefnd í júlí 2003. Arkitektar hafi unnið reyndarteikningar árið 2008 sem hafi sýnt einkaafnotafletina og voru þær teikningar samþykktar í byggingarnefnd í mars 2008 og júní 2009. Við stöðuúttekt byggingar­fulltrúa vegna lokaúttektar á húsnæðinu í mars 2014 hafi verið taldir annmarkar á eignaskipta­yfirlýsingu og byggingarnefndarteikningum. Í framhaldi af því hafi arkitektar unnið reyndar­teikningar á ný þar sem umræddir fimm metra einkaafnotafletir hafi verið sýndir. Þær teikningar hafi verið samþykktar af byggingarfulltrúa í maí 2015 með athugasemd um að lokaúttekt væri áskilin, en í framhaldi af því hafi verið gerð ný eignaskiptayfirlýsing. Ekki hafi verið unnt að þinglýsa eignaskiptayfirlýsingu frá 2015 þar sem eigendur tveggja íbúða af þrjátíu í fjölbýlishússinu hafi ekki viljað samþykkja að fimm metra einkaafnotafletir yrðu sýndir á reyndarteikningum sem fylgdu yfirlýsingunni, þrátt fyrir ákvæði deiliskipulagsskilmála. Brýnt sé að fá úr deilu­málinu skorið þar sem ekki hafi verið unnt að framkvæma lokaúttekt á byggingunni sökum þess að ekki liggi fyrir leiðrétt eignaskiptayfirlýsing, með tilheyrandi reyndarteikningum, sem hefur fengist þinglýst.

Borgaryfirvöld benda á að ekki verði séð að um sé að ræða neina kæranlega stjórnvalds­ákvörðun í málinu skv. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Svo virðist sem kærandi sé að óska eftir staðfestingu nefndarinnar á deiliskipulagsskilmálum vegna einkaréttarlegs ágreinings um eignaskiptayfirlýsingu og beri því að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvalds­ákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlinda­mála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993 verða þó ákvarðanir sem ekki binda enda á mál ekki kærðar til æðra stjórn­valds. Það er því hlutverk úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til lögmætis kæranlegra ákvarðana tiltekinna stjórnvalda, en það fellur utan valdsviðs nefndarinnar að taka stjórnvalds­ákvarðanir um rétt eða skyldu borgaranna sem einstökum stjórnvöldum er falið í lögum. Í máli þessu liggur hvorki fyrir erindi kæranda til borgaryfirvalda né ákvörðun þeirra vegna umræddra sér­afnotaflata sem borin verður undir úrskurðarnefndina.

Með vísan til þess sem að framan er rakið ber að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

jan 02
Love0

33 og 74/2019 Grandagarður

Með

Árið 2019, mánudaginn 30. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 33/2019, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. apríl 2019 um að samþykkja byggingarleyfi til að innrétta neyðarskýli fyrir heimilislausa vímuefnaneytendur að Grandagarði 1A, koma fyrir hvíldaraðstöðu á 2. hæð, nýrri pallalyftu milli hæða, svölum með hringstiga og nýju bílastæði á lóðinni.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. maí 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur fasteignanna við Grandagarð 1B, 3, 5, 7, 9, 11 og 13 þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. apríl s.á. að samþykkja byggingarleyfi til að innrétta neyðarskýli fyrir heimilislausa vímuefnaneytendur að Grandagarði 1A, koma fyrir hvíldaraðstöðu á 2. hæð, nýrri pallalyftu milli hæða, svölum með hringstiga og nýju bílastæði á lóðinni. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 26. júlí 2019, er barst nefndinni sama dag, gera framangreindir eigendur fasteigna við Grandagarð þá kröfu að ógilt verði byggingarleyfi nr. BN055710, sem samþykkt var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 9. apríl 2019 og útgefið 3. júlí s.á. Jafnframt var þess krafist að framkvæmdir á grundvelli hins kærða byggingarleyfis yrðu stöðvaðar til bráðabirgða þar til endanlegur úrskurður væri genginn í málinu en því var hafnað með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 29. ágúst 2019. Þar sem kærumálin stafa frá sömu kærendum og varða sama byggingarleyfi verður greint kærumál, sem er nr. 74/2019, sameinað máli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 26. ágúst 2019.

Málavextir: Með umsókn um byggingarleyfi, dags. 22. janúar 2019, sótti Reykjavíkurborg Eignasjóður um leyfi til þess að endurinnrétta fasteignina Grandagarð 1A sem neyðarskýli fyrir skjólstæðinga Velferðarsviðs Reykjavíkurborgar. Fram kemur í umsókninni að breytingin taki til frágangs og fyrirkomulags innandyra með tilheyrandi breytingum á útliti og nauðsynlegum flóttastiga og flóttasvölum. Jafnframt yrði komið fyrir útigeymslu, girðingu vegna útisvæðis og sorpgeymslu á norðurhlið lóðar. Norðurhlið hússins verði einangruð og klædd að utan í samræmi við uppdrætti. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 29. janúar 2019 var málinu frestað og vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa. Umsóknin var tekin fyrir á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 1. febrúar s.á. og var málinu vísað til umsagnar skrifstofu sviðsstjóra. Umsögn skrifstofu sviðsstjóra, dags. 22. s.m., var samþykkt á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa sama dag. Erindið var að nýju sent til umsagnar skipulagsfulltrúa á embættis­afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 26. s.m. og var umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 1. mars s.á. samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa sama dag. Byggingaráform voru samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 9. apríl 2019 og byggingarleyfi gefið út 3. júlí s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að fyrirhuguð starfsemi samræmist ekki skipulags­áætlunum svæðisins. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 sé óheimilt að breyta notkun mannvirkis nema með leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Beri byggingar­fulltrúa að samþykkja byggingaráform að því gefnu að þau samrýmist skipulagsáætlunum á viðkomandi svæði, sbr. 11. gr. sömu laga. Þá sé eitt af skilyrðum fyrir útgáfu byggingarleyfis að mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 13. gr. laganna.

Í aðalskipulagi sé sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, og þar sé lagður grundvöllur fyrir gerð deiliskipulags, m.a. varðandi landnotkun og takmarkanir á landnotkun, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé svæðið sem hér um ræði með  landnotkunina Hafnir (H2). Þar sé gert ráð fyrir hafnsækinni starfsemi og starfsemi sem almennt falli undir skilgreiningu athafnasvæða. Samkvæmt e-lið 2. mgr. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé athafnasvæði skilgreint sem svæði fyrir atvinnustarfsemi þar sem lítil hætta sé á mengun svo sem léttur iðnaður, hreinleg verkstæði, bílasölur og umboðs- og heildverslanir. Einnig atvinnustarfsemi sem þarfnist mikils rýmis, t.d. vinnusvæði utandyra á lóðum eða starfsemi sem hafi í för með sér þungaflutninga, svo sem vörugeymslur og matvælaiðnaður.

