33 og 74/2019 Grandagarður

Árið 2019, mánudaginn 30. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 33/2019, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. apríl 2019 um að samþykkja byggingarleyfi til að innrétta neyðarskýli fyrir heimilislausa vímuefnaneytendur að Grandagarði 1A, koma fyrir hvíldaraðstöðu á 2. hæð, nýrri pallalyftu milli hæða, svölum með hringstiga og nýju bílastæði á lóðinni.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. maí 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur fasteignanna við Grandagarð 1B, 3, 5, 7, 9, 11 og 13 þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. apríl s.á. að samþykkja byggingarleyfi til að innrétta neyðarskýli fyrir heimilislausa vímuefnaneytendur að Grandagarði 1A, koma fyrir hvíldaraðstöðu á 2. hæð, nýrri pallalyftu milli hæða, svölum með hringstiga og nýju bílastæði á lóðinni. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 26. júlí 2019, er barst nefndinni sama dag, gera framangreindir eigendur fasteigna við Grandagarð þá kröfu að ógilt verði byggingarleyfi nr. BN055710, sem samþykkt var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 9. apríl 2019 og útgefið 3. júlí s.á. Jafnframt var þess krafist að framkvæmdir á grundvelli hins kærða byggingarleyfis yrðu stöðvaðar til bráðabirgða þar til endanlegur úrskurður væri genginn í málinu en því var hafnað með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 29. ágúst 2019. Þar sem kærumálin stafa frá sömu kærendum og varða sama byggingarleyfi verður greint kærumál, sem er nr. 74/2019, sameinað máli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 26. ágúst 2019.

Málavextir: Með umsókn um byggingarleyfi, dags. 22. janúar 2019, sótti Reykjavíkurborg Eignasjóður um leyfi til þess að endurinnrétta fasteignina Grandagarð 1A sem neyðarskýli fyrir skjólstæðinga Velferðarsviðs Reykjavíkurborgar. Fram kemur í umsókninni að breytingin taki til frágangs og fyrirkomulags innandyra með tilheyrandi breytingum á útliti og nauðsynlegum flóttastiga og flóttasvölum. Jafnframt yrði komið fyrir útigeymslu, girðingu vegna útisvæðis og sorpgeymslu á norðurhlið lóðar. Norðurhlið hússins verði einangruð og klædd að utan í samræmi við uppdrætti. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 29. janúar 2019 var málinu frestað og vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa. Umsóknin var tekin fyrir á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 1. febrúar s.á. og var málinu vísað til umsagnar skrifstofu sviðsstjóra. Umsögn skrifstofu sviðsstjóra, dags. 22. s.m., var samþykkt á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa sama dag. Erindið var að nýju sent til umsagnar skipulagsfulltrúa á embættis­afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 26. s.m. og var umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 1. mars s.á. samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa sama dag. Byggingaráform voru samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 9. apríl 2019 og byggingarleyfi gefið út 3. júlí s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að fyrirhuguð starfsemi samræmist ekki skipulags­áætlunum svæðisins. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 sé óheimilt að breyta notkun mannvirkis nema með leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Beri byggingar­fulltrúa að samþykkja byggingaráform að því gefnu að þau samrýmist skipulagsáætlunum á viðkomandi svæði, sbr. 11. gr. sömu laga. Þá sé eitt af skilyrðum fyrir útgáfu byggingarleyfis að mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 13. gr. laganna.

Í aðalskipulagi sé sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, og þar sé lagður grundvöllur fyrir gerð deiliskipulags, m.a. varðandi landnotkun og takmarkanir á landnotkun, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé svæðið sem hér um ræði með  landnotkunina Hafnir (H2). Þar sé gert ráð fyrir hafnsækinni starfsemi og starfsemi sem almennt falli undir skilgreiningu athafnasvæða. Samkvæmt e-lið 2. mgr. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé athafnasvæði skilgreint sem svæði fyrir atvinnustarfsemi þar sem lítil hætta sé á mengun svo sem léttur iðnaður, hreinleg verkstæði, bílasölur og umboðs- og heildverslanir. Einnig atvinnustarfsemi sem þarfnist mikils rýmis, t.d. vinnusvæði utandyra á lóðum eða starfsemi sem hafi í för með sér þungaflutninga, svo sem vörugeymslur og matvælaiðnaður.

