Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
mar 09
Love0

47/2019 Þórsmörk, Selfossi

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 5. mars kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 47/2019, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Árborgar frá 29. maí 2019 um að aðhafast ekki vegna erindis kæranda um skuggavarp á fasteign hans Þórsmörk 8, Selfossi, og synjun hans á að afhenda tiltekin gögn.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. júní 2019, er barst nefndinni 14. s.m., kærir eigandi fasteignarinnar Þórsmerkur 8, Selfossi, þá ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Árborgar frá 29. maí 2019 að aðhafast ekki vegna erindis kæranda um skuggavarp á fasteign hans og synjun hans um afhendingu tiltekinna gagna. Gera kærendur þá kröfu að skipulags- og byggingarfulltrúi taki til efnislegrar skoðunar hvort skuggavarp á fasteignina Þórsmörk 8 sé meira en sýnt hafi verið fram á að yrði þegar deiliskipulag var kynnt. Jafnframt er þess krafist að umbeðin gögn verði afhent.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Árborg 12. júlí 2019.

Málavextir: Kærandi hafði samband við Sveitarfélagið Árborg í upphafi árs 2019 vegna skuggavarps af húsum þeim sem nýverið höfðu verið byggð á lóðinni Austurvegi 51-59, Selfossi. Kærandi fundaði með fulltrúum sveitarfélagsins 25. janúar s.á. þar sem farið var yfir málið og honum bent á að senda sjónarmið sín skriflega til sveitarfélagsins. Kærandi sendi sveitarfélaginu tölvupóst 22. febrúar og 4. mars s.á. með athugasemdum um framangreindar byggingarfram­kvæmdir ásamt ljósmyndum af skuggavarpi. Kærandi ítrekaði erindi sitt með tölvupósti 14. mars 2019 og var hann upplýstur með tölvupósti 15. s.m. um að erindi hans hefði verið tekið til skoðunar. Með bréfi, dags. 10. maí 2019, óskaði kærandi eftir eftirfarandi gögnum:

„1. Öll lóðarblöð fasteignanna Austurvegur 51-59 frá stofnun þeirra, þar sem fram kemur hæðarkóti bygginga á lóðunum.

2. Allar teikningar sem lagðar hafa verið fram, fram til 8. júní 2018, þar sem fram kemur gólfkóti hverrar hæðar. Fyrsta skóflustunga vegna bygginganna var tekin 10. febrúar 2017, en einu teikningarnar sem aðgengilegar eru vegna bygginganna eru stimplaðar 8. júní 2018. Þar sem ekki er heimilt að hefja framkvæmdir fyrr en teikningar liggja fyrir er því óskað eftir þeim teikningum sem lágu fyrir við skóflustungu.

3. Teikningar vegna rýmis sem hýsir loftræstikerfi ofan á tengibyggingu við eldra húsnæði og hvenær þær teikningar voru fyrst lagðar fram.

4. Teikningar sem sýna sorpskýli sem staðsett er í dag norðan við fasteignina Austurvegur 51-59.“

Skipulags- og byggingarfulltrúi Árborgar sendi kæranda tölvupóst 29. maí 2019, þar sem fram kom að ekki væri tilefni til að aðhafast frekar vegna erindis kæranda um skuggavarp. Vísað var til þess að byggingar á lóðinni væru í samræmi við deiliskipulag og að á athugasemda­fresti deiliskipulagstillögunnar hefðu ekki komið fram athugasemdir varðandi skuggavarp á lóðina Þórsmörk 8.

Erindi kæranda um aðgang að gögnum var svarað 10. júlí 2019. Í bréfinu var tekið fram að þegar kæranda hefði verið sent framangreint bréf 29. maí s.á. hefði úrvinnsluaðilum málsins ekki verið kunnugt um að hann hefði óskað eftir aðgangi að gögnum vegna þess.

Málsrök kæranda: Vísað er til þess að þegar vinna hafi hafist við byggingu Austurvegs 51-59 hafi kærandi heyrt að vegna hárrar grunnvatnsstöðu hafi botn bygginganna verið hækkaður og því standi þær hærra en gert hafi verið ráð fyrir í deiliskipulagi. Kærandi hafi orðið var við mun meiri skuggamyndun á fasteign sína en sýnt hafi verið á kynningarfundum um deiliskipulagið og því óskað eftir því með bréfi, dags. 10. maí 2019, að byggingarfulltrúi léti sér í té tiltekin gögn svo hann gæti áttað sig á því hvort mögulega hafi verið gengið á rétt hans. Skipulags- og byggingarfulltrúi hafi svarað erindi kæranda með bréfi, dags. 29. maí 2019. Hafi þar komið fram að hann teldi ekki tilefni til að aðhafast neitt vegna erindis um skuggavarp, þar sem ekki hefðu komið fram athugasemdir við deiliskipulagstillöguna á athugasemdafresti hennar. Ekki hafi verið minnst á þau gögn sem óskað hafi verið eftir.

Málsrök Sveitarfélagsins Árborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að umbeðin gögn hafi verið send kæranda 10. júlí 2019, en mistök hafi valdið því að erindið hafi ekki skilað sér fyrr til úrvinnsluaðila málsins. Beri því að vísa kröfu kæranda um afhendingu gagna frá nefndinni.

Rétt hafi verið staðið að afgreiðslu erindis kæranda um athugun á skuggavarpi. Farið hafi verið að öllum form- og efnisreglum sem sveitarfélaginu hafi borið að fara eftir við meðferð erindisins. Ákvörðun í málinu hafi verið tekin í kjölfar heildstæðs mats á athugasemdum kæranda, þeim upplýsingum um skuggavarp sem sé að finna í deiliskipulagi fyrir lóðina Austurveg 51-59 og raunverulegu skuggavarpi á lóðina Þórsmörk 8 af byggingum þeim sem reistar hafi verið á framangreindri lóð.

Könnun skipulags- og byggingarfulltrúa hafi leitt í ljós að byggingar á lóðinni Austurvegi 51-59 séu í samræmi við deiliskipulag það sem í gildi sé fyrir lóðina og samþykkt hafi verið í bæjarstjórn 11. maí 2016 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 18. júní 2016. Á skýringar­uppdrætti með deiliskipulaginu megi sjá að skuggavarp á lóðina Þórsmörk 8 nái inn á þá lóð, en ekki einungis að lóðarmörkum, líkt og kærandi haldi fram. Skipulags- og byggingarfulltrúi telji skuggavarp á lóðina Þórsmörk 8 ekki vera umfram það sem vænta hafi mátt miðað við þær upplýsingar sem fram komi í deiliskipulagi um lóðina að Austurvegi 51-59. Á athuga­semdafresti deiliskipu­lags­­tillögunnar hafi ekki komið fram athugasemdir varðandi skuggavarp á lóðina Þórsmörk 8. Í ljósi framanritaðs telji skipulags- og byggingarfulltrúi ekki tilefni til að bregðast frekar við erindi kæranda.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að þau gögn sem sveitarfélagið hafi sent honum séu ekki umbeðin gögn. Þar vanti enn teikningar sem hafi átt að liggja fyrir þegar fyrsta skóflustunga vegna byggingar á umræddri lóð hafi verið tekin.

Niðurstaða: Kærandi gerir kröfu um að tiltekin gögn verði afhent. Skilja verður kröfuna svo að kærð sé synjun stjórnvalds um aðgang að gögnum máls skv. 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993. Samkvæmt upplýsingum sem aflað var hjá sveitarfélaginu við rekstur máls þessa fékk kærandi afhent hinn 10. júlí 2019 öll þau gögn sem þar lágu fyrir vegna málsins. Þau gögn sem kærandi telur að enn vanti séu ekki til. Eðli máls samkvæmt getur kærandi ekki fengið afhent gögn sem ekki eru fyrir hendi. Ber því að vísa kröfu kæranda um afhendingu gagna frá úrskurðarnefndinni þar sem ekki liggur annað fyrir en að tiltæk gögn málsins hafi þegar verið afhent kæranda. Kæranda virðist hins vegar ekki hafa verið tilkynnt um að frekari umbeðin gögn væru ekki til hjá sveitarfélaginu.

Samkvæmt 1. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011 hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Fjallað er um hlutverk byggingarfulltrúa í mannvirkjalögum nr. 160/2010. Í 59. gr. laganna kemur fram að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grund­velli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Valdsvið úrskurðar­nefndar­innar nær því aðeins til endurskoðunar stjórnvaldsákvarðana nema sérstök lagaheimild sé til staðar til að úrskurða í málum vegna annarra ágreiningsmála, sbr. t.d. 4. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga.

Stjórnvaldsákvarðanir hafa verið skilgreindar sem ákvarðanir sem teknar séu í skjóli stjórnsýsluvalds og sé beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með þeim sé kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. Þá er það yfirleitt einkennandi fyrir stjórnvaldsákvarðanir að þær eru teknar einhliða af stjórnvöldum og oftast skriflega. Í máli því sem hér er til meðferðar liggur ekki fyrir bindandi ákvörðun sem kveður á um rétt eða skyldur í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. Athugun byggingarfulltrúa á skuggavarpi byggingar í tilefni af beiðni  kæranda þess efnis er liður í almennu eftirliti stjórnvalda og telst ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og 59. gr. mannvirkjalaga.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

mar 09
Love0

62/2019 Vesturlandsvegur

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 5. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 62/2019, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. júní 2019 um að framkvæmdir vegna breikkunar Vesturlandsvegar um Kjalarnes skuli háðar mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. júlí 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir Vegagerðin þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. júní 2019 að framkvæmdir vegna breikkunar Vesturlandsvegar um Kjalarnes skuli háðar mati á umhverfis-áhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Skipulagsstofnun verði gert að taka málið aftur til löglegrar meðferðar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 16. ágúst 2019.

Málavextir: Hinn 27. febrúar 2019 barst Skipulagsstofnun tilkynning til ákvörðunar um matsskyldu fyrirhugaðra framkvæmda við breikkun Vesturlandsvegar um Kjalarnes samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Var vísað til þess að um tilkynningarskylda framkvæmd væri að ræða, sbr. tl. 13.02 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000. Í meðfylgjandi greinargerð framkvæmdaraðila kom fram að framkvæmdin fæli í sér breikkun á um 9 km kafla Vesturlandsvegar á milli Varmhóla og vegamóta við Hvalfjarðargöng. Um væri að ræða breikkun vegarins í 2+1 veg ásamt hliðarvegum, hringtorgum og göngu-, hjóla- og reiðstígum. Vegurinn myndi breikka úr 9-10 m í 16,5 m án fláa og væri áætlað að um 5,85-6,75 ha svæði færi undir breikkunina. Áhrifasvæði breikkunarinnar myndi að öllu leyti vera innan veghelgunarsvæðis núverandi vegar.

Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna Reykjavíkurborgar, Fiskistofu, Haf-rannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræði-stofnunar Íslands, Samgöngustofu og Umhverfisstofnunar. Töldu Reykjavíkurborg, Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur, Umhverfisstofnun, Náttúrufræðistofnun Íslands, Haf-rannsóknastofnun og Fiskistofa að framkvæmdin skyldi ekki sæta mati á umhverfisáhrifum en komu á framfæri athugasemdum og ábendingum. Benti Umhverfisstofnun á að hluti framkvæmdarinnar væri á svæði í grennd við Hofsvík á Kjalarnesi sem vegna fjöruvistgerða væri tilnefnd á framkvæmdaáætlun um friðlýsingar og friðun. Auk þess væri fjaran sérstæð vegna fjörumós, klóþangsfjöru og klóþangsklungurs, en verndargildi fjörumós væri skilgreint miðlungs af Náttúrufræðistofnun Íslands. Í umsögn Reykjavíkurborgar kom fram að á framkvæmdasvæðinu væri að finna votlendissvæði sem gera hefði mátt grein fyrir í tilkynningunni og nauðsynlegt væri að hafa samráð við Hafrannsóknastofnun varðandi möguleg áhrif á lífríki Blikadalsár. Hafrannsóknastofnun og Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur bentu á að gæta þyrfti að því að áhrifum á vatn og vatnsgæði væri haldið í lágmarki og að gerðar yrðu sérstakar ráðstafanir til að koma í veg fyrir mengun í Blikadalsá á framkvæmdatíma. Minjastofnun Íslands óskaði eftir samráði varðandi endanlega hönnun verksins og myndi hún þá ákveða endanlega til hvaða mótvægisaðgerða nauðsynlegt yrði að grípa vegna fram-kvæmdarinnar. Samgöngustofa tók ekki beina afstöðu til fyrirspurnar Skipulagsstofnunar.

Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu lá fyrir 11. júní 2019 og var tekið fram í henni að við nánari skoðun og meðferð málsins teldi stofnunin að framkvæmdin félli undir tl. 10.07 og 13.01 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 og skyldi því háð mati á umhverfisáhrifum. Gerði stofnunin nánari grein fyrir eðli framkvæmdarinnar, staðsetningu hennar og eiginleikum hugsanlegra áhrifa af henni. Tók stofnunin fram að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri niðurstaðan sú að fyrirhuguð framkvæmd gæti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka nefndra laga. Því skyldi framkvæmdin háð mati á umhverfisáhrifum. Var kærufrestur vegna ákvörðunarinnar tilgreindur til 15. júlí 2019.

Málsrök kæranda: Kærandi, sem er framkvæmdaraðili, bendir á að hin kærða ákvörðun sé um matsskyldu framkvæmdar, sem flokkuð sé sem framkvæmd í flokki B í samræmi við ákvæði 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Sú flokkun sé byggð á áður fengnum leiðbeiningum Skipulagsstofnunar. Stofnunin byggi hins vegar ákvörðun sína á því að framkvæmdin falli undir tl. 13.01, sbr. tl. 10.07 í 1. viðauka laga nr. 106/2000, en ekki tl. 13.02, líkt og áður hafi verið miðað við. Skipulagsstofnun telji þannig að framkvæmdin falli í flokk A í 1. viðauka og séu framkvæmdir í þeim flokki ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum skv. 1. mgr. 5. gr. laganna. Vísi Skipulagsstofnun til þess að þrátt fyrir að um endurbyggingu og breikkun vegar sé að ræða kunni framkvæmd allt að einu að teljast nýlagning vegar í skilningi tl. 10.07. Vísi stofnunin til leiðbeiningarits framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um túlkun framkvæmdaflokka í tilskipun 2011/92/ESB um mat á umhverfisáhrifum, sem og dóma-fordæma dómstóls Evrópusambandsins þar að lútandi.

Með ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum séu reglur ESB-réttar innleiddar með tilteknum hætti. Reglur um flokkun matsskyldra og tilkynningarskyldra framkvæmda hafi verið settar með lögum nr. 138/2014 sem breytt hafi lögum nr. 106/2000. Samkvæmt breytingalögunum sé framkvæmdum skipt í þrjá flokka, A, B og C. Ávallt beri að meta áhrif framkvæmda í flokki A. Framkvæmdir í flokki B beri að tilkynna til Skipulagsstofnunar en í flokki C meti leyfisveitandi hvort mats sé þörf. Í tl. 10.07-10.10 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 séu hlutlægar viðmiðanir sem fara beri eftir við þá flokkun. Lagning nýs vegar með framúraksturs-rein teljist ávallt matsskyld og því framkvæmd í flokki A samkvæmt tl. 10.07. Við skýringu á töluliðnum beri að taka mið af því að orðlagið sé skýrt og ótvírætt um það hvaða framkvæmdir falli undir töluliðinn. Skipulagsstofnun vísi til lögskýringargagna því til stuðnings að fella eigi umrædda framkvæmd undir tl. 10.07, en greinargerð með frumvarpi til laga nr. 138/2014 styðji ekki þá lögskýringu. Þvert á móti sé skýr greinarmunur gerður á nýjum vegum, endurbyggingu vega og breikkun í innleiðingu reglnanna. Í greinargerð með frumvarpinu komi fram að fátítt verði að vegaframkvæmdir á Íslandi geti talist falla undir skilgreiningar á „motorways“ eða „expressways“ í skilningi ESB-réttar. Sé ekki hægt að segja að svo eigi við um breikkun vega. Um árabil hafi verið uppi áform um breikkun Hringvegar, með viðbótarakrein eða akreinum á vegarköflum út frá höfuðborgarsvæðinu, og því verði að telja líklegt að löggjafinn hafi ekki haft í huga að allar slíkar framkvæmdir skuli ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum skv. tl. 10.07. Verði ekki séð að lögskýringargögn styðji þá niðurstöðu að fella umrædda framkvæmd undir tl. 10.07 í 1. viðauka.

Skipulagsstofnun hafi ekki með fullnægjandi hætti rökstutt þá afstöðu sína að framkvæmdin sé ígildi lagningar nýs vegar með framúrakstursrein sem skuli ávallt sæta mati á umhverfisáhrifum án tillits til umfangs og umhverfisáhrifa að öðru leyti. Stofnunin hafi komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin félli undir flokk A í 1. viðauka, en hún hafi ekki sérstaka heimild í lögum nr. 106/2000 til þess að taka ákvörðun þess efnis og fari því út fyrir valdsvið sitt í ákvörðuninni, sbr. gagnályktun frá 8. mgr. 6. gr. laganna. Hvað sem því líði hafi stofnunin áður leiðbeint kæranda um að framkvæmdin teldist framkvæmd í flokki B auk þess að taka við tilkynningu um hana sem slíka án athugasemda. Skipulagsstofnun hafi því verið óheimilt að fjalla um það álitaefni í ákvörðun sinni eða láta niðurstöðu sína að einhverju leyti ráðast af því að framkvæmdin teldist falla í flokk A skv. tl. 10.07 í 1. viðauka með lögunum. Verði þrátt fyrir allt fallist á niðurstöðu Skipulagsstofnunar að um framkvæmd í flokki A sé að ræða hefði stofnunin átt að vísa tilkynningunni frá og beina málinu í viðeigandi málsmeðferð í samræmi við lög nr. 106/2000. Engu að síður hafi stofnunin tekið ákvörðun um matsskyldu eins og um framkvæmd í flokki B væri að ræða, en um slíka ákvörðun gildi tilteknar reglur og viðmið sem fara beri eftir.

Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 skuli Skipulagsstofnun fara eftir viðmiðum í 2. viðauka laganna við ákvörðun um hvort meta skuli umhverfisáhrif framkvæmdar í flokki B. Hafi stofnunin ekki rökstutt nægjanlega að þau viðmið sem fram komi í 2. viðauka leiði til þeirrar niðurstöðu að meta þurfi framkvæmdina né heldur horft til álits umsagnaraðila við það mat. Hins vegar liggi fyrir að Skipulagsstofnun hafi öðrum þræði horft til þess að framkvæmdin ætti að sæta mati á grundvelli þess að hún félli undir tl. 10.07, sem sé röng ályktun eins og að framan greini. Ekki sé loku fyrir það skotið að þetta hafi haft ráðandi þýðingu fyrir ákvörðun stofnunarinnar og því hafi óheimil og þar með ólögmæt sjónarmið ráðið úrslitum þegar stofnunin hafi tekið ákvörðun sína. Hafi m.a. verið litið fram hjá þeirri staðreynd að um framkvæmdir á þegar röskuðu landi sé að ræða, sem og að enginn umsagnaraðila telji nauðsyn á því að mat fari fram. Ekki hafi verið leiddar að því líkur að framkvæmdin kunni að hafa slík áhrif á umhverfið að nauðsynlegt sé að fram fari mat á umhverfisáhrifum.

Þegar metið sé hvort framkvæmd í flokki B skuli háð mati á umhverfisáhrifum eigi Skipulags-stofnun að horfa til viðmiða 2. viðauka laganna, sem lúti að eðli framkvæmdar, staðsetningu og eiginleikum hugsanlegra áhrifa hennar. Við mat á eðli framkvæmdar vísi stofnunin enn og aftur til þess að framkvæmdin skuli, hvað sem líði viðmiðum 2. viðauka, háð mati á umhverfis-áhrifum þar sem í raun sé um framkvæmd í flokki A að ræða, þrátt fyrir að hún uppfylli ekki viðmið 1. viðauka, tl. 10.07. Röng sjónarmið séu því lögð til grundvallar við mat á eðli framkvæmdarinnar.

Um sé að ræða breikkun vegar í óbreyttri legu, sem eðli máls samkvæmt hafi minni áhrif á hljóðvist en lagning nýs vegar á ósnortnu svæði. Í greinargerð með tilkynningu um fram-kvæmdina sé að finna ítarlega umfjöllun um hljóðvist, svo sem staðfest sé í umsögn Reykjavíkurborgar. Liggi því fyrir upplýsingar um hljóðvist og verði ekki séð að vafi leiki á um áhrif framkvæmda á hana sem kalli á að mat á umhverfisáhrifum fari fram. Sú ábending að eftir sé að ákveða til hvaða mótvægisaðgerða verði gripið til að bæta hljóðvist leiði ekki til þeirrar niðurstöðu að nauðsynlegt sé að fram fari mat á umhverfisáhrifum. Útfærsla mótvægisaðgerða sé fyrst og fremst tæknilegt úrlausnarefni, eftir atvikum á grundvelli skilyrða leyfis-veitanda, Reykjavíkurborgar. Reykjavíkurborg hafi í sinni umsögn ekki talið þörf á því að mat færi fram í ljósi líklegra áhrifa á hljóðvist.

Í umfjöllun um staðsetningu framkvæmdar sé staðhæft að umfang sé „töluvert mikið og áætlað rask töluvert“ án þess að vikið sé að þeirri staðreynd að í meginatriðum sé um þegar raskað land að ræða. Fram komi að samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé landnotkun á aðliggjandi svæðum að mestu landbúnaður en einnig opin svæði, íbúðarsvæði, iðnaðarsvæði og efnistökusvæði. Vikið sé að því að framkvæmdin kunni að hafa áhrif á votlendissvæði og vitnað til umsagnar Umhverfisstofnunar þar að lútandi. Sú stofnun hafi hins vegar ekki talið framkvæmdina líklega til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér og þar með ekki þörf á að fram færi mat á umhverfisáhrifum vegna hennar. Hvað snerti eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar sé ekki að finna sjálfstæða umfjöllun um þann þátt en vísað sé til umfjöllunar um eðli og staðsetningu hennar. Umsagnaraðilar sem afstöðu taki séu enda á einu máli um að ekki sé líklegt að framkvæmdin hafi umtalsverð umhverfisáhrif, verði gætt tilgreindra varúðarráðstafana. Hafi því ekki verið sýnt fram á að líklegt sé að framkvæmdin hafi umtalsverð umhverfisáhrif og af þeim sökum sé ekki þörf á því að fram fari mat á umhverfisáhrifum vegna hennar.

Við meðferð málsins hafi Skipulagsstofnun leitað umsagna þeirra aðila sem taldir séu hafa þekkingu sem máli skipti við ákvörðun um hvort nauðsynlegt sé að fram fari mat á umhverfisáhrifum. Um sé að ræða lögbundna álitsumleitan skv. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Umsagnir þeirra hljóti því að hafa þýðingu fyrir efnislega niðurstöðu í málinu og óhjákvæmilegt sé að tekin sé afstaða til þeirra með skýrum hætti í matsskylduákvörðun, en það hafi Skipulags-stofnun ekki gert. Enginn þeirra átta umsagnaraðila sem skilað hafi umsögnum hafi talið þörf á mati á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar. Þannig hafi Náttúrufræðistofnun Íslands tekið sérstaklega fram í sinni umsögn að það væri álit hennar að framkvæmdir myndu ekki hafa áhrif á fuglasvæðið í Hofsvík. Umhverfisstofnun hafi einnig fjallað um svæðið í Hofsvík og áréttað mikilvægi þess að sýnd væri aðgæsla við framkvæmdir og raski haldið í lágmarki. Hún hafi einnig bent á mótvægisaðgerðir en tekið skýrt fram að ekki væri þörf á að fram færi mat á umhverfisáhrifum. Minjastofnun hafi tekið sérstaklega fram að fyrir lægju fullnægjandi upplýsingar um minjar á framkvæmdasvæðinu til að unnt væri að taka tillit til þeirra við framkvæmdir og því væri ekki þörf á mati til að varpa frekara ljósi á áhrif framkvæmda á minjar. Loks sé áréttað að Reykjavíkurborg hafi talið að ekki mætti búast við að mat á umhverfisáhrifum bætti neinu við um hljóðvist. Umsagnaraðilar bendi á tiltekna umhverfisþætti sem framkvæmdir kunni að hafa áhrif á í því skyni að árétta mikilvægi þess að gætt sé að þeim við útfærslu framkvæmda, en það hafi verið einróma álit þeirra sem afstöðu hafi tekið að umhverfisáhrifin væru í meginatriðum nægilega vel þekkt til að unnt væri að bregðast við þeim með setningu skilyrða við leyfisveitingu, s.s. um mótvægisaðgerðir og varúðarráðstafanir. Hafi Skipulagsstofnun láðst að taka afstöðu til þess hvaða þýðingu þetta hefði og af hvaða ástæðum ekki hafi verið horft til afstöðu umsagnaraðila við töku ákvörðunarinnar. Mat á umhverfisáhrifum muni ekki skila neinu sem þýðingu geti haft með tilliti til umhverfisáhrifa til viðbótar þeirri þekkingu sem þegar sé til staðar og aflað hafi verið eða fyrir liggi að verði aflað við undirbúning og hönnun verksins.