Í aðalskipulagi sé þó tekið fram að fjölbreyttari landnotkun sé heimil við Fiskislóð og Grandagarð, samkvæmt ákvörðun þar um í deiliskipulagi, s.s. verslun, þjónusta og fínlegri atvinnustarfsemi. Gististaðir í flokki I og II geti verið heimilir í deiliskipulagi. Þessi stefnumörkun sé í samræmi við almenna skilgreiningu fyrir hafnarsvæði í landnotkunarkafla aðalskipulagsins en þar segi að íbúðir, hótel og gististaðir séu almennt ekki heimilaðir á hafnarsvæðum nema það sé sérstaklega tilgreint í sérákvæðum fyrir viðkomandi hafnarsvæði.

Á svæðinu sé í gildi deiliskipulag Vesturhafnar – Örfisey, sem samþykkt hafi verið í borgar­stjórn 3. nóvember 2015 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 27. janúar 2016. Í greinargerð með skipulaginu segi um svæði Þ2 (Ægisgarður – Grandagarður) að á svæðinu skuli vera smábátar og hafnsækin starfsemi í bland við ferðaþjónustu, veitingastaði, verslanir, söfn, listasmiðjur og smáiðnað. Möguleiki sé á hóteli á Ægisgarði og nýbyggingum á hafnarbakka Slippsvæðisins. Að öðru leyti sé gert ráð fyrir takmarkaðri uppbyggingu. Sérstaklega og afdráttarlaust sé tekið fram að gististaðir séu ekki heimilir á svæðinu. Þannig hafi verið afmarkað með skýrum og tæmandi hætti í deiliskipulaginu hvers kyns verslun og þjónusta skuli heimil, sbr. fyrirmæli aðalskipulags. Hvergi í gildandi skipulagsáætlunum sé gististarfsemi eða samfélagsþjónusta heimil á svæðinu.

Fullyrðingum um að landnotkunin „samfélagsþjónusta“ sé almennt heimil á miðsvæðum og þjónustusvæðum sé hafnað. Fullyrðingin virðist byggja á umfjöllun um samfélagsþjónustu í landnotkunarkafla aðalskipulags Reykjavíkur. Þar komi þó fram að samfélagsþjónusta sé almennt heimil á miðsvæðum og verslunar- og þjónustusvæðum ef gerð sé grein fyrir henni í hverfis- og/eða deiliskipulagi. Hér sé því ekki um almenna reglu að ræða heldur undanþágu sem sé háð því að sérstaklega sé kveðið á um viðkomandi samfélagsþjónustu í hverfis- og/eða deiliskipulagi viðkomandi svæðis. Landnotkunin „samfélagsþjónusta“ sé skilgreind í aðalskipulagi í kaflanum Landnotkun – Skilgreiningar (bindandi stefna), sbr. einnig d-liður 2. mgr. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Séu skilgreind svæði samfélagsþjónustu ætluð fyrir stofnanir og fyrirtæki sem óháð eignaraðild veiti almenna þjónustu við samfélagið, svo sem menntastofnanir, heilbrigðisstofnanir, menningarstofnanir, félagslegar stofnanir, trúar­stofnanir og aðrar þjónustustofnanir ríkis, sveitarfélaga eða annarra aðila. Í kaflanum sé síðan áréttað að samfélagsþjónusta sem teljist grunnþjónusta fyrir viðkomandi hverfi sé heimil í íbúðarbyggð og að samfélagsþjónusta sé almennt heimil við aðalgötur og í skilgreindum kjörnum innan íbúðarbyggðar. Hvergi sé gert ráð fyrir að samfélagsþjónusta skuli heimil á svæðum sem falli undir skilgreiningu athafnasvæða eða hafnsækinna svæða. Meginreglan samkvæmt aðalskipulagi sé sú að á hafnarsvæðinu við Granda sé gert ráð fyrir hafnsækinni starfsemi og starfsemi sem almennt falli undir skilgreiningu athafnasvæða, sbr. e-liður 2. mgr. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð. Frá þeirri meginreglu sé gerð sú undantekning að fjölbreyttari landnotkun, þ.m.t. verslun og þjónusta, sé heimil við Fiskislóð og Grandagarð „samkvæmt ákvörðun þar um í deiliskipulagi“. Í deiliskipulagi svæðisins sé á grundvelli þessarar undanþáguheimildar gert ráð fyrir starfsemi við Grandagarð sem falli undir landnotkunina ferðaþjónusta, veitingastaðir, verslanir, söfn, listasmiðjur og smáiðnaður. Ekki sé getið annarrar landnotkunar og séu ekki forsendur til annars en að leggja til grundvallar að upptalning greinargerðarinnar sé tæmandi að þessu leyti. Óumdeilanlegt verði að telja að samfélags­þjónusta falli hvergi undir framangreinda upptalningu, einkum og sér í lagi þegar horft sé til þess að túlka verði öll frávik frá landnotkunarstefnu aðalskipulagsins þröngt.

Jafnvel þótt um væri að ræða samfélagsþjónustu sé óumdeilanlegt að þjónustan felist m.a. í því að bjóða þjónustuþegum gistiaðstöðu sem sé óheimil á svæðinu samkvæmt skipulags­skilmálum. Horfa verði til eðlis þeirrar þjónustu sem um sé að ræða og leggja mat á það hvort hún samræmist gildandi skipulagsskilmálum. Vísað sé til dóms Héraðsdóms Reykjavíkur frá 30. maí 2018 í máli nr. E-3902-2017, en þar hafi fyrirhuguð hagnýting húsnæðis að Bíldshöfða 18 verið undir gistiskýli fyrir hælisleitendur. Líkt og við eigi í máli þessu hafi aðalskipulag Reykjavíkur kveðið á um að á viðkomandi svæði, miðsvæði (M4b) í Grafarvogi, hafi ekki verið gert ráð fyrir gistiheimilum eða hótelum nema það væri sérstaklega tilgreint í deiliskipulagi, en hvergi hafi verið kveðið á um slíka heimild í deiliskipulagi svæðisins. Af þessum sökum hafi héraðsdómur talið að starfræksla gistiskýlis væri í „andstöðu við þau sjónarmið um starfsemi á svæðinu sem mælt er fyrir um í aðalskipulagi og deiliskipulagi“. Hafi verið fallist á viðurkenningarkröfu um að óheimilt hafi verið að starfrækja gistiskýli í húsnæðinu og ákvörðun sýslumanns um að leggja lögbann við starfseminni hafi verið staðfest. Sömu sjónarmið eigi við fullum fetum í máli þessu enda séu málsatvik sambærileg að öllu leyti.