Í aðalskipulagi sé þó tekið fram að fjölbreyttari landnotkun sé heimil við Fiskislóð og Grandagarð, samkvæmt ákvörðun þar um í deiliskipulagi, s.s. verslun, þjónusta og fínlegri atvinnustarfsemi. Gististaðir í flokki I og II geti verið heimilir í deiliskipulagi. Þessi stefnumörkun sé í samræmi við almenna skilgreiningu fyrir hafnarsvæði í landnotkunarkafla aðalskipulagsins en þar segi að íbúðir, hótel og gististaðir séu almennt ekki heimilaðir á hafnarsvæðum nema það sé sérstaklega tilgreint í sérákvæðum fyrir viðkomandi hafnarsvæði.

Á svæðinu sé í gildi deiliskipulag Vesturhafnar – Örfisey, sem samþykkt hafi verið í borgar­stjórn 3. nóvember 2015 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 27. janúar 2016. Í greinargerð með skipulaginu segi um svæði Þ2 (Ægisgarður – Grandagarður) að á svæðinu skuli vera smábátar og hafnsækin starfsemi í bland við ferðaþjónustu, veitingastaði, verslanir, söfn, listasmiðjur og smáiðnað. Möguleiki sé á hóteli á Ægisgarði og nýbyggingum á hafnarbakka Slippsvæðisins. Að öðru leyti sé gert ráð fyrir takmarkaðri uppbyggingu. Sérstaklega og afdráttarlaust sé tekið fram að gististaðir séu ekki heimilir á svæðinu. Þannig hafi verið afmarkað með skýrum og tæmandi hætti í deiliskipulaginu hvers kyns verslun og þjónusta skuli heimil, sbr. fyrirmæli aðalskipulags. Hvergi í gildandi skipulagsáætlunum sé gististarfsemi eða samfélagsþjónusta heimil á svæðinu.

Fullyrðingum um að landnotkunin „samfélagsþjónusta“ sé almennt heimil á miðsvæðum og þjónustusvæðum sé hafnað. Fullyrðingin virðist byggja á umfjöllun um samfélagsþjónustu í landnotkunarkafla aðalskipulags Reykjavíkur. Þar komi þó fram að samfélagsþjónusta sé almennt heimil á miðsvæðum og verslunar- og þjónustusvæðum ef gerð sé grein fyrir henni í hverfis- og/eða deiliskipulagi. Hér sé því ekki um almenna reglu að ræða heldur undanþágu sem sé háð því að sérstaklega sé kveðið á um viðkomandi samfélagsþjónustu í hverfis- og/eða deiliskipulagi viðkomandi svæðis. Landnotkunin „samfélagsþjónusta“ sé skilgreind í aðalskipulagi í kaflanum Landnotkun – Skilgreiningar (bindandi stefna), sbr. einnig d-liður 2. mgr. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Séu skilgreind svæði samfélagsþjónustu ætluð fyrir stofnanir og fyrirtæki sem óháð eignaraðild veiti almenna þjónustu við samfélagið, svo sem menntastofnanir, heilbrigðisstofnanir, menningarstofnanir, félagslegar stofnanir, trúar­stofnanir og aðrar þjónustustofnanir ríkis, sveitarfélaga eða annarra aðila. Í kaflanum sé síðan áréttað að samfélagsþjónusta sem teljist grunnþjónusta fyrir viðkomandi hverfi sé heimil í íbúðarbyggð og að samfélagsþjónusta sé almennt heimil við aðalgötur og í skilgreindum kjörnum innan íbúðarbyggðar. Hvergi sé gert ráð fyrir að samfélagsþjónusta skuli heimil á svæðum sem falli undir skilgreiningu athafnasvæða eða hafnsækinna svæða. Meginreglan samkvæmt aðalskipulagi sé sú að á hafnarsvæðinu við Granda sé gert ráð fyrir hafnsækinni starfsemi og starfsemi sem almennt falli undir skilgreiningu athafnasvæða, sbr. e-liður 2. mgr. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð. Frá þeirri meginreglu sé gerð sú undantekning að fjölbreyttari landnotkun, þ.m.t. verslun og þjónusta, sé heimil við Fiskislóð og Grandagarð „samkvæmt ákvörðun þar um í deiliskipulagi“. Í deiliskipulagi svæðisins sé á grundvelli þessarar undanþáguheimildar gert ráð fyrir starfsemi við Grandagarð sem falli undir landnotkunina ferðaþjónusta, veitingastaðir, verslanir, söfn, listasmiðjur og smáiðnaður. Ekki sé getið annarrar landnotkunar og séu ekki forsendur til annars en að leggja til grundvallar að upptalning greinargerðarinnar sé tæmandi að þessu leyti. Óumdeilanlegt verði að telja að samfélags­þjónusta falli hvergi undir framangreinda upptalningu, einkum og sér í lagi þegar horft sé til þess að túlka verði öll frávik frá landnotkunarstefnu aðalskipulagsins þröngt.

