Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

122/2017 Laugavegur 95-99

Með

Árið 2018, fimmtudaginn 8. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 122/2017, kæra á álagningu bílastæðagjalds vegna viðbyggingar við Laugaveg 95-99.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. október 2017, er barst nefndinni 13. október s.á., kærir Rit og bækur ehf., eigandi fasteignarinnar að Laugavegi 95-99, þá ákvörðun starfshóps lögfræðinga um meðferð bótakrafna á hendur Reykjavíkurborg frá 25. apríl s.á. að hafna beiðni um niðurfellingu bílastæðagjalds vegna viðbyggingar við Laugaveg 95-99. Er þess krafist að umrætt bílastæðagjald verði fellt niður.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 15. nóvember 2017.

Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 6. desember 2016 var samþykkt umsókn kæranda um leyfi til að byggja 548,5 m2 viðbyggingu, samhliða endurbyggingu útveggja og þaks, og að innrétta hótel í flokki V, ásamt verslun og þjónustu á jarðhæð, í húsi á lóð nr. 95-99 við Laugaveg. Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 7. s.m. var fundargerð byggingarfulltrúa lögð fram og bókað að hún væri fylgiskjal með fundargerð umhverfis- og skipulagsráðs. Vegna stækkunar hússins var kæranda með reikningi, dags. 14. s.m., gert að greiða bílastæðagjald fyrir 4,2 viðbótarbílastæði. Var gjaldið lagt á með hliðsjón af reglum nr. 440/2016 um bílastæðagjald í Reykjavík og gjaldskrá nr. 441/2016 fyrir bílastæðagjald í Reykjavík. Með bréfi, dags. 22. desember 2016, fór kærandi fram á niðurfellingu bílastæðagjaldsins, en þeirri beiðni var synjað með bréfi starfshóps lögfræðinga um meðferð bótakrafna á hendur Reykjavíkurborg, dags. 25. apríl 2017. Kærandi óskaði eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni með bréfi, dags. 2. júní s.á., og var umbeðinn rökstuðningur veittur með bréfi, dags. 14. ágúst s.á. Kærandi kærði álagninguna til úrskurðarnefndarinnar 12. október s.á.

Málsrök kæranda:
Kærandi bendir á að 3,1 umframbílastæði tilheyri lóð Laugavegs 95-99 og því skorti ekki bílastæði á lóðinni til að uppfylltar séu kröfur um fjölda bílastæða samkvæmt deiliskipulagi. Samkvæmt 2. gr. reglna nr. 440/2016 eigi ekki að miða við viðbótarfermetra, líkt og borgaryfirvöld hafi gert, heldur við kröfur um fjölda bílastæða samkvæmt deiliskipulagi. Kærandi hafi árið 2007 fengið leyfi til að stækka húsið en til þess hafi hann þurft að afla 34,3 bílastæða utan lóðar, sem hann hafi og gert. Þau bílastæði tilheyri ekki lengur lóðinni en slíkt sé skerðing á fasteignaréttindum hans. Sú skerðing sé í andstöðu við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Þá geti eins mánaðar kærufrestur skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála ekki átt við þar sem kærufrestur byrji annað hvort að líða þegar bílastæðagjaldið hafi verið greitt eða þegar Reykjavíkurborg hafi synjað útgáfu byggingarleyfis vegna þess að hið umrædda bílastæðagjald hafi ekki verið greitt.

Málsrök Reykjavíkurborgar:
Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að ákvörðun um álagningu bílastæðagjalds hafi tekið mið af reglum nr. 440/2016 um bílastæðagjald í Reykjavík, gjaldskrá nr. 441/2016 fyrir bílastæðagjald í Reykjavík og deiliskipulagi svæðisins. Í 2. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar sé skýrt tekið fram að heimilt sé að synja endurgreiðslu bílastæðagjalds ef liðið sé meira en eitt ár frá greiðslu þess. Gildi einu þótt byggingarleyfi falli úr gildi eða sé fellt úr gildi. Sama gildi ef notkun húss sé breytt þannig að kröfur um fjölda bílastæða vegna þess verði minni en verið hafi vegna fyrri notkunar þess. Lóðarhafi geti ekki dregið frá bílastæðagjöld vegna breyttrar notkunar nú eða myndað inneign vegna bílastæðagjalda sem aldrei hafi verið greidd vegna samþykktar á byggingarleyfi á árinu 2007.

Niðurstaða:
Í samræmi við 1. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 getur sveitarstjórn ákveðið að innheimta bílastæðagjald af lóð nýbyggingar ef á henni er ekki unnt að koma fyrir þeim fjölda bílastæða sem kröfur eru gerðar um í deiliskipulagi. Getur sveitarstjórn einnig sett gjaldskrá um bílastæðagjöld sem birt er í B-deild Stjórnartíðinda. Á grundvelli ákvæðisins hafa í B-deild Stjórnartíðinda verið birtar reglur nr. 440/2016 um bílastæðagjald í Reykjavík og gjaldskrá nr. 441/2016 fyrir bílastæðagjald í Reykjavík. Kemur fram í 4. gr. gjaldskrárinnar að embætti byggingarfulltrúa leggi á bílastæðagjald við samþykkt byggingarleyfis og að gjaldið skuli greitt áður en byggingarleyfi er gefið út. Er það í samræmi við ákvæði 3. tölul. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki þar sem fram kemur að það sé skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis að t.a.m. bílastæðagjald hafi verið greitt eða samið um greiðslu þeirra.  Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu fór álagning fram með útgáfu reiknings og hóf kærufrestur að líða þegar kæranda var kunnugt um álagninguna.

Með bréfi, dags. 22. desember 2016, fór kærandi fram á niðurfellingu hinnar kærðu álagningar, en því var synjað 25. apríl 2017. Frekari rökstuðningur var færður fyrir þeirri synjun með bréfi, dags. 14. ágúst s.á., og barst kæra í máli þessu 13. október 2017.

Kærufrestur til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Var kærufrestur því liðinn hvað varðar hvoru tveggja hina kærðu álagningu og synjun borgaryfirvalda um niðurfellingu bílastæðagjaldsins þegar kæra barst úrskurðarnefndinni. Berist kæra að liðnum kærufresti ber að vísa henni frá skv. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar.

Hvorki í reikningi frá 14. desember 2016 né í rökstuðningi borgarlögmanns frá 14. ágúst 2017 er að finna upplýsingar um kæruheimild eða kærufrest. Aftur á móti er í beiðni lögmanns kæranda til borgarlögmanns um rökstuðning, dags. 2. júní s.á., áskilinn réttur til að skjóta málinu til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Er því ljóst að kæranda var á því stigi kunnugt um kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar og naut hann aðstoðar lögmanns í málinu. Verður að telja að kæranda hafi verið í lófa lagið að gera reka að því að skjóta málinu til úrskurðarnefndarinnar innan lögmælts kærufrests og ber kæran raunar með sér að kærandi hafi verið meðvitaður um hver kærufresturinn væri þótt hann teldi kærufrest ekki hafinn. Verður með vísan til framangreinds ekki séð að fyrir hendi séu þau atvik eða ástæður er mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar á grundvelli undantekningarheimilda 28. gr. stjórnsýslulaga og verður henni því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

98/2017 Laugarnesvegur

Með

Árið 2018, fimmtudaginn 8. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 98/2017, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 3. ágúst 2017 um að hafna kröfu um ógildingu byggingarleyfis fyrir skúr á lóðinni nr. 83 við Laugarnesveg og beitingu þvingunarúrræða.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. ágúst 2017, er barst nefndinni 8. september s.á., kærir eigandi, Laugarnesvegi 83, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 3. ágúst 2017 að hafna kröfu um ógildingu byggingarleyfis fyrir skúr á lóðinni nr. 83 við Laugarnesveg og beitingu þvingunarúrræða. Gerir kærandi þá kröfu að Reykjavíkurborg verði gert að sjá til þess að skúrinn verði fjarlægður, sem og aðrar óleyfisframkvæmdir í og við húsið á nefndri lóð. Til vara er þess krafist að Reykjavíkurborg verði gert að knýja eiganda eða umráðamann skúrsins til þess að bæta úr því sem áfátt sé í tengslum við ásigkomulag og frágang og fjarlægja og afmá óleyfisframkvæmdir í húsinu. Til þrautavara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 9. október 2017.

Málavextir: Húsið að Laugarnesvegi 83 er þriggja íbúða hús, kjallari, hæð og rishæð. Af fyrirliggjandi gögnum verður ráðið að deilur hafi staðið milli eiganda íbúðar á fyrstu hæð hússins og kæranda, sem á íbúð í rishæð þess, m.a. vegna 31 m2 skúrs á lóð hússins og frágangs raflagna í og við húsið og skúrinn.

Þáverandi eigendur fasteignarinnar að Laugarnesvegi 83 samþykktu eignaskiptayfirlýsingu vegna fasteignarinnar, sem þinglýst var 4. september 1996. Í yfirlýsingunni kemur fram að íbúð merktri 01-0101 fylgi geymsluskúr á lóðinni, sem ekki hafi verið samþykktur af byggingaryfirvöldum. Er tekið fram að áætlað sé að skúrinn verði í framtíðinni fjarlægður og honum fylgi engin lóðarréttindi. Eigandi skúrsins hafi þó áfram heimild til að endurbæta hann eða byggja nýjan á lóðinni, að fengnu leyfi byggingaryfirvalda. Í skráningartöflu, dags. 11. desember 1995, er fylgdi eignaskiptayfirlýsingunni, er skúrsins ekki getið. Samkvæmt gögnum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands hefur verið skráð 13,5 m2 geymsla á lóðinni Laugarnesvegi 83 og hafði sú matseining númerið 2016845. Kærandi eignaðist íbúð sína að Laugarnesvegi 83 með kaupsamningi, dags. 21. apríl 2001.

Hinn 6. júní 2006 var samþykkt umsókn eiganda íbúðar á fyrstu hæð hússins um byggingarleyfi fyrir áður gerðri 31 m2 bílgeymslu á fyrrgreindri lóð. Þá var hinn 12. janúar 2007 þinglýst á fasteignina yfirlýsingu um samþykki eigenda hennar um að bílskúr, sem hafi staðið á lóð Laugarnesvegar 83 í yfir 10 ár, komi í staðinn fyrir þann sem þar hafi verið á sama stað. Yfirlýsingin er undirrituð af tveimur eigendum tveggja eignarhluta í húsinu en á skortir undirritun kæranda sem eiganda þriðja eignarhlutans. Bílgeymslan var skráð í fasteignaskrá sem 31,0 m2 bílskúr hinn 21. október 2015 sem sama matseining og fyrrgreindur 13,5 m2 skúr. Skráning matseiningarinnar var síðan afmáð 22. september 2016. Ekki liggur fyrir hvenær núverandi skúr var reistur í stað þess sem áður mun hafa staðið á umræddri lóð.

Með bréfi kæranda, dags. 28. janúar 2017, var kært til úrskurðarnefndarinnar aðgerðarleysi byggingarfulltrúans í Reykjavík „varðandi eldhættu og óleyfisframkvæmdir“ við Laugarnesveg 83. Komst nefndin að þeirri niðurstöðu að kærufrestur vegna hins veitta byggingarleyfis frá 6. júní 2016 væri liðinn og ekki yrði því tekin afstaða til lögmætis hennar. Aftur á móti taldi nefndin að óhæfilegur dráttur hefði orðið á afgreiðslu erindis kæranda til borgarinnar vegna framkvæmdanna án þess að fyrir lægi viðhlítandi skýring á drættinum. Var því lagt fyrir byggingarfulltrúa að taka til lögformlegrar afgreiðslu kröfu kæranda um afturköllun umdeilds byggingarleyfis og beitingu þvingunarúrræða. Hinn 3. ágúst 2018 synjaði byggingarfulltrúinn í Reykjavík kröfu kæranda um afturköllun umdeilds byggingarleyfis og beitingu þvingunarúrræða á þeim forsendum að hagsmunir núverandi eiganda skúrsins vægju þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá kröfu sinni framgengt.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að á grundvelli 2. mgr. 56. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi stofnast skylda fyrir byggingarfulltrúa til að grípa til aðgerða vegna óleyfisframkvæmda á lóð fasteignarinnar að Laugarnesvegi 83.

Í IV. kafla laga nr. 73/1997 hafi verið mælt fyrir um mannvirki. Samkvæmt 1. mgr. 36. gr. laganna hafi ákvæði kaflans tekið til hvers konar bygginga, bæði ofan jarðar og neðan. Samkvæmt 1. mgr. 43. gr. hafi m.a. verið óheimilt að grafa grunn og reisa hús nema að fengnu leyfi sveitarstjórnar. Samkvæmt 4. mgr. sama ákvæðis hafi þeim sem óskaði slíks leyfis borið að koma á framfæri umsókn til byggingarnefndar viðkomandi sveitarfélags ásamt nauðsynlegum hönnunargögnum og skilríkjum, þ.m.t. samþykki meðeigenda ef um sameign væri að ræða. Í VI. kafla laganna hafi verið mælt fyrir um þvingunarúrræði og viðurlög. Samkvæmt 2. mgr. 56. gr. laganna hafi byggingarfulltrúa sveitarfélags borið að stöðva tafarlaust framkvæmd sem félli undir ákvæði IV. kafla laganna, án þess að leyfi hefði fengist fyrir henni og hún bryti í bága við skipulag, og í framhaldi þess að fjarlægja hina ólöglegu byggingu og afmá jarðrask.

Að því er varði lagaskil gagnvart skipulags- og byggingarlögum, sem í gildi hafi verið á þeim tíma er byggingarleyfi vegna hins áður gerða skúrs hafi verið veitt, vísi kærandi til niðurstöðu Hæstaréttar Íslands í máli nr. 137/2012 frá 22. nóvember 2012. Þar sé með afdráttarlausum hætti vísað til þess að atvik málsins hafi átt sér stað í gildistíð eldri laga og að þeim lögum yrði beitt við úrlausn málsins án tillits til þess hvort hliðstæð ákvæði væri að finna í nýjum skipulagslögum nr. 123/2010, sem hafi líkt og lög nr. 160/2010 um mannvirki, tekið gildi 1. janúar 2011. Kærandi telji einsýnt að hið sama eigi við í þessu máli.

Í málinu liggi fyrir sú afstaða byggingarfulltrúa að samþykki á byggingarleyfisumsókn eiganda og umráðamanns skúrsins hafi verið alvarlegum vanköntum háð að því leyti að skort hefði á samþykki sameiganda, líkt og 4. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga hefði gert ráð fyrir. Telji kærandi með ólíkindum að ekki hafi verið brugðist við í samræmi við fortakslausa skyldu byggingarfulltrúa samkvæmt 2. mgr. 56. gr. laganna til að fjarlægja ólöglegar byggingar. Ekki skipti máli að í ákvæðinu sé vísað til þess skilyrðis fyrir aðgerðum byggingarfulltrúa að framkvæmd brjóti í bága við deiliskipulag, enda ljóst að ekki hafi verið til staðar deiliskipulag á svæðinu bæði á þeim tímapunkti þegar skúrinn hafi verið reistur og þegar umsókn um byggingarleyfi hafi verið komið á framfæri. Þegar af þeirri ástæðu að samþykki kæranda sem sameiganda hafi ekki legið fyrir vegna skúrsins, og að eigandi og umráðamaður skúrsins hafi ekki orðið við kröfum byggingarfulltrúa um framvísun þess samþykkis, hafi skylda embættis byggingarfulltrúa til aðgerða stofnast, m.a. með hliðsjón af því að 2. mgr. 56. gr. laganna hafi ekki gert aðkomu aðila máls eða annarra að skilyrði fyrir aðgerðum. Megi hér vísa til dóma Hæstaréttar Íslands í málum nr. 32/2008 frá 6. nóvember 2008, máli nr. 406/2010 frá 24. mars 2011 og áðurnefndu máli nr. 138/2012 frá 22. nóvember 2012.

Samkvæmt 3. mgr. 23. gr. og 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga hafi sveitarstjórn getað veitt heimild til framkvæmda í þegar byggðum hverfum þar sem ekki hafi legið fyrir deiliskipulag, að undangenginni grenndarkynningu. Samkvæmt gögnum málsins hafi þess leið verið farin og ekki hafi borist athugasemdir við grenndarkynninguna. Þótt kærandi hafi ekki komið að athugasemdum við kynninguna verði það ekki túlkað sem samþykki hans fyrir framkvæmdunum. Áðurnefnd heimild sveitarstjórnar samkvæmt fyrrgreindum lagaákvæðum geti ekki vikið til hliðar ófrávíkjanlegu skilyrði laganna um að til staðar sé samþykki meðeigenda. Hvað svo sem líði því mati Reykjavíkurborgar, og síðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, að byggingarleyfisumsóknin hafi verið samþykkt verði í samhengi við ógildingarfræði stjórnsýsluréttarins að líta á þá samþykkt sem markleysu, sem virða beri að vettugi, óháð því hvort tekin hafi verið sérstök ákvörðun um ógildingu hennar eður ei, enda hafi frá öndverðu skort á fortakslaust skilyrði leyfisveitingarinnar.

Að því er varði kröfu kæranda um beitingu þvingunarúrræða sé fyrst og fremst á því byggt að ákvörðun embættis byggingarfulltrúa hafi ekki byggst á forsvaranlegu mati embættisins. Hafi því mat byggingarfulltrúa um að ekki væri nauðsyn á að grípa til aðgerða vegna skúrsins verið ólögmætt. Af ákvörðuninni verði helst ráðið að byggt hafi verið á meintu tómlæti kæranda, hagsmunum nýs eiganda skúrsins, í ljósi þess að um íþyngjandi úrræði væri að ræða gagnvart viðkomandi, og á eignaskiptayfirlýsingu frá 28. ágúst 1996.

Samkvæmt réttmætisreglu stjórnsýsluréttarins beri stjórnvöldum við ákvarðanatöku sína að byggja á málefnalegum sjónarmiðum sem leidd verði fram með túlkun ákvæða viðkomandi lagaramma hverju sinni. Samkvæmt a-lið 1. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé á meðal markmiða laganna að vernda líf og heilsu manna, eignir og umhverfi með því að tryggja faglegan undirbúning mannvirkjagerðar og virkt eftirlit með því að kröfum um öryggi mannvirkja og heilnæmi sé fullnægt. Í athugasemdum greinargerðar við endanlegt frumvarp laganna komi fram að í ákvæðinu sé fjallað um grundvallartilgang löggjafar um mannvirkjagerð. Sé ljóst að önnur ákvæði laganna miði að því að tryggja að þessum markmiðum verði fullnægt, m.a. með virku eftirliti þeirra aðila sem beri ábyrgð á því.

Kærandi geri að þessu leyti athugasemd við það mikilvægi sem hagsmunum núverandi eiganda umráðamanns skúrsins séu fengnir og þá staðreynd að þvingunaraðgerðir séu íþyngjandi gagnvart viðkomandi. Kærandi vísi til þess að á meðal gagna málsins séu tvær skýrslur þar sem gerðar séu athugasemdir við raflagnir í skúrnum og húsinu í heild sinni. Ekki verði séð að í ákvörðun byggingarfulltrúa frá 3. ágúst 2017 hafi verið litið til þessa atriðis. Þrátt fyrir að kærandi geri sér grein fyrir því að sjónarmið sem felist í verndun verðmæta og því að koma beri í veg fyrir óþarfa eyðileggingu eigi sér stoð í löggjöfinni, m.a. með hliðsjón af þeirri breytingu sem orðið hafi á úrræðum byggingarfulltrúa við gildistöku núgildandi laga að um sé að ræða heimild til aðgerða en ekki skyldu, verði ekki séð að þau sjónarmið víki til hliðar sjónarmiðum sem hvíli á lögfestum grundvallarmarkmiðum laganna. Núverandi eiganda séu færar ýmsar leiðir á einkaréttarlegum grundvelli til þess að sækja bætur fyrir tjón sitt hjá fyrrverandi eiganda og eftir atvikum öðrum aðilum. Við sölu eignarinnar hafi bæði fasteignasölu þeirri sem hafi annast söluna og núverandi eiganda verið gerð grein fyrir ágreiningnum sem uppi væri vegna skúrsins.