Skipulagsstofnun hafi á fyrri stigum málsins leiðbeint ráðgjafa kæranda á þá leið að tilkynna ætti framkvæmdina sem framkvæmd í flokki B skv. tl. 13.02 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000. Í samræmi við það hafi ráðgjafinn tilkynnt framkvæmdina til ákvörðunar um matsskyldu. Skipulagsstofnun hafi tekið við tilkynningunni og hafið málsmeðferð í samræmi við hana. Með ákvörðun sinni hafi Skipulagsstofnun vikið frá áður veittum leiðbeiningum og einnig frá fyrri stjórnsýsluframkvæmd varðandi breikkun fyrirliggjandi tveggja akreina vegar í 2+1 veg. Vísist um þetta til ákvörðunar stofnunarinnar, dags. 31. maí 2019, í máli varðandi breikkun Grindavíkurvegar, þar sem stofnunin hafi komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Í þeirri ákvörðun komi m.a. fram að neikvæð áhrif séu nú þegar komin fram vegna fyrirliggjandi vegar. Umrætt mál sé sambærilegt hinni kærðu ákvörðun. Um sé að ræða breikkun tveggja akreina vegar með því að bæta við þriðju akreininni sem verði framúrakstursrein. Í hvorugu tilvikinu sé lengd breikkunarkaflans meiri en 10 km. Gera verði þá kröfu að Skipulagsstofnun gæti samræmis við lagatúlkun við töku ákvarðana um matsskyldu framkvæmda þannig að fyrirsjáanlegt sé hvaða málsmeðferð eigi við hverju sinni.

Við meðferð stjórnsýslumáls beri stjórnvaldi að gæta málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttar, þar á meðal lögmætisreglunnar, réttmætisreglunnar og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi Skipulagsstofnun samkvæmt framangreindu ekki gætt viðeigandi máls-meðferðarreglna við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Verði að telja efnis- og formannmarka slíka að ógilda beri ákvörðunina. Í fyrsta lagi hafi Skipulagsstofnun ranglega tekið ákvörðun um að fella í flokk A framkvæmd, sem tilkynnt hafi verið til stofnunarinnar sem framkvæmd í flokki B, án þess að hafa til þess lagaheimild og án þess að vera til þess bær. Í öðru lagi hafi við ákvörðunina verið beitt sjónarmiðum sem ekki eigi við um töku ákvörðunar um matsskyldu framkvæmda í flokki B og því um ólögmæt sjónarmið að ræða. Í þriðja lagi hafi ákvörðun verið tekin án þess að mál væri upplýst nægilega með tilliti til þeirra atriða sem Skipulagsstofnun hafi talið leiða til þess að meta þyrfti umhverfisáhrif framkvæmda. Í fjórða lagi sé rökstuðningur ákvörðunarinnar ófullnægjandi með öllu, m.a. þar sem ekki sé tekin afstaða til álits umsagnar-aðila og í fimmta lagi sé ákvörðunin efnislega röng með tilliti til þeirra sjónarmiða sem fara beri eftir skv. 2. viðauka við lög nr. 106/2000.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Skipulagsstofnun bendir á að eftir fyrirhugaðar breytingar verði Vesturlandsvegur á þessum kafla vegur fyrir bílaumferð með 90 km hámarkshraða með aðskildum akstursstefnum. Einu tengingar inn og út af veginum verði um þrjú hringtorg. Önnur bílaumferð, sem erindi eigi við byggð og landsvæði beggja vegna Vesturlandsvegar, sem og umferð gangandi, hjólandi og ríðandi, fari um hliðarvegi og stíga meðfram veginum og sé lagning þeirra hluti framkvæmdarinnar. Þveranir í plani á Vesturlandsvegi verði eingöngu um framangreind þrjú hringtorg. Aðrar þveranir verði mislægar, þ.e. í undirgöngum.

Í 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum með síðari breytingum séu vega-framkvæmdir tilgreindar í tl. 10.07-10.10. Í tölulið 10.07 séu tilgreindar framkvæmdir við nýlagningu tveggja akreina vega með framúrakstursrein og vegi með fjórum akreinum eða fleiri. Það sé því ljóst að ef um nýlagningu ofangreindrar framkvæmdar væri að ræða félli hún undir tl. 10.07 og væri háð mati á umhverfisáhrifum. Í tl. 10.08 séu tilgreindir nýir vegir og enduruppbygging vega yfir 10 km að lengd. Framkvæmdin falli ekki undir þennan tölulið. Þá eigi tl. 10.09 ekki við, en hann taki eingöngu til tiltekinna vega innan þéttbýlis og vegagerðar utan þéttbýlis á verndarsvæðum. Undir tl. 10.10 falli vegaframkvæmdir sem ekki séu tilgreindar í tl. 10.07-10.09 og séu þær tilkynningarskyldar í flokki C. Megi ráða af greinargerð með frumvarpi því sem orðið hafi að lögum nr. 138/2014 að sá töluliður nái eingöngu til umfangslítilla vegaframkvæmda og flokki C sé ætlað að grípa þær framkvæmdir sem lent hefðu neðan þröskuldsgilda um tilkynningarskyldu í eldri lögum. Í tl. 13.01-13.03 sé síðan að finna ákvæði sem eigi almennt við um breytingar á framkvæmdum eða viðbætur við framkvæmdir sem falli undir einhvern af töluliðunum í 1.-12. kafla viðaukans. Undir tl. 13.01 falli breytingar og viðbætur við framkvæmdir í flokki A, þar sem breytingin eða viðbótin sjálf fari yfir þau viðmið sem flokkur A setji. Undir tl. 13.02 falli breytingar og viðbætur við framkvæmdir í flokki A og B, aðrar en þær sem falli undir tl. 13.01.

Kærandi hafi tilkynnt framkvæmdina til Skipulagsstofnunar með vísan til tl. 13.02 en án þess að tilgreina undir hvaða tölulið í 10. kafla 1. viðauka hún félli, en allar framkvæmdir sem séu tilkynningarskyldar skv. 13. kafla viðaukans falli í grunninn undir einhvern þeirra framkvæmdaflokka sem fram komi í 1.-12. kafla viðaukans. Á þeim tíma hafi Skipulagsstofnun einnig talið að framkvæmdin væri tilkynningarskyld skv. tl. 13.02 og því hafi verið tekið við erindi kæranda til málsmeðferðar skv. 6. gr. laga nr. 106/2000.

Við lokavinnslu stofnunarinnar á hinni kærðu ákvörðun hafi sérstaklega verið farið yfir það hvaða tölulið 10. kafla 1. viðauka framkvæmdin félli undir og hafi í því sambandi m.a. verið farið yfir túlkun framkvæmdarstjórnar ESB á samsvarandi ákvæðum tilskipunar 2014/52/ESB um mat á umhverfisáhrifum. Í skýringum við umrædd lagaákvæði í greinargerð með frumvarpi því sem orðið hafi að lögum nr. 138/2014 sé vísað til túlkunar á samsvarandi ákvæðum tilskipunarinnar. Hafi niðurstaðan orðið sú að stofnunin teldi að framkvæmdin félli í reynd undir tl. 10.07 og 13.01. Framkvæmdin feli í sér að núverandi tveggja (1+1) akreina vegi, sem í senn sé meginumferðaræð milli landshluta og meginumferðaræð innan byggðar á Kjalarnesi, verði breytt í veg þar sem eingöngu eða fyrst og fremst fari um bílaumferð um lengri veg. Bílaumferð innan byggðar á Kjalarnesi og annarri umferð verði beint á nýja hliðarvegi og stíga. Í þessu felist eðlisbreyting á veginum, sem og umfangsmikil vegagerð, þ.e. ekki einvörðungu ný framúrakstursrein og breytt vegamót heldur einnig lagning hliðarvega, stíga o.fl. Þannig verði þversnið vegarins ekki 1+1 akrein, eins og nú sé heldur í reynd allt að tveir hliðarvegir með 1+1 akreinum og Vesturlandsvegur með 1+2 akrein, allt að samtals sjö akreinar, sem nái yfir víðfeðmt svæði vegna hönnunarkrafna um fjarlægð hliðarvega frá aðalveginum. Slík vegaframkvæmd sé af því eðli sem skilgreint sé sem „express road“ í tilskipun ESB og skuli samkvæmt tilskipuninni ávallt vera háð mati á umhverfisáhrifum. Vísað sé um þetta til leiðbeiningarits framkvæmdastjórnar ESB um túlkun framkvæmdaflokka í tilskipun um mat á umhverfisáhrifum, bls. 25-26. Jafnframt þurfi að hafa í huga að framkvæmdir við breytingar á vegi geti jafngilt lagningu nýs vegar og sé í hinni kærðu ákvörðun vísað til greinds leiðbeininga-rits þar um, en þar sé vísað til niðurstöðu dómstóls Evrópusambandsins í máli C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA. Hafi stofnunin talið rétt að þetta kæmi fram í ákvörðuninni, þrátt fyrir að hún teldi málið svo langt á veg komið í málsmeðferð að henni skyldi lokið með ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar skv. 6. gr. laga nr. 106/2000. Út frá efnislegri yfirferð stofnunarinnar hefði legið fyrir að rök stæðu til þess að framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum með vísan til viðmiða í 2. viðauka laganna.

Við túlkun einstakra framkvæmdaflokka beri að horfa til markmiða laga nr. 106/2000, sem séu m.a. að tryggja að mat á umhverfisáhrifum fari fram áður en leyfi sé veitt fyrir framkvæmd sem kunni „vegna eðlis eða umfangs“ að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. a-lið 1. gr. laganna. Jafnframt beri að skýra ákvæði laganna til samræmis við tilskipun ESB um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið. Það feli m.a. í sér tillit til sjónarmiða sem komi fram í dómum dómstóls Evrópusambandsins, sem og leið-beiningum sem framkvæmdastjórnin hafi gefið út og varði túlkun á töluliðum tilskipunarinnar, sbr. áherslu á samræmda túlkun og einsleitni á Evrópska efnahagssvæðinu sem endurspeglist í fjölmörgum ákvæðum EES-samningsins. Í þessu samhengi hafi einkum þýðingu að dómstóllinn hafi við túlkun á tilskipun ESB um mat á umhverfisáhrifum litið svo á að breyting á eldri vegi geti jafngilt nýrri veglagningu.

Í kæru sé vísað í greinargerð með frumvarpi því sem orðið hafi að lögum nr. 138/2014, þar sem komi fram að hér á landi sé fátítt að vegir falli undir skilgreiningu Evrópusambandsins á „motorways“ eða „expressways“ í skilningi ESB-réttar. Skipulagsstofnun bendi á að í þessari tilvitnuðu málsgrein í nefndri greinargerð komi fram að vegur með tveimur akreinum með framúrakstursrein með eða án mislægra gatnamóta komist næst þeim skilgreiningum.

Samkvæmt lögum nr. 106/2000 sé Skipulagsstofnun umhverfis- og auðlindaráðherra, sem fari með yfirstjórn þeirra mála sem lögin taki til, til ráðgjafar og annist eftirlit með framkvæmd laganna og veiti leiðbeiningar samkvæmt þeim. Þar undir falli m.a. að taka afstöðu til þess hvort áformaðar framkvæmdir falli undir lögin og þá hvaða málsmeðferð skuli beita samkvæmt lögunum. Þrátt fyrir að stofnunin hafi við afgreiðslu málsins komist að framangreindri niðurstöðu hafi afgreiðslu málsins lokið samkvæmt þeirri málsmeðferð sem byrjað hafi með erindi kæranda 27. febrúar 2019, þ.e. skv. 6. gr. laganna. Þar komi fram að fara beri eftir þeim viðmiðum sem fram komi í 2. viðauka laganna þegar tekin sé ákvörðun um hvort tilkynningarskyld framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Í hinni kærðu ákvörðun sé samkvæmt venju við undirbúning slíkra ákvarðana og í samræmi við 6. gr. laganna færð rök fyrir því að þörf sé á mati á umhverfisáhrifum með tilliti til þeirra viðmiða sem tilgreind séu í 2. viðauka laganna. Viðmiðin varði m.a. eðli framkvæmdar en þar undir falli m.a. umfang hennar. Í hinni kærðu ákvörðun sé fjallað um eðli framkvæmdarinnar og færð rök fyrir því að um sé að ræða umfangsmikla framkvæmd. Ljóst megi vera að þótt ekki yrði fallist á að framkvæmdin félli undir skilgreiningu tilskipunar ESB á framkvæmdum sem ávallt skuli háðar mati á umhverfisáhrifum sé um að ræða framkvæmd sem vegna eðlis síns geti haft í för með sér veruleg umhverfisáhrif.

Áhrif á hljóðvist og skortur á upplýsingum um mótvægisaðgerðir vegna hávaða hafi ekki eitt og sér leitt til þeirrar niðurstöðu að framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Þessi atriði hafi verið meðal þeirra atriða sem leitt hafi til þess samanlagt að Skipulagsstofnun teldi að framkvæmdin skuli háð slíku mati með vísan til viðmiða í 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Ljóst sé að umferðarrýmd vegarins aukist, sem og hraði fram hjá þéttbýlasta svæðinu á Kjalarnesi. Samkvæmt framlögðum gögnum kæranda verði hljóðstig yfir viðmiðunarmörkum reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða. Ekki hafi verið lagðar fram upplýsingar um gerð og útfærslu hljóðvarna og virkni þeirra sem sé meðal þess sem fjalla skuli um við mat á umhverfisáhrifum, sbr. 9. gr. laga nr. 106/2000. Þá séu mengun og ónæði meðal þeirra atriða sem horfa skuli til við ákvörðun um hvort framkvæmd skuli háð slíku mati, sbr. 1. tl. í 2. viðauka laganna. Samkvæmt 2. tl. 2. viðauka laga nr. 106/2000 skuli við ákvörðun skv. 6. gr. þeirra horfa til staðsetningar framkvæmdar. Skipulagsstofnun hafi talið atriði sem varði útfærslu framkvæmdar og mögulega valkosti, með tilliti til áhrifa á Hofsvík og á votlendi og tiltekna votlendisgerð, vera meðal þeirra atriða sem samanlagt hafi leitt til þess að stofnunin teldi að framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Ákvörðun um að framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum þurfi ekki að byggja á því að allir þrír flokkar viðmiða í 2. viðauka kalli á slíkt mat, þ.e. eðli framkvæmdar, staðsetning hennar og eiginleg áhrif. Um geti verið að ræða einn eða fleiri þætti sem falli undir einn eða fleiri þessara þriggja flokka, sem gefi til kynna að framkvæmdin geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því háð mati á umhverfisáhrifum.

Í umsögnum umsagnaraðila skuli skv. 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfis- áhrifum koma fram hvort tilkynning framkvæmdaraðila geri nægilega grein fyrir framkvæmd, umhverfi, umhverfisáhrifum, mótvægisaðgerðum og vöktun eftir því sem við eigi og hvort, og þá á hvaða forsendum, umsagnaraðili telji að framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum út frá þeim atriðum sem falli undir starfssvið umsagnaraðila og að teknu tilliti til viðmiða í 2. viðauka laga nr. 106/2000. Það sé hins vegar verkefni Skipulagsstofnunar á grundvelli heildstæðs mats að taka afstöðu til þess hvort eðli framkvæmdar, staðsetning hennar og/eða eiginleikar hugsanlegra áhrifa hennar kalli á að hún skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Við þá ákvörðun byggi stofnunin á framlögðum gögnum framkvæmdaraðila, framkomnum umsögnum umsagnaraðila og eftir atvikum öðrum upplýsingum sem stofnunin tilgreini í ákvörðun sinni. Sé stofnunin fagstofnun á sviði skipulags og umhverfismats og leggi því jafnframt sjálfstætt, faglegt mat á þau atriði máls sem falli undir þau sérhæfingarsvið. Í framkomnum umsögnum umsagnaraðila hafi verið bent á ýmis atriði sem umsagnaraðilar hefðu talið að gæta þyrfti að, afla frekari upplýsinga um eða setja skilyrði um hvernig yrðu útfærð. Að öllu samanlögðu hafi það verið niðurstaðan að þar væru atriði sem fjalli bæri um við mat á umhverfisáhrifum þrátt fyrir að hver og einn umsagnaraðila hefði ekki litið svo á.

Umrædd framkvæmd við breikkun Grindavíkurvegar, sem kærandi vísi til, varði í heild um 6,5 km kafla á veginum sem felist fyrst og fremst í lagningu einnar akreinar til viðbótar við þær tvær sem fyrir séu á um 2,5 km kafla, breikkun um tvær akreinar á um 2-300 m kafla auk lagningar göngu- og hjólastígs á rúmlega 1 km kafla og óverulegra breytinga á einum vegamótum. Framkvæmdin við breikkun Grindavíkurvegar feli ekki í sér lagningu hliðarvega, mislægra tenginga eða verulegar breytingar á gatnamótum. Sé því ekki um sambærileg mál að ræða hvað varði eðli framkvæmdar. Eðli áformaðra framkvæmda við breikkun Vesturlands-vegar sé mun sambærilegra við breikkun Suðurlandsvegar og breikkun Reykjanesbrautar út frá Reykjavík, sem séu framkvæmdir sem farið hafi í mat á umhverfisáhrifum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi tekur fram að hann hafi tilkynnt um fram- kvæmdina án þess að tilgreina nánar undir hvaða tölulið 10. kafla 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hún félli, en við tilkynninguna hafi verið tekið mið af leið-beiningum Skipulagstofnunar sem hafi leiðbeiningarskyldu gagnvart framkvæmdaraðilum. Við lokayfirferð hafi stofnunin ákveðið að framkvæmdin félli undir tl. 13.01 og 10.07 í 1. viðauka. Þrátt fyrir það hafi hún ákveðið að ljúka afgreiðslu málsins á grundvelli 6. gr. laganna. Árétta beri að sú breyting sem hér um ræði feli ekki í sér grundvallarbreytingu á Hringveginum um Kjalarnes með tilliti til umhverfisáhrifa þar sem innansveitarumferð sé nú þegar að mestu leyti á hliðarvegum og götum í þéttbýli.

Útfærsla hljóðvarna sé tæknilegt viðfangsefni sem leyfisveitandi taki afstöðu til við afgreiðslu á umsókn um framkvæmdaleyfi. Skipulagsstofnun staðhæfi hins vegar að útfærsla hljóðvarna sé viðfangsefni matsins skv. 9. gr. laga nr. 106/2000. Ekki þurfi að eiga sér stað mat á umhverfisáhrifum til að unnt sé að útfæra hljóðvarnir og geti það ekki verið rök fyrir mats-skyldu. Skipulagsstofnun sé ekki leyfisveitandi og hafi ekki það hlutverk að taka afstöðu til tæknilegrar útfærslu hljóðvarna. Umsagnaraðilar telji áhrifin ekki þess eðlis að mat þurfi að fara fram og því hafi verið rík ástæða fyrir stofnunina að rökstyðja að þrátt fyrir það leiði heildstætt mat til þeirrar niðurstöðu að meta þurfi umhverfisáhrif. Það að umsagnaraðilar bendi í umsögnum sínum á atriði sem huga þurfi að við leyfisveitingu geti ekki talist röksemd fyrir því að mat á umhverfisáhrifum framkvæmda þurfi að eiga sér stað.

Stofnuninni beri að skýra, með vísan til viðmiðana í lokaákvæðum viðaukans, þ.e. liðum i-vii, hvers vegna komist sé að þeirri niðurstöðu að um matsskylda framkvæmd sé að ræða þrátt fyrir að fyrirsjáanlega séu áhrifin á afmörkuðu sviði og minniháttar á hvern umhverfisþrátt fyrir sig. Þá hafi framkvæmdir við breikkun Suðurlandsvegar og Reykjanesbrautar verið mun umfangs-meiri en framkvæmdin sem hér um ræði og matsskyldar á grundvelli tl. 10.07 í 1. viðauka laga nr. 106/2000.

Ekki hafi verið unnt að taka fyrir lengri kafla á Hringveginum um Kjalarnes til suðurs, aðallega þar sem ekki liggi fyrir niðurstaða um hvort, hvenær og með hvaða hætti Sundabraut verði lögð og tengd við vegarkaflann. Til norðurs afmarkist kaflinn af Hvalfjarðargöngum en óvíst sé hver tilhögun mannvirkja verði þar til framtíðar, s.s. möguleg tvöföldun ganganna með tilheyrandi vegtengingum.

Niðurstaða: Vesturlandsvegur er hluti af þjóðvegi 1, Hringveginum, sem í heildina er 1322 km að lengd. Lagningu Hringvegarins var lokið árið 1974 áður en fyrstu lög um mat á umhverfis-áhrifum nr. 63/1993 tóku gildi. Eðli málsins samkvæmt þarfnast vegurinn stöðugs viðhalds, lagfæringa, breytinga og endurbyggingar, ekki síst vegna sjónarmiða um umferðaröryggi. Hefur eftir atvikum farið fram mat á umhverfisáhrifum vegna þessa. Fór til að mynda fram mat á umhverfisáhrifum vegna tvöföldunar vegarins um Mosfellsbæ frá bæjarmörkum við Reykjavík að Þingvallavegi og hinn 23. október 1995 lá fyrir úrskurður Skipulagsstjóra ríkisins, sbr. lög nr. 63/1993, þar sem fallist var á framkvæmdina. Á árinu 2010 var gefið út framkvæmdaleyfi fyrir m.a. tvöföldun vegarins frá Hafravatnsvegi að Þingvallavegi og var þá stuðst við framangreint mat að hluta. Frá Þingvallavegi er um 1,5 km vegkafli að Leirvogsá og er á þeim vegkafla að finna mislæg vegamót við Leirvogstungu/Tungumela, en sú framkvæmd sætti mati á umhverfisáhrifum á grundvelli laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 13. nóvember 2008 vegna þeirrar framkvæmdar er því lýst að vegamótin muni liggja yfir Vesturlandsveg og um leið verði gerð breyting á plan- og hæðarlegu vegarins á þeim stað. Framkvæmdin miðist við að Hringvegurinn verði áfram einfaldur, þ.e. tvær akreinar. Hins vegar miðist skeringar, lengd og útfærsla brúa og burðarlög við að hægt sé að tvöfalda veginn síðar. Deiliskipulag Vesturlandsvegar frá Mosfellsbæ að Hvalfirði var birt í B-deild Stjórnartíðinda 6. júlí 2018. Fram kemur í deiliskipulaginu að það taki til um 14 km kafla Vesturlandsvegar frá Hvalfjarðarvegi í norðri að sveitarfélagamörkum Reykjavíkur og Mosfellsbæjar í suðri. Fyrirhugaðar framkvæmdir við breikkun vegarins í 2+1 veg nái til um 13 km kafla frá Hvalfjarðarvegi að Norðurgrafarvegi (Esjumelum) í núverandi vegastæði Vesturlandsvegar, en ekki séu fyrirhugaðar framkvæmdir á grundvelli deiliskipulagsins á eins kílómetra kafla að sveitarfélagamörkum skammt frá þeim mislægu vegamótum er áður greinir.

Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 11. júní 2019 að breikkun Vesturlandsvegar um Kjalarnes skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Er því lýst í ákvörðuninni að í framkvæmdinni felist breikkun á 9 km kafla Vesturlandsvegar í 2+1 veg, en lengd kaflans mun hafa ráðist af því að lengra til norðurs og suðurs ríkir óvissa um veglagningu og framtíðartilhögun vegamannvirkja. Því er nánar lýst að vegurinn muni breikka úr 9-10 m í 16,5 m án fláa. Vegamótum verði fækkað og hringtorgum komið fyrir á þremur stöðum sem síðar megi breikka í tvær akreinar. Gert sé ráð fyrir fjórum nýjum hliðarvegum auk þess sem tveir núverandi vegir verði nýttir sem slíkir. Annar þeirra verði lengdur. Heildarlengd hliðar-vega, sem verði af gerðinni C9, sem sé 9 m breiður vegur án fláa, sé áætluð rúmlega 11 km. Ráðgert sé að leggja 2,2 km af nýjum hjóla- og göngustígum, 6,9 km af reiðstígum og gerð verði fjögur ný undirgöng.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var framkvæmdin tilkynnt af kæranda sem framkvæmd í flokki B til ákvörðunar um matsskyldu samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. tl. 13.02 í 1. viðauka þeirra. Lauk Skipulagsstofnun meðferð málsins á þeim grundvelli með ákvörðun um að mat á umhverfisáhrifum skyldi fara fram þótt hún hefði við nánari skoðun við máls-meðferðina einnig komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin væri matsskyld þar sem um framkvæmd í flokki A væri að ræða, sem félli undir tl. 10.07, sbr. og tl. 13.01, í nefndum viðauka. Hefur kærandi mótmælt því hvoru tveggja að um framkvæmd í flokki A sé að ræða og að hún hafi í för með sér svo umtalsverð umhverfisáhrif að hún þurfi að sæta mati á umhverfisáhrifum.

Lög nr. 106/2000 mæla fyrir um hvenær framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Tilteknir eru 13 flokkar mismunandi framkvæmda í 1. viðauka við lögin og er framkvæmdum innan hvers flokks nánar lýst í nokkrum töluliðum. Hverjum tölulið er svo skipað undir flokk A, B eða C, þar sem framkvæmdir tilgreindar í flokki A skulu ávallt háðar mati á umhverfis-áhrifum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, en framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B og C skulu háðar slíku mati þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. mgr. 6. gr. sömu laga.

Fjallað er um grunnvirki í tölulið 10 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 og er vegaframkvæmdum lýst í tl. 10.07-10.10. Í flokk A falla annars vegar framkvæmdir sem tilgreindar eru í tl. 10.07, þ.e. nýir tveggja akreina vegir með framúrakstursrein og vegir með fjórar akreinar eða fleiri, og hins vegar framkvæmdir sem tilgreindar eru í tl. 10.08, þ.e. nýir vegir sem eru 10 km eða lengri, sem og enduruppbygging vega þar sem samanlögð nýlagning utan eldra vegsvæðis eða breikkun úr tveimur akreinum í fjórar er a.m.k. 10 km að lengd. Í flokk B falla nýir tveggja akreina vegir styttri en 10 km í þéttbýli, nýir vegir utan þéttbýlis á verndarsvæðum og enduruppbygging vega utan þéttbýlis á verndarsvæðum, sbr. tl. 10.09. Loks falla skv. tl. 10.10 í flokk C nýir vegir og endurbygging vega sem ekki eru tilgreindir í tölulið 10.07, 10.08 og 10.09.

Til viðbótar við framangreint er tiltekið í tl. 13.01 að í flokk A falli allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir samkvæmt flokki A þegar breytingin eða viðbótin sjálf fer yfir þau viðmið sem flokkur A setur. Þá falla í flokk B allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir samkvæmt flokki A, aðrar en tilgreindar eru í tölulið 13.01, og flokki B sem hafa þegar verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif.