Jafnvel þótt um væri að ræða samfélagsþjónustu sé óumdeilanlegt að þjónustan felist m.a. í því að bjóða þjónustuþegum gistiaðstöðu sem sé óheimil á svæðinu samkvæmt skipulags­skilmálum. Horfa verði til eðlis þeirrar þjónustu sem um sé að ræða og leggja mat á það hvort hún samræmist gildandi skipulagsskilmálum. Vísað sé til dóms Héraðsdóms Reykjavíkur frá 30. maí 2018 í máli nr. E-3902-2017, en þar hafi fyrirhuguð hagnýting húsnæðis að Bíldshöfða 18 verið undir gistiskýli fyrir hælisleitendur. Líkt og við eigi í máli þessu hafi aðalskipulag Reykjavíkur kveðið á um að á viðkomandi svæði, miðsvæði (M4b) í Grafarvogi, hafi ekki verið gert ráð fyrir gistiheimilum eða hótelum nema það væri sérstaklega tilgreint í deiliskipulagi, en hvergi hafi verið kveðið á um slíka heimild í deiliskipulagi svæðisins. Af þessum sökum hafi héraðsdómur talið að starfræksla gistiskýlis væri í „andstöðu við þau sjónarmið um starfsemi á svæðinu sem mælt er fyrir um í aðalskipulagi og deiliskipulagi“. Hafi verið fallist á viðurkenningarkröfu um að óheimilt hafi verið að starfrækja gistiskýli í húsnæðinu og ákvörðun sýslumanns um að leggja lögbann við starfseminni hafi verið staðfest. Sömu sjónarmið eigi við fullum fetum í máli þessu enda séu málsatvik sambærileg að öllu leyti.

Varðandi rök Reykjavíkurborgar að ekki sé um gististað að ræða í skilningi 3. gr. laga um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald á þeim grundvelli að ekki sé greitt endurgjald fyrir gistinguna sé bent á að á fundi velferðarráðs 15. nóvember 2018 hafi verið samþykkt að heimila sviðsstjóra að setja gjaldskrá, 17.500 kr. á nótt, fyrir gistingu í gistiskýlum á vegum Reykjavíkurborgar fyrir íbúa annarra sveitarfélaga. Gjaldskráin hafi tekið gildi 1. janúar 2019 og fyrir liggi að fjöldi sveitarfélaga hafi gengið að óskum Reykjavíkurborgar um greiðslu gistináttagjalds, þ.m.t. Garðabær og Hafnarfjörður.

Samkvæmt 2. gr. lóðarleigusamnings um lóðina Grandagarð 1a, dags. 1. apríl 2014, sé önnur starfsemi leigutaka en sala rafeindatækja til skipa, viðgerðarþjónusta og skrifstofur sem tengist slíkri starfsemi óheimil nema með skriflegu samþykki Faxaflóahafna sf. Ekki liggi fyrir upplýsingar um hvort slíks samþykkis hafi verið aflað.