Hin kærða ákvörðun beri með sér að ekki hafi farið fram fullnægjandi rannsókn, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þegar litið sé til tveggja skýrslna vegna raflagna skúrsins og sjónarmiða um að af honum stafi eldhætta. Slík rannsókn sé forsenda málefnalegs mats við ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða.

Að því er varði sjónarmið um meint tómlæti kæranda sé vísað til þess að ekki verði séð að ákvæði X. kafla laga um mannvirki, þar sem mælt sé fyrir um rannsóknir, þvingunarúrræði og viðurlög vegna háttsemi sem brjóti í bága við lögin, geri ráð fyrir aðkomu aðila sem lögvarinna hagsmuna hafi að gæta af málinu sem skilyrði fyrir því að úrræðum kaflans verði beitt. Þvert á móti telji kærandi umrædd ákvæði laganna gera ráð fyrir ákveðnu frumkvæðiseftirliti af hálfu viðkomandi byggingaryfirvalda. Auk þess sé á það bent að sjónarmið um tómlæti, þegar um sé að ræða nábýlisréttarlegar deilur, séu í eðli sínu einkaréttarleg sjónarmið, sem tilheyri þeim þætti málsins. Vandséð sé að slík sjónarmið eigi við þegar um ákvarðanatöku embættis byggingarfulltrúa sé að ræða.

Hvorki hafi verið gætt að andmælarétti aðila máls við ákvörðunartökuna né tilkynningu komið á framfæri um meðferð málsins, sbr. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga. Slík tilkynning um meðferð máls sé eðli málsins samkvæmt forsenda þess að aðili þess geti nýtt sér ýmis réttindi sem viðkomandi séu fengin með ákvæðum stjórnsýslulaga, t.d. upplýsingarétt, sbr. 15. gr. laganna.

Rökstuðningi ákvörðunarinnar sé ábótavant, enda sé hann ekki í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga. Í rökstuðningnum sé í engu getið þeirra meginsjónarmiða sem legið hafi að baki mati byggingarfulltrúa á nauðsyn þess að úrræðum laga um mannvirki verði beitt, að öðru leyti en því að vísað sé til meintra hagsmuna núverandi eiganda og umráðamanns skúrsins.

Málsrök Reykjavíkurborgar:
Borgaryfirvöld benda á að ljóst sé að vegna mistaka hjá embætti byggingarfulltrúa hafi láðst að kalla eftir samþykki kæranda vegna leyfis fyrir þegar gerðri stækkun umrædds skúrs. Á hinn bóginn sé á það að líta að ekki liggi fyrir upplýsingar um það hvenær stækkunin hafi átt sér stað og mögulegar framkvæmdir við raflagnir. Sé því mögulega um tómlæti af hálfu kæranda að ræða, en eðlilegt hefði verið að kærandi hefði gert athugasemd við framkvæmdirnar þegar þær hófust. Ekki hafi verið leitt í ljós að kærandi hafi eitthvað aðhafst í málinu á þeim tíma. Það sé ekki fyrr en byggingarfulltrúi samþykki stækkun skúrsins eftir á að umræddar athugasemdir hafi borist. Einnig beri að líta til þess að langur tími hafi liðið frá samþykkt byggingarfulltrúa í málinu, nýr eigandi sé að skúrnum og að samkvæmt gildandi deiliskipulagi Teigahverfis frá 2014 sé nú heimilað að byggja bílskúr á lóðinni.

Í eignaskiptasamningi frá 28. ágúst 1996 komi fram að íbúð merkt 01-0101 fylgi geymsluskúr sem standi á lóðinni, sem ekki hafi verið samþykktur af byggingaryfirvöldum. Komi þar fram að áætlað sé að skúrinn verði í framtíðinni fjarlægður og honum fylgi engin lóðarréttindi. Eigandi skúrsins hafi þó áfram heimild til að endurbæta geymsluskúrinn eða byggja nýjan á lóðinni, að fengnu leyfi byggingaryfirvalda. Orðalag þessa ákvæðis í eignaskiptasamningnum kunni að orka tvímælis um þær heimildir sem þar séu tilgreindar. Þótt eðlilegt megi telja að hér sé átt við byggingu skúrs af sömu stærð og fyrir hafi verið kunni þetta að sæta ágreiningi sem embættið hafi ekki heimild til að skera úr um.

Sérstök athygli sé vakin á því að engin lagaskylda hvíli á byggingarfulltrúa til að hlutast til um að mannvirki sem byggð hafi verið án leyfis séu fjarlægð. Í rökstuðningi byggingarfulltrúa fyrir synjun um aðgerðir í málinu hafi enn fremur verið tekið fram að ljóst væri að ákvörðun um ógildingu byggingarleyfis nú og e.t.v. niðurrif skúrsins yrði verulega íþyngjandi fyrir núverandi eiganda hans. Það hafi því verið mat embættisins, í ljósi framangreinds og atvika málsins alls, að hagsmunir núverandi eiganda í málinu vægju þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá kröfum sínum framgengt.

Niðurstaða: Hinn 6. júní 2006 var að undangenginni grenndarkynningu samþykkt umsókn um byggingarleyfi fyrir áður gerðum bílskúr á lóðinni Laugarnesvegi 83, en á skorti að uppfyllt væri skilyrði þágildandi 4. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um samþykki meðeigenda lóðarinnar, eins og rakið er í kafla um málavexti. Krefst kærandi þess að nefnt byggingarleyfi verði fellt úr gildi og að þvingunarúrræðum verði beitt til þess að skúrinn verði fjarlægður ásamt öðrum óleyfisframkvæmdum við húsið og skúrinn á lóðinni.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Af þeim sökum tekur nefndin aðeins til meðferðar kröfu kæranda um ógildingu byggingarleyfi fyrir skúrnum og synjun um beitingu þvingunarúrræða á nefndri lóð. Aftur á móti telur nefndin það falla utan valdheimilda sinna að taka nýja ákvörðun í málinu með því að leggja fyrir byggingarfulltrúa að beita þvingunarúrræðum vegna framkvæmda á umræddri lóð, fari svo að hinni kærðu ákvörðun verði hnekkt. Verður því ekki tekin afstaða til þess hluta kröfugerðar kæranda.

Samkvæmt bréfi byggingarfulltrúa til leyfishafa, dags. 16. júní 2016, andmælti kærandi veitingu fyrrgreinds byggingarleyfis og krafðist þess m.a. að byggingarfulltrúi afturkallaði ákvörðun sína. Í 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er frestur til að skjóta málum til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um hina kæranlegu ákvörðun. Kærufrestur vegna nefnds byggingarleyfis er því löngu liðinn. Af þeim sökum verður ekki tekin afstaða til lögmætis nefndrar ákvörðunar í máli þessu.

Kveðið er á um það í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki að sveitarstjórn beri ábyrgð á að stjórnsýsla og eftirlit byggingarfulltrúa sé í samræmi við ákvæði laganna og að byggingarfulltrúar annist eftirlit með mannvirkjagerð sem falli undir 1. og 2. mgr. 9. gr. þeirra. Samkvæmt 2. mgr. 55. gr. laganna getur byggingarfulltrúi krafist þess, ef byggingarframkvæmd er hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni, að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Þá er í 56. gr. laganna, sbr. gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, m.a. kveðið á um aðgerðir til að knýja fram úrbætur sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant, af því stafi hætta eða það teljist skaðlegt heilsu að mati byggingarfulltrúa.

Ákvörðun um beitingu nefndra þvingunarúrræða er háð mati stjórnvalds hverju sinni og tekið er fram í athugasemdum við frumvarp það sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umrædd ákvæði gefa sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingshagsmuna, enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum.

Synjun um beitingu á lögheimiluðum þvingunarúrræðum var studd þeim rökum að hagsmunir núverandi eiganda skúrsins vægju þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá skúrinn fjarlægðan. Var einnig vísað til þess að um mögulegt tómlæti væri að ræða af hálfu kæranda, að heimilt væri að byggja bílskúr á lóðinni samkvæmt núverandi deiliskipulagi og að túlkun eignaskiptasamnings frá 28. ágúst 1996 orkaði tvímælis um þær heimildir sem þar væru tilgreindar. Verður að telja hina matskennda ákvörðun byggingarfulltrúa, að synja beitingu þvingunarúrræða vegna fyrrgreinds skúrs, hafa verið studda efnislegum rökum.

Kærandi hefur gert athugasemdir vegna raflagna í og við húsið og skúrinn á lóðinni Laugarnesvegi 83 sökum meintrar eldhættu. Að tilhlutan Mannvirkjastofnunar gerði faggilt skoðunarstofa skýrslu, dags. 8. apríl 2016, um vanbúnað raflagna í sameign þar sem gerðar eru ýmsar athugasemdir, m.a. vegna hættu á hita- og neistamyndun og skammhlaupi í aðaltöflu hússins. Skýrslu sama efnis hafði skoðunarstofan gert árið 2012. Ekki liggja fyrir upplýsingar um hvort úr hafi verið bætt í þeim efnum. Samkvæmt 1. mgr. 56. gr. mannvirkjalaga hvílir sú skylda á byggingarfulltrúa að leggja fyrir eiganda eða umráðamann húss eða mannvirkis að bæta úr því sem áfátt er ef af því stafar hætta að hans mati. Ekki er að sjá að byggingarfulltrúi hafi í ákvörðun sinni tekið afstöðu til þess hvort hætta stafaði af ástandi raflagna hússins með hliðsjón af nefndri skýrslu faggiltrar skoðunarstofu. Að þessu leyti skortir því á að í ákvörðun byggingarfulltrúa hafi sá þáttur málsins verið rannsakaður og rökstuddur með fullnægjandi hætti, sbr. 10. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja að ákvörðun byggingarfulltrúa, um að synja beitingu þvingunarúrræða í tilefni af ástandi raflagna umræddrar fasteignar, hafi verið slíkum annmörkum háð að varði ógildingu þess hluta hennar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 3. ágúst 2017, um að hafna kröfu um beitingu þvingunarúrræða vegna ástands raflagna í sameign fasteignarinnar að Laugarnesvegi 83 í Reykjavík.

Kærumáli þessu er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefndinni.

135/2017 Gervigrasvöllur, Bæjargarði í Garðabæ

Með

Árið 2018, miðvikudaginn 7. nóvember, tók Nanna Magnadóttir, forstöðumaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála fyrir mál nr. 139/2016 með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011.

Fyrir var tekið mál nr. 135/2017, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 19. október 2017 um að samþykkja að veita framkvæmdaleyfi fyrir ljósabúnaði á gervigrasvöll í Bæjargarði í Garðabæ.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. nóvember 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir A þá ákvörðun bæjarráðs Garðabæjar að samþykkja að veita framkvæmdaleyfi fyrir uppsetningu ljósabúnaðar í Bæjargarði Garðabæjar. Er gerð sú krafa að nefndin úrskurði að vinnulag bæjarins sé ekki í samræmi við skipulags- og stjórnsýslulög. Verður að skilja kröfu kæranda svo að krafist sé ógildingar hins kærða leyfis.

Gögn málsins bárust frá Garðabæ 22. mars 2018.

Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar 12. október 2017 var lögð fram umsókn bæjarverkfræðings um framkvæmdaleyfi fyrir ljósabúnaði tveggja gervigrasvalla, í Ásgarði og Bæjargarði, samkvæmt tillögu, dags. 3. s.m. Lagði skipulagsnefnd til við bæjarstjórn að framkvæmdaleyfiyrði veitt. Á fundi bæjarráðs Garðabæjar 17. október 2017 var samþykkt að leggja til við bæjarstjórn að samþykkja tillögu skipulagsnefndar. Bæjarstjórn samþykkti tillögu skipulagsnefndar á fundi 19. október 2017.

Málsrök kæranda:
Kærandi byggir á því að framkvæmdin sé hvorki í samræmi við gildandi aðal- né deiliskipulag fyrir svæðið og brjóti því gegn skipulags- og stjórnsýslulögum. Kynning bæjaryfirvalda á deiliskipulagsbreytingum gangi í berhögg við það framkvæmdaleyfi sem nú hafi verið gefið út.

Bygging gervigrasvallar í Bæjargarði með öllum tilheyrandi búnaði og frágangi sé augljóslega ein framkvæmd þó hún sé unnin í áföngum. Bæjaryfirvöld hafi kosið að búta framkvæmdina niður og gefa út fjölda framkvæmdaleyfa og þannig komist hjá því að klára hönnun vallarins að fullu, jafnvel þótt framkvæmdir við hann séu nú langt komnar. Með þessu vinnulagi hafi íbúar ekki fengið að vita hvernig endanlegur völlur muni líta út og hvaða áhrif hann muni hafa á umhverfið. Endanleg hönnun framkvæmdar verði að liggja fyrir öllum áföngum framkvæmdar þegar framkvæmdaleyfi sé gefið út, sbr. 10. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012. Endanleg landmótunargögn hafi ekki verið lögð fram af sveitarfélaginu þó skýr ákvæði séu um slíkt, sbr. 4. og 7. gr. sömu reglugerðar. Fullnægjandi hönnunargögn liggi heldur ekki fyrir vegna heildarframkvæmdarinnar. Ekki hafi verið settar reglur um notkun vallarins þótt íbúar hafi ítrekað kallað eftir þeim og Skipulagsstofnun geri kröfu um slíkt. Útgáfa leyfisins sé brot á skipulagslögum þar sem ekki sé um sjálfstæða framkvæmd að ræða heldur óaðskiljanlegan hluta af gervigrasvellinum og því einn áfangi af stærri framkvæmd.

Við kynningu á fyrirhugaðri breytingu á deiliskipulagi árið 2016 hafi bæjarvöld staðfest að ekki stæði til að reisa gervigrasvöll af því tagi sem nú standi til fyrir íþróttafélag í bænum. Íbúum hafi því verið talin trú um að um íþróttavöll fyrir almenning væri að ræða, án flóðlýsingar, og geri deiliskipulag ráð fyrir því. Hvergi á Íslandi finnist þess dæmi að upphitaður flóðlýstur gervigrasvöllur sé hluti af almenningsgarði, heldur sé slíkt eingöngu að finna innan skilgreindra íþróttasvæða.

Ljósamöstur falli undir byggingarreglugerð nr. 112/2012 og séu því byggingarleyfisskyld. Í 1. gr. reglugerðar nr. 112/2012 um framkvæmdaleyfi komi fram að reglugerðin nái eingöngu til framkvæmda sem ekki séu háðar byggingarleyfi.

Garðabær sé bæði leyfisveitandi og framkvæmdaaðili. Við slíkar aðstæður geri skipulags- og stjórnsýslulög sérstakar kröfur um faglegan undirbúning og sanngjarna málsmeðferð af hálfu yfirvalds, enda eigi íbúar ekki kost á að leita ráðgjafar hjá óvilhöllu yfirvaldi telji þeir framkvæmdina ekki í samræmi við lög. Eina úrræði íbúa sé að ganga svo langt að kæra viðkomandi framkvæmd. Kærandi hafi skorað formlega á bæjaryfirvöld að fresta framkvæmdum á meðan íbúar kynntu sér framkvæmdina en því hafi verið hafnað.

Hús kæranda standi rétt hjá umræddum Bæjargarði. Hann hafi kynnt sér aðal- og deiliskipulag svæðisins vel áður en hann festi kaup á húsinu. Ákvæði um Bæjargarð hafi verið mikilvægur þáttur í þeirri ákvörðun. Núverandi umbreytingar á svæðinu þar sem heillandi útivistarsvæði með fjölbreyttum trjá- og runnagróðri sé skipt út fyrir áberandi íþróttamannvirki með skipulögðu íþróttasvæði, sé grundvallarbreyting á þeim gæðum sem kærandi hafi mátt búast við í nágrenni við heimili sitt og auglýst hefði verið af hálfu Garðabæjar.

Málsrök Garðabæjar: Af hálfu sveitarstjórnar er þess krafist að kröfu kæranda verði hafnað. Framkvæmdaleyfið sé gefið út með stoð í deiliskipulagi Bæjargarðs líkt og 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga geri kröfu um, en í deiliskipulaginu sé mælt fyrir um sérútbúnar boltaflatir. Í því felist augljós heimild fyrir upplýstan, upphitaðan og afgirtan gervigrasvöll eins og hér um ræði. Í upphaflegri umsókn hafi komið skýrt fram að hluti af heildarframkvæmdinni hafi alltaf verið að hafa alla velli upplýsta. Við samþykkt á upphaflegu framkvæmdaleyfi hafi verið tekið fram að leyfið næði ekki til ljósabúnaðar þar sem ekki lægi fyrir nákvæm útfærsla á tegund og gerð.

Á fundi bæjarstjórnar 19. október 2017 hafi tillaga skipulagsnefndar að veita framkvæmdaleyfi fyrir uppsetningu ljósabúnaðar við nýja gervigrasvelli í Bæjargarði og Ásgarði verið samþykkt. Greinargóð gögn um gerð og tegund ljósabúnaðarins hafi legið fyrir við afgreiðslu málsins, sem beri skýrt með sér að ljósabúnaðurinn muni á engan hátt geta raskað grenndarhagsmunum kæranda. Líklegra sé að almenn götulýsing, sem logi stanslaust á meðan myrkur sé, muni geta valdið kæranda meira ónæði en ljós á íþróttavelli sem slökkt sé á þegar kvölda taki.

Óumdeilt sé að umræddur gervigrasvöllur sé gerður í samræmi við gildandi deiliskipulag sem gildi fyrir Bæjargarð. Garðabær hafi lagt sig fram um að eiga gott samráð við íbúa og tekið tillit til óska þeirra með það að markmiði að hugsanleg grenndaráhrif verði sem minnst. Það hafi verið gert með samráði um mótun á landslagi með hæð jarðvegsmana sem takmarki sjónræn áhrif af vellinum og jafnframt hafi verið haft samráð um legu gönguleiða. Fyrirhugaður ljósabúnaður sé þannig úr garði gerður og verði stýrt með þeim hætti að hann muni eingöngu lýsa upp viðkomandi vallarsvæði og vera án allrar glýju fyrir næsta nágrenni. Um LED lýsingu sé að ræða og hægt verði að stýra styrk og stefnu ljósanna þannig að óæskileg grenndaráhrif verði engin eða óveruleg. Ekki sé um flóð- eða keppnislýsingu að ræða heldur hefðbundna lýsingu eins og venja sé á afgirtum gervigrasvöllum og battavöllum ýmist innan afmarkaðra og skilgreindra íþróttasvæða eða á opnum svæðum. Ekki hafi tíðkast að gera sérstaka grein fyrir staðsetningu ljósabúnaðar í deiliskipulagi, við slíkar aðstæður, enda jafn eðlilegt að lýsa upp vellina með sama hætti og gönguleiðir um svæðið. Til samanburðar megi benda á að sérstakur ljósabúnaður sé á skólalóðum í þeim tilgangi að lýsa upp leiksvæði en ekki hafi verið kröfur um að slíkum búnaði sé lýst nákvæmlega í skilmálum deiliskipulags sem gildi fyrir svæðið.

Skipulagslög eða reglugerðir áskilji ekki að settar séu reglur um notkun vallarins í skilmála deiliskipulags eða í almennum eða sérstökum skilyrðum fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis. Almennt séu í gildi reglur um notkun íþróttavalla í eigu bæjarins og þar hafi verið kveðið á um að vellir næst íbúðabyggð séu ekki í notkun á kvöldin eftir kl. 20:00 eða 21:00.

