Árið 2020, föstudaginn 20. mars fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundarbúnað. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 19/2019, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Sveitar­félagsins Voga frá 11. desember 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Grænuborgar.  

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:  

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. mars 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra fjórir eigendur lands á því svæði er deiliskipulagsbreytingin nær til, þá ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga frá 11. desember 2018 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Grænuborgar. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Vogum 5. apríl 2019.

Málavextir: Á fundi bæjarráðs Sveitarfélagsins Voga 20. desember 2017 var lagt fram samþykkt kauptilboð í svonefnt Grænuborgarsvæði. Kaupendur lögðu fram drög að samkomulagi varðandi uppbyggingu og deiliskipulag svæðisins. Bæjarráð tók jákvætt í hugmyndirnar og fól bæjarstjóra og lögmanni sveitarfélagsins að vinna áfram að málinu. Málið var tekið til afgreiðslu og það samþykkt á fundi bæjarstjórnar 28. febrúar 2018. Umhverfis- og skipulagsnefnd samþykkti að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi Grænuborgar í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 á fundi sínum 15. maí 2018. Í breytingartillögunni fólst m.a. að lóðum yrði fjölgað auk þess að hámarksstærð og hámarkshæð húsa yrði aukin. Bæjarstjórn staðfesti afgreiðslu umhverfis- og skipulagsnefndar á fundi sínum 16. s.m. Tillagan var auglýst til kynningar frá 6. júní til og með 18. júlí 2018. Fjölmargar athugasemdir bárust á kynningartíma tillögunnar, m.a. frá kærendum.

Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 21. ágúst 2018 var samþykkt að leggja til við bæjarstjórn að skipaður yrði vinnuhópur til að vinna nánar að útfærslu á skipulaginu með tilliti til athugasemda. Bæjarstjórn samþykkti tillöguna á fundi sínum 30. s.m. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 7. desember s.á. var lögð fram breytt skipulagstillaga fyrir umrætt svæði. Í hinni auglýstu tillögu hafði verið gert ráð fyrir einu eða tveimur fimm hæða fjölbýlishúsum á hverri lóð á svæðinu austan götunnar Grænuborgar. Sú breyting var gerð að byggingarreit fjölbýlishúsa á hverri lóð var skipt upp í tvo byggingarreiti og yrðu því tvö fjölbýlishús á hverri lóð. Húsin yrðu allt að fjórar hæðir í stað fimm og hámarkshæð bygginga 13,5 m yfir gólfkóta jarðhæðar. Skilmálum fyrir fjölbýlishús á tveimur hæðum (húsgerð E) var breytt þannig að innan byggingarreits var eftir breytingu val um hvort byggt yrði raðhús á tveimur hæðum eða fjölbýlishús á tveimur hæðum. Fjöldi íbúða innan hringleiðar (götunnar Grænuborgar) var í gildandi deiliskipulagi 160 en samkvæmt hinni breyttu tillögu 183. Fjöldi íbúða utan götunnar Grænuborgar var í gildandi deiliskipulagi 246 en yrði samkvæmt hinni breyttu tillögu 269. Hin auglýsta tillaga hafði hins vegar gert ráð fyrir 487 íbúðum. Auk þess var hætt við allar breytingar á hinu deiliskipulagða svæði vestan götunnar Grænuborgar.

Umhverfis- og skipulagsnefnd lagði til við bæjarstjórn að breytt tillaga og umsögn um athugasemdir yrðu samþykkt og að málsmeðferð yrði skv. 42. gr. skipulagslaga. Bæjarstjórn staðfesti afgreiðslu nefndarinnar á fundi 11. desember 2018. Deiliskipulagsbreytingin var send til Skipulagsstofnunar til yfirferðar 12. s.m og auglýsing um niðurstöðu bæjarstjórnar birtist í Fréttablaðinu 17. s.m. Í bréfi stofnunarinnar, dags. 17. janúar 2019, kom fram að stofnunin gerði ekki athugasemd við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsins og birtist auglýsing um gildistöku þess í B-deild Stjórnartíðinda 6. febrúar 2019.

Málsrök kærenda: Vísað er til þess að sveitarstjórn hafi gjörbreytt hinni auglýstu skipulagstillögu í kjölfar framkominna athugasemda og samþykkt hana svo breytta án frekari málsmeðferðar. Ekki verði annað ráðið af ákvæðum 42. og 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 en að í slíkum tilvikum verði tillaga að fá fulla meðferð með tilheyrandi athugasemdafresti. Umhverfis- og skipulagsnefnd segi í niðurlagi tillögu sinnar að með tillöguna skuli fara skv. 42. gr. skipulagslaga, sem mætti skilja sem svo að kynningarferlið ætti að endurtaka, enda sé það í samræmi við 13. og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sveitarstjórn hafi lýst því yfir í samþykkt sinni 11. desember 2018 að tillagan hafi verið auglýst skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga og í kjölfarið sent breytinguna til Skipulagsstofnunar.