Starfsemi gistiskýlis samræmist ekki þeirri starfsemi sem rekin sé í sömu byggingu að Grandagarði 1. Í tilvitnuðu húsnæði hafi björgunarsveitin Ársæll verið til húsa um áratugabil, en þar fari fram ein stærsta flugeldasala landsins í Gróubúð. Um sé að ræða stærstu fjáröflun björgunarsveitarinnar og liggi mikið við á stuttum tíma til að hægt sé að halda úti öflugu björgunarstarfi og þjálfun allt árið um kring. Augljóst sé að slíkur rekstur fari ekki saman við rekstur gistiskýlis í samliggjandi húsnæði. Í því samhengi sé vísað til þess að samskonar aðstaða hafi verið uppi vegna fyrirhugaðs reksturs gistiskýlis að Bíldshöfða 18, sbr. fyrrnefndan dóm Héraðsdóms Reykjavíkur. Í því máli hafi legið fyrir skýr afstaða yfirmanns brunavarna hjá Slökkviliði  höfuðborgarsvæðisins þess efnis að flugeldasala gæti ekki farið fram í húsnæðinu ef í því væri starfrækt gistiskýli. Sömu sjónarmið eigi við í máli þessu. Þessum sjónarmiðum hafi verið komið á framfæri við Reykjavíkurborg en ekki fáist séð að þessi þáttur málsins hafi verið rannsakaður sérstaklega, t.d. með því að leita afstöðu björgunarsveitarinnar, lögreglustjóra, slökkviliðsstjóra og/eða Vinnueftirlits ríkisins að því er varði áhrif fyrirhugaðrar starfsemi á flugeldasölu á svæðinu. Þá hafi ekki verið tekin afstaða til framangreindra athuga­semda í umsögnum skipulagsfulltrúa eða skrifstofu sviðsstjóra umhverfis- og skipulagssviðs. Ekki hafi verið rannsakað hvaða óæskilegu áhrif fyrirhuguð starfsemi muni koma til með að hafa á rekstraraðila og eigendur fasteigna á svæðinu, m.a. vegna fyrirsjáanlegra truflana og verðrýrnunar sem hljótast muni af starfseminni. Þannig hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að í 1. mgr. 11. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 segi að mannvirki sem háð sé byggingarleyfi skv. 9. gr. laganna skuli vera yfirfarið af byggingarfulltrúa og gengið úr skugga um að aðaluppdrættir uppfylli ákvæði laganna og reglugerðar settum á grundvelli þeirra. Í 1. mgr. gr. 2.4.2., sbr. 5. mgr. sömu greinar byggingarreglugerðar nr. 112/2012 segi að leyfisveitanda, þ.e. byggingarfulltrúa í því máli sem hér sé til umfjöllunar, skuli m.a. ganga úr skugga um að fyrirhuguð mannvirkjagerð sé í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði. Með bókun á afgreiðslufundi byggingar­fulltrúa 1. febrúar 2019 hafi verið óskað eftir afstöðu skipulagsfulltrúa um skipulagslega stöðu umsóknarinnar. Svör hafi borist frá skipulagsfulltrúa, hinn 22. febrúar s.á. með umsögn skrifstofu sviðsstjóra sem og með umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 1. mars s.á.

Í umsögninni komi fram að samkvæmt aðalskipulagi sé fasteignin á skilgreindu deiliskipulagssvæði H2, blönduðu athafnasvæði og sé lóðin innan þess hluta sem skilgreint sé sem þróunarsvæði Þ2, Ægisgarður – Grandagarður. Í gildi sé deiliskipulag Vesturhafnar, samþykkt í borgarráði 3. nóvember 2015 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 13. janúar 2016. Um starfsheimildir sé vísað til umsagnar skrifstofu sviðsstjóra, dags. 22. febrúar 2019. Þar komi fram að á svæðinu sé heimilt að vera með leyfi fyrir þjónustustarfsemi og sé neyðarskýlið skilgreint sem slík, þ.e. samfélagsþjónusta. Ráða megi af aðalskipulagi að fjölbreytt starfsemi sé heimiluð á svæðinu og að skilgreina megi landnotkun vítt. Upptalning í aðalskipulagi yfir mögulega starfsemi sé einungis í dæmaskyni og sé sérstaklega talin upp verslun og þjónusta. Í kafla aðalskipulags um landnotkun segi um samfélagsþjónustu að sú landnotkun sé almennt heimil á miðsvæðum og þjónustusvæðum. Af því leiði að aðalskipulag veiti heimild til þess að á svæðum með landnotkun verslun og þjónustu megi koma fyrir samfélagsþjónustu. Ekki sé um gististað að ræða í skilningi 3. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtana­hald. Samkvæmt ákvæðinu séu gististaðir staðir þar sem boðin sé gisting að hámarki í 30 daga samfleytt í senn gegn endurgjaldi, svo sem á hótelum, gistiheimilum, í gistiskálum, íbúðum og sumarhúsum, með eða án veitinga.

Skipulagsfulltrúi hafi ekki gert skipulagslega athugasemd við notkun húsnæðisins undir fyrirhugaða starfsemi. Við samþykkt byggingaráforma hafi af hálfu byggingarfulltrúa verið í hvívetna gætt ákvæða byggingarreglugerðar, sér í lagi kröfu um yfirferð á skipulagslegum heimildum.