Í gerð afgirts íþróttarvallar á opnu svæði eða í almenningsgarði felist ekki grundvallarbreyting á nærumhverfi kæranda sem sé umfram það sem hann og aðrir íbúar hafi mátt búast við. Það sé almennt í þágu íbúa að opin svæði séu nýtt fyrir leiksvæði, opin eða afgirt en með því séu lífsgæði íbúa aukin, m.a. með tilliti til aðstæðna sem geti stuðlað að heilbrigðu uppeldi barna og ungmenna.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar bæjarstjórnar Garðabæjar frá 19. október 2017 um veitingu framkvæmdaleyfis fyrir ljósabúnaði á gervigrasvöll í Bæjargarði í Garðabæ. Í málinu liggur fyrir að bæjarstjórn Garðabæjar samþykkti að afturkalla hið kærða framkvæmdaleyfi á fundi sínum 1. nóvember 2018.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Eftir að bæjarstjórn afturkallaði hið kærða framkvæmdaleyfi hefur það ekki réttarverkan að lögum. Á kærandi af þeim sökum ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi þess. Verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

104/2017 Grafarholtsvöllur

Með

Árið 2018, fimmtudaginn 25. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 104/2017, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 30. ágúst 2017 um að aðhafast ekki frekar vegna kvartana um hávaða vegna grassláttar á Grafarholtsvelli Golfklúbbs Reykjavíkur.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. september 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir eignandi, Ólafsgeisla 26, Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 30. ágúst 2017 að aðhafast ekki frekar vegna kvartana hans um hávaða vegna grassláttar á Grafarholtsvelli Golfklúbbs Reykjavíkur. Verður að skilja málatilbúnað kæranda svo að þess sé þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 26. október 2017 og 25. september 2018.

Málavextir: Hinn 15. júlí 2017 kvartaði kærandi til Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur yfir hávaða vegna grassláttar á Grafarholtsvelli Golfklúbbs Reykjavíkur, sem byrjað hefði kl. 06:30 á flötum neðan við Ólafsgeisla. Í bréfi heilbrigðiseftirlitsins til kæranda, dags. 30. ágúst 2017, kemur fram að gerð hafi verið mæling á hljóðstigi sem hafi sýnt að hávaði vegna grassláttar færi ekki yfir viðmiðunarmörk eftir kl. 07:00 á morgnana. Verklag golfklúbbsins hafi í samræmi við þær niðurstöður verið að grassláttur á þeim hluta vallarins sem liggi nálægt heimili kæranda hæfist eftir kl. 07:00. Heilbrigðiseftirlitið hefði ekki geta staðfest kvartanir kæranda um hávaða vegna sláttar á golfvellinum og myndi því ekki aðhafast nema frekari gögn kæmu fram sem bentu til að aðstæður hefðu breyst.

Málsrök kæranda:
Kærandi bendir á að hann hafi um árabil kvartað yfir hávaða vegna grassláttar á golfvelli Golfklúbbs Reykjavíkur. Hann vefengi þá mælingu sem Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur vitni til í ákvörðun sinni þar sem starfsmenn golfklúbbsins hafi verið upplýstir um að mæling skyldi fara fram á tilsettum tíma. Erfitt sé fyrir hann að skilja hvernig hægt sé að sinna kvörtunum og athuga réttmæti þeirra þegar atburðurinn hafi átt sér stað. Ekki sé hægt að hafa samband símleiðis við eftirlitið á þeim tíma þegar slátturinn eigi sér stað snemma morguns. Heilbrigðiseftirlitið sinni ekki leiðbeiningarskyldu sinni, sem stofnuninni sé skylt að gera samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Meðalhófs hafi ekki verið gætt þar sem einungis sé hlustað á útskýringar forsvarsmanna Golfklúbbs Reykjavíkur um aðstæður og atvik. Á meðan heilbrigðiseftirlitið hvorki beiti né hóti að beita viðurlögum við þessum brotum þá muni þau halda áfram.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur er bent á að ekki hafi verið hægt að staðfesta það ónæði sem kærandi upplifi vegna hávaða vegna sláttar. Kvartanir hafi borist eftir atburðinn og því hafi reynst erfitt að sannreyna þær. Kvörtunum hafi verið sinnt með þeim hætti að gerð hafi verið hljóðmæling. Haft hafi verið samband við forráðamenn Golfklúbbs Reykjavíkur og starfsmenn golfvallarins og þeim gerð grein fyrir kvörtunum og farið yfir hvenær sláttur hafi byrjað. Einnig hafi þeim verið gerð grein fyrir ákvæðum reglugerðar nr. 814/2008 um hávaða og hvaða reglur og mörk giltu um hávaða frá starfseminni. Auk þess hafi verið fundað með forráðamönnum golfklúbbsins vegna málsins. Niðurstöður hljóðmælinga hefðu verið þær að ef sláttur hæfist eftir kl. 07:00 á morgnana á þeim svæðum golfvallarins sem næst séu heimili kæranda færi hávaði ekki yfir mörk reglugerðar. Forráðamenn golfklúbbsins staðhæfi að ekki sé byrjað að slá við það svæði á morgnana heldur sé farið að fyrirmælum heilbrigðiseftirlitsins þannig að sláttur hefjist þar eftir kl. 07:00. Heilbrigðiseftirlitið hafi í skoðun hvort mögulegt sé að fá hljóðmæli sem settur yrði upp við hús kæranda til að vakta yfir lengri tíma hvenær sláttur hefjist og hvort hávaði sé innan marka.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 30. ágúst 2017 að aðhafast ekki frekar vegna kvartana um hávaða vegna grassláttar á Grafarholtsvelli Golfklúbbs Reykjavíkur.

Eftir að kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni gerði Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hljóðmælingu við hús kæranda 6. júlí 2018 í samráði við Golfklúbb Reykjavíkur. Niðurstaða mælinganna var að hljóðstig hefði mælst yfir næturmörkum reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða. Heilbrigðiseftirlitið sendi golfklúbbnum bréf, dags. 13. og 18. sama mánaðar, þar sem gerðar voru þær kröfur að golfklúbburinn myndi virða ákvæði reglugerðarinnar og sláttur hæfist ekki á brautum 4-9 fyrir kl. 07:00 á virkum dögum og kl. 10:00 um helgar. Þá kemur fram í tölvupósti starfsmanns heilbrigðiseftirlitsins til úrskurðarnefndarinnar frá 21. september 2018 að golfklúbburinn hafi boðist til að nota rafmagnssláttuvélar og heilbrigðiseftirlitið boðist til að hljóðmæla vélarnar til að sannreyna hvort þær væru nægilega hljóðlátar til að vera undir næturmörkum. Einnig sé fyrirhugað að setja upp búnað til hljóðmælinga í lengri tíma nálægt húsi kæranda.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Að virtum framgangi málsins eftir að kæra í málinu barst verður ekki séð að kærandi hafi lengur lögvarða hagsmuni af því að tekin verði afstaða til lögmætis þeirrar ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 30. ágúst 2017 að aðhafast ekki frekar. Er enda ljóst að heilbrigðiseftirlitið hefur sannanlega aðhafst frekar í málinu, auk þess sem það er enn í vinnslu af hálfu heilbrigðiseftirlitsins og Golfklúbbs Reykjavíkur. Að teknu tilliti til framangreinds verður máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við ákvæði fyrrgreindrar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

21 og 84/2018 Kvosin – Landsímareitur

Með

Árið 2018, fimmtudaginn 8. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 21/2018, kæra á samþykkt umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 8. nóvember 2017 um breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar vegna Landsímareits.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. febrúar 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir sóknarnefnd Dómkirkjunnar í Reykjavík, fyrir hönd kirkjunnar, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 8. nóvember 2017, sem borgarstjórn samþykkti 5. desember s.á., að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar, Landsímareits. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags 11. júní 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir sami aðili „ákvörðun umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkur 22. maí 2018 um byggingarleyfi […] til að byggja í Víkurkirkjugarði nýbyggingu með kjallara við Kirkjustræti“, sbr. umsókn nr. 53964. Verður kæran skilin á þann hátt að kærð sé sú ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 15. maí 2018 að samþykkja byggingarleyfi vegna endurbyggingar og nýbyggingar að Thorvaldsensstræti 2 og 4 og Aðalstræti 11. Er jafnframt krafist stöðvunar framkvæmda. Verður síðara kærumálið, sem er nr. 84/2018, sameinað máli þessu þar sem hinar kærðu ákvarðanir eru samofnar og sami aðili stendur að kærunum. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 28. júní, 31. ágúst og 11. september 2018.

Málavextir: Hinn 12. janúar 2018 tók gildi breyting á deiliskipulagi Kvosarinnar, Landsímareits, með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda. Samkvæmt auglýsingunni felur breytingin í sér „að borgarlandinu/lóðinni á milli lóðanna Vallarstrætis 4 og Aðalstrætis 7 verði skipt upp á milli þeirra og lóðirnar stækkaðar sem því nemur og leyfilegt verði að fjarlægja viðbyggingu frá árinu 1967 við Landsímahúsið/Thorvaldsensstræti 6 og byggja hana aftur í sömu mynd.“

Byggingarleyfi til niðurrifs friðlýsts samkomusalar á baklóð nr. 2 við Thorvaldsensstræti og niðurrifs viðbyggingar við Landsímahúsið frá 1967 var gefið út 23. febrúar 2018. Hinn 15. maí s.á. samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík á afgreiðslufundi sínum umsókn nr. BN053964 um leyfi til að dýpka kjallara og endurbyggja Thorvaldsensstræti 2, til að lyfta þaki Thorvaldsensstrætis 4 og byggja á það Mansardþak með kvistum, til að byggja fjögurra hæða nýbyggingu, til að endurbyggja Aðalstræti 11 með breyttu þaki og til að innrétta í öllum húsunum 145 herbergja hótel í flokki IV með veitingahúsi, kaffihúsi, verslunum og samkomusal á lóð nr. 2 við Thorvaldsensstræti.

Málsrök kæranda:
Af hálfu kæranda er farið fram á að hið samþykkta deiliskipulag og byggingarleyfi verði fellt úr gildi. Víkurgarður sé í umsjá Dómkirkjunnar sem hafi aldrei afsalað sér forræði eða umsjón garðsins. Af þeirri ástæðu sé Dómkirkjunni bæði rétt og skylt að gæta þeirra hagsmuna sem henni séu fengnir m.a. með því að koma í veg fyrir heimildalausa ráðstöfun í landi kirkjugarðsins og vanvirðingu við lögverndaðan helgan reit. Umrædd stækkun og gerð kjallara verði að verulegu leyti í austurhluta hins forna Víkurgarðs ásamt því að aðalinngangi hótelsins sé þannig fyrir komið að þeir sem eigi erindi að hótelinu og frá því verði óhjákvæmilega að fara um Víkurgarð. Ekki verði séð að skipulagsyfirvöld hafi gætt rannsóknarskyldu sinnar og kannað hver hafi forráð á landi hins forna Víkurgarðs. Reykjavíkurborg hafi ekki slíka heimild og því sé löglaust sérhvert það leyfi sem Reykjavíkurborg hafi gefið út til að raska garðinum.

Í 6. gr. laga nr. 36/1993 um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu segi m.a. að ekki megi reisa mannvirki, starfrækja stofnanir eða reka fyrirtæki, sem frá stafi hávaði eða ys í nánd við kirkjugarða. Í 33. gr. komi síðan fram að niðurlagðan kirkjugarð megi ekki nota til neins þess sem óviðeigandi sé að mati prófasts (prófasta). Ekki megi þar jarðrask gera né reisa nein mannvirki. Skipulagsyfirvöld hafi ekki sýnt fram á að fyrir liggi afstaða prófasts þess efnis að bygging hótels og veitingastaðar þar sem útgangur sé út í hjarta Víkurgarðs sé viðeigandi notkun. Hvorki liggi fyrir afstaða ráðuneytisins né samþykki prófasts.

Með framkvæmdunum muni umferð aukast, ásamt því að ófriður verði meiri við núverandi kirkju. Svipmót Kvosarinnar muni breytast og Austurvöllur verði ekki sama griðlandið og áður. Hin óáþreifanlega tilfinning fyrir Kvosinni muni hverfa.

Málsrök Reykjavíkurborgar:
Borgaryfirvöld krefjast þess aðallega að máli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem kærandi uppfylli ekki skilyrði aðildar, sbr. ákvæði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Samkvæmt ákvæðinu geti þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra eigi nema í undantekningartilvikum. Skýra verði ákvæðið í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum þar sem áskilið sé að kærandi eigi beina og einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem um ræði.

Kærandi, sóknarnefnd Dómkirkjunnar í Reykjavík, sé hvorki eigandi að landi né beinn hagsmunaaðili heldur opinber stofnun. Hafi kærandi því hvorki beina né einstaklingsbundna hagsmuni af úrlausn þeirra krafna sem fram komi í kæru. Undantekningarákvæði í a- til c-lið 3. mgr. 4. gr., um hefðbundin skilyrði fyrir aðild að stjórnsýslumáli, eigi ekki við um kæranda, en engum öðrum lagaákvæðum sé til að dreifa um aðild að kærumálum fyrir úrskurðarnefndinni.

Reykjavíkurborg sé eigandi og hafi umráðarétt yfir lóð gamla kirkjugarðsins, Víkurgarði, og liggi fyrir beinn eignarréttur borgarinnar að henni frá árinu 1792. Jafnframt liggi fyrir að Reykjavíkurborg hafi farið með lóð kirkjugarðsins sem sína eign að minnsta kosti frá niðurlagningu Víkurgarðs árið 1837.

Þá hafi kærufrestur verið liðinn vegna deiliskipulagsbreytingarinnar þegar kæra barst úrskurðarnefndinni 13. febrúar 2018, en auglýsing um breytinguna hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 12. janúar 2018. Því hafi kæran borist degi of seint, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Verði málinu ekki vísað frá sé þess krafist að kröfum kæranda verði hafnað.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi gerir kröfu um að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni bæði hvað varði deiliskipulagið og byggingarleyfið. Hvergi sé vikið að því að hin kærða ákvörðun kunni að snerta hagsmuni Dómkirkjunnar sem eiganda fasteignar í nágrenni skipulagssvæðisins, enda sé engum slíkum hagsmunum til að dreifa. Dómkirkjan sé skráð sem opinber aðili og lúti kæran eins og hún sé sett fram í raun að gæslu opinberra hagsmuna. Hafi gæsla slíkra hagsmuna ekki verið talin grundvöllur aðildar að kærumáli til æðra stjórnvalds þrátt fyrir að opinberar stofnanir hafi eftirlitsskyldu og visst forræði á viðkomandi málefnum. Sem dæmi megi nefna úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í kærumálum nr. 53 og 54/1999 og úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í kærumáli nr. 40/2014.

Að auki hafi kærandi í raun ekki það forræði á málefnum Víkurgarðs sem hann byggi málatilbúnað sinn á. Liggi því ekki fyrir að hann eigi neina þá hagsmuni, hvorki opinbera né einstaklega lögvarða hagsmuni að einkarétti, sem hann geti reist aðild sína á.

Verði málinu ekki vísað frá krefjist leyfishafi þess að kröfum kæranda verði hafnað.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi hafnar því að hann hafi ekki lögvarða hagsmuni af efnislegri ákvörðun úrskurðarnefndarinnar til kæruefnisins. Ekki sé ljóst á hverju sú afstaða sé byggð að Reykjavíkurborg hafi eignarrétt eða annars konar yfirráðarétt yfir þeim hluta Víkurgarðs þar sem fyrirhugað sé að gera kjallara. Reykjavíkurborg sé hvorki þinglesinn eigandi þess lands né lóðar og því séu heimildir þær sem leyfishafi telji sig hafa til umrædds hluta kirkjugarðsins marklausar. Víkurgarður hafi ekki verið formlega aflagður og sé hann því undir forræði Dómkirkjunnar lögum samkvæmt. Gagnaðilum tjái ekki að bera fyrir sig gerninga sem séu í andstöðu við forræði Dómkirkjunnar, en réttur kirkjunnar yfir landi/lóð kirkjugarðsins sé óskertur enn í dag. Það sé sóknarnefnd kirkjunnar og kirkjugarðaráð sem ákveði hvernig fara eigi um kirkjugarða sem hætt sé að jarðsetja í. Réttur þessi sé ófrávíkjanlegur og óundanþægur.

Ekki hafi verið leitað leyfis til þeirra ráðstafana sem um sé deilt í samræmi við lög nr. 36/1993 um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu. Því séu allar aðgerðir leyfishafa í garðinum og samþykki Reykjavíkurborgar heimildarlausar og stríði gegn lögum.

Þar sem Dómkirkjan fari með umráð og eignarrétt að landi Víkurgarðs fari ekki milli mála að það sé hlutverk hennar og skylda að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lúti að, þ.e. vernd Víkurgarðs alls, þar með töldum þeim hluta hans sem leyfishafi hyggist nota undir kjallara hótelbyggingarinnar. Sóknarnefnd Dómkirkjunnar geti ekki vikist undan því að gæta hagsmuna kirkjunnar í hvívetna og þar með koma í veg fyrir að kirkjugarðurinn verði misnotaður í andstöðu við lög og helgi garðsins. Vegna þeirra réttinda sem Dómkirkjan hafi yfir Víkurgarði svo og þeirra skyldna sem lög leggi á herðar kirkjunni verði lögvarðir hagsmunir hennar af efnisúrlausn nefndarinnar ekki dregnir í efa.

Auk þeirra hagsmuna sem Dómkirkjan hafi sem eigandi og umráðamaður Víkurgarðs hafi Dómkirkjan einnig grenndarhagsmuni. Dómkirkjan sé staðsett í örskotsfjarlægð frá Víkurgarði og hafi því lögvarða hagsmuni af því hvernig staðið sé að skipulagi og byggingarframkvæmdum í grennd við kirkjuna. Hún hafi framtíðarhagsmuni af því að umferð og umgangur í grennd við kirkjuna aukist ekki frá því sem nú sé. Því stærri sem hótelbyggingin verði því meiri verði umferðin og skarkalinn sem fylgi, en slíkt muni draga úr þeirri friðsemd og ró sem rétt sé að ríki við kirkjuna.

Hugtakið lögvarðir hagsmunir í stjórnsýslurétti sé óljóst og vandmeðfarið. Verði að gæta þess sérstaklega að reglunni sé ekki beitt með þeim hætti að það auðveldi stjórnvöldum að fara sínu fram að geðþótta, án þess að fara að lögum, heldur láti annarlega hagsmuni ráða för.

Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi tekið þá afstöðu að sóknarnefndin hafi lögvarða hagsmuni af efnisákvörðun í málinu þegar hún hafi tekið efnisafstöðu vegna kröfu sóknarnefndarinnar um stöðvun framkvæmda í málum nr. 21 og 22/2018. Með því hafi úrskurðarnefndin fallist á aðild hagsmunasamtakanna vegna breytinga á deiliskipulaginu.

Þá hafi Reykjavíkurborg viðurkennt aðild kæranda með því að afhenda því öll gögn varðandi afgreiðslu umsóknar leyfishafa vegna byggingarleyfis.

Niðurstaða: Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kemur fram að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök hafa þó að tilteknum skilyrðum uppfylltum heimild til að kæra til nefndarinnar nánar tilgreindar ákvarðanir, en kærandi er ekki slík samtök. Í samræmi við aðildarhugtak stjórnsýsluréttarins hefur nefnd 3. mgr. 4. gr. verið túlkuð svo að þeir einir geti talist eiga lögvarða hagsmuni sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Þátttaka á lægra stjórnsýslustigi, hverju sem hún hefur falist í, t.a.m. með að fá afhend gögn og koma að athugasemdum við meðferð máls, leiðir hins vegar ein og sér ekki til þess að kæruaðild skapist.

Kærandi byggir aðild sína m.a. á því að Dómkirkjan í Reykjavík hafi eignar- og umráðarétt á landi Víkurgarðs. Undir rekstri málsins fyrir úrskurðarnefndinni hafa orðið breytingar á þinglesnum heimildum hvað varðar kirkjugarðinn. Hinn 15. ágúst 2018 var móttekið til þinglýsingar skjal undirritað af ráðherra Íslands, dags. 21. október 1904. Kunngjörir ráðherra þar að Reykjavíkurkaupstað sé afsöluð lóð kirkjugarðs í Reykjavík er lagður hefði verið niður á árinu 1837. Var skjalið fært inn í þinglýsingarbækur 6. september 2018. Getur sóknarnefnd Dómkirkjunnar því ekki byggt aðild sína á eignar- og umráðarétti yfir Víkurgarði.

