3, 4, 5, 6 og 12/2018 Beiðni um frestun réttaráhrifa

Árið 2018, föstudaginn 5. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Geir Oddsson umhverfis- og auðlindafræðingur.

Fyrir var tekin beiðni félaganna Fjarðalax ehf. og Arctic Sea Farm hf. um að fresta réttaráhrifum úrskurða í málum nr. 3, 4, 5, 6 og 12/2018, sem kveðnir voru upp 27. september og 4. október 2018.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með tölvupósti til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 29. september 2018 kröfðust frestbeiðendur þess að réttaráhrifum úrskurða í málum nr. 3/2018 og 5/2018 yrði frestað á meðan málin væru til meðferðar fyrir dómstólum. Sama krafa var sett fram vegna ólokinna mála nr. 4 og 6/2018 yrði niðurstaðan sú að starfsleyfi þau sem þar væru kærð yrðu felld úr gildi. Með bréfum, dags. 1. og 2. október s.á., áréttuðu frestbeiðendur kröfu sína og tiltóku að hún ætti einnig við um mál nr. 12/2018. Einnig voru færð fram frekari rök fyrir kröfunni.

Frestur til athugasemda vegna framkominnar beiðni var veittur kærendum í málum nr. 3, 4, 5 og 6/2018, svo og Matvælastofnun og Umhverfisstofnun. Bárust athugasemdir stofnananna 2. október 2018 og athugasemdir kærenda bárust 3. s.m. Frestbeiðendum voru kynntar athugasemdirnar 4. s.m. og bárust frá þeim frekari athugasemdir sama dag.

Málavextir: Á fundi úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 27. september 2018 voru kveðnir upp úrskurðir í málum nr. 3/2018 og 5/2018. Með þeim úrskurðum voru felld úr gildi rekstrarleyfi Matvælastofnunar, sem veitt voru 22. desember 2017 til handa Fjarðalaxi annars vegar og Arctic Sea Farm hins vegar vegna laxeldis í sjókvíum í Patreksfirði og Tálknafirði. Starfsleyfi veitt af Umhverfisstofnun vegna sama eldis voru sömuleiðis felld úr gildi með úrskurðum nefndarinnar kveðnum upp 4. október 2018. Sama dag var vísað frá kröfum kærenda í kærumáli nr. 12/2018.

Málsrök frestbeiðenda:
Frestbeiðendur tiltaka að ákvörðun hafi verið tekin um að bera úrskurði nefndarinnar undir dómstóla og muni þeir fara fram á að málin sæti flýtimeðferð fyrir héraðsdómi, sbr. XIX. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Til þess að málshöfðun sé raunhæf og hafi þýðingu fyrir félögin sé sett fram sú krafa að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála úrskurði að réttaráhrifum úrskurða í málum nr. 3, 4, 5, 6 og 12/2018 verði frestað þar til endanleg niðurstaða dómstóla liggi fyrir.

Í greinargerðum til úrskurðarnefndarinnar hafi verið farið ítarlega yfir þá tröllvöxnu hagsmuni sem séu í húfi fyrir félögin og íbúa Vestfjarða í heild sinni. Enginn þurfi að velkjast í vafa um það hvaða afleiðingar það hafi í för með sér fyrir félögin ef rekstrarleyfi og starfsleyfi séu ekki til staðar.

Krafa félaganna sé reist á grundvelli óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttar um heimild æðra stjórnvalds til að fresta réttaráhrifum eigin ákvörðunar að eigin frumkvæði eða eftir atvikum að beiðni aðila máls í tilefni af því að ákveðið hafi verið að láta reyna á lögmæta þeirrar stjórnvaldsákvörðunar fyrir dómstólum. Byggi meginreglan á sjónarmiðum um að stjórnarskrárvarinn réttur manna til að bera mál sín undir dómstóla, og þá meðal annars í þeim tilgangi að æskja endurskoðunar dómstóla á lögmæti stjórnvaldsákvörðunar, verði að vera raunhæfur og virkur. Ef ekki nyti við heimildar æðra stjórnvalds til að fresta réttaráhrifum íþyngjandi ákvörðunar, a.m.k. við tilteknar aðstæður, kynni slík niðurstaða að leiða til verulegrar takmörkunar á réttaröryggi borgaranna með því að skerða raunhæfa möguleika aðila stjórnsýslumáls til að láta reyna á lögmæti þeirrar ákvörðunar hjá dómstólum. Telji félögin að þessi sjónarmið eigi við fullum fetum í máli þessu, enda sé þeim lögum samkvæmt óheimilt að starfrækja fiskeldisstöðvar án gildandi rekstrarleyfis. Í því samhengi sé lögð sérstök áhersla á að af líffræðilegum ástæðum verði rekstur fiskeldis ekki stöðvaður án þess að slíkt kalli samhliða á slátrun eða förgun eldisdýra og setji það allar rekstraráætlanir félaganna í uppnám. Slíkt hafi eðli málsins samkvæmt í för með sér gríðarlegt tjón fyrir beiðendur og vegi harkalega að rekstrargrundvelli þeirra. Séu þá ótalin veruleg afleidd áhrif á viðkvæm byggðarlög á Vestfjörðum, en beiðendur séu langstærsti vinnuveitandinn á svæðinu.

Um heimildir sjálfstæðra stjórnsýslunefnda til að fresta réttaráhrifum eigin úrskurða sé m.a. vísað til álits umboðsmanns Alþingis í málum nr. 3298/2001 og 3299/2001. Í álitinu hafi umboðsmaður Alþingis vísað til þess að lagt hafi verið til grundvallar að æðra stjórnvald hefði ólögfesta heimild til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar lægra stjórnvalds, sem nú væri lögfest í 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og að eðli máls samkvæmt ættu sömu sjónarmið við þegar metið væri hvort æðra stjórnvald hefði heimild í ólögfestum tilvikum til að fresta réttaráhrifum eigin ákvarðana. Hafi umboðsmaður talið að þegar æðra stjórnvald hefði í skjóli stöðu sinnar og valdheimilda, og með tilliti til sjónarmiða um réttaröryggi borgaranna, heimildir til endurupptöku máls eða til afturköllunar íþyngjandi ákvörðunar sinnar gæti það jafnframt gert það sem minna væri og frestað réttaráhrifum slíkrar ákvörðunar. Til samanburðar hafi umboðsmaður bent á danskan og norskan rétt. Hafi það verið álit umboðsmanns að gagnstæð niðurstaða kynni að leiða til verulegrar takmörkunar á réttaröryggi borgaranna með því að skerða raunhæfa möguleika aðila til að láta reyna á lögmæti stjórnvaldsákvörðunar hjá dómstólum. Í þessu sambandi hafi umboðsmaður rakið ákvæði stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 um rétt manna til aðgangs að dómstólum meðal annars í því skyni að láta reyna á lögmæti stjórnvaldsákvarðana.