Svo sem áður segir tilkynnti kærandi framkvæmdina til Skipulagsstofnunar með vísan til tl. 13.02 í viðauka 1, en í ákvörðun sinni færir Skipulagsstofnun rök fyrir því að tl. 10.07 í viðaukanum eigi við um framkvæmdina og að hún falli jafnframt undir tl. 13.01 en ekki tl. 13.02 og skuli því háð mati á umhverfisáhrifum. Tiltekur stofnunin að við túlkun laga nr. 106/2000 þurfi m.a. að horfa til tilskipunar Evrópusambandsins og skýringa á ákvæðum hennar. Bendir stofnunin á leiðbeiningarit framkvæmdastjórnar sambandsins vegna þessa og rekur efni þeirra að þessu leyti. Kemst stofnunin að þeirri niðurstöðu að um sé að ræða vegaframkvæmd af eðli og umfangi sem falli undir skilgreiningu á „construction of express road“, sem ávallt skuli háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt tilskipun Evrópusambandsins.

Í 6. gr. laga nr. 63/1993 var talið upp að m.a. lagning vega, hraðbrauta og járnbrauta væri háð mati á umhverfisáhrifum. Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að nefndum lögum segir um 6. gr. að þar séu taldar upp þær framkvæmdir sem ávallt séu háðar mati og sé þar fyrst og fremst um umfangsmiklar framkvæmdir að ræða sem ástæða sé til að ætla að hafi veruleg áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag. Þegar lög nr. 106/2000 tóku gildi var gert ráð fyrir að meðal þeirra framkvæmda sem ávallt væru háðar mati á umhverfisáhrifum væru stofnbrautir í þéttbýli, nýir vegir utan þéttbýlis sem væru 10 km eða lengri, og enduruppbygging vega utan þéttbýlis þar sem nýlagning samkvæmt áætlunum væri a.m.k. 10 km að lengd, sbr. þágildandi 10. tl. í 1. viðauka við lögin. Lögum nr. 106/2000 var breytt á þá lund sem áður er lýst með breytingalögum nr. 138/2014. Af frumvarpi til þeirra laga verður ráðið að tilefni þeirra hafi verið athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) við innleiðingu tilskipunar 85/337/EBE  með lögum nr. 106/2000. Lytu þær athugasemdir annars vegar að viðmiðum matsskyldra og tilkynningarskyldra framkvæmda og hins vegar að orðalagi nokkurra ákvæða, þar á meðal þeirra sem lytu að vegagerð. Í athugasemdum með frumvarpinu er tekið fram að horfið sé frá því að kveða á um matsskyldu stofnbrauta í þéttbýli. Tilurð þess ákvæðis er nánar skýrð og gerð grein fyrir athugasemdum ESA vegna þess. Er svo rakið að samkvæmt tölulið 7(b) í I. viðauka tilskipunar 85/337/EBE eigi lagning „motorways“ og „expressways“ að vera matsskyld framkvæmd. Er tekið fram að m.a. vegna umfangs sé fátítt að vegir hér á landi geti flokkast sem nefndar vegtegundir, en talið sé að vegur með tveimur akreinum með framúrakstursrein með eða án mislægra gatnamóta komist næst þeim skilgreiningum. Lagt sé til að m.a. nýir tveggja akreina vegir með framúrakstursrein, óháð vegalengd, séu framkvæmdir sem falli í flokk A þar sem oft sé um að ræða mikil mannvirki. Varð það úr, eins og áður hefur komið fram. Hvað sem líður skilgreiningum á vegahugtökum í áðurgreindri tilskipun er því ljóst að nýir tveggja akreina vegir með framúrakstursrein skuli sæta mati á umhverfisáhrifum samkvæmt orðalagi tl. 10.07 í 1. viðauka laga nr. 106/2000.

Í 1. gr. laga nr. 106/2000 er gerð grein fyrir markmiðum þeirra. Eiga þau m.a. að tryggja að mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Samkvæmt framansögðu hefur löggjafinn tekið afstöðu til þess að ákveðnar vegaframkvæmdir skuli ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum. Þarf þá einungis að kanna hvort tiltekin framkvæmd falli þar undir en ekki hvort hún sé líkleg til að hafa umtalsverð umhverfis-áhrif í för með sér, enda hefur löggjafinn þegar ákveðið að ástæða sé til að ætla að svo eigi almennt við um þá tegund framkvæmda.

Löggjafinn hefur sett það viðmið að óháð vegalengd séu nýir tveggja akreina vegir með framúrakstursrein matsskyldir, enda sé í þeim tilvikum oft um að ræða mikil mannvirki eins og segir í lögskýringargögnum. Sú framkvæmd sem hér um ræðir er endurbygging hluta Vesturlandsvegar sem er tveggja akreina vegur. Felur sú endurbygging í sér að á 9 km kafla verður hann tveggja akreina vegur með framúrakstursrein. Með því að bæta framúrakstursrein við tveggja akreina veg er því viðmiði náð sem löggjafinn leggur til grundvallar að valdi fortakslausri matsskyldu. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður því að telja hina umdeildu framkvæmd fela í sér nýjan tveggja akreina veg með framúrakstursrein í skilningi tl. 10.07 í 1. viðauka laga nr. 106/2000. Öndverð niðurstaða myndi leiða til þess að hægt væri að sneiða hjá framangreindum tilgangi laga nr. 106/2000 með því að hluta niður framkvæmd á þann máta að byrja smátt og bæta smám saman við þar til um framkvæmd væri að ræða sem almennt væri háð mati á umhverfisáhrifum, án þess þó að slík áhrif væru metin.

Framkvæmdir sem falla undir tl. 10.07 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 tilheyra flokki A og eru því ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Að fenginni þeirri niðurstöðu að hin umdeilda framkvæmd tilheyri þeim flokki, sbr. tl. 10.07 og tl. 13.01 í 1. viðauka laga nr. 106/2000, var Skipulagsstofnun ekki rétt að ljúka meðferð málsins með vísan til 6. gr. laganna, heldur átti mat að fara fram á grundvelli 5. gr. þeirra. Leiðir það óhjákvæmilega til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar að málsmeðferð hennar fór fram á grundvelli rangs lagaákvæðis þótt niðurstaðan sé sú hin sama, þ.e. að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar skuli fara fram.

Að framangreindri niðurstöðu fenginni breytir engu um afdrif þessa máls þótt Skipulagsstofnun hafi skömmu áður komist að því á grundvelli 6. gr. laga nr. 106/2000 að framkvæmdir við Grindavíkurveg skyldu ekki sæta mati á umhverfisáhrifum, enda bar henni ekki að ljúka meðferð þessa máls á grundvelli þeirrar lagagreinar.

Auk þess sem að framan er rakið skal á það bent að samkvæmt gögnum málsins er hluti hinnar kærðu framkvæmdar nýlagning samtals 11 km hliðarvega, en í flokk A fellur einnig m.a. enduruppbygging vega þar sem samanlögð nýlagning utan eldra vegsvæðis er a.m.k. 10 km að lengd, sbr. tl. 10.08 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000. Þótt um fleiri en einn hliðarveg sé að ræða er rétt að vekja athygli á því að samanlögð lengd þeirra fer yfir það tölulega viðmið sem lögin tiltaka og að samkvæmt orðanna hljóðan er ekki áskilið að um samfellda veglagningu sé að ræða þótt í framangreindri tilskipun sé vísað til þess að nýlagning eða endurbygging vegar verði samfelldir 10 km eða lengri, sbr. tölulið 7(c) í I. viðauka hennar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. júní 2019 um að framkvæmdir vegna breikkunar Vesturlandsvegar um Kjalarnes skuli háðar mati á umhverfisáhrifum.

mar 02
Love0

85, 92, 96/2019 og 9/2020 Hagasel

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 27. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 85/2019, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 29. ágúst 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðsvæðis Seljahverfis að því er varðar lóðina Hagasel 23.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. september 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Heiðarseli 15, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 29. ágúst 2019 að samþykkja breytingu á deili­skipulagi miðsvæðis Seljahverfis að því er varðar lóðina Hagasel 23. Skilja verður málskot kærenda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Með bréfum til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. og 19. september 2019, sem bárust nefndinni 18. og 22. s.m., kæra eigendur, Hagaseli 21, og eigandi, Raufarseli 3, Reykjavík einnig fyrrgreinda ákvörðun borgarráðs með kröfu um ógildingu hennar. Eigandi Raufarseli fer að auki fram á stöðvun framkvæmda til bráða­birgða meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þá hafa fyrrnefndir kærendur eigendur Heiðarseli 15 með kæru, dags. 11. febrúar 2020, er barst nefndinni sama dag, jafnframt skotið til úrskurðar­nefndarinnar þeirri ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 4. febrúar 2020 að veita byggingarleyfi fyrir fjölbýlishúsi undir búsetuúrræði velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og Félags­bústaða hf. á lóðinni Hagaseli 23. Krefjast þau stöðvunar framkvæmda samkvæmt hinu kærða leyfi á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðar­nefndinni. Verður að skilja málskot þeirra svo að krafist sé ógildingar hins kærða byggingarleyfis. Þar sem framangreind kærumál eru samofin og hagsmunir kærenda standa því ekki í vegi verða kærumálin, sem eru nr. 92/2019, 96/2019 og 9/2020, sameinuð máli þessu. Þykir málið nú nægjanlega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominna stöðvunarkrafna.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 25. október 2019.

Málavextir: Á umræddu svæði er í gildi deiliskipulag miðsvæðis Seljahverfis, sem samþykkt var í borgarráði 9. ágúst 1988, en upphaflegir skipulagsskilmálar fyrir Seljahverfi eru frá marsmánuði 1973. Hinn 19. desember 2018 samþykkti skipulags- og samgönguráð Reykjavíkur að auglýsa tillögu um breytingu á nefndu skipulagi fyrir lóðina nr. 23 við Hagasel. Í tillögunni fólst m.a. hækkun nýtingarhlutfalls lóðarinnar úr 0,32 í 0,42 með heimilaðri byggingu á 600 m² íbúðakjarna á tveimur hæðum með átta íbúðum, ætluðum sem búsetuúrræði velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og Félagsbústaða hf. Ein íbúðin var ætluð þeim starfsmönnum sem myndu þjónusta íbúana. Borgarráð samþykkti tillöguna til auglýsingar á fundi sínum 7. febrúar 2019 og var tillagan kynnt á tímabilinu frá 26. s.m. til 16. apríl s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kærendum. Að kynningu lokinni var málið tekið fyrir á fundi skipulags- og samgönguráðs 23. ágúst 2019 þar sem fyrir lá umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 27. júní s.á., með tillögu að svörum við framkomnum athugasemdum. Lagði ráðið til að breytingartillagan yrði samþykkt og vísaði málinu til afgreiðslu borgarráðs, sem samþykkti deiliskipulags­breytinguna á fundi sínum 29. s.m. Hin samþykkta skipulagsbreyting var send Skipulagsstofnun 9. september 2019 til lögboðinnar yfirferðar og tilkynnti stofnunin í bréfi, dags. 25. s.m., að hún gerði ekki athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulags­breytingarinnar. Tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 18. október 2019.

Hinn 4. febrúar 2020 samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík umsókn Félagsbústaða hf. um byggingu tveggja hæða fjölbýlishúss með átta íbúðum á lóðinni Hagaseli 23 sem ætlað væri sem búsetuúrræði velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og Félagsbústaða hf.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að gerð deiliskipulags eða breyting á því vegna einnar lóðar sé almennt ekki í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010, sbr. 2. mgr. 37. gr. laganna, auk þess sem skortur hafi verið á samráði við íbúa, svo sem kveðið sé á um í 4. mgr. 40. gr. laganna. Í núgildandi deiliskipulagi sé gert ráð fyrir einnar hæðar byggingu með sama þakformi og sé á byggingum við Hólmasel, enda hafi alla tíð verið gert ráð fyrir að svipuð þjónustustarfsemi kæmi á reitinn. Ekki sé um slíkt að ræða með fyrirhugaðri deiliskipulags­breytingu. Kærendur hafi óskað eftir því að fá gildandi deiliskipulagsskilmála fyrir reitinn afhenta en skipulags­yfirvöld hafi ekki getað lagt fram slík gögn. Megi því ætla að engir skilmálar séu í gildi, sem hljóti að kalla á gerð nýs deiliskipulags fyrir svæðið með viðeigandi samráði við íbúa. Í ljósi þess að umrætt svæði hafi verið óbyggt til langs tíma og engar áætlanir séu til staðar um aðra nýtingu þess en sem græns svæðis veki það furðu að auglýst sé breyting á deiliskipulagi sem virðist án skipulagsskilmála.

Kærendur bendi á fjölmarga galla á framlagningu deiliskipulagsgagna. Deiliskipulags­uppdráttur sé óskýr þar sem engar litaskýringar séu sýndar við skýringarmynd aðalskipulags­uppdráttar í hægra horni deiliskipulagsuppdráttar. Á deiliskipulagsuppdrættinum sé talað um breytingu á gildandi deiliskipulagi og eigi því breytingar að vera upptaldar þannig að leikmaður geti áttað sig á í hverju þær felist. Þá séu fyrirhugaðar breytingar ekki útskýrðar á uppdrætti, sem sé í ósamræmi við gr. 5.8.5.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Framlagning deiliskipulagsgagna sé ekki í samræmi við 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga, þar sem ekki sé lagt mat á varðveislugildi svipmóts byggðar og einstakra bygginga sem fyrir séu með gerð húsa­könnunar. Hvergi komi fram hvað nýbyggingin megi vera há. Einungis sé gefinn upp gólfkóti nýbyggingar og að nýbyggingin megi vera tvær hæðir, sem sé í ósamræmi við gr. 5.3.2.1. og 5.5.3. í skipulagsreglugerð. Ekki séu sýndir gólfkótar núverandi bygginga við Hagasel til viðmiðunar til þess að hægt sé að átta sig á þeim hæðarmun sem til staðar sé. Séu uppdrættir því afar villandi og lítt upplýsandi fyrir íbúa, sem sé í ósamræmi við gr. 5.5.3. í reglu­gerðinni. Nýbyggingin sé að engu leyti aðlöguð núverandi byggð þar sem þakhalli sé einungis 7°. Nálægð byggð sé með bröttum þökum, 30°-45°, á einni hæð og með risi. Samkvæmt núgildandi deiliskipulagi megi byggja 225 m² hús, en lóðin sé 995 m² að stærð. Nýtingarhlutfall sé því nú 0,23, en við breytinguna muni það hækka í 0,60 miðað við sömu stærð lóðar. Stækkun húss sé því 375 m², eða 166,7% umfram núverandi heimild. Byggingarmagn sé því nánast þrefaldað frá núgildandi deiliskipulagi.

Götur séu þröngar í hverfinu og hægri réttur í þeim. Fyrirhugað húsnæði leiði til aukinnar umferðar, sem muni valda auknu ónæði fyrir íbúa í nærliggjandi húsum ásamt því að vera ógn við öryggi barna í hverfinu. Fyrirhuguð starfsemi í húsnæðinu styðji ekki fjölbreytta þróun byggðarinnar, sé ekki í samræmi við þarfir hverfisins og íbúa þess og hafi í för með sér mögulega ógn við öryggi íbúa í nágrenni við skipulagsreitinn. Fyrirhuguð landnotkun gangi því gegn markmiði skipulagslaga um að þróun byggðar og landnotkun verði í samræmi við skipulagsáætlanir þar sem efnahagslegar, félagslegar og menningarlegar þarfir landsmanna, heilbrigði þeirra og öryggi sé haft að leiðarljósi, sbr. a-lið 1. gr. laganna. Kærendur áskilji sér rétt til skaðabóta þar sem eign þeirra geti lækkað í verði í ljósi nálægðar við fyrirhugað búsetuúrræði.

Varðandi hið kærða byggingarleyfi sé vísað til málsástæðna kærenda í kærumálum vegna umdeildrar deiliskipulagsbreytingar.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að málsmeðferð umræddrar skipulags­breytingar hafi að öllu leyti verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé landnotkun umrædds svæðið tilgreind sem samfélagsþjónusta. Frá upphaflegu deiliskipulagi Seljahverfis, sem samþykkt hafi verið árið 1988, hafi svæðið/lóðin verið sýnd sem verslunar- og þjónustuslóð.

Samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga skuli fara með breytingu á deiliskipulagi eins og um nýtt deili­skipulag sé að ræða, sbr. 41. gr. skipulagslaga, með því fráviki að ekki sé skylt að taka saman lýsingu skv. 1. mgr. 40. gr. laganna. Sú undantekning sé gerð í 2. mgr. 43. gr. sömu laga að telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á gildandi deiliskipulagi, sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. ákvæðisins, skuli fara fram grenndarkynning. Grenndarkynning sé því undantekning frá meginreglunni. Deiliskipulags­tillaga sú sem hér um ræði hafi sætt auglýsingu, líkt og segi í 41. gr. skipulagslaga. Ekki hafi verið skilyrði til að grenndarkynna tillöguna sem óverulega deiliskipulagsbreytingu skv. 2. mgr. 43. gr. sömu laga.

Telji kærendur að Reykjavíkurborg hafi með samþykkt skipulagsáætlunar valdið tjóni sé vakin athygli á 51. gr. skipulagslaga þar sem kveðið sé um að valdi gildistaka skipulags­áætlana því að verðmæti fasteignar lækki, nýtingarmöguleikar hennar skerðist frá því sem áður hafi verið heimilt eða rýrni hún svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður eigi sá sem sýnt geti fram á að hann hafi orðið fyrir tjóni af þeim sökum rétt á bótum úr sveitarsjóði eða ríkissjóði.

Deiliskipulagsbreytingin hafi verið auglýst samkvæmt 1. mgr. 43. gr., sbr. 41. gr., skipulagslaga og hafi málsmeðferðin verið í fullu samræmi við þær málsmeðferðarreglur sem kveðið sé á um í skipulagslögum og stjórnsýslulögum. Hagsmunaaðilar og nágrannar hafi verið upplýstir með bréfi, dags. 25. mars 2019, og öðru bréfi, dags. 1. apríl s.á., um að auglýsing hefði birst í Fréttablaðinu og Lögbirtingablaðinu 26. febrúar 2019. Þar hefðu þeir sem teldu sig eiga hagsmuna að gæta verið hvattir til að kynna sér tillögurnar, þar á meðal kærendur. Einnig hafi með bréfi, dags. 1. apríl 2019, verið vakin athygli á því að athugasemdarfrestur væri fram­lengdur til 16. s.m. Hafi þessar bréfasendingar verið umfram lögmælta tilkynningar­skyldu sveitarfélaga samkvæmt skipulagslögum. Málsmeðferðin hafi uppfyllt gr. 5.8.5.2. í skipulags­­­­­­reglu­gerð nr. 90/2013.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórnar sem annast og ber ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. nefndra laga, og við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. laganna. Við beitingu skipulagsvalds ber að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýslu­réttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallar­reglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað. Eðli máls samkvæmt eru sveitarstjórnir ekki bundnar efni deiliskipulags við breytingar á því en gert er ráð fyrir slíkum breytingum í 43. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt Aðal­skipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er umrædd lóð á svæði þar sem landnotkun er tilgreind sem samfélags­þjónusta. Falla þar undir svæði fyrir stofnanir og fyrirtæki sem óháð eignaraðild veita almenna þjónustu við samfélagið, svo sem mennta­stofnanir, heilbrigðis­stofnanir, menningar­stofnanir, félagslegar stofnanir, trúarstofnanir og aðrar þjónustustofnanir ríkis, sveitarfélaga eða annarra aðila, sbr. jafnframt d-lið gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013.

Svo sem rakið er í málavaxtalýsingu voru upphaflegir skipulagsskilmálar fyrir Seljahverfið samþykktir í borgarstjórn árið 1973. Í þeim er lóðin Hagasel 23 skilgreind sem lóð undir verslun- og þjónustu. Tillaga að deiliskipulagi miðsvæðis Seljahverfis var samþykkt í borgarráði í ágúst 1988. Með hinni kærðu breytingu á því skipulagi er gert ráð fyrir byggingu tveggja hæða íbúðarhúss fyrir átta íbúðir, sem ætlaðar eru sem búsetuúrræði velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og Félagsbústaða hf. sem telja verður að falli undir hugtakið samfélagsþjónusta. Hin kærða deiliskipulagsbreyting fer ekki í bága við markmið og stefnu aðalskipulags, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga, og er skilyrði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana uppfyllt.

Deiliskipulagsbreytingin var auglýst til kynningar í samræmi við reglur skipulagslaga um almenna meðferð breytinga á deiliskipulagi skv. 1. mgr. 43. gr. laganna og áttu kærendur kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar, sem þeir og gerðu. Samþykkt tillaga, ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við athugasemdum, var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Stofnunin gerði ekki athugasemdir við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulags­breytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda og fór birting slíkrar auglýsingar fram 18. október 2019.

Í 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga er kveðið á um að við gerð deiliskipulags í þegar byggðu hverfi skuli framkvæma húsakönnun til að meta varðveislugildi einstakra húsa og svipmót byggðar. Í athugasemdum við nefnda grein í frumvarpi því er varð að skipulagslögum kemur m.a. fram að tilgangur húsakönnunar sé að tekið sé tillit til menningararfsins við gerð deili­skipulags, hvort heldur sé um að ræða einstök hús eða yfirbragð hlutaðeigandi byggðar. Með setningu ákvæðisins sé tilgangur húsa­könnunar gerður skýrari þannig að húsakönnun sé lögð til grundvallar deiliskipulagsskilmálum um þau hús sem fyrir séu. Þannig sé lagður betri grundvöllur til að taka ákvarðanir um hvaða hús skuli varðveita, í hverju varðveisluhlutverkið felist og þar með taka afstöðu til þess hvaða framkvæmdir séu heimilar með hliðsjón af slíku mati. Ákvæði 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga um gerð húsaskönnunar gildir hvort heldur um er að ræða nýtt deili­skipulag eða breytingu á eldra skipulagi sé slík húsakönnun ekki þegar til staðar. Við gerð upphaflegs deiliskipulags fyrir Seljahverfi var ekki gerð húsakönnun þar sem um óbyggt hverfi var að ræða. Hin kærða deiliskipulagsbreyting tekur til byggingar tveggja hæða fjölbýlis­húss á óbyggðri lóð. Með breytingunni er engin ákvörðun eða afstaða tekin til niðurrifs nærliggjandi húsa og hefur breytingin ekki teljandi áhrif á yfirbragð byggðar hverfisins. Þykir því sá annmarki að húsakönnun hafi ekki farið fram við málsmeðferð umdeildrar skipulags­breytingar ekki geta ráðið úrslitum um gildi ákvörðunarinnar.

Á árituðum deiliskipulagsuppdrætti kemur fram að gólfkóti aðalhæðar er 72,10 m með heimiluðu 30 cm fráviki. Þá kemur fram að hámarkshæð byggingar er 7,0 m frá gólfkóta aðal­hæðar. Er framsetning skipulagsbreytingarinnar nægilega glögg að þessu leyti og í samræmi við ákvæði skipulags­reglugerðar. Á deiliskipulagsuppdrætti frá árinu 1988 er lóðin Hagasel 23 talin vera 995 m². Hins vegar er tilgreint á mæliblaði Reykjavíkurborgar fyrir lóðina frá 11. júní 1993 að stærð hennar sé 1435 m². Nýtingarhlutfall lóðarinnar samkvæmt skipulagi er 0,42, sem heimilar brúttóflatarmál byggingar allt að 602,7 m². Með umdeildri ákvörðun er einungis verið að skipuleggja uppbyggingu á einni óbyggðri lóð í grónu hverfi og liggur ekki fyrir að við það myndi umferð aukast umfram það sem búast hefði mátt við að fylgdi heimilaðri uppbyggingu lóðarinnar. Að þessu virtu verður ekki talið að neinir þeir annmarkar séu á hinni kærðu deiliskipulags­breytingu sem raskað geta gildi hennar.

Samþykkt deiliskipulags, eða breytingar á því, getur leitt til bótaskyldu sveitarfélags skv. 51. gr. skipulagslaga, en úrlausn um slík álitaefni eiga ekki undir úrskurðarnefndina, heldur eftir atvikum undir dómstóla.

Á árituðum aðaluppdráttum sem fylgdu hinu kærða byggingarleyfi er brúttóflatarmál svo­nefndra A- og B-rýma samkvæmt skráningartöflu 629,1 m² og nýtingarhlutfall þar með 0,44. Eins og áður greinir er heimilað nýtingarhlutfall lóðarinnar samkvæmt deiliskipulagi 0,42, sem heimilar þá allt að 602,7 m² byggingu. Þar sem stærð fyrirhugaðs mannvirkis er samkvæmt framangreindu ekki í samræmi við skipulagsáætlanir á svæðinu, sbr. 11. og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010, er óhjákvæmilegt að fella það úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 29. ágúst 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðsvæðis Seljahverfis að því er varðar lóðina Hagasel 23.

Ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 4. febrúar 2020 um að veita byggingarleyfi fyrir fjölbýlishúsi undir búsetuúrræði velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og Félags­bústaða hf. á lóðinni Hagaseli 23, er felld úr gildi.

mar 02
Love0

22/2019 Vallargata

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 27. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 22/2019, kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjanesbæjar frá 31. janúar 2019 að eiganda beri að fjarlægja loftnet innan lóðarinnar Vallargötu 24 og afgreiðslu umhverfis- og skipulagsráðs frá 15. febrúar 2019 um að hafna stað­festingu á stjórnvaldsákvörðun 19. nóvember 2018 og beiðni um endurupptöku málsins.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. mars 2019, er barst nefndinni 21. s.m., kærir eigandi, Vallargötu 24, Reykjanesbæ, „alla málsmeðferð og úrskurði skipulagsyfirvalda í Reykjanesbæ í þessu tiltekna máli“. Skilja verður kæruna á þann veg að kærð sé annars vegar sú ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjanesbæjar frá 31. janúar 2019 að kæranda beri að fjarlægja loftnet innan lóðarinnar Vallargötu 24 og afgreiðsla umhverfis- og skipulagsráðs frá 15. febrúar 2019 um að hafna staðfestingu á stjórnvalds­ákvörðun frá 19. nóvember 2018 og synjun ráðsins á beiðni um endurupptöku málsins. Skilja verður málskot kæranda svo að gerð sé krafa um ógildingu hinna kærðu ákvarðana.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjanesbæ 29. apríl 2019.