Kærandi heldur því einnig fram að þar sem Víkurgarður hafi ekki verið formlega aflagður sé hann enn á forræði sínu. Fjallað er um ákvarðanir um að hætt skuli að grafa í kirkjugarði og um niðurlagningu kirkjugarðs í VIII. kafla laga nr. 36/1993 um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að nefndum lögum er fjallað um greftrun líka og þróun kirkjugarðalöggjafar og kemur þar fram að fyrstu heillegu lögin um kirkjugarða og viðhald þeirra hafi verið lög frá 8. nóvember 1901, sbr. og reglugerð 16. ágúst 1902. Þá er í athugasemdum með nefndum VIII. kafla laganna vísað til þess að sambærileg heimild og nú er í 32. gr., um að aflagðan kirkjugarð megi fá í hendur hlutaðeigandi sveitarfélagi sem almenningsgarð, hafi áður verið í 7. gr. kirkjugarðslaga 1901, 20.-23. gr. laga nr. 64/1932 og 21.-23. gr. laga nr. 21/1963. Liggur og fyrir að seint á 19. öld fékk landlæknir afnot garðsins og lét hann gera þar skrúðgarð. Í fyrrnefndu skjali ráðherra frá árinu 1904, sem staðfestir eignarhald Reykjavíkurborgar á kirkjugarðinum, kemur enn fremur fram að kirkjugarðurinn hafi verið lagður niður árið 1837. Verður að öllu virtu að leggja til grundvallar að um niðurlagðan kirkjugarð sé í raun að ræða. Samræmist það og t.a.m. því sem m.a. kemur fram í umsögn Minjastofnunar Íslands frá 31. maí 2013, vegna deiliskipulagsbreytingar á þeim tíma, að trúlega hafi verið jarðsett í garðinum frá upphafi kristni en síðast 1838. Verður aðild kæranda því ekki heldur viðurkennd á þeim grundvelli að Víkurgarður hafi ekki verið niðurlagður og sé því á forræði kæranda.

Í VIII. kafla laga nr. 36/1993 er einnig að finna ákvæði um hvernig farið verði með niðurlagðan kirkjugarð. Samkvæmt 1. mgr. 33. gr. laganna er óheimilt að nota niðurlagðan kirkjugarð til nokkurs sem óviðeigandi er að dómi prófasts (prófasta) og má ekki gera þar jarðrask né reisa nein mannvirki. Ráðuneytið getur þó veitt undanþágu frá þessu, að fengnu samþykki kirkjugarðaráðs, en kirkjugarðaráð hefur yfirumsjón með kirkjugörðum landsins, sbr. 1. mgr. 11. gr. laganna. Samkvæmt því ákvæði eiga sæti í ráðinu biskup Íslands eða fulltrúi hans, forstöðumaður Fornleifaverndar ríkisins eða fulltrúi hans, einn fulltrúi tilnefndur af Kirkjugarðasambandi Íslands, einn fulltrúi tilnefndur af Sambandi íslenskra sveitarfélaga og einn fulltrúi kosinn af kirkjuþingi. Að öðru leyti er í nefndum kafla laganna gert ráð fyrir aðkomu og samráði kirkjugarðsstjórnar í kjölfar niðurlagningar kirkjugarðs, en sóknarnefnd fer jafnan með hlutverk kirkjugarðsstjórnar, sbr. 2. mgr. 8. gr. fyrrnefndra laga. Því er þó ekki svo háttað í Reykjavík þar sem kirkjugarðsstjórn Reykjavíkurprófastsdæma gegnir því hlutverki, eins og fram kemur í nefndum VIII. kafla. Því er ljóst að sóknarnefnd Dómkirkjunnar er ekki réttur aðili til að taka afstöðu til þess hvernig fara eigi með hinn niðurlagða kirkjugarð og verður kæruaðild hennar ekki á því reist.

Að auki byggir kærandi aðild sína á grenndarhagsmunum Dómkirkjunnar. Við mat á því hvort kærandi hafi slíkra hagsmuna að gæta verður að líta til þess að Dómkirkjan er staðsett í ríflega 100 m fjarlægð frá þeim reit þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Er ljóst af staðháttum að hagsmunir kæranda munu ekki skerðast á nokkurn hátt að því er varðar skuggavarp, útsýni eða innsýn. Þá verður ekki séð að með starfrækslu hótels verði slík aukning á umferð eða umgangi í miðborginni að svo veruleg áhrif hafi á hagsmuni kæranda að þeir teljist lögvarðir í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Loks hefur bráðabirgðaúrskurður úrskurðarnefndarinnar ekki þýðingu um aðild kæranda, enda fólst í honum eingöngu sú afstaða að ekki væri tilefni til að fallast á þá kröfu kæranda að framkvæmdir yrðu stöðvaðar til bráðabirgða.

Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið telst kærandi ekki eiga kæruaðild vegna ágreinings um lögmæti hinnar umdeildu deiliskipulagsbreytingar og samþykktar hins kærða byggingarleyfis. Verður máli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

 

3, 4, 5, 6 og 12/2018 Beiðni um frestun réttaráhrifa

Með

Árið 2018, föstudaginn 5. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Geir Oddsson umhverfis- og auðlindafræðingur.

Fyrir var tekin beiðni félaganna Fjarðalax ehf. og Arctic Sea Farm hf. um að fresta réttaráhrifum úrskurða í málum nr. 3, 4, 5, 6 og 12/2018, sem kveðnir voru upp 27. september og 4. október 2018.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með tölvupósti til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 29. september 2018 kröfðust frestbeiðendur þess að réttaráhrifum úrskurða í málum nr. 3/2018 og 5/2018 yrði frestað á meðan málin væru til meðferðar fyrir dómstólum. Sama krafa var sett fram vegna ólokinna mála nr. 4 og 6/2018 yrði niðurstaðan sú að starfsleyfi þau sem þar væru kærð yrðu felld úr gildi. Með bréfum, dags. 1. og 2. október s.á., áréttuðu frestbeiðendur kröfu sína og tiltóku að hún ætti einnig við um mál nr. 12/2018. Einnig voru færð fram frekari rök fyrir kröfunni.

Frestur til athugasemda vegna framkominnar beiðni var veittur kærendum í málum nr. 3, 4, 5 og 6/2018, svo og Matvælastofnun og Umhverfisstofnun. Bárust athugasemdir stofnananna 2. október 2018 og athugasemdir kærenda bárust 3. s.m. Frestbeiðendum voru kynntar athugasemdirnar 4. s.m. og bárust frá þeim frekari athugasemdir sama dag.

Málavextir: Á fundi úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 27. september 2018 voru kveðnir upp úrskurðir í málum nr. 3/2018 og 5/2018. Með þeim úrskurðum voru felld úr gildi rekstrarleyfi Matvælastofnunar, sem veitt voru 22. desember 2017 til handa Fjarðalaxi annars vegar og Arctic Sea Farm hins vegar vegna laxeldis í sjókvíum í Patreksfirði og Tálknafirði. Starfsleyfi veitt af Umhverfisstofnun vegna sama eldis voru sömuleiðis felld úr gildi með úrskurðum nefndarinnar kveðnum upp 4. október 2018. Sama dag var vísað frá kröfum kærenda í kærumáli nr. 12/2018.

Málsrök frestbeiðenda:
Frestbeiðendur tiltaka að ákvörðun hafi verið tekin um að bera úrskurði nefndarinnar undir dómstóla og muni þeir fara fram á að málin sæti flýtimeðferð fyrir héraðsdómi, sbr. XIX. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Til þess að málshöfðun sé raunhæf og hafi þýðingu fyrir félögin sé sett fram sú krafa að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála úrskurði að réttaráhrifum úrskurða í málum nr. 3, 4, 5, 6 og 12/2018 verði frestað þar til endanleg niðurstaða dómstóla liggi fyrir.

Í greinargerðum til úrskurðarnefndarinnar hafi verið farið ítarlega yfir þá tröllvöxnu hagsmuni sem séu í húfi fyrir félögin og íbúa Vestfjarða í heild sinni. Enginn þurfi að velkjast í vafa um það hvaða afleiðingar það hafi í för með sér fyrir félögin ef rekstrarleyfi og starfsleyfi séu ekki til staðar.

Krafa félaganna sé reist á grundvelli óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttar um heimild æðra stjórnvalds til að fresta réttaráhrifum eigin ákvörðunar að eigin frumkvæði eða eftir atvikum að beiðni aðila máls í tilefni af því að ákveðið hafi verið að láta reyna á lögmæta þeirrar stjórnvaldsákvörðunar fyrir dómstólum. Byggi meginreglan á sjónarmiðum um að stjórnarskrárvarinn réttur manna til að bera mál sín undir dómstóla, og þá meðal annars í þeim tilgangi að æskja endurskoðunar dómstóla á lögmæti stjórnvaldsákvörðunar, verði að vera raunhæfur og virkur. Ef ekki nyti við heimildar æðra stjórnvalds til að fresta réttaráhrifum íþyngjandi ákvörðunar, a.m.k. við tilteknar aðstæður, kynni slík niðurstaða að leiða til verulegrar takmörkunar á réttaröryggi borgaranna með því að skerða raunhæfa möguleika aðila stjórnsýslumáls til að láta reyna á lögmæti þeirrar ákvörðunar hjá dómstólum. Telji félögin að þessi sjónarmið eigi við fullum fetum í máli þessu, enda sé þeim lögum samkvæmt óheimilt að starfrækja fiskeldisstöðvar án gildandi rekstrarleyfis. Í því samhengi sé lögð sérstök áhersla á að af líffræðilegum ástæðum verði rekstur fiskeldis ekki stöðvaður án þess að slíkt kalli samhliða á slátrun eða förgun eldisdýra og setji það allar rekstraráætlanir félaganna í uppnám. Slíkt hafi eðli málsins samkvæmt í för með sér gríðarlegt tjón fyrir beiðendur og vegi harkalega að rekstrargrundvelli þeirra. Séu þá ótalin veruleg afleidd áhrif á viðkvæm byggðarlög á Vestfjörðum, en beiðendur séu langstærsti vinnuveitandinn á svæðinu.

Um heimildir sjálfstæðra stjórnsýslunefnda til að fresta réttaráhrifum eigin úrskurða sé m.a. vísað til álits umboðsmanns Alþingis í málum nr. 3298/2001 og 3299/2001. Í álitinu hafi umboðsmaður Alþingis vísað til þess að lagt hafi verið til grundvallar að æðra stjórnvald hefði ólögfesta heimild til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar lægra stjórnvalds, sem nú væri lögfest í 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og að eðli máls samkvæmt ættu sömu sjónarmið við þegar metið væri hvort æðra stjórnvald hefði heimild í ólögfestum tilvikum til að fresta réttaráhrifum eigin ákvarðana. Hafi umboðsmaður talið að þegar æðra stjórnvald hefði í skjóli stöðu sinnar og valdheimilda, og með tilliti til sjónarmiða um réttaröryggi borgaranna, heimildir til endurupptöku máls eða til afturköllunar íþyngjandi ákvörðunar sinnar gæti það jafnframt gert það sem minna væri og frestað réttaráhrifum slíkrar ákvörðunar. Til samanburðar hafi umboðsmaður bent á danskan og norskan rétt. Hafi það verið álit umboðsmanns að gagnstæð niðurstaða kynni að leiða til verulegrar takmörkunar á réttaröryggi borgaranna með því að skerða raunhæfa möguleika aðila til að láta reyna á lögmæti stjórnvaldsákvörðunar hjá dómstólum. Í þessu sambandi hafi umboðsmaður rakið ákvæði stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 um rétt manna til aðgangs að dómstólum meðal annars í því skyni að láta reyna á lögmæti stjórnvaldsákvarðana.

Í dæmaskyni megi nefna grein Þorvalds Heiðars Þorsteinssonar í Tímariti lögfræðinga frá árinu 2014 (2. hefti 64. árgangur). Í greininni segi orðrétt: „Þegar litið er til þeirra sjónarmiða sem reifuð voru í kaflanum hér á undan og m.a. hefur verið byggt á af umboðsmanni Alþingis, um heimild ráðherra sem æðra setts stjórnvalds til að fresta réttaráhrifum eigin ákvarðana, má hins vegar ljóst vera að þau eiga að sumu leyti jafnt við um sjálfstæðar úrskurðarnefndir. Þótt sjálfstæðar úrskurðarnefndir fari ekki með yfirstjórn eða beri ábyrgð á framkvæmd viðkomandi málaflokks hafa þær engu að síður heimild líkt og önnur stjórnvöld til þess að endurupptaka mál og jafnvel afturkalla í kjölfarið úrskurð sinn. Því sýnist rökrétt að þær geti, líkt og ráðherrarnir, gengið skemmra og frestað réttaráhrifum eigin úrskurðar, t.d. í tilefni af málskoti. Sú nálgun er jafnframt í samræmi við almenn réttaröryggissjónarmið og áherslu á rétt borgaranna til þess að geta með raunhæfum hætti borið lögmæti stjórnvaldsákvarðana undir dómstóla. Sérstaklega skal bent á í því sambandi að óeðlilegt er að réttur borgaranna hvað þetta varðar sé mismunandi eftir því hvers konar stjórnvald tók þá ákvörðun sem um ræðir, þ.e. að hagsmunir þeirra séu lakar tryggðir ef endanlegt ákvörðunarvald liggur hjá sjálfstæðri úrskurðarnefnd. Ýmis rök hníga því til þess að sjálfstæðar úrskurðarnefndir hafi til þess heimild, að minnsta kosti í einhverjum tilvikum, á grundvelli óskráðra reglna að fresta réttaráhrifum eigin úrskurðar, t.a.m. í tilefni af málskoti til dómstóla eða kvörtunar til umboðsmanns Alþingis.“

Um þetta efni fjalli Hafsteinn Þór Hauksson, dósent við HÍ, einnig í grein sinni Stjórnsýslukæra sem birtist í Úlfljóti (2. tbl. 68. árg.). Þar segi orðrétt: „Þannig getur sú staða komið upp að æðra stjórnvald telji rétt að fresta réttaráhrifum ákvörðunar sem það hefur tekið til þess að gefa aðila máls færi á að bera mál undir dómstóla […].“

Bent sé á dæmi þess að hin ólögfesta heimild æðra stjórnvalds til að fresta réttaráhrifum eigin ákvarðana hafi verið lögfest. Í 15. gr. laga nr. 30/1992 um yfirskattanefnd sé t.a.m. kveðið á um heimild til að fara þess á leit við yfirskattanefnd að úrskurðir hennar verði ekki látnir hafa fordæmisgildi að svo stöddu. Samskonar heimild um frestun réttaráhrifa sé að finna til handa málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna í 3. mgr. 5. gr. a. laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Sambærileg úrræði sé einnig að finna í upplýsingalögum nr. 140/2012, sbr. 24. gr., og lögum um almannatryggingar nr. 100/2007, sbr. 5. mgr. 13. gr.

Í framangreindum álitum umboðsmanns Alþingis leggi hann áherslu á að með tilliti til réttaröryggissjónarmiða mæli það sérstaklega með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar „ef hún er verulega íþyngjandi fyrir aðila máls og veldur honum eða kann að valda honum tjóni.“ Taki umboðsmaður fram að leggja verði til grundvallar að þetta sjónarmið vegi þungt þegar erfitt yrði að ráða bót á tjóninu enda þótt umrædd ákvörðun yrði síðar felld úr gildi og vitni umboðsmaður til fræðimanna hvað það varði.

Sambærileg sjónarmið megi einnig sjá í dómi Hæstaréttar í máli nr. 246/2017. Í málinu hafi legið fyrir úrskurður matsnefndar eignarnámsbóta þar sem eignarnema hafi verið veitt umráð hins eignarnumda. Eignarnámsþolar hafi ekki heimilað umráð og eignarnemi því nýtt sér heimild í lögum um framkvæmd eignarnáms til að leita beinnar aðfarargerðar. Hæstiréttur hafi hafnað kröfu um aðför á þeim grundvelli að ágreiningur um lögmæti eignarnámsins hefði verið borinn undir dómstóla.

Í máli félaganna blasi við umsvifalaus rekstrarstöðvun, sbr. 21. gr. c. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Í ákvæðinu segi um starfsemi án rekstrarleyfis: „Ef fiskeldisstöð er rekin án þess að rekstrarleyfi sé í gildi skal Matvælastofnun stöðva starfsemina. Eftir þörfum ber lögreglu að veita Matvælastofnun liðsinni í því skyni. Matvælastofnun er heimilt að slátra eða farga eldisdýrum, fjarlægja búnað sem notaður hefur verið til starfseminnar og gera aðrar nauðsynlegar ráðstafanir skv. 21. gr. b. á kostnað þess aðila sem rekið hefur fiskeldisstarfsemi án leyfis.“

Félögin byggi á því að framangreind sjónarmið í áliti umboðsmanns og dómi Hæstaréttar eigi við fullum fetum í máli þessu, enda sé ljóst að ef réttaráhrifum hinna umræddu úrskurða verði ekki frestað muni það hafa í för með sér verulegt og óafturkræft tjón fyrir þau og nærliggjandi samfélag. Af þessu tilefni sé talin vera ástæða til að ítreka sjónarmið sem áður hafi verið komið á framfæri við úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála um hagsmuni þeirra og samfélagsins af eldisstarfseminni.

Lögð sé áhersla á að undirbúningi aukinnar framleiðslu á grundvelli leyfisveitinga Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar hafi verið hagað í samræmi við lög og miklu fjármagni varið í hvers kyns rannsóknir, öryggisráðstafanir, kaup á búnaði og öðru sem nauðsynlegt sé til starfseminnar, allt í réttmætu trausti þess að leyfin héldu gildi sínu. Hjá félögunum starfi fjöldi einstaklinga við eldisstarfsemina og sé um að ræða samanlagt hátt í 150 stöðugildi, sem hafi augljósa þýðingu fyrir uppbyggingu og atvinnulíf á viðkvæmu byggðasvæði. Rekstrarstöðvun myndi því ekki einungis hafa áhrif á hagsmuni félaganna og eigendur þess, heldur samfélagsins alls á Vestfjörðum, sem njóti góðs af þeirri atvinnuuppbyggingu sem starfseminni fylgi. Fram komi í sameiginlegri matsskýrslu félaganna, dags. 6. maí 2016, að athuganir bendi til þess að áhrif frá vaxandi fiskeldi á svæðinu muni hafa verulega jákvæð áhrif á hagræna og samfélagslega þætti. Margt bendi til að aukin tiltrú fólks á svæðið og fjölbreyttari atvinnumöguleikar auki og styrki jákvæðu áhrifin og nú þegar hafi starfsemin átt þátt í að snúa við neikvæðri íbúaþróun á svæðinu. Gangi væntingar um ávinning af uppbyggingu í fiskeldi ekki fram megi búast við neikvæðum samfélagslegum áhrifum. Af rekstrarleyfum félaganna leiði afdráttarlaus skylda til að nýta útgefin leyfi, auk þess að tryggja að eigið fé nái ákveðnu lágmarki.

Í bók Páls Hreinssonar, Stjórnsýsluréttur Málsmeðferð, sé farið ítarlega yfir hvaða atriði mæli gegn ógildingu stjórnvaldsákvarðana (bls. 922-926) og segi þar m.a.: „Þegar leyfishafi hefur byrjað að nýta sér leyfin þarf almennt meira til að koma svo ákvörðunin verði ógilt. Þegar langur tími er liðinn frá því að slíkt leyfi var veitt yrði það oft ekki ógilt. Grandleysi leyfishafa um ógildingarannmarkann skiptir þar þó miklu máli þar sem telja verður að réttmætar væntingar grandlauss leyfishafa standi almennt í vegi fyrir því að ógilda leyfi sem hann hefur nýtt sér um langt skeið. […] Loks má nefna tvö sjónarmið sem oft reynir á í skipulags- og byggingarmálum og stundum rekast á, en það eru annars vegar réttarvörslusjónarmið og hins vegar sjónarmið um að komast hjá eyðileggingu verðmæta […].“ Þessi sjónarmið eigi við með sama hætti um röksemdir sem mæli með frestun réttaráhrifa.