Í dæmaskyni megi nefna grein Þorvalds Heiðars Þorsteinssonar í Tímariti lögfræðinga frá árinu 2014 (2. hefti 64. árgangur). Í greininni segi orðrétt: „Þegar litið er til þeirra sjónarmiða sem reifuð voru í kaflanum hér á undan og m.a. hefur verið byggt á af umboðsmanni Alþingis, um heimild ráðherra sem æðra setts stjórnvalds til að fresta réttaráhrifum eigin ákvarðana, má hins vegar ljóst vera að þau eiga að sumu leyti jafnt við um sjálfstæðar úrskurðarnefndir. Þótt sjálfstæðar úrskurðarnefndir fari ekki með yfirstjórn eða beri ábyrgð á framkvæmd viðkomandi málaflokks hafa þær engu að síður heimild líkt og önnur stjórnvöld til þess að endurupptaka mál og jafnvel afturkalla í kjölfarið úrskurð sinn. Því sýnist rökrétt að þær geti, líkt og ráðherrarnir, gengið skemmra og frestað réttaráhrifum eigin úrskurðar, t.d. í tilefni af málskoti. Sú nálgun er jafnframt í samræmi við almenn réttaröryggissjónarmið og áherslu á rétt borgaranna til þess að geta með raunhæfum hætti borið lögmæti stjórnvaldsákvarðana undir dómstóla. Sérstaklega skal bent á í því sambandi að óeðlilegt er að réttur borgaranna hvað þetta varðar sé mismunandi eftir því hvers konar stjórnvald tók þá ákvörðun sem um ræðir, þ.e. að hagsmunir þeirra séu lakar tryggðir ef endanlegt ákvörðunarvald liggur hjá sjálfstæðri úrskurðarnefnd. Ýmis rök hníga því til þess að sjálfstæðar úrskurðarnefndir hafi til þess heimild, að minnsta kosti í einhverjum tilvikum, á grundvelli óskráðra reglna að fresta réttaráhrifum eigin úrskurðar, t.a.m. í tilefni af málskoti til dómstóla eða kvörtunar til umboðsmanns Alþingis.“

Um þetta efni fjalli Hafsteinn Þór Hauksson, dósent við HÍ, einnig í grein sinni Stjórnsýslukæra sem birtist í Úlfljóti (2. tbl. 68. árg.). Þar segi orðrétt: „Þannig getur sú staða komið upp að æðra stjórnvald telji rétt að fresta réttaráhrifum ákvörðunar sem það hefur tekið til þess að gefa aðila máls færi á að bera mál undir dómstóla […].“

Bent sé á dæmi þess að hin ólögfesta heimild æðra stjórnvalds til að fresta réttaráhrifum eigin ákvarðana hafi verið lögfest. Í 15. gr. laga nr. 30/1992 um yfirskattanefnd sé t.a.m. kveðið á um heimild til að fara þess á leit við yfirskattanefnd að úrskurðir hennar verði ekki látnir hafa fordæmisgildi að svo stöddu. Samskonar heimild um frestun réttaráhrifa sé að finna til handa málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna í 3. mgr. 5. gr. a. laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Sambærileg úrræði sé einnig að finna í upplýsingalögum nr. 140/2012, sbr. 24. gr., og lögum um almannatryggingar nr. 100/2007, sbr. 5. mgr. 13. gr.

Í framangreindum álitum umboðsmanns Alþingis leggi hann áherslu á að með tilliti til réttaröryggissjónarmiða mæli það sérstaklega með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar „ef hún er verulega íþyngjandi fyrir aðila máls og veldur honum eða kann að valda honum tjóni.“ Taki umboðsmaður fram að leggja verði til grundvallar að þetta sjónarmið vegi þungt þegar erfitt yrði að ráða bót á tjóninu enda þótt umrædd ákvörðun yrði síðar felld úr gildi og vitni umboðsmaður til fræðimanna hvað það varði.

Sambærileg sjónarmið megi einnig sjá í dómi Hæstaréttar í máli nr. 246/2017. Í málinu hafi legið fyrir úrskurður matsnefndar eignarnámsbóta þar sem eignarnema hafi verið veitt umráð hins eignarnumda. Eignarnámsþolar hafi ekki heimilað umráð og eignarnemi því nýtt sér heimild í lögum um framkvæmd eignarnáms til að leita beinnar aðfarargerðar. Hæstiréttur hafi hafnað kröfu um aðför á þeim grundvelli að ágreiningur um lögmæti eignarnámsins hefði verið borinn undir dómstóla.

Í máli félaganna blasi við umsvifalaus rekstrarstöðvun, sbr. 21. gr. c. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Í ákvæðinu segi um starfsemi án rekstrarleyfis: „Ef fiskeldisstöð er rekin án þess að rekstrarleyfi sé í gildi skal Matvælastofnun stöðva starfsemina. Eftir þörfum ber lögreglu að veita Matvælastofnun liðsinni í því skyni. Matvælastofnun er heimilt að slátra eða farga eldisdýrum, fjarlægja búnað sem notaður hefur verið til starfseminnar og gera aðrar nauðsynlegar ráðstafanir skv. 21. gr. b. á kostnað þess aðila sem rekið hefur fiskeldisstarfsemi án leyfis.“

Félögin byggi á því að framangreind sjónarmið í áliti umboðsmanns og dómi Hæstaréttar eigi við fullum fetum í máli þessu, enda sé ljóst að ef réttaráhrifum hinna umræddu úrskurða verði ekki frestað muni það hafa í för með sér verulegt og óafturkræft tjón fyrir þau og nærliggjandi samfélag. Af þessu tilefni sé talin vera ástæða til að ítreka sjónarmið sem áður hafi verið komið á framfæri við úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála um hagsmuni þeirra og samfélagsins af eldisstarfseminni.

Lögð sé áhersla á að undirbúningi aukinnar framleiðslu á grundvelli leyfisveitinga Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar hafi verið hagað í samræmi við lög og miklu fjármagni varið í hvers kyns rannsóknir, öryggisráðstafanir, kaup á búnaði og öðru sem nauðsynlegt sé til starfseminnar, allt í réttmætu trausti þess að leyfin héldu gildi sínu. Hjá félögunum starfi fjöldi einstaklinga við eldisstarfsemina og sé um að ræða samanlagt hátt í 150 stöðugildi, sem hafi augljósa þýðingu fyrir uppbyggingu og atvinnulíf á viðkvæmu byggðasvæði. Rekstrarstöðvun myndi því ekki einungis hafa áhrif á hagsmuni félaganna og eigendur þess, heldur samfélagsins alls á Vestfjörðum, sem njóti góðs af þeirri atvinnuuppbyggingu sem starfseminni fylgi. Fram komi í sameiginlegri matsskýrslu félaganna, dags. 6. maí 2016, að athuganir bendi til þess að áhrif frá vaxandi fiskeldi á svæðinu muni hafa verulega jákvæð áhrif á hagræna og samfélagslega þætti. Margt bendi til að aukin tiltrú fólks á svæðið og fjölbreyttari atvinnumöguleikar auki og styrki jákvæðu áhrifin og nú þegar hafi starfsemin átt þátt í að snúa við neikvæðri íbúaþróun á svæðinu. Gangi væntingar um ávinning af uppbyggingu í fiskeldi ekki fram megi búast við neikvæðum samfélagslegum áhrifum. Af rekstrarleyfum félaganna leiði afdráttarlaus skylda til að nýta útgefin leyfi, auk þess að tryggja að eigið fé nái ákveðnu lágmarki.