Málavextir: Upphaf máls þessa má rekja til fyrirspurnar kæranda til Reykjanesbæjar um uppsetningu loftnets á lóð hans frá ágústmánuði 2018. Erindi kæranda var tekið fyrir á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 13. ágúst s.m. Í bókun ráðsins kemur m.a. fram að kærandi hafi óskað eftir heimild til að setja upp loftnet á lóð sinni Vallargötu 24. Loftnetið sé á stöng, stagað og fimm til sjö metra hátt. Erindið var samþykkt með fyrirvara um grenndarkynningu án athugasemda. Niðurstaða umhverfis- og skipulagsráðs var staðfest á fundi bæjarstjórnar 21. ágúst 2018. Erindið var grenndarkynnt á tímabilinu frá 28. ágúst til 28. september 2018.

Með bréfi, dags. 14. nóvember 2018, var kæranda tilkynnt niðurstaða fundar umhverfis- og skipulagsráðs frá 12. október 2018 þar sem var bókað var að fern mótmæli hefðu borist sem öll lýstu neikvæðum áhrifum á ásýnd götunnar og hverfisins með svo stóru loftneti á lóð. Tekið var undir a fimm til sjö metra hátt stagað loftnet yrði hverfinu ekki til prýði og yrði áberandi í götunni. Erindinu var því hafnað. Bókunin var staðfest á fundi bæjarstjórnar 16. október s.á. Með bréfi, dags. 19. nóvember 2018, var kæranda hins vegar tilkynnt að grenndarkynningu væri lokið án athugasemda. Erindið væri því samþykkt. Með bréfi, dags. 29. janúar 2019, upplýsti skipulagsfulltrúi kæranda um leiðréttingu á téðu bréfi frá 19. nóvember 2018. Vísað var til leiðréttingarheimildar samkvæmt 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og kom fram að rangt hefði verið farið með bókun umhverfis- og skipulagsráðs frá 12. október 2018. Mistökin hefðu orðið skipulagsfulltrúa ljós 10. janúar 2019 og hefði viðtakendum mátt verða strax um þau ljóst þar sem kærandi hefði þá verið upplýstur um bókun umhverfis- og skipulagsráðs frá 12. október 2018. Með ákvörðun skipulagsfulltrúa, dags. 31. janúar 2019, var kæranda síðan gert að fjarlægja loftnetið af lóð sinni. Vísað var til þess að nágrannar hefðu vakið athygli bæjaryfirvalda á því að loftnetið hefði verið sett upp í heimildarleysi. Hefði skipulagsfulltrúi farið á vettvang og staðfest að umræddar framkvæmdir hefðu átt sér stað. Bent var á heimild 54. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 til beitingar dagsekta. Þá var vísað til kæruheimildar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlinda­mála.

Með tölvupósti til umhverfis- og skipulagsráðs hinn 1. febrúar 2019 fór kærandi fram á að staðfest yrði stjórnvaldsákvörðun skipulagsfulltrúa frá 19. nóvember 2018 um heimild til upp­setningar loftnets. Til vara var farið fram á endurupptöku málsins á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með bréfi, dags. 21. febrúar 2019, var kæranda tilkynnt niðurstaða umhverfis- og skipulagsráðs, sem bókaði á fundi sínum 15. febrúar s.á. að erindi vegna uppsetningar loftnets hefði verið hafnað á fundi ráðsins 12. október 2018 og sú afgreiðsla staðfest á fundi bæjarstjórnar 16. október s.á. Staðfest væri að sú niðurstaða væri óbreytt. Þar sem framlögð gögn væru í samræmi við þau gögn sem ákvörðunin byggðist á væri ósk kæranda um endurupptöku hafnað. Fyrrgreind fundargerð umhverfis- og skipulagsráðs frá 15. febrúar 2019 var tekin til umfjöllunar á fundi bæjarstjórnar 19. s.m. Sá liður fundargerðar ráðsins sem varðaði Vallargötu 24 var ekki tekin fyrir sem sérstakt mál á fundi bæjarstjórnar, en tekið var fram að fundargerðin væri „samþykkt að öðru leyti án umræðu 11–0“.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að hann kæri „í nokkrum liðum alla málsmeðferð og úrskurði skipulagsyfirvalda í Reykjanesbæ í þessu tiltekna máli“. Málið snúist um ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs frá 21. febrúar 2019 og skort á leiðbeiningarskyldu stjórnvalds samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ljóst sé að rannsóknarregla og meðalhófsregla stjórnsýslulaga og góðir stjórnsýsluhættir hafi verið sniðgengnir af skipulagsyfirvöldum. Kærð sé sniðganga umhverfis- og skipulagsráðs vegna kröfu kæranda um endurupptöku á málinu á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga. Ekki hafi verið tekin rökstudd eða málefnaleg afstaða til endurupptöku málsins þó skilyrði 24. gr. væru uppfyllt.

Kærandi vísar til þess að sú grenndarkynning sem hafi farið fram hafi verið mjög illa unnin. Þar hafi verið settar fram rangar staðhæfingar um stærð loftnets og hafi kæranda verið ókunnugt um það hvernig stjórnvald kynnti uppsetninguna í grenndarkynningu.

Málsrök Reykjanesbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er vísað til þess að samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur einn mánuður frá því kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra skal. Kæranda hafi mátt vera ljóst 14. nóvember 2018 að erindi hans til Reykjanesbæjar hefði verið hafnað og í allra síðasta lagi með bréfi skipulagsfulltrúa 31. janúar 2019. Kærufrestur hafi því verið löngu liðinn þegar kærandi hafi kært umþrættar ákvarðanir embættismanna Reykjanesbæjar.

Vandaðrar stjórnsýslu hafi verið gætt við meðferð málsins og sé fullyrðingum og ásökunum kæranda í garð embættismanna alfarið hafnað sem órökstuddum og ómálefnalegum. Mistök í bréfi, dags. 19. nóvember 2018, hafi verið leiðrétt við fyrsta tækifæri eftir að skipulagsfulltrúa hafi orðið ljóst að rangt bréf hefði verið póstlagt. Þá beri tölvupóstsamskipti skipulagsfulltrúa og kæranda með sér að honum hafi mátt vera ljóst þegar frá upphafi að efnislega rangt bréf hefði verið póstlagt, enda hefði hann þá þegar móttekið rétt bréf þar sem erindi hans hafi verið hafnað. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé stjórnvaldi heimilt að leiðrétta bersýnilegar villur í ákvörðunum sem hafi þegar verið birtar aðilum máls. Reykjanesbær telji að efnislega rangt bréf, sem sé í ósamræmi við rétta ákvörðun sem þegar hafi verið tilkynnt aðila máls, flokkist sem „bersýnileg villa“ í skilningi laganna. Þá liggi jafnframt fyrir að mistökin hafi verið leiðrétt símleiðis, í tölvupóstsamskiptum aðila og með formlegu bréfi.

Ákvörðun bæjaryfirvalda hafi verið tekin á grundvelli réttmætra sjónarmiða og hafi byggst á gögnum sem aflað hafi verið undir rekstri málsins. Framlögð gögn styðji þetta. Þá telji bæjar­yfirvöld að það falli utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til þeirra fjölmörgu atriða sem nefnd séu í kröfugerð kæranda. Um sé að ræða vanreifaðar kröfur sem séu í engum tengslum við gögn málsins og gildandi lög og reglur.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt, eða mátti vera kunnugt, um þá ákvörðun sem kæra skal. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá nema afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að taka hana til meðferðar, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæranda var tilkynnt ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 31. janúar 2019 um að fjarlægja bæri hið umþrætta loftnet með bréfi dagsettu sama dag. Í bréfinu var bent á að stjórnvalds­ákvarðanir og ágreiningsmál vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála væru kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en kæranda var ekki leiðbeint um kærufrest, svo sem mælt er fyrir um í 2. tl. 20. gr. stjórnsýslulaga. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 21. mars 2019. Í ljósi greinds annmarka á leiðbeiningum til kæranda verður þessum þætti málsins ekki vísað frá úrskurðarnefndinni sökum þess að kæra hafi borist að kærufresti liðnum með hliðsjón af 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Hin kærða ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs frá 15. febrúar 2019 barst innan lögmælts kærufrests.

Lög nr. 160/2010 um mannvirki gilda um öll mannvirki sem reist eru á landi, ofan jarðar eða neðan, innan landhelginnar og efnahagslögsögunnar, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna, með þeim undantekningum sem koma fram í 2. mgr. ákvæðisins. Þá gilda lögin um alla þætti mannvirkja, svo sem fjarskiptabúnað og einnig um möstur, þ.m.t. fjarskiptamöstur, móttökudiska og tengi­virki. Er umdeilt loftnet því mannvirki sem fellur undir gildissvið laga nr. 160/2010 samkvæmt skýru orðalagi 1. mgr. 2. gr. laganna. Samkvæmt lögum um mannvirki er eftirlit með mann­virkjagerð á hendi byggingar­fulltrúa, sem felst m.a. í veitingu byggingarleyfis vegna byggingar­leyfisskyldra framkvæmda samkvæmt 9. gr. laganna. Í 2. mgr. 55. gr. þeirra er mælt fyrir um heimild byggingarfulltrúa til að krefjast þess að ólöglegt mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægður ef byggingarframkvæmd sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða brjóti í bága við skipulag. Er hin kærða ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 31. janúar 2019, um að loftnet kæranda verði fjarlægt, samkvæmt framansögðu ekki tekin af þar til bæru stjórnvaldi.

Umhverfis- og skipulagsráð tók fyrir erindi kæranda frá 1. febrúar 2019 um staðfestingu á tilkynntri heimild til uppsetningar loftnets á lóð hans eða endurupptöku málsins á fundi sínum 15. febrúar 2019. Í bókun ráðsins kom m.a. fram að „erindi vegna uppsetningu loftnets var hafnað á fundi umhverfis- og skipulagsráðs þann 12.10.2018 og staðfest á fundi bæjarstjórnar dags 16.10.2018. Staðfest er að sú niðurstaða er óbreytt. Þar sem framlögð gögn eru í samræmi við þau gögn sem ákvörðun byggðist á er ósk um endurupptöku hafnað.“

Sveitarstjórnum er heimilt skv. 1. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð, að ákveða í samþykkt um stjórn sveitar­félagsins að fela fastanefnd fullnaðarafgreiðslu einstakra mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því. Í samþykkt nr. 622 frá 18. júní 2019 um stjórn Reykjanesbæjar og fundarsköp bæjarstjórnar er ekki að finna valdframsal til umhverfis- og skipulagsráðs, sem fjallað er um í 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Var því þörf á að bæjarstjórn tæki nefnt erindi kæranda til endanlegrar afgreiðslu. Áðurnefnd fundargerð umhverfis- og skipulagsráðs var lögð fyrir bæjarstjórn 19. febrúar 2019, sem bókaði ekki sérstaklega afstöðu sína um þann lið sem varðaði erindi kæranda en samþykkti þá liði fundargerðarinnar í einu lagi sem ekki hafði verið bókað um í fundargerð bæjarstjórnar.

Í 41. gr. sveitarstjórnarlaga er kveðið á um að fundargerðir nefnda, ráða og stjórna skuli lagðar fyrir byggðarráð eða sveitarstjórn eftir því hver háttur sé hafður á fullnaðar­afgreiðslu í viðkomandi málaflokki. Ef fundargerðir nefnda innihalda ályktanir eða tillögur sem þarfnast staðfestingar byggðarráðs eða sveitarstjórnar ber að taka viðkomandi ályktanir og tillögur fyrir sem sérstök mál og afgreiða þau með formlegum hætti. Ef fundar­gerðir nefnda innihalda hins vegar ekki slíkar ályktanir eða tillögur er nægjanlegt að þær séu lagðar fram til kynningar. Er og tekið fram í athugasemdum með 41. gr. í því frumvarpi sem varð að sveitar­stjórnar­lögum að vönduð meðferð mála í stjórnsýslu sveitarfélaga eigi almennt að byggjast á því að bókað sé í fundargerðir um þau mál sem lögð séu fyrir fund, en ekki um þær fundargerðir sem þar séu lagðar fyrir. Þá er jafnframt mælt fyrir um það í 7. gr. auglýsingar nr. 22/2013 um leiðbeiningar um ritun fundargerða sveitarstjórna, sem birtist í B-deild Stjórnartíðinda 17. janúar s.á., að ályktanir eða samþykktir í fundargerðum nefnda sem þarfnist staðfestingar sveitar­stjórnar skuli færa sérstaklega í fundargerð. Með hliðsjón af framangreindu var afgreiðsla bæjarstjórnar ekki í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 41. gr. sveitarstjórnarlaga og liggur því ekki fyrir lokaákvörðun um erindi kæranda frá 1. febrúar 2019 í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður hin kærða ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 31. janúar 2019 felld úr gildi en kærumáli þessu að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjanesbæjar frá 31. janúar 2019 um að eiganda beri að fjarlægja loftnet innan lóðarinnar Vallargötu 24.

Kærumáli þessu er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefndinni.

mar 02
Love0

77/2019 Heiðarholt

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 27. febrúar kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 77/2019, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Reykjanesbæjar frá 18. júní 2019 um að synja umsókn um stækkun lóðarinnar Heiðarholts 27.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 6. ágúst 2019, kæra eigendur, Heiðarholti 27, Reykjanesbæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar Reykjanesbæjar frá 18. júní 2019 að synja umsókn þeirra um stækkun lóðarinnar Heiðarholts 27. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjanesbæ 2. september 2019.

Málavextir: Með bréfi til umhverfis- og skipulagsráðs Reykjanesbæjar, dags. 18. febrúar 2019, óskuðu eigendur Heiðarholts 27 eftir stækkun þeirrar lóðar. Farið var fram á að lóðarmörk yrðu færð um fjóra metra til suðurs frá gafli hússins að Heiðarholti 27 en núverandi lóðarmörk eru við gaflinn. Sú hlið hússins snýr út að opnu svæði við Heiðarskóla og liggur göngustígur meðfram húsinu í um fimm metra fjarlægð. Til stóð af hálfu lóðarhafa að setja upp girðingu við ný lóðarmörk. Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 1. mars 2019 var umsókninni um lóðarstækkunina hafnað. Sú ákvörðun var staðfest á fundi bæjarstjórnar 5. s.m. og lóðarhöfum tilkynnt sú niðurstaða með bréfi, dags. 6. s.m. Í kjölfar þeirrar ákvörðunar fóru lóðarhafar á fund með starfsmanni bæjarins.

Með bréfum, dags. 15. mars og 1. apríl 2019, ítrekuðu lóðarhafar umsókn sína um stækkun umræddrar lóðar. Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 5. apríl 2019 var afgreiðslu málsins frestað og staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu á fundi sínum 16. s.m. Var lóðarhöfum tilkynnt um þá afgreiðslu með bréfi, dags. 23. s.m. Lóðarhafar leituðu í kjölfarið til Húseigendafélagsins, sem ítrekaði erindi þeirra um lóðarstækkunina með bréfi til umhverfis- og skipulagsráðs, dags. 16. maí 2019. Á fundi ráðsins 7. júní 2019 var málið tekið fyrir að nýju og umsókninni hafnað þar sem girðing meðfram göngustíg á þessu svæði samræmdist ekki yfirbragði hverfisins. Var sú afgreiðsla staðfest í bæjarstjórn 18. s.m. og lóðarhöfum tilkynnt um þá afgreiðslu með bréfi, dags. 19. s.m. Hafa kærendur skotið þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar, eins og að framan greinir.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er tekið fram að á þeirri hlið húss þeirra sem um ræði og snúi að skólalóðinni séu tveir gluggar. Verði kærendur fyrir miklu ónæði vegna þessa en skólalóðin sé ekki girt af. Sett hafi verið í byggingarreglugerð um 1980 regla þess efnis að húseigandi skuli hafa aðgang að útveggjum húseignar sinnar, en raðhúsin á svæðinu hafi verið byggð um 1982-1984. Þá sé að auki til staðar fordæmi fyrir samskonar stækkun lóðar og kærendur hafi óskað eftir, en á bæjarstjórnarfundi 4. september 2018 hafi verið samþykkt að grenndarkynna umsókn um stækkun lóðarinnar Lágseylu 3 um fjóra metra til suðurs.

Loks sé á það bent að bæjaryfirvöld hafi ekki sinnt leiðbeiningaskyldu sinni samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en kærendum hafi ekki verið leiðbeint um kæruheimild eða kærufrest í tilkynningum til þeirra um afgreiðslu málsins.

Málsrök Reykjanesbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er tekið fram að beiðni kærenda byggi ekki á lögmætum sjónarmiðum. Útilokað sé að fallast á beiðnina eins og hún hafi verið sett fram. Ekki sé að sjá að kærendur finni kröfum sínum stað í gildandi lögum eða reglum. Sveitarfélagið byggi á því að há girðing við göngustíg á þessu opna svæði samrýmist ekki yfirbragði hverfisins og yrði lýti á því. Mikilvægt sé að halda því til haga að umsókn um lóðarstækkun leiði ekki sjálfkrafa til þess að lóðin sé girt. Fylgja skuli skilmálum sem bæjarstjórn setji í skipulagi og ljóst sé að enginn möguleiki sé á að fallast á það með kærendum að girt sé meðfram göngustíg á umræddu svæði.

Rangt sé að með heimild til stækkunar lóðarinnar Lágseylu 3 hafi einnig verið heimiluð þar girðing enda komi það hvorki fram í fundargerð né umsókn lóðarhafa. Lóðarhafar Lágseylu 3 hafi tekið umrædda landræmu í fóstur með ræktun og umhyggju og óskað eftir því að hún yrði formlega hluti af þeirra lóð. Hafi bæjaryfirvöld síðan í kjölfar grenndar­kynningar fallist á þá beiðni. Annað sambærilegt dæmi sé lóðarstækkun Lerkidals 13 þar sem óskað hafi verið eftir stækkun að göngustíg vegna áhuga á jarðrækt. Hins vegar séu engin áform uppi um að reisa þar girðingar.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011 er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram sú meginregla að vísa skuli kæru frá berist hún að liðnum kærufresti. Þær undantekningar eru gerðar frá nefndri meginreglu í 1. og 2. tl. ákvæðisins að taka megi mál til meðferðar að liðnum kærufresti þegar afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Kærendur fengu tilkynningu um hina kærðu ákvörðun með bréfi, dags. 19. júní 2019, en kæra barst úrskurðar­nefndinni 6. ágúst s.á., eða tæpum sjö vikum síðar. Hins vegar fengu kærendur ekki leið­beiningar um kæruheimild eða kærufrest með tilkynningu um hina kærðu ákvörðun, svo sem bar að gera skv. 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, og verður kæran því tekin til efnismeðferðar með hliðsjón af 1. tl. 1. mgr. 28. gr. laganna.

Í máli þessu er deilt um ákvörðun bæjarstjórnar Reykjanesbæjar frá 18. júní 2019 um að synja umsókn kærenda um stækkun lóðarinnar Heiðarholts 27 um fjóra metra til suðurs. Samkvæmt 48. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er óheimilt að breyta lóðamörkum nema með samþykki sveitarstjórnar. Sveitarstjórn fer með skipulagsvald innan marka sveitarfélags eins og fram kemur í 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga. Í því felst tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Á svæðinu sem um ræðir er hins vegar ekki í gildi deiliskipulag. Þrátt fyrir það verður að játa sveitarstjórn svigrúm til þess að hafa áhrif á þróun og útlit hverfisins með þeim hætti sem hér um ræðir, þ.e. að synja kærendum um lóðarstækkun og girðingu sem hefði áhrif á útlit svæðisins. Að mati bæjaryfirvalda samrýmdist girðingin ekki yfirbragði umrædds svæðis og yrði til lýta. Hafa því verið færð fram skipulagsrök fyrir hinni kærðu ákvörðun. Hafa verður og í huga að landræma sú sem félli innan lóðar kærenda við umbeðna stækkun er í eigu sveitarfélagsins og yrði ráðstafað með samningi milli aðila en ekki með einhliða stjórnvaldsákvörðun.

Það fordæmi sem kærendur hafa vísað til á ekki við í þessu máli enda var þar aðeins um að ræða tilfærslu á lóðarmörkum gegn því að lóðarhafar Lágseylu 3 tækju að sér ræktun og umhirðu á landræmu þeirri sem stækkuninni nam og ekki liggur fyrir að þar hafi verið gert ráð fyrir girðingu við hin nýju lóðarmörk. Þá snýr sú lóð ekki að opnu svæði með leiksvæði grunnskóla eins og á við um lóð kærenda og eru aðstæður því ekki sambærilegar. Í beiðni kærenda um lóðarstækkun fólst að reist yrði girðing við umsótt lóðamörk eins og fram kemur í erindi þeirra, dags. 16. maí 2019, sem var undanfari hinnar kærðu ákvörðunar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið eru ekki efni til að fallast á kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Reykjanesbæjar frá 18. júní 2019 um að synja umsókn þeirra um stækkun lóðarinnar Heiðarholts 27, Reykjanesbæ.

mar 02
Love0

131/2019 Hólmasel

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 27. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 131/2019, kæra vegna óhæfilegs dráttar á afgreiðslu byggingarleyfis­umsóknar vegna Hólmasels 2, Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. desember 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi eignarhluta 01-0104 í fasteigninni Hólmaseli 2, Reykjavík, óhæfilegan drátt á því að byggingarfulltrúinn í Reykjavík taki umsókn hans um byggingarleyfi vegna nefndrar fasteignar til afgreiðslu í samræmi við úrskurð úrskurðanefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 47/2018. Gerir kærandi þá kröfu að úrskurðarnefndin taki málið fyrir að nýju til meðferðar og leggja fyrir byggingarfulltrúa að virða úrskurðinn og afgreiða byggingarleyfisumsóknina án tafar og skilyrða. Óskar kærandi eftir að málið fái flýtimeðferð hjá úrskurðarnefndinni.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 30. janúar 2020.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Hinn 12. maí 1998 samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík umsókn þáverandi eiganda fyrrgreinds eignarhluta í fasteigninni að Hólmaseli 2 um byggingarleyfi til að breyta atvinnuhúsnæði í rýmum 01-0103 og 01-0104 í íbúðir og breyta innbyrðis stærðarhlutföllum eignarhlutanna. Í rými 01-0103 hafði verið 37,7 m2 verslunar­húsnæði en í rými 01-0104 107 m2 sérhæfð eign. Í samþykkt byggingarfulltrúa var tekið fram að lokaúttekt byggingarfulltrúa væri áskilin og að leyfið félli úr gildi hæfust framkvæmdir ekki innan árs frá samþykki þess. Lokaúttekt þessi virðist aldrei hafa farið fram.

Reykjavíkurborg sendi engu að síður tilkynningu, dags. 5. desember 2000, til Fasteignamats ríkisins, nú Þjóðskrár, um að notkun rýmis 01-0104 skyldi breytt úr sérhæfðri eign í íbúð og var sú breyting skráð í fasteignaskrá 14. s.m. Skráningin byggðist á teikningu samþykktri 12. maí 1998 og meðfylgjandi skráningartöflu. Samkvæmt teikningunni er rými 01-0103 91 m2 íbúð og rými 01-0104 53,9 m2 íbúð. Þær breytingar sem fram koma á samþykktu teikningunni voru þó aldrei gerðar.

Hinn 26. október 2015 sendi Reykjavíkurborg aðra tilkynningu til Þjóðskrár þess efnis að samkvæmt þinglýstri eignaskiptayfirlýsingu skyldi rými 01-0104 skráð sem þjónustuhúsnæði og sett í skattflokk með atvinnuhúsnæði og var skráningu eignarhlutans breytt í samræmi við það sama dag. Kærandi fékk tilkynningu frá Reykjavíkurborg, dags. 18. nóvember 2015, um að álagning fasteignagjalda hefði verið endurskoðuð. Var tekið fram að breytingin tæki til þess að 107 m2 íbúðarhúsnæði yrði skattlagt sem atvinnuhúsnæði. Átti kærandi í nokkrum samskiptum við Reykjavíkurborg í kjölfar þessa og sótti hann um byggingarleyfi vegna umrædds húsnæðis 18. desember 2017. Í umsókninni var sótt um „[t]ilfærsl[u] á innveggjum vegna íbúðarbreytingar. Stækkun á íbúð og baðherbergi, þannig að bílskúr minnkar.“ Í bréfi kæranda til byggingarfulltrúa, dags. 15. desember 2017, kemur jafnframt fram að sótt sé um byggingar­leyfið til að endurskrá rými 01-0104 sem íbúð.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 20. febrúar 2018 var erindi kæranda tekið fyrir. Í tilkynningu um afgreiðslu máls, dags. 21. s.m., kemur fram að „[s]ótt [sé] um leyfi til að breyta áður samþykktu erindi BN016633 sem ekki tók gildi en er nú búið að framkvæma og hefur að auki breyst þannig að íbúð 0103 minnkar og 0104 er að hluta til orðið bílskúr með hurð inn í hann á norðurhlið húss á lóð nr. 2 við Hólmasel.“ Erindi kæranda var hafnað þar sem samþykki meðeigenda skorti. Sú niðurstaða var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með bréfi, dags. 18. mars 2018, og fékk málsnúmerið 47/2018. Með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 11. júní 2019 felldi úrskurðarnefndin úr gildi framangreinda synjun um byggingarleyfi þar sem ekki yrði séð að hin kærða ákvörðun hefði byggst á viðhlítandi forsendum og að rök­stuðningi fyrir ákvörðuninni hefði verið verulega áfátt.