Fjarðalax hafi frá árinu 2010 haft leyfi til framleiðslu 3.000 tonna af laxi á ári í Patreksfirði og Tálknafirði. Með hinu nýja rekstrarleyfi hafi samhliða verið fellt úr gildi hið eldra leyfi. Starfsemi félagsins sé því eðli máls samkvæmt í fullum gangi og hafi verið um árabil. Í því samhengi athugist að það taki um ár frá klaki á hrognum þar til seiði verði klár til sjógöngu. Sú kynslóð sem hafi verið útsett í Patreksfirði sé búin að vera í eldi á landi í tæpt ár. Um nokkur þúsund tonn af tilbúnum matfiski sé að ræða í þessu tilviki. Ljóst sé að verði af rekstrarstöðvun sé enginn annar kostur í stöðunni en að farga eða slátra eldisdýrunum, sem séu að svo stöddu langt frá því að vera söluhæf afurð.

Eldisfiskurinn sé stærsta og helsta fjárfesting félagsins og án hans sé rekstrargrundvöllur þess algjörlega brostinn. Fjárfestingar í búnaði hlaupi á hundruðum milljóna króna, en auk þess sé félagið með lán, viðskiptasamninga, ráðningarsamninga og aðrar skuldbindingar sem standa þurfi skil á. Þessar skuldbindingar séu háðar því að daglegur rekstur haldi áfram í sama horfi og að ekki verði verulegar breytingar þar á. Verði rekstur fyrirtækisins í Patreksfirði og Tálknafirði stöðvaður sé ljóst að ráðast þurfi í stórfelldar sparnaðar- og hagræðingaraðgerðir til að forða félaginu frá gjaldþroti, þ.m.t. fjöldauppsagnir. Séu miklar líkur á því að ef stöðva þyrfti starfsemi á grundvelli skorts á rekstrarleyfi til lengri tíma yrði gjaldþrot óhjákvæmilegt.

Eðli málsins samkvæmt geri allar rekstraráætlanir ráð fyrir fullri nýtingu á framleiðsluheimildum. Allar fjárfestingar, framleiðsluáætlanir og fjárfestingaáætlanir félagsins geri þannig ráð fyrir 10.700 tonna ársframleiðslu á grundvelli leyfa Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar. Grundvöllur þessara áætlana byggi á að samþætta eigi nýtingu leyfanna við heimild móðurfyrirtækisins Arnarlax til framleiðslu á 10.000 tonnum árlega í Arnarfirði. Samþættingaráætlun þessara leyfisveitinga felist í því að samræma seiðaútsetningar, hvíldartíma eldissvæða og nýtingu á eldisbúnaði félagsins ásamt vinnu starfsmanna, báta og rekstri á sláturhúsi. Verði rekstur Fjarðalax í Patreksfirði og Tálknafirði stöðvaður, jafnvel þó tímabundið yrði, jafngildi það algjörum forsendubresti á seiðaframleiðslu, nýtingu á tækjum, búnaði, tryggingum og samningum við starfsfólk og verktaka. Slík rekstrarstöðvun myndi umsvifalaust virkja gjaldfellingarheimildir banka og fjármálastofnana, auk þess sem gera megi ráð fyrir að almennir birgjar og þjónustufyrirtæki myndu draga að sér hendur. Forsendur fyrir rekstri félagsins í núverandi mynd yrðu þar með brostnar og rekstri sjálfhætt með ófyrirsjáanlegum afleiðingum fyrir atvinnulíf og byggð á viðkæmu byggðasvæði.

Frá stofnun árins 2011 hafi seiðaeldisstarfsemi Arctic Sea Farm verið rekin í Norður-Botni í Tálknafirði af dótturfélaginu Arctic Smolt. Á síðustu fjórum árum hafi verið ráðist í miklar fjárfestingar á þessari grunnstoð félagsins með það fyrir augum að styrkja starfsemina á suðurfjörðum Vestfjarða. Í dag vinni yfir 40 fastir starfsmenn hjá fyrirtækinu og áætla megi að annan eins fjölda af óbeinum störfum á Vestfjörðum megi rekja til starfseminnar, s.s. vegna bygginga, uppsetningar tækja, þvottar nóta, rannsókna, eftirlits, flutnings seiða og afurða, framleiðslu o.s.frv. Sé starfsemi félagsins því mikilvægur þáttur í atvinnulífi Vestfjarða, á svæðum þar sem íbúum og störfum hafi fækkað mikið undanfarna áratugi.

Aukin framleiðsla og uppbygging í Patreksfirði og Tálknafirði, sem og annar undirbúningur hjá systurfélögum, þ.m.t. stækkun seiðaeldisstöðvar, hafi verið í undirbúningi í mörg ár og kostað félagið mikla undirbúningsvinnu og fjárútlát. Frestun framleiðslunnar myndi hafa verulega slæm áhrif á félagið og systurfélög þess, sem og stöðugildi hjá fyrirtækjunum. Ef ekki verði fallist á kröfu um frestun réttaráhrifa sé talið ljóst að ráðast þurfi í stórfelldar hagræðingaraðgerðir sem augljóslega muni hafa áhrif á rekstur og nærumhverfi. Ætla megi að afleidd áhrif yrðu jafnframt verulega neikvæð fyrir uppbyggingu starfa og innviða á Vestfjörðum. Íbúar Vestfjarða, sem og sveitarfélög á Vestfjörðum, séu því einnig hagsmunaaðilar sem tengist með bæði beinum og óbeinum hætti uppbyggingu fiskeldis á svæðinu. Rekstrarstöðvun hefði því ekki einungis áhrif á hagsmuni félagsins og eigenda þess heldur samfélagsins alls á Vestfjörðum sem njóti góðs af þeirri atvinnuuppbyggingu sem starfseminni fylgi.

Framleiðsla á þeim seiðum sem áætlað sé að setja út í Patreksfjörð hafi hafist snemma á síðasta ári með kaupum á hrognum, klaki og seiðaeldi. Núverandi staða sé sú að tilbúin séu 600 þúsund seiði sem áætlað sé að setja í sjó. Einnig sé hafinn undirbúningur að kaupum á hrognum og klaki fyrir útsetningu á næsta ári í Tálknafirði. Áætlað verðmæti 600 þúsund sjógönguseiða sé um 100 milljónir króna og áætlað verðmæti þeirra 1,2 milljóna smáseiða sem fyrirhuguð séu næsta ár sé um 200 milljónir króna. Ljóst sé því að ef ekki verði af útsetningu seiða sé um gríðarlegt tjón að ræða fyrir félagið. Stærsta fjárhagslega tapið sé þó fólgið í þeim tekjumissi sem leiði af því að innviðir félagsins séu ekki nýttir til framleiðslu og sölu á endanlegri afurð. Í því samhengi sé lögð áhersla á að á grundvelli hinna kærðu leyfisveitinga hafi á bilinu 10 til 35 verktakar verið að störfum við uppbyggingu á nýrri seiðastöð félagsins. Starfsemi þar eigi að fara fram í þremur seiðahúsum, samtals 12.000 m2, en í hverju húsi verði fjögur sjálfstæð kerfi með hreinsistöðvum. Húsin verði reist í þremur áföngum. Framkvæmdum við fyrstu bygginguna sé lokið og önnur byggingin sé langt á veg komin. Þegar hafi verið varið vel yfir 3,6 milljörðum í þessar framkvæmdir.

Athugasemdir kærenda kærumála nr. 3, 4, 5, og 6/2018:
Kærendur taka fram að engar lagalegar forsendur séu til að verða við kröfu þessari og beri því að hafna beiðninni. Óumdeilt sé að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála teljist vera sjálfstæð úrskurðarnefnd sem falið sé að úrskurða, á grundvelli stjórnsýslukæru, um lögmæti ákvarðana annarra stjórnvalda. Nefndin sé því sjálfstætt stjórnvald sem falli utan almennra yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda ráðherra. Með því hafi hluti af því valdi og ábyrgð sem annars myndi hafa tilheyrt ráðherra samkvæmt stjórnarskrá verið fært nefndinni með lögum, sbr. lög nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í 1. gr. laganna komi fram að nefndin hafi það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála. Hafi löggjafinn þ.a.l. afmarkað hlutverk nefndarinnar sérstaklega í lögum. Í úrskurðarvaldinu felist einungis heimild til að úrskurða um lögmæti tiltekinnar ákvörðunar en ekki til þess að taka nýja efnisákvörðun í máli. Feli úrskurðarvaldið ekki í sér boðvald gagnvart viðkomandi stjórnvaldi. Sé mikilvægt að hafa þetta í huga þegar fyrir liggi meginregla í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem segi að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Þá veiti 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga einungis heimild til handa æðra settum stjórnvöldum til að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og megi færa fyrir því rök að sjálfstæðar úrskurðarnefndir teljist ekki vera æðri stjórnvöld í skilningi ákvæðisins og geti því ekki tekið slíka jákvæða ákvörðun sem frestun réttaráhrifa sé og þannig gripið inn í framkvæmd viðkomandi málaflokks sem þær beri að öðru leyti enga ábyrgð á. Hvergi sé í 29. gr. stjórnsýslulaga kveðið á um það hvort stjórnvöld geti frestað réttaráhrifum eigin ákvörðunar ef lögmæti hennar sé borið undir dómstóla. Þá liggi fyrir að í lögum nr. 130/2011 sé hvergi að finna slíka heimild. Telji kærendur því sýnt að það sé meðvituð ákvörðun af hálfu löggjafans að málshöfðun fresti ekki réttaráhrifum úrskurða nefndarinnar. Sé í þessu sambandi vísað til 2. málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944.

Umrædd fyrirtæki hafi lýst því yfir að þau hafi ákveðið að bera úrskurði nefndarinnar undir dómstóla og muni fara fram á að málin sæti flýtimeðferð fyrir héraðsdómi. Ekkert sé við þá ákvörðun að athuga enda sé það í samræmi við lög. Sú ákvörðun eigi hins vegar ekki að leiða til þess að fallast eigi á beiðni þeirra um að réttaráhrifum greindra úrskurða verði frestað. Mótmælt sé kröfugerð frestbeiðenda á grundvelli óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttar um heimild æðra stjórnvalds til að fresta réttaráhrifum eigin ákvarðana eða í tilefni af því að ákveðið hafi verið að láta reyna á lögmæti stjórnvaldsákvörðunar fyrir dómstólum. Fyrirhuguð dómstólaleið og væntanleg flýtimeðferð mæli einmitt gegn frestun réttaráhrifa. Með dómstólaleið sé réttaröryggi borgaranna best tryggt.

Í beiðninni vísi eldisfyrirtækin m.a. til álits umboðsmanns Alþingis í málum nr. 3298/2001 og 3299/2001 um heimild til frestunar réttaráhrifa. Allt önnur staða sé uppi í máli þessu, enda hafi þau mál ekki lotið að sjálfstæðum stjórnsýslunefndum heldur að niðurstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sem æðra stjórnvalds, er staðfest hefði synjun Útlendingaeftirlitsins á beiðnum tveggja hælisleitenda um hæli á Íslandi. Niðurstaða umboðsmanns sé því einfaldlega sú að ráðherra sem æðra stjórnvald hafi heimild á grundvelli ábyrgðar sinnar og stöðu í stjórnkerfinu til að fresta réttaráhrifum eigin ákvörðunar eða úrskurðar í tilefni af málskoti til dómstóla, ef ástæður standi til þess. Þessa niðurstöðu sé ekki unnt að heimfæra á það álitamál sem sé uppi í þessu máli, þ.e. hvort sjálfstæðar úrskurðarnefndir geti frestað réttaráhrifum eigin úrskurða án þess að hafa til þess sérstaka lagaheimild. Ekki sé unnt að leggja þetta að jöfnu við heimildir ráðherra því úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sem og aðrar sjálfstæðar úrskurðarnefndir, fari ekki, ólíkt ráðherra, með yfirstjórn viðkomandi málaflokks og beri ekki ábyrgð á framkvæmd hans, heldur hafi úrskurðarnefndirnar það lögbundna afmarkaða hlutverk að úrskurða um lögmæti þeirra ákvarðana sem til þeirra séu kærðar, sbr. áðurgreinda 1. gr. laga nr. 130/2011. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála fari því einvörðungu með þær valdheimildir sem henni hafi verið færðar í framangreindum lögum og megi ljóst vera að þær nái ekki til að fresta réttaráhrifum eigin úrskurða. Vænti kærendur þess að sú skipan löggjafans sé virt af hálfu nefndarinnar.

Í beiðninni sé jafnframt bent á það til hliðsjónar að ,,hin ólögfesta heimild æðra stjórnvalds til að fresta réttaráhrifum eigin ákvarðana“ hafi verið lögfest í nokkrum tilvikum og sé í því sambandi bent á nokkur lög í dæmaskyni. Sú tilvísun sé frekar til þess fallin að styrkja málatilbúnað kærenda, enda liggi einfaldlega fyrir að löggjafinn hafi tekið meðvitaða ákvörðun um að það væri ekki heimilt skv. lögum nr. 130/2011. Í umræddum álitum umboðsmanns árétti hann þá meginreglu að málskot til dómstóla fresti ekki réttaráhrifum stjórnvaldsákvörðunar. Enn fremur hafi hann rakið ákvæði stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 um rétt manna til aðgangs að dómstólum, meðal annars í því skyni að láta reyna á lögmæti stjórnvaldsákvarðana.

Einnig sé vísað til skýrslu um störf umboðsmanns Alþingis 2007. Þar segi m.a. að samkvæmt ákvæði í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé réttur aðila til að fá mál tekið til meðferðar á ný annars vegar bundinn við tilvik þar sem ákvörðun hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik og hins vegar þar sem íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hafi byggst á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að ákvörðun hafi verið tekin. Hvorugt þessara skilyrða eigi við í þessu máli. Þá segi umboðsmaður jafnframt í skýrslunni að það kunni að takmarka heimildir stjórnvalda til að endurupptaka mál og gera breytingar á fyrri ákvörðunum þegar uppi séu mismunandi hagsmunir og ágreiningur sé á milli tveggja eða fleiri aðila í því máli sem stjórnvaldið hafi skorið úr um. Fyrir liggi að kærendur séu 10 talsins í málum þessum og því sýnt, hvað sem öðru líði, að það eitt og sér mæli gegn því að fallist sé á beiðni eldisfyrirtækjanna.

Eldisfyrirtækin hafi jafnframt vísað til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 246/2017. Fái kærendur ekki séð hvernig hann eigi við í málinu. Varði hann túlkun á 1. mgr. 78. gr. laga nr. 90/1989 um skilyrði fyrir beinni aðfarargerð, enda megi enginn vafi vera uppi á þeim rétti sem gerðarbeiðandi telji sig eiga. Ströng túlkun dómstóla á framangreindu ákvæði aðfararlaga geti í engu varðað þann lögfræðilega ágreining sem sé uppi vegna frestbeiðni eldisfyrirtækjanna.

Í beiðni eldisfyrirtækjanna sé jafnframt að finna ýmsar fullyrðingar um að fyrirtækin myndu verða fyrir fjárhagslegu tjóni, þ.e. ef ekki yrði fallist á frestun réttaráhrifa. Sé því mótmælt að hugsanlegt tjón eldisfyrirtækjanna geti orðið svo verulegt eða óafturkræft að leiða eigi til þess að fallast beri á beiðnina. Kærur hafi verið sendar úrskurðarnefndinni einvörðungu fjórum vikum eftir útgáfu rekstrarleyfanna og seiði hjá Fjarðalaxi hafi fyrst verið sett út í byrjun júní 2018 eða fyrir um fjórum mánuðum. Því sé auðvelt með allan flutning slíkra smáseiða, t.d. til aðalathafnasvæðis Fjarðalax/Arnarlax í Arnarfirði. Staðhæfingum um að rekstri Fjarðalax verði sjálfhætt og gjaldþrot óhjákvæmilegt ef rekstrarleyfi falli niður sé því mótmælt sem staðleysu. Slík endalok fyrirtækisins yrðu þá vegna annars en stöðvunar á nýbyrjuðu eldi, sem auðveldlega sé hægt að færa til nálægra eldissvæða fyrirtækisins. Staðhæfingu um 150 starfsmenn hjá Fjarðalaxi sé mótmælt sem alrangri. Við eldið í Patreksfirði starfi aðeins örfáir. Hvað varði væntanlega eldisstarfsemi Arctic Sea Farm á greindum svæðum þá sé staðreyndin sú að ekkert eldi sé byrjað hjá því fyrirtæki og áætlun um fyrstu útsetningu seiða miðist við sumarið 2019. Ógilding rekstrarleyfis þess fyrirtækis hafi því nánast engin áhrif á hagsmuni þess félags. Starfi enginn við fyrirhugað nýtt sjókvíaeldi fyrirtækisins í Patreksfirði eða Tálknafirði.

Þó svo að umrædd fiskeldisfyrirtæki verði fyrir einhverju fjártjóni vegna ógildingar rekstrarleyfanna sé það ekki málefnaleg eða nægjanleg ástæða til þess að fresta réttaráhrifum ógildinga leyfanna. Að gögnum málsins virtum sé einfaldlega sýnt að umrædd fyrirtæki hafi látið undir höfuð leggjast að vanda undirbúning sinn og haga honum í samræmi við lög og reglur. Sé með öllu fráleitt að fyrirtækin geti unnið sér betri rétt af þeim sökum. Það liggi einfaldlega fyrir, m.a. með vísan til framangreinds, gildandi laga og reglna, sem og þeirra kæra er hafi legið fyrir strax um miðjan janúar 2018, að fyrirtækin hafi ekki getað haft lögmætar væntingar til þess að hinar umþrættu leyfisveitingar myndu hljóta framgang. Það hafi verið óvarlegt af þeim að hefjast handa á meðan úrskurðarferli fyrir úrskurðarnefnd og dómstólum stæði yfir og væri það ömurlegt fordæmi ef menn gætu unnið sér betri lagalegan rétt af þeim sökum. Tæki slík niðurstaða út yfir allan þjófabálk.

Eitt af þeim atriðum sem horfa beri til varðandi mat á því hvort ástæða sé til að fresta réttaráhrifum sé mat á því hvort vafi leiki á lögmæti ákvörðunarinnar. Sé þar um þýðingarmikið atriði að ræða. Ef fyrir liggi eða afar sennilegt sé að ekki verði haggað við gildi ákvörðunarinnar hafi það úrslitaáhrif við matið og vegi þyngra heldur en hagsmunir málsaðila. Niðurstöður í kærumálunum séu ítarlegar og vel rökstuddar. Liggi raunar fyrir að mati kærenda að niðurstaða þeirra verði staðfest. Í því ljósi sé raunar þýðingarlaust að fresta réttaráhrifum þeirra og einungis til þess fallið að tefja málið og draga úr framgangi laga nr. 130/2011.

Í beiðni eldisfyrirtækjanna sé sérstaklega vísað til landsbyggðarsjónarmiða til stuðnings sjónarmiðum þeirra, þ.e. að íbúar á Vestfjörðum, sem og sveitafélög, hafi einnig töluverðra hagsmuna að gæta. Í raun séu ríkir almannahagsmunir fyrir því að laxeldi í opnum sjókvíum skjóti ekki frekari rótum, enda verði verðmæti íslenskrar náttúru seint reiknað til verðs, en hún sé svo sannarlega undir í máli þessu. Það séu ekki síður landsbyggðarsjónarmið að baki kærum, sérstaklega að því er varði laxinn. Tekjur af nýtingu íslenskra fallvatna með laxastofnum sé mikilvægur þáttur í að byggð geti haldist í samfélögum sem eigi undir högg að sækja samfara hnignun hefðbundinna landbúnaðargreina. Það séu rúmlega 1800 lögbýli sem hafi tekjur af lax- og silungsveiðihlunnindum. Efnahagsleg velta af þessum náttúrunytjum, miðað við grunn frá Hagfræðideild HÍ, sé um 15-20 milljarðar á ári og skapi um 1200 ársstörf. Skráðir eigendur lögbýlanna séu um 5000 talsins og njóti ríkissjóður þessa í skatttekjum. Eignarrétturinn sé friðhelgur og sé raunveruleg hætta á því að gangi áform fiskeldismanna eftir muni það hafa verulega neikvæð áhrif á veiðihlunnindi á Íslandi og valda stórkostlegu tjóni.