Í bók Páls Hreinssonar, Stjórnsýsluréttur Málsmeðferð, sé farið ítarlega yfir hvaða atriði mæli gegn ógildingu stjórnvaldsákvarðana (bls. 922-926) og segi þar m.a.: „Þegar leyfishafi hefur byrjað að nýta sér leyfin þarf almennt meira til að koma svo ákvörðunin verði ógilt. Þegar langur tími er liðinn frá því að slíkt leyfi var veitt yrði það oft ekki ógilt. Grandleysi leyfishafa um ógildingarannmarkann skiptir þar þó miklu máli þar sem telja verður að réttmætar væntingar grandlauss leyfishafa standi almennt í vegi fyrir því að ógilda leyfi sem hann hefur nýtt sér um langt skeið. […] Loks má nefna tvö sjónarmið sem oft reynir á í skipulags- og byggingarmálum og stundum rekast á, en það eru annars vegar réttarvörslusjónarmið og hins vegar sjónarmið um að komast hjá eyðileggingu verðmæta […].“ Þessi sjónarmið eigi við með sama hætti um röksemdir sem mæli með frestun réttaráhrifa.

Fjarðalax hafi frá árinu 2010 haft leyfi til framleiðslu 3.000 tonna af laxi á ári í Patreksfirði og Tálknafirði. Með hinu nýja rekstrarleyfi hafi samhliða verið fellt úr gildi hið eldra leyfi. Starfsemi félagsins sé því eðli máls samkvæmt í fullum gangi og hafi verið um árabil. Í því samhengi athugist að það taki um ár frá klaki á hrognum þar til seiði verði klár til sjógöngu. Sú kynslóð sem hafi verið útsett í Patreksfirði sé búin að vera í eldi á landi í tæpt ár. Um nokkur þúsund tonn af tilbúnum matfiski sé að ræða í þessu tilviki. Ljóst sé að verði af rekstrarstöðvun sé enginn annar kostur í stöðunni en að farga eða slátra eldisdýrunum, sem séu að svo stöddu langt frá því að vera söluhæf afurð.

Eldisfiskurinn sé stærsta og helsta fjárfesting félagsins og án hans sé rekstrargrundvöllur þess algjörlega brostinn. Fjárfestingar í búnaði hlaupi á hundruðum milljóna króna, en auk þess sé félagið með lán, viðskiptasamninga, ráðningarsamninga og aðrar skuldbindingar sem standa þurfi skil á. Þessar skuldbindingar séu háðar því að daglegur rekstur haldi áfram í sama horfi og að ekki verði verulegar breytingar þar á. Verði rekstur fyrirtækisins í Patreksfirði og Tálknafirði stöðvaður sé ljóst að ráðast þurfi í stórfelldar sparnaðar- og hagræðingaraðgerðir til að forða félaginu frá gjaldþroti, þ.m.t. fjöldauppsagnir. Séu miklar líkur á því að ef stöðva þyrfti starfsemi á grundvelli skorts á rekstrarleyfi til lengri tíma yrði gjaldþrot óhjákvæmilegt.

Eðli málsins samkvæmt geri allar rekstraráætlanir ráð fyrir fullri nýtingu á framleiðsluheimildum. Allar fjárfestingar, framleiðsluáætlanir og fjárfestingaáætlanir félagsins geri þannig ráð fyrir 10.700 tonna ársframleiðslu á grundvelli leyfa Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar. Grundvöllur þessara áætlana byggi á að samþætta eigi nýtingu leyfanna við heimild móðurfyrirtækisins Arnarlax til framleiðslu á 10.000 tonnum árlega í Arnarfirði. Samþættingaráætlun þessara leyfisveitinga felist í því að samræma seiðaútsetningar, hvíldartíma eldissvæða og nýtingu á eldisbúnaði félagsins ásamt vinnu starfsmanna, báta og rekstri á sláturhúsi. Verði rekstur Fjarðalax í Patreksfirði og Tálknafirði stöðvaður, jafnvel þó tímabundið yrði, jafngildi það algjörum forsendubresti á seiðaframleiðslu, nýtingu á tækjum, búnaði, tryggingum og samningum við starfsfólk og verktaka. Slík rekstrarstöðvun myndi umsvifalaust virkja gjaldfellingarheimildir banka og fjármálastofnana, auk þess sem gera megi ráð fyrir að almennir birgjar og þjónustufyrirtæki myndu draga að sér hendur. Forsendur fyrir rekstri félagsins í núverandi mynd yrðu þar með brostnar og rekstri sjálfhætt með ófyrirsjáanlegum afleiðingum fyrir atvinnulíf og byggð á viðkæmu byggðasvæði.

Frá stofnun árins 2011 hafi seiðaeldisstarfsemi Arctic Sea Farm verið rekin í Norður-Botni í Tálknafirði af dótturfélaginu Arctic Smolt. Á síðustu fjórum árum hafi verið ráðist í miklar fjárfestingar á þessari grunnstoð félagsins með það fyrir augum að styrkja starfsemina á suðurfjörðum Vestfjarða. Í dag vinni yfir 40 fastir starfsmenn hjá fyrirtækinu og áætla megi að annan eins fjölda af óbeinum störfum á Vestfjörðum megi rekja til starfseminnar, s.s. vegna bygginga, uppsetningar tækja, þvottar nóta, rannsókna, eftirlits, flutnings seiða og afurða, framleiðslu o.s.frv. Sé starfsemi félagsins því mikilvægur þáttur í atvinnulífi Vestfjarða, á svæðum þar sem íbúum og störfum hafi fækkað mikið undanfarna áratugi.

Aukin framleiðsla og uppbygging í Patreksfirði og Tálknafirði, sem og annar undirbúningur hjá systurfélögum, þ.m.t. stækkun seiðaeldisstöðvar, hafi verið í undirbúningi í mörg ár og kostað félagið mikla undirbúningsvinnu og fjárútlát. Frestun framleiðslunnar myndi hafa verulega slæm áhrif á félagið og systurfélög þess, sem og stöðugildi hjá fyrirtækjunum. Ef ekki verði fallist á kröfu um frestun réttaráhrifa sé talið ljóst að ráðast þurfi í stórfelldar hagræðingaraðgerðir sem augljóslega muni hafa áhrif á rekstur og nærumhverfi. Ætla megi að afleidd áhrif yrðu jafnframt verulega neikvæð fyrir uppbyggingu starfa og innviða á Vestfjörðum. Íbúar Vestfjarða, sem og sveitarfélög á Vestfjörðum, séu því einnig hagsmunaaðilar sem tengist með bæði beinum og óbeinum hætti uppbyggingu fiskeldis á svæðinu. Rekstrarstöðvun hefði því ekki einungis áhrif á hagsmuni félagsins og eigenda þess heldur samfélagsins alls á Vestfjörðum sem njóti góðs af þeirri atvinnuuppbyggingu sem starfseminni fylgi.