Í kjölfar úrskurðarins sendi kærandi nokkur bréf til Reykjavíkurborgar, til byggingar­fulltrúa, skrifstofu sviðsstjóra og umhverfis- og skipulagssviðs. Bréf þessi eru dagsett 17. júlí, 19. september, 21. nóvember, 20. Desember og 21. desember 2019 og 5. febrúar 2020. Í bréfum þessum lýsir kærandi þeirri skoðun sinni að með úrskurði í máli nr. 47/2018 hafi verið staðfest að byggingarleyfi hans væri í gildi og spyr kærandi af hvaða sökum málið hafi ekki verið afgreitt endanlega af borgarinnar hálfu. Kæranda var svarað með tölvupósti 20. nóvember 2019, þar sem óskað var eftir því að hann sendi inn nýja byggingarleyfisumsókn ásamt nýjum aðaluppdráttum. Kærandi sendi inn nýja umsókn 21. s.m. og í kjölfarið var honum send tilkynning með tölvupósti 29. s.m., þar sem fram kom að erindi hans yrði tekið fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa næstkomandi þriðjudag, þ.e. 3. desember s.á. Vegna mistaka við niðurfellingu gjalds fyrir byggingar­leyfisumsóknina var erindið þó ekki tekið fyrir á þeim tíma. Kæranda var síðan tilkynnt með tölvupósti 11. s.m. að erindið yrði tekið fyrir 17. desember 2019. Gekk það eftir og var málinu vísað til umsagnar skrifstofu sviðsstjóra og er umsögn hans dagsett 15. janúar 2020. Málið var tekið fyrir að nýju á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 21. s.m. og því frestað með vísan til athugasemda.

Málsrök kæranda: Kærandi fer fram á að byggingarfulltrúa verði gert að afhenda staðfest byggingarleyfi án tafar og skilyrða eða að úrskurðarnefndin ákveði tilskilinn frest sem byggingarfulltrúi hafi til að afgreiða málið.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að umsókn kæranda sé til meðferðar og hafi síðast verið tekin fyrir 21. janúar 2020. Afgreiðslu umsóknarinnar hafi verið frestað vegna athugasemda í málinu en m.a. vanti skráningartöflu, á uppdrætti þurfi að sýna útlit og snið og umsækjandi þurfi að óska eftir húsaskoðun, auk þess sem undirritun hönnuðar vanti á uppdrætti. Enn fremur liggi fyrir athugasemdir frá forvarnardeild slökkviliðs höfuðborgarsvæðisins. Það standi því á kæranda að verða við framangreindum athugasemdum svo unnt sé að ljúka málinu.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að húsaskoðun verði endurtekin 11. febrúar 2020 í samræmi við athugasemdir. Þá sé ekkert því til fyrirstöðu að verða við athuga­semdum slökkviliðsins um gerðir veggja, kærandi þurfi einungis upplýsingar um hvað felist nánar í athugasemdunum.

Í umsögn skrifstofu sviðsstjóra séu ýmis atriði endurtekin sem úrskurður nr. 47/2018 hafi fellt úr gildi. Þá sé umsögnin undirrituð af einstaklingi sem komið hafi að þeirri ákvörðun sem fellt hafi verið úr gildi með framangreindum úrskurði, bæði sem starfsmaður byggingarnefndar og nú sem starfsmaður skrifstofu sviðsstjóra. Hann hljóti að teljast vanhæfur til meðferðar málsins.

Niðurstaða: Kröfur kæranda í máli þessu eru þrjár. Í fyrsta lagi að úrskurðarnefndin taki málið upp aftur til flýtimeðferðar, í öðru lagi að nefndin leggi fyrir byggingarfulltrúa að virða úrskurð nefndarinnar og í þriðja lagi að byggingarfulltrúa verði gert að afgreiða byggingarleyfisumsókn kæranda án tafar.

Fjallað er um endurupptöku máls í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins verður beiðni um endurupptöku máls ekki tekin til greina eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Kæranda var tilkynnt um niðurstöðu máls, þ.e. úrskurðar nr. 47/2018, með tölvupósti 12. júní 2019. Voru því liðnir meira en þrír mánuðir frá þeirri dagsetningu þegar kæra barst úrskurðarnefndinni, auk þess sem ekki liggur fyrir að skilyrði 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga fyrir endurupptöku máls séu fyrir hendi í máli þessu.

Af gögnum málsins, einkum bréfum kæranda til Reykjavíkurborgar og úrskurðarnefndarinnar, verður ráðið að með kröfu kæranda um að „skikka byggingarfulltrúa til að virða úrskurð“ nefndarinnar í máli nr. 47/2018 sé þess krafist að byggingarfulltrúa verði gert að gefa út byggingar­leyfi samkvæmt umsókn hans. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Hlutverk nefndarinnar er þannig að taka afstöðu til lögmætis ákvarðana stjórnvalda sem undir nefndina verða bornar. Valdsvið nefndarinnar nær hvorki til þess að taka nýja ákvörðun í þeim málum sem eru kærð til hennar né að leggja fyrir stjórnvald að taka tiltekna ákvörðun. Í byggingarleyfismálum er það byggingarfulltrúi sem tekur ákvörðun um veitingu leyfis skv. 1. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010. Sú ákvörðun er kæranleg til úrskurðarnefndarinnar skv. 59. gr. sömu laga. Samkvæmt framansögðu getur úrskurðarnefndin hvorki veitt byggingarleyfi út né úrskurðað um að byggingarfulltrúa beri að gefa slíkt leyfi út. Verður því að vísa framangreindri kröfu kæranda frá úrskurðarnefndinni.

Líta verður á kröfu kæranda, um að byggingarfulltrúa verði gert að afgreiða byggingarleyfis­umsókn hans án tafar, sem kæru vegna óhæfilegs dráttar máls skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt því ákvæði er heimilt að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Sú umsókn sem kærandi krefst að verði tekin til meðferðar er umsókn um byggingarleyfi. Samkvæmt 59. gr. mannvirkjalaga laga sæta stjórnvalds­ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Kæru um óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls er því réttilega beint til úrskurðarnefndarinnar.

Ákvörðun byggingarfulltrúa um að synja umsókn kæranda um byggingar­leyfi var felld úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 47/2018 frá 11. júní 2019. Úrskurðurinn var sendur málsaðilum næsta dag. Kærandi sendi borgaryfirvöldum í kjölfarið nokkur bréf, dags. 17. júlí, 19. september, 21. nóvember, 20. desember og 21. desember 2019 og 5. febrúar 2020. Umsókn kæranda var tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 17. desember 2019 og var henni vísað til umsagnar skrifstofu sviðsstjóra. Sú umsögn er dagsett 15. janúar 2020. Málið var síðan tekið fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 21. s.m. Erindinu var þar frestað með vísan til athugasemda. Af hálfu borgarinnar er bent á að það sé nú undir kæranda komið að verða við athugasemdum til að hægt sé að afgreiða málið. Samkvæmt bréfum kæranda hefur hann lýst sig reiðubúinn til að verða við þeim kröfum sem borgaryfirvöld gera vegna umsóknar hans, m.a. um gerð veggja. Bera bréf hans með sér að hann óski eftir leiðbeiningum til að verða við þeim kröfum. Bar borgaryfirvöldum að veita leiðbeiningar varðandi þau mál skv. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Svo virðist sem það hafi ekki verið gert.

Engin hreyfing virðist hafa verið á málinu frá uppkvaðningu úrskurðar í máli nr. 47/2018 til 20. nóvember 2019, eða í rúma fimm mánuði, en þá var kærandi beðinn um að senda inn nýja umsókn, sem hann gerði þegar næsta dag. Ekki verður séð að ástæða hafi verið fyrir borgaryfirvöld til að kalla eftir nýrri umsókn, enda lá eldri umsókn kæranda þá fyrir ásamt fylgigögnum. Kærandi spurðist fyrst fyrir um stöðu málsins 17. júlí 2019 þegar um mánuður var liðinn frá uppkvaðningu fyrrgreinds úrskurðar. Þeirri fyrirspurn virðist ekki hafa verið svarað. Er það í andstöðu við þá meginreglu stjórnsýslu­réttarins að hver sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald eigi rétt á að fá skriflegt svar nema svars sé ekki vænst. Meginregla þessi er m.a. nefnd í athugasemdum við 20. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum. Í ljósi greindrar málsframvindu hefur orðið nokkur dráttur á afgreiðslu umsóknar kæranda, sérstaklega með hliðsjón af því að upphafleg umsókn hans um byggingarleyfi er frá 18. desember 2017. Virðist þó sem málið sé nú í eðlilegum farvegi hjá stjórnvöldum en ekkert ætti að vera því til fyrirstöðu, þegar lögmælt gögn sem fylgja eiga byggingarleyfisumsókn liggja fyrir, að málið verði tekið til afgreiðslu.

Rétt er að ítreka að kærandi getur kært drátt á afgreiðslu máls að nýju til úrskurðarnefndarinnar skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, verði erindi hans ekki rekið áfram á eðlilegum hraða.

Úrskurðarorð:

Rétt er að byggingarfulltrúi taki fyrirliggjandi umsókn kæranda til afgreiðslu án ástæðulauss dráttar.

Að öðru leyti er kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

mar 02
Love0

76/2019 Grindavík gjaldskrá

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 27. febrúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 fyrir:

Mál nr. 76/2019, kæra á gjaldskrá nr. 469/2019 fyrir fráveitu og hreinsun rotþróa í Grindavíkurbæ og á gjaldskrá vatnsveitu Grindavíkurbæjar nr. 468/2019.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. ágúst 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Efstahrauni 27, Grindavík, gjaldskrá nr. 469/2019 fyrir fráveitu og hreinsun rotþróa í Grindavíkurbæ og gjaldskrá vatnsveitu Grindavíkurbæjar nr. 468/2019. Er þess krafist að gjaldskrárnar verði felldar úr gildi og að samdar verði nýjar gjaldskrár sem standist 6. gr. reglugerðar nr. 1212/2015 um bókhald, fjárhagsáætlanir og ársreikninga sveitarfélaga.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grindavíkurbæ 29. nóvember 2019.

Málsatvik og rök: Kærandi er eigandi þriggja fasteigna í Grindavíkurbæ. Álagningarseðlar fasteignagjalda hjá sveitarfélaginu vegna fasteigna kæranda fyrir árið 2019 eru dagsettir 8. febrúar s.á. og var kæranda með þeim seðlum gert að greiða m.a. holræsagjald og vatnsgjald. Á fundi bæjarstjórnar Grindavíkurbæjar 30. apríl s.á. var samþykkt ný gjaldskrá um vatnsveitu Grindavíkurbæjar nr. 468/2019 og ný gjaldskrá nr. 469/2019 fyrir fráveitu og hreinsun rotþróa í Grindavíkurbæ. Tóku þær gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 21. maí s.á. Á fundi bæjarstjórnar Grindavíkurbæjar 26. nóvember 2019 var samþykkt gjaldskrá nr. 1117/2019 fyrir fráveitu og hreinsun rotþróa í Grindavíkurbæ og tók hún gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 1. janúar 2020, en við gildistökuna féll gjaldskrá nr. 469/2019 úr gildi. Hinn 5. febrúar s.á. voru fasteignagjöld ársins 2020 lögð á fasteignir kæranda, þ. á m. holræsagjald og vatnsgjald.

Kærandi bendir á að skv. 6. gr. reglugerðar nr. 1212/2015 um bókhald, fjárhagsáætlanir og ársreikninga sveitarfélaga skuli reikningar ekki nema hærri fjárhæð en sem nemi kostnaði vegna viðkomandi rekstrarþáttar. Á tæplega níu ára tímabili hafi 195.000.000 kr. tekjur verið færðar úr sjóðum vatns- og fráveitu til bæjarsjóðs. Tekjurnar hafi ekki lækkað skuldastöðu veitnanna og því séu reiknaðir himinháir vextir á neikvæðan höfuðstól sem ætti fyrir löngu að vera orðinn jákvæður. Ekki verði unað við ólöglega gjaldtöku sveitarfélagsins.

Af hálfu Grindavíkurbæjar er farið fram á frávísun málsins þar sem kærufrestur skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi verið liðinn þegar kæran hafi borist úrskurðarnefndinni. Ef ekki verði fallist á frávísun sé farið fram á að kröfu kæranda verði hafnað. Kæran byggist á misskilningi um bókhald og reikningsskil sveitarfélaga, sem og rangtúlkun á ársreikningum vatns- og fráveitu sveitarfélagsins. Veiturnar séu reknar í samræmi við gildandi lög og reglur, þ.e. lög nr. 9/2009 um uppbyggingu og rekstur fráveitna, reglugerð nr. 982/2010 um fráveitu sveitarfélaga,  lög nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga og reglugerð nr. 401/2005 um vatnsveitur sveitarfélaga. Tekjur veitnanna þurfi að standa undir öllum útgjöldum hennar. Sveitarfélagið hafi aldrei tekið arð af rekstri þeirra og sé fjármagnskostnaður eingöngu vegna lánsfjár. Árleg endurskoðun endurskoðenda bæjarins vegna starfsemi veitnanna hafi undantekningarlaust verið án athugasemda. Ljóst sé samkvæmt fyrirliggjandi gögnum að gjaldskrár séu fjarri því að vera of háar og þyrftu í raun að vera hærri en þær séu, a.m.k. miðað við það þensluástand sem hafi verið undanfarið.

Niðurstaða: Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að hlutverk úrskurðarnefndarinnar sé að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðra ákvarðana til endurskoðunar en tekur ekki nýjar ákvarðanir í málinu. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um að samdar verði nýjar gjaldskrár. Þá sækir gjaldskrá vatnsveitu Grindavíkurbæjar nr. 468/2019 stoð sína í 10. gr. laga nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga en almenna kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er ekki að finna í þeim lögum. Ágreiningi vegna þeirrar gjaldskrár verður því ekki vísað til úrskurðarnefndarinnar.

Gjaldskrár sem slíkar teljast ekki vera stjórnvaldsákvarðanir heldur stjórnvaldsfyrirmæli þegar þær beinast að hópi manna. Almenna kæruheimild vegna stjórnvaldsfyrirmæla er hvorki að finna í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 né öðrum lagabálkum. Þá mæla fyrrnefnd lög um uppbyggingu og rekstur fráveitna ekki fyrir um að heimilt sé að kæra gjaldskrár sem settar eru á grundvelli þeirra laga. Einstaklingar og lögaðilar hafa ekki hagsmuna að gæta umfram aðra af setningu gjaldskráa fyrr en álagning á grundvelli þeirra fer fram. Slík álagning er eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála þegar mælt er svo fyrir um í lögum. Á það t.a.m. við um hina kærðu gjaldskrá nr. 469/2019 um fráveitu og hreinsun rotþróa í Grindavíkurbæ sem sett er með stoð í 15. gr. laga nr. 9/2009 um uppbyggingu og rekstur fráveitna, en fram kemur í 22. gr. laganna að stjórnvaldsákvarðanir samkvæmt þeim lögum sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Líkt og greinir í málavöxtum tók gjaldskrá nr. 469/2019 ekki gildi fyrr en 21. maí s.á. en þá hafði álagning fasteignagjalda vegna ársins 2019 þegar átt sér stað. Gjaldskráin féll síðan úr gildi 1. janúar 2020 við gildistöku gjaldskrár nr. 1117/2019. Álagning á grundvelli hinnar kærðu gjaldskrár fór því aldrei fram og liggur því ekki fyrir álagning á grundvelli hennar sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar.

Samkvæmt öllu því sem að framan er rakið brestur úrskurðarnefndina vald til að taka hinar kærðu gjaldskrár til endurskoðunar, sbr. fyrrnefnda 1. gr. laga nr. 130/2011. Verður kærumáli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

feb 24
Love0

36/2019 Legsteinaskáli

Með

Árið 2020, föstudaginn 21. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 36/2019, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 9. maí 2019 um að fela byggingarfulltrúa að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells. Jafnframt er kærð ákvörðun byggingar­fulltrúans í Borgarbyggð frá 28. s.m. um að veita slíkt byggingarleyfi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. maí 2019, er barst nefndinni 24. s.m., kærir landeigandi Húsafells 1, þá ákvörðun sveitar­stjórnar Borgarbyggðar frá 9. maí 2019 að fela byggingarfulltrúa að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells. Með bréfi til úrskurðar­nefndarinnar, dags. 5. júní 2019, er barst nefndinni 7. s.m., kærir sami aðili þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 28. maí 2019 að veita byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells. Er þess krafist að báðar ákvarðanirnar verði felldar úr gildi. Þá fer kærandi fer fram á að aðrir nefndarmenn fjalli um málið en þeir sem hafi komið að kærumáli nr. 105/2016 hjá úrskurðarnefndinni.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Borgarbyggð 16. júlí 2019.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Á árinu 2014 hófst vinna við gerð nýs deili­skipulags fyrir Steinhörpuna í landi Húsafells og á grundvelli þeirrar vinnu var tillaga að deiliskipulagi samþykkt á fundi sveitarstjórnar Borgarbyggðar 12. febrúar 2015. Auglýsing þar um birtist í B-deild Stjórnartíðinda 9. júní s.á. með yfirskriftinni „Nýtt deiliskipulag við Húsafell 2, landnúmer 178425“. Í greinargerð deiliskipulagsins kom fram að skipulagssvæðið væri á bæjarhlaði Húsafells 1. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 18. ágúst s.á. var samþykkt umsókn um leyfi til að flytja pakkhús á lóðina að Bæjargili í landi Húsafells og hinn 12. janúar 2016 samþykkti byggingarfulltrúi leyfi til byggingar húss fyrir legsteinasafn að Bæjargili. Skaut kærandi síðargreindri ákvörðun byggingarfulltrúa til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlinda­mála, sem og samþykkt sveitarstjórnar um deiliskipulag Húsafells 2. Fór hann fram á ógildingu beggja ákvarðananna. Skírskotaði kærandi m.a. til þess að auglýst hefði verið röng tilgreining hinnar skipulögðu lóðar. Hinn 23. september 2016 kvað úrskurðarnefndin upp úrskurð í málinu. Var þeim hluta kærunnar er laut að ógildingu deiliskipulagsins vísað frá nefndinni þar sem kæran hefði, hvað það varðaði, borist að liðnum kærufresti. Sætti byggingarleyfið hins vegar lögmætisathugun nefndarinnar og hafnaði hún kröfu um ógildingu þess.

Með bréfi, dags. 27. september 2016, fór kærandi fram á endurupptöku málsins en því var synjað með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. október s.á. Kvartaði kærandi yfir afgreiðslu úrskurðarnefndarinnar til umboðsmanns Alþingis og lá álit setts umboðsmanns fyrir 23. október 2017 í máli nr. 9116/2016. Taldi settur umboðsmaður að nefndinni hefði borið að taka rök­studda afstöðu til þess hvort deiliskipulag það sem hefði verið grundvöllur byggingarleyfis fyrir legsteinasafni hefði verið gilt, þar með talið hvort það hefði verið birt með fullnægjandi hætti. Í kjölfarið óskaði kærandi eftir endurupptöku kærumálsins með vísan til álitsins. Með hliðsjón af fyrrnefndu áliti setts umboðsmanns var það ákvörðun nefndarinnar að málið skyldi endur­upptekið og úrskurður kveðinn upp í því að nýju. Í kjölfar frekari málsmeðferðar var það og gert og með úrskurði uppkveðnum 6. desember 2018 var vísað frá kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa frá 18. ágúst 2015 um að samþykkja umsókn um leyfi til að flytja pakkhús á lóðina að Bæjargili í landi Húsafells þar sem krafan var of seint fram komin, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Einnig var vísað frá kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 12. febrúar 2015 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Húsafell 2, Steinharpan, þar sem skipulagið hefði ekki tekið gildi með lögformlega réttri birtingu í B-deild Stjórnartíðinda. Að lokum var felld úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 12. janúar 2016 um að veita leyfi fyrir byggingu húss undir legsteinasafn að Bæjargili í landi Húsafells þar sem hið kærða byggingar­leyfi ætti sér hvorki stoð í gildu deiliskipulagi né hefði málsmeðferð þess farið að undantekningar­ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010 um grenndarkynningu.

Hinn 22. janúar 2019 sótti leyfishafi um byggingarleyfi til að reisa skála að Bæjargili í landi Húsafells. Í umsókninni kom fram að skálinn yrði reistur til að varðveita legsteina og minnis­merki sem höggvin hefðu verið úr steinum. Á fundi umhverfis-, skipulags- og landbúnaðar­nefndar 1. febrúar 2019 samþykkti nefndin að grenndarkynning færi fram. Fól hún umhverfis- og skipulagssviði að kynna nágrönnum sem hagsmuna hefðu að gæta fyrirhugaða framkvæmd, sbr. 44. gr. skipulagslaga, og var sú ákvörðun staðfest af sveitarstjórn á fundi hennar 14. s.m. Með bréfi umhverfis- og skipulagssviðs, dags. 27. s.m., var fyrirhuguð framkvæmd kynnt kæranda og honum gefinn kostur á að koma að athugasemdum til 1. apríl 2019, sem hann og gerði með bréfi, dags. 29. mars s.á. Á fundi umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefndar 5. apríl s.á. voru athugasemdir kæranda og svör við þeim lögð fram og samþykkt að leggja til við sveitarstjórn að samþykkja erindið. Staðfesti sveitarstjórn bókun nefndarinnar á fundi sínum 9. maí s.á. og samþykkti að fela byggingarfulltrúa að afgreiða umsóknina í samræmi við fyrirliggjandi gögn. Hinn 28. s.m. áritaði byggingarfulltrúi byggingarleyfisuppdrætti til samþykktar og gaf leyfið út sama dag.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að þrátt fyrir að ekki sé til neitt gilt deiliskipulag fyrir svæðið Bæjargil sé þegar búið að reisa skemmu á svæðinu. Byggingarleyfi vegna skemmunnar sé frá hausti 2015 og byggi á deiliskipulagi sem hafi aldrei tekið gildi samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndarinnar. Bygging legsteinaskála sé langt á veg komin án byggingarleyfis og sé því verið að bæta við öðru húsi á lóðina án deiliskipulags. Ekki hafi verið leyfilegt að grenndarkynna framkvæmdina vegna umfangs hennar. Sér í lagi vegna þess að þegar hafi verið búið að byggja eitt hús á lóðinni án deiliskipulags, en einnig vegna þess að fyrirhuguð notkun nýbyggingarinnar sé ekki í samræmi við aðalskipulag. Enn fremur hafi ranglega verið staðið að framkvæmd grenndarkynningarinnar. Fordæmi séu fyrir því að umsókn um byggingarleyfi án skipulags hafi verið hafnað þar sem þegar hafi verið búið að byggja eitt hús á lóð, t.d. hafi því verið hafnað þegar beðið hafi verið um byggingarleyfi fyrir sumarhús í landi Húsafells 1.

Sveitarstjóri Borgarbyggðar og sviðsstjóri skipulagssviðs sveitarfélagsins hafi verið vanhæfir til að koma að grenndarkynningu. Sveitarstjóri hafi lýst því yfir í blaðaviðtali áður en grenndar­kynning hafi farið fram hver niðurstaða hennar yrði. Hann hafi setið fundi þar sem ákvörðun hafi verið tekin um að láta gefa út byggingarleyfi. Sviðsstjóri skipulagssviðs Borgarbyggðar hafi haft yfirumsjón með grenndarkynningunni. Hann sé eiginmaður hönnuðar sem hafi gert deiliskipulagið fyrir leyfishafa sem hafi verið talið ógilt í úrskurði úrskurðarnefndarinnar. Líkur séu á að hönnuðurinn sé bótaskyldur gagnvart leyfishafa fáist ekki byggingarleyfi fyrir leg­steinahúsinu, en sviðsstjóri hafi ekki vikið af fundi við afgreiðslu skipulagsnefndar í máli þessu.

Framkvæmd grenndarkynningarinnar hafi verið með þeim hætti að gera sem minnst úr mótmælum eina aðilans sem hagsmuna hafi að gæta. Skipulagsnefnd hafi ákveðið að grenndar­kynna fyrirhugaðar framkvæmdir til 15 aðila en aðeins þrjár lóðir liggi að umræddu svæði, þar af ein í eigu leyfishafa. Aðrir sem hafi fengið grenndarkynningu séu nánir ættingjar leyfishafa. Sömu aðilar hafi vegna umsóknar um byggingarleyfi í landi Húsafells 1 lagt ríka áherslu á að ekki yrði byggt á svæðinu án skipulags, en núna bregði svo við að engar athugasemdir komi frá þeim vegna byggingar án skipulags Bæjargils. Fram komi í svari skipulagssviðs við athuga­semdum um grenndarkynningu að skálinn sé í 10 m fjarlægð frá lóðamörkum en hið rétta sé að samkvæmt teikningum sé fjarlægðin undir 10 m.

Leyfishafi hafi breytt nafni hússins úr legsteinasafni í legsteinaskála og fullyrði að aðeins standi til að geyma þar steina. Hann hafi reyndar fjarlægt steina í leyfisleysi úr kirkjunni þar sem þeir hafi verið geymdir og ekki fengið leyfi Minjastofnunar Íslands til flutninganna. Vísað sé til yfirlýsingar starfsmanns stofnunarinnar um að ekki hafi verið veitt leyfi til að fjarlægja steinana af sínum stað, sbr. 3. og 21. gr. laga nr. 80/2012 um menningarminjar. Einnig sé vísað til 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Ítrekað hafi komið fram hjá leyfishafa að til standi að setja upp safn á svæðinu. Hann hafi fengið styrki hjá opinberum aðilum og einkaaðilum vegna uppsetningar á legsteinasafni. Til dæmis hafi framkvæmdin fengið styrk fimm ár í röð frá Kirkjugarðasjóði til undirbúnings á uppsetningu legsteinasafns.

Yfirlitsmynd af svæðinu sýni hversu mikið sé búið að þrengja að Gamla bæ. Bílastæðum hafi verið fækkað í fimm og aðkoma að þeim bílastæðum sem nú séu til staðar verði ekki lengur fyrir hendi. Erfitt muni verða að reka gistiheimilið í nálægð við mikinn átroðning gesta og því verði kærandi fyrir tjóni vegna verri reksturs og lægra verðgildis eignarinnar og rekstursins. Auk þess séu möguleikar á stækkun úr sögunni vegna skertrar aðkomu.