Nú þegar séu farnir að veiðast eldislaxar í ýmsum veiðiám landsins, t.d. í Ísafjarðardjúpi, Steingrímsfirði, Vatnsdalsá og í Eyjafjarðará, og það án þess að tilkynnt hafi verið um sleppitjón. Tugir eða hundruð strokufiska séu á bak við hvern stangveiddan eldislax. Þannig hafi líffræðingur hjá Hafrannsóknastofnun upplýst að eldislaxar þeir sem veiðst hafi á þessu ári gefi aðeins takmarkaða mynd af stöðu mála þar sem eldislaxinn hafi tilhneigingu til að ganga seinna upp í árnar en villti laxinn. Því megi ætla að raunverulegur fjöldi eldislaxa í ám landsins muni ekki koma fram fyrr en stangveiðitímabilinu ljúki. Þeir eldislaxar sem hafi veiðst í ánum séu aðeins toppurinn á ísjakanum. Samkvæmt skýrslum Hafrannsóknastofnunar sýni reynslan bæði hér á landi, sem og annars staðar, að allar veiðiár landsins séu í hættu hvar sem eldið sé staðsett.

Séu 75 laxveiðiár á skrá Landssambands veiðifélaga með samtals 312 laxveiðistangir og heildarveiði um 40.000 laxa. Verðmæti hverrar stangar að meðaltali sé a.m.k. 500 milljónir króna. Samtals verðmæti þessara 75 laxveiðiáa sé þá 156 milljarðar króna og séu þá ótaldar um 150 stangir í ca. 50 minni veiðiám. Þessi náttúruverðmæti séu öll í meiri eða minni hættu vegna strokufisks úr sjókvíaeldi með norskum laxastofni. Þessir beinu hagsmunir séu langtum stærri en sjókvíaeldi norskra auðhringa og risaeldisfyrirtækja, sem sótt hafi í ókeypis og ólögleg afnot af íslenskum fjörðum, að ekki sé minnst á eyðileggingu óspilltrar náttúru landsins, sem ekki verði metin til fjár. Því sé ljóst að yfirfæra megi öll landsbyggðarsjónarmið yfir á málatilbúnað kærenda.

Úrskurðarnefndin sé sjálfstæð í störfum sínum skv. 1. gr. laga nr. 130/2011 og kveði upp úrskurði sem slík skv. 6. mgr. 4. gr. sömu laga. Þá athugist að fimm nefndarmenn hafi kveðið upp greinda úrskurði, sem sýni að málið hafi verið umfangsmikið og fordæmisgefandi, sbr. 3. gr. laganna. Úrskurðirnir séu ítarlegir og lögfræðilega vel rökstuddir. Hér sé enn vísað til 29. gr. stjórnsýslulaga, þar sem segi, að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar og að engin lagaheimild sé til staðar í lögum nr. 130/2011 til frestunar réttaráhrifa úrskurða nefndarinnar. Loks sé vísað til meginreglunnar í 6. gr. þeirra laga, sem segi að úrskurðir nefndarinnar séu fullnaðarúrskurðir á stjórnsýslustigi.

Fjarðalax sé nú orðið starfsleyfislaust á eldissvæðinu við Eyri á Patreksfirði eftir að undanþága umhverfisráðuneytisins frá 5. júní 2018 hafi runnið út 1. október 2018. Sé eldisstarfsemi á því svæði þar af leiðandi óheimil, enda sé starfsleyfi ekki fyrir hendi.

Það fari ekki fram hjá nokkrum aðila þessa máls að óheyrilegur pólitískur þrýstingur sé uppi varðandi kröfu um frestun réttaráhrifa þegar uppkveðinna ógildingarúrskurða úrskurðarnefndarinnar. Þrýstingur sem sé óviðunandi og óboðlegur, enda sé nefndinni ætlað skilgreint hlutverk að lögum. Stjórnvöldum beri að standa vörð um sjálfstæði og virkni úrskurðarnefndarinnar, en ekki beita hana pólitískum þrýstingi. Vísist m.a. til viðtals við sjávarútvegsráðherra á RÚV þar sem fram komi ótrúlegar hótanir um endurskoðun leyfismála frá grunni og að úrskurður nefndarinnar muni hafa áhrif á endurskoðun laga.

Viðbótarathugasemdir frestbeiðenda:
Frestbeiðendur taka fram að þeir hafni þeirri túlkun kærenda að ráða megi af áliti umboðsmanns Alþingis vegna mála nr. 3298/2001 og 3299/2001 að sjálfstæðar úrskurðarnefndir hafi á grundvelli stöðu sinnar í stjórnkerfinu ekki sömu heimildir og ráðherra til slíkrar ákvörðunartöku. Ekkert í tilvitnuðu áliti gefi tilefni til svo þröngrar túlkunar og verði þvert á móti af því ráðið að heimild til frestunar réttaráhrifa eigin ákvarðana standi öllum æðri stjórnvöldum til boða, að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Með hliðsjón af stjórnsýslulegri stöðu úrskurðarnefndarinnar verði að telja óumdeilt að nefndin teljist vera æðra stjórnvald í stjórnsýslulegu tilliti, enda séu úrskurðir nefndarinnar bindandi og endanlegir á stjórnsýslustigi. Sé áréttuð fyrri tilvísun til umfjöllunar í Tímariti lögfræðinga frá árinu 2014.

Hvað varði tilvísun kærenda til skýrslu um störf umboðsmanns Alþingis frá árinu 2007 þá sé hún máli þessu alls óviðkomandi. Umfjöllun umboðsmanns lúti að rétti aðila máls á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og/eða ólögfestra meginreglna til að fá mál tekið til meðferðar að nýju að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Sú aðstaða sé ekki uppi í þessu máli, enda lúti beiðnin að frestun réttaráhrifa tiltekinna úrskurða, ekki endurupptöku þeirra, en á þessu tvennu sé grundvallarmunur. Það hafi því enga þýðingu fyrir beiðnina hvort skilyrðum 24. gr. stjórnsýslulaga sé fullnægt eður ei.

Mótmælt sé fullyrðingum kærenda um að hagsmunir Fjarðalax séu ekki knýjandi því að auðveldlega sé hægt að færa útsett seiði í Patreksfirði og Tálknafirði til nálægra eldissvæða fyrirtækisins, t.d. í Arnarfirði. Slíkar vangaveltur byggi á mikilli vanþekkingu á starfsemi félaganna enda sé ljóst að slíkur flutningur sé ógerlegur eða í öllu falli illmögulegur án þess að slíkt myndi valda samhliða gríðarlegu tjóni á eldisdýrum. Áréttað sé að hið sama eigi við um þau seiði sem þegar séu í eldisstöðvum félaganna og skilgreind séu fyrir eldi á ákveðnum eldisstöðvum, m.a. vegna ákvæða og skilyrða um hvíldartíma og árgangaskipt eldi. Hafi félagið leitað staðfestingar Matvælastofnunar hvað þetta varði og sé svar stofnunarinnar svohljóðandi: „Matvælastofnun telur hugmyndir þess efnis að hægt sé að færa eldisfisk í Patreks- og Tálknafirði til nálægra eldissvæða algjörlega óraunhæfa og andstæð sjónarmiðum um velferð fisksins. Eldisfiskurinn er sem er í kvíum í fjörðunum er kominn í þá stærð að hann er laus í hreistri og því viðkvæmur fyrir flutningi. Komið er fram í október og hitastig farið að lækka og mun lækka enn frekar á næstu vikum sem gerir hann enn viðkvæmari fyrir vikið. Við flutning á fisknum þyrfti að byrja á að þrengja að honum í nót, dæla honum í brunnbát, flytja og dæla síðan aftur á ný, allt með tilheyrandi röskun á velferð og heilsu fisksins. Þá liggur fyrir að fiskurinn er að hluta til smitaður af nýrnaveiki og því ótækt að flytja hann á önnur ósýkt svæði. Stofnunin myndi því leggjast gegn slíkum flutningi sem og að búast mætti við miklum afföllum að óþörfu ef af honum yrði. Þá hafa fyrirtækin þegar framleitt seiði til útsetningar vegna rekstrarleyfa í Patreks- og Tálknafirði. Þau seiði munu ekki rúmast innan annarra leyfa fyrirtækjanna þar sem þau leyfi gera ráð fyrir kynslóða skiptu sjókvíaeldi og einnig hafa verið framleidd seiði sem áætlað er að fari á þau svæði.“

Vegna fullyrðinga kærenda um að ógilding rekstraleyfis Arctic Sea Farm myndi hafa „nánast engin áhrif á hagsmuni þess félags“ sé vísað til þess að fyrirtækið sé með öllu háð lánsfé þar sem ekkert tekjustreymi sé hafið, enda muni slátrun ekki eiga sér stað fyrr en undir lok árs. Gjaldfellingarheimildir lánardrottna setji í uppnám strax þær ádráttarbeiðnir sem félagið sé með í gangi til þess að vera gjaldfært á komandi vikum og mánuðum. Í fiskeldi þurfi undirbúningur að hefjast að minnsta kosti 18-24 mánuðum áður en fiskur sé settur út í kvíar. Að afturkalla leyfi sem veitt hafi verið fyrir 10 mánuðum síðan og eigi að vera fullnýtt á næstu mánuðum sé með öllu óframkvæmanlegt án þess að af því yrði stórkostlegur fjárhagslegur og samfélagslegur skaði. Hafi þurft að hefja undirbúningsferlið strax og leyfin hafi verið veitt. Sé engum vafa undirorpið að ef réttaráhrifum úrskurða nefndarinnar verði ekki frestað muni það leiða til stórkostlegs fjárhags- og samfélagslegs skaða áður en endanleg niðurstaða dómstóla fæst. Frestun réttaráhrifa komi því í veg fyrir stórfellda sóun verðmæta sem felist í tilgangslausri slátrun eldisfisks.

Hvað varði meinta hagsmuni kærenda af beiðni félaganna þá hafni þau því alfarið að lífríki lax- og silungsveiðiáa sé stefnt í hættu ef réttaráhrifum úrskurðanna verði frestað á meðan mál séu rekin fyrir dómstólum. Sé ítrekað það sem fram hafi komið í málatilbúnaði félaganna að hætta á erfðablöndun laxa við Ísland sé sáralítil og staðbundin. Sérfræðingar hafi talið að „genamengun“ taki áratugi og það sama hafi komið fram hjá forstjóra Hafrannsóknastofnunar, þ.e. að til þess að erfðablöndun verði þurfi mikið álag í langan tíma, nokkuð sem sé ekki tilfellið við einstakar slysasleppingar. Því fari víðs fjarri að íslenskum laxi stafi bráð hætta af hugsanlegri genamengun á meðan mál sé rekið fyrir dómstólum um úrskurði nefndarinnar.

Sé jafnframt mikilvægt að líta til þess að fiskeldisstöðvum beri beinlínis skylda til að hefja starfsemi í samræmi við rekstraráætlun sem hafi fylgt umsókn um rekstrarleyfi, ella skuli Matvælastofnun fella rekstrarleyfið úr gildi, sbr. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Félögin hafi því ekki einvörðungu haft réttmætar væntingar til þess að hefja undirbúning og hagnýtingu leyfanna, heldur hafi það verið þeim beinlínis skylt. Meta verði möguleika þeirra á að takmarka tjón sitt í því ljósi.

——-

Svo sem áður hefur komið fram gaf úrskurðarnefndin Matvælastofnun og Umhverfisstofnun kost á að koma að athugasemdum sínum í tilefni af framkominni frestbeiðni. Tóku stofnanirnar undir sjónarmið frestbeiðenda um frestun réttaráhrifa, en að öðru leyti þykir ekki ástæða til að reifa efni athugasemda stofnananna.

——-

Niðurstaða: Að uppfylltum ákveðnum skilyrðum hefur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála heimild til að fresta réttaráhrifum þeirra ákvarðana sem til hennar eru kærðar á meðan málið er til meðferðar hjá nefndinni, sbr. ákvæði 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ráðherra hefur í 2. mgr. 8. gr. sömu laga heimild til að setja í reglugerð nánari ákvæði um málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar. Kemur fram í athugasemdum við lagaákvæðið í frumvarpi því sem varð að nefndum lögum að komið geti til þess að ástæða verði til að útfæra nánar skilyrði fyrir frestun réttaráhrifa og í hvaða tilvikum slíkri heimild yrði beitt. Ekki verður þó ráðið að í nefndum ákvæðum felist ráðagerð þess efnis að frestað verði réttaráhrifum úrskurða úrskurðarnefndarinnar sjálfrar. Í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er sömuleiðis að finna ákvæði sem heimilar æðra stjórnvaldi að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar meðan kæra er til meðferðar þar sem ástæður mæla með því, sbr. 2. mgr. 29. gr. laganna. Meginreglan, hvort sem litið er til stjórnsýslulaga eða laga nr. 130/2011, er þó sú að kæra á stjórnsýsluákvörðun fresti ekki réttaráhrifum hennar.

Heimild til handa úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála til að fresta réttaráhrifum eigin úrskurða er hvorki að finna í stjórnsýslulögum né sérlögum um úrskurðarnefndina. Beiðni um frestun réttaráhrifa umræddra úrskurða nefndarinnar er á því reist að nefndin hafi til þess heimild samkvæmt ólögfestum meginreglum stjórnsýsluréttarins. Einkum og sér í lagi í þeim tilfellum þar sem hætta sé á því að ella verði málskot til dómstóla ekki raunhæft úrræði.

Með stjórnsýslulögum voru lögfestar ýmsar af reglum stjórnsýsluréttar, en það er þó viðurkennt að lögunum til fyllingar eru óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins. Ein þeirra reglna lýtur að heimildum æðra stjórnvalds til að fresta réttaráhrifum eigin ákvörðunar. Í álitum sínum í málum nr. 3298/2001 og 3299/2001 benti umboðsmaður Alþingis á að meginreglan væri sú að málskot til dómstóla frestaði ekki réttaráhrifum stjórnvaldsákvörðunar, sbr. 2. málsl. 60. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, en þar er mælt fyrir um að enginn geti komið sér hjá að hlýða yfirvaldsboði í bráð með því að skjóta málinu til dóms. Umboðsmaður tók jafnframt fram að ákvæðið yrði þó ekki skilið á þann veg að það girti fyrir að stjórnvöld hefðu heimild til að mæla fyrir um frestun réttaráhrifa vegna sérstakra atvika í lögum eða óskráðum meginreglum. Vegna stöðu og valdheimilda æðra stjórnvalds hefði það nokkuð rúmar heimildir til að endurupptaka mál að eigin frumkvæði, teldi það t.d. að niðurstaða þess væri efnislega röng, eða þá jafnvel heimildir til að afturkalla íþyngjandi ákvarðanir sínar í slíkum tilvikum. Taldi umboðsmaður valdheimildir og hlutverk æðra stjórnvalds samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar leiða eðlis máls samkvæmt til þess að ef slíkt stjórnvald gæti gert það sem meira væri, þ.e. endurupptekið eða afturkallað ákvarðanir sínar, gæti það í ólögfestum tilvikum gert það sem minna væri, þ.e. frestað réttaráhrifum slíkrar ákvörðunar ef til þess stæðu sérstakar ástæður. Taldi umboðsmaður að ganga yrði út frá því að þegar æðra stjórnvald hefði yfirstjórn mála á tilteknu sviði, og þær heimildir sem þeirri stöðu fylgdi, yrði það að jafnaði talið hafa heimild á grundvelli óskráðra reglna stjórnsýsluréttar um hlutverk og valdheimildir slíkra stjórnvalda til að fresta réttaráhrifum eigin ákvörðunar. Áréttaði umboðsmaður loks að það væri niðurstaða hans að á grundvelli óskráðra reglna stjórnsýsluréttar hefði æðra stjórnvald að jafnaði heimild til að fresta réttaráhrifum eigin ákvarðana í tilefni af því að ákveðið hefði verið að láta reyna á lögmæti umræddrar stjórnvaldsákvörðunar fyrir dómstólum. Var það því niðurstaða umboðsmanns að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hefði ekki verið heimilt að hafna beiðni um frestun réttaráhrifa úrskurðar þess í tilefni af málshöfðun á þeim grundvelli einum að ráðuneytið hefði ekki heimild að lögum til að taka beiðni til efnislegrar meðferðar.

Samkvæmt því sem að framan greinir verður að telja að æðra stjórnvald sem jafnframt fer með yfirstjórn málaflokka, þ.e. ráðherra, hafi heimild til frestunar réttaráhrifa ákvarðana sinna og úrskurða, að öðrum skilyrðum uppfylltum. Vafi leikur hins vegar á heimildum hliðsettra stjórnvalda, s.s. úrskurðarnefnda, til slíkrar frestunar.

Löggjafinn hefur í ýmsum tilvikum tekið afstöðu til þessa álitaefnis með því að lögfesta heimildir til handa slíkum nefndum til að fresta réttaráhrifum eigin úrskurða að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Má þær heimildir m.a. finna í 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, 1. mgr. 8. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála, sbr. og 5. mgr. 13. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, 6. mgr. 104. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, 3. mgr. 5. gr. a. í lögum nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna og 15. gr. laga nr. 30/1992 um yfirskattanefnd. Heimildir nefndanna eru ekki bundnar sömu skilyrðum að öllu leyti, en t.a.m. kemur fram í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 96/1998, er breyttu lögum nr. 30/1992, að heimild yfirskattanefndar sé lögð til í framhaldi af áliti umboðsmanns í máli nr. 702/1992. Í því áliti kemur fram að með hliðsjón af því að úrskurðir yfirskattanefndar væru bindandi og fordæmisgefandi gæti skattaframkvæmd raskast bagalega og svo verulega að umboðsmaður mælti með því að tekið yrði til athugunar hvort æskilegt væri að sett yrði í lög heimild til þess að fresta réttaráhrifum úrskurða yfirskattanefndar þar til dómsniðurstaða lægi fyrir. Verður þó hvorki með lögjöfnun né gagnályktun frá heimildarákvæðum annarra kæru- eða úrskurðarnefnda hægt að fullyrða um heimildir úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála til að fresta réttaráhrifum eigin úrskurða. Færa má bæði rök með og á móti því að slíkar heimildir séu til staðar. Skyti það skökku við ef aðilar máls væru verr settir með tilliti til réttaröryggis fari úrskurðarnefnd með úrskurðarvald í stað ráðherra. Á hinn bóginn er sú heimild að fresta réttaráhrifum nátengd því forræði sem stjórnvald hefur á þeim málaflokkum sem undir það heyrir. Í fyrirrúmi hlýtur þó ávallt að vera að tryggja að það úrræði að skjóta fullnaðarúrskurðum á stjórnsýslustigi til dómstóla hafi raunhæfa þýðingu.

Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sem er hliðsett stjórnvald við ráðherra, lýtur eðli máls samkvæmt ekki yfirstjórn hans og fer ekki heldur með yfirstjórnarvald tiltekinna málaflokka. Hlutverk hennar er hins vegar, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011, að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Úrskurðarnefndin hefur því fyrst og fremst lögmætiseftirlit með höndum. Eftir sem áður fara ráðherrar með yfirstjórn mála, þ.e. umhverfis- og auðlindaráðherra skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. 1. mgr. 43. gr., og sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, innan atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis, skv. lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. 1. mgr. 4. gr., sbr. og forsetaúrskurð nr. 84/2017 um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, en á grundvelli nefndra laga voru leyfi þau veitt sem felld voru úr gildi með úrskurðum úrskurðarnefndarinnar.