Framleiðsla á þeim seiðum sem áætlað sé að setja út í Patreksfjörð hafi hafist snemma á síðasta ári með kaupum á hrognum, klaki og seiðaeldi. Núverandi staða sé sú að tilbúin séu 600 þúsund seiði sem áætlað sé að setja í sjó. Einnig sé hafinn undirbúningur að kaupum á hrognum og klaki fyrir útsetningu á næsta ári í Tálknafirði. Áætlað verðmæti 600 þúsund sjógönguseiða sé um 100 milljónir króna og áætlað verðmæti þeirra 1,2 milljóna smáseiða sem fyrirhuguð séu næsta ár sé um 200 milljónir króna. Ljóst sé því að ef ekki verði af útsetningu seiða sé um gríðarlegt tjón að ræða fyrir félagið. Stærsta fjárhagslega tapið sé þó fólgið í þeim tekjumissi sem leiði af því að innviðir félagsins séu ekki nýttir til framleiðslu og sölu á endanlegri afurð. Í því samhengi sé lögð áhersla á að á grundvelli hinna kærðu leyfisveitinga hafi á bilinu 10 til 35 verktakar verið að störfum við uppbyggingu á nýrri seiðastöð félagsins. Starfsemi þar eigi að fara fram í þremur seiðahúsum, samtals 12.000 m2, en í hverju húsi verði fjögur sjálfstæð kerfi með hreinsistöðvum. Húsin verði reist í þremur áföngum. Framkvæmdum við fyrstu bygginguna sé lokið og önnur byggingin sé langt á veg komin. Þegar hafi verið varið vel yfir 3,6 milljörðum í þessar framkvæmdir.

Athugasemdir kærenda kærumála nr. 3, 4, 5, og 6/2018:
Kærendur taka fram að engar lagalegar forsendur séu til að verða við kröfu þessari og beri því að hafna beiðninni. Óumdeilt sé að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála teljist vera sjálfstæð úrskurðarnefnd sem falið sé að úrskurða, á grundvelli stjórnsýslukæru, um lögmæti ákvarðana annarra stjórnvalda. Nefndin sé því sjálfstætt stjórnvald sem falli utan almennra yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda ráðherra. Með því hafi hluti af því valdi og ábyrgð sem annars myndi hafa tilheyrt ráðherra samkvæmt stjórnarskrá verið fært nefndinni með lögum, sbr. lög nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í 1. gr. laganna komi fram að nefndin hafi það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála. Hafi löggjafinn þ.a.l. afmarkað hlutverk nefndarinnar sérstaklega í lögum. Í úrskurðarvaldinu felist einungis heimild til að úrskurða um lögmæti tiltekinnar ákvörðunar en ekki til þess að taka nýja efnisákvörðun í máli. Feli úrskurðarvaldið ekki í sér boðvald gagnvart viðkomandi stjórnvaldi. Sé mikilvægt að hafa þetta í huga þegar fyrir liggi meginregla í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem segi að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Þá veiti 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga einungis heimild til handa æðra settum stjórnvöldum til að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og megi færa fyrir því rök að sjálfstæðar úrskurðarnefndir teljist ekki vera æðri stjórnvöld í skilningi ákvæðisins og geti því ekki tekið slíka jákvæða ákvörðun sem frestun réttaráhrifa sé og þannig gripið inn í framkvæmd viðkomandi málaflokks sem þær beri að öðru leyti enga ábyrgð á. Hvergi sé í 29. gr. stjórnsýslulaga kveðið á um það hvort stjórnvöld geti frestað réttaráhrifum eigin ákvörðunar ef lögmæti hennar sé borið undir dómstóla. Þá liggi fyrir að í lögum nr. 130/2011 sé hvergi að finna slíka heimild. Telji kærendur því sýnt að það sé meðvituð ákvörðun af hálfu löggjafans að málshöfðun fresti ekki réttaráhrifum úrskurða nefndarinnar. Sé í þessu sambandi vísað til 2. málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944.

Umrædd fyrirtæki hafi lýst því yfir að þau hafi ákveðið að bera úrskurði nefndarinnar undir dómstóla og muni fara fram á að málin sæti flýtimeðferð fyrir héraðsdómi. Ekkert sé við þá ákvörðun að athuga enda sé það í samræmi við lög. Sú ákvörðun eigi hins vegar ekki að leiða til þess að fallast eigi á beiðni þeirra um að réttaráhrifum greindra úrskurða verði frestað. Mótmælt sé kröfugerð frestbeiðenda á grundvelli óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttar um heimild æðra stjórnvalds til að fresta réttaráhrifum eigin ákvarðana eða í tilefni af því að ákveðið hafi verið að láta reyna á lögmæti stjórnvaldsákvörðunar fyrir dómstólum. Fyrirhuguð dómstólaleið og væntanleg flýtimeðferð mæli einmitt gegn frestun réttaráhrifa. Með dómstólaleið sé réttaröryggi borgaranna best tryggt.

Í beiðninni vísi eldisfyrirtækin m.a. til álits umboðsmanns Alþingis í málum nr. 3298/2001 og 3299/2001 um heimild til frestunar réttaráhrifa. Allt önnur staða sé uppi í máli þessu, enda hafi þau mál ekki lotið að sjálfstæðum stjórnsýslunefndum heldur að niðurstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sem æðra stjórnvalds, er staðfest hefði synjun Útlendingaeftirlitsins á beiðnum tveggja hælisleitenda um hæli á Íslandi. Niðurstaða umboðsmanns sé því einfaldlega sú að ráðherra sem æðra stjórnvald hafi heimild á grundvelli ábyrgðar sinnar og stöðu í stjórnkerfinu til að fresta réttaráhrifum eigin ákvörðunar eða úrskurðar í tilefni af málskoti til dómstóla, ef ástæður standi til þess. Þessa niðurstöðu sé ekki unnt að heimfæra á það álitamál sem sé uppi í þessu máli, þ.e. hvort sjálfstæðar úrskurðarnefndir geti frestað réttaráhrifum eigin úrskurða án þess að hafa til þess sérstaka lagaheimild. Ekki sé unnt að leggja þetta að jöfnu við heimildir ráðherra því úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sem og aðrar sjálfstæðar úrskurðarnefndir, fari ekki, ólíkt ráðherra, með yfirstjórn viðkomandi málaflokks og beri ekki ábyrgð á framkvæmd hans, heldur hafi úrskurðarnefndirnar það lögbundna afmarkaða hlutverk að úrskurða um lögmæti þeirra ákvarðana sem til þeirra séu kærðar, sbr. áðurgreinda 1. gr. laga nr. 130/2011. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála fari því einvörðungu með þær valdheimildir sem henni hafi verið færðar í framangreindum lögum og megi ljóst vera að þær nái ekki til að fresta réttaráhrifum eigin úrskurða. Vænti kærendur þess að sú skipan löggjafans sé virt af hálfu nefndarinnar.

Í beiðninni sé jafnframt bent á það til hliðsjónar að ,,hin ólögfesta heimild æðra stjórnvalds til að fresta réttaráhrifum eigin ákvarðana“ hafi verið lögfest í nokkrum tilvikum og sé í því sambandi bent á nokkur lög í dæmaskyni. Sú tilvísun sé frekar til þess fallin að styrkja málatilbúnað kærenda, enda liggi einfaldlega fyrir að löggjafinn hafi tekið meðvitaða ákvörðun um að það væri ekki heimilt skv. lögum nr. 130/2011. Í umræddum álitum umboðsmanns árétti hann þá meginreglu að málskot til dómstóla fresti ekki réttaráhrifum stjórnvaldsákvörðunar. Enn fremur hafi hann rakið ákvæði stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 um rétt manna til aðgangs að dómstólum, meðal annars í því skyni að láta reyna á lögmæti stjórnvaldsákvarðana.