Hvorki í lögum um mannvirki né byggingarreglugerð sé gert ráð fyrir að byggingarfulltrúi rannsaki sérstaklega ákvæði lóðarleigusamninga fyrir samþykkt byggingaráforma. Gengið sé út frá því að umsækjandi hafi lagt mat á hvort samningur standi í vegi fyrir því að umsókn fáist samþykkt. Lóðarleigusamningur sé einkaréttarlegur samningur sem sé á milli eiganda fasteignar og sveitarfélags. Lóðarleigusamningur og ákvæði hans binda samningsaðila en geti ekki leitt til þess að samþykkt byggingaráform sæti ógildingu, fari starfsemi sem fyrirhuguð sé, ásamt viðkomandi byggingarleyfisumsókn, í bága við einstök ákvæði slíks samnings. Sé það samningsaðila að beita úrræðum samningalaga telji þeir að leigutaki hafi vanefnt skuld­bindingar sínar á grundvelli samningsins.

Kærendur bendi á að óheimilt hafi verið að samþykkja byggingaráform þar sem starfsemin samrýmist ekki annarri starfsemi í fasteigninni, þ.e. flugeldasala í rými Björgunarsveitarinnar Ársæls, sbr. dóm Héraðsdóms Reykjavíkur frá 30. maí 2018 í máli E-3902/2017. Mikilvægt sé að hafa í huga að ekki sé um að ræða gistiþjónustu heldur úrræði á vegum Velferðarsviðs Reykjavíkurborgar til aðstoðar skjólstæðingum þeirra. Umsóknin hafi ítrekað farið til umsagnar forvarnardeildar slökkviliðs höfuðborgarsvæðisins áður en til samþykktar hafi komið. Engar athugasemdir hafi verið gerðar sem verði ekki túlkað á annan veg en þann að ekki séu nokkrar ástæður til að telja rekstur neyðarskýlis ganga gegn ákvæðum laga um brunavarnir, né ákvæðum byggingarreglugerðar um brunavarnir.

Hlutverk byggingarfulltrúa sé ekki að fjalla um gjaldtöku annarra aðila innan Reykjavíkur­borgar. Aftur á móti skuli á það bent að gjaldskrá um innheimtu kostnaðar vegna notkunar á neyðarskýlinu sé ekki eiginleg gjaldskrá í skilningi stjórnsýsluréttar heldur viðmið sem notað sé til að gera samninga við önnur sveitarfélög um kostnaðarþátttöku vegna þess kostnaðar sem hljótist af rekstri skýlisins.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Á heimasíðu Reykjavíkurborgar sé að finna umfjöllun um þá starfsemi sem nú sé rekin að Lindargötu 48, sem ætlað sé að gistiskýlið við Granda taki við af, en þar komi skýrt fram að Reykjavíkurborg líti á starfsemina sem gistiþjónustu. Ítrekað sé vísað til húsnæðisins sem „gistiskýlis“, að því sé ætlað að vera „næturathvarf“ og fram komi að skýlið sé opið alla daga frá 17:00 til 10:00 næsta dag. Með öðrum orðum sé ljóst að starfsemin felist fyrst og fremst í því að veita næturgistingu. Þá komi fram að alls hafi 195 karlmenn gist í samtals 10.632 nætur í gistiskýlinu við Lindargötu á árinu 2018. Sýni það að sama skapi hvers konar starfsemi sé fyrirhuguð að Grandagarði 1A.

Niðurstaða: Grandagarður 1A er á hafnarsvæði H2 samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Í almennum kafla um Hafnarsvæði í aðalskipulaginu kemur fram að hvert hafnarsvæði gegni sínu hlutverki og gildi sérstök skipulagsákvæði um hvert svæði. Íbúðir, hótel og gististaðir og smávöruverslanir séu almennt ekki heimilar á hafnarsvæðum nema það sé sérstaklega tilgreint í sérákvæðum fyrir viðkomandi hafnarsvæði. Um svæði H2 segir svo í hafnarkafla aðalskipulagsins að þar sé „[G]ert ráð fyrir hafnsækinni starfsemi og starfsemi sem almennt fellur undir skilgreiningu athafnasvæða í skipulagsreglugerð. Fjölbreyttari landnotkun er þó heimil við Fiskislóð og Grandagarð samkvæmt ákvörðun þar um í deiliskipulagi, s.s. verslun, þjónusta og fínlegri atvinnustarfsemi. Gististaðir í flokki II og III geta verið heimilir, sbr. ákvörðun í deiliskipulagi.“ Sama orðalag er að finna um svæðið í kaflanum Landnotkun – skilgreiningar (bindandi stefna).