Sýnist ekki vera til að dreifa dæmum þar sem sjálfstæðar kæru- eða úrskurðarnefndir hafa frestað áhrifum úrskurða sinna án þess að hafa til þess heimild í settum lögum. Þá verður ekki fram hjá því litið að löggjafinn hefur ekki lögfest heimild til handa úrskurðarnefndinni til að fresta réttaráhrifum eigin úrskurða. Þótt því sé haldið fram að úrskurðarnefndir hafi ólögfestar heimildir til að fresta réttaráhrifum eigin úrskurða er að mati nefndarinnar óvarlegt að draga svo afdráttarlausa ályktun af fyrirliggjandi álitum umboðsmanns Alþingis sem áður greinir. Þykir því varhugavert að slá því föstu að slík heimild sé til staðar fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, án sérstakrar lagaheimildar, þegar litið er til hlutverks úrskurðarnefndarinnar lögum samkvæmt og sem áður er rakið.

Með vísan til framangreinds verður vísað frá þeirri kröfu frestbeiðenda að fresta réttaráhrifum úrskurða í kærumálum nr. 3, 4, 5, 6 og 12/2018.

Með þá miklu hagsmuni í huga sem hér um ræðir þykir rétt að vekja athygli á að í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er að finna heimildir til handa ráðherra, ef ríkar ástæður mæla með því og að fenginni umsögn Umhverfisstofnunar, til að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi. Enn fremur að taki Matvælastofnun ákvörðun um að stöðva starfsemi rekstraraðila skv. 21. gr. c. laga nr. 71/2008 þá er sú stjórnvaldsákvörðun kæranleg til ráðherra skv. 2. mgr. i.f. 4. gr. laganna, sem getur eftir atvikum frestað réttaráhrifum þeirrar ákvörðunar.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála beiðni um frestun réttaráhrifa úrskurða nefndarinnar í kærumálum nr. 3, 4, 5, 6 og 12/2018.

 

139/2016 Furugrund

Með

Árið 2018, miðvikudaginn 24. október, tók Nanna Magnadóttir, forstöðumaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála fyrir mál nr. 139/2016 með heimild í 3. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 130/2011.

Kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 27. september 2016 um að synja umsókn um breytingar á fasteigninni að Furugrund 3, Kópavogi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. október 2016, er barst nefndinni 28. s.m., kærir Magni ehf., þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 27. september 2016 að hafna beiðni um að breyta húsnæði að Furugrund 3, Kópavogi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 1. desember 2016.

Málsatvik og rök: Með bréfi til byggingarfulltrúans í Kópavogi, dags. 13. júní 2016, sótti kærandi um leyfi til þess að breyta fasteigninni að Furugrund 3, Kópavogi og breyta notkun hennar í íbúðarhótel. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 24. s.m. var umsókninni vísað til skipulagsnefndar með vísan til 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Á fundi skipulagsnefndar 27. júní s.á. var samþykkt að grenndarkynna framlagða tillögu með vísan til 44. gr. skipulagslaga. Á fundi skipulagsnefndar 19. september s.á. var tillaga kæranda lögð fram að nýju og henni hafnað með vísan til fjölda athugasemda og ábendinga sem fram hefðu komið í kjölfar grenndarkynningar. Var málinu vísað til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Á fundi bæjarstjórnar 27. september 2016 var afgreiðsla skipulagsnefndar staðfest.

Kærandi telur að málsmeðferð málsins og afgreiðsla fari gegn ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010, laga um mannvirki nr. 160/2010 og almennum reglum stjórnsýsluréttarins, sbr. stjórnsýslulög nr. 37/1993. Með því að kynna umsóknina hafi sveitarfélagið fyrir sitt leyti fallist á tillöguna með fyrirvara um niðurstöðu grenndarkynningar. Sveitarfélaginu hafi áður en til afgreiðslu málsins kom borið að taka efnislega afstöðu til þeirra umsagna og athugasemda sem hafi borist.

Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að ekki sé skylt að taka afstöðu til athugasemda sem berist við grenndarkynningu byggingarleyfisumsókna, líkt og eigi við um breytingu á deiliskipulagi, sbr. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Það hafi verið niðurstaða skipulagsnefndar að synja erindinu og hafi sú niðurstaða byggst á því að mikil andstaða hafi verið meðal hagsmunaaðila um breytinguna.

Niðurstaða:
Í máli þessu er deilt um ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 27. september 2016 um að synja umsókn kæranda um leyfi fyrir breytingum og breyttri notkun á fasteigninni að Furugrund 3, Kópavogi.

Ekki er í gildi deiliskipulag fyrir umrætt svæði. Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram sú meginregla að gera skuli deiliskipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Undanþágu frá þeirri skyldu er að finna í ákvæði 1. mgr. 44. gr. laganna. Þar segir að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag hvað varði landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggi ekki fyrir þá geti skipulagsnefnd ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar, enda fari áður fram grenndarkynning. Endanleg ákvörðun um samþykkt byggingaráforma og útgáfu byggingarleyfis er hins vegar á hendi byggingarfulltrúa samkvæmt skýrum ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki, sbr. 11. og 13 gr., sbr. og 2. mgr. 9. gr. laganna.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var umsókn kæranda synjað á fundi bæjarstjórnar Kópavogs 27. september 2016. Að þeirri afgreiðslu lokinni bar byggingarfulltrúa að taka byggingarleyfisumsóknina til afgreiðslu. Þar sem byggingarfulltrúi Kópavogsbæjar hefur hvorki tekið ákvörðun um synjun né samþykkt umsóknarinnar liggur ekki fyrir lokaákvörðun í málinu, en skv. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ákvörðun, sem ekki bindur enda á mál, ekki kærð fyrr en mál hefur verið til lykta leitt.

Þá verður ekki séð að í máli þessu myndi það hafa þýðingu að leggja fyrir byggingarfulltrúa að taka málið til meðferðar og ljúka því þar sem landnotkun þeirrar lóðar sem um ræðir hefur verið breytt í Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2024, en breyting þess efnis birtist í B-deild Stjórnartíðinda 16. apríl 2018. Samkvæmt henni hefur VÞ-5, Furugrund 3 þar sem áður var verslun og þjónusta, verið breytt í íbúðarsvæði sem verður hluti af ÍB-2 Digranes. Er með breytingunni gert ráð fyrir að fjölgað verði íbúðum við Furugrund og að á því svæði verði gert ráð fyrir blöndun byggðar þar sem leyfð er verslun og þjónusta á jarðhæð en íbúðir á efri hæðum. Eru því höfuðforsendur skipulagsákvarðana vegna lóðarinnar breyttar frá því að máli þessu var skotið til úrskurðarnefndarinnar. Loks var í tölvupósti 11. október 2018, með vísan til breytts aðalskipulags, skorað á kæranda að færa rök fyrir því hvaða lögvörðu hagsmuni hann hefði af úrlausn kærumálsins og var honum veittur frestur í því skyni til 19. s.m., en kærandi brást ekki við innan frestsins.

Með vísan til framangreinds verður máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

12/2018 Fjarðalax

Með

Árið 2018, fimmtudaginn 4. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Geir Oddsson umhverfis- og auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 12/2018, kæra á ákvörðunum Matvælastofnunar frá 22. desember 2017 um að veita rekstrarleyfi fyrir annars vegar 6.800 tonna og hins vegar 10.700 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Patreksfirði og Tálknafirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 22. janúar 2018, kæra A og B, „fyrir hönd okkar undirritaðra, barna og barnabarna og erfingja þeirra“, sem og fyrir hönd Hótel Látrabjargs ehf. og Eignarhaldsfélagsins Fagrahvamms, ákvarðanir Matvælastofnunar frá 22. desember 2017 um að veita rekstrarleyfi fyrir annars vegar 6.800 tonna og hins vegar 10.700 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Patreksfirði og Tálknafirði. Er þess krafist að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi.

Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Við meðferð málsins var aflað upplýsinga um stöðu framkvæmda og lágu jafnframt fyrir úrskurðarnefndinni upplýsingar um sjókvíaeldi það á laxi sem þegar var leyft á sama svæði. Að því virtu var ekki tekið sérstaklega á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Með bréfi, dags. 11. júlí 2018, sem móttekið var með tölvupósti sama dag, barst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála beiðni leyfishafa um frestun m.a. þessa kærumáls. Var beiðnin á því reist að höfðað hefði verið dómsmál sem að mati leyfishafa væri svo samofið kærumálinu að ljóst væri að efnisleg niðurstaða í dómsmálinu gæti haft úrslitaáhrif um afdrif kærumálsins. Kærendum og leyfisveitendum var veittur kostur á að koma að athugasemdum vegna beiðninnar og nýttu kærendur sér það. Með bréfi, dags. 11. september 2018, synjaði úrskurðarnefndin beiðni um frestun kærumálsins með þeim rökum að niðurstaða í dómsmáli vegna leyfisveitinga fyrir öðru eldi en því sem sætt hefði kæru til úrskurðarnefndarinnar myndi ekki binda hendur nefndarinnar í kærumálinu, þótt niðurstaða dómstóla um lagatúlkun gæti haft áhrif á réttarþróun almennt í málum sem vörðuðu leyfisveitingar vegna fiskeldis í kjölfar mats á umhverfisáhrifum.

Gögn málsins bárust frá Matvælastofnun 26. febrúar 2018.

Málavextir: Hinn 30. september 2015 lögðu Fjarðalax ehf. og Arctic Sea Farm hf. fram frummatsskýrslu um eldi á allt að 19.000 tonnum af laxi og regnbogasilungi í Patreksfirði og Tálknafirði samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Fram kemur í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, dags. 23. september 2016, að framkvæmdin og frummatsskýrslan hafi verið auglýst opinberlega 20. október 2015 í Lögbirtingablaðinu, Fréttablaðinu og Morgunblaðinu. Frummatsskýrslan lá frammi til kynningar frá 20. október til 2. desember 2015 á skrifstofum Tálknafjarðarhrepps og Vesturbyggðar, í Þjóðarbókhlöðu og hjá Skipulagsstofnun. Frummatsskýrslan var einnig aðgengileg á vef Skipulagsstofnunar. Framkvæmdaraðilar héldu fund á Tálknafirði 9. nóvember 2015 til kynningar á framkvæmdinni og umhverfisáhrifum hennar.

Hinn 9. maí 2016 lögðu Fjarðalax og Arctic Sea Farm fram matsskýrslu um framleiðslu á allt að 17.500 tonnum af laxi í Patreksfirði og Tálknafirði og óskuðu eftir áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Álit stofnunarinnar er frá 23. september 2016, eins og áður sagði.

Í niðurstöðukafla álits Skipulagsstofnunar segir svo: „Í samræmi við 11. gr. laga og 24. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum hefur Skipulagsstofnun farið yfir matsskýrslu [framkvæmdaraðila] sem lögð var fram samkvæmt 10. gr. sömu laga. Skipulagsstofnun telur að matsskýrslan uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum.“

Jafnframt var eftirfarandi tekið fram: „Helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðs fiskeldis [framkvæmdaraðila] í Patreksfirði og Tálknafirði munu að mati Skipulagsstofnunar felast í áhrifum á fisksjúkdóma, laxalús, náttúrulega stofna laxfiska og botndýralíf. Þannig felast helstu neikvæðu áhrif framkvæmdanna m.a. í aukinni hættu á að sjúkdómar og laxalús berist frá eldinu í villta laxfiskastofna, einkum sjóbirting, sem dvelur í sjó í Patreksfirði og Tálknafirði hluta úr ári. Þótt far strokulaxa úr eldi fyrir nokkrum árum virðist hafa takmarkast við Patreksfjörð, er líklegt að sú mikla aukning sem er áformuð á framleiðslu í fjörðunum feli í sér meiri hættu á að lax sleppi úr eldiskvíunum og að áhrifa eldisins geti orðið vart utan Patreksfjarðarflóa, með tilheyrandi hættu á að eldislax blandist villtum laxastofnum. Stofnunin telur mikilvægt að tryggt verði að eldisbúnaður sé í samræmi við kröfur viðurkenndra staðla til að draga eins og kostur er úr þessari hættu. Einnig er mikilvægt að vöktun á lífríki hafsbotns á eldissvæðunum verði í samræmi við viðurkennda staðla og mat á burðarþoli verði uppfært í samræmi við vöktun á ástandi sjávar.“

Í niðurstöðukafla í áliti sínu gerði Skipulagsstofnun tillögu um að eftirfarandi skilyrði yrðu sett við leyfisveitingar vegna fiskeldisins:

1.    Viðmið um heimilaðan fjölda laxalúsa á eldisfiski með hliðsjón af áætlaðri hættu á afföllum villtra laxfiska.
2.    Vöktun á laxalús á eldisfiski og sýnataka verði á þeim tíma árs sem aðstæður eru hagstæðar fyrir vöxt laxalúsar.
3.    Niðurstöður vöktunar verði gerðar opinberar.
4.    Viðbragðsáætlun um mótvægisaðgerðir í samræmi við niðurstöður um smitálag frá eldisfiski hverju sinni og áhættu fyrir villta fiskistofna.
5.    Samræmda útsetningu seiða fyrirtækjanna til að lágmarka hættu á því að smit frá eldinu berist milli árgangasvæða.
6.    Eldisbúnaður Fjarðalax og Arctic Sea Farm uppfylli sambærilegar kröfur og settar eru í staðlinum NS 9415:2009 varðandi útbúnað og verklag.
7.    Vöktun á ástandi sjávar í fjörðunum til grundvallar endurskoðuðu burðarþolsmati verði í samræmi við ráðleggingar Hafrannsóknarstofnunar.
8.    Vöktun á uppsöfnun lífræns úrgangs á sjávarbotn undir og við eldiskvíar og áhrifum þess á botndýralíf verði byggt á staðlinum ISO 12878.
9.    Eldi hefjist ekki á ný að lokinni hvíld fyrr en hafsbotn á svæðinu hefur náð ásættanlegu ástandi, samkvæmt viðmiðum Umhverfisstofnunar.

Fjarðalax sótti um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar með umsókn, dags. 26. júlí 2016 og Arctic Sea Farm sótti um rekstrarleyfi til sömu stofnunar með umsókn, dags. 23. september. Stofnunin gaf út rekstrarleyfi til handa leyfishöfum 22. desember 2017. Útgáfa leyfanna var auglýst á fréttagátt vefsíðu stofnunarinnar 27. s.m., ásamt tenglum á rekstrarleyfin, álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og afstöðu Matvælastofnunar til álitsins. Útgáfurnar voru einnig auglýstar í Fréttablaðinu 28. desember 2017. Kæra barst úrskurðarnefndinni 22. janúar 2018, svo sem áður greinir.

Umhverfisstofnun hefur veitt Fjarðalaxi og Arctic Sea Farm starfsleyfi fyrir eldi því sem um ræðir. Hafa þær leyfisveitingar einnig verið kærðar til úrskurðarnefndarinnar og eru þau kærumál nr. 4 og 6/2018.

Skömmu eftir veitingu hins kærða leyfis tilkynntu Arctic Sea Farm og Fjarðalax fyrirhugaða breytingu á staðsetningu eldissvæða fyrirtækjanna í Patreksfirði til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu skv. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 13.02 í 1. viðauka laganna. Ákvörðun Skipulagsstofnunar þess efnis að framkvæmdin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum lá fyrir 11. apríl 2018. Hefur sú ákvörðun einnig verið kærð til úrskurðarnefndarinnar og er það kærumál nr. 73/2018. Í júní 2018 lá fyrir ákvörðun Matvælastofnunar um breytingu á rekstrarleyfi Fjarðalax, þar sem hnitum einnar staðsetningar, Eyri í Patreksfirði, var breytt. Fyrirhugað er að breyta einnig rekstrarleyfi Arctic Sea Farm samkvæmt upplýsingum frá stofnuninni. Í september 2018 lágu fyrir ákvarðanir Umhverfisstofnunar um breytingu á starfsleyfum fyrirtækjanna hvað varðaði staðsetningu tveggja eldissvæða í Patreksfirði, annars vegar við Þúfnaeyri og hins vegar við Kvígindisdal.

Leyfi þau sem hér sæta kæru voru felld úr gildi með úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem kveðnir voru upp 27. september 2018 í kærumálum nr. 3 og 5/2018.

Málsrök kærenda:
Kærendur kveðast vera eigendur og erfingjar að jörðinni Vatnsdal við sunnanverðan Patreksfjörð. Í Vatnsdal sé silungsvatn og á sem renni til sjávar. Sjóbirtingsveiði og aðrar hreinar og náttúrulegar afurðir séu nú helstu hlunnindi jarðarinnar ásamt veiði í á og vatni. Jörðin sé sjávarjörð og liggi að jörðinni Kvígindisdal að austanverðu. Jafnframt séu kærendur eigendur og rekstraraðilar að Hótel Látrabjargi í Örlygshöfn við sunnanverðan Patreksfjörð. Með öðru hinna kærðu rekstrarleyfa sé veitt leyfi til sjókvíaeldis á erfðabreyttum laxi í sjó við Kvígindisdal sem sé í næsta nágrenni við ósa árinnar, þar sem villtur sjóbirtingur gangi upp í Vatnsdalsvatn. Muni villti fiskurinn væntanlega leita í æti sem til falli við fyrirhugað eldi með tilheyrandi smithættu á lús og hættu á blöndun á milli stofna og þar með eyðileggingu villta stofnsins ásamt truflun á eðlilegri göngu hans. Einnig verði villtur sjóbirtingsstofn eyðilagður með tilkomu mengunar frá fæði eldisfisks, sem kunni að innihalda sýklalyf og margvísleg óæskileg efni. Við það eldi sem þegar sé til staðar og til standi að margfalda hafi nú þegar orðið vart við þörungablóma og mengun í sjó.

Kærendum virðist sem leyfin séu veitt á mjög hæpnum grunni og fyrirliggjandi skýrslur opinberra stofnana um málið séu mest í skötulíki og ekki til þess fallnar að gæta hagsmuna annarra en leyfishafa. Ekki sé að sjá að neitt hlutlægt mat á umhverfisáhrifum hafi átt sér stað.
Auk beinnar áhættu vegna mengunar og kynblöndunar sé ein helsta hættan sú að orðspor svæðisins skaðist verulega til framtíðar. Gerist það sé um algert og óafturkræft tjón að ræða. Ferðamenn og heimamenn muni hætta að geta notið óspilltrar og hreinnar náttúru svæðisins og allur Patreksfjörður verði eitt stórt iðnaðarsvæði.

Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu Matvælastofnunar er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði staðfestar. Fiskeldi hafi verið stundað á Íslandi um langt skeið. Þrátt fyrir að löggjafinn og stjórnvöld hafi verið meðvituð um að fiskeldi geti haft í för með sér ákveðna áhættu hafi verið tekin sú pólitíska ákvörðun að leyfa fiskeldi. Til að takmarka þessa áhættu hafi stjórnvöld friðað tiltekin svæði til að vernda villta stofna laxfiska, sbr. auglýsingu nr. 460/2004 um friðunarsvæði, þar sem eldi laxfiska í sjókvíum er óheimilt. Vestfirðir og Austurland falli utan nefndra friðunarsvæða samkvæmt auglýsingunni, þ.m.t. Patreksfjörður og Tálknafjörður. Matvælastofnun sé stjórnvald og starfi á grundvelli laga nr. 80/2005 um Matvælastofnun. Samkvæmt 2. gr. laganna sé lögbundið hlutverk stofnunarinnar að annast framkvæmd stjórnsýslu og eftirlit með ákvæðum laga nr. 71/2008 um fiskeldi og reglugerð nr. 1170/2015 um fiskeldi, þ.m.t. að gefa út rekstrarleyfi vegna fiskeldis.