Einnig sé vísað til skýrslu um störf umboðsmanns Alþingis 2007. Þar segi m.a. að samkvæmt ákvæði í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé réttur aðila til að fá mál tekið til meðferðar á ný annars vegar bundinn við tilvik þar sem ákvörðun hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik og hins vegar þar sem íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hafi byggst á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að ákvörðun hafi verið tekin. Hvorugt þessara skilyrða eigi við í þessu máli. Þá segi umboðsmaður jafnframt í skýrslunni að það kunni að takmarka heimildir stjórnvalda til að endurupptaka mál og gera breytingar á fyrri ákvörðunum þegar uppi séu mismunandi hagsmunir og ágreiningur sé á milli tveggja eða fleiri aðila í því máli sem stjórnvaldið hafi skorið úr um. Fyrir liggi að kærendur séu 10 talsins í málum þessum og því sýnt, hvað sem öðru líði, að það eitt og sér mæli gegn því að fallist sé á beiðni eldisfyrirtækjanna.

Eldisfyrirtækin hafi jafnframt vísað til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 246/2017. Fái kærendur ekki séð hvernig hann eigi við í málinu. Varði hann túlkun á 1. mgr. 78. gr. laga nr. 90/1989 um skilyrði fyrir beinni aðfarargerð, enda megi enginn vafi vera uppi á þeim rétti sem gerðarbeiðandi telji sig eiga. Ströng túlkun dómstóla á framangreindu ákvæði aðfararlaga geti í engu varðað þann lögfræðilega ágreining sem sé uppi vegna frestbeiðni eldisfyrirtækjanna.

Í beiðni eldisfyrirtækjanna sé jafnframt að finna ýmsar fullyrðingar um að fyrirtækin myndu verða fyrir fjárhagslegu tjóni, þ.e. ef ekki yrði fallist á frestun réttaráhrifa. Sé því mótmælt að hugsanlegt tjón eldisfyrirtækjanna geti orðið svo verulegt eða óafturkræft að leiða eigi til þess að fallast beri á beiðnina. Kærur hafi verið sendar úrskurðarnefndinni einvörðungu fjórum vikum eftir útgáfu rekstrarleyfanna og seiði hjá Fjarðalaxi hafi fyrst verið sett út í byrjun júní 2018 eða fyrir um fjórum mánuðum. Því sé auðvelt með allan flutning slíkra smáseiða, t.d. til aðalathafnasvæðis Fjarðalax/Arnarlax í Arnarfirði. Staðhæfingum um að rekstri Fjarðalax verði sjálfhætt og gjaldþrot óhjákvæmilegt ef rekstrarleyfi falli niður sé því mótmælt sem staðleysu. Slík endalok fyrirtækisins yrðu þá vegna annars en stöðvunar á nýbyrjuðu eldi, sem auðveldlega sé hægt að færa til nálægra eldissvæða fyrirtækisins. Staðhæfingu um 150 starfsmenn hjá Fjarðalaxi sé mótmælt sem alrangri. Við eldið í Patreksfirði starfi aðeins örfáir. Hvað varði væntanlega eldisstarfsemi Arctic Sea Farm á greindum svæðum þá sé staðreyndin sú að ekkert eldi sé byrjað hjá því fyrirtæki og áætlun um fyrstu útsetningu seiða miðist við sumarið 2019. Ógilding rekstrarleyfis þess fyrirtækis hafi því nánast engin áhrif á hagsmuni þess félags. Starfi enginn við fyrirhugað nýtt sjókvíaeldi fyrirtækisins í Patreksfirði eða Tálknafirði.

Þó svo að umrædd fiskeldisfyrirtæki verði fyrir einhverju fjártjóni vegna ógildingar rekstrarleyfanna sé það ekki málefnaleg eða nægjanleg ástæða til þess að fresta réttaráhrifum ógildinga leyfanna. Að gögnum málsins virtum sé einfaldlega sýnt að umrædd fyrirtæki hafi látið undir höfuð leggjast að vanda undirbúning sinn og haga honum í samræmi við lög og reglur. Sé með öllu fráleitt að fyrirtækin geti unnið sér betri rétt af þeim sökum. Það liggi einfaldlega fyrir, m.a. með vísan til framangreinds, gildandi laga og reglna, sem og þeirra kæra er hafi legið fyrir strax um miðjan janúar 2018, að fyrirtækin hafi ekki getað haft lögmætar væntingar til þess að hinar umþrættu leyfisveitingar myndu hljóta framgang. Það hafi verið óvarlegt af þeim að hefjast handa á meðan úrskurðarferli fyrir úrskurðarnefnd og dómstólum stæði yfir og væri það ömurlegt fordæmi ef menn gætu unnið sér betri lagalegan rétt af þeim sökum. Tæki slík niðurstaða út yfir allan þjófabálk.

Eitt af þeim atriðum sem horfa beri til varðandi mat á því hvort ástæða sé til að fresta réttaráhrifum sé mat á því hvort vafi leiki á lögmæti ákvörðunarinnar. Sé þar um þýðingarmikið atriði að ræða. Ef fyrir liggi eða afar sennilegt sé að ekki verði haggað við gildi ákvörðunarinnar hafi það úrslitaáhrif við matið og vegi þyngra heldur en hagsmunir málsaðila. Niðurstöður í kærumálunum séu ítarlegar og vel rökstuddar. Liggi raunar fyrir að mati kærenda að niðurstaða þeirra verði staðfest. Í því ljósi sé raunar þýðingarlaust að fresta réttaráhrifum þeirra og einungis til þess fallið að tefja málið og draga úr framgangi laga nr. 130/2011.

Í beiðni eldisfyrirtækjanna sé sérstaklega vísað til landsbyggðarsjónarmiða til stuðnings sjónarmiðum þeirra, þ.e. að íbúar á Vestfjörðum, sem og sveitafélög, hafi einnig töluverðra hagsmuna að gæta. Í raun séu ríkir almannahagsmunir fyrir því að laxeldi í opnum sjókvíum skjóti ekki frekari rótum, enda verði verðmæti íslenskrar náttúru seint reiknað til verðs, en hún sé svo sannarlega undir í máli þessu. Það séu ekki síður landsbyggðarsjónarmið að baki kærum, sérstaklega að því er varði laxinn. Tekjur af nýtingu íslenskra fallvatna með laxastofnum sé mikilvægur þáttur í að byggð geti haldist í samfélögum sem eigi undir högg að sækja samfara hnignun hefðbundinna landbúnaðargreina. Það séu rúmlega 1800 lögbýli sem hafi tekjur af lax- og silungsveiðihlunnindum. Efnahagsleg velta af þessum náttúrunytjum, miðað við grunn frá Hagfræðideild HÍ, sé um 15-20 milljarðar á ári og skapi um 1200 ársstörf. Skráðir eigendur lögbýlanna séu um 5000 talsins og njóti ríkissjóður þessa í skatttekjum. Eignarrétturinn sé friðhelgur og sé raunveruleg hætta á því að gangi áform fiskeldismanna eftir muni það hafa verulega neikvæð áhrif á veiðihlunnindi á Íslandi og valda stórkostlegu tjóni.