Á svæðinu er í gildi deiliskipulag Vesturhafnar – Örfiseyjar sem samþykkt var í borgarstjórn 3. nóvember 2015 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 13. janúar 2016. Samkvæmt deiliskipulaginu er Grandagarður 1A á svæði með landnotkunina HVÞ – Hafnsækin starfsemi, verslun, þjónusta og fínlegri atvinnustarfsemi. Samkvæmt greinargerð deiliskipulagsins skal á HVÞ-svæðum gera ráð fyrir hafnsækinni starfsemi sem almennt fellur undir skilgreiningu athafna­svæða í skipulagsreglugerð. Fjölbreyttari landnotkun s.s. verslun, þjónusta og fínleg atvinnu­starfsemi er þó heimil á ákveðnu svæði við Fiskislóð og Grandagarð samkvæmt nánari afmörkun á deiliskipulagsuppdrætti. Gististaðir eru ekki heimilir á svæðinu.

Samfélagsþjónusta er skilgreind í d-lið gr. 6.2. greinar skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Þar segir að um sé að ræða svæði fyrir stofnanir og fyrirtæki sem óháð eignaraðild veita almenna þjónustu við samfélagið, svo sem menntastofnanir, heilbrigðisstofnanir, menningarstofnanir, félagslegar stofnanir, trúarstofnanir og aðrar þjónustustofnanir ríkis, sveitarfélaga eða annarra aðila. Sömu skilgreiningu er að finna í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Með hliðsjón af framangreindu fellur neyðarskýli fyrir heimilis­lausa vímuefnaneytendur undir framangreint ákvæði. Í gildandi aðalskipulagi er samfélags­þjónusta ekki aðeins heimil á þeim svæðum sem hafa landnotkunina samfélagsþjónusta, heldur er hún „einnig almennt heimil á miðsvæðum og verslunar- og þjónustusvæðum og getur verið heimil á opnum svæðum (OP) ef gerð er grein fyrir henni í hverfis- og/eða deiliskipulagi.“ Túlka verður framangreint sem svo að heimild til að hafa samfélagsþjónustu á opnum svæðum sé skilyrt, þ.e. að slík heimild geti verið til staðar að uppfylltum þeim skilyrðum að heimildin sé tiltekin í hverfis- og/eða deiliskipulagi. Það á hins vegar ekki við um miðsvæði og verslunar- og þjónustusvæði þar sem samfélagsþjónusta er almennt heimil nema annað sé tekið fram. Samkvæmt framansögðu er heimilt að reka samfélagsþjónustu á hinu umdeilda svæði.

Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að hlutverk nefndarinnar sé að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreinings­mála vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Ágreiningur um túlkun lóðarleigusamnings, sem í eðli sínu er samningur einkaréttarlegs eðlis, verður því ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni.

Fyrir liggur að byggingarleyfisumsóknin um gisti­skýlið var samþykkt af hálfu forvarnardeildar slökkvilið höfuðborgarsvæðisins og ekki var gerð athugasemdir við að starfsemin yrði í húsinu, þrátt fyrir að flugeldasala fari þar fram. Þá ber þess að geta að slökkviliðsstjóri gefur umsögn um og skoðar sölustaði flugelda, sbr. ix-lið 30. gr. og 3. mgr. 31. gr. reglugerðar nr. 414/2017 um skotelda. Einnig er rétt að benda á að smásala á skoteldum er aðeins heimil á tímabilinu 28. desember til 6. janúar að báðum dögum meðtöldum skv. 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem raskað geta gildi hennar. Verður kröfu kæranda um ógildingu hennar af þeim sökum hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. apríl 2019 að samþykkja byggingarleyfi til að innrétta neyðarskýli fyrir heimilislausa vímuefnaneytendur að Grandagarði 1A, koma fyrir hvíldaraðstöðu á 2. hæð, nýrri pallalyftu milli hæða, svölum með hringstiga og nýju bílastæði á lóðinni.