Leyfishafar hafi lagt sameiginlega fram skýrslu, dags. 6. maí 2016, um mat á umhverfisáhrifum framleiðslu á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði – aukning um 14.500 tonn í kynslóðaskiptu eldi. Í skýrslunni sé fjallað um áhrif framkvæmda sem felist í að koma fyrir sjókvíum og öðrum eldisbúnaði, flutningi eldisfisks og síðan áhrif af rekstri sjókvíaeldisins með tilliti til fóðrunar, losunar frá eldinu og framleiðsluferlis. Umhverfisþættir sem teknir hafi verið til skoðunar hafi verið ástand sjávar og strandsvæða, botndýralíf, annað sjávarlíf, fuglar, ásýnd, samfélag og sjávar og strandnýting í Patreksfirði og Tálknafirði. Helstu mótvægisaðgerðir séu taldar felast í vel skilgreindu verklagi og góðum starfsvenjum, reglubundinni hvíld eldissvæða, kynslóðaskiptu eldi og góðri fóðurstýringu. Þá komi fram í skýrslunni að leyfishafar stefni að því að nota sjókvíar í hæsta gæðaflokki til eldisins sem standist kröfur samkvæmt norska staðlinum NS9415 og kröfum sem komi fram í reglugerð nr. 401/2012 um fiskeldi. Í skýrslunni sé fjallað um valkosti, samlegðaráhrif vegna fiskeldis í firðinum á ástand sjávar og strandsvæða á rekstrartíma sjókvíaeldisins og sjúkdómahættu og mögulegrar erfðablöndunar milli eldisfisks og villtra stofna. Þá sé þar gerð grein fyrir helstu mótvægisaðgerðum. Þegar skýrslan hafi verið lögð fram hafi legið fyrir greinargerð Hafrannsóknastofnunar um mat á burðarþoli Patreksfjarðar og Tálknafjarðar. Matið geri ráð fyrir að vegna stærðar fjarðanna og varúðarnálgunar varðandi raunveruleg áhrif eldisins, einkum á botndýralíf og súrefnisstyrk, að hægt sé að leyfa allt að 20.000 tonna eldi í fjörðunum. Matið hafi verið bundið við þær forsendur að heildarlífmassi yrði aldrei meiri en 20.000 tonn og að vöktun á áhrifum eldisins færi fram.

Í kjölfar málsmeðferðar samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi leyfishafar sótt um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar fyrir framleiðslu á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði skv. III. kafla laga nr. 71/2008. Með umsóknunum hafi fylgt afrit af ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, upplýsingar um fjármögnun, ábyrgðartrygging, rekstraráætlun og burðarþolsmat. Þá hafi í umsókninni verið upplýst um heimild til afnota sjávar, stærð og staðsetningu eldisstöðvarinnar, eldisbúnað, eldistegundir, árlega framleiðslugetu og framleiðslumagn, eldisaðferðir og eldisstofna, eignaraðild, eigið fé, fagþekkingu umsækjenda og gæðakerfi, sbr. 8. gr. laga nr. 71/2008. Í samræmi við 13. gr. laga nr. 106/2000 hafi Matvælastofnun kynnt sér skýrslu um mat á umhverfisáhrifum og tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.

Fyrir liggi að málsmeðferð við gerð mats á umhverfisáhrifum og meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun hafi verið í samræmi við lög nr. 106/2000. Samkvæmt lögunum hafi leyfishöfum borið að vinna skýrslu um mat á umhverfisáhrifum og síðan hafi Skipulagsstofnun borið að gefa rökstutt álit á því hvort skýrslan uppfyllti kröfur laganna. Í álitinu skuli gera grein fyrir helstu forsendum matsins og þeim athugasemdum og umsögnum sem borist hafi við meðferð málsins.

Um áhrif eldisins hafi verið fjallað í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar og áliti Skipulagsstofnunar, sem og mótvægisaðgerðir vegna áhrifanna. Í áliti Skipulagsstofnunar, sem unnið hafi verið í samræmi við 11. gr. laga nr. 106/2000, hafi komið fram að helstu neikvæðu áhrif eldisins væru áhrif á fisksjúkdóma og sníkjudýr, áhrif vegna slysasleppinga og áhrif á botndýralíf.

Tilgangur málsmeðferðar samkvæmt lögum nr. 106/2000 og lögum nr. 71/2008, ásamt reglugerð nr. 1170/2015, sé að taka mið af þeim sjónarmiðum er varði fiskeldi og áhrif þess á umhverfi. Við mat á umhverfisáhrifum hafi verið fjallað um áhrif eldisins á umhverfið, þ.m.t. súrefnisstyrk sjávar, næringargildi í sjó, botndýralíf, villta laxfiskastofna, svo sem varðandi sjúkdóma, laxalús og erfðablöndun, sem og áhrif á landslag og ásýnd, hagræna og félagslega þætti, siglingaleiðir, innviði, veiðar og önnur störf, ferðaþjónustu og útivist, menningarminjar, verndarsvæði og samlegðaráhrif eldisins.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafar krefjast þess að kæru í málinu verði vísað frá en til vara að öllum kröfum kærenda verði hafnað. Aðild og lögvarðir hagsmunir séu verulega vanreifaðir í kæru. Einnig séu meintir hagsmunir kærenda svo almenns eðlis að þeir uppfylli ekki almenn skilyrði þess að teljast vera lögvarðir. Sé almennt viðurkennt að aðili þurfi að hafa beina og einstaklega hagsmuni umfram það sem almennt gerist. Aðild kærenda sé studd þeim rökum að þeir séu eigendur og erfingjar að jörðinni Vatnsdal við sunnanverðan Patreksfjörð. Sé öllum fullyrðingum kærenda um að fiskeldi muni eyðileggja möguleika á lífrænni ræktun og nýtingu lífrænna afurða í Vatnsdal alfarið vísað á bug. Engin haldbær gögn liggi fyrir í málinu sem styðji það að kærendur muni verða fyrir marktækum áhrifum af starfsemi leyfishafa og hafi þeir ekki átt neina formlega aðild að málinu á stjórnsýslustigi. Hafa beri í huga að mat á umhverfisáhrifum sé langt ferli sem hafi byrjað formlega í nóvember 2013. Á þeim fjórum árum sem ferlið hafi tekið hafi áform leyfishafa um eldi í Patreksfirði og Tálknafirði margsinnis verið auglýst og kynnt opinberlega og kallað eftir athugasemdum. Engar athugasemdir hafi borist frá kærendum í ferlinu öllu. Hin kærðu rekstrarleyfi veiti ekki heimild til sjókvíaeldis á erfðabreyttum laxi. Lax sem til standi að nýta í fyrirhugað fiskeldi í Patreksfirði og Tálknafirði sé kynbættur, ekki erfðabreyttur. Lax sem nú sé alinn á Íslandi hafi verið kynbættur hér frá árinu 1990. Hann sé kallaður Saga-stofn og byggi á norskum stofnum.

Hafnað sé þeirri fullyrðingu að ekkert hlutlægt mat á umhverfisáhrifum hafi átt sér stað. Við allan undirbúning þeirrar framleiðslu sem leyfin heimili hafi verið fylgt þeim lögum og reglum sem við eigi og um starfsemina gildi. Fyrirhugað fiskeldi hafi sætt mati á umhverfisáhrifum í samræmi við fyrirmæli laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Lögin mæli skýrt fyrir um að það sé á ábyrgð framkvæmdaraðila að vinna skýrslu um umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar og starfsemi sem henni fylgi ásamt tillögum um mótvægisaðgerðir, sbr. j-lið 1. mgr. 3. gr. laganna. Þannig sé tryggt að framkvæmdaraðili hafi yfirsýn yfir þá umhverfisþætti sem fylgi framkvæmdinni. Með yfirumsjón og þátttöku Skipulagsstofnunar sé tryggt að hlutlaus og fagleg umfjöllun eigi sér stað. Matsskýrsla hafi verið unnin fyrir hönd og á ábyrgð leyfishafa. Í samræmi við fyrirmæli laga nr. 106/2000 liggi fyrir álit Skipulagsstofnunar á matsskýrslunni, dags. 23. september 2016, þar sem komist sé að þeirri niðurstöðu að skýrslan uppfylli skilyrði laganna og reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum. Í samræmi við fyrirmæli 13. gr. laga nr. 106/2000 hafi Matvælastofnun kynnt sér matsskýrslu framkvæmdarinnar og tekið skýra afstöðu til álits Skipulagsstofnunar, sbr. greinargerð Matvælastofnunar, dags. 22. desember 2017. Framangreind málsmeðferð sé því að fullu í samræmi við fyrirmæli laga nr. 106/2000.

Í matsskýrslu og áliti Skipulagsstofnunar sé fjallað ítarlega um þá þætti er snúi að mengun hafs og stranda og grein gerð fyrir áhrifum framkvæmdarinnar á sjávarlíf, þ.m.t. á villta stofna laxfiska. Þannig hafi sérstaklega verið fjallað um hættu á slysasleppingum, fisksjúkdómum og erfðablöndun. Þá sé gerð grein fyrir helstu áhættuþáttum vegna hvers þessara þátta, mögulegum mótvægisaðgerðum og eftirliti. Við undirbúning hafi leyfishafi kannað vöktunarþætti og mögulegar mótvægisaðgerðir og lagt mat á þær. Þar komi meðal annars fram að helstu mótvægisaðgerðir gegn slysasleppingum og erfðablöndun felist í að vanda til eldisbúnaðar og merkinga á honum, taka mið af áhættuþáttum við staðarval, fylgja ströngustu stöðlum, kynna verklagsreglur fyrir starfsmönnum o.s.frv. Helsta vörn gegn smitsjúkdómum og dreifingu sé bólusetning eldisseiða, kynslóðaskipt eldi, þriggja mánaða hvíld eldissvæða, gott bil á milli eldiskvía og vandað verklag. Þá sé fjallað um lífræn næringarefni og förgun úrgangs.

Í áliti Skipulagsstofnunar hafi verið fjallað um framangreind atriði og lagt hlutlægt mat á þau, auk þess sem fjallað hafi verið um athugasemdir umsagnaraðila og annarra aðila. Að mati Skipulagsstofnunar muni helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðs fiskeldis leyfishafa felast í áhrifum á fisksjúkdóma, laxalús, náttúrulega stofna laxfiska og botndýralíf. Þannig felist helstu neikvæðu áhrif framkvæmdanna m.a. í aukinni hættu á að sjúkdómar og laxalús berist frá eldinu í villta laxfiskastofna, einkum sjóbirting, sem dvelji í sjó í Patreksfirði og Tálknafirði hluta úr ári. Stofnunin hafi talið mikilvægt að tryggt yrði að eldisbúnaður væri í samræmi við kröfur viðurkenndra staðla til að draga eins og kostur sé úr þeirri hættu. Einnig hafi Skipulagsstofnun talið mikilvægt að vöktun á lífríki hafsbotns á eldissvæðunum yrði í samræmi við viðurkennda staðla og að mat á burðarþoli yrði uppfært í samræmi við vöktun á ástandi sjávar. Tekið hafi verið fullt tillit til þessara atriða við hinar kærðu leyfisveitingar.

Hvað varði málatilbúnað kærenda vegna sjúkdómahættu sé rétt að benda á að Ísland sé mjög framarlega á heimsvísu þegar komi að heilbrigði eldisfiska og nánast engin sýklalyf séu notuð í sjókvíaeldi hér á landi. Þess megi enn fremur geta að fyrirætlanir leyfishafa geri ráð fyrir svokölluðu kynslóðaskiptu eldi, sem feli í sér að kvíasvæðin séu hvíld í að lágmarki þrjá mánuði eftir hverja slátrun. Á þeim tíma hreinsi hafstraumar svæðin af áhrifum eldisins. Þannig sé aðeins ein kynslóð eldisfisks á hverju sjókvíaeldissvæði á hverjum tíma. Þetta sé gert til að hindra að sjúkdómar og lús berist á milli kynslóða og til að hreinsa svæðið á náttúrulegan hátt.

——-

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Ágreiningur máls þessa snýst um ákvarðanir Matvælastofnunar frá 22. desember 2017 um að veita rekstrarleyfi fyrir annars vegar 6.800 tonna og hins vegar 10.700 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Patreksfirði og Tálknafirði. Svo sem greinir í málavaxtalýsingu kvað úrskurðarnefndin upp úrskurði 27. september 2018, í kærumálum nr. 3 og 5/2018, þar sem greindar ákvarðanir voru felldar úr gildi. Hvað sem líður meintum skorti kærenda á lögvörðum hagsmunum er ljóst að þar sem hinar kærðu ákvarðanir hafa ekki lengur réttarverkan að lögum hafa kærendur ekki hagsmuni af efnisúrlausn málsins. Verður máli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist lítillega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

110/2017 Hverfisgata

Með

Árið 2018, föstudaginn 14. september tók Ómar Stefánsson, varaformaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála fyrir mál nr. 110/2017 með heimild í 3. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 130/2011:

Kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 29. ágúst 2017 um að veita byggingarleyfi fyrir breytingu á hagnýtingu sameignar fjöleignarhússins að Hverfisgötu 98.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags 23. september 2017, er barst nefndinni 27. s.m., kærir eigandi, Hverfisgötu 98 Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 29. ágúst 2017 að veita byggingarleyfi fyrir breyttri hagnýtingu á sameign fjöleignarhússins að Hverfisgötu 98. Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 11. október 2017.

Málsatvik og rök: Hinn 29. ágúst 2017 samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík á afgreiðslufundi sínum umsókn um byggingarleyfi fyrir innréttingu kaffihúss í flokki I á jarðhæð fjöleignarhússins Hverfisgötu 98. Í verklýsingu á samþykktum teikningum kom m.a. fram að „Loftræsting frá matseld er leyst í gegnum aðliggjandi skorstein, lögn frá rými tengd við skorstein, í lögn verður komið fyrir brunaloku þar sem lögn tengist skorstein til að viðhalda brunaskilum. Komið verður fyrir útsogsblásara ofan á skorstein sem dregur loft frá rými“.

Kærandi bendir á að í verklýsingu samþykktri af byggingarfulltrúa komi fram að framkvæmdaraðili hafi í hyggju að sölsa undir sig skorstein hússins til lagningar loftræsistokks og að staðsetja eigi útsogsblásara ofan á skorsteininum. Með þessum framkvæmdum sé gengið freklega á hagsmuni annarra eigenda hússins auk þess sem óvíst sé með hljóðvist og lyktarmengun sem kunni að stafa frá blásara í þaki. Ekki hafi verið leitað samþykkis sameigenda fyrir þessum framkvæmdum líkt og gerð sé krafa um í 35. og 36. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús auk c- og d-liðar gr. 2.4.1 í byggingarreglugerð nr. 112/2012.

Af hálfu Reykjavíkurborgar er þess krafist að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem kærandi hafi enga hagsmuni af því að fá skorið úr kærumálinu. Breyting hafi verið gerð á áður samþykktu byggingarleyfi á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 10. október 2017. Með þeirri breytingu hafi loftræsing fyrir kaffihúsið verið tekin úr sameign og engar framkvæmdir því fyrirhugaðar lengur á sameign fjöleignarhússins.

Niðurstaða: Með hinni kærðu ákvörðun var heimiluð breyting á nýtingu skorsteins fjöleignarhússins að Hverfisgötu 98 sem er í sameign eigenda hússins. Eftir að kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni var umsókn um breytingu á byggingarleyfinu samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 10. október 2017. Fólst breytingin í því að fallið var frá loftræsingu um skorstein hússins og hvorki yrðu gerðar breytingar á ytra útliti hússins né sameign.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Með samþykkt hins nýja byggingarleyfis hinn 10. október 2017 féll hin kærða ákvörðun úr gildi og hefur hún ekki lengur réttarverkan að lögum. Hefur því enga þýðingu að fá skorið úr um gildi ákvörðunarinnar og taka afstöðu til kröfu kæranda um ógildingu hennar. Verður kærumáli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

105/2017 Vatnsstígur

Með

Árið 2018, föstudaginn 14. september tók Ómar Stefánsson, varaformaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála fyrir mál nr. 105/2017 með heimild í 3. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 130/2011:

Kæra á synjun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. ágúst 2017 á beiðni kæranda um að skráðar yrðu með formlegum hætti þrjár íbúðir í húsinu að Vatnsstíg 9a.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags 23. september 2017, er barst nefndinni 27. s.m., kærir eigandi, Jökulgrunni 23, Reykjavík þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. ágúst 2017 að synja beiðni kæranda um að skráðar yrðu með formlegum hætti þrjár íbúðir í húsinu að Vatnsstíg 9a.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 20. desember 2017.

Málsatvik og rök: Kærandi sendi byggingarfulltrúanum í Reykjavík ódagsett erindi þar sem hann óskaði eftir upplýsingum um „hvort leyft yrði eða samþykktar yrðu þrjár íbúðir, ein á hæð“ í húsinu að Vatnsstíg 9a. Hinn 7. júní 2016 var erindið tekið fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa og ákveðið að vísa því til umsagnar skipulagsfulltrúa. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 1. júlí s.á. kom fram að ekki væru gerðar skipulagslegar athugasemdir við erindið en tekið fram að íbúðir þyrftu að uppfylla skilmála byggingarreglugerðar fyrir íbúðarhúsnæði. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 5. júlí 2016 var erindið afgreitt með vísan til athugasemda á fyrirspurnablaði og umsagnar skipulagsfulltrúa. Hinn 25. ágúst 2017 fékk kærandi tölvupóst frá byggingarfulltrúa þar sem tekið var fram að samkvæmt Þjóðskrá Íslands væri húsið Vatnsstígur 9a skráð sem ein eign með einu fastanúmeri. Til þess að mögulegt væri að samþykkja íbúðir í þegar byggðum húsum þyrftu þær að standast ákvæði byggingarreglugerðar um íbúðir. Hvorki ris hússins að Vatnsstíg 9a né kjallari stæðust ákvæði byggingarreglugerðar, t.a.m. hvað varðaði lofthæðir og niðurgröft kjallara, sbr. gr. 6.7.2. og 6.7.4 byggingarreglugerðar. Því væri ekki mögulegt samkvæmt gildandi byggingarreglugerð, að samþykkja nýjar sjálfstæðar íbúðir í húsinu að Vatnsstíg 9a.

Af hálfu kæranda er á því byggt að krafa um samræmi við gildandi byggingarreglugerð eigi ekki við í því tilviki sem hér um ræði þar sem húsið hafi lengi verið notað sem þriggja íbúða hús og byggingarreglugerðin gildi ekki afturvirkt að þessu leyti. Í húsinu við hliðin á Vatnsstíg 11, hafi verið gefið leyfi til að innrétta 25 litlar íbúðir og því sé eðlilegt að veita leyfi fyrir skráningu þriggja íbúða í húsinu að Vatnsstíg 9a með tilliti til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar sem lögfest sé í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Reykjavíkurborg krefst frávísunar málsins frá úrskurðarnefndinni. Kærandi hafi leitað eftir skoðun stjórnvaldsins, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þegar hann hafi sent byggingarfulltrúa fyrirspurn og óskað eftir upplýsingum um hvort fjölga mætti íbúðum í greindu hús. Hins vegar hafi ekki verið send inn byggingarleyfisumsókn í samræmi við gr. 2.4.1 byggingarreglugerðar nr. 112/2012, sbr. 9. og 10. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í afgreiðslu byggingarfulltrúa hafi því ekki falist stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga sem kæranleg hafi verið til úrskurðarnefndarinnar. Í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála komi fram að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds. Í 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga segi síðan að ákvörðun sem ekki bindi enda á mál verði ekki kærð. Kæra í máli þessu verði því ekki borin undir úrskurðarnefndina. Breyti þar engu þótt byggingarfulltrúa hafi verið sendur tölvupóstur þar sem óskað var eftir skýringum þar sem málinu hafi aldrei verið til lykta leitt með þeim hætti.

Niðurstaða: Breytingar á húsi, svo sem fjölgun íbúða, eru háðar byggingarleyfi samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Erindi kæranda til byggingarfulltrúa sem hér er til umfjöllunar var sett fram á eyðublaði fyrir byggingarleyfisumsókn. Strikað var yfir titilinn „Byggingarleyfisumsókn“ en ritað á blaðið „Fyrirspurn“. Þá bendir orðalag erindisins ótvírætt til þess að um fyrirspurn var að ræða þar sem óskað var upplýsinga um hvort heimilaðar yrðu þrjár íbúðir í húsinu að Vatnsstíg 9a. Ekki fylgdu erindinu tilskilin gögn sem fylgja þurfa byggingarleyfisumsókn skv. 1. mgr. 10. gr. fyrrgreindra laga, svo sem aðaluppdrættir og skráningartafla. Var erindi kæranda meðhöndlað af borgaryfirvöldum sem fyrirspurn og henni svarað en ekki afgreitt með ákvörðun.

Liggur því ekki fyrir í máli þessu stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og verður kærumálinu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.