Varðandi rök Reykjavíkurborgar að ekki sé um gististað að ræða í skilningi 3. gr. laga um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald á þeim grundvelli að ekki sé greitt endurgjald fyrir gistinguna sé bent á að á fundi velferðarráðs 15. nóvember 2018 hafi verið samþykkt að heimila sviðsstjóra að setja gjaldskrá, 17.500 kr. á nótt, fyrir gistingu í gistiskýlum á vegum Reykjavíkurborgar fyrir íbúa annarra sveitarfélaga. Gjaldskráin hafi tekið gildi 1. janúar 2019 og fyrir liggi að fjöldi sveitarfélaga hafi gengið að óskum Reykjavíkurborgar um greiðslu gistináttagjalds, þ.m.t. Garðabær og Hafnarfjörður.

Samkvæmt 2. gr. lóðarleigusamnings um lóðina Grandagarð 1a, dags. 1. apríl 2014, sé önnur starfsemi leigutaka en sala rafeindatækja til skipa, viðgerðarþjónusta og skrifstofur sem tengist slíkri starfsemi óheimil nema með skriflegu samþykki Faxaflóahafna sf. Ekki liggi fyrir upplýsingar um hvort slíks samþykkis hafi verið aflað.

Starfsemi gistiskýlis samræmist ekki þeirri starfsemi sem rekin sé í sömu byggingu að Grandagarði 1. Í tilvitnuðu húsnæði hafi björgunarsveitin Ársæll verið til húsa um áratugabil, en þar fari fram ein stærsta flugeldasala landsins í Gróubúð. Um sé að ræða stærstu fjáröflun björgunarsveitarinnar og liggi mikið við á stuttum tíma til að hægt sé að halda úti öflugu björgunarstarfi og þjálfun allt árið um kring. Augljóst sé að slíkur rekstur fari ekki saman við rekstur gistiskýlis í samliggjandi húsnæði. Í því samhengi sé vísað til þess að samskonar aðstaða hafi verið uppi vegna fyrirhugaðs reksturs gistiskýlis að Bíldshöfða 18, sbr. fyrrnefndan dóm Héraðsdóms Reykjavíkur. Í því máli hafi legið fyrir skýr afstaða yfirmanns brunavarna hjá Slökkviliði  höfuðborgarsvæðisins þess efnis að flugeldasala gæti ekki farið fram í húsnæðinu ef í því væri starfrækt gistiskýli. Sömu sjónarmið eigi við í máli þessu. Þessum sjónarmiðum hafi verið komið á framfæri við Reykjavíkurborg en ekki fáist séð að þessi þáttur málsins hafi verið rannsakaður sérstaklega, t.d. með því að leita afstöðu björgunarsveitarinnar, lögreglustjóra, slökkviliðsstjóra og/eða Vinnueftirlits ríkisins að því er varði áhrif fyrirhugaðrar starfsemi á flugeldasölu á svæðinu. Þá hafi ekki verið tekin afstaða til framangreindra athuga­semda í umsögnum skipulagsfulltrúa eða skrifstofu sviðsstjóra umhverfis- og skipulagssviðs. Ekki hafi verið rannsakað hvaða óæskilegu áhrif fyrirhuguð starfsemi muni koma til með að hafa á rekstraraðila og eigendur fasteigna á svæðinu, m.a. vegna fyrirsjáanlegra truflana og verðrýrnunar sem hljótast muni af starfseminni. Þannig hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að í 1. mgr. 11. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 segi að mannvirki sem háð sé byggingarleyfi skv. 9. gr. laganna skuli vera yfirfarið af byggingarfulltrúa og gengið úr skugga um að aðaluppdrættir uppfylli ákvæði laganna og reglugerðar settum á grundvelli þeirra. Í 1. mgr. gr. 2.4.2., sbr. 5. mgr. sömu greinar byggingarreglugerðar nr. 112/2012 segi að leyfisveitanda, þ.e. byggingarfulltrúa í því máli sem hér sé til umfjöllunar, skuli m.a. ganga úr skugga um að fyrirhuguð mannvirkjagerð sé í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði. Með bókun á afgreiðslufundi byggingar­fulltrúa 1. febrúar 2019 hafi verið óskað eftir afstöðu skipulagsfulltrúa um skipulagslega stöðu umsóknarinnar. Svör hafi borist frá skipulagsfulltrúa, hinn 22. febrúar s.á. með umsögn skrifstofu sviðsstjóra sem og með umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 1. mars s.á.

Í umsögninni komi fram að samkvæmt aðalskipulagi sé fasteignin á skilgreindu deiliskipulagssvæði H2, blönduðu athafnasvæði og sé lóðin innan þess hluta sem skilgreint sé sem þróunarsvæði Þ2, Ægisgarður – Grandagarður. Í gildi sé deiliskipulag Vesturhafnar, samþykkt í borgarráði 3. nóvember 2015 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 13. janúar 2016. Um starfsheimildir sé vísað til umsagnar skrifstofu sviðsstjóra, dags. 22. febrúar 2019. Þar komi fram að á svæðinu sé heimilt að vera með leyfi fyrir þjónustustarfsemi og sé neyðarskýlið skilgreint sem slík, þ.e. samfélagsþjónusta. Ráða megi af aðalskipulagi að fjölbreytt starfsemi sé heimiluð á svæðinu og að skilgreina megi landnotkun vítt. Upptalning í aðalskipulagi yfir mögulega starfsemi sé einungis í dæmaskyni og sé sérstaklega talin upp verslun og þjónusta. Í kafla aðalskipulags um landnotkun segi um samfélagsþjónustu að sú landnotkun sé almennt heimil á miðsvæðum og þjónustusvæðum. Af því leiði að aðalskipulag veiti heimild til þess að á svæðum með landnotkun verslun og þjónustu megi koma fyrir samfélagsþjónustu. Ekki sé um gististað að ræða í skilningi 3. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtana­hald. Samkvæmt ákvæðinu séu gististaðir staðir þar sem boðin sé gisting að hámarki í 30 daga samfleytt í senn gegn endurgjaldi, svo sem á hótelum, gistiheimilum, í gistiskálum, íbúðum og sumarhúsum, með eða án veitinga.

Skipulagsfulltrúi hafi ekki gert skipulagslega athugasemd við notkun húsnæðisins undir fyrirhugaða starfsemi. Við samþykkt byggingaráforma hafi af hálfu byggingarfulltrúa verið í hvívetna gætt ákvæða byggingarreglugerðar, sér í lagi kröfu um yfirferð á skipulagslegum heimildum.