Úrskurðarnefndin hafi margsýnt að hún dragi taum leyfishafa með því að komast ítrekað að augljóslega rangri lagalegri niðurstöðu. Þegar nefndarmenn hafi neyðst til að leiðrétta fyrri úrskurð hafi það verið gert með hangandi hendi og leyfishafa verið bent á vægast sagt vafasama útgönguleið. Krefjast verði þess að aðrir nefndarmenn verði fengnir til að fjalla um málið.

Málsrök Borgarbyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er farið fram á frávísun kæru vegna samþykktar sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 9. maí 2019 þar sem ekki sé um lokaákvörðun máls að ræða, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kveðið upp úr með það að ákvarðanir skipulagsnefnda sveitarfélaga eða sveitarstjórna séu ekki lokaákvarðanir í málum hvað varði útgáfu byggingarleyfa á grundvelli grenndarkynningar skv. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. niðurstöðu nefndarinnar í kærumáli nr. 166/2016.

Verði ekki fallist á frávísun þessa hluta málsins gerir sveitarfélagið þá kröfu að sjónarmiðum kæranda verði hafnað. Líta verði fram hjá allri umfjöllun hans um pakkhúsið þar sem byggingarleyfi þess sé enn í gildi, sbr. niðurstöðu nefndarinnar í úrskurði hennar frá 6. desember 2018 í kærumáli nr. 105/2016, þar sem kröfu kæranda um ógildingu byggingarleyfisins var vísað frá á grundvelli þess að kærufrestur hefði verið liðinn. Bent sé á að upphaflegt byggingarleyfi vegna legsteinaskálans hafi verið afgreitt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 19. janúar 2016. Á grundvelli þess leyfis hafi leyfishafi hafið framkvæmdir en það hafi ekki verið fellt úr gildi af úrskurðarnefndinni fyrr en 6. desember 2018, en eins og komi fram í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála fresti kæra til nefndarinnar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Um leið og leyfið hafi verið fellt úr gildi hafi leyfishafi hætt öllum framkvæmdum og ekki hafið þær á nýjan leik fyrr en byggingarleyfi það sem nú sé kært hafi verið gefið út 28. maí 2019. Því sé bygging legsteinaskálans langt á veg komin.

Sveitarfélagið fái ekki séð af hverju óheimilt hafi verið að veita hið kærða byggingarleyfi á grundvelli málsmeðferðar 44. gr. skipulagslaga, en engar skýringar um þessa málsástæðu koma fram í kæru, t.a.m. hvað sé nákvæmlega við framkvæmdina sem geri hana svo umfangsmikla að óheimilt hafi verið að grenndarkynna hana. Sótt hafi verið um leyfi til að reisa skála yfir legsteina. Slík bygging samræmist gildandi aðalskipulagi á svæðinu þar sem lóðin Bæjargil sé á skil­greindu landbúnaðarsvæði. Að mati sveitarfélagsins þýði það að bygging skálans sé í samræmi við gildandi aðalskipulag en skálinn sé byggður sem geymsluhúsnæði. Á bls. 27 í greinargerð með aðalskipulagi Borgarbyggðar sé einungis kveðið á um skyldu til að deiliskipuleggja lóðir á skilgreindum landbúnaðarsvæðum ef til standi að byggja tvö íbúðarhús eða fleiri á sömu jörð. Þar sem ekkert íbúðarhús sé á lóðinni Bæjargili, og þar sem skálinn teljist heldur ekki sem slíkt hús, telji sveitarfélagið að útgáfa byggingarleyfisins á grundvelli grenndarkynningar hafi ekki brotið gegn gildandi aðalskipulagi. Í athugasemdum með lagafrumvarpi því sem hafi orðið að lögum nr. 7/2016 um breytingu á skipulagslögum nr. 123/2010 komi fram að nauðsynlegt hafi verið að gera breytingu á 44. gr. laganna, um grenndarkynningu, til að ljóst væri að heimila mætti útgáfu byggingarleyfis á grundvelli grenndarkynningar ef fyrirhuguð framkvæmd væri í samræmi við aðalskipulag hvað varðaði landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Sveitarfélagið telji að öll þessi atriði séu til staðar. Þá hafi breytingarlögin fellt úr gildi það ákvæði laganna sem hafi kveðið á um að þessi aðferð væri einungis fær í þegar byggðum hverfum.

Sveitarstjóra sé skylt að sitja fundi sveitarstjórnar sem starfsmaður sveitarfélagsins. Þar hafi hann tillögurétt en engan atkvæðisrétt þar sem hann sé ekki kjörinn fulltrúi, sbr. 15. gr. samþykktar nr. 884/2013 um stjórn Borgarbyggðar. Sveitarstjóri hafi því ekki komið með óeðlilegum eða ólögmætum hætti að þeirri ákvörðun sveitarstjórnar frá 14. febrúar 2019 að staðfesta ákvörðun umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefndar frá 1. febrúar þess efnis að grenndarkynna hið umsótta byggingarleyfi. Þá hafi sviðsstjóri umhverfissviðs setið fundinn, eins og hann geri jafnan, en hvergi sé bókað um sérstaka aðkomu hvors aðila fyrir sig að þeirri tillögu sem kjörnir fulltrúar hafi greitt atkvæði um á umræddum fundum. Þá leiði kærandi engar líkur að því að sú staðreynd að rangt nafn hafi verið notað fyrir deiliskipulag svæðisins hafi nokkur áhrif á það hvort sviðsstjórinn uppfylli hæfisreglur í því máli sem nú sé kært. Ákaflega langsótt tengsl sviðsstjórans við gerð deiliskipulagsins, sem hafi verið afgreitt áður en hann hafi tekið til starfa hjá sveitarfélaginu, hafi ekki nokkur einustu áhrif á hæfi hans til að annast störf fyrir sveitarfélagið.

Sveitarfélagið hafi grenndarkynnt umsókn um leyfið fyrir þeim í næsta nágrenni við lóðina Bæjargil sem hún hafi talið eiga hagsmuna að gæta. Leyfishafi sé fæddur og uppalinn á Húsafelli og séu skyldmenni hans mörg á svæðinu og því eigendur margra þeirra lóða og jarða sem næst Bæjargili standi. Það sé því ekkert óeðlilegt við það að grenndarkynnt hafi verið fyrir viðkomandi aðilum. Þá hafi bréf umræddra aðila til skipulagsyfirvalda vegna eldri umsóknar kæranda um byggingarleyfi á lóðinni Húsafelli 1 ekkert gildi í þessu máli. Viðkomandi aðilum sé fullkomlega heimilt að hafa aðrar skoðanir á því máli en því sem nú sé til meðferðar hjá nefndinni.

Umsókn hafi borist frá leyfishafa um legsteinaskála. Í þeim gögnum sem lögð hafi verið fyrir sveitarfélagið liggi ekkert fyrir um áætlanir leyfishafa um síðari notkun hússins. Sveitarfélaginu sé skylt að afgreiða umsóknir í samræmi við efni þeirra, en ekki það sem kunni mögulega að eiga sér stað síðar. Þá sé bent á að mögulegur flutningur legsteina úr kirkjunni án leyfis sé ekki málefni sem falli undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar.

Yfirlitsmynd sem kærandi vísi til sé aðeins afstöðumynd sem lögð hafi verið fram með hönnunargögnum í upplýsingaskyni. Sem slík sé hún ekki bindandi í málinu, hvorki fyrir eigendur Gamla bæjar né leyfishafa, enda nái hið kærða byggingarleyfi og grenndarkynning vegna þess aðeins til þess að reisa skála yfir legsteina. Leyfið nái ekki til framkvæmda á lóð við húsið. Umrædd yfirlitsmynd nái aðeins til lóðarinnar að Bæjargili og kærandi sé ekki með nokkru móti skuldbundinn til að haga bílastæðum á sinni lóð í samræmi við uppdráttinn. Jafnframt bendi sveitarfélagið á að aðkoma að stæðum á lóð Gamla bæjar sé ekki frá sameiginlegu svæði, eins og kærandi haldi fram. Sjá megi af umræddri yfirlitsmynd og lóðarblaði Bæjargils frá 4. febrúar 2013 að aðkoma að bílastæðum við Gamla bæ sé yfir lóðina Bæjargil. Það sé því rangt að um sameiginlegt svæði sé að ræða. Leyfishafa sé því heimilt að ráðstafa lóðinni eins og hann kýs, innan þeirra marka sem talist geti eðlilegt, án þess að kærandi hafi neitt um það að segja. Engar kvaðir hvíli á leyfishafa sem skikki hann til að taka sérstakt tillit til bílastæðamála við Gamla bæ við ráðstöfun eignar sinnar. Einnig sé bent á að hin framlagða yfirlitsmynd sýni glögglega að fyrirhugað sé að setja upp nýtt stæði fyrir bíla og rútur austan megin að Bæjargili. Því sé ljóst að umferð ökutækja og ferðamanna fyrir framan Gamla bæ verði ekki með þeim hætti sem lýst sé í kæru og að möguleg áhrif þeirrar umferðar fyrir rekstur í Gamla bæ séu stórkostlega ofmetin hjá kæranda. Ekkert liggi fyrir í málinu sem sýni fram á það að rekstur gistiheimilis muni líða fyrir það að reistur verði legsteinaskáli á lóð leyfishafa.

Vegna kæru á ákvörðun byggingarfulltrúa frá 28. maí 2019 um að veita hið umrædda byggingarleyfi vísi sveitarfélagið til fyrri umfjöllunar. Einnig sé bent á að hvorki í lögum nr. 160/2010 um mannvirki né lögum nr. 80/2012 um menningarminjar sé kveðið á um að Minjastofnun Íslands þurfi að veita samþykki sitt fyrir útgáfu byggingarleyfis fyrir nýju húsi á svæði sem ekki falli undir lög nr. 80/2012. Ítrekað sé að hafi legsteinar verið fluttir án samþykkis Minjastofnunar falli það atriði ekki undir valdsvið nefndarinnar.

Ekkert komi fram í kærunni hvaða máli það eigi að skipta að umræddur legsteinaskáli sé nær lóðamörkum en 10 m. Engin ákvæði skipulagslaga, skipulagsreglugerðar, mannvirkjalaga eða byggingarreglugerðar mæli fyrir um að óheimilt sé að byggja skálann nær lóðamörkum en 10 m. Eina ákvæði framangreindra laga- og reglugerðabálka sem kveði á um lágmarksfjarlægð byggingarreits frá lóðamörkum sé gr. 5.3.2.12. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 þar sem segi að í frístundabyggðum skuli ekki byggja nær lóðarmörkum en 10 m. Þar sem hið kærða byggingarleyfi sé ekki veitt fyrir byggingu innan frístundabyggðar telji sveitarfélagið þetta atriði ekki skipta máli.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi tekur fram að stjórnsýslumeðferð byggingarleyfis­umsóknar hans hafi ekki verið háð neinum annmörkum sem valdið geti ógildingu leyfisins. Byggingarleyfið hafi verið grenndarkynnt, sbr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, þar sem ekki hafi verið í gildi deiliskipulag fyrir svæðið. Einungis hafi borist ein athugasemd á kynningartíma og hafi hún verið frá kæranda. Aðrar athugasemdir hafi ekki borist þrátt fyrir að byggingarleyfisumsóknin hafi sannanlega verið grenndarkynnt fyrir öðrum aðilum. Engu breyti hvort tengsl kunni að vera á milli byggingarleyfishafa og annarra fasteignaeigenda á áhrifasvæði grenndar­kynningar. Framkvæmdir hafi legið alfarið niðri frá úrskurðardegi 6. desember 2018 fram til þess að nýtt byggingarleyfi hafi verið gefið út. Fullyrðingum kæranda um annað sé mótmælt sem röngum. Fyrir liggi að fallið hafi verið frá áformum um að byggja safn og sé einungis verið að byggja skála, enda samræmist bygging safns vart gildandi aðalskipulagi Borgarbyggðar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að pakkhúsið sé hluti af þeim byggingum sem séu á lóðinni og verði að skoðast með öðrum byggingum sem séu til staðar. Varðandi umræddan kærufrest vegna byggingarleyfis hússins þá sé bent á þá niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að deiliskipulagið hafi aldrei tekið gildi. Að sögn starfsmanns Borgarbyggðar hafi byggingarleyfi ekki verið gefið út. Fundargerð afgreiðslufundar þar sem byggingarleyfið hafi verið samþykkt finnist ekki á vef sveitarfélagsins og því hafi það aldrei öðlast gildi. Í niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar hafi komið fram að kæranda hafi ekki mátt vera ljóst að framkvæmdir hafi átt sér stað fyrr en 26. júlí 2016. Það sé því ekki hægt að halda því fram að kærufrestur hafi ekki átt að hefjast fyrr en í júlí 2016, en þá hafi framkvæmdir verið kærðar og þess krafist að vinnu við pakkhús yrði hætt tafarlaust. Tekið sé fram að þegar talað sé um legsteina­safn í upphaflegri kæru hafi að sjálfsögðu verið átt við alla framkvæmdina í heild, ekki bara eitt hús.

Í athugasemdum kæranda sem bárust vegna grenndarkynningarinnar hafi Borgarbyggð verið bent á hvers vegna ekki mætti grenndarkynna tillöguna, en m.a. hafi verið vísað til leiðbeiningarblaða og fjölda og stærð bygginga á lóðinni. Því sé mótmælt að nýtt samþykkt byggingarmynstur á lóð Bæjargils sé í samræmi við byggðamynstur á svæðinu. Með nýjustu byggingunni séu komin sex á hús á lóðina, alls um 455 m2 að flatarmáli. Spurt sé hvort leyfilegt sé að byggja ótakmarkaðan fjölda húsa af ýmsum gerðum á lóð ef þau séu ekki skráð sem íbúðarhús. Sex hús á 9.104 m2 svæði með nýtingar­hlutfall 0,05 sé talsvert annar þéttleiki en á öðrum lóðum í nágrenni Bæjargils. Mun færri hús og lægra nýtingarhlutfall sé á aðliggjandi lóðum Húsafells 1, 2 og 3.

Sveitarfélagið hafi ekki skýrt val sitt á þeim sem hafi fengið grenndarkynninguna. Flestir þeirra eigi ekki land sem liggi að Bæjargili. Sveitarfélagið verði að skoða málið með tilliti til jafnræðisreglu og meðalhófs. Sömu aðilar sem hafi fengið grenndarkynningu í tveimur málum varðandi tvær aðliggjandi lóðir séu ýmist sammála því að byggt sé án skipulags á Húsafells­torfunni eða eindregið á móti því.

——

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Kærandi máls þessa fer m.a. fram á að aðrir nefndarmenn en þeir sem hafi komið að kærumáli nr. 105/2016 hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála verði fengnir til að fjalla um málið með þeim rökum sem áður greinir. Í 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um þær ástæður sem leiða til þess að starfsmaður eða nefndarmaður sé talinn vanhæfur til meðferðar máls. Þær vanhæfisástæður sem tíundaður eru í 1.-5. tl. 1. mgr. ákvæðisins eiga ekki við um nefndarmenn úrskurðarnefndar­innar. Þá eiga þeir ekki hagsmuna að gæta af úrlausn málsins og engar aðrar þær aðstæður eru til staðar sem eru til þess fallnar að draga óhlutdrægni þeirra í efa með réttu í skilningi 6. tl. nefnds lagaákvæðis, enda verður nefndarmaður ekki talinn vanhæfur við það eitt að hafa fjallað um sömu deilumál aðila í fyrri úrskurði nefndarinnar. Breytir þar engu þótt málið hafi verið endurupptekið á grundvelli álits umboðsmanns Alþingis. Þar sem ekki eru lagaskilyrði til þess að nefndarmenn úrskurðarnefndarinnar víki sæti í máli þessu ákveður formaður, líkt og endranær, hvernig nefndin er skipuð í málinu, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðar­nefnd umhverfis- og auðlindamála.

Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar sveitarstjórnar Borgarbyggðar að fela byggingarfulltrúa að gefa út byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells. Jafnframt er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa sveitarfélagsins um að veita greint byggingarleyfi. Ekki er í gildi deiliskipulag fyrir svæðið. Sú meginregla kemur fram í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að gera skuli deiliskipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Þó segir í 1. mgr. 44. gr. laganna að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmda­leyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulagi liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem hafi heimild til fullnaðarafgreiðslu máls, sbr. 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin sé í samræmi við landnotkun, byggða­mynstur og þéttleika byggðar og skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Í samræmi við framangreind lagaákvæði var það ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar að fela byggingarfulltrúa að gefa út byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells. Endanleg ákvörðun um samþykkt byggingaráforma og útgáfu byggingarleyfis er hins vegar á hendi byggingarfulltrúa samkvæmt skýrum ákvæðum 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Ákvörðun sveitarstjórnar var því ekki lokaákvörðun í því máli sem hófst með umsókn leyfis­hafa, en skv. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga verður ákvörðun, sem ekki bindur enda á mál, ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Þeim hluta kærunnar verður því vísað frá úrskurðar­nefndinni.

Umsókn um hið kærða byggingarleyfi var grenndarkynnt með lögmæltum fjögurra vikna athugasemdafresti skv. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga og kom kærandi að athugasemdum sínum við grenndarkynninguna. Í kjölfar þess var umsóknin tekin til umfjöllunar í umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefnd og hún samþykkt, auk þess sem afstaða var tekin til framkominna athugasemda. Var sú afgreiðsla staðfest af sveitarstjórn og svör við athuga­semdum kæranda voru send honum með bréfi, dags. 17. maí 2019. Umsókn um hið umrædda byggingarleyfi var síðan samþykkt af byggingarfulltrúa 28. s.m.

Samkvæmt gr. 5.9.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 felst grenndarkynning í því að skipulags­nefnd kynnir nágrönnum, sem taldir eru eiga hagsmuna að gæta, leyfisumsókn. Skal skipulags­nefnd leggja mat á hverjir geti talist hagsmunaaðilar, sbr. gr. 5.9.3. reglugerðarinnar. Verður það ekki talinn annmarki á grenndarkynningu umsóknar leyfishafa að grenndarkynnt hafi verið fyrir fleiri en lóðarhöfum aðliggjandi lóða, enda verður hugtakið nágranni ekki skilgreint svo þröngt. Eftir sem áður er það hlutverk þeirra sem að leyfisveitingu koma að gæta samræmis við skipulag og jafnræðis milli aðila í sambærilegum tilvikum, en af fyrirliggjandi gögnum verður ekki annað séð en að svo hafi verið gert í þessu máli.

Í 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 segir að um hæfi sveitarstjórnarmanna, nefndarfulltrúa og starfsmanna sveitarfélaga til þátttöku í meðferð eða afgreiðslu mála þar sem á, eða til greina kemur, að taka stjórnvaldsákvörðun skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, gildi ákvæði stjórnsýslulaga sé ekki öðruvísi ákveðið í sveitarstjórnarlögunum. Samkvæmt 6. tl. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga er starfsmaður talinn vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Samkvæmt 54. gr. sveitarstjórnarlaga ræður sveitarstjórn framkvæmdastjóra, þ.e. sveitarstjóra, og er hlutverk hans skv. 1. mgr. 55. gr. laganna að sjá um að stjórnsýsla sveitarfélagsins sam­ræmist lögum, samþykktum og viðeigandi fyrirmælum yfirmanna. Samkvæmt 2. mgr. 55. gr. laganna skal hann sitja fundi sveitarstjórnar og þar hefur hann bæði málfrelsi og tillögurétt en ekki atkvæðisrétt nema hann sé jafnframt kjörinn fulltrúi. Hann skal sjá um að fundir sveitarstjórnar, byggðaráðs og annarra nefnda sveitarstjórnar séu vel undirbúnir, m.a. í þeim tilgangi að mál sem þar eru afgreidd séu vel upplýst, sbr. 3. mgr. 55. gr. laganna. Verður að líta svo á að þáverandi sveitarstjóri Borgarbyggðar, sem var ekki kjörinn fulltrúi í sveitarstjórninni, hafi komið að undirbúningi málsins með setu á fundum sveitarstjórnar Borgarbyggðar í málinu með hliðsjón af lögmæltu hlutverki hans samkvæmt fyrrgreindum ákvæðum sveitarstjórnarlaga.

Í kjölfar niðurstöðu úrskurðar úrskurðarnefndarinnar 6. desember 2019 um ógildingu byggingarleyfis legsteinasafns lýsti sveitarstjóri því yfir í blaðaviðtali að vinna yrði nýtt byggingarleyfi sem standast myndi kröfur, fara í grenndarkynningu og gefa leyfið út aftur. Þau ummæli gátu verið til þess fallin að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu í skilningi 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Hins vegar verður að líta til þess að hann hafði ekki atkvæðisrétt á fundum sveitarstjórnar og gat því ekki með beinum hætti komið að þeim ákvörðunum hennar að staðfesta ákvörðun umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefndar um að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknina annars vegar og hins vegar staðfesta bókun sömu nefndar um fela byggingarfulltrúa að gefa út hið umþrætta byggingarleyfi. Þá má sjá af afritum ræða af fundi sveitarstjórnar 9. maí 2019, þar sem samþykkt var að fela byggingarfulltrúa að samþykkja umsókn um byggingarleyfi legsteinaskálans, að sveitarstjórinn tók ekki til máls. Að því virtu verður að telja þátt hans í meðferð málsins það lítilfjörlegan að ekki hafi verið hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi haft áhrif á á ákvarðanir sveitarstjórnarinnar, sbr. 4. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaganna, og því ekki um vanhæfi hans að ræða. Sviðsstjóri skipulagssviðs Borgar­byggðar mun vera kvæntur hönnuði deiliskipulags þess sem úrskurðarnefndin taldi ógilt í úrskurði uppkveðnum 6. desember 2018 í kærumáli nr. 105/2016. Sá hönnuður telst ekki aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga og er því ekki um vanhæfi sviðsstjórans að ræða á grundvelli 2. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaganna. Þá verður heldur ekki séð að þau fjölskyldutengsl leiði til vanhæfis sviðsstjórans á grundvelli annarra vanhæfisreglna stjórnsýslulaga eða sveitarstjórnarlaga.

Að framangreindu virtu verður ekki séð að þeir formannmarkar hafi verið á meðferð málsins að varði ógildingu hins kærða byggingarleyfis.

Svo sem frá er greint í málavöxtum er forsaga máls þessa nokkur og hafa bæði deiliskipulag og byggingarleyfi vegna umdeildra framkvæmda að Bæjargili verið til umfjöllunar hjá úrskurðar­nefndinni. Deiliskipulag það sem í tvígang hefur ratað til nefndarinnar hefur ekki fengið efnislega skoðun af hálfu hennar, enda var því vísað frá í bæði skiptin. Í fyrra skiptið þar sem kærufrestur var útrunninn og í það seinna þar sem skipulagið hafði ekki tekið gildi. Í nefndu deiliskipulagi var veitt heimild fyrir byggingu sýningarskála, menningarhúss og þjónustuhúss, sem meðal annars gæti hýst steinhörpur og önnur listaverk. Fram kom í greinargerð skipulagsins að það samræmdist ekki þeirri stefnu sem fram kæmi í Aðalskipulagi Borgarbyggðar 2010-2022 en það væri hins vegar í samræmi við þá starfsemi sem þar hefði verið stunduð um árabil. Þar sem deiliskipulagið öðlaðist ekki gildi átti byggingarleyfi það sem til umfjöllunar var í kærumáli nr. 105/2016 ekki stoð í því. Var jafnframt rakið í seinni úrskurði vegna þess máls að hvort sem byggingarleyfið ætti sér stoð í aðalskipulagi eða ekki lægi fyrir að málsmeðferð skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga hefði ekki farið fram. Var byggingarleyfið því ógilt vegna formannmarka og hlaut ekki efnislega athugun af hálfu úrskurðarnefndarinnar.

Byggingarleyfi, þó ekki samhljóða, hefur nú verið gefið út að nýju á grundvelli áðurnefndrar 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga sem heimilar að veitt sé byggingarleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggur ekki fyrir sé framkvæmdin í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Þar sem nefndin hefur komist að þeirri niðurstöðu að á hinu kærða byggingarleyfi séu ekki þeir formannmarkar að ógildingu varði kemur næst til skoðunar hvort skilyrði samkvæmt nefndu ákvæði hafi verið uppfyllt svo veita mætti leyfi að afstaðinni grenndarkynningu.

Í gildi er Aðalskipulag Borgarbyggðar 2010-2022 og samkvæmt því er Bæjargil á skilgreindu landbúnaðarsvæði. Í gr. 4.3.1. í skipulagsreglugerð er fjallað um viðfangsefni og efnistök aðalskipulags. Er meginviðfangsefni þess stefnumörkun sveitarstjórnar um landnotkun og þróun byggðar og skal í skipulagsgögnum gera grein fyrir og marka stefnu um tilgreind málefni og setja þau fram með ákvörðunum um landnotkun eftir því sem við á. Meðal þeirra málefna er landbúnaður, sbr. e-lið greinarinnar, og er þar m.a. átt við þróun landbúnaðar og megináhrifaþætti, helstu einkenni landbúnaðarsvæða, þ.e. búrekstrar sem þar er stundaður, þ.m.t. ferðaþjónusta og önnur atvinnustarfsemi sem tengist búrekstrinum, og helstu atriði sem varða mannvirkjagerð. Fjallað er um stakar framkvæmdir í k-lið sömu greinar, þ.e. að eftir því sem við eigi skuli gera grein fyrir og marka stefnu um hvernig farið skuli með stakar skipulags­skyldar framkvæmdir, sem ekki sé talin þörf á að afmarka sérstaka landnotkun fyrir, enda sé um að ræða framkvæmdir sem ekki séu taldar líklegar til að valda verulegum áhrifum á umhverfið. Gefin eru dæmi og tekið fram að þetta geti einnig átt við um stök frístundahús, stök íbúðarhús og aðra mannvirkjagerð á landbúnaðarsvæðum án tengsla við búrekstur. Í gr. 6.2. í reglugerðinni er nánar kveðið á um stefnu um landnotkun og er landbúnaðarsvæði nánar skilgreint sem svæði fyrir landbúnað og mannvirki sem tengjast búrekstrinum, með áherslu á búfénað og matvæla- og fóðurframleiðslu, sbr. q-lið greinarinnar.