Nú þegar séu farnir að veiðast eldislaxar í ýmsum veiðiám landsins, t.d. í Ísafjarðardjúpi, Steingrímsfirði, Vatnsdalsá og í Eyjafjarðará, og það án þess að tilkynnt hafi verið um sleppitjón. Tugir eða hundruð strokufiska séu á bak við hvern stangveiddan eldislax. Þannig hafi líffræðingur hjá Hafrannsóknastofnun upplýst að eldislaxar þeir sem veiðst hafi á þessu ári gefi aðeins takmarkaða mynd af stöðu mála þar sem eldislaxinn hafi tilhneigingu til að ganga seinna upp í árnar en villti laxinn. Því megi ætla að raunverulegur fjöldi eldislaxa í ám landsins muni ekki koma fram fyrr en stangveiðitímabilinu ljúki. Þeir eldislaxar sem hafi veiðst í ánum séu aðeins toppurinn á ísjakanum. Samkvæmt skýrslum Hafrannsóknastofnunar sýni reynslan bæði hér á landi, sem og annars staðar, að allar veiðiár landsins séu í hættu hvar sem eldið sé staðsett.

Séu 75 laxveiðiár á skrá Landssambands veiðifélaga með samtals 312 laxveiðistangir og heildarveiði um 40.000 laxa. Verðmæti hverrar stangar að meðaltali sé a.m.k. 500 milljónir króna. Samtals verðmæti þessara 75 laxveiðiáa sé þá 156 milljarðar króna og séu þá ótaldar um 150 stangir í ca. 50 minni veiðiám. Þessi náttúruverðmæti séu öll í meiri eða minni hættu vegna strokufisks úr sjókvíaeldi með norskum laxastofni. Þessir beinu hagsmunir séu langtum stærri en sjókvíaeldi norskra auðhringa og risaeldisfyrirtækja, sem sótt hafi í ókeypis og ólögleg afnot af íslenskum fjörðum, að ekki sé minnst á eyðileggingu óspilltrar náttúru landsins, sem ekki verði metin til fjár. Því sé ljóst að yfirfæra megi öll landsbyggðarsjónarmið yfir á málatilbúnað kærenda.

Úrskurðarnefndin sé sjálfstæð í störfum sínum skv. 1. gr. laga nr. 130/2011 og kveði upp úrskurði sem slík skv. 6. mgr. 4. gr. sömu laga. Þá athugist að fimm nefndarmenn hafi kveðið upp greinda úrskurði, sem sýni að málið hafi verið umfangsmikið og fordæmisgefandi, sbr. 3. gr. laganna. Úrskurðirnir séu ítarlegir og lögfræðilega vel rökstuddir. Hér sé enn vísað til 29. gr. stjórnsýslulaga, þar sem segi, að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar og að engin lagaheimild sé til staðar í lögum nr. 130/2011 til frestunar réttaráhrifa úrskurða nefndarinnar. Loks sé vísað til meginreglunnar í 6. gr. þeirra laga, sem segi að úrskurðir nefndarinnar séu fullnaðarúrskurðir á stjórnsýslustigi.

Fjarðalax sé nú orðið starfsleyfislaust á eldissvæðinu við Eyri á Patreksfirði eftir að undanþága umhverfisráðuneytisins frá 5. júní 2018 hafi runnið út 1. október 2018. Sé eldisstarfsemi á því svæði þar af leiðandi óheimil, enda sé starfsleyfi ekki fyrir hendi.

Það fari ekki fram hjá nokkrum aðila þessa máls að óheyrilegur pólitískur þrýstingur sé uppi varðandi kröfu um frestun réttaráhrifa þegar uppkveðinna ógildingarúrskurða úrskurðarnefndarinnar. Þrýstingur sem sé óviðunandi og óboðlegur, enda sé nefndinni ætlað skilgreint hlutverk að lögum. Stjórnvöldum beri að standa vörð um sjálfstæði og virkni úrskurðarnefndarinnar, en ekki beita hana pólitískum þrýstingi. Vísist m.a. til viðtals við sjávarútvegsráðherra á RÚV þar sem fram komi ótrúlegar hótanir um endurskoðun leyfismála frá grunni og að úrskurður nefndarinnar muni hafa áhrif á endurskoðun laga.

Viðbótarathugasemdir frestbeiðenda:
Frestbeiðendur taka fram að þeir hafni þeirri túlkun kærenda að ráða megi af áliti umboðsmanns Alþingis vegna mála nr. 3298/2001 og 3299/2001 að sjálfstæðar úrskurðarnefndir hafi á grundvelli stöðu sinnar í stjórnkerfinu ekki sömu heimildir og ráðherra til slíkrar ákvörðunartöku. Ekkert í tilvitnuðu áliti gefi tilefni til svo þröngrar túlkunar og verði þvert á móti af því ráðið að heimild til frestunar réttaráhrifa eigin ákvarðana standi öllum æðri stjórnvöldum til boða, að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Með hliðsjón af stjórnsýslulegri stöðu úrskurðarnefndarinnar verði að telja óumdeilt að nefndin teljist vera æðra stjórnvald í stjórnsýslulegu tilliti, enda séu úrskurðir nefndarinnar bindandi og endanlegir á stjórnsýslustigi. Sé áréttuð fyrri tilvísun til umfjöllunar í Tímariti lögfræðinga frá árinu 2014.

Hvað varði tilvísun kærenda til skýrslu um störf umboðsmanns Alþingis frá árinu 2007 þá sé hún máli þessu alls óviðkomandi. Umfjöllun umboðsmanns lúti að rétti aðila máls á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og/eða ólögfestra meginreglna til að fá mál tekið til meðferðar að nýju að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Sú aðstaða sé ekki uppi í þessu máli, enda lúti beiðnin að frestun réttaráhrifa tiltekinna úrskurða, ekki endurupptöku þeirra, en á þessu tvennu sé grundvallarmunur. Það hafi því enga þýðingu fyrir beiðnina hvort skilyrðum 24. gr. stjórnsýslulaga sé fullnægt eður ei.

Mótmælt sé fullyrðingum kærenda um að hagsmunir Fjarðalax séu ekki knýjandi því að auðveldlega sé hægt að færa útsett seiði í Patreksfirði og Tálknafirði til nálægra eldissvæða fyrirtækisins, t.d. í Arnarfirði. Slíkar vangaveltur byggi á mikilli vanþekkingu á starfsemi félaganna enda sé ljóst að slíkur flutningur sé ógerlegur eða í öllu falli illmögulegur án þess að slíkt myndi valda samhliða gríðarlegu tjóni á eldisdýrum. Áréttað sé að hið sama eigi við um þau seiði sem þegar séu í eldisstöðvum félaganna og skilgreind séu fyrir eldi á ákveðnum eldisstöðvum, m.a. vegna ákvæða og skilyrða um hvíldartíma og árgangaskipt eldi. Hafi félagið leitað staðfestingar Matvælastofnunar hvað þetta varði og sé svar stofnunarinnar svohljóðandi: „Matvælastofnun telur hugmyndir þess efnis að hægt sé að færa eldisfisk í Patreks- og Tálknafirði til nálægra eldissvæða algjörlega óraunhæfa og andstæð sjónarmiðum um velferð fisksins. Eldisfiskurinn er sem er í kvíum í fjörðunum er kominn í þá stærð að hann er laus í hreistri og því viðkvæmur fyrir flutningi. Komið er fram í október og hitastig farið að lækka og mun lækka enn frekar á næstu vikum sem gerir hann enn viðkvæmari fyrir vikið. Við flutning á fisknum þyrfti að byrja á að þrengja að honum í nót, dæla honum í brunnbát, flytja og dæla síðan aftur á ný, allt með tilheyrandi röskun á velferð og heilsu fisksins. Þá liggur fyrir að fiskurinn er að hluta til smitaður af nýrnaveiki og því ótækt að flytja hann á önnur ósýkt svæði. Stofnunin myndi því leggjast gegn slíkum flutningi sem og að búast mætti við miklum afföllum að óþörfu ef af honum yrði. Þá hafa fyrirtækin þegar framleitt seiði til útsetningar vegna rekstrarleyfa í Patreks- og Tálknafirði. Þau seiði munu ekki rúmast innan annarra leyfa fyrirtækjanna þar sem þau leyfi gera ráð fyrir kynslóða skiptu sjókvíaeldi og einnig hafa verið framleidd seiði sem áætlað er að fari á þau svæði.“