Hvorki í lögum um mannvirki né byggingarreglugerð sé gert ráð fyrir að byggingarfulltrúi rannsaki sérstaklega ákvæði lóðarleigusamninga fyrir samþykkt byggingaráforma. Gengið sé út frá því að umsækjandi hafi lagt mat á hvort samningur standi í vegi fyrir því að umsókn fáist samþykkt. Lóðarleigusamningur sé einkaréttarlegur samningur sem sé á milli eiganda fasteignar og sveitarfélags. Lóðarleigusamningur og ákvæði hans binda samningsaðila en geti ekki leitt til þess að samþykkt byggingaráform sæti ógildingu, fari starfsemi sem fyrirhuguð sé, ásamt viðkomandi byggingarleyfisumsókn, í bága við einstök ákvæði slíks samnings. Sé það samningsaðila að beita úrræðum samningalaga telji þeir að leigutaki hafi vanefnt skuld­bindingar sínar á grundvelli samningsins.

Kærendur bendi á að óheimilt hafi verið að samþykkja byggingaráform þar sem starfsemin samrýmist ekki annarri starfsemi í fasteigninni, þ.e. flugeldasala í rými Björgunarsveitarinnar Ársæls, sbr. dóm Héraðsdóms Reykjavíkur frá 30. maí 2018 í máli E-3902/2017. Mikilvægt sé að hafa í huga að ekki sé um að ræða gistiþjónustu heldur úrræði á vegum Velferðarsviðs Reykjavíkurborgar til aðstoðar skjólstæðingum þeirra. Umsóknin hafi ítrekað farið til umsagnar forvarnardeildar slökkviliðs höfuðborgarsvæðisins áður en til samþykktar hafi komið. Engar athugasemdir hafi verið gerðar sem verði ekki túlkað á annan veg en þann að ekki séu nokkrar ástæður til að telja rekstur neyðarskýlis ganga gegn ákvæðum laga um brunavarnir, né ákvæðum byggingarreglugerðar um brunavarnir.

Hlutverk byggingarfulltrúa sé ekki að fjalla um gjaldtöku annarra aðila innan Reykjavíkur­borgar. Aftur á móti skuli á það bent að gjaldskrá um innheimtu kostnaðar vegna notkunar á neyðarskýlinu sé ekki eiginleg gjaldskrá í skilningi stjórnsýsluréttar heldur viðmið sem notað sé til að gera samninga við önnur sveitarfélög um kostnaðarþátttöku vegna þess kostnaðar sem hljótist af rekstri skýlisins.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Á heimasíðu Reykjavíkurborgar sé að finna umfjöllun um þá starfsemi sem nú sé rekin að Lindargötu 48, sem ætlað sé að gistiskýlið við Granda taki við af, en þar komi skýrt fram að Reykjavíkurborg líti á starfsemina sem gistiþjónustu. Ítrekað sé vísað til húsnæðisins sem „gistiskýlis“, að því sé ætlað að vera „næturathvarf“ og fram komi að skýlið sé opið alla daga frá 17:00 til 10:00 næsta dag. Með öðrum orðum sé ljóst að starfsemin felist fyrst og fremst í því að veita næturgistingu. Þá komi fram að alls hafi 195 karlmenn gist í samtals 10.632 nætur í gistiskýlinu við Lindargötu á árinu 2018. Sýni það að sama skapi hvers konar starfsemi sé fyrirhuguð að Grandagarði 1A.

Niðurstaða: Grandagarður 1A er á hafnarsvæði H2 samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Í almennum kafla um Hafnarsvæði í aðalskipulaginu kemur fram að hvert hafnarsvæði gegni sínu hlutverki og gildi sérstök skipulagsákvæði um hvert svæði. Íbúðir, hótel og gististaðir og smávöruverslanir séu almennt ekki heimilar á hafnarsvæðum nema það sé sérstaklega tilgreint í sérákvæðum fyrir viðkomandi hafnarsvæði. Um svæði H2 segir svo í hafnarkafla aðalskipulagsins að þar sé „[G]ert ráð fyrir hafnsækinni starfsemi og starfsemi sem almennt fellur undir skilgreiningu athafnasvæða í skipulagsreglugerð. Fjölbreyttari landnotkun er þó heimil við Fiskislóð og Grandagarð samkvæmt ákvörðun þar um í deiliskipulagi, s.s. verslun, þjónusta og fínlegri atvinnustarfsemi. Gististaðir í flokki II og III geta verið heimilir, sbr. ákvörðun í deiliskipulagi.“ Sama orðalag er að finna um svæðið í kaflanum Landnotkun – skilgreiningar (bindandi stefna).

Á svæðinu er í gildi deiliskipulag Vesturhafnar – Örfiseyjar sem samþykkt var í borgarstjórn 3. nóvember 2015 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 13. janúar 2016. Samkvæmt deiliskipulaginu er Grandagarður 1A á svæði með landnotkunina HVÞ – Hafnsækin starfsemi, verslun, þjónusta og fínlegri atvinnustarfsemi. Samkvæmt greinargerð deiliskipulagsins skal á HVÞ-svæðum gera ráð fyrir hafnsækinni starfsemi sem almennt fellur undir skilgreiningu athafna­svæða í skipulagsreglugerð. Fjölbreyttari landnotkun s.s. verslun, þjónusta og fínleg atvinnu­starfsemi er þó heimil á ákveðnu svæði við Fiskislóð og Grandagarð samkvæmt nánari afmörkun á deiliskipulagsuppdrætti. Gististaðir eru ekki heimilir á svæðinu.

Samfélagsþjónusta er skilgreind í d-lið gr. 6.2. greinar skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Þar segir að um sé að ræða svæði fyrir stofnanir og fyrirtæki sem óháð eignaraðild veita almenna þjónustu við samfélagið, svo sem menntastofnanir, heilbrigðisstofnanir, menningarstofnanir, félagslegar stofnanir, trúarstofnanir og aðrar þjónustustofnanir ríkis, sveitarfélaga eða annarra aðila. Sömu skilgreiningu er að finna í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Með hliðsjón af framangreindu fellur neyðarskýli fyrir heimilis­lausa vímuefnaneytendur undir framangreint ákvæði. Í gildandi aðalskipulagi er samfélags­þjónusta ekki aðeins heimil á þeim svæðum sem hafa landnotkunina samfélagsþjónusta, heldur er hún „einnig almennt heimil á miðsvæðum og verslunar- og þjónustusvæðum og getur verið heimil á opnum svæðum (OP) ef gerð er grein fyrir henni í hverfis- og/eða deiliskipulagi.“ Túlka verður framangreint sem svo að heimild til að hafa samfélagsþjónustu á opnum svæðum sé skilyrt, þ.e. að slík heimild geti verið til staðar að uppfylltum þeim skilyrðum að heimildin sé tiltekin í hverfis- og/eða deiliskipulagi. Það á hins vegar ekki við um miðsvæði og verslunar- og þjónustusvæði þar sem samfélagsþjónusta er almennt heimil nema annað sé tekið fram. Samkvæmt framansögðu er heimilt að reka samfélagsþjónustu á hinu umdeilda svæði.

Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að hlutverk nefndarinnar sé að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreinings­mála vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Ágreiningur um túlkun lóðarleigusamnings, sem í eðli sínu er samningur einkaréttarlegs eðlis, verður því ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni.

Fyrir liggur að byggingarleyfisumsóknin um gisti­skýlið var samþykkt af hálfu forvarnardeildar slökkvilið höfuðborgarsvæðisins og ekki var gerð athugasemdir við að starfsemin yrði í húsinu, þrátt fyrir að flugeldasala fari þar fram. Þá ber þess að geta að slökkviliðsstjóri gefur umsögn um og skoðar sölustaði flugelda, sbr. ix-lið 30. gr. og 3. mgr. 31. gr. reglugerðar nr. 414/2017 um skotelda. Einnig er rétt að benda á að smásala á skoteldum er aðeins heimil á tímabilinu 28. desember til 6. janúar að báðum dögum meðtöldum skv. 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem raskað geta gildi hennar. Verður kröfu kæranda um ógildingu hennar af þeim sökum hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. apríl 2019 að samþykkja byggingarleyfi til að innrétta neyðarskýli fyrir heimilislausa vímuefnaneytendur að Grandagarði 1A, koma fyrir hvíldaraðstöðu á 2. hæð, nýrri pallalyftu milli hæða, svölum með hringstiga og nýju bílastæði á lóðinni.

jan 02
Love0

80/2018 Fitjar, Skorradal

Með

Árið 2019, mánudaginn 30. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 80/2018, kæra á álagningu afgreiðslu- og umsýslugjalds og gjalds fyrir aukayfirferð vegna óverulegrar breytingar á Aðalskipulagi Skorradalshrepps 2010-2022 varðandi land Fitja.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. júní 2018, er barst nefndinni 8. s.m., kærir íbúi og landeigandi að Fitjum í Skorradalshreppi, álagningu afgreiðslu- og umsýslugjalds að fjárhæð kr. 208.600 og gjalds fyrir aukayfirferð að fjárhæð kr. 11.000 vegna óverulegrar breytingar á Aðalskipulagi Skorradalshrepps 2010-2022 varðandi land Fitja. Skilja verður kröfugerð kæranda svo að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skorradalshreppi 27. júlí 2018, í ágúst, október og nóvember 2019.

Málavextir: Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Skorradalshrepps 6. febrúar 2018 var tekin fyrir ósk kæranda um óverulega breytingu á Aðalskipulagi Skorradalshrepps 2010-2022 í því skyni að fella niður verslunar- og þjónustusvæði í landi kæranda, Fitjum, til að koma fyrir íbúðalóðum á landbúnaðarlandi. Lagði nefndin til við hreppsnefnd Skorradals­hrepps að heimila óverulega breytingu aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 36. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Staðfesti hreppsnefndin afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar á fundi sínum 1. mars s.á. Með bréfi, dags. 13. s.m., tilkynnti skipulagsfulltrúi sveitarfélagsins kæranda um ákvörðun hreppsnefndarinnar. Í bréfinu kom fram að gjald fyrir óverulega breytingu aðal­skipulags væri að fjárhæð kr. 208.600. Byggðist gjaldtakan á gjaldskrá nr. 1001/2016 fyrir afgreiðslu umsókna, leyfisveitingar og þjónustu skipulags- og byggingarfulltrúaembættis Skorradals­hrepps, nánar tiltekið liðum 6.1 og 6.3. Í apríl 2018 var greiðsluseðill að fjárhæð kr. 11.000 sendur til kæranda vegna aukayfirferðar skipulagsgagna.

Hinn 24. apríl 2018 spurði kærandi skipulagsfulltrúa hvað fælist í umsýslugjaldi skv. lið 6.3 í gjaldskrá hreppsins. Í svari hans frá 30. s.m. kom fram að í því fælist yfirferð framlagðrar tillögu með tilliti til staðfests aðalskipulags, gildandi deiliskipulagsáætlana og gildandi lögum og reglugerðum, undirbúningi tillögunnar til formlegrar meðferðar hjá sveitarfélaginu, auglýsing niðurstöðu í opinberum fjölmiðlum, samantekt gagna fyrir Skipulagsstofnun, prentun og undirbúningur gagna til undirritunar. Einnig kom fram að í gjaldinu fælist hlutfallslegur kostnaður nefnda við umfjöllun málsins. Kærandi leitaði til umboðs­manns Alþingis 5. maí 2018 vegna málsins. Með bréfi, dags. 24. s.m., benti umboðsmaður kæranda á þann möguleika að leita til úrskurðarnefndarinnar vegna ákvörðunar hrepps­nefndarinnar. Sem fyrr greinir barst kæra í máli þessu til nefndarinnar 8. júní s.á. og tók breyting á Aðalskipulagi Skorradalshrepps 2010-2022, í landi Fitja, gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 17. ágúst 2018.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að hún hafi falið fagaðila að búa til tillögu að óverulegri breytingu á aðalskipulagi og rúmist gjaldtaka Skorradalshrepps fyrir „óverulegri aðalskipulagsbreytingu“ og „auka yfirferð“ gagna ekki innan gjaldtökuheimildar 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Að lágmarki verði að gera þá kröfu að um gjaldskrá hreppsins nr. 1001/2016 gildi meginreglur um þjónustugjöld, þ.e. að gjaldtakan endurspegli raunkostnað fyrir veitta þjónustu.