Af framangreindum ákvæðum verður ráðið að á skilgreindum landbúnaðarsvæðum skuli mannvirki fyrst og fremst tengjast búrekstri en í aðalskipulagi sé heimilt að mæla fyrir um byggingu mannvirkja án tengsla við búrekstur. Í Aðalskipulagi Borgarbyggðar 2010-2022 er í kafla 4.6 að finna stefnumörkun varðandi landbúnaðarsvæði, m.a. heildarfjölda leyfilegra íbúða- og frístundahúsa á lögbýlum. Þá er í kaflanum mælt fyrir um að byggingar sem tengist annarri atvinnustarfsemi séu ekki heimilaðar á landbúnaðarsvæðum ef undanskildar séu byggingar vegna minniháttar verktakastarfsemi út frá bújörðum, vindmylla með hámarks rafafli 25 kW og vatnsaflsvirkjana með rafafli allt að 200 kW, enda sé svæðið ekki á náttúruminjaskrá eða skilgreint sem hverfisverndarsvæði. Hið kærða byggingarleyfi heimilar ekkert þeirra mann­virkja sem í aðalskipulagi eru tilgreind heldur byggingu skála til að varðveita legsteina. Slíkur skáli tengist hvorki búrekstri né fellur undir fyrrgreindar undanþáguheimildir aðalskipulagsins.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggur fyrir að hið kærða byggingarleyfi er hvorki í samræmi við landnotkunarflokk svæðisins samkvæmt skipulagsreglugerð né skilmála Aðal­skipulags Borgarbyggðar 2010-2022. Verður byggingarleyfið því fellt úr gildi með hliðsjón af kröfu 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga um samræmi byggingarleyfis við aðalskipulag, sbr. og ákvæði 11. gr. og 1. tl. 13. gr. mannvirkjalaga sem jafnframt áskilja samræmi mannvirkja og notkun þeirra við skipulagsáætlanir svo slíkt leyfi verði veitt.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 9. maí 2019 um að fela byggingarfulltrúa að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 28. maí 2019 um að veita byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells.

feb 18
Love0

126/2019 Brúnás

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 13. febrúar kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 126/2019, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 4. nóvember 2019 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi á lóð nr. 12 við Brúnás í Garðabæ.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. desember 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Brúnási 14, Garðabæ, þá ákvörðun byggingar­fulltrúans í Garðabæ frá 4. nóvember 2019 að samþykkja byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi á lóð nr. 12 við Brúnás. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að heimilaðar framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðar­nefndinni. Engar framkvæmdir hafa átt sér stað samkvæmt hinu kærða leyfi og þykir málið nú nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar. Verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 23. desember 2019 og í janúar 2020.

Málavextir: Hinn 9. janúar 2018 samþykkti bæjarráð Garðabæjar afgreiðslu byggingarfulltrúa bæjarins um samþykkt byggingaráforma til byggingar einbýlishúss á lóðinni Brúnási 12 í Garðabæ. Í bókun bæjarráðs var tekið fram að útgáfa byggingarleyfisins væri háð því að samhliða yrðu gefin út byggingarleyfi fyrir lóðirnar Brúnás 10 og Brekkuás 7 samkvæmt ákvæði í úthlutunarsamningi lóðarinnar. Hinn 19. febrúar s.á. bárust bæjaryfirvöldum breyttir aðaluppdrættir fyrir Brúnás 12. Byggingarfulltrúi samþykkti breytta uppdrætti 6. júlí 2018 og gaf út byggingarleyfi 13. s.m. Kærandi kærði þá ákvörðun byggingarfulltrúa til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem vísaði málinu frá með úrskurði 12. apríl 2019 af þeirri ástæðu að samþykkt breyttra aðaluppdrátta hafði ekki verið borin undir bæjarráð, líkt og kveðið væri á um í 2. gr. samþykktar nr. 863/2011 um afgreiðslu byggingarnefndar Garðabæjar.

Í kjölfar greinds úrskurðar vísaði bæjarráð málinu til nýrrar meðferðar byggingarfulltrúa sem samþykkti hinn 4. nóvember 2019 breytt byggingarleyfi vegna Brúnáss 12 samkvæmt teikningum, dags. 19. október s.á. Bæjarráð samþykkti afgreiðslu byggingarfulltrúa frá 4. nóvember á fundi sínum 5. nóvember s.á. og var byggingarleyfi gefið út 12. nóvember 2019.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að ekki verði séð að byggingarfulltrúi hafi haft samráð við skipulagsnefnd bæjarins við útgáfu umdeilds byggingarleyfis líkt og honum hafi borið að gera skv. 3. gr. samþykktar um afgreiðslu byggingarnefndar Garðabæjar nr. 863/2011.

Áætlað sé að fyrirhuguð nýbygging á lóðinni Brúnási 12 verði reist framan við suðurhlið lóðar kæranda þar sem sé að finna sólaraðstöðu og verönd. Grenndaráhrif fyrirhugaðs húss muni því verða mikil fyrir íbúa að Brúnási 14, einkum vegna innsýnar, skuggavarps og takmarkaðs útsýnis til suðurs ásamt því að það muni skapa ójafnvægi í götumynd og samræmi húsanna. Það séu einkum tvö atriði sem geri grenndaráhrifin sérstaklega íþyngjandi, annars vegar gólfhæð og hins vegar vegghæð.

Samkvæmt gildandi skipulagsskilmálum sé á lóðinni Brúnási 12 heimiluð bygging einnar hæðar einbýlishúss, E-1, og á skýringarmyndum í sérskilmálum séu sýnd dæmi um útfærslur slíkra húsa. Í gr. 1.1.9. í skipulaginu komi skýrt fram að fyrir hús af þeirri gerð sé hæðartala fyrir gólfhæð þess hluta húss sem snúi að götu tilgreind á hæðarblöðum. Að mati kæranda eru hæðartölur samkvæmt hæðarblaði bindandi, sbr. gr. 1.1.8. í skilmálum deiliskipulagsins. Hæðartala gólfhæðar hefði samkvæmt því átt að vera 34,30 m.y.s. en samkvæmt samþykktum teikningum sé hún 34,81 (34,806) m.y.s. sem sé rúmum metra yfir götuhæð á lóðarmörkum miðað við útgefnar hæðartölur. Feli slíkt í sér að sú vernd sem nærliggjandi lóðarhöfum væri ætluð færi forgörðum. Gólfhæð í húsi kæranda sé annars vegar 34,26 og hins vegar 34,70 og hæð á verönd 34,20. Af þessu leiði að það muni um 55 cm á gólfhæð í húsi kæranda og hins fyrirhugaða húss.

Gólfkóti hússins að Brúnási 16, sem sé við hliðin á húsi kæranda, sé 22 cm lægri en gólfkóti í húsi kæranda sem hafi átt að vera 34,10 en orðið hærri fyrir mistök. Íbúar að Brúnási 16 hafi vegna þessa upplifað óþægileg grenndaráhrif. Kærandi hafi reist sitt hús í samræmi við uppgefna skilmála í trausti þess að sömu reglur myndu gilda um væntanlega nýbyggingu á lóðinni nr. 12. Afgreiðsla byggingarfulltrúa hafi því brotið gegn skilmálum deiliskipulags fyrir Hraunsholt, 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga, jafnræðisreglunni og réttmætum væntingum kæranda. Í gr. 2.1.1. í skipulagsskilmálum fyrir hverfið sé tekið fram að öll mannvirki á svæðinu skuli hönnuð þannig að þau falli sem best að landi. Það að lyfta húsi einn metra yfir götuhæð falli ekki að því markmiði. Úrskurðarnefndin hafi slegið því föstu að þessi fyrirvari sé bindandi, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála nr. 20/2004 frá 25. júní 2004. Þá beri að nefna að samkvæmt upplýsingum frá Garðabæ hefur sú regla almennt gilt í nýjum hverfum að plötuhæð sé um 30 cm hærri en götuhæð.

Áætlað sé að hið fyrirhugaða hús verði í svonefndum fúnkisstíl, með flötu þaki og alla veggi jafnháa. Af því leiði að salarhæð og vegghæð muni verða mun meiri en verið hefði ef húsið hefði verið hannað með annarri þakgerð og auki þetta byggingarlag grenndaráhrif hússins. Áætlað sé að þakvirkið (þakveggir) verði 1,30 m á hæð og miðað við að hið fyrirhugaða hús muni fylla nánast alveg út í byggingarreit á allar hliðar. Hús kæranda sé einnig fúnkishús á einni hæð með sléttri þakplötu sem sé öll í sömu hæð. Vegghæðin sé 3,75 m eða hálfum metra lægri en fyrirhuguð vegghæð á fyrirhuguðu húsi. Salarhæðin í húsunum sé samt sem áður nánast sú sama, þ.e. 3,05 m. Samanlagt, með aukinni gólfhæð, muni húsið að Brúnási 12 gnæfa 1,05 m yfir suðurhlið húss kæranda að Brúnási 14.

Gildandi deiliskipulag sé ófullkomið og afar fátæklegt þegar komi að lýsingu húsagerða og tilgreiningar á vegghæð. Engin textaumfjöllun víki að vegghæðinni og hafi bæjaryfirvöld því helst rýnt í skýringarmyndir í sérákvæði nr. 2.1.1. í skilmálunum, en á þeim sé efsti hluti húsa sýndur með brotnum línum og hjálparlínum sem sýni svigrúm til mismunandi þakgerða. Á fundi með bæjarverkfræðingi hafi komið fram að skilja mætti skýringarmyndirnar ýmist með þeim hætti að þær sýndu svigrúm til mismunandi þakgerða og tilgreindu þá hámarks mænishæð (þakhæð) eða að myndirnar settu engin sérstök mörk varðandi vegghæð, sem gæti þá verið sú sama og þakhæð í tilviki húsa með sléttu þaki. Hinn síðarnefndi skilningur fæli þá í sér að skálínur á myndunum sem sýndu hallandi þak væru í raun tilgangslausar. Sá skilningur að vegghæðin takmarkist aðeins af ítrustu útlínum skýringarmyndar í gr. 2.1.1. í skilmálum, myndi hafa í för með sér að vegghæð húss af gerðinni E-1 með sléttu þaki gæti verið 5,4 m, sem sé nánast vegghæð tveggja hæða húss. Í ljósi áðurnefnds úrskurðar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála leiki ekki vafi á því hvernig beri að túlka skilmálana hvað vegghæðina varði. Niðurstaðan hljóti að vera fordæmisgefandi í því máli sem hér sé til umfjöllunar enda sé um að ræða sömu skipulagsskilmála og engar breytingar hafi verið gerðar frá þessum tíma á deili­skipulaginu hvað varði vegghæð. Brottfall byggingarreglugerðar nr. 441/1998 geti heldur ekki leitt til þess að takmörkun á vegghæð samkvæmt skilmálum verði önnur og rýmri en gildi um öll önnur hús í hverfinu sem þegar hafi verið byggð. Skilmálana verði að skýra út frá þeim reglum sem voru í gildi þegar hverfið var byggt og önnur lögmál geti ekki gilt um þrjár eftir­legulóðir sem ekki hafi verið unnt að úthluta samtímis öðrum lóðum í hverfinu. Slíkur skilningur fari í bága við jafnræði lóðarhafa, markmið skipulagslaga um réttaröryggi í meðferð skipulagsmála, réttmætar væntingar þeirra sem þegar hafi reist hús sín auk þess að fara gegn grenndarhagsmunum eigenda aðliggjandi lóða.

Að mati kæranda hafi hann mun ríkari hagsmuni af því að hin kærða ákvörðun verði ógilt en leyfishafi að fá að reisa hið fyrirhugaða hús óbreytt. Hægur vandi sé fyrir leyfishafa að lækka gólfhæð hússins í samræmi við uppgefnar hæðartölu og það sem almennt hafi tíðkast í Garðabæ, auk þess að lækka hina umfangsmiklu þakveggi og ganga frá húsinu eins og almennt tíðkist með hús með flötu þaki, t.d. hús kæranda. Innra skipulag hússins, þ.m.t. lofthæð, myndi ekkert breytast og útlit hússins myndi einungis taka þeim breytingum að vegghæð yrði lægri og myndi samræmast betur einnar hæðar húsum til norðurs við fyrirhugað hús.

Málsrök Garðabæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er farið fram á að kærunni verði vísað frá þar sem hún hafi ekki borist innan eins mánaðar kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðar­nefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011. Fundargerð bæjarráðs frá 5. nóvember 2019, sem hafði að geyma hina kærðu ákvörðun, hafi verið birt á vef bæjarins samdægurs en kæra í máli þessu sé dagsett 16. desember s.á. Í kæru hafi komið fram að kærandi hafi uppgötvað hina kærðu ákvörðun með skoðun fundargerða bæjarráðs á vef Garðabæjar. Kæranda hafi því verið fullkunnugt um með hvaða hætti hin kærða ákvörðun hefði verið birt og mátti því vera kunnugt um hana innan kærufrests. Hvorki Garðabæ né leyfishafa hafi borið skylda til að upplýsa kæranda um birtingu ákvörðunarinnar.

Samkvæmt deiliskipulagsskilmálum hafi verið heimilt að byggja á lóðinni að Brúnási 12 hús af gerðinni E-1 eða E-2. E-1 hafi verið skilgreint sem einbýlishús á einni hæð en hús að gerðinni E-2 sem einbýlishús á einni og hálfri hæð. Við afgreiðslu byggingarfulltrúa á uppdráttum fyrir húsið hafi verið litið til þess að samkvæmt skipulagsskilmálum mætti heildarhæð einnar hæðar húss af gerðinni E-1 vera allt að 5,40 m. Samkvæmt uppdráttum hússins að Brúnási 12 sé fyrir­huguð heildarhæð hússins á þeirri hlið sem snúi að húsi kæranda 4,25 m sem sé 1,15 m lægra en leyfileg hámarkshæð samkvæmt skilmálum. Því sé ljóst að gólfhæð hússins hafi engin áhrif á þá heildarhæð sem kærandi mátti alltaf búast við en samkvæmt skipulagsskilmálum hefði mátt reisa hús á lóðinni með heildarhæð 7,4 m. Í skipulagsskilmálum komi fram að vísað sé til hæðarblaða hvað varði hæðartölur fyrir gólfhæð þess hluta hússins sem snúi að götu en að öðru leyti séu ekki frekari fyrirmæli um gólfhæð. Þannig sé ekkert því til fyrirstöðu að hús sé stallað frá götu með enn hærri gólfhæð sem geti haft áhrif á heildarhæð hússins. Hið kærða hús, sem sé einnar hæðar einbýlishús, raski á engan hátt götumyndinni en hús við götuna séu ýmist tveggja eða einnar hæðar eins og heimilt hafi verið samkvæmt skilmálum.

Hæðarblöð lóðarinnar teljist ekki vera hluti af deiliskipulagi sem gildi fyrir lóðina og séu ekki bindandi með sama hætti og skipulagsskilmálar. Í grein 1.3 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 séu hæðar- og mæliblöð skilgreind sem hönnunargögn sem unnin hafi verið í kjölfar deili­skipulags og lýsi með nánum hætti stærðum lóða, hæðarkótum lands og bygginga, staðsetningu lagna, kvöðum og öðru sem þurfa þyki. Telja verði að byggingarfulltrúi geti heimilað frávik frá hæðarkóta gólfhæðar enda sé þess gætt við hönnun hússins að heildarhæð þess sé innan tilskilinna skilmála. Heildarhæð þess sé vel innan skilmála og frávik um 50 cm frá uppgefinni gólfhæð geti engan vegin talist verulegt. Grenndaráhrif vegna innsýnar geti ekki talist vera fyrir hendi þegar litið sé til þess að norðurhlið húss kæranda snúi að Brúnási 12 þar sem séu þvotta­herbergi, baðherbergi og hjónaherbergi.

Vegghæðarreglur sem fram hafi komið í 74. gr. þágildandi byggingarreglugerðar nr. 441/1998 gildi ekki lengur. Húsið hafi verið byggt eftir byggingarreglugerð nr. 112/2012. Það sé án efa fjöldi dæma um hús í hverfinu þar sem vegghæð sé meiri en tilvitnað ákvæði áskilji, m.a. eigi það við um hús kæranda. Hæðarsetning og hæð fyrirhugaðs húss að Brúnási 12 falli vel að götumynd og að landi og hafi ekki meiri grenndaráhrif en skilmálar gefi til kynna og búast megi við.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi fer fram á að máli þessu verði vísað frá en að öðrum kosti að kröfum kæranda verði hafnað. Því sé mótmælt að grenndaráhrif fyrirhugaðrar nýbyggingar verði mikil fyrir kæranda vegna innsýnar, skuggavarps og takmarkaðs útsýnis til suðurs. Gildandi deiliskipulag innihaldi ekki hæðarkóta húsa heldur komi þeir fram á hæðarblöðum (mæliblöðum) sem unnin hafi verið og gefin út í kjölfar deiliskipulagsins. Mæliblöð séu hvorki staðfest af sveitarstjórn né birt í B-deild Stjórnartíðinda og geti því ekki talist vera hluti af skipulaginu og lúti breytingar á þeim því ekki þeim reglum sem gildi um breytingar á deiliskipulagi. Byggingaryfirvöldum hafi því ekki verið skylt að kynna þá breytingu eins og um deiliskipulag væri að ræða. Þessu til stuðnings sé vísað til niðurstöðu úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í máli nr. 9/2008 frá 23. október 2008. Hin meinta skerðing kæranda snúist eðli málsins samkvæmt ekki um gólfkóta heldur fyrst og fremst þær forsendur sem fyrir hendi séu um hámarkshæð hússins. Í deiliskipulaginu komi fram að leyfileg hámarkshæð frá gólfkóta aðalhæðar sé 5,4 m og að húsagerðir séu frjálsar. Skilgreind hámarkshæð gólfplötu innkomuhæðar sé 1,0 m frá götukóta. Það sé því ljóst að samkvæmt deiliskipulaginu sé heimilt að byggja veggi upp í 5,4 m hæð frá gólfkóta, sem leyfilegt sé að hafa 1 m fyrir ofan götukóta, aðkomuhæðar að því tilskildu að þak sé flatt, en í hinu kærða byggingarleyfi er einungis gert ráð fyrir því að hámarkshæð útveggja verði 4,25 m og gólfkóti aðkomuhæðar sé 0,95 fyrir ofan götukóta. Samanlögð hæð útveggja og fyrrgreindum 1,0 m sé því 5,20 sem sé 20 cm undir hámarkshæð útveggja samkvæmt deiliskipulagi. Við lauslega skoðun megi sjá að hæðartölur nærliggjandi húsa séu ekki allar í samræmi við fyrirliggjandi mæliblað. Sú framkvæmd að víkja frá hæðarkóta á hæðarblaði til hækkunar eigi stoð í skipu­laginu sjálfu þar sem skýringarmyndir fyrir hús af gerðinni E-1 ofan götu sýni aðalgólfplötu allt að 1 m yfir götuhæð og megi líta svo á að það sé hámarksheimild skipulagsins varðandi hæð aðalgólfs að götu. Hafa verði í huga að hæðarblöð eru hönnunargögn sem gerð séu á grundvelli skipulags og verði að vera í samræmi við það og innan heimilda þess. Það séu hins vegar öfug­mæli að halda því fram að skipulagið eigi að vera í samræmi við hæðarblöðin sem gerð séu eftir á. Hér megi nefna að vegna húss kæranda var lögð inn reyndarteikning árið 2012 með þeirri skýringu að húsið hefði í byggingu verið sett 26 cm hærra í landi en áætlað hafi verið á teikningu. Í skýringum með teikningunni hafi síðan verið tekið fram að mænishæð væri þó langt innan leyfilegrar hámarkshæðar, og að upprunalega hefði verið gert ráð fyrri tveggja hæða húsi á lóðinni. Ásamt því að hliðra þurfti húsi kæranda til suðurs þar sem það hafi að hluta til verið staðsett utan byggingarreits.

Vegghæð fyrirhugaðrar nýbyggingar sé í fullu samræmi við gildandi deiliskipulag sem sé frjáls innan ramma skipulagsins. Ekki verði séð að túlka skuli skilmála sem varði vegghæð í samræmi við úrskurð nr. 20/2004 frá 25. júní 2004. Í því máli hafi verið byggt á ákvæðum eldri reglugerðar sem nú er fallin úr gildi. Í gildandi reglugerð séu engar takmarkanir á vegghæð heldur takmarkist hún einungis af gildandi skipulagi sem setji ekki slíkar hömlur á vegghæð húsa. Breyti hér engu hvort um „eftirlegulóð“ sé að ræða og geti það því á engan hátt farið í bága við jafnræði aðila og réttmætar væntingar að framkvæmdum sé hagað í samræmi við gildandi lög og reglur. Það að kærandi hafi haft hús sitt í þeirri hæð sem raun sé geti vart haft áhrif í þessu sambandi en hönnun fyrirhugaðs húss komi jafnvægi á götumyndina.

Mat á hagsmunum kæranda og leyfishafa í kæru sé mótmælt. Leyfishafar hafi lagt mikla vinnu og tilkostnað til þess að reisa fjölskyldu sinni draumaheimilið, verið í góðri trú og átt góð samskipti við byggingaryfirvöld. Allar breytingar á fyrirliggjandi teikningum myndu kosta leyfishafa töluverða fjármuni sem af augljósum ástæðum sé ósanngjarnt. Reynt hafi verið að leita lausna á málinu, m.a. með því að leggja fram tillögur að breytingum, en án árangurs. Ein lausnin hafi verið að hafa botnplötuna í tveimur kótum, annars vegar bílskúr, anddyri, eldhús og stofu í kóta 34,27 og hins vegar sjónvarpshol og svefnherbergi í kóta 34,81. Leyfishafar hafi talið þetta vera farsæla lausn þar sem hús kæranda sé útfært á sambærilegan hátt. Kærandi hafi hafnað þessari lausn og bent á að ekki væri verið að fjalla um sitt hús en hafi ekki komið með neinar hugmyndir að lausnum þvert á það sem haldið sé fram í kæru. Til að koma til móts við athugasemdir kæranda hafi vegghæð hússins verið lækkuð um 0,5 m áður en teikningar hafi verið samþykktar að nýju, eða úr 4,75 í 4,25.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi hafnar því að ákvörðunin hafi verið kærð að liðnum kærufresti. Kærandi hafi sent inn kæru án tafar þegar honum hafi verið ljóst að hið kærða byggingarleyfi hafði verið gefið út en honum hafi ekki verið kynnt það með nokkrum hætti af hálfu bæjaryfirvalda þrátt fyrir umtalsverð samskipti í tengslum við málið. Kæru­fresturinn hafi því ekki getað byrjað að líða fyrr en kæranda varð kunnugt, eða mátti vera kunnugt, um útgáfu leyfisins.

Röksemdir í kæru séu áréttaðar en rétt sé þó að víkja stuttlega að meginþáttum í sjónarmiðum leyfishafa. Afdráttarlaust sé að hæðarblað innihaldi bindandi hæðarkóta fyrir öll húsin í götunni. Hæðarblað taki mið af legu landsins og götukóta og samræmi gólfhæð allra húsanna við götuna og tryggi þannig að jafnvægi og samræmi myndist og að innbyrðis hagsmunum lóðarhafa sé gætt. Úrskurður úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í máli nr. 8/2008 sé hér ekki fordæmisgefandi. Í þessu samhengi sé á það bent að bæjarverkfræðingur og bæjarritari hafi staðfest á fundi með kæranda að hæðarkótinn væri algjörlega bindandi. Til merkis um það hafi skipulagsnefnd Garðabæjar óskað sérstaklega eftir samþykki allra nágranna nýbyggingarinnar að Brekkuási 7, Garðabæ, sem sé ein hinna þriggja samliggjandi lóða sem komið hafi til úthlutunar 2018, fyrir því að gólfplata hússins fengi að hækka um 10 cm upp fyrir hæðarkóta hússins sem komin hafi verið til vegna mistaka við smíði forsteyptra eininga fyrir húsið. Hæðarkótinn hefði lítið gildi ef víkja mætti frá honum eftir á með einhliða ákvörðun. Hús kæranda hafi verið hliðrað fjær lóð leyfishafa að undangenginni grenndarkynningu en ekki nær henni líkt og leyfishafi haldi fram. Hið rétta sé að hús kæranda hafi verið sett 26 cm hærra í landinu en áætlað hafi verið, þ.e. 16 cm yfir uppgefnum gólfkóta, fyrir mistök. Það réttlæti hins vegar ekki að bundinn hæðarkóti fyrirhugaðrar nýbyggingar verði virtur að vettugi. Hvað varði tilvísun til gólfhæðar annarra húsa í götunni þá sjái kærandi ekki að það hafi þýðingu að mistök hafi verið gerð við byggingu annarra húsa í götunni eða breyttur kóti samþykktur að undan­genginni kynningu fyrir nágrönnum. Varðandi hina fyrirhuguðu vegghæð árétti kærandi það sem fram hafi komið í kæru og vísi aftur til úrskurðar skipulags- og byggingarmála nr. 20/2004.

Kærandi hafi sýnt leyfishöfum þá tillitssemi að hafa samband þegar í stað símleiðis og upplýsa um að hann teldi teikningar sem fylgdu hinu fyrra leyfi vera í andstöðu við skipulagsskilmála fyrir hverfið. Því hafi verið unnt að grípa til ráðstafana til að takmarka tjón og bregðast við með þeim hætti að koma teikningum í löglegt horf. Kærandi mótmæli þeim rangfærslum að hann hafi ekki viljað leita sátta og koma til móts við leyfishafa. Ýmsum tillögum hafi verið hreyft en leyfis­hafar hafi reynst ófáanlegir til að láta af áformum sínum um að byggja í andstöðu við skilmála.