Vegna fullyrðinga kærenda um að ógilding rekstraleyfis Arctic Sea Farm myndi hafa „nánast engin áhrif á hagsmuni þess félags“ sé vísað til þess að fyrirtækið sé með öllu háð lánsfé þar sem ekkert tekjustreymi sé hafið, enda muni slátrun ekki eiga sér stað fyrr en undir lok árs. Gjaldfellingarheimildir lánardrottna setji í uppnám strax þær ádráttarbeiðnir sem félagið sé með í gangi til þess að vera gjaldfært á komandi vikum og mánuðum. Í fiskeldi þurfi undirbúningur að hefjast að minnsta kosti 18-24 mánuðum áður en fiskur sé settur út í kvíar. Að afturkalla leyfi sem veitt hafi verið fyrir 10 mánuðum síðan og eigi að vera fullnýtt á næstu mánuðum sé með öllu óframkvæmanlegt án þess að af því yrði stórkostlegur fjárhagslegur og samfélagslegur skaði. Hafi þurft að hefja undirbúningsferlið strax og leyfin hafi verið veitt. Sé engum vafa undirorpið að ef réttaráhrifum úrskurða nefndarinnar verði ekki frestað muni það leiða til stórkostlegs fjárhags- og samfélagslegs skaða áður en endanleg niðurstaða dómstóla fæst. Frestun réttaráhrifa komi því í veg fyrir stórfellda sóun verðmæta sem felist í tilgangslausri slátrun eldisfisks.

Hvað varði meinta hagsmuni kærenda af beiðni félaganna þá hafni þau því alfarið að lífríki lax- og silungsveiðiáa sé stefnt í hættu ef réttaráhrifum úrskurðanna verði frestað á meðan mál séu rekin fyrir dómstólum. Sé ítrekað það sem fram hafi komið í málatilbúnaði félaganna að hætta á erfðablöndun laxa við Ísland sé sáralítil og staðbundin. Sérfræðingar hafi talið að „genamengun“ taki áratugi og það sama hafi komið fram hjá forstjóra Hafrannsóknastofnunar, þ.e. að til þess að erfðablöndun verði þurfi mikið álag í langan tíma, nokkuð sem sé ekki tilfellið við einstakar slysasleppingar. Því fari víðs fjarri að íslenskum laxi stafi bráð hætta af hugsanlegri genamengun á meðan mál sé rekið fyrir dómstólum um úrskurði nefndarinnar.

Sé jafnframt mikilvægt að líta til þess að fiskeldisstöðvum beri beinlínis skylda til að hefja starfsemi í samræmi við rekstraráætlun sem hafi fylgt umsókn um rekstrarleyfi, ella skuli Matvælastofnun fella rekstrarleyfið úr gildi, sbr. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Félögin hafi því ekki einvörðungu haft réttmætar væntingar til þess að hefja undirbúning og hagnýtingu leyfanna, heldur hafi það verið þeim beinlínis skylt. Meta verði möguleika þeirra á að takmarka tjón sitt í því ljósi.

——-

Svo sem áður hefur komið fram gaf úrskurðarnefndin Matvælastofnun og Umhverfisstofnun kost á að koma að athugasemdum sínum í tilefni af framkominni frestbeiðni. Tóku stofnanirnar undir sjónarmið frestbeiðenda um frestun réttaráhrifa, en að öðru leyti þykir ekki ástæða til að reifa efni athugasemda stofnananna.

——-

Niðurstaða: Að uppfylltum ákveðnum skilyrðum hefur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála heimild til að fresta réttaráhrifum þeirra ákvarðana sem til hennar eru kærðar á meðan málið er til meðferðar hjá nefndinni, sbr. ákvæði 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ráðherra hefur í 2. mgr. 8. gr. sömu laga heimild til að setja í reglugerð nánari ákvæði um málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar. Kemur fram í athugasemdum við lagaákvæðið í frumvarpi því sem varð að nefndum lögum að komið geti til þess að ástæða verði til að útfæra nánar skilyrði fyrir frestun réttaráhrifa og í hvaða tilvikum slíkri heimild yrði beitt. Ekki verður þó ráðið að í nefndum ákvæðum felist ráðagerð þess efnis að frestað verði réttaráhrifum úrskurða úrskurðarnefndarinnar sjálfrar. Í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er sömuleiðis að finna ákvæði sem heimilar æðra stjórnvaldi að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar meðan kæra er til meðferðar þar sem ástæður mæla með því, sbr. 2. mgr. 29. gr. laganna. Meginreglan, hvort sem litið er til stjórnsýslulaga eða laga nr. 130/2011, er þó sú að kæra á stjórnsýsluákvörðun fresti ekki réttaráhrifum hennar.

Heimild til handa úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála til að fresta réttaráhrifum eigin úrskurða er hvorki að finna í stjórnsýslulögum né sérlögum um úrskurðarnefndina. Beiðni um frestun réttaráhrifa umræddra úrskurða nefndarinnar er á því reist að nefndin hafi til þess heimild samkvæmt ólögfestum meginreglum stjórnsýsluréttarins. Einkum og sér í lagi í þeim tilfellum þar sem hætta sé á því að ella verði málskot til dómstóla ekki raunhæft úrræði.