Gjaldskráin sæki stoð sína í 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga. Það gjald sem kærandi hafi verið rukkuð fyrir falli undir lið 6.1., afgreiðslugjald vegna móttöku umsóknar um breytingu aðalskipulags, og lið 6.3, umsýslugjald vegna óverulegra breytinga á aðalskipulagi. Mögulega samrýmist það gjaldtökuheimild 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga að krefjast afgreiðslugjalds, sbr. lið 6.1, en óljóst sé hvaða þjónusta felist í móttökunni m.t.t. þess sem fram komi hjá skipulagsfulltrúa um hvað felist í umsýslugjaldi skv. lið 6.3. Það hljóti að vera eðlilegur hluti móttöku umsóknar um skipulagsbreytingu að yfirfara hana í samræmi við gildandi skipulag og gagnvart gildandi lögum og reglugerðum. Mögulega falli það undir gjaldheimild 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga að rukka umsýslugjald fyrir undirbúning tillögu til formlegrar meðferðar hjá nefndum, en þá ætti tímafjöldi fyrir þá þjónustu að koma fram á reikningi. Ekki sé fallist á að auglýsing niðurstöðu sveitarfélagsins sé hluti umsýslugjalds skv. lið 6.3, heldur falli það undir lið 6.4. Óljóst sé hvort viðhlítandi lagaheimild sé fyrir gjaldtöku vegna samantektar á gögnum fyrir Skipulagsstofnun, prentun tillögunnar og hlutfallslegan kostnað nefnda við umfjöllun málsins. Í það minnsta hefði þjónustan átt að vera sundurliðuð á reikningi, þannig að unnt væri að gera sér grein fyrir umfangi hvers þjónustuliðar fyrir sig og meta hvort hann falli undir gjaldtökuheimildina. Einnig sé óljóst hvers konar þjónusta eigi sér stað við aukayfirferð skipulagsgagna í ljósi þess sem nefnt sé að falli undir lið 6.3 sem umsýslugjald. Þá kröfu verði að gera til sveitarfélaga að þau tilgreini nákvæmlega fyrir hvaða þjónustu sé verið að rukka þar sem grundvallarreglan sé sú að þjónustugjöld eigi að endurspegla raunkostnað.

Túlka beri hugtakið „skipulagsvinna“ í 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga sem gjald fyrir vinnu við að búa til nýja eða breyta gildandi skipulagsáætlun. Fagaðili hafi útbúið tillögu að „óverulegri breytingu“ á aðalskipulagi og sá aðili hafi ekki sent hreppnum rukkun fyrir skipulagsvinnuna. Ef fallist sé á þrönga túlkun gjaldtökuheimildar 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga, þ.e. að hún nái einungis til vinnu við að búa til eða breyta skipulagsáætlun, þá sé ljóst að hreppurinn hafi ekki unnið þá skipulagsvinnu. Sé gjaldtökuheimildin hins vegar túlkuð rúmt verði að gera þá kröfu til skipulagsvaldsins að það þjónustugjald sem innheimt sé vegna „afgreiðslu“ og „umsýslu“ sé sundurliðað með skýrum hætti og nemi ekki hærri upphæð en raunkostnaði fyrir veitta þjónustu, kynningu og auglýsingu, enda sé mælt svo fyrir um í nefndri 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga.

Málsrök Skorradalshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að á því hvíli skyldur samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 og lögum nr. 160/2010 um mannvirki. Til að sinna þeim skyldum hafi sveitarfélagið haft byggingar- og skipulagsfulltrúa í hlutastarfi. Skipulagslög heimili álagningu gjalda til að standa undir kostnaði að hluta með innheimtu gjalda fyrir vinnu starfsmanna sveitarfélagsins sem unnin sé að beiðni íbúa þess eða eigenda fasteigna innan þess. Heimild til innheimtu gjalda fyrir skipulagsvinnu sem nauðsynleg sé vegna leyfisskyldrar framkvæmdar sé að finna í 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga. Á grundvelli þeirrar greinar hafi sveitarstjórn samþykkt 26. október 2016 gjaldskrá nr. 1001/2016 fyrir afgreiðslu umsókna, leyfisveitinga og þjónustu skipulags- og byggingarfulltrúa Skorradals­hrepps.

Í 6. gr. gjaldskrárinnar sé kveðið á um gjöld fyrir veitta þjónustu og verkefni skipulags­fulltrúa, m.a. fyrir undirbúning, svo sem vegna nauðsynlegrar aðkeyptrar sérfræðiþjónustu, yfirferð skipulagsgagna og skjalfærslu gagna, en gjald samkvæmt greininni miðist við eina yfirferð skipulagsgagna. Við ákvörðun umsýslugjalds skipulagsfulltrúa vegna óverulegrar breytingar á aðalskipulagi hafi hreppsnefnd haft hliðsjón af þeirri málsmeðferð sem skipulagslög kveði á um að skuli viðhöfð og hve mörgum tímum gera megi ráð fyrir að skipulagsfulltrúi þurfi að jafnaði að verja í slíka málsmeðferð. Afgreiðslugjald sé skilgreint í 2. gr. gjaldskrárinnar sem gjald sem greitt sé við móttöku umsóknar um m.a. nýja skipulags­áætlun eða breytingar á skipulagsáætlun og að í því felist kostnaður við móttöku og skráningu umsóknar. Tímagjald hafi verið tekið vegna aukayfirferðar skipulagsfulltrúa yfir skipulags­gögn þau sem frá kæranda hafi komið eftir að þau hafi verið lagfærð að kröfu Skipulags­stofnunar, en eins og áður segi miði umsýslugjaldið við eina yfirferð gagna, sbr. 1. mgr. 6. gr. gjaldskrárinnar.

Það sé rétt sem kærandi bendi á að innheimta þjónustugjalda skuli endurspegla raunkostnað við að veita þjónustuna. Í íslenskum rétti hafi almennt verið litið svo á að sá sem greiði þjónustugjald geti ekki krafist þess að sá kostnaður sem hljótist af því að veita hana sé reiknaður nákvæmleg út og hafi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála stuðst við þá meginreglu í eldri úrskurðunum sínum, t.a.m. í kærumálum nr. 19/2017 og 45/2017. Um tilvist nefndrar meginreglu sé jafnframt vísað til álita umboðsmanns Alþingis í málum nr. 2534/1998 og 5184/2007. Með hliðsjón af umræddri meginreglu vísi sveitarfélagið til sundurliðunar í bókhaldi sveitarfélagsins fyrir árið 2017 annars vegar og fyrstu fjóra mánuði ársins 2018 hins vegar. Þar megi sjá að heildartekjur sem falli undir liðinn skipulagsmál og byggingareftirlit séu umtalsvert lægri en samanlagður heildarkostnaður við rekstur embætta skipulags- og byggingarfulltrúa. Að sama skapi séu tekjur af þjónustu­gjöldum skipulagsfulltrúa umtalsvert lægri en launakostnaður hans. Því sé augljóst að kostnaður sveitarfélagsins við að veita skipulagsþjónustu sé umtalsvert hærri en sú fjárhæð sem innheimt sé með þjónustugjöldum skv. 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga. Þar með sé gjaldtakan innan þeirra viðmiða sem lagagreinin kveði á um.