Viðbótarathugasemdir Garðabæjar: Bæjaryfirvöld árétta að sú framkvæmd að víkja frá hæðarkóta á hæðarblaði til hækkunar eigi stoð í skipulaginu sjálfu þar sem skýringarmynd fyrir hús af gerðinni E-1 ofan götu sýni aðalgólfplötu allt að 1 m yfir götuhæð. Því megi líta svo á að það sé hámarksheimild skipulagsins varðandi hæð aðalgólfs að götu. Hæðarblöð séu hönnunargögn sem gerð séu á grundvelli skipulags og verði að vera í samræmi við það og innan heimilda þess.

Vegghæðarreglur sem fram hafi komið í 74. gr. þágildandi byggingarreglugerðar nr. 441/1998 gildi ekki lengur. Húsið hafi verið byggt eftir byggingarreglugerð nr. 112/2012. Það sé án efa fjöldi dæma um hús í hverfinu þar sem vegghæð sé meiri en tilvitnað ákvæði áskilji, m.a. eigi það við um hús kæranda. Hæðarsetning og hæð fyrirhugaðs húss að Brúnási 12 falli vel að götumynd og að landi og hafi ekki meiri grenndaráhrif en skilmálar gefi til kynna og búast megi við.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Kæranda var ekki tilkynnt um hina kærðu ákvörðun en fundargerð bæjarráðs Garðabæjar, sem m.a. innihélt hina kærðu ákvörðun mun hafa verið birt á heimasíðu bæjarins 5. nóvember 2019. Telst sá birtingarmáti ekki til opin­berrar birtingar í skilningi 2. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Getur birting fundargerðar bæjarráðs því ekki markað upphaf kærufrests í máli þessu samkvæmt tilvitnuðu ákvæði. Ekki liggur fyrir að kæranda hafi mátt vera kunnugt um hina kærðu ákvörðun meira en mánuði áður en kæra barst úrskurðarnefndinni 16. desember 2019. Verður því við það að miða að kæran hafi borist innan lögmælts kærufrests. Verður málið því tekið til efnismeðferðar.

Í máli þessu er deilt um lögmæti byggingarleyfis fyrir einbýlishúsi á lóð nr. 12 við Brúnás í Garðabæ. Annars vegar er deilt um hvort kóti gólfhæðar hússins og vegghæð þess samræmist skipulagi og hins vegar áhrif byggingarinnar á grenndarhagsmuni kæranda.

Á svæðinu er í gildi deiliskipulag Hraunsholts frá árinu 1997. Um markmið skipulagsins segir í kafla 1.1.2 í skipulagsskilmálum að áhersla sé lögð á að hönnuðir nýti sér möguleika á að móta fjölbreytta byggð, t.d. með hliðrunum í grunnfleti og stöllun í lóðréttum flötum húsa. Þá er tekið fram að gæta skuli ákveðins samræmis, t.d. í þakformi bygginga og leggja áherslu á að öll mannvirki á svæðinu séu hönnuð þannig að þau falli sem best að landi. Í kafla 1.1.8. segir að húsagerðir séu frjálsar að öðru leyti en því sem mæliblöð, hæðarblöð, skilmálar þessir og byggingarreglugerð segi til um.

Í sérákvæðum kafla 2.0 í skipulagsskilmálum fyrir Hraunsholt er m.a. fjallað um húsagerð E-1 sem einbýlishús á einni hæð. Hin umdeilda nýbygging er húsagerð E-1. Húsið er hannað með flötu þaki og er samanlögð hæð þess 4,25 m. Í texta skilmála skipulagsins er ekki kveðið á um hámarksvegghæð en á skýringarmyndum er efsti hluti húsa sýndur með brotnum línum og hjálparlínum. Í eldri byggingarreglugerð nr. 441/1998 kom fram í gr. 73.1 að hæðir húsa og afstaða þeirra á lóð væri ákveðin í deiliskipulagi. Þá var tiltekið í gr. 74.1 að ef vegghæð húss væri ekki ákveðin í metrum heldur tiltekið hve margar hæðir mætti byggja, skyldi miðað við að í íbúðarhúsnæði væri hver hæð 2,70 – 2,80 m mælt frá gólfi yfir á næsta gólf þó þannig að lofthæð yrði aldrei minni en 2,50 m. Engin afstaða er tekin til þess í umræddu deiliskipulagi hvernig heildarhæð húss skiptist milli veggja og þaks eða einstakra hæða og giltu því fyrr­greindar reglur í eldri byggingarreglugerð um vegghæð eftir gildistöku hennar.

Í gildandi skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er fjallað um hæð bygginga í b-lið gr. 5.3.2.1. sem er í kaflanum um viðfangsefni og efnistök deiliskipulags. Samkvæmt ákvæðinu á hæð bygginga að vera gefin upp í metrum frá yfirborði botnplötu 1. hæðar og er gerð krafa um að tilgreind sé hámarksvegghæð, eða meðal vegghæð og hvað sé hámarkshæð á þaki og öðrum byggingarhlutum sem ná upp fyrir vegg. Samkvæmt því er í núgildandi reglugerð gerð krafa um að í deiliskipulagi sé tilgreind hámarksvegghæð eða meðal vegghæð og hvað sé hámarkshæð á þaki. Vegghæð hússins að Brúnási 12 samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi er 4,25 m og því hærri en gert var ráð fyrir í gr. 74.1 eldri byggingarreglugerðar fyrir hús á einni hæð. Í ljósi greinds ákvæðis núgildandi skipulagsreglugerðar og gildandi reglna um vegghæð húsa fram að gildistöku hennar, var þörf á því að gera breytingu á deiliskipulagi umrædds svæðis til að hafa vegghæðina umfram þá hæð í samræmi við b-lið gr. 5.3.2.1.

Á hæðarblaði sem gert var samhliða deiliskipulagi Hraunsholts kemur fram að götuhæð við lóðarmörk Brúnáss 12 og 14 sé 33,74 m.y.s. og gólfhæð fyrir þann hluta Brúnáss 12 sem snúi að götu 34,3 m.y.s. Gólfkóti samkvæmt samþykktum uppdráttum fyrirhugaðrar nýbyggingar að Brúnási 12 er 34,81 m.y.s. Samkvæmt fyrrnefndu ákvæði b-liðar gr. 5.3.2.1. í gildandi skipulagsreglugerð þarf í deiliskipulagi að gefa upp hver hæð botnplötu 1. hæðar megi vera frá yfirborði og er að auki tekið fram að þegar byggt sé í landhalla skuli jafnframt gera grein fyrir afstöðu 1. hæðar til yfirborðs landsins með sniðmynd eða í texta. Hækkun á vegg- og gólfhæð húss er til þess fallin að auka við grenndaráhrif. Af þessu verður að telja ljóst að samkvæmt núgildandi reglum þurfi hæðarkóti 1. hæðar húsa að koma fram í deiliskipulagi. Ef breyta á hæð gólfkóta frá því sem áður hefur verið ákveðið í hæðarblöðum sem gerð hafa verið í tengslum við deiliskipulagsgerð þurfa breytingar að sæta málsmeðferðarreglum deili­skipulagsbreytingar, sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Með vísan til þess sem að framan er rakið eru slíkir annmarkar á málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar að fella ber hana úr gildi.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 4. nóvember 2019 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi á lóð nr. 12 við Brúnás er felld úr gildi.

feb 18
Love0

124 og 128/2019 Elliðaárdalur norðan Stekkjarbakka

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 13. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 124/2019, kæra á ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 19. nóvember 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Elliðaárdals vegna svæðis norðan Stekkjarbakka, þróunarsvæði Þ73.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 11. desember 2019, kæra 14 eigendur fasteigna við Fremristekk, Hólastekk, Urðarstekk og Skriðu­stekk í Reykjavík þá ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 19. nóvember 2019 að sam­þykkja breytingu á deiliskipulagi Elliðaárdals vegna svæðis norðan Stekkjarbakka, þróunar­svæði Þ73. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. desember 2019, er barst nefndinni 17. s.m., kæra tveir eigendur fasteignar við Fremristekk í Reykjavík sömu ákvörðun borgarstjórnar og krefjast ógildingar hennar. Verður það kærumál, sem er nr. 128/2019, sameinað kærumáli þessu þar sem hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 15. janúar 2020.

Málavextir: Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 14. desember 2016 var lögð fram lýsing á deiliskipulagsbreytingu Elliðaárdals vegna svæðis norðan Stekkjarbakka, þróunarsvæði Þ73, og hún samþykkt til kynningar og umsagnar með vísan til 1. mgr., sbr. 3. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var ákvörðunin samþykkt á fundi borgarráðs 22. desember s.á. Að lokinni kynningu á lýsingu deiliskipulagsins var málið tekið fyrir á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 3. febrúar 2017. Voru umsagnir þeirra sem gerðu athugasemdir við lýsinguna á kynningartíma lagðar fram og málinu vísað til umhverfis- og skipulagsráðs. Var málið síðan ítrekað tekið fyrir á fundum umhverfis- og skipulagsráðs og skipulags- og samgönguráðs frá 8. febrúar 2017 til 19. september 2018. Hinn 19. desember s.á. var á fundi skipulags- og samgönguráðs samþykkt að auglýsa deiliskipulagstillöguna skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og var sú afgreiðsla samþykkt á fundi borgarstjórnar 15. janúar 2019. Að lokinni auglýsingu var málið tekið fyrir á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 10. apríl s.á og athugasemdir sem bárust á kynningartíma tillögunnar lagðar fram. Á fundi ráðsins 26. júní s.á. var tillagan lögð fram nýju og samþykkt með vísan í umsögn skipulagsfulltrúa frá 4. s.m. um þær athugasemdir sem borist höfðu. Var sú samþykkt staðfest á fundi borgarráðs 4. júlí 2019.

Á fundi skipulags- og samgönguráðs 30. október 2019 var lagt fram bréf Skipulagsstofnunar, dags. 11. september s.á., þar sem gerð var athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda vegna tilgreindra atriða. Var einnig lögð fram og samþykkt umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 27. september s.á., þar sem lagt var til að auglýst tillaga yrði samþykkt með breytingum og lagfærðum uppdráttum til samræmis við athuga­semdir Skipulagsstofnunar. Var sú samþykkt staðfest á fundi borgarráðs 7. nóvember s.á. og á fundi borgarstjórnar 19. s.m. Tók skipulagsbreytingin gildi með birtingu í B-deild Stjórnar­tíðinda 25. nóvember 2019.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að deiliskipulagið sé ekki í samræmi við þá stefnu aðalskipulags varðandi þróunarsvæði Þ73 að umfang mögulegra bygginga verði takmarkað og miðist við 1-2 hæðir. Ekki sé hægt að bera saman 9 m háar byggingar við hús sem séu 1-2 hæðir. Það orðalag deiliskipulagsins að hæðir mælist jafnaði frá botnplötu á aðkomu­hæð komi hvergi fram í aðalskipulagi. Fyrirhugaðar gróðurhvelfingar verði 4.500 m2 og hæð bygginga frá gólfi verði 20 m, en það geti ekki talist takmarkað. Mannvirkin verði heldur ekki í samræmi við aðalskipulag vegna ljósmengunar. Þá sé verslunar- og veitingarekstur að sama skapi ekki í samræmi við aðalskipulagið.

Hæð mannvirkjanna komi til með að byrgja fyrir útsýni kærenda til norðurs og muni það, ásamt ljósmengun, valda þeim fjárhagslegum skaða með tilliti til áhrifa á söluverðmæti fasteigna þeirra. Kærendur verði allir með mannvirkið í beinni sjónlínu frá sínum heimilum. Ljósmengunin muni hafa veruleg áhrif á rétt íbúa til að njóta útsýnis, ljósaskipta og skamm­degis. Fram komi í blaðaumfjöllun að gróðurhvelfingarnar muni líta út eins og ljóshnettir í landslaginu. Á það sé bent að áætluð fjarlægð frá lóðarmörkum fasteignar eins kærenda að lóð gróðurhvelfinganna séu tæpir 100 m. Mannvirkin komi til með að hafa aukna umferð í för með sér um Stekkjarbakka, sem sé einungis tveggja akreina stofnbraut, en kærendur fari þar mörgum sinnum á dag. Í blaðaviðtali hafi forsvarsmaður félags þess sem hyggist byggja hvelfingarnar sagst gera ráð fyrir 300.000-400.000 gestum á ári.

Loks sé vísað til þess að borgarfulltrúi hafi í blaðaviðtali upplýst að Garðheimar eigi að fá úthlutaða lóð nr. 1 á svæðinu undir starfsemi sína. Samkvæmt deiliskipulaginu sé ekki gert ráð fyrir neinum byggingum á lóð nr. 1. Sá formgalli varði ógildi deiliskipulagsins.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að hin kærða deiliskipulagsbreyting sé gerð vegna fyrirhugaðrar uppbyggingar á þróunarsvæðinu í sam­ræmi við markmið Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030. Í skilmálum deiliskipulagsins séu settar takmarkanir á mögulegri starfsemi, uppbyggingu, útliti fasteigna og meðferð á meng­andi ofanvatni og efnum en með því sé verið að vernda grænt yfirbragð Elliðaárdals, sem og vatnasvið Elliðaáa. Fyrirhuguð starfsemi teljist til grænnar starfsemi með sjálfbærni að leiðarljósi og sem slík sé hún í samræmi við markmið aðalskipulags. Mikilvægt sé að hafa í huga að með því að skilgreina landsvæði sem þróunarsvæði þá sé fyrirhugað að fara í enduruppbyggingu án þess að taka endanlega afstöðu til þess í hvaða mynd hún eigi að vera.

Í aðalskipulaginu sé kveðið á um að hæð mögulegra bygginga á svæðinu miðist við 1-2 hæðir, en um viðmið sé að ræða og feli það ekki í sér endanlega afmörkun á fjölda hæða. Glöggt komi fram á skýringaruppdráttum að verulegur landhalli sé á svæðinu sem leiði til þess að sá hluti hússins sem verði ofan aðkomuhæðar mildist verulega þar sem bæði Stekkjarbakki og byggðin fyrir ofan liggi hærra í landi. Að því leyti sé eðlilegt að kveða á um hámarkshæð byggingar frá aðkomuhæð, enda verði ekki séð að nokkur áhrif verði af þeim hluta byggingarinnar sem grafa megi niður. Raunveruleg sjónræn áhrif verði minni en ætla megi jafnvel þótt byggingin verði 9 m á hæð mælt frá aðkomuhæð vegna fyrrgreinds landhalla. Af sniðmyndum megi ráða að byggingarnar muni valda óverulegum áhrifum á nærliggjandi byggð. Bent sé á að við vinnslu deiliskipulagstillögunnar hafi byggingarnar verið lækkaðar frá því sem fyrirhugað hafi verið auk þess sem byggingarreit hafi verið hnikað til suðurs, en markmiðið með þeim breytingum hafi verið að draga úr áhrifum bygginganna. Útsýni sé ekki lögverndaður réttur íbúa í borg og megi íbúar vænta þess að uppbygging og þróun byggðar kunni að skerða útsýni frá því sem áður hafi verið.

Sérstakar og ítarlegar skorður séu í skilmálum deiliskipulagsins varðandi ljósmagn, en með því sé tryggt að lýsingin valdi sem minnstum „lífeðlisfræðilegum og vistlegum vandamálum“ fyrir umhverfi og fólk. Rannsókn á núverandi ljósmengun á svæðinu hafi sýnt að ólíklegt sé að mengunin muni aukast við fyrirhugaða uppbyggingu á svæðinu. Í athugasemdum Skipulags­stofnunar við deiliskipulagstillöguna hafi verið talið að breyta þyrfti vísun til ÍST staðals og setja skilmála um mörk heimilaðs ljósmagns á svæðinu. Jafnframt hafi stofnunin talið að gera þyrfti viðbragðsáætlun ef ljósmagn reyndist vera meira en heimilað væri samkvæmt skil­málum skipulagsins. Vegna þeirra athugasemda hafi verið gerðar breytingar á tillögunni. Ljósmagn verði ekki meira en almennt megi vænta innan borgarmarka.

Hvað varði aukna umferð sé bent á að rekstraraðili á svæðinu fyrirhugi að nota „skutlur“ til að aka gestum til og frá svæðinu. Slíkt fyrirkomulag eigi að leiða til þess að umferðaraukning verði ekki veruleg. Þá séu engar heimildir til uppbyggingar á lóð nr. 1 á svæðinu og þyrfti að gera breytingu á deiliskipulaginu til að byggja mætti þar. Einnig sé bent á að skipulagslög nr. 123/2010 hafi að geyma lagalegt úrræði fyrir þá sem telja sig hafa orðið fyrir tjóni við samþykkt deiliskipulagstillögu, sbr. 52. gr. laganna.

Athugasemdir Spors í sandinn ehf: Af hálfu félagsins er vísað til þess að það hafi beinna hagsmuna að gæta af niðurstöðu nefndarinnar um kærumálin, en því hafi verið gefið vilyrði fyrir úthlutun lóðar nr. 3 á svæðinu Þ73 til byggingar gróðurhvelfinga. Þeir einir geti átt aðild að kærumáli fyrir úrskurðarnefndinni sem eigi lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þetta skilyrði hafi verið skýrt þannig að þeir einir teljist eiga lögvarða hagsmuni sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Ekkert komi fram í kærunum sem styðji að kærendur eigi verulega og einstaklega hagsmuni umfram aðra af hinni kærðu ákvörðun. Kærendur eigi það sameiginlegt að vera eigendur fasteigna í svokölluðu Stekkjarhverfi í Reykjavík. Frá fasteignum kærenda og að næstu mörkum svæðis Þ73 séu á bilinu u.þ.b. 100 m til nokkra hundraða metra. Á milli fasteigna kærenda og svæðis Þ73 liggi mikil umferðargata sem um fari u.þ.b. 20.000 bifreiðar á degi hverjum. Hljóðvistarkort sýni að hávaði frá umferð til nærliggjandi byggðar í Stekkjum sé um 62 dB. Syðst á svæði Þ73, á milli Stekkjahverfis og skipulagðra byggingarreita, sé hár trjágróður sem að mestu sé hærri en byggingar sem þar eigi að rísa samkvæmt hinu umþrætta deiliskipulagi. Álitaefni um samræmi deiliskipulags við aðalskipulag skjóti engum stoðum undir lögvarða hagsmuni kærenda af úrlausn málsins. Kærendur eigi ekki fasteignir á deiliskipulagssvæðinu. Auk þess hafi þeir ekki getað haft lögmætar væntingar til þess að aldrei yrðu reistar byggingar á svæði Þ73 sem hefðu áhrif á útsýni þeirra til norðurs, að eingöngu yrðu reistar óupplýstar byggingar eða byggingar sem hefðu engin áhrif á umferð um Stekkjarbakka. Sjálfstæður réttur kærenda til kæruaðildar geti ekki risið fyrr en og ef til þess komi að veitt verði byggingarleyfi fyrir gróðurhvelfingunum. Kærendur geti ekki haft hagsmuni af því að fá fellt úr gildi deiliskipulag vegna óljósra og rangra hugmynda þeirra um áhrif fyrirhugaðra mannvirkja sem enn hafi ekki verið fullhönnuð eða fjármögnuð. Þá geti vangaveltur kærenda um mögulega úthlutun lóðar nr. 1 á svæðinu fyrir starfsemi Garðheima enga aðild veitt að málinu. Ekkert liggi fyrir um slíka úthlutun og komi til hennar þurfi til þess deiliskipulagsbreytingu.

Verði málinu ekki vísað frá telji leyfishafi að hafna beri kröfum kærenda. Deiliskipulagið gangi ekki gegn því orðalagi gildandi aðalskipulags að umfang mögulegra bygginga verði takmarkað með hliðsjón af stærð hinnar skipulögðu lóðar. Aðalskipulagið kveði ekki á um afgerandi hæðarviðmið. Ekki sé fjallað um frá hvaða hæðarpunkti mishæðótts landslagsins skuli miða við að byggingar megi vera 1-2 hæðir, hversu há í metrum hver hæð skuli teljast eða hvert þakform megi vera. Í deiliskipulagi séu teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form eftir því sem við á og aðrar skipulagsforsendur sem þurfi að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmda­leyfis, sbr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í því felist m.a. skv. b-lið gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að í deiliskipulagi, ekki aðalskipulagi, skuli setja skilmála um stærð bygginga og hæðarfjölda ofan og neðan jarðar. Af hinum samþykkta deiliskipulags­uppdrætti megi sjá að skipulagið uppfylli allar kröfur sem til þess séu gerðar hvað varði tilgreiningu á hæð bygginga og hafi niðurgrafni hluti gróðurhvelfinganna að sjálfsögðu engin sjónræn áhrif. Ljósmengun á svæði Þ73 sé í dag töluverð og ólíklegt að hún aukist mikið með tilkomu fyrirhugaðra bygginga. Myrkramæling hafi verið framkvæmd og núverandi ástand svæðis Þ73 myndi flokkast sem slæm umhverfislýsing borgar og sé ljósmengunin á svæðinu yfir meðaltali ljósmengunar í Reykjavík. Skilmálar deiliskipulagsins tryggi að ljósmengun frá starfseminni verði innan marka samkvæmt staðli ÍST EN 12464-2:2007 um utanhússlýsingu og hönnunarleiðbeiningum ILE (The Institution of Lighting Engineers: Guidance notes for the reduction of obstructive light). Aðalskipulagið heimili starfsemi sem tengist „grænni starfsemi“ og fari fyrirhuguð starfsemi ekki í bága við það, en hún muni fela í sér aðgang að gróðurvin með plöntum frá heitari löndum í miðjarðarhafsloftslagi, að stórum hluta án kostnaðar fyrir gesti en að nokkrum hluta gegn endurgjaldi, auk þess að selja gestum veitingar.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að í greinargerð borgaryfirvalda sé ekkert fjallað um byggingarmagnið sem fyrirhugað sé að byggja á lóðinni, en það byggingar­magn sé ekki í samræmi við aðalskipulag. Sérstök ákvæði í skilmálum deiliskipulagsins um ljósmengun hafi enga þýðingu þar sem engar mælingar liggi fyrir sem réttlætt geti byggingu gróðurhvelfinganna á þessum stað. Þær myrkramælingar sem borgaryfirvöld vísi til hafi ekki verið birtar. Röksemd borgaryfirvalda um að skutlur eigi að leysa vanda sem fylgi umferðarþunga sé haldlaus á meðan rekstraraðili hafi það alfarið í hendi sér að framkvæma með þeim hætti.

Kærendur krefjist þess að athugasemdir Spors í sandinn ehf. verði ekki hluti af máli þessu þar sem félagið sé ekki aðili kærumálsins. Kærunum sé beint að Reykjavíkurborg en ekki félaginu og geti lóðarvilyrði borgaryfirvalda ekki gert það að aðila málsins, enda hafi það ekki lýst afdráttarlausum vilja til að nýta sér lóðina. Kærendur geri engar athugasemdir við fyrirætlanir félagsins en mótmæli harðlega fyrirætlunum borgaryfirvalda. Í ljósi jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 beri nefndinni að gefa Garðyrkjufélagi Íslands sama tækifæri til að koma að athugasemdum. Aðalskipulagið kveði skýrt á um að umfang hverrar byggingar fyrir sig skuli vera takmarkað og sé því til lítils að reikna út hlutfall fyrirhugaðra bygginga á svæðinu miðað við svæðið í heild sinni. Félagið víki sér undan að fjalla um fyrirhugaðan verslunar- og veitingarekstur, en verði mannvirkið að veruleika verði um að ræða stærstu mathöll landsins.

Niðurstaða: Hin kærða ákvörðun varðar breytingu á deiliskipulagi Elliðaárdals vegna svæðis norðan Stekkjarbakka, þróunarsvæðis Þ73. Felur breytingin m.a. í sér að skilgreina byggingar­lóð fyrir gróðurhvelfingar á vegum félagsins Spor í sandinn ehf. samkvæmt fyrirliggjandi lóðarvilyrði og snúa málsrök kærenda nær einvörðungu að þeirri breytingu skipulagsins. Með hliðsjón af þeim hagsmunum sem félagið hefur að gæta vegna hinnar kærðu ákvörðunar, sem og þeirri rannsóknarskyldu sem hvílir á úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, var félaginu gefinn kostur á að koma að athugasemdum vegna kæranna.

Um kæruaðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra eigi nema í tilteknum undantekningartilvikum sem þar eru greind. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir.

Við mat á því hvort kærendur eigi þeirra hagsmuna að gæta af hinni kærðu deiliskipulags­breytingu verður að líta til þess að hús þeirra standa bæði ofar í landi og að lágmarki í tæplega 100 m fjarlægð frá þeim gróðurhvelfingum og öðrum mannvirkjum sem áætlað er að byggja. Skilur nokkur trjágróður svo og þung umferðargata með tilheyrandi götulýsingu á milli húsa kærenda og umrædds deiliskipulagssvæðis. Þau mannvirki sem deiliskipulagið heimilar að byggja munu þó verða í sjónlínu frá flestum húsum kærenda. Ekki verður séð að hagsmunir kærenda muni skerðast á nokkurn hátt að því er varðar landnotkun, skuggavarp eða innsýn, enda húsin í talsverðri fjarlægð frá skipulagssvæðinu. Þá verður ekki talið að grenndaráhrif vegna aukinnar umferðar verði teljandi með hliðsjón af þeirri umferð sem fyrir er. Þrátt fyrir að ásýnd þess landsvæðis þar sem fyrirhugað er að reisa upplýstar gróðurhvelfingarnar og aðrar byggingar muni breytast verður ekki talið, að virtum fyrrnefndum staðháttum, að grenndaráhrif útsýnisbreytinganna séu með þeim hætti að varðað geti hagsmuni kærenda á þann veg að þeir eigi þá einstaklingsbundnu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun umfram aðra sem skapi þeim kæruaðild. Þar sem kærendur hafa ekki þeirra verulegu hagsmuna að gæta sem gerðir eru að skilyrði fyrir kæruaðild, og aðrar þær ástæður liggja ekki fyrir sem leitt geta til hennar samkvæmt áðurnefndri 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, verður kröfu þeirra um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.