Sveitarstjórn hafi tjáð kærendum að samþykkt bæjarstjórnar frá 11. desember 2018 væri kæranleg ákvörðun sem sætti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Hins vegar sé deiliskipulagsákvörðunin í reynd ekki kæranleg fyrr en hún hafi verið auglýst í Stjórnartíðindum, skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Málsmeðferð þessi hljóti að gera það að verkum að úrskurðarnefndin felli ákvörðunina úr gildi, svo hægt sé að láta hið nýja deiliskipulag fá löglega málsmeðferð.

Svo virðist sem sveitarstjórn líti svo á sem breytingartillagan hafi verið smávægileg en sú sé ekki raunin. Heildarsvæðið hafi verið tekið út úr fyrri tillögu og afgreiðslu á skipulagi þess að hluta verið frestað en verulegar breytingar hafi verið gerðar á hinum hluta svæðisins. Sé þar með í reynd verið skipta deiliskipulagsbreytingunni í hluta með ólögmætum hætti enda eigi frekari skipulagning að fylgja í kjölfar hinnar kærðu tillögu. Fyrir liggi yfirlýsing frá sveitarfélaginu um að samkomulagið við framkvæmdaraðilann sé áfram í fullu gildi. Samkvæmt upplýsingum frá sveitarfélaginu liggi fyrir að hin breytta og samþykkta deiliskipulagsákvörðun feli aðeins í sér að „fallið er í bili frá breytingu á stærstum hluta svæðisins. Ekki hafi verið fallið frá áformunum endanlega.“ Það sé ætlun sveitarfélagsins og framkvæmdaraðilans að koma upphaflegri og umsaminni tillögu í gegn strax og færi gefist. Verði að líta á hina samþykktu ákvörðun í því ljósi, þ.e.a.s. sem áfanga á þeirri leið að standa við samninginn við framkvæmdaraðilann. Öruggt sé að þeir sem athugasemdir hafi gert við upphaflegu tillöguna hafi heilmargar athugasemdir fram að færa við tillöguna sem komið hafi frá umhverfis- og skipulagsnefnd 3. desember 2018, samþykkt þar 7. s.m. og staðfest í bæjarstjórn 11. s.m., en þeim hafi ekki gefist möguleiki til þess.

Gerð sé alvarleg athugasemd við að engin greinargerð fylgi skipulagsbreytingunni um áhrif  tillögunnar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina komi, sbr. 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Sveitarfélagið viðurkenni að þessi gagnrýni sé réttmæt en færi fram sér til málsbóta að um sé að ræða tillögu að breytingu á skipulagi sem þegar sé fyrir hendi. Sú málsvörn megi sín lítils þegar þess sé gætt að í því skipulagi hafi heldur ekki verið gerð grein fyrir umhverfisáhrifum og samanburði kosta. Þær athugasemdir sem borist hafi sveitarfélaginu við meðferð málsins beri glöggt með sér að rík þörf sé á því að umhverfis- og félagsleg áhrif hinnar þegar samþykktu ákvörðunar séu metin.

Þrátt fyrir að það hljómi sem hófleg breyting að fjölga íbúðum úr 160 í 183 sé það ríflega 14% aukning, sem nemi meira en einu af stærstu fjölbýlunum, þ.e. 20 íbúðum. Íbúðafjölgun þessari sé náð fram með óhóflegri og órökstuddri stækkun byggingarreita á skipulagssvæðinu austan götunnar Grænuborgar. Þá víki húsagerð D, þ.e. raðhús á tveimur hæðum með nýtingarhlutfall 0,6, fyrir húsagerð E, sem hafi nýtingarhlutfallið 0,9. Þá stækki byggingarreitir. Þetta þýði að á þeim hluta skipulagssvæðisins sem breytingin nái til sé byggingarmagn aukið um rúmlega 50% og byggingarreitir stækkaðir um 6-12%. Þetta sé því stórkostleg breyting varðandi bæði byggingarmagn og ásýnd. Líti út fyrir að ásýnd hins umrædda svæðis austan götunnar Grænuborgar verði meira í takt við gömlu herblokkirnar við Keflavíkurflugvöll en við núverandi byggð í Vogum. Þessu til viðbótar sé framkvæmdaraðilanum afhent skipulagsvald þar sem í hinum breyttu skilmálum segi að varðandi byggingarreiti fyrir húsagerð E sé val um hvort byggð verði raðhús eða fjölbýli á tveimur hæðum.

Í skipulagsskilmálum deiliskipulags Miðsvæðis sveitarfélagsins frá 16. maí 2017 hafi verið kveðið á um að fjölbýlishúsum skuli fylgja tvö bílastæði fyrir hverja íbúð. Hér séu hins vegar felldar burt bílageymslur, sem gert hafi verið ráð fyrir í kjallara fjölbýlishúsanna, og aðeins gert ráð fyrir 1,5 bílastæði fyrir hverja lóð. Þetta eigi við um stærstu fjölbýlin. Ástæðan fyrir þessari skerðingu virðist sú að byggingarmagn hafi verið aukið svo mikið á þessum reitum að ekki verði fleiri bílastæðum komið við ofanjarðar. Engin sjáanleg skynsamleg rök séu fyrir því að fallið skuli frá bílageymslum í kjallara húsanna. Eina skýringin sé fjárhagsleg hagræðing fyrir framkvæmdaraðilann en bílakjallarar séu kostnaðarsamir í byggingu. Sé aðeins talin þörf á 1,5 bílastæði við fjölbýlin við Grænuborg ætti hið sama að eiga við um fjölbýli við Hrafnaborg.

Gönguleiðir í fyrra skipulagi séu felldar út. Ótækt sé að nýtt skipulag fyrir fjölmennt íbúðarhverfi setji ekki öryggis-, samgöngu- og lýðheilsusjónarmið ofar en hér sé gert. Þess í stað sé sett kvöð á lóðir við Hrafnaborg um að almenn gönguleið verði innan lóðar sé þess þörf. Ekki sé ljóst hver eigi að meta þessa þörf og hvenær. Þá sé vakin athygli á ritvillu í skilmálum deiliskipulagsins, en þar sé vísað til númera lóða við Hrafnaborg sem breytist. Sé þar vísað til númera 2-24 í stað númera 20-24.

Sveitarfélagið hafi hinn 22. febrúar 2018 gert samning við eiganda lands á umræddu Grænuborgarsvæði varðandi uppbyggingu og deiliskipulag þess. Í 9. gr. hans sé ákvæði þess efnis að það sé sameiginlegur skilningur aðila að heppilegt sé að ljúka uppbyggingu á einu svæði innan sveitarfélagsins áður en uppbygging á öðru hefjist. Þótt fyrirvari sé um þetta sé það samt svo að í samningsákvæðinu felist skuldbinding sem sé til hagsbóta fyrir eiganda landsins en feli í sér verðmætaskerðingu fyrir þá sem eigi land sem liggi að þéttbýli Grænuborgarsvæðisins. Kærendum hafi lengi verið meinað að skipuleggja íbúðarbyggð á landi sínu og nú sé gerður samningur við annan aðila sem þýði að kærendum verði meinað það lengi áfram. Þá hamli samningsákvæðið samkeppni, þar sem möguleikar á því fyrir hinn almenna borgara að fá byggingarland utan Grænuborgarsvæðis verði verulega skertir og þeir aðilar sem vilji fá nýtt hús eða byggingarland í Vogum verði að leita til viðkomandi landeiganda. Kærendur líti svo á að samningur þessi sé ógildur þar sem hann stangist á við 10. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005, sbr. 2. gr. sömu laga. Skipulag eigi ekki að byggjast á ógildum eða ógildanlegum samningum heldur málefnalegum skipulagssjónarmiðum. Kærendur geri sér grein fyrir því að vald úrskurðarnefndarinnar nái ekki til þess að úrskurða um gildi samninga einkaréttarlegs eðli sem sveitarfélag geri en hins vegar eigi nýtt deiliskipulag að vera byggt á faglegum grunni en ekki vera háð skilyrðum sem gætu raskað þeirri festu sem eigi að fylgja skipulagi. Þannig gætu væntanlegir kaupendur íbúða í Grænuborgarhverfi verið settir í gíslingu ef viðsemjandi teldi að ekki væri staðið við hin sérstöku skilyrði af sveitarfélagsins hálfu. Úrskurðarnefndin komist ekki hjá því að skoða að hvaða leyti sveitarfélagið sé að slaka á kröfum einungis til að koma því í gegn að byggt verði á tilteknum reit en ekki öðrum.

Sveitarfélagið virðist hafa sniðgengið rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með því að láta undir höfuð leggjast að rannsaka aðra kosti en þá sem í boði hafi verið frá viðsemjanda sveitarfélagsins. Þá hafi ekki verið gætt að jafnræðisreglu 11. gr. sömu laga, en aðilum sé mismunað með því að gera langtímasamning við einn landeiganda og sniðganga kærendur og þær hugmyndir sem frá þeim hafi komið. Þá séu að engu hafðar fjölmargar athugasemdir ýmissa íbúa og jafnvel ekki tekið tillit til athugasemda byggingarfulltrúa. Ekki verði annað ráðið af niðurstöðu sveitarstjórnar en að mikið sé í húfi við að standa við gerða samninga við einn landeiganda og láta þá samningshagsmuni ganga fyrir rétti þeirra sem gagnrýnt hafi deiliskipulagstillöguna. Þá hafi meðalhófs ekki verið gætt, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, þar sem teknar hafi verið íþyngjandi ákvarðanir um þéttingu byggðar og ásýnd sveitarfélags, sem ekki hafi verið nauðsynlegar. Lögmætu markmiði hefði verið unnt að ná með öðru og vægara móti, svo sem með meiri dreifingu byggðar. Að lokum hafi andmælaréttur skv. 13. gr. stjórnsýslulaga ekki verið virtur, þar sem ákvörðun hafi verið tekin um verulega breytingu deiliskipulags án þess að gefa íbúum kost á að tjá sig um nýjar tillögur.

Málsrök Sveitarfélagsins Voga: Af hálfu sveitarfélagsins er á það bent að ekki verði séð að fyrir hendi sé gilt umboð vegna flestra kærenda í málinu. Fyrirliggjandi umboð nái til þess að gæta hagsmuna þeirra vegna ágreinings um nýtingu á grunnvatni og öðrum náttúruauðlindum innan Heiðarlands Vogajarða og sé umboðsmanninum veitt umboð til þess að kæra ákvörðun í tengslum við nýtingarleyfi Orkustofnunar frá 4. desember 2018. Beri af þessum sökum að vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni.

Aðdraganda að hinni kærðu ákvörðun megi rekja til deiliskipulagstillögu fyrir Grænuborgarhverfi, sem samþykkt hafi verið að auglýsa til kynningar á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar Voga 15. maí 2018. Við afgreiðslu deiliskipulagstillögunnar hafi verið samþykkt að haga málsmeðferðinni skv. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 enda um að ræða breytingu á eldra deiliskipulagi sem samþykkt hefði verið 2. apríl 2008. Í kjölfarið hafi deiliskipulagstillagan verið samþykkt í bæjarstjórn,  hún því næst auglýst og almenningi síðan gefinn kostur á að kynna sér efni hennar og gera athugasemdir. Tillagan hafi gert ráð fyrir fjölgun íbúða á skipulagssvæðinu í heild úr 236 íbúðum í 487. Rétt sé að fjölmargar athugasemdir hafi verið gerðar við hina auglýstu deiliskipulagstillögu, eða alls 40 athugasemdir frá 49 aðilum. Flestar athugasemdirnar sem borist hafi eigi það sameiginlegt að þær hafi varðað aukna umferð og fjölgun íbúða á svæðinu almennt, þ.e. fjölgun íbúða í fjölbýli á kostnað sérbýlis. Að liðnum athugasemdafresti hafi sveitarfélagið tekið efnislega afstöðu til þeirra athugasemda sem fram hafi komið í samræmi við 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Í kjölfarið hafi sveitarfélagið sett af stað vinnuhóp til þess að móta tillögur að breytingum til að koma til móts við athugasemdir íbúa. Afrakstur vinnuhópsins hafi verið að draga úr fjölda íbúða og lækka hámarkshæð tiltekinna bygginga úr fimm hæðum í fjórar og skipta byggingarreitum nokkurra fjölbýlishúsanna upp. Þá hafi skilmálum fyrir fjölbýlishús á tveimur hæðum, þ.e. húsgerð E, verið breytt á þann hátt að innan byggingarreits væri val um hvort byggð yrðu raðhús á tveimur hæðum eða fjölbýlishús á tveimur hæðum. Umhverfis- og skipulagsnefnd hafi tekið mið af þessu og lagt fyrir eigendur að breyta tillögunni m.t.t. þessa, en auk þess hafi verið hætt við allar breytingar á skipulagi svæðisins vestan götunnar Grænuborgar. Endanleg tillaga hafi því eingöngu gert ráð fyrir breytingum á þeim hluta gildandi deiliskipulags sem sé austan Grænuborgar. Sé um þetta fjallað í umsögn um innkomnar athugasemdir.

Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 7. desember 2018 hafi hin breytta tillaga verið samþykkt og lagt til við bæjarstjórn að deiliskipulagstillagan yrði samþykkt og vísað til meðferðar hjá Skipulagsstofnun skv. 42. gr. skipulagslaga. Bæjarstjórn Voga hafi tekið málið til meðferðar á fundi 11. desember 2018 og sent skipulagsbreytinguna til Skipulagsstofnunar til yfirferðar. Með bréfi, dags. 17. janúar 2019, hafi Skipulagsstofnun upplýst að með tilliti til málsmeðferðar deiliskipulagstillögunnar og þeirra breytinga sem gerðar hafi verið á henni gerði stofnunin ekki athugasemdir við að tillagan yrði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda. Sú afstaða hafi fyrst og fremst byggst á því að hin kærða ákvörðun hafi fengið þá málsmeðferð sem ákvæði skipulagslaga og stjórnsýslulaga geri kröfu um. Breytingar þær sem gerðar hafi verið  á tillögunni eftir að hún hafi verið kynnt íbúum hafi falist í því að koma til móts við kröfur þeirra með því að fækka íbúðum og lækka hámarkshæð fjölbýlishúsa. Skipulagsstofnun hafi talið hið breytta skipulag í samræmi við aðalskipulag sveitarfélagsins, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Tekið sé undir þessa afstöðu enda breytingarnar ekki verulegar og ívilnandi varðandi öll grenndaráhrif gagnvart hagsmunaaðilum. Auk þess hafi þær verið gerðar með samþykki eigenda lóðanna á skipulagssvæðinu.

Samkvæmt 43. gr. skipulagslaga beri við mat á því hvort um verulega breytingu á skipulagi sé að ræða að horfa til þess að hvaða leyti umrædd tillaga víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti eða formi svæðis. Í þessu samhengi sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. 74/2018 þar sem talið hafi verið að breyting á deiliskipulagi, sem hafi falið í sér fjölgun íbúða á lóðum þar sem húsin hafi haldist að öðru leyti sambærileg frá fyrra deiliskipulagi, nýtingarhlutfall lóðanna sama og útlit og ásýnd að mesta óbreytt, gæti ekki talist veruleg breyting í skilningi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Þá hafi verið talið að ekki væri þörf á að auglýsa deiliskipulagstillögu að nýju hefði tillaga tekið breytingum í kjölfar athugasemda, enda væri breytingin ekki veruleg, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum nr. 134/2017 og 8/2019. Samkvæmt framansögðu verði ekki talið að um sé að ræða verulega breytingu á deiliskipulagstillögunni sem hafi borið að auglýsa að nýju, sbr. 4. mgr. 41. gr. laganna.

Sveitarfélagið Vogar fari með skipulagsvald innan sveitarfélagsins. Í því valdi felist m.a. að taka ákvarðanir um breytingar á deiliskipulagi, enda séu þær breytingar innan ramma aðalskipulags. Telji tilteknir landeigendur að þeir hafi orðið fyrir fjárhagslegu tjóni vegna nýs deiliskipulags hafi það ekki áhrif á gildi þess en viðkomandi aðili geti eftir atvikum krafist skaðabóta skv. 51. gr. skipulagslaga.

Fullyrðingum um að tilvitnað samkomulag hamli með einhverju móti samkeppni og brjóti gegn 10. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 sé hafnað. Valdsvið úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála taki ekki til þess að úrskurða um hvort einkaréttarlegir samningar séu gildir. Sé því mótmælt sem haldið sé fram í kæru að úrskurðarnefndin komist ekki hjá því að „skoða að hvaða leyti sveitarfélagið er að slaka á kröfum einungis til að koma því í gegn að byggt verði á tilteknum reit en ekki öðrum“. Því sé mótmælt að slakað hafi verið á kröfum.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Alrangt sé að hætt hafi verið við allar breytingar á deiliskipulaginu vestan götunnar Grænuborgar. Í samkomulaginu felist ákvörðun um skipulagsmál sem ekki hafi verið tekin samkvæmt lögmætu ferli skipulagslaga, stjórnsýslulaga og óskráðra reglna um vandaða stjórnsýsluhætti. Þær skipulagsákvarðanir sem í samningnum felist hafi ekki verið bornar undir almenning eða auglýstar. Þegar slíkt samkomulag liggi fyrir geti aðrir ekki treyst því að hlutlægni og jafnræðis sé gætt við síðari málsmeðferð.

Varðandi tilvitnun í mál nr. 74/2018 skuli á það bent að þar hafi breytingar verið óverulegar og nýtingarhlutfall þeirra lóða verið hið sama. Það eigi ekki við í kærumáli þessu. Í þeim breytingum sem gerðar hafi verið eftir að liðnum athugasemdafresti hafi falist nýjar og verulega breyttar útfærslur sem rétt hefði verið að kynna almenningi. Að öðrum kosti væri tilganginum með lagaákvæðum um kynningu meðal almennings á fyrirhuguðum breytingum á skipulagi ekki náð.

Hugtakið skipulagsvald virðist vera sveitarstjórnarmönnum ofarlega í huga án þess að þeir hafi það vald lögum samkvæmt. Ákvarðanir um skipulag sæti ákveðnu ferli sem tiltekið sé í lögum og geri strangar kröfur til sveitarstjórna. Sveitarstjórnir hafi ekki síðasta orðið í þeim efnum. Sé vafi uppi um hvort gætt hafi verið að réttindum borgaranna þá sé sá vafi ekki skýrður sveitarstjórn í vil. Sönnunarbyrðin um það hvort breytingar á deiliskipulagi séu verulegar eða óverulegar hvíli því á sveitarfélaginu.

Loks sé á það bent að samþykki Skipulagsstofnunar feli ekki í sér endanlega staðfestingu stofnunarinnar heldur aðeins að hún hafi móttekið samþykkta tillögu og litið yfir fylgigögn. Engin gagnrýnin rannsókn hafi farið fram enda hafi stofnunin sent bréfið nánast um hæl að loknu jólaleyfi. Ósennilegt sé að stofnunin hafi farið ofan í athugasemdirnar og borið tillögurnar saman að nokkru marki. Skipulagslög geri ekki ráð fyrir ítarlegri skoðun á þessu stigi og Skipulagsstofnun hafi skamman tíma til yfirferðar skv. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Afgreiðsla Skipulagsstofnunar sé formsatriði og þýði ekki að ákvörðun sveitarfélagsins sé bindandi fyrir þegna landsins heldur aðeins að sveitarstjórnin megi auglýsa og þá hefjist kærufrestur.

Niðurstaða: Lögmaður kærenda hefur skilað inn gildu umboði fyrir umbjóðendur sína. Verður því ekki fallist á frávísunarkröfu sveitarfélagsins af þeim sökum.

Í kjölfar kynningar á tillögu að breytingu á deiliskipulagi Grænuborgar voru gerðar breytingar á henni með tilliti til framkominna athugasemda. Fólust þær breytingar í því að fallið yrði frá breytingum á svæðinu vestan götunnar Grænuborgar og að á svæðinu austan hennar yrði gert ráð fyrir að byggingarreit F-fjölbýlishúsa á hverri lóð yrði skipt upp í tvo byggingarreiti með allt að fjögurra hæða fjölbýlishúsum í stað fimm. Hámarkshæð bygginga skyldi vera 13,5 m yfir gólfkóta jarðhæðar í stað 16,5 m og skilmálum fyrir E-fjölbýlishús á tveimur hæðum yrði breytt þannig að innan byggingarreits yrði val um hvort byggð yrðu raðhús á tveimur hæðum eða fjölbýlishús á tveimur hæðum, þar sem áður hafði einungis verið gert ráð fyrir tveggja hæða fjölbýlishúsi. Fjöldi íbúða austan við Grænuborg var í gildandi deiliskipulagi 150 en verður 183 samkvæmt hinni breyttu tillögu en fjöldi íbúða vestan Grænuborgar helst óbreyttur. Heildarfjöldi íbúða var í gildandi deiliskipulagi 246, samkvæmt auglýstri tillögu 487 en samkvæmt breyttri tillögu 269.

Samkvæmt 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal sveitarstjórn taka skipulagstillögu til umræðu þegar frestur til athugasemda er liðinn, að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar. Í þeirri umfjöllun skal taka afstöðu til athugasemda sem borist hafa og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni. Í 4. mgr. nefndrar greinar er kveðið á um að ákveði sveitarstjórn að breyta auglýstri tillögu í grundvallaratriðum skuli hin breytta tillaga auglýst á nýjan leik. Þær breytingar sem gerðar voru á svæðinu austan Grænuborgar bera með sér að þær hafi verið gerðar í því skyni koma til móts við framkomnar athugasemdir, líkt og fram kemur í umsögn skipulags- og byggingarfulltrúa. Breytingarnar lutu að því að fækka íbúðum og minnka hámarkshæð fjölbýlishúsa ásamt því að falla um sinn frá auglýstum breytingum á  skipulagi vestan götunnar Grænuborgar, eins og fyrr er rakið. Þá liggur fyrir að samráð var haft við landeiganda við umræddar breytingar á deiliskipulagstillögunni. Með vísan til þess sem að framan greinir verða breytingar þær sem gerðar voru á deiliskipulagsbreytingunni eftir að auglýsingafrestur rann út ekki taldar þess eðlis að auglýsa hafi þurft þær að nýju skv. 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga.

Kærendur benda á að sveitarfélagið hafi tjáð þeim að samþykkt bæjarstjórnar frá 11. desember 2018 væri kæranleg ákvörðun en hið rétta sé að ákvörðunin verði ekki kæranleg fyrr en hún hafi verið birt í Stjórnartíðindum. Í bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa, dags. 12. desember 2018, var kærendum leiðbeint um kæruheimild skv. 52. gr. skipulagslaga, kærufrest og kæruleið. Getur það í engu raskað hinni kærðu ákvörðun að kærendum hafi ekki verið leiðbeint um að kærufrestur byrji að líða þegar ákvörðun hefur verið birt opinberlega skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, enda urðu kærendur ekki fyrir réttarspjöllum af þeim sökum.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Nær vald úrskurðarnefndarinnar ekki til þess að úrskurða um gildi samnings sem kærendur telur ógildan eða ógildanlegan á grundvelli samkeppnislaga nr. 44/2005. Lögmaður kærenda var upplýstur um að úrskurðarnefndin fengi ekki betur séð en að krafa um ógildingu á framangreindum samningi ætti undir Samkeppniseftirlitið samkvæmt a- og b-lið 1. mgr. 16. gr. samkeppnislaga, sbr. einnig 1. mgr. 33. gr. og a-lið 1. mgr. 37. gr. laganna. Lögmaður kærenda var jafnframt upplýstur um að samkvæmt 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga bæri stjórnvaldi að framsenda erindi, sem ekki snerti starfssvið þess, á réttan stað. Í ljósi þess að einungis var um eina málsástæðu af mörgum að ræða í kærumáli þessu þótti rétt að óska eftir skoðun lögmanns kærenda á því hvort framsenda ætti erindi kærenda að þessu leyti til Samkeppniseftirlitsins. Lögmaðurinn taldi ekki ástæðu til að framsenda þennan þátt málsins en benti á að úrskurðarnefndin ætti engu að síður að taka afstöðu til þess hvort að gerð slíks samnings teldist málefnalegur aðdragandi að gerð deiliskipulags, óháð gildi samningsins.

Samkvæmt 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags og í 2. mgr. sömu greinar kemur fram að landeigandi eða framkvæmdaraðili geti óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað. Af 1. málsl. 1. mgr. 39. gr. sömu laga má einnig sjá að unnt sé að gera land í einkaeigu sé gert að byggingarlóðum með deiliskipulagi að ósk landeiganda. Lesa má úr framangreindum ákvæðum að gert er ráð fyrir samskiptum á milli sveitarstjórnar og landeiganda eða framkvæmdaraðila í aðdraganda deiliskipulagsgerðar eða breytingar á deiliskipulagi. Verður því að telja að málefnaleg rök og skipulagshagsmunir geti búið að baki samningi sveitarfélags og landeiganda um uppbyggingu á landi í einkaeigu. Ekki verður að öðru leyti tekin afstaða til innihalds fyrrnefnds samnings enda á það ekki undir úrskurðarnefndina, líkt og áður kemur fram.

Varðandi málsástæður kærenda um fækkun á bílastæðum og göngustígum er rétt að benda á að samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á deiliskipulagi, eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna, og eru skipulagsyfirvöld eðli máls samkvæmt ekki bundin við skilmála eldra skipulags við slíka breytingu. Þá er ekkert í aðalskipulagi, skipulagsreglugerð nr. 90/2013, byggingarreglugerð nr. 160/2010 eða öðrum réttarheimildum sem bindur hendur sveitarstjórnar varðandi fjölda bílastæða eða göngustíga á hinu deiliskipulagða svæði, að undanskildum bílastæðum fyrir hreyfihamlaða.

Samkvæmt b-lið 1. gr. skipulagslaga er eitt af markmiðum laganna að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða, tryggja vernd landslags, náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi. Í samræmi við framangreint markmið mælir 5. mgr. 12. gr. laganna fyrir um að við gerð skipulagsáætlana skuli gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina koma, og umhverfismati áætlunarinnar, sbr. lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að skipulagslögum segir um 5. mgr. 12. gr. að gera verði grein fyrir áætluðum áhrifum áætlunarinnar og áhersla sé lögð á samanburð þeirra kosta sem til greina komi. Ekki sé með ákvæðinu verið að auka við þær kröfur sem lög um umhverfismat áætlana geri um slíkt umhverfismat. Í sumum tilvikum sé ekki þörf á umhverfismati, t.d. þegar um deiliskipulag eða óverulegu breytingu á skipulagi sé að ræða, en það sé metið í hvert skipti þegar slík skipulagsáætlun sé sett fram. Mikilvægt sé að skoða ekki einungis einn kost heldur að við upphaf skipulagsvinnu séu nokkrir kostir skoðaðir, þeir bornir saman út frá mismunandi áhrifum sem hver kostur geti haft og með hliðsjón af þeim athugasemdum sem samráð við hagsmunaaðila hafi leitt í ljós.

Nánar er fjallað um umhverfismat deiliskipulags í gr. 5.4. í skipulagsreglugerð. Í 1. mgr. greinarinnar kemur fram að við gerð deiliskipulags skuli meta líkleg áhrif af fyrirhuguðum framkvæmdum og starfsemi á aðliggjandi svæði og einstaka þætti áætlunarinnar sjálfrar, svo sem á vistkerfi, auðlindir, landslag, ásýnd, útsýni, hljóðvist, loftgæði, hagkvæmni, veðurfar, varðveislugildi og svipmót byggðar og einstakra bygginga o.fl. umhverfisþætti eftir því sem efni skipulagsins gefi tilefni til. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að áætla skuli áhrif af landmótun, skógrækt, umferð, hávaða, umfangsmiklum mannvirkjum, svo sem háhýsum, ásamt fleiri atriðum sem talin eru þar upp. Í 3. mgr. er kveðið á um að gera skuli grein fyrir matinu og niðurstöðu þess í greinargerð deiliskipulagsins. Jafnframt skuli því lýst hvernig skipulagið samræmist markmiðum skipulagsreglugerðar, sbr. gr. 1.1., og markmiðum deiliskipulags, sbr. gr. 5.1.1. Í 4. mgr. gr. 5.4. segir að ef í ljós komi að fyrirhugaðar framkvæmdir eða starfsemi geti haft neikvæð áhrif á umhverfið skuli gera breytingar á deiliskipulagstillögunni til að draga úr hinum neikvæðu áhrifum eða rökstyðja af hverju það sé ekki gert. Setja skuli skilmála um vöktun áhrifa og um hvernig bregðast eigi við umhverfisvandanum eftir því sem þörf sé á. Að lokum er kveðið á um það í 5. mgr. að þegar deiliskipulag falli undir lög um umhverfismat áætlana skuli umhverfismatið gert á grundvelli þeirra laga.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga um umhverfismat áætlana gilda ákvæði laganna um umhverfismat þeirra skipulags- eða framkvæmdaáætlana og breytinga á þeim sem marka stefnu er varða leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar eru í lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000. Óverulegar breytingar á skipulagsáætlunum eru þó ekki háðar ákvæðum laganna enda séu þær ekki líklegar til að hafa í för með sér veruleg áhrif á umhverfið, sbr. 10. gr. laganna. Sú deiliskipulagsbreyting sem til umfjöllunar er í kærumáli þessu markar ekki stefnu er varðar leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar eru í lögum um mat á umhverfisáhrifum og því gilda lög um umhverfismat áætlana ekki um hana. Af orðalagi 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga verður ráðið að almennt skuli gera grein fyrir áhrifum skipulags­áætlunarinnar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina koma. Af athugasemdum við greinina má ráða að fari umhverfismat fram samkvæmt lögum um umhverfismat áætlana dugi það mat. Verður því að telja að 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga geri þær kröfur að fram komi í greinargerð deiliskipulags eða deiliskipulagsbreytingar þau áhrif sem skipulagsákvörðunin kunni að hafa á umhverfið eftir því sem við á í hverju tilfelli með tilliti til áðurnefndrar gr. 5.4. í skipulags­reglugerð eða eftir atvikum að færð séu rök fyrir því að um slík áhrif sé ekki að ræða. Í greinargerð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar er þessa ekki getið. Í Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Voga 2008-2028, sem metið var samkvæmt lögum um umhverfismat áætlana, er þó fjallað með almennum hætti, m.a. með samanburði valkosta, um áhrif nýrra íbúðarsvæða á umhverfið og er svæði það sem umdeild deiliskipulagsbreyting tekur til eitt þeirra. Verður greindur annmarki því ekki talinn geta ráðið úrslitum um gildi hinnar kærðu ákvörðunar.

Með hliðsjón af framangreindu verður ekki fallist á kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:  

Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga frá 11. desember 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Grænuborgar.