Í tölvupósti skipulagsfulltrúa 30. apríl 2018 hafi verið gerð grein fyrir þeim atriðum málsmeðferðar sem greitt sé fyrir með umsýslugjaldi vegna óverulegrar aðalskipulags­breytingar. Hafi sveitarfélagið veitt kæranda fullnægjandi upplýsingar um hvað felist í gjaldinu og um leið sýnt fram á réttmæti þess að innheimta umsýslugjald skv. lið 6.3 í gjaldskránni. Vegna umsóknar kæranda um breytingu á aðalskipulagi hafi skipulagsfulltrúi þurft að sinna ýmsum þáttum málsins við yfirferð gagna, leiðbeiningar um leiðréttingar, samskipti við ráðgjafa kæranda og kæranda sjálfan og undirbúning málsins fyrir fundi skipulags- og byggingarnefndar og hreppsnefndar, svo dæmi séu tekin. Því sé ekki haldið fram í kæru að kærandi hafi ekki nýtt sér umrædda þjónustu skipulagsfulltrúa. Þvert á móti sé því lýst í kæru að kærandi hafi lagt umrædda skipulagstillögu fram til meðferðar hjá sveitarfélaginu.

Vinna við breytingu á gildandi skipulagi sé mun fjölþættari en svo að aðeins sé um gerð skipulagsuppdráttar að ræða, t.d. að gæta þess að skilyrði laga og reglugerða um málsmeðferð og gerð skipulagsgagna séu uppfyllt. Þá hafi sá fagaðili sem kærandi hafi falið verkið ekki verið á lista Skipulagsstofnunar yfir þá aðila sem uppfylli skilyrði til gerðar skipulags­áætlunar, sbr. 7. gr. skipulagslaga. Þau gögn sem skipulagsfulltrúi hafi fengið til meðferðar hafi borið þess merki að ekki væri um vanan skipulagsráðgjafa að ræða. Gögnin hafi því þurft nokkuð meiri yfirferð og fleiri leiðréttingar af hálfu skipulagsfulltrúa en ella.

Undir rekstri málsins hjá úrskurðarnefndinni óskaði nefndin eftir frekari skýringum frá sveitarfélaginu á útreikningi gjaldaliðs 6.3 í gjaldskrá nr. 1001/2016. Í svari sveitarfélagsins við fyrirspurninni kemur fram að í liðnum sé að finna jafnaðarverð fyrir umsýslu skipulagsfulltrúa vegna óverulegrar breytingar á aðalskipulagi skv. 2. mgr. 36. gr. skipulagslaga. Reiknað sé með að meðaltali 18 tíma vinnu undir gjaldalið 6.3. Þar sem tímagjald embættisins sé skv. gjaldalið 6.5 að fjárhæð kr. 10.500 sé gjaldaliður 6.3 samanlagt að fjárhæð kr. 190.000. Gjaldaliðurinn skiptist í eftirfarandi vinnuþætti: þrír tímar vegna yfirferðar framlagðrar tillögu með hliðsjón af leiðbeininga­blöðum Skipulagsstofnunar, tveir tímar vegna vinnu við að meta hvort að tillaga breytingar aðalskipulags sé óveruleg í samræmi við gátlista Skipulagsstofnunar, þrír tímar vegna vinnu við að rýna tillögu breytingar með tilliti til staðfests aðalskipulags sveitarfélagsins, fjórir tímar vegna undirbúnings tillögunnar til formlegrar meðferðar hjá sveitarfélaginu, tveir tímar vegna vinnu við að auglýsa niðurstöðu í opinberum fjölmiðlum, einn tími vegna plottunar gagna og undirbúnings undirritunar oddvita og þrír tímar vegna samantektar gagna fyrir Skipulagsstofnun ásamt erindi þar sem farið sé yfir málsmeðferð og afgreiðslu málsins. Vegna frekari fyrir­spurna úrskurðarnefndarinnar upplýsti sveitarfélagið jafnframt að svar skipulagsfulltrúa frá 30. apríl 2018, við fyrirspurn kæranda um hvað fælist í gjaldalið 6.3, hafi verið byggt á misminni. Við undirbúning gjaldskrárinnar hafi útreikningur gjaldsins byggst á óformlegu vinnugagni auk þess sem gjaldskrár annarra sveitarfélaga hafi verið skoðaðar ofan í kjölinn. Nefnt vinnugagn hafi ekki verið varðveitt þar sem um hafi verið að ræða handunna útreikninga á lausum blöðum.

Niðurstaða: Í máli þessu er kærð álagning af hálfu Skorradalshrepps vegna óverulegrar breytingar á Aðalskipulagi Skorradalshrepps 2010-2022 sem gerð var að beiðni kæranda sem eiganda þess lands sem breytingin tók til. Fram kemur í 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að sé þörf á að vinna skipulagsáætlun eða gera breytingu á henni vegna leyfisskyldra framkvæmda geti sveitarstjórn innheimt gjald fyrir skipulagsvinnu sem nauðsynleg sé vegna þeirrar fram­kvæmdar og skuli gjaldið ekki nema hærri upphæð en nemi kostnaði við skipulagsgerðina og kynningu og auglýsingu skipulagsáætlunar. Skal sveitarstjórn setja gjaldskrá um innheimtu gjaldsins og birta í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 3. mgr. ákvæðisins. Skorradalshreppur samþykkti slíka gjaldskrá 26. október 2016. Gjaldskráin, sem er nr. 1001/2016 fyrir afgreiðslu umsókna, leyfisveitingar og þjónustu skipulags- og byggingarfulltrúaembættis Skorradalshrepps, tók gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 22. nóvember s.á.

Samkvæmt lið 6.1 í nefndri gjaldskrá er afgreiðslugjald við móttöku umsóknar um breytingu aðalskipulags að upphæð kr. 10.500, en í því felst kostnaður við móttöku og skráningu umsóknar, sbr. skilgreiningu á afgreiðslugjaldi í 2. gr. gjaldskrárinnar. Samkvæmt lið 6.3 er umsýslugjald vegna óverulegrar breytingar á aðalskipulagi skv. 2. mgr. 36. gr. skipulagslaga að fjárhæð kr. 190.000, en í því felst kostnaður vegna yfirferðar gagna og afgreiðslu umsóknar, sbr. skilgreiningu á umsýslugjaldi í 2. gr. gjaldskrárinnar. Samkvæmt lið 6.5 er gjald fyrir hverja klukkustund vegna aukayfirferðar skipulagsgagna að fjárhæð kr. 10.500, en í því felst gjald vegna yfirferðar breyttra gagna þar sem umsókn og móttaka gagna hefur áður átt sér stað, sbr. skilgreiningu á aukayfirferð í 2. gr. gjaldskrárinnar. Var kærandi krafinn um greiðslu að upphæð samtals kr. 218.600 vegna framangreindra gjaldaliða, en þeir höfðu tekið verðlagsbreytingum í samræmi við breytingar á byggingarvísitölu, sbr. 9. gr. gjaldskrárinnar.