Með stjórnsýslulögum voru lögfestar ýmsar af reglum stjórnsýsluréttar, en það er þó viðurkennt að lögunum til fyllingar eru óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins. Ein þeirra reglna lýtur að heimildum æðra stjórnvalds til að fresta réttaráhrifum eigin ákvörðunar. Í álitum sínum í málum nr. 3298/2001 og 3299/2001 benti umboðsmaður Alþingis á að meginreglan væri sú að málskot til dómstóla frestaði ekki réttaráhrifum stjórnvaldsákvörðunar, sbr. 2. málsl. 60. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, en þar er mælt fyrir um að enginn geti komið sér hjá að hlýða yfirvaldsboði í bráð með því að skjóta málinu til dóms. Umboðsmaður tók jafnframt fram að ákvæðið yrði þó ekki skilið á þann veg að það girti fyrir að stjórnvöld hefðu heimild til að mæla fyrir um frestun réttaráhrifa vegna sérstakra atvika í lögum eða óskráðum meginreglum. Vegna stöðu og valdheimilda æðra stjórnvalds hefði það nokkuð rúmar heimildir til að endurupptaka mál að eigin frumkvæði, teldi það t.d. að niðurstaða þess væri efnislega röng, eða þá jafnvel heimildir til að afturkalla íþyngjandi ákvarðanir sínar í slíkum tilvikum. Taldi umboðsmaður valdheimildir og hlutverk æðra stjórnvalds samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar leiða eðlis máls samkvæmt til þess að ef slíkt stjórnvald gæti gert það sem meira væri, þ.e. endurupptekið eða afturkallað ákvarðanir sínar, gæti það í ólögfestum tilvikum gert það sem minna væri, þ.e. frestað réttaráhrifum slíkrar ákvörðunar ef til þess stæðu sérstakar ástæður. Taldi umboðsmaður að ganga yrði út frá því að þegar æðra stjórnvald hefði yfirstjórn mála á tilteknu sviði, og þær heimildir sem þeirri stöðu fylgdi, yrði það að jafnaði talið hafa heimild á grundvelli óskráðra reglna stjórnsýsluréttar um hlutverk og valdheimildir slíkra stjórnvalda til að fresta réttaráhrifum eigin ákvörðunar. Áréttaði umboðsmaður loks að það væri niðurstaða hans að á grundvelli óskráðra reglna stjórnsýsluréttar hefði æðra stjórnvald að jafnaði heimild til að fresta réttaráhrifum eigin ákvarðana í tilefni af því að ákveðið hefði verið að láta reyna á lögmæti umræddrar stjórnvaldsákvörðunar fyrir dómstólum. Var það því niðurstaða umboðsmanns að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hefði ekki verið heimilt að hafna beiðni um frestun réttaráhrifa úrskurðar þess í tilefni af málshöfðun á þeim grundvelli einum að ráðuneytið hefði ekki heimild að lögum til að taka beiðni til efnislegrar meðferðar.

Samkvæmt því sem að framan greinir verður að telja að æðra stjórnvald sem jafnframt fer með yfirstjórn málaflokka, þ.e. ráðherra, hafi heimild til frestunar réttaráhrifa ákvarðana sinna og úrskurða, að öðrum skilyrðum uppfylltum. Vafi leikur hins vegar á heimildum hliðsettra stjórnvalda, s.s. úrskurðarnefnda, til slíkrar frestunar.

Löggjafinn hefur í ýmsum tilvikum tekið afstöðu til þessa álitaefnis með því að lögfesta heimildir til handa slíkum nefndum til að fresta réttaráhrifum eigin úrskurða að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Má þær heimildir m.a. finna í 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, 1. mgr. 8. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála, sbr. og 5. mgr. 13. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, 6. mgr. 104. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, 3. mgr. 5. gr. a. í lögum nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna og 15. gr. laga nr. 30/1992 um yfirskattanefnd. Heimildir nefndanna eru ekki bundnar sömu skilyrðum að öllu leyti, en t.a.m. kemur fram í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 96/1998, er breyttu lögum nr. 30/1992, að heimild yfirskattanefndar sé lögð til í framhaldi af áliti umboðsmanns í máli nr. 702/1992. Í því áliti kemur fram að með hliðsjón af því að úrskurðir yfirskattanefndar væru bindandi og fordæmisgefandi gæti skattaframkvæmd raskast bagalega og svo verulega að umboðsmaður mælti með því að tekið yrði til athugunar hvort æskilegt væri að sett yrði í lög heimild til þess að fresta réttaráhrifum úrskurða yfirskattanefndar þar til dómsniðurstaða lægi fyrir. Verður þó hvorki með lögjöfnun né gagnályktun frá heimildarákvæðum annarra kæru- eða úrskurðarnefnda hægt að fullyrða um heimildir úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála til að fresta réttaráhrifum eigin úrskurða. Færa má bæði rök með og á móti því að slíkar heimildir séu til staðar. Skyti það skökku við ef aðilar máls væru verr settir með tilliti til réttaröryggis fari úrskurðarnefnd með úrskurðarvald í stað ráðherra. Á hinn bóginn er sú heimild að fresta réttaráhrifum nátengd því forræði sem stjórnvald hefur á þeim málaflokkum sem undir það heyrir. Í fyrirrúmi hlýtur þó ávallt að vera að tryggja að það úrræði að skjóta fullnaðarúrskurðum á stjórnsýslustigi til dómstóla hafi raunhæfa þýðingu.

Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sem er hliðsett stjórnvald við ráðherra, lýtur eðli máls samkvæmt ekki yfirstjórn hans og fer ekki heldur með yfirstjórnarvald tiltekinna málaflokka. Hlutverk hennar er hins vegar, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011, að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Úrskurðarnefndin hefur því fyrst og fremst lögmætiseftirlit með höndum. Eftir sem áður fara ráðherrar með yfirstjórn mála, þ.e. umhverfis- og auðlindaráðherra skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. 1. mgr. 43. gr., og sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, innan atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis, skv. lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. 1. mgr. 4. gr., sbr. og forsetaúrskurð nr. 84/2017 um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, en á grundvelli nefndra laga voru leyfi þau veitt sem felld voru úr gildi með úrskurðum úrskurðarnefndarinnar.

Sýnist ekki vera til að dreifa dæmum þar sem sjálfstæðar kæru- eða úrskurðarnefndir hafa frestað áhrifum úrskurða sinna án þess að hafa til þess heimild í settum lögum. Þá verður ekki fram hjá því litið að löggjafinn hefur ekki lögfest heimild til handa úrskurðarnefndinni til að fresta réttaráhrifum eigin úrskurða. Þótt því sé haldið fram að úrskurðarnefndir hafi ólögfestar heimildir til að fresta réttaráhrifum eigin úrskurða er að mati nefndarinnar óvarlegt að draga svo afdráttarlausa ályktun af fyrirliggjandi álitum umboðsmanns Alþingis sem áður greinir. Þykir því varhugavert að slá því föstu að slík heimild sé til staðar fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, án sérstakrar lagaheimildar, þegar litið er til hlutverks úrskurðarnefndarinnar lögum samkvæmt og sem áður er rakið.

Með vísan til framangreinds verður vísað frá þeirri kröfu frestbeiðenda að fresta réttaráhrifum úrskurða í kærumálum nr. 3, 4, 5, 6 og 12/2018.

Með þá miklu hagsmuni í huga sem hér um ræðir þykir rétt að vekja athygli á að í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er að finna heimildir til handa ráðherra, ef ríkar ástæður mæla með því og að fenginni umsögn Umhverfisstofnunar, til að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi. Enn fremur að taki Matvælastofnun ákvörðun um að stöðva starfsemi rekstraraðila skv. 21. gr. c. laga nr. 71/2008 þá er sú stjórnvaldsákvörðun kæranleg til ráðherra skv. 2. mgr. i.f. 4. gr. laganna, sem getur eftir atvikum frestað réttaráhrifum þeirrar ákvörðunar.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála beiðni um frestun réttaráhrifa úrskurða nefndarinnar í kærumálum nr. 3, 4, 5, 6 og 12/2018.