Úrskurðir Archive - Page 53 of 269 - Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

júl 06

24/2021 Birkihlíð

Með UUA

Árið 2021, miðvikudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Þá tók og þátt Ásgeir Magnússon dómstjóri um fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 24/2021, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Kjósarhrepps frá 21. janúar 2021 um að hafna umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir íbúðarhúsi á lóðinni Birkihlíð 1, Kjósarhreppi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi, dags. 3. mars 2021, er barst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála 4. s.m., kærir eigandi lóðarinnar Birkihlíðar 1 í Kjósarhreppi, landnr. 218849, þá ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Kjósarhrepps frá 21. janúar 2021 að hafna umsókn hans um byggingarleyfi fyrir íbúðarhúsi á téðri lóð. Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá skipulags- og byggingarfulltrúa Kjósarhrepps 30. mars 2021.

Málavextir: Kærandi öðlaðist eignarhald lóðarinnar Birkihlíðar 1 með nauðungarsöluafsali árið 2015. Í minnisblaði frá 30. október 2019, sem Kjósarhreppur lét gera vegna ágreinings um lóðarblað lóðarinnar, kemur fram að lóðin hafi verið stofnuð sem sérgreind íbúðarhúsalóð árið 2009 úr landi jarðarinnar Þúfukots. Af breytingasögu lóðarinnar hjá Þjóðskrá má ráða að lóðin hafi verið skráð sem slík eigi síðar en 2. desember 2012. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 2. mars 2020 voru áform kæranda um byggingu íbúðarhúss á lóðinni samþykkt með fyrirvara um athugasemdalausa grenndarkynningu. Fór grenndarkynning fram 10. desember s.á., með fjögurra vikna fresti til að skila athugasemdum. Ein athugasemd barst þar sem því var haldið fram að fyrirhugaður byggingarreitur væri innan gildandi deiliskipulags fyrir frístundabyggð. Umsókn kæranda um byggingarleyfi, dags. 3. nóvember s.á., var tekin fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar Kjósarhrepps 21. janúar 2021 og synjað með vísan til framkominnar athugasemdar.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að deiliskipulag fyrir frístundabyggð sé frá árinu 1991. Það hafi verið handteiknað á blað og sé ekki í samræmi við kortasjár. Á skipulagsvefsjá Skipulagsstofnunar megi t.a.m. sjá að frístundabyggðin sé fyrir neðan veg en lóð kæranda sé hins vegar fyrir ofan veg. Þá undrist kærandi að Kjósarhreppur hafi getað skráð lóð sem íbúðarhúsalóð í skipulagðri frístundabyggð. Vísað sé til áðurnefnds minnisblaðs þar sem stofnun lóðarinnar sem íbúðarhúsalóðar og eignarhaldsskipti að henni hafi verið reifuð.

Málsrök Kjósarhrepps: Kjósarhreppur vísar til þess að umrædd lóð hafi verið stofnuð árið 2009 inn á gildandi deiliskipulag frístundabyggðar frá árinu 1992 og því hafi sveitarfélaginu ekki verið annað unnt en að synja erindinu. Þá tekur Kjósarhreppur undir það með kæranda að virst geti sem lóðin Birkihlíð 1 tilheyri ekki deiliskipulagssvæðinu og að á skipulagsvefsjá Skipulagsstofnunar virðist lóðin utan marka þess svæðis. Kjósarhreppur telji þó skjal með hnitasjá, sem sé á meðal gagna málsins, sýna fram á hið gagnstæða.

Niðurstaða: Í málinu er deilt um þá ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Kjósarhrepps að synja kæranda um byggingarleyfi fyrir íbúðarhúsi á lóð hans Birkihlíð 1, að undangenginni grenndarkynningu byggingarleyfisumsóknar skv. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Landnotkun á svæðinu er í gildandi Aðalskipulagi Kjósarhrepps 2017-2029 að hluta skilgreind sem landbúnaðarsvæði en hluti landsins er ætlaður undir frístundabyggð. Áður var landnotkunin skilgreind í Aðalskipulagi Kjósarhrepps 2005-2017. Af aðalskipulagsuppdrætti með Aðalskipulagi Kjósarhrepps 2005-2007 má ráða að jörðin Þúfukot hafi verið á landbúnaðarsvæði og að í næsta nágrenni hennar hafi verið gert ráð fyrir svæði fyrir landbúnað/búgarða, B3. Í greinargerð skipulagsins kom fram að framangreint landsvæði væri skipulagt úr landi Þúfukots og væri 26,4 ha að stærð. Af aðalskipulagsuppdrætti gildandi aðalskipulags má ráða að jörðin Þúfukot er á landbúnaðarsvæði og að í næsta nágrenni hennar sé skipulagt svæði fyrir frístundabyggð, F6. Í kafla 2.2.2 í greinargerð gildandi aðalskipulags er að finna nánari umfjöllun um frístundabyggðir og er áðurnefnt svæði, F6, þar nefnt Þúfukot og m.a. nánar tilgreint að svæðið sé skipulagt að hluta fyrir allt að 12 lóðir og sé 16 ha að stærð. Á deiliskipulagsuppdrætti frá 1992, „Skipulag Þúfukots“, er gert ráð fyrir 13 lóðum og liggur vegur í gegnum svæðið, þar sem lóðir nr. 1-13 eru fyrir neðan veg og lóðir nr. 2-12 fyrir ofan veg. Á þeim uppdrætti eru lóðirnar hins vegar ekki hnitsettar og ekkert er þar tiltekið um landnotkun svæðisins. Framangreindir uppdrættir eiga það sameiginlegt að þeir sýna svæði norðvestan við Þúfukot að hlíð, sem samkvæmt deiliskipulagsuppdrætti ber heitið Brekkur.

Af framangreindum skipulagsuppdráttum og gögnum málsins, þ. á m. áðurnefndu skjali með hnitaskrá frá verkfræðistofunni Eflu, dags. 30. desember 2020, og ódagsettu stofnskjali lóðarinnar, árituðu af byggingarfulltrúa Kjósarhrepps, verður sú ályktun dregin að lóðin Birkihlíð 1 sé staðsett á mörkum frístundabyggðar skv. núgildandi aðalskipulagi. Líkt og áður greinir tók Kjósarhreppur að nokkru undir það með kæranda að virst gæti sem lóðin Birkihlíð 1 tilheyrði ekki deiliskipulagssvæðinu og eins og skráning lóðarinnar í fasteignaskrá Þjóðskrár ber með sér hafa skipulagsyfirvöld sveitarfélagsins tilkynnt hana sem íbúðarhúsalóð á sínum tíma. Hreppurinn telji skjal með hnitaskrá hins vegar sýna fram á hið gagnstæða. Þar var vísað til skjalsins frá verkfræðistofunni Eflu. Áréttað skal að svæðið sem hér er til umfjöllunar hefur ekki verið deiliskipulagt sem frístundabyggð, heldur er í gildandi deiliskipulagi einvörðungu mælt fyrir um nánar tilteknar lóðir án þess að landnotkun þeirra sé þar skilgreind. Í aðalskipulagi er þó, líkt og áður greinir, afmarkað sérstakt svæði fyrir frístundabyggð norðvestan við Þúfukot, F6. Á skipulagsuppdrætti núgildandi aðalskipulags markast svæðið m.a. af vegslóða þannig að frístundabyggðin er fyrir neðan veg og landbúnaðarsvæði er fyrir ofan veg. Hefur kærandi haldið því fram að umrædd lóð hans sé fyrir ofan nefndan vegslóða. Á skipulagsuppdrætti núgildandi aðalskipulags er vegurinn sýndur sem bein lína á þeim vegkafla sem um ræðir. Af samanburði framangreindra skjala má þó ráða að áðurnefndur vegslóði er í reynd ekki alveg beinn.

Stofnskjal lóðar kæranda Birkihlíðar 1 er hnitsett. Hið sama á við um áðurnefnt skjal frá verkfræðistofunni Eflu, þar sem hnit eru skráð og gildandi deiliskipulag er dregið inn á loftmynd. Við samanburð þeirra kemur í ljós að hnit lóðarinnar samkvæmt skjölunum eru þau sömu. Stofnskjal lóðarinnar sýnir hins vegar lóðina alfarið liggja fyrir ofan beinan veg á meðan loftmynd Eflu sýnir að vegurinn, sem ekki er sýndur beinn, liggur í gegnum lóðina. Af loftmyndinni má ráða að lóðin sé ekki í samræmi við áðurnefnt deiliskipulag og nær að mismiklu leyti yfir fjórar lóðir samkvæmt deiliskipulaginu, þ.e. lóðir nr. 11 og 13 fyrir neðan veg og lóðir nr. 10 og 12 fyrir ofan veg. Mörk umræddrar frístundabyggðar samkvæmt núgildandi aðalskipulagi eru miðuð við veginn.

Af samanburði gagna málsins sem hér hafa verið reifuð verður að telja að lóðin Birkihlíð 1 nái yfir fyrrgreindan veg og taki að hluta yfir lóðir nr. 11 og 13 fyrir neðan veg. Lóðin er því bæði innan og utan frístundabyggðar samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Þar af er stór hluti lóðarinnar utan þess svæðis sem samkvæmt skipulaginu er skilgreint sem svæði fyrir frístundabyggð. Ekki liggur fyrir að við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið til skoðunar hvort íbúðarhús það sem kærandi sótti um byggingarleyfi fyrir kynni að vera innan landbúnaðarsvæðis og lyti þ.a.l. öðrum skilmálum en væri það innan frístundabyggðar.

Að öllu framangreindu virtu verður að telja rökstuðning hinnar kærðu ákvörðunar haldinn slíkum annmörkum að leiða eigi til ógildingar hennar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Kjósarhrepps frá 21. janúar 2021 um að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir íbúðarhúsi á lóð hans Birkihlíð 1.

júl 06

Love0

65/2021 Ísólfsskáli

Með UUA

Árið 2021, miðvikudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Ásgeir Magnússon dómstjóri tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 65/2021, kæra á ákvörðun sviðsstjóra skipulags- og umhverfissviðs Grindavíkurbæjar um að veita leyfi fyrir lagningu jarðstrengja rafmagns og ljósleiðara í landi jarðarinnar Ísólfsskála.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru, sem barst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála 22. maí 2021, kærir einn af eigendum jarðarinnar Ísólfsskála, þá ákvörðun sviðsstjóra skipulags- og umhverfissviðs Grindavíkurbæjar að veita leyfi fyrir lagningu jarðstrengja rafmagns og ljósleiðara í landi jarðarinnar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er krafist bóta vegna þess tjóns sem óleyfilegar framkvæmdir hafi valdið eða muni valda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grindavíkurbæ 8. júní 2021.

Málavextir: Hinn 19. mars 2021 hófst eldgos við Fagradalsfjall á Reykjanesskaga en áhugi almennings á að sjá eldgosið hefur leitt til mikillar umferðar um svæðið. Mun ríkislögreglustjóri hafa af þeim sökum óskað eftir því við Neyðarlínuna ohf. að hún stæði fyrir uppbyggingu fjarskipta á svæðinu, en félagið sér um neyðar- og öryggisþjónustu á Íslandi í samræmi við lög nr. 40/2008 um samræmda neyðarsvörun. Hinn 20. apríl s.á. óskaði Neyðarlínan eftir leyfi landeigenda Ísólfsskála til að koma rafstreng og ljósleiðara frá plani við upphaf gönguleiðar að gosstöðvunum við Langahrygg. Sama dag sendi kærandi tölvupóst til sviðsstjóra skipulags- og umhverfissviðs hjá Grindavíkurbæ þar sem fram kom að kærandi hefði komið að verktökum með vinnuvélar sem sögðust vera að hefja lagningu jarðstrengja á Langahrygg og að til þess hefðu þeir leyfi formanns Landeigendafélags Hrauns. Spurðist hann fyrir um hvort skipulagsfulltrúi hefði veitt framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdinni. Sviðsstjóri skipulags- og umhverfissviðs svaraði fyrirspurn kæranda 6. maí s.á. þar sem fram kom að sveitarfélagið hefði fyrir sitt leyti gefið leyfi að lokinni vettvangsferð um svæðið með framkvæmdaraðila. Leyfið hefði ekki verið gefið út formlega heldur munnlega með fyrirvara um samþykki landeiganda. Jafnframt var upplýst að formaður Landeigendafélags Ísólfsskála hefði samþykkt framkvæmdina með tölvupósti til Neyðarlínunnar 21. apríl s.á. Umræddum framkvæmdum mun nú vera lokið.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að framkvæmdaleyfi til lagningar jarðstrengja til fjarskiptareksturs hafi verið veitt án heimildar landeigenda óskipts eignarlands Ísólfsskála. Leyfið feli í sér afsal eignarlands skv. 69. gr. laga nr. 81/2003, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Hvorki liggi fyrir gögn er sýni að landeigendur hafi veitt leyfi til framkvæmda né að hluti landsins hafi verið tekinn eignarnámi á grundvelli 70. gr. laga nr. 81/2003. Framkvæmdaleyfið stangist því á við 5. tl. 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, en reglugerðin sé sett með stoð í skipulagslögum nr. 123/2010. Jafnframt staðfesti 5. mgr. 4. gr. sömu reglugerðar að framkvæmdin sé framkvæmdaleyfisskyld. Landareignin hafi verið í eigu og ábúð forfeðra og ættingja kæranda síðustu 150 ár. Sveitarfélagið hafi mátt vita að þörf væri á samþykki allra landeigenda til útgáfu hins kærða leyfis. Leyfið hafi fjárhags- og tilfinningaleg áhrif í för með sér, m.a. vegna takmarkaðri notkunar lands vegna landhelgunar jarðstrengja, óafturkræfs jarðrasks og rýrnunar landsgæða.

Málsrök Grindavíkurbæjar: Af hálfu Grindavíkurbæjar er gerð sú krafa að máli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur einn mánuður frá því kæranda var kunnugt um kærða ákvörðun en ljóst sé af gögnum málsins að kærandi vissi af umræddum framkvæmdum 20. apríl 2021. Kærufrestur hafi því verið liðinn þegar kæra barst nefndinni. Þá hafi ekki nein leyfi verið gefin út vegna framkvæmdanna en það leyfi sem kærandi vísi til sé einungis leyfi Grindavíkurbæjar sem landeiganda. Þá hafi beiðni um framkvæmdina komið frá ríkislögreglustjóra í samræmi við 2. mgr. 72. gr. laga nr. 81/2003 um fjarskipti. Af þeirri ástæðu beri sömuleiðis að vísa málinu frá.

Sveitarfélagið hafi ekki gefið út framkvæmdaleyfi fyrir umræddri framkvæmd enda sé framkvæmdin ekki framkvæmdarleyfisskyld. Hún hafi verið unnin í samræmi við lög nr. 81/2003 og lög nr. 82/2008 um almannavarnir, en þar að auki hafi samþykki landeigenda legið fyrir. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skuli afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiriháttar framkvæmda sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess. Framkvæmdin sé ekki matsskyld skv. 5. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Hún falli heldur ekki í flokk þeirra framkvæmda sem kunni að vera háð mati á umhverfisáhrifum skv. 6. gr. sömu laga. Niðurgrafnir strengir/lagnir sem séu 10 km eða lengri utan þéttbýlis falli í flokk B samkvæmt lið 10.21 í 1. viðauka laganna, en lengd skurðstæðis sé 9,5 km frá spennustöð í Þórkötlustaðahverfi í Grindavík upp á Langahrygg nærri gosstöðvum. Falli framkvæmd ekki undir lög um mat á umhverfisáhrifum skuli leyfisveitandi meta hvort hún sé framkvæmdaleyfisskyld, sbr. 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Í sömu grein komi fram að við mat á því hvort framkvæmd teljist meiriháttar skuli hafa til hliðsjónar stærð svæðis og umfang framkvæmdarinnar, varanleika og áhrif á landslag og ásýnd umhverfisins og önnur umhverfisáhrif. Sé það mat sveitarfélagsins að framkvæmdin sé ekki meiriháttar í skilningi laganna. Framkvæmdarsvæðið sé tiltölulega lítið og fari framkvæmdin fram að langmestu leyti í röskuðu landi. Einnig hafi verið litið til þess að um brýna nauðsyn hafi verið að ræða og sé framkvæmdin nauðsynleg til að tryggja öryggi almennings og annarra á svæðinu.

Þá sé því mótmælt að gefið hafi verið munnlegt framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdinni. Sviðsstjóri skipulags- og umhverfissviðs hafi samþykkt umrædda framkvæmd í landi Grindavíkur. Það hafi verið formaður Landeigendafélags Ísólfsskála sem hafi samþykkt framkvæmdina fyrir hönd landeigenda. Landamerki séu að einhverju leyti óljós á framkvæmdasvæðinu en það hafi þó ekki verið talið koma að sök þar sem allir landeigendur, þ.e. Grindavíkurbær, landeigendur Hrauns og landeigendur Ísólfsskála, hafi veitt leyfi fyrir framkvæmdinni. Auk leyfis frá formanni landeigendafélagsins hafi samningar Neyðarlínunnar og landeigenda um framkvæmdina verið undirritaðir. Sveitarfélagið líti því svo á að framkvæmdin hafi verið unnin í samræmi við 1. mgr. 69. gr. laga nr. 81/2003. Telji kærandi að stjórn landeigendafélagsins hafi farið út fyrir valdssvið sitt með samþykki framkvæmdarinnar þá eigi það álitamál ekki undir úrskurðarnefnd um umhverfis- og auðlindamála.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur að athugasemdir Grindavíkurbæjar staðfesti að sveitarfélagið hafi veitt framkvæmdaleyfi til jarðstrengjalagna í óskiptu eignarlandi Ísólfsskála. Formaður Landeigendafélags Ísólfsskála hafi ekki heimild til að samþykkja framkvæmdir í nafni þinglýstra eigenda landsins, en í 4. gr. félagssamnings landeigenda Ísólfsskála sé kveðið á um að samþykki allra eigenda þurfi til að skuldbinda félagið eða afsala eignum. Sveitarfélagið hafi ekki stöðvað framkvæmdir þegar þess hafi verið krafist, sbr. 2. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Sveitarfélagið ætli að fría sig ábyrgð á veitingu framkvæmdaleyfis vegna fullyrðinga um neyðartilvik sem hafi aldrei verið lýst yfir vegna eldgossins á Reykjanesskaga. Hafi það verið staðfest af aðstoðaryfirlögregluþjóni hjá almannavarnadeild ríkislögreglustjóra. Þá hafi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið staðfest að ráðuneytinu hafi ekki borist beiðni frá embætti ríkislögreglustjóra á grundvelli 2. mgr. 72. gr. laga nr. 81/2003 um fjarskipti. Loks kveðst kærandi óska eftir að úrskurðað verði um greiðslutryggingu eignarnámsbóta kærða vegna brota á þeim lögum og reglugerðarákvæðum sem verja eigna- og umráðarétt eigenda Ísólfsskála.

——

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að hlutverk úrskurðarnefndarinnar sé að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Í samræmi við þetta ná valdheimildir nefndarinnar til lögmætisathugunar á þeim álitaefnum sem undir hana eru bornar á grundvelli kæruheimilda í lögum. Leysir úrskurðarnefndin því hvorki úr eignaréttarlegum ágreiningi né tekur hún afstöðu til bótakrafna. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um greiðslu bóta vegna umþrættra framkvæmda.

Í máli þessu er deilt um framkvæmd vegna lagningar jarðstrengja rafmagns og ljósleiðara í landi jarðarinnar Ísólfsskála. Grindavíkurbær mun hafa veitt Neyðarlínunni ohf. munnlegt leyfi fyrir framkvæmdinni með fyrirvara um samþykki landeiganda og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu. Hefur sveitarfélagið vísað til þess að umrætt leyfi hafi verið leyfi Grindavíkurbæjar sem landeiganda en ekki leyfi til framkvæmda á grundvelli skipulagslaga nr. 123/2010, enda sé framkvæmdin ekki framkvæmdaleyfisskyld. Samkvæmt því liggur ekki fyrir framkvæmdaleyfi vegna umræddrar framkvæmdar eða önnur ákvörðun á grundvelli skipulagslaga sem borin verður undir úrskurðarnefndina.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

júl 06

Love0

26/2021 Minna-Hof

Með UUA

Árið 2021, miðvikudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Ásgeir Magnússon dómstjóri tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 26/2021, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 10. desember 2020 um að samþykkja deiliskipulag fyrir spildu úr landi Minna-Hofs.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 5. mars 2021, kæra eigendur jarðanna Árgilsstaða 2, Vallarhjáleigu og Bakkavallar þá ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 10. desember 2020 að samþykkja deiliskipulag fyrir spildu úr landi Minna-Hofs. Er þess krafist að ákvörðunin, ásamt samhliða breytingum á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028, verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að sá hluti deiliskipulagsins sem lýtur að öllum lóðum við Lækjarstíg, sem sé á svonefndu dúasvæði Eystri-Rangár og Stokkalækjar, verði felldur úr gildi. Jafnframt var þess krafist að framkvæmdir að Minna-Hofi yrðu stöðvaðar. Var af hálfu úrskurðarnefndarinnar litið svo á að í þeirri kröfu fælist krafa um frestun réttaráhrifa og með bráðabirgðaúrskurði uppkveðnum 30. mars 2021 var þeirri kröfu hafnað.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Rangárþingi ytra 17. mars 2021.

Málavextir: Á árinu 2019 samþykkti sveitarstjórn Rangárþings ytra að auglýsa tillögu að deiliskipulagi fyrir spildu úr landi Minna-Hofs, en í tillögunni fólst m.a. að skipuleggja 41 lóð fyrir íbúðir. Að virtum athugasemdum og ábendingum ákvað skipulagsnefnd- og umferðarnefnd sveitarfélagisns á fundi sínum 10. febrúar 2020 að gera þyrfti breytingu á landnotkun svæðisins. Að undangenginni auglýsingu skv. 36. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 samþykkti sveitarstjórn sveitarfélagsins á fundi sínum 10. desember 2020 tillögu um breytingu á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028, sem fólst í því að breyta landnotkun á hluta jarðarinnar Minna-Hofs úr landbúnaðarsvæði í svæði fyrir íbúðarbyggð, merkt ÍB-30. Tók breytingin gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 21. janúar 2021. Samhliða aðalskipulagsbreytingunni var unnið að gerð deiliskipulags fyrir svæðið en í deiliskipulagstillögunni fólst sem fyrr m.a. að skipuleggja 41 lóð fyrir íbúðir. Á fundi skipulags- og umferðarnefndar 24. ágúst 2020 var samþykkt að auglýsa tillöguna skv. 41. gr. skipulagslaga og var það gert 2. september 2020 með fresti til að skila inn athugasemdum til 15. október s.á. Á fundi skipulags- og umferðarnefndar 9. nóvember s.á. var bókað um framkomnar athugasemdir, en nefndin taldi ekki þörf á að bregðast við þeim. Staðfesti sveitarstjórn þá bókun á fundi sínum 12. s.m. Tillagan var svo endanlega samþykkt á fundi skipulags- og umferðarnefndar 7. desember s.á. og staðfesti sveitarstjórn þá afgreiðslu á fundi sínum 10. s.m. Auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda 5. febrúar 2021.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir hafi lögvarinna hagsmuni að gæta sem eigendur aðliggjandi jarða við Eystri-Rangá, en um sé að ræða jarðirnar Árgilsstaði 2, Vallarhjáleigu og Bakkavöll. Landa- og sveitarfélagamörk séu um Eystri-Rangá miðja. Vallarhjáleiga og Bakkavöllur eigi land að hinu deiliskipulagða svæði úr landi Minna-Hofs. Í Aðalskipulagi Rangárþings eystra 2012-2024 sé land Árgilsstaða og Vallarhjáleigu skilgreint sem vatnsverndarsvæði og Vallarnes í landi Vallarhjáleigu og Bakkavallar sé hverfisverndarsvæði (Hv-303), líkt og Eystri-Rangá frá upptökum að Hólsá (Hv-340). Landið hafi fram að þessu haft yfirbragð landbúnaðarsvæðis og mikilvægustu nytjar þess séu laxveiði, útivist, búfjárbeit, skógrækt og tún til heyskapar. Byggð hafi hingað til takmarkast við bóndabæi og stöku sumarbústaði. Ljóst sé að fyrirhuguð íbúðarbyggð muni spilla nærútsýni og náttúruupplifun við Eystri-Rangá frá Hofsbæjum og Vallarkrók upp að Tungufossi og brjóta í bága við hverfisvernd Eystri-Rangár og dúasvæði hennar. Kærendur telji bæði óvarlegt og gróft brot á grenndarrétti að skipuleggja íbúðahúsalóðir á bökkum Eystri-Rangár og út í miðja á að mörkum sveitarfélagsins og landa kærenda. Hafa verði í huga að um langt skeið hafi Eystri-Rangá verið ein besta laxveiðiá landsins. Auk þess séu lóðirnar næst ánni og kaldavermslum á þekktu flóðasvæði. Af framangreindu leiði að fyrirhugaðar framkvæmdir séu til þess fallnar að rýra upplifun og verðmæti eigna kærenda. Þá sé hætta á því að veiðimenn, sem sækist í að veiða í ósnortinni náttúru og friði, hætti komum sínum í ána. Sé því ljóst að kærendur eigi verulega hagsmuni í málinu.

Ekki verði séð að hið kærða deiliskipulag samræmist stefnumörkun í Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028 heldur þvert á móti stangist það á við markmið þess í flestum veigamiklum atriðum, s.s. um sjálfbærni, hagkvæma þróun byggðar og að íbúðarbyggð verði á samfelldum svæðum í grennd við núverandi veitur og vegi. Deiliskipulagið gangi í berhögg við áherslur aðalskipulagsins um að fyrirhuguð uppbygging miði að því að halda í dreifbýlisyfirbragð í sveitarfélaginu, að hvorki sé lokað almennum gönguleiðum né aðgengi takmarkað að áhugaverðum stöðum eða svæðum og að tekið sé tillit til verndarsvæða. Fyrirhugaðar framkvæmdir séu fallnar til þess að raska öryggi og vatnsvernd á svæðinu, sérstaklega m.t.t. þess að enginn einn beri ábyrgð á rotþró heldur sé hverjum og einum falið að sjá um hana, en það geti auðveldlega brugðist. Þá sé í þessu sambandi rétt að vekja sérstaka athygli á skilmálum fyrir lóð undir vatnsból sem þjóna eigi hverfinu. Þar segi m.a. að innan lóðarinnar sé öll starfsemi óheimil, þ.m.t. notkun og geymsla á hættulegum efnum, s.s. olíu, bensíni, eiturefni, salti o.fl. þess háttar. Af því verði ekki annað ráðið en að notkun og geymsla á hættulegum efnum sé heimil á lóðum á bökkum Eystri-Rangár og Stokkalækjar.

Ekki verði séð af umfjöllun í greinargerð með hinu kærða deiliskipulagi að frárennslismál séu leyst með ábyrgum hætti og byggingaraðilum gert að ganga frá rotþróm utan lóðar, hvort sem er sér eða sameiginlega með næstu nágrönnum. Þá sé heimild fyrir allt að 600 m² byggingum og allt að sex húsum á hverri lóð, auk þess sem opnað sé á gisti- og veitingarekstur. Fyrirliggjandi framkvæmdir séu mun umfangsmeiri en gera megi ráð fyrir til sveita þar sem stundaður sé landbúnaður og útivist. Umrætt íbúðarhverfi sé algjörlega á skjön við nýtingu aðliggjandi svæða í dag. Ekki hafi verið haft samband við þá jarðareigendur sem hafi stórvægilegra grenndarhagsmuna að gæta og þeim kynnt fyrirhugað skipulag. Einnig sé athygli vakin á að framkvæmdir við vega- og lóðagerð hafi verið hafnar áður en skipulagið hafi fyrst verið lagt fram.

Í 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði sé fjallað um heimild til mannvirkjagerðar í og við veiðivatn. Þar segi í 1. mgr. að sérhver framkvæmd í eða við veiðivatn, allt að 100 m frá bakka, sem áhrif geti haft á fiskigengd þess, afkomu fiskistofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatns að öðru leyti, sé háð leyfi Fiskistofu. Þá segi í 2. mgr. að umsögn sérfræðings á sviði veiðimála um hugsanleg áhrif framkvæmdar á lífríki veiðivatns og álit viðkomandi veiðifélags skuli fylgja. Loks segi í 3. mgr. 33. gr. að ef sérstök ástæða þyki til geti Fiskistofa krafist þess að framkvæmdaraðili geri líffræðilega úttekt á veiðivatni áður en leyfið sé veitt. Í fyrirliggjandi máli liggi engar upplýsingar fyrir um að framangreindra umsagna hafi verið aflað. Þá komi skýrlega fram á teikningum fyrirhugaðra framkvæmda að lóðamörk nái út í miðja á, þ.e. alveg að landamörkum kærenda. Fyrirhuguð mannvirki séu ekki nema u.þ.b. 50 m frá bakka Eystri-Rangár. Málsmeðferðin hafi því ekki verið í samræmi við lög nr. 61/2006.

Málsrök Rangárþings ytra: Af hálfu sveitarfélaginu er bent á að sú breyting hafi verið gerð á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2018 að hinu umrædda svæði hafi verið breytt úr landbúnaðarsvæði í íbúðarbyggð með 41 lóð fyrir íbúðir. Lóðir kærenda séu staðsettar í öðru sveitarfélagi en á milli sveitarfélaganna renni Eystri-Rangá. Kærendur hafi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta í þessu máli, sbr. niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 124 og 128/2019, þar sem íbúar í Breiðholti voru ekki taldir hafa lögvarða grenndarhagsmuni vegna áforma um byggingu gróðurhvelfingar í Elliðaárdal.

Athugasemdir landeiganda Minna-Hofs: Af hálfu landeiganda er kröfu kærenda og sjónarmiðum alfarið hafnað. Ljóst sé að kröfugerð þeirra hafi ekki lagastoð.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að með hinu kærða deiliskipulagi hafi verið samþykkt fordæmalaus breyting á landnotkun á viðkvæmu náttúrusvæði. Verið sé að heimila gríðarlega atvinnustarfsemi á svæðinu en heimilt verði að reka gistiþjónustu í flokki II í tveimur húsum á hverri lóð. Samtals verði því heimilt að starfrækja atvinnustarfsemi í 82 húsum á svæðinu. Slíkt yrði aldrei heimilað í íbúðarbyggð og því samræmist skipulagið ekki lögum að þessu leyti. Tilvísun sveitarfélagsins til máls nr. 124 og 128/2019 eigi vitaskuld ekki við enda ólíku saman að jafna, þ.e. annars vegar þéttbýli og hins vegar dreifbýli. Flóðahætta sé á lóðum nálægt Eystri-Rangá, en áin hafi breytt farvegi sínum talsvert á undanförnum árum. Landamerki milli Minna-Hofs og Vallarhjáleigu/Bakkavallar séu um Eystri-Rangá og því óglögg þar sem áin breyti um farveg. Lóðum sé úthlutað út í miðja á samkvæmt uppdrætti og því hugsanlega yfir á eignarland kærenda. Fram komi í svari skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings ytra að hvorki hafi verið gefið út framkvæmdaleyfi né byggingarleyfi. Því sé farið fram á að úrskurðarnefndin endurskoði ákvörðun um að hafna stöðvun framkvæmda enda byggi hún á röngum eða misvísandi upplýsingum frá sveitarfélaginu. Þá sé bent á að ekkert samráð hafi verið milli skipulagsyfirvalda Rangárþings ytra og Rangárþings eystra varðandi breytingu á aðalskipulagi Rangárþings ytra og við gerð hins kærða deiliskipulags.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra að samþykkja deiliskipulag fyrir spildu úr landi Minna-Hofs. Nær deiliskipulagið til 42 lóða, þ.e. 41 lóð fyrir íbúðir og ein lóð fyrir vatnsbrunn. Liggur deiliskipulagssvæðið að mörkum sveitarfélagsins Rangárþings eystra, þar sem þau liggja um miðja Eystri-Rangá.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Kærendur í máli þessu eru eigendur þriggja jarða sem liggja að Eystri-Rangá. Mörk jarðanna Vallarhjáleigu og Bakkavallar liggja að hinu deiliskipulagða svæði og verður af þeim sökum að játa eigendum þeirra kæruaðild í máli þessu. Jörðin Árgilsstaðir 2 liggur ekki að deiliskipulagssvæðinu en mörk hennar eru þó í Eystri-Rangá, í rúmlega 700 m fjarlægð frá hinu deiliskipulagða svæði. Telja verður með hliðsjón af því skipulagi sem um er deilt og staðháttum að hið kærða deiliskipulag geti einnig snert grenndarhagsmuni eigenda þeirrar jarðar með þeim hætti að játa verði þeim kæruaðild í máli þessu skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 er það hlutverk úrskurðarnefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Samkvæmt skýrum fyrirmælum 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 verða ákvarðanir, sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að skipulagslögum að staðfesta, ekki bornar undir nefndina. Brestur úrskurðarnefndina því vald til að taka afstöðu til kröfu kærenda um að fella úr gildi tilteknar breytingar á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028.

Skipulagsvald innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga, en með því getur sveitarstjórn haft áhrif á og þróað byggð og umhverfi með bindandi hætti. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélags, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr., en við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags auk þess sem deiliskipulag skal rúmast innan heimilda aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. nefndra laga. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Í Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028 var umrætt deiliskipulagssvæði upphaflega skilgreint sem landbúnaðarland. Með breytingu á aðalskipulaginu, sem tók gildi 21. janúar 2021, var svæðið skilgreint sem íbúðarsvæði, en auk þess var skilgreint svæði fyrir vatnsból. Í a-lið gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er íbúðarsvæði skilgreint sem svæði fyrir íbúðarhúsnæði og nærþjónustu sem því tengist auk minniháttar atvinnustarfsemi sem samrýmist búsetu eftir því sem nánar er kveðið á um í stefnu skipulags. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er skipulögð 41 lóð fyrir íbúðir og ein fyrir vatnsból.

Hvorki verður séð að hið kærða deiliskipulag sé í ósamræmi við stefnumótun aðalskipulagsins um íbúðarbyggð í kafla 2.2.1, s.s. um að íbúðarbyggð í dreifbýli skuli taka mið af yfirbragði dreifbýlis og að nýjar byggingar verði í góðum tengslum við núverandi vega- og veitukerfi, né að skilmálar skipulagsins um heimild til gistiþjónusta fyrir 10 manns á hverri lóð fari í bága við landnotkun svæðisins, sbr. áðurgreinda skilgreiningu á íbúðarsvæði í skipulagsreglugerð. Byggir hið kærða deiliskipulag því á stefnu aðalskipulags í samræmi við 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga og er því uppfyllt skilyrði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana.

Hið kærða deiliskipulag var auglýst til kynningar í samræmi við reglur skipulagslaga um almenna meðferð um auglýsingu og samþykkt deiliskipulags skv. 1. mgr. 41. gr. laganna og áttu kærendur þess kost að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar. Verður að því virtu ekki talið valda ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar að ekki hafi verið haft sérstakt samráð við þá kærendur sem eru eigendur jarða sem liggja að deiliskipulagssvæðinu áður en tillagan var samþykkt til auglýsingar, sbr. gr. 5.2.1 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þá var deiliskipulagstillagan ekki kynnt sveitarstjórn Rangárþings eystra, svo sem mælt er fyrir um að gera skuli í 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga, en mörk þess sveitarfélags liggja að mörkum umrædds deiliskipulagssvæðis. Hins vegar mun skipulagslýsing vegna breytinga á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2018, þar sem fram kom að til stæði að skipuleggja svæði með stórum íbúðarlóðum í landi Minna-Hofs, hafa verið kynnt fyrir skipulagsfulltrúa Rangárþings eystra og ekki voru gerðar athugasemdir af hálfu sveitarfélagsins af því tilefni. Í ljósi þessa verður nefndur annmarki ekki talinn raska gildi hinnar kærðu ákvörðunar.

Skipulagsnefnd sveitarfélagsins tók afstöðu til innsendra athugasemda og var sú afgreiðsla staðfest af sveitarstjórn. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð og athugasemdir var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga og gerði stofnunin athugasemd við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda. Að gerðum breytingum var tillagan send að nýju til Skipulagsstofnunar, sem gerði ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt deiliskipulagsins. Tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 5. febrúar 2021. Þá verður ekki talið að samþykkt hins kærða deiliskipulags hafi verið háð leyfi Fiskistofu skv. 1. mgr. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði vegna framkvæmda í eða við veiðivatn, enda felur skipulagsáætlun ekki í sér leyfi til framkvæmda.

Í greinargerð deiliskipulagsins kemur fram að svæðið hafi ekki verið notað til landbúnaðar og ekki sé ástæða til að ætla að það sé mjög gott til akuryrkju. Með skipulaginu sé verið að mæta eftirspurn eftir fjölbreyttum búsetumöguleikum með dreifbýlisyfirbragði í nálægð við þéttbýli. Verður því að telja að efnis- og skipulagsrök hafi búið að baki hinu kærða deiliskipulagi.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir form- eða efnisannmarkar á hinni kærðu ákvörðun sem raskað geta gildi hennar.

Rétt þykir að benda á að skv. 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga getur sá sem sýnir fram á tjón vegna skipulags eftir atvikum átt rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi. Slík bótaákvörðun á hins vegar ekki undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 10. desember 2020 um að samþykkja deiliskipulag fyrir spildu úr landi Minna-Hofs.

júl 06

Love0

55/2021 Tjaldsvæði Hveragerði

Með UUA

Árið 2021, mánudaginn 28. júní, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 fyrir:

Mál nr. 55/2021, kæra á afgreiðslu bæjarráðs Hveragerðisbæjar frá 1. október 2020 vegna erindis kæranda í tilefni af truflandi áhrifum reksturs tjaldsvæðis á búsetu kæranda.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru, dags. 2. maí 2021, sem barst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sama dag, kærir eigandi Reykjamerkur 16, Hveragerði, afgreiðslu bæjarráðs Hveragerðisbæjar frá 1. október 2020 vegna erindis kæranda og fleiri aðila í tilefni af truflandi áhrifum reksturs tjaldsvæðis á búsetu hans. Gerir kærandi þá kröfu að rekstraraðila tjaldsvæðisins verði gert að haga starfseminni í samræmi við gildandi skipulag.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hveragerðisbæ 10. júní 2021.

Málsatvik og rök: Umrætt tjald- og þjónustusvæði er í næsta nágrenni lóða við Reykjamörk í Hveragerði og er gert ráð fyrir því í gildandi deiliskipulagi, sem og aðalskipulagi bæjarins. Með ódagsettu bréfi íbúa við Reykjamörk 14 og 16 til Hveragerðisbæjar var komið á framfæri kvörtun þeirra um verulega truflandi áhrif reksturs tjald- og þjónustusvæðisins. Var erindið tekið fyrir á fundi bæjarráðs 1. október 2020 og afgreitt með svofelldri bókun: „Bæjarráð bendir bréfriturum á að samkvæmt aðalskipulagi er gert ráð fyrir afþreyingar og ferðamannasvæði á reit AF1 sem er skýrt afmarkaður á uppdrætti á aðalskipulagi. Rekstur tjaldsvæðis á þessum stað samræmist því gildandi aðalskipulagi. Samkvæmt samningi Hveragerðisbæjar og rekstraraðila tjaldsvæðisins ber að sjá til þess að farið sé að leiðbeiningum Mannvirkjastofnunar varðandi brunavarnir á svæðinu og einnig eig að sjá til þess að ekki séu undir 2 metrar að jafnaði frá lóðamörkum aðliggjandi íbúðarbyggðar að tjöldum og ferðavögnum. Bæjarráð felur bæjarstjóra að ítreka þessi ákvæði samningsins við rekstraraðila og vonast til þess að sátt skapist um rekstur svæðisins sem þarna hefur verið rekið í hátt í 20 ár.“ Er þessi bókun bæjarráðs tilefni kærumáls þessa.

Kærandi bendir á að umrætt tjaldsvæði liggi að mörkum lóðar hans sem geri það að verkum að nálægðin við reksturinn sé mikil. Lóðarmörk séu ekki virt og brotið sé á friðhelgi einkalífs hans. Ýmislegt bendi til þess að lögboðnar umgengnisreglur séu brotnar og brunavörnum sé ábótavant. Kvartanir til Hveragerðisbæjar hafi ekki borið árangur.

Af hálfu Hveragerðisbæjar er vísað til þess að starfsemi á tjaldsvæðinu við Reykjamörk 18 sé í fullu samræmi við aðal- og deiliskipulag. Í gr. 3.8.4 í greinargerð með Aðalskipulagi Hveragerðisbæjar 2017-2029 sé tekið fram að tjaldsvæðið sé sérstaklega ætlað tjaldvögnum, hjólhýsum og húsbílum. Í gildandi deiliskipulagi komi fram að innan tjaldsvæðisins séu tekin frá svæði þar sem koma megi fyrir reitum fyrir húsbíla og stór og lítil fellitjöld. Í samningi milli Hveragerðisbæjar og rekstraraðila tjaldsvæðisins séu ákvæði varðandi brunavarnir og lágmarksfjarlægð stæða fyrir tjöld og ferðavagna frá lóðarmörkum aðliggjandi íbúðarbyggðar. Hafi bæjarráð falið bæjarstjóra að ítreka þessi ákvæði samningsins við rekstraraðila og vonast sé til þess að sátt skapist um rekstur svæðisins.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Eins og að framan er getið sendi kærandi yfirvöldum Hveragerðisbæjar erindi sem fól í sér kvörtun vegna reksturs tjald- og þjónustusvæðis sem liggur að mörkum lóðar hans. Var erindið afgreitt af bæjarins hálfu með því að fela bæjarstjóra að ítreka við rekstraraðila tjaldsvæðisins skyldur hans samkvæmt samningi hans við Hveragerðisbæ um rekstur svæðisins. Ekki er um stjórnvaldsákvörðun að ræða, né heldur fyrirfinnst kæruheimild í lögum vegna greindrar afgreiðslu. Þar sem nefnd afgreiðsla felur ekki í sér neina þá ákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar á grundvelli kæruheimildar í lögum verður máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Það skal þó á það bent að heilbrigðisnefnd gefur út starfsleyfi fyrir starfsemi tjald- og hjólhýsasvæða, sbr. lið 103 í IV. viðauka við lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Sé ekki farið að skilyrðum starfsleyfa, t.d. um umgengni, öryggi o.fl., er unnt að beina erindi vegna þessa til heilbrigðisnefndar. Loks skal þess getið að kveðið er á um í 4. gr. lögreglusamþykktar nr. 955/2017 fyrir sveitarfélög í umdæmi lögreglunnar á Suðurlandi að bannað sé að aðhafast nokkuð sem veldur ónæði eða raskar næturró manna.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

jún 25

Love0

76/2021 Geldingadalir

Með UUA

Árið 2021, föstudaginn 25. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður og Ómar Stefánsson varaformaður. Ásgeir Magnússon dómstjóri tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 76/2021, kæra vegna tveggja varnargarða við Geldingadali sem byrjað var að reisa 13. eða 14. maí 2021.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til dómsmálaráðuneytisins og umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, dags. 21. maí 2021, er umhverfis- og auðlindaráðuneytið framsendi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 2. júní s.á., kæra samtökin Náttúrugrið og stjórnarformaður samtakanna persónulega, gerð tveggja varnargarða við Geldingadali, sem byrjað var að reisa 13. eða 14. maí 2021. Gera kærendur þá kröfu að hinar kærðu framkvæmdir verði þegar í stað stöðvaðar, að ógiltar verði þær ákvarðanir sem kunni að liggja að baki þeim og að ákvörðun verði tekin um endurheimt fyrra ástands eftir því sem aðstæður séu til. Þá er krafist viðeigandi úrræða vegna athafnaleysis framkvæmdaraðila og Grindavíkurbæjar. Krafa um stöðvun framkvæmda var afturkölluð 10. júní s.á.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grindavíkurbæ 7. júní 2021.

Málavextir: Á fundi bæjarráðs Grindavíkur 4. maí 2021 voru prófanir á hraunrennslisvörnum til umræðu. Eftirfarandi var bókað í fundargerð: „Fyrir liggja útfærslur á prófunum á mögulegum hraunrennslisvörnum í Meradölum út frá núverandi gosi í Geldingadölum. Tilgangur þessara prófana er að afla reynslu og þekkingar á uppbyggingu varnargarða sem gæti þurft að byggja síðar til að verja mikilvæga innviði eða íbúðabyggð á Reykjanesskaga. Bæjarráð Grindavíkur leggur mikla áherslu á að þær aðstæður sem nú eru til staðar í Meradölum verði tafarlaust nýttar til að framkvæma prófanir á hraunrennslisvörnum að veittum tilskyldum leyfum til framkvæmdanna.“

Að kvöldi 13. maí 2021 barst Grindavíkurbæ tölvupóstur þar sem óskað var „formlega eftir f.h. Almannavarna, framkvæmdaleyfi vegna byggingu tveggja varnargarða í syðstu Meradölum/Nafnlausadal, ofan við Nátthaga.“ Var tekið fram að stefnt væri að því að hefja framkvæmdir strax morguninn eftir. Bæjarstjóri Grindavíkurbæjar svaraði póstinum á þann veg að sveitarfélagið væri ekki í aðstöðu til að veita framkvæmdaleyfi með þessum hætti þótt fullur vilji væri til að ganga tafarlaust í verkið. Hlyti að „gilda ek. neyðarréttur almannavarna sem gengur lengra en heimildir starfsmanna sveitarfélaga til flýtimeðferðar.“ Munu framkvæmdir vegna tveggja fjögurra metra hárra varnargarða vegna hraunflæðis hafa hafist við Geldingadali 14. maí ofan við Nátthaga. Tilkynning þess efnis birtist á vef almannavarnardeildar ríkislögreglustjóra þann dag þar sem fram kom m.a. að vinna þessi væri í samstarfi við lögreglustjórann á Suðurnesjum, almannavarnir í Grindavík og Grindavíkurbæ.

Annar kærenda, stjórnarformaður samtakanna Náttúrugriða, var í kjölfarið í tölvupóstsamskiptum við hin ýmsu stjórnvöld til að fá frekari upplýsingar um framkvæmdirnar, leyfi sem þeim lægju að baki og hver stæði að þeim. Að endingu sendu kærendur samhljóða kæru, dags. 21. maí 2021, til dómsmálaráðuneytisins og umhverfis- og auðlindaráðuneytisins. Dómsmálaráðuneytið vísaði kærunni frá 27. s.m. þar sem ráðuneytið taldi kæruna ekki falla undir starfssvið þess. Afrit af frávísunarpóstinum var sent annars vegar til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins og hins vegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með vísan til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Umhverfis- og auðlindaráðuneytið framsendi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kæruna 2. júní s.á. með vísan til 4. og 5. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er hvað kæruheimild varðar vísað til fullgildingar Íslands á Árósasamningi um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, sbr. þingsályktun nr. 46/139 frá 16. september 2011, lög nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og lög nr. 131/2011 um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins. Vísað sé til skuldbindingar í 3. mgr. 9. gr. samningsins þar sem segi: „Til viðbótar og með fyrirvara um þær endurskoðunarleiðir sem vísað er til í 1. og 2. mgr. hér að framan skal sérhver samningsaðili tryggja að uppfylli almenningur þau viðmiðunarskilyrði, ef einhver eru, sem mælt er fyrir um í landslögum skuli hann hafa aðgang að stjórnsýslu- og dómstólameðferð til að geta krafist þess að aðgerðir og aðgerðaleysi af hálfu einstaklinga og stjórnvalda, sem ganga gegn ákvæðum eigin landslaga um umhverfið, verði tekin fyrir.“ Þá sé vísað til almennra reglna íslensks stjórnsýsluréttar um kæruheimild til æðra stjórnvalds.

Kærendur telji dómstólameðferð ekki tiltækt úrræði í þessu máli. Íslandi hafi valið að fara svokallaða stjórnsýsluleið við fullgildingu Árósasamningsins. Stjórnsýsluákvörðun samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 virðist ekki hafa verið tekin í málinu og njóti því ekki við kæruréttar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála skv. 52. gr. laganna. Kæranlegar ákvarðanir samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi heldur ekki verið teknar. Hið sama eigi við um athafnir og athafnaleysi.

Málsrök Grindavíkurbæjar: Af hálfu Grindavíkurbæjar er bent á að sveitarfélaginu hafi ekki borist krafa um beitingu þvingunarúrræða vegna hinna kærðu framkvæmda. Þá hafi ekki verið sótt um framkvæmdaleyfi og það því ekki verið gefið út, en framkvæmdaraðili sé almannavarnadeild ríkislögreglustjóra. Bæjarráð hafi hins vegar á fundi sínum 4. maí 2021 bókað að mikilvægt væri að nýta þær aðstæður sem uppi væru til að framkvæma prófanir á hraunrennslisvörnum að fengnum tilskyldum leyfum til þeirra framkvæmda.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur komu að viðbótarathugasemdum 10. júní 2021 þegar þeim var ljóst að kæra þessi hefði verið framsend til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Í viðbótarathugasemdum var bent á að málið varðaði annars vegar athafnir og hins vegar athafnaleysi. Athafnirnar felist í gerð framkvæmdaraðila á varnargörðum í trássi við lög. Athafnaleysið sé að framkvæmdaraðili hafi ekki sótt um og Grindavíkurbær ekki fjallað um framkvæmdaleyfi, í trássi við lög og gegn skýrum tilmælum Skipulagsstofnunar. Aðkoma ráðuneyta að þessum athöfnum og athafnaleysi sé enn óskýr af gögnum máls, en upplýst sé að hópur ráðuneytisstjóra hafi haft einhver afskipti af málum og hafi að því virðist hafnað að leggja blessun sína yfir tillögur sem komið hafi frá almannavarnadeild ríkislögreglustjóra um varnargarðagerð við eldgosið í Geldingadölum. Hluti sama hóps hafi fjallað um málið að nýju á uppstigningardag og þá fallist á að varnargarðar yrðu gerðir vegna mats almannavarnadeildar á því að nauðsynlegt væri að verja mikilvæga innviði. Ekki sé vitað á hvaða lagagrundvelli þessi ákvörðun hafi verið tekin en ráðuneytisstjóri umhverfis- og auðlindaráðuneytisins hafi ekki verið á þeim fundi. Hvorki liggi fyrir hverjar efnislegar forsendur þessarar ákvörðunar hafi verið né hvers vegna farið hafi verið gegn áliti hluta sama hóps ráðuneytisstjóra, Skipulagsstofnunar og Umhverfisstofnunar. Samkvæmt minnisblaði forsætisráðuneytisins frá 19. mars 2021 sé stjórnskipuleg aðkoma umhverfis- og auðlindaráðuneytisins bundin við vöktun og náttúruvá, en þar séu hins vegar hvorki talin upp náttúruvernd né skipulagsmál, sem séu þeir málaflokkar sem kæra þessi lúti að.

Byggt sé á því að tiltekin landslög hafi verið brotin, þ.e. að ekki hafi verið farið að nánar tilteknum ákvæðum laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslaga nr. 123/2010 og laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Málsmeðferð hafi ekki verið sú sem mælt sé fyrir um í lögum nr. 106/2000 um ákvörðun um matsskyldu og/eða undanþágu frá umhverfismati. Þá sé framkvæmdaraðili óþekktur og hafi ekki aflað framkvæmdaleyfis skv. skipulagslögum. Að lokum hafi ekki verið gætt meginreglna II. kafla laga nr. 60/2013, einkum varúðarreglu og reglunnar um vísindalegan grundvöll, sem og hinnar almennu aðgæsluskyldu. Um fyrri atriðin tvö sé byggt á því áliti sem fram hafi komið frá Skipulagsstofnun þegar hinar kærðu athafnir og athafnaleysi hafi átt sér stað og vísað sé til í kærum. Byggt sé á því að samkvæmt fullgiltum alþjóðasamningi eigi íslensk stjórnvöld að gera almenningi kleift að krefjast endurskoðunar slíkra meintra brota einkaaðila eða stjórnvalda á landslögum, hvort sem um sé að ræða athafnir eða athafnaleysi viðkomandi, annað hvort með endurskoðunarleið innan stjórnsýslunnar eða fyrir dómstólum, eða eins og segi í 3. mgr. 9. gr. Árósasamningsins: „[…] where they meet the criteria, if any, laid down in its national law, members of the public have access to administrative or judicial procedures to challenge acts and omissions by private persons and public authorities which contravene provisions of its national law relating to the environment“.

Kæruefnið varði þannig að mati kærenda ekki ákvarðanir tengdar umhverfismati framkvæmda í þröngum skilningi laga nr. 130/2011. Kærur hafi í samræmi við þann skilning verið sendar ráðuneytum. Af tölvupósti umhverfis- og auðlindaráðuneytisins 2. júní 2021 og tölvupósti úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 4. s.m. megi hins vegar ráða að kæruefnið eigi undir ákvæði skipulagslaga. Af hálfu kærenda sé ekki gerð athugasemd við þennan skilning, eins og hátti í máli þessu, enda teljist ekkert annað stjórnvald til þess bært.

Kærendur sendu aftur inn viðbótarathugasemdir 11. júní 2021. Kom þar fram að annar kærenda hefði átt samtal við sviðsstjóra skipulags- og umhverfissviðs Grindavíkurbæjar. Hafi kærandinn fengið þær upplýsingar að framkvæmdaleyfi hefði verið gefið út fyrir göngustígum vegna eldgossins í Geldingadölum. Hins vegar hefði það ekki verið gert vegna varnargarðanna, sem þá hefðu verið í byggingu. Skilja hafi mátt að meðvituð ákvörðun hafi verið tekin um að veita ekki framkvæmdaleyfi. Í því samhengi hafi neyðarréttur verið nefndur. Kæranda, sem sé ólöglærður og hafi ekki notið aðstoðar lögmanns á þeim tíma, hafi ekki verið leiðbeint um úrræði, teldi hann brotið á almannarétti. Áréttað sé að frumkvæðisskylda sveitarfélags skv. 53. gr. skipulagslaga sé skýr og að krafa einstaklings eða lögaðila þurfi ekki að koma til. Hefði frumkvæði kæranda verið nauðsynlegt hefði þurft að leiðbeina honum um slíkt, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá sé áréttað að kærur fjalli ekki um ákvarðanir Grindavíkurbæjar, þ. á m. stjórnvaldsákvarðanir, heldur um aðgerðaleysi og eftir atvikum aðgerðir í skilningi 3. mgr. 9. gr. Árósasamningsins.

Niðurstaða: Um kæruheimild vísa kærendur í kæru sinni til samnings efnahagsnefndar Evrópu um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, Árósasamningsins, sem fullgiltur var með þingsályktun 46/139 frá 16. september 2011, svo og til laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og laga nr. 131/2011 um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins. Í viðbótarathugasemdum gera kærendur þó ekki athugasemd við að kæruefnið teljist eiga undir lög nr. 130/2011 þar sem brotið hafi verið gegn lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslögum nr. 123/2010 og lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Ísland hefur tekið á sig ákveðnar skuldbindingar með aðild sinni að Árósasamningnum um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum. Samhliða tillögu til þingsályktunar um fullgildingu nefnds samnings, og til að standa við skuldbindingar Íslands samkvæmt honum, hlutu meðferð Alþingis frumvörp sem síðar urðu að fyrrnefndum lögum nr. 130/2011 og lögum nr. 131/2011 Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Löggjafinn hefur því tekið afstöðu til þess með lögum hvernig uppfylla skuli samningsskyldur Íslands skv. Árósasamningnum, þ. á m. hvaða ágreiningur verði borinn undir úrskurðarnefndina. Samkvæmt fyrrnefndri 1. gr. laga nr. 130/2011 þarf að vera til staðar sérstök lögbundin kæruheimild hverju sinni og verður ekki byggt á Árósasamningum eingöngu til að unnt sé að bera mál undir nefndina.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga. nr. 130/2011 geta þeir einir sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta kært stjórnvaldsákvarðanir eða ætlað brot á þátttökurétti almennings til úrskurðarnefndarinnar. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um tilteknar ákvarðanir og ætlað brot á þátttökurétti er að ræða. Í d-lið nefndrar greinar er athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nefnt sérstaklega. Fjallað er um matsskyldu í III. kafla laga nr. 106/2000 um matsskyldar framkvæmdir. Ekki verður séð að hinar kærðu framkvæmdir eigi undir lögin skv. 5. gr. laganna, sbr. og 1. viðauka við þau, auk þess sem ekki liggur fyrir ákvörðun skv. 6. gr. þeirra um að þær skuli háðar mati á umhverfisáhrifum. Er rétt í þessu sambandi að benda á að skv. 8. mgr. nefndrar 6. gr. er öllum, þ. á m. kærendum, heimilt að bera fram fyrirspurn til Skipulagsstofnunar um hvort tiltekin framkvæmd falli í flokk B eða flokk C í 1. viðauka við lögin og skal stofnunin þá leita upplýsinga um framkvæmdina hjá framkvæmdaraðila og leyfisveitanda og taka ákvörðun um hvort hún eigi undir lagagreinina.

Sveitarstjórn veitir framkvæmdaleyfi skv. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í 52. gr. laganna kemur fram að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Kæruheimild samkvæmt lögunum er því bundin við að stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin en í máli þessu liggur fyrir að engin stjórnvaldsákvörðun hefur verið tekin um framkvæmdaleyfi. Er því ekki til staðar kæranleg ákvörðun samkvæmt skipulagslögum. Þó skal tekið fram að skv. 1. mgr. 53. gr. laganna skal skipulagsfulltrúi stöðva framkvæmdaleyfisskylda framkvæmd, sem hafin er án þess að framkvæmdaleyfi hafi verið fengið, tafarlaust og leita staðfestingar sveitarstjórnar. Í 3. mgr. 53. gr. kemur svo fram að ef 1. og 2. mgr. eigi við geti skipulagsfulltrúi krafist þess að hin ólöglega framkvæmd sé fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Framangreindar ákvarðanir, eða synjun skipulagsfulltrúa um að beita slíkum þvingunarúrræðum, eru eftir atvikum kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar skv. 52. gr. skipulagslaga, svo fremi sem uppfyllt eru skilyrði kæruaðildar fyrir nefndinni, s.s. um að viðkomandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af þeirri ákvörðun sem kærð er, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Þá þykir rétt að benda á að heimild 8. mgr. 13. gr. skipulagslaga til að skjóta máli til úrskurðarnefndarinnar, leiki vafi á því hvort framkvæmdir séu háðar ákvæðum um framkvæmdaleyfi, er bundin við umsækjanda um framkvæmdaleyfi og hlutaðeigandi sveitarstjórnaryfirvöld.

Ekki er að finna almenna kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd, heldur eingöngu vegna ákvarðana Umhverfisstofnunar skv. 63. gr., sbr. 91. gr., en engin slík ákvörðun hefur verið tekin í máli þessu. Rétt þykir þó að benda á að skv. 2. mgr. 13. gr. laganna fer Umhverfisstofnun m.a. með eftirlit með framkvæmd laganna, en í því eftirlitshlutverki stofnunarinnar felst m.a. eftirlit með því að náttúru landsins sé ekki spillt með athöfnum, framkvæmdum eða rekstri, að svo miklu leyti sem slíkt eftirlit er ekki falið öðrum með sérstökum lögum, sbr. a-lið 2. mgr. 75. gr. laganna. Hefur stofnunin eftir atvikum heimild til beitingar þvingunarúrræða skv. XV. kafla nefndra laga. Kærandi hefur því þann möguleika að vekja athygli stofnunarinnar á hinum kærðu framkvæmdum.

Kærendur hafa einnig vísað til athafnaleysisbrots þar sem „framkvæmdaraðili hafi ekki sent og Grindavíkurbær ekki fjallað um framkvæmdaleyfisumsókn og að skipulagsfulltrúi Grindavíkurbæjar hafi ekki aðhafst til að stöðva óleyfisframkvæmd.“ Enga kæruheimild er að finna í skipulagslögum vegna athafnaleysis. Líkt og hér að framan er rakið er því ekki um kæranlegar ákvarðanir að ræða. Hér þykir þó rétt að benda á að skv. 1. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 hefur samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum, en kærendum hefur áður verið leiðbeint um þessar almennu yfirstjórnar- og eftirlitsheimildir. Hins vegar þykir ekki rétt að framsenda kæru þessa til ráðuneytisins þar sem kæruheimild lýtur aðeins að stjórnvaldsákvörðunum skv. 111. gr. sveitarstjórnarlaga, en líkt og áður hefur komið fram hefur slík ákvörðun ekki verið tekin í máli þessu. Í þessu samhengi er þó sérstaklega bent á að ráðuneytið getur að eigin frumkvæði gefið út álit um lögmæti athafna eða athafnaleysis sveitarfélags, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 112. gr. laganna.

Að öllu framangreindu virtu er ekki til staðar nein sú ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem sætt getur lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar. Kærumáli þessu verður því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

jún 25

Love0

138/2020 Svínabú áminning

Með UUA

Árið 2021, föstudaginn 25. júní kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættar voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor. Ásgeir Magnússon dómstjóri tók þátt í gegnum fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 138/2020, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 24. nóvember 2020 um að veita áminningu vegna fráviks frá starfsleyfi fyrir svínabú að Melum í Hvalfjarðarsveit.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. desember 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir A þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 24. nóvember s.á. að veita kæranda áminningu vegna fráviks frá gr. 2.8. í starfsleyfi þess fyrir svínabú að Melum í Hvalfjarðarsveit. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 21. janúar 2021.

Málavextir: Kærandi hefur um margra ára skeið stundað svínaeldi að Melum í Hvalfjarðarsveit. Hinn 29. júní 2011 samþykkti heilbrigðisnefnd Vesturlands starfsleyfi honum til handa til að starfrækja þar þauleldi á fráfærugrísum, allt að 8.000 stæðum. Samkvæmt útgefnu starfsleyfi er gildistími þess til 29. júní 2023. Í því kemur m.a. fram að starfsleyfishafi skuli hlíta ákvæðum laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, tilgreindum reglugerðum sem um starfsemina gildi á hverjum tíma, svo og skilyrðum á fylgiskjali með leyfinu. Í gr. 2.8. á fylgiskjali segir eftirfarandi: „Safnþrær skulu yfirbyggðar, þéttar og þannig frá þeim gengið að ekki leki úr þeim út í umhverfið. Frestur til að byggja yfir þrærnar er veittur til 1. maí 2013“. Sætti nefnd ákvörðun um útgáfu starfsleyfis kæru til umhverfisráðuneytisins og var krafist ýmissa breytinga á því. Hinn 5. mars 2012 lá úrskurður ráðuneytisins fyrir. Með honum var útgáfa hins kærða starfsleyfis staðfest með ákveðnum breytingum, en m.a. var fyrrgreindur frestur til að byggja yfir safnþrær felldur brott. Skyldi starfsleyfishafi því strax uppfylla kröfur um safnþrær í 1. ml. gr. 2.8. í fylgiskjalinu.

Með breytingu á lögum nr. 7/1998 árið 2017 tók Umhverfisstofnun við eftirliti með starfsemi vegna þauleldis og fór fyrsta eftirlit stofnunarinnar með starfsemi kæranda að Melum fram 24. ágúst 2018. Með bréfi Umhverfisstofnunar til kæranda, dags. 26. september s.á., var bent á að við eftirlitið hefðu komið í ljós frávik frá starfsleyfi kæranda, m.a. frá gr. 2.8., en fremri safnþró væri ekki yfirbyggð. Var þess óskað að stofnuninni bærist tímasett áætlun um úrbætur eigi síðar en 10. október 2018, í samræmi við 58. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit. Mun Umhverfisstofnun hafa borist úrbótaáætlun 13. desember 2018 og kom þar fram að leitað hefði verið ýmissa leiða til úrbóta og að áætluð verklok væru 1. ágúst 2019. Með bréfi, dags. 11. janúar 2019, tilkynnti Umhverfisstofnun kæranda að fallist væri á úrbótaáætlun hans og fór stofnunin fram á að vera upplýst þegar fyrir lægi hvaða lausn yrði valin. Með bréfi Umhverfisstofnunar til kæranda, dags. 7. febrúar 2020, var vísað til þess að við eftirlit 17. desember 2019 hefði komið í ljós að fremri safnþró væri enn óyfirbyggð. Vindstyrkur væri talinn of mikill fyrir segldúk yfir þróna. Verið væri að skoða með verkfræðingi hvernig hægt væri að byggja yfir tankinn og nokkrar aðrar lausnir væru einnig í skoðun samkvæmt rekstraraðila. Óskaði stofnunin þess að send yrði tímasett áætlun um úrbætur eigi síðar en 28. febrúar 2020.

Hinn 9. júní 2020 fór Umhverfisstofnun að nýju í eftirlit að Melum. Fram kom í eftirlitsskýrslu af því tilefni að staðfest væri að úrbótum væri ekki lokið og að ekki lægi fyrir tímasett úrbótaáætlun varðandi frávik um yfirbyggingu safnþróar. Hefði rekstraraðili rætt um að náttúrleg skorpa væri nefnd sem möguleg lausn í stað yfirbyggingar, en m.a. var tekið fram í skýrslunni að miðað við BAT-niðurstöður ætti náttúruleg skorpa e.t.v. ekki við í köldu loftslagi og/eða á fljótandi húsdýraáburði sem innihéldi lítið af þurrefni. Þegar spýtu hefði verið stungið í gegnum yfirborð skítsins hefði komið í ljós að ekki væri skorpa á yfirborðinu. Með tölvupósti Umhverfisstofnunar til kæranda 8. júlí 2020 var honum gefið færi á að tjá sig um eftirlitsskýrsluna. Bárust athugasemdir hans 29. s.m. þar sem m.a. var gerð athugasemd við fyrrgreinda skoðun á skorpunni. Svaraði Umhverfisstofnun athugasemdum kæranda með tölvupósti 7. september 2020. Var fallist á að taka út fullyrðingu í skýrslunni um að þróin uppfyllti ekki skilyrði BAT-niðurstaðna, en ljóst væri að skilyrði gr. 2.8. í starfsleyfi væri ekki uppfyllt.

Með bréfi Umhverfisstofnunar til kæranda, dags. 8. október 2020, voru tilkynnt áform stofnunarinnar um áminningu, sbr. 60. gr. laga nr. 7/1998. Jafnframt var gerð krafa um úrbætur. Í bréfinu kom fram að ekki hefði borist staðfesting á því að brugðist hefði verið við greindum frávikum með fullnægjandi hætti og að úrbótum væri lokið. Var kæranda veittur frestur til 22. s.m. til að skila inn staðfestingu á úrbótum eða koma sjónarmiðum sínum á framfæri, sem hann og gerði. Tók hann m.a. fram að skoðaðar hefðu verið nokkrar lausnir og m.a. verið leitað tilboðs í að steypa þak á tankinn. Var þess óskað að veittur yrði frekari frestur til úrbóta. Annars vegar þar til svör bærust frá erlendum aðilum um það hvort þeir hefðu lausnir sem staðist gætu íslensk veðurskilyrði og hins vegar til að ganga úr skugga um hvort náttúruleg skorpumyndun teldist fullnægjandi að teknu tilliti til veðurfars og aðstæðna. Yrði ráðist í þær lausnir sem erlendir aðilar mæltu með strax og hægt væri. Fyndust ekki lausnir sem væru of íþyngjandi fyrir kæranda umfram aðra rekstraraðila þá þyrfti að skoða breytingu á starfsleyfinu.

Brást Umhverfisstofnun við með bréfi til kæranda, dags. 24. nóvember 2020. Reifaði stofnunin m.a. framkomin sjónarmið og vék að afstöðu umhverfisráðuneytisins í fyrrgreindum úrskurði frá 5. mars 2012 um starfsleyfi kæranda. Í honum kæmi skýrt fram að yfirbygging safnþróarinnar væri ófrávíkjanlegt skilyrði fyrir starfseminni og að ekki væri lagaheimild til að veita frest til að uppfylla umrædda kröfu. Taldi stofnunin að ekki væru forsendur til að veita kæranda þann viðbótarfrest til úrbóta sem hann hefði lagt til. Hafnaði Umhverfisstofnun úrbótaáætlun kæranda og veitti honum áminningu sbr. 60. gr. laga nr. 7/1998. Jafnframt var gerð krafa um úrbætur og veittur frestur til 9. desember 2020 til að skila inn fullnægjandi tímasettri úrbótaáætlun. Einnig skyldi, eigi síðar en 30. s.m., berast staðfesting á því að samningur hefði verið gerður við verktaka um yfirbyggingu safnþróarinnar. Loks var vikið að heimild Umhverfisstofnunar til að ákveða dagsektir yrði kærandi ekki við kröfum stofnunarinnar.

Kom kærandi að sjónarmiðum sínum með bréfi, dags. 9. desember 2020, þar sem fyrri sjónarmið hans voru áréttuð. Jafnframt kom fram að til stæði að fá efnaverkfræðing til að mæla þykkt náttúrulegrar skorpu í safnþrónni. Teldust niðurstöður þeirrar mælingar leiða til þess að skorpumyndunin teldist fullnægja áskilnaði reglugerðar nr. 804/1999, um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri, og BAT-niðurstaðna, væri kærandi reiðubúinn til að skila inn umsókn um breytingu á gildandi starfsleyfi fyrir svínabú sitt að Melum eigi síðar en 20. janúar 2021. Einnig áskildi hann sér rétt til að leggja fram kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Þá teldi hann að með framangreindri úrbótaáætlun hefði hann orðið við kröfum Umhverfisstofnunar og óskaði eftir því að úrbótaáætlunin yrði tekin til tilhlýðilegrar meðferðar og afgreiðslu hjá stofnuninni. Í kjölfarið fékk kærandi verkfræðistofu til að meta þykkt flotlags í safnþrónni fyrir svínamykju frá svínabúi hans og lágu niðurstöður þeirra mælinga fyrir 18. desember 2020. Hinn 21. s.m. barst úrskurðarnefndinni síðan kæra í máli þessu, svo sem fyrr greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hann hafi ekki talið mögulegt að uppfylla kröfur gildandi starfsleyfis um yfirbyggingu umræddrar safnþróar. Um mikið mannvirki sé að ræða, raunar miklu frekar stóran safntank en safnþró í hefðbundnum skilningi. Við blasi að hönnun mannvirkisins og gerð þess geri ekki ráð fyrir því að yfir það verði byggt. Ekki þurfi sérfræðiþekkingu til að sjá að svo gott sem útilokað sé að útveggir beri yfirbyggingu. Væri slík framkvæmd á annað borð möguleg myndi hún hafa í för með sér óheyrilegan kostnað. Umhverfisstofnun hafi verið bent á að það stæðist hvorki sjónarmið um málefnalega stjórnsýslu né meðalhóf að gera kröfu um að kærandi réðist í slík fjárútlát af þessu tilefni. Leitað hafi verið annarra leiða í því skyni að verða við kröfum um yfirbyggingu tanksins en ekki hafi verið talið framkvæmanlegt að reisa dúkþak þar yfir. Umhverfisstofnun hafi verið bent á öll þessi atriði, en á þau hafi ekki verið fallist. Ekki verði annað séð en að lagðar séu ríkari kröfur á kæranda en almennt séu lagðar á rekstraraðila svínabúa annars staðar á landinu. Þá sýni m.a. umfjöllun í fagtímaritum um uppbyggingu á nýjum haugtönkum að aðrir rekstraraðilar telji sig ekki skylduga til að byggja yfir slíka tanka. Krafa um yfirbyggingu virðist frekar heyra til algerra undantekninga en að teljast vera almenn regla.

Krafa í starfsleyfi um yfirbyggingu safnþróa eigi sér ekki lagastoð. Gangi hún lengra en gildandi réttarheimildir mæli fyrir um og íþyngi kæranda því umfram það sem lög og reglur heimili. Af bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 24. nóvember 2020, verði ekki annað ráðið en að umrædd krafa styðjist við gr. 6.2 í reglugerð nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri. Meginmarkmið reglugerðarinnar lúti að vatnsvernd og beri að túlka ákvæði hennar og þær kröfur sem starfsleyfið mæli fyrir um í samræmi við það meginmarkmið. Í samræmi við markmiðsákvæði reglugerðarinnar sé svo mælt fyrir um að við staðsetningu og frágang á hauggeymslum skuli taka mið af vatnsverndarsvæðum, fjarlægðarmörkum fyrir vatnsból og starfsreglum fyrir góða búskaparhætti, sbr. 14. gr. reglugerðarinnar, en að öðru leyti fara að fyrirmælum heilbrigðisnefndar um gerð og staðsetningu hauggeymslna og áburðargeymslna.

Starfsemi svínabúsins sé að öllu leyti í samræmi við markmið og ákvæði reglugerðar nr. 804/1999. Mannvirki og búnaður við búið, þ. á m. umrædd safnþró uppfylli allar kröfur reglugerðarinnar og annarra laga og reglna sem um þau gildi. Engin merki séu um að mengunarhætta stafi af starfseminni. Með því að byggja safntankinn við búið í núverandi mynd hafi verið gripið til viðhlítandi aðgerða til að tryggja traustar varnir gegn mögulegri mengun vatns af starfseminni. Öðru hafi raunar aldrei verið haldið fram af hálfu Umhverfisstofnunar auk þess sem engin þekkt vatnsból séu í næsta nágrenni við svínabúið.

Hvorki í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir né í reglugerð nr. 804/1999 sé gerð krafa um að safnþrær, safntankar eða hauggeymslur, eins og sú sem hér um ræði, skuli vera yfirbyggð. Slíka kröfu sé heldur ekki að finna í öðrum lögum eða reglum sem um starfsemina gildi. Krafa um yfirbyggingu á safnþróm eða á geymslum fyrir fljótandi húsdýraáburð sé heldur ekki gerð í þeim evrópsku reglum sem gildi um starfsemi kæranda. Í þessu sambandi sé vísað til BAT-niðurstaðna, um bestu fáanlegu tækni, vegna þéttbærs eldis alifugla eða svína, sbr. innleiðingarákvörðun framkvæmdarstjórnarinnar (ESB) 2017/302, sjá gr. 1.11., BAT 16.

Ákvæði 6.2 í reglugerð nr. 804/1999 geri aðeins kröfu um að hauggeymslur við svínabú skuli vera vandaðar og þéttar en í því felist ekki krafa um að geymslurnar skuli jafnframt vera yfirbyggðar. Slík krafa þyrfti að koma fram með skýrum hætti í texta ákvæðisins, en svo sé ekki. Það leiði af almennum lögskýringarsjónarmiðum að túlka beri ákvæðið þröngt, enda sé það íþyngjandi og raunar sérlega fyrir kæranda ef sú túlkun stæðist að í orðalaginu „vandaðar og þéttar“ fælist einnig krafa um yfirbyggingu. Allan vafa við túlkun á orðalagi ákvæðisins beri því að meta kæranda í vil. Umhverfisráðuneytið hafi þegar látið í ljós þá afstöðu sína að ákvæði reglugerðarinnar beri að túlka þröngt og að ekki séu lagaskilyrði fyrir því að túlka ákvæði hennar með ívilnandi eða rýmkandi hætti. Ef túlka beri heimildir stjórnvalda til að veita borgurunum undanþágur frá ákvæðum reglugerðarinnar þröngt hljóti sama lögskýringarregla að gilda um heimildir stjórnvalda til þess að leggja ríkari kröfur á herðar þeim en beinlínis séu orðaðar í reglugerðartextanum sjálfum. Þar sem ekki sé áskilið sérstaklega í texta reglugerðarinnar að safnþrær eða hauggeymslur við svínabú skuli vera yfirbyggðar þá séu hvorki lagaskilyrði fyrir því að krefjast þess að í slíka yfirbyggingu sé ráðist né fyrir því að áminna kæranda fyrir að hafa ekki lagt fram áætlanir um framkvæmd yfirbyggingarinnar. Þegar af þeirri ástæðu beri að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun þar sem grundvöll hennar skorti lagastoð.

Einnig beri að túlka ákvæðið með hliðsjón af framangreindu markmiði reglugerðarinnar um að tryggja skuli að sú mykja sem safnist í tankinn berist ekki í vatn og mengi það. Útveggir safnþróarinnar/tanksins séu vandaðir og þéttir. Engin merki séu um að mykja úr búinu eða efnasambönd úr henni hafi smitast út í jarðveginn og blandast vatni í nágrenni búsins, enda hafi því aldrei verið haldið fram. Slík mengun gæti aðeins átt sér stað við aðstæður þar sem tankurinn myndi fyllast og yfirfall yrði úr honum. Slíkt yfirfall hafi aldrei átt sér stað á búi kæranda en kæmi til þess sé ljóst að yfirbygging yfir tankinn, hvort sem væri með steinsteyptum einingum eða dúk, myndi ekki forða slíku yfirfalli. Að sama skapi verði krafa um yfirbyggingu ekki studd því sjónarmiði að slík yfirbygging komi í veg fyrir eða sé til þess fallin að draga úr loftmengun í nágrenni tanksins. Auk þess sé ekki íbúabyggð í nánasta umhverfi búsins.

Túlka beri ákvæði gr. 6.2 í reglugerðinni með hliðsjón af því með hvaða hætti staðið hafi verið að söfnun og geymslu áburðar í landbúnaði í framkvæmd. Flestar ef ekki allar safnþrær á búum í landbúnaði á Íslandi séu án yfirbygginga. Það standist ekki jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að gera aðrar, ríkari og kostnaðarsamari kröfur til kæranda en gerðar séu til annarra rekstraraðila í sömu grein. Standist krafan ekki meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, ekki síst þegar fyrir liggi að kostnaður við slíka framkvæmd muni nema vel á fimmtu tug milljóna króna. Engu breyti þótt í starfsleyfinu sjálfu sé gerð krafa um yfirbyggingu, krafan sé eftir sem áður óhófleg. Augljóst sé að meðalhófs hafi ekki verið gætt þegar öðrum rekstraraðilum í sömu atvinnugrein sé ekki gert að ráðast í slíkar fjárfestingar af sama tilefni.

Mótmælt sé því sjónarmiði Umhverfisstofnunar að ákvæði í starfsleyfi geti gengið lengra en gildandi lög hverju sinni telji útgefandi leyfisins þess vera þörf. Stjórnsýslan sé lögbundin og sé stjórnvaldi ekki heimilt að ganga lengra við setningu skilyrða eða íþyngjandi krafna en gildandi lög heimili hverju sinni. Samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins verði stjórnvaldsákvarðanir að vera í samræmi við lög og eiga sér viðhlítandi stoð í þeim. Af reglunni leiði að kæranda verði ekki íþyngt umfram lagaheimildir.

Áminning teljist íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun enda sé hún samkvæmt XVII. kafla laga nr. 7/1998 eitt þeirra þvingunarúrræða sem Umhverfisstofnun sé veitt til að knýja á um framkvæmdir tiltekinna ráðstafana. Með vísan til lögmætisreglunnar og annarra meginreglna stjórnsýsluréttarins verði slíkum þvingunarúrræðum ekki beitt af hálfu stjórnvalda til að knýja á um tilteknar íþyngjandi ráðstafanir eigi þær sér ekki fullnægjandi lagastoð. Slíkt sé ólögmætt.

Fyrir liggi nú mælingar efnaverkfræðings á þykkt náttúrulegrar skorpu og bendi þær eindregið til þess að þykkt hennar fullnægi þeim skilyrðum sem fram komi í BAT-niðurstöðunum. Kærandi hafi þegar hafið undirbúning að umsókn um breytingu á gildandi starfsleyfi. Eigi þær ráðstafanir sem kærandi hafi þegar gripið til í þessum efnum, til viðbótar framangreindum málsástæðum, að leiða til þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Falli þá jafnframt úr gildi kröfur Umhverfisstofnunar um úrbætur og framlagningu úrbótaáætlana.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er bent á að vegna mannlegra mistaka hafi kæranda í eftirlitsskýrslu, dags. 7. febrúar 2020, verið veittur frestur til 1. ágúst s.á. til að ljúka úrbótum. Málinu hafi því ekki verið fylgt eftir af fullum þunga með beitingu þvingunarúrræða þrátt fyrir að úrbótum væri ekki lokið. Kærandi hafi þó ítrekað verið minntur á útistandandi frávik í samskiptum við Umhverfisstofnun, m.a. í tölvupóstsamskiptum og reglubundnum eftirlitsferðum.

Ákvörðun Umhverfisstofnunar hafi verið á því byggð að hvorki hafi verið komin fram fullnægjandi tímasett áætlun um úrbætur né önnur sjónarmið sem gæfu tilefni til þess að falla frá áður kynntum áformum stofnunarinnar að veita kæranda umrædda áminningu. Hafi stofnunin rökstutt þá ákvörðun sína og ítrekað fyrri kröfur um úrbætur. Sé ekki tilefni til frekari fresta í málinu, enda hafi krafan verið sett fram í starfsleyfi árið 2011. Kæranda hafi nú þegar verið veitt umtalsvert svigrúm til að leita lausna til úrbóta án árangurs.

Eftirlitsaðila beri við lögbundið eftirlit sitt að fylgja þeim skilyrðum sem fram komi í útgefnu starfsleyfi, sem og gildandi lögum og reglugerðum hverju sinni. Útgefið starfsleyfi sé forsenda þess að rekstraraðili hafi heimildir til að starfa samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Viðeigandi mengunarvarnir séu skilyrði heimildar til losunar mengunarefna. Ákvæði er fram komi í starfsleyfi hverju sinni séu sett með tilliti til aðstæðna hvers og eins rekstrar og geti í vissum tilfellum gengið lengra en gildandi lög, telji útgefandi starfsleyfisins þess vera þörf, m.a. með tilliti til mengunarvarna.

Ákvörðun um að áminna kæranda fyrir brot á skilyrðum starfsleyfis byggist fyrst og fremst á þeim grundvelli að um frávik frá gildandi starfsleyfi sé að ræða. Telji kærandi starfsleyfið of íþyngjandi, þannig að ómögulegt sé fyrir hann að starfa samkvæmt því, geti hann óskað formlega eftir endurskoðun þess. Hafi Umhverfisstofnun ítrekað bent kæranda á þetta og leiðbeint honum um það hvernig sækja eigi um breytingu á starfsleyfi.

Við túlkun á skilyrði starfsleyfis um yfirbyggingu safnþróarinnar hafi m.a. verið litið til þeirrar umfjöllunar og sjónarmiða sem fram hafi komið við útgáfu þess. Í úrskurði umhverfisráðuneytisins, dags. 5. mars 2012, hafi verið talið að sú skylda sem kveðið sé á um í 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri, sem umrætt skilyrði í starfsleyfi kæranda byggist á, sé ótvíræð. Það er að við gripahús, þ.m.t. svínabú, skuli vera vandaðar og þéttar hauggeymslur. Bent hafi verið á að haughús sem ekki væru yfirbyggð gætu tæplega uppfyllt kröfu reglugerðarinnar um þéttleika og væri tilgreint ákvæði starfsleyfisins því í samræmi við kröfu hennar. Í reglugerð nr. 804/1999 sé ekki að finna ákvæði er heimili undanþágu frá umræddri kröfu eða frest til að uppfylla hana. Þá sé vísað til niðurstöðu ráðuneytisins varðandi gr. 2.8. í starfsleyfi. Í ljósi framangreinds sé ekki tækt að veita kæranda frekari frest til úrbóta, enda bendi ekkert til þess að raunverulegar úrbætur séu yfirvofandi þar sem ekki sé komin fram eiginleg áætlun þar sem fram komi upplýsingar um hvaða úrbóta kærandi ætli sér að grípa til eða hvernig þær úrbætur verði framkvæmdar af hans hálfu.

Samkvæmt BAT-16 niðurstöðum sem kærandi vísi til sé náttúruleg skorpa nefnd sem einn möguleiki fyrir yfirbyggingu safnþróa við svínabú. Umhverfisstofnun hafi ekki útilokað þann möguleika, ef sýnt sé fram á að slík skorpa væri nægjanlega traust til að líta mætti á hana sem yfirbyggingu. Jafnframt þyrfti að sýna fram á að slík lausn myndi henta í aðstæðum að Melum í Hvalfjarðarsveit. Að mati stofnunarinnar hafi kærandi ekki sýnt fram á það.

Í eftirliti Umhverfisstofnunar 9. júní 2020 hafi skorpan í safnþrónni verið tekin til sérstakrar skoðunar, teknar hafi verið myndir af þrónni og spýtu stungið ofan í skítinn til að athuga hvort skorpa hefði myndast. Af könnun á þykkt skorpunnar hafi ekki verið hægt að sjá að um eiginlega yfirbyggingu gæti verið að ræða, a.m.k. ekki á þeim tíma, og þar af leiðandi ekki allt árið í kring. Í BAT-niðurstöðunum sé tekið fram að náttúruleg myndun skorpu eigi e.t.v. ekki við í köldu loftslagi og/eða á fljótandi húsdýraáburði sem innihaldi lítið af þurrefni. Náttúruleg skorpa eigi heldur ekki við í geymslum þar sem hræring, fylling og/eða losun fljótandi húsdýraáburðar geri náttúrulega skorpu ótrausta. Í svínabúinu að Melum sé fráveiturör út í safnþróna, sem staðsett sé á þann hátt að rennsli falli ofan á yfirborðið og hindri þannig möguleika á myndun skorpu. Að mati sérfræðinga stofnunarinnar valdi slíkt sírennsli því að nær ómögulegt sé að þykk skorpa geti myndast þar undir. Sé það í samræmi við fyrirvara í BAT-niðurstöðunum. Til þess að hægt sé að líta á náttúrulega skorpumyndun sem varanlega og fullnægjandi yfirbyggingu safnþróarinnar þurfi kærandi að sýna fram á það með óyggjandi hætti að skorpan sé nægjanlega þykk til að traust geti talist. Hvorki hafi verið sýnt fram á það nú né þegar ákvörðun um að veita kæranda áminningu hafi verið tekin.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi vísar til og áréttar það er fram komi í kæru. Aðrar hefðbundnar leiðir til yfirbyggingar eða yfirbreiðslu séu ekki tækar, a.m.k. ekki aðgengilegar í skilningi BAT-niðurstaðna. Umhverfisstofnun hafi ekki sinnt leiðbeiningarskyldu sinni skv. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en stofnunin hafi enga tilraun gert til að benda kæranda á færar leiðir til að verða við kröfum hennar um úrbætur. Ætla megi að skortur á leiðbeiningum sé einkum vegna þess að stofnunin hafi ekki heldur komið auga á raunhæfar aðgengilegar lausnir.

Úrskurður umhverfisráðuneytisins frá 5. mars 2012 sé nærri 12 ára gamall og alls óvíst að niðurstaða málsins hefði orðið sú sama í dag. Miklar breytingar hafi orðið á þessu sviði frá uppkvaðningu úrskurðarins, þ. á m. tæknibreytingar, en einnig hafi réttarheimildir og viðhorf á þessu réttarsviði þróast og breyst. Þannig hafi BAT-niðurstöður ekki verið fyrir hendi þegar úrskurðurinn hafi verið kveðinn upp.

Staðhæfingu um að ekkert bendi til þess að raunverulegar úrbætur séu yfirvofandi sé mótmælt. Lagðar hafi verið fram niðurstöður efnaverkfræðings um þykkt skorpunnar sem sýni að hún rúmist innan BAT-niðurstaðna og fullnægi skilyrðum í öðrum löndum Evrópu um notkun náttúrulegrar skorpu í stað yfirbyggingar. Geti hún komið í stað yfirbyggingar yfir tankinn og þannig sé komið til móts við kröfur Umhverfisstofnunar um úrbætur. Ekki komi fram hvaða mælikvarða, viðmið eða gögn stofnunin telji að leggja beri til grundvallar og teljist fullnægjandi til að hún telji sig geta litið á náttúrulega skorpu sem lausn í stað yfirbyggingar. Byggi mat Umhverfisstofnunar fremur á tilfinningu eða skoðunum en á gögnum eða upplýsingum sem hægt sé að staðreyna og byggja niðurstöður eða ákvarðanir á. Virðist gengið út frá því að til að náttúruleg skorpa sem lausn teljist fullnægjandi þurfi að geyma innihald tanksins í honum um aldur og ævi þannig að skorpan sem þar myndist sé varanleg. Þetta sé augljóslega á skjön við þau sjónarmið sem búi að baki BAT 16-niðurstöðunum og leiði það af eðli máls. Þá leiði það af orðalagi BAT 16 að kalt loftslag komi ekki í veg fyrir að náttúruleg skorpa teljist tæk lausn í stað yfirbyggingar, heldur sé einungis tekið fram að hún eigi ef til vill ekki við.

Telji kærandi eðlilegt að úrskurðarnefndin fari á vettvang og kynni sér aðstæður á Melum.

Niðurstaða: Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu fékk kærandi árið 2011 starfsleyfi til að starfrækja þauleldi á fráfærugrísum í allt að 8.000 stæðum að Melum í Hvalfjarðarsveit. Eitt skilyrði starfsleyfisins, sbr. gr. 2.8., er að safnþrær skuli yfirbyggðar, þéttar og þannig frá þeim gengið að ekki leki úr þeim út í umhverfið. Starfsleyfið sætti kæru til umhverfisráðuneytisins og með úrskurði uppkveðnum 5. mars 2012 var útgáfa leyfisins staðfest, m.a. með þeirri breytingu að fyrrgreint skilyrði skyldi uppfyllt þegar í stað. Í kærumáli þessu gerir kærandi framangreindan úrskurð ráðuneytisins að umfjöllunarefni og lögmæti þess skilyrðis sem fram kemur í nefndri gr. 2.8. Er af því tilefni rétt að taka fram að samkvæmt þágildandi 32. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir er úrskurður ráðuneytisins fullnaðarúrskurður og sætir hann því ekki endurskoðun úrskurðarnefndarinnar. Breytir engu þar um þótt langt sé um liðið frá uppkvaðningu úrskurðarins. Einskorðast lögmætisathugun nefndarinnar því við þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 24. nóvember 2020 að veita kæranda áminningu og krefjast úrbóta á fráviki frá áðurnefndri gr. 2.8. Í ákvörðuninni vísaði stofnunin til 60. gr. laga nr. 7/1998 og þykir rétt, með tilliti til nýlegra breytinga á tilvitnaðri lagagrein, að rekja forsögu þeirrar heimildar sem í ákvæðinu felst.

Lög nr. 12/1969 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit voru fyrstu heildarlög á því sviði, en áður giltu þar um lög nr. 35/1940 um heilbrigðisnefndir og heilbrigðissamþykktir. Í 3. gr. laga nr. 12/1969 var mælt fyrir um hlutverk heilbrigðisnefnda og í 2. mgr. fólst nýmæli þess efnis að heilbrigðisnefnd væri heimilt að stöðva starfrækslu eða notkun, ef skilyrðum laga, heilbrigðisreglugerðar, heilbrigðissamþykktar eða fyrirmælum heilbrigðisnefndar samkvæmt heimildum í þeim ákvæðum væri ekki fullnægt um starfræksluna eða húsnæði það, land eða tæki, sem notað væri. Um það nýmæli segir í frumvarpi því sem varð að nefndum lögum að ákvæðið sé efnislega í flestum heilbrigðissamþykktum, en rétt þyki að í lögunum sjálfum séu ákvæði um vald heilbrigðisnefnda til að stöðva starfrækslu eða notkun sem sé óviðunandi eða hættuleg af hollustuástæðum að dómi nefndarinnar. Að sjálfsögðu eigi valdbeiting ekki að koma til nema í brýnni nauðsyn og því aðeins, að fortölur, fræðsla og leiðbeiningar beri engan árangur, en þetta séu þau vopn, sem heilbrigðisnefndum og starfsmönnum þeirra sé framar öllu ætlað að beita í viðskiptum við eftirlitsskylda aðila.

Við gildistöku laga nr. 50/1981 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit féllu lög nr. 12/1969 úr gildi. Í 27. gr. hinna nýju laga var fjallað um valdsvið og þvingunarúrræði. Sagði í gr. 27.1. að til þess að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum, hollustuverndarreglugerð, mengunarvarnareglugerð, hollustusamþykktum sveitarfélaga eða eigin fyrirmælum samkvæmt þessum ákvæðum, gæti hollustunefnd beitt eftirfarandi aðgerðum: 1. Veitt áminningu. 2. Veitt áminningu og tilhlýðilegan frest til úrbóta. 3. Stöðvað viðkomandi starfsemi eða notkun að öllu leyti eða að hluta til, með aðstoð lögreglu ef með þyrfti.

Í almennum athugasemdum í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 50/1981 var tekið fram að lögð væru til skýr ákvæði um valdsvið hollustueftirlits og þvingunarráðstafanir með það fyrir augum að ná fram nauðsynlegum umbótum, en samhliða því væru ákvæði um sérstaka úrskurðarnefnd til þess að tryggja sem best rétt þeirra, sem eftirlit væri haft með. Um helstu nýmæli var tiltekið að í 6. kafla frumvarpsins væri fjallað um valdsvið og þvingunarúrræði. Samkvæmt gildandi lögum hefðu heilbrigðisnefndir mjög mikið vald til afskipta af öllu, er snerti hollustuhætti, sbr. 3. gr. gildandi laga. Þar væru hins vegar engin ákvæði um það, hvernig beita skyldi þessu mikla valdi og væri hér með reynt að gera bragarbót þar á, með því að kveða á um það, hvernig hollustunefnd skyldi starfa þyrfti hún að knýja á um framkvæmd ráðstafana er vörðuðu hollustuháttamál. Lagt væri til, að í fyrsta lagi yrði veitt áminning, í öðru lagi veitt áminning og tilhlýðilegur frestur til úrbóta, þar sem slíkt ætti við, og í þriðja lagi yrði stöðvuð viðkomandi starfsemi eða notkun að öllu leyti eða að hluta til, með aðstoð lögreglu ef með þyrfti. Þó væri ekki gert ráð fyrir að stöðvun yrði beitt, nema um alvarleg tilvik eða ítrekun væri að ræða, eða ef aðilar sinntu ekki úrbótum innan tiltekins frests. Í athugasemdum með 27. gr. var áréttað að gert væri ráð fyrir áðurgreindum þrennskonar úrræðum. Hefðu heilbrigðisnefndir mjög viðamikið vald til þess að stöðva starfrækslu eða notkun, ef skilyrðum laga, heilbrigðisreglugerðar eða heilbrigðissamþykkta eða fyrirmælum heilbrigðisnefnda, samkvæmt heimildum í þeim ákvæðum væri ekki fullnægt um starfrækslu eða húsnæði það, land eða tæki, sem notað væri. Ekki væri verið að auka vald hollustunefnda heldur gera tillögur um það hvernig því skyldi beitt. Með því að kveða nánar á um framkvæmd valdsins ættu þeir sem beittu því að vera betur varðir gegn gagnrýni og þolendur að vera betur í stakk búnir til að skilja þær ákvarðanir, sem þar lægju að baki.

Lög nr. 50/1981 voru endurútgefin sem lög nr. 109/1984 og eftir heildarendurskoðun síðar meir urðu þau að lögum nr. 81/1988. Sagði þá í gr. 23.1 að heilbrigðisnefnd gæti beitt sömu aðgerðum og áður segir til þess að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögum þessum, heilbrigðisreglugerð, mengunarvarnareglugerð, heilbrigðissamþykktum sveitarfélaga eða eigin fyrirmælum samkvæmt þessum ákvæðum. Óbreytt orðalag var að finna í 1. mgr. 26. gr. laga nr. 7/1998 þegar þau tóku gildi. Í kjölfar breytinga sem tóku gildi með lögum nr. 58/2019 segir nú í 60. gr. laga nr. 7/1998 að Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefnd sé heimilt að veita viðkomandi aðila áminningu til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum, reglugerðum eða samþykktum sveitarfélaga. Er því ekki lengur að finna í ákvæðinu það orðalag að greindum aðilum sé heimilt að veita áminningu til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt eigin fyrirmælum samkvæmt þessum ákvæðum.

Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að breytingalögum nr. 58/2019 segir að í frumvarpinu séu lagðar til nokkrar breytingar á orðalagi ákvæða laga um hollustuhætti og mengunarvarnir sem kveði á um þvingunarúrræði. Þá segir í athugasemdum með 15. gr. breytingalaganna að í henni sé lögð til breyting á 60. gr. laganna þannig að hún fjalli einungis um þvingunarúrræðið áminningu og kröfu um úrbætur. Gert sé ráð fyrir að ákvæði laganna sem heimili heilbrigðisnefndum og Umhverfisstofnun að beita þvingunarúrræðinu stöðvun til bráðabirgða verði fært í 63. gr. laganna, sbr. 18. gr. frumvarpsins. Í greininni sé lagt til að heilbrigðisnefndum og Umhverfisstofnun verði heimilt að beita áminningu. Orðalag ákvæðisins taki meðal annars mið af efnalögum nr. 61/2013.

Heimild til að veita áminningu hefur verið að finna í lögum um hollustuhætti frá því að lög nr. 50/1981 tóku gildi. Sú heimild hefur allt frá þeim tíma verið bundin við það að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögum um hollustuhætti, samkvæmt reglugerðum settum með stoð í þeim lögum og samkvæmt samþykktum sveitarfélaga settum með stoð í sömu lögum. Einnig til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt eigin fyrirmælum samkvæmt „þessum ákvæðum“, en skilja verður það orðalag svo að þau ákvæði vísi til ákvæða laganna, reglugerða og samþykkta sveitarfélaga.

Fjallað er um skyldur rekstraraðila í XI. kafla laga nr. 7/1998. Skulu rekstraraðilar skv. 40. gr. laganna, sbr. viðauka I-IV, tryggja að starfsemi þeirra sé í samræmi við ákvæði laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim, starfsleyfisskilyrði og almennar kröfur, sbr. 8. gr. Er og mælt fyrir um eftirlit með atvinnurekstri í XIV. kafla laga nr. 7/1998. Skal skv. 54. gr. laganna vera eftirlit með atvinnurekstri, sbr. viðauka I-IV með lögunum, sem taki til athugunar á öllum þáttum umhverfisáhrifa viðkomandi starfsemi sem máli skipti, sem og hollustuhátta. Fellur eldi svína með fleiri en 2.000 stæði fyrir alisvín undir viðauka I með lögunum, sbr. og viðauka I í reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Mælt er fyrir um í 57. gr. reglugerðarinnar að Umhverfisstofnun skuli annast eftirlit með atvinnurekstri, sbr. I., VII. og IX. viðauka reglugerðarinnar, og sætir svínabú kæranda að Melum því eftirliti þeirrar stofnunar. Skal stofnunin hafa