Almennt getur sá sem greiðir þjónustugjöld ekki krafist þess að sá kostnaður sem hlýst af því að veita þjónustuna sé reiknaður nákvæmlega út. Sveitarfélagi er því ekki skylt að reikna út kostnað við meðferð hverrar umsóknar um breytingu á aðalskipulagi. Þá verður að telja að heimilt sé að haga gjaldtöku svo að um sé að ræða jafnaðargjald fyrir hvern og einn gjaldalið. Aftur á móti verður fjárhæð þjónustugjalds að byggjast á traustum útreikningi miðað við þann kostnað sem almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu. Þó hefur verið litið svo á að ef ekki sé hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði þá sé heimilt að byggja þá á skynsamlegri áætlun. Loks hefur verið litið svo á með tilliti til réttaröryggis borgaranna að útreikningur þjónustugjalds verði að liggja fyrir áður en ákvörðun um fjárhæð þess er tekin.

Í fyrirliggjandi bókhaldi sveitarfélagsins sem fylgdi með greinargerð þess er að finna ýmsar upplýsingar um kostnað sveitarfélagsins vegna skipulags- og byggingarmála, svo sem launakostnað skipulagsfulltrúa. Af þeim gögnum sem sveitarfélagið hefur lagt fram verður þó ekki með góðu móti ráðið hvaða útreikningar lágu að baki umsýslugjaldi gjaldaliðs 6.3. Verður því ekki séð að traustur útreikningur hafi legið til grundvallar ákvörðunar á upphæð gjaldsins. Aftur á móti verður að líta til þess að það getur verið erfiðleikum bundið að sérgreina nákvæmlega kostnaðarliði þjónustugjalds fyrir breytingu á aðalskipulagi vegna leyfisskyldra framkvæmda þar sem sveitarfélögin sjálf sjá allajafna um breytingu á gerð aðalskipulags, sbr. 36. gr. skipulagslaga, og standa straum af kostnaði vegna hennar, sbr. þó 3. tl. 1. mgr. 18. gr. laganna. Verður því að líta svo á að tækt sé að byggja kostnaðarliði umsýslugjaldsins á skynsamlegri áætlun. Sem fyrr segir verður þó áætlun að baki þjónustugjaldi að liggja fyrir áður en ákvörðun um fjárhæð þess er tekin.

Líkt og áður hefur verið rakið óskaði úrskurðarnefndin eftir frekari skýringum á útreikningum að baki gjaldalið 6.3. í gjaldskrá nr. 1001/2016. Svörum sveitarfélagsins við fyrirspurn nefndarinnar ber ekki að öllu leyti saman við svar skipulagsfulltrúa 30. apríl 2018 við fyrirspurn kæranda, er rakið var í málavöxtum, en það svar mun hafa verið byggt á misminni. Útreikningur gjaldsins, eins og hann er settur fram í svari sveitarfélagsins við fyrirspurn nefndarinnar, byggist á að margfalda áætlaðan fjölda vinnustunda skipulagsfulltrúa sem til þarf vegna óverulegrar breytingar aðal­skipulags með tímagjaldi embættisins skv. gjaldalið 6.5. Með hliðsjón af þeim verkefnum sem þar eru upp talin, s.s. yfirferð framlagðrar tillögu skv. leiðbeiningablöðum Skipulags­stofnunar, undirbúning tillögunnar til formlegrar með­ferðar hjá sveitarfélaginu, samantekt gagna fyrir Skipulagsstofnun auk annarra verkefna, verður að telja að sá útreikningur feli í sér skynsamlega áætlun.

Gjaldtaka er íþyngjandi fyrir þann sem fyrir henni verður og leiða sjónarmið um réttaröryggi borgaranna til þess að grundvöllur hennar verður allt frá upphafi að vera traustur. Þrátt fyrir að réttar upplýsingarnar um útreikning gjaldsins í lið 6.3 í gjaldskránni hafi ekki verið veittar kæranda þegar eftir þeim var óskað getur það eitt og sér ekki leitt til þess að álagning gjaldsins verði felld úr gildi. Þá verður að líta til þess að þótt ekki liggi fyrir nákvæm gögn til stuðnings svörum sveitarfélagsins liggur ekki annað fyrir en að útreikningur gjaldsins, auk þess að byggjast á skynsamlegri áætlun, hafi átt sér stað áður en ákvörðun um fjárhæðina var tekin. Er og til þess að líta að gjaldtakan byggist á skýrri lagaheimild 2. mgr. 20. gr. skipulags­laga til gjaldtöku fyrir þjónustu sem innt er af hendi. Verður því ekki fallist á kröfu kæranda um að fella úr gildi álagningu sveitarfélagsins að þeim hluta hvað varðar gjaldalið 6.3.

Að því er varðar gjaldtöku skv. gjaldalið 6.1, afgreiðslugjald við móttöku umsóknar um breytingu aðalskipulags, telur úrskurðarnefndin að slíkt gjald falli undir skipulagsvinnu sem nauðsynleg er vegna breytingar á aðalskipulagi, sbr. 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga. Samkvæmt skilgreiningu á gjaldinu í 2. gr. gjaldskrárinnar felst í því kostnaður við móttöku og skráningu umsóknar. Verður sá kostnaður ekki talinn skarast á við þann kostnað sem innifalinn er í lið 6.3 líkt og kærandi heldur fram. Þá gerir úrskurðarnefndin ekki athugasemd við að sveitar­félagið hafi innheimt gjald samkvæmt lið 6.5 í gjaldskránni vegna aukayfirferðar skipulags­gagna á þeim grundvelli að ráðgjafi kæranda, er vann skipulagstillöguna, hafi þurft að fá ítrekaðar leiðbeiningar þar sem tillagan hafi á þeim tíma ekki verið tæk til meðferðar hjá nefndum sveitarfélagsins, auk þess sem hann hafi ekki verið á lista Skipulagsstofnunar skv. 9. mgr. 45. gr. skipulagslaga um skipulagsráðgjafa sem uppfylli skilyrði 7. gr. skipulagslaga til að sinna gerð skipulagsáætlana. Telst sá kostnaður einnig til skipulagsvinnu sem nauðsynleg er vegna breytingar á aðalskipulagi í skilningi 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga. Álagning gjalds á grundvelli gjaldaliðar 6.1 var því einnig lögmæt.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu álagningar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu álagningar afgreiðslu- og umsýslugjalds að fjárhæð kr. 208.600 og gjalds fyrir aukayfirferð að fjárhæð kr. 11.000 vegna óverulegrar breytingar á Aðalskipulagi Skorradalshrepps 2010-2022 varðandi land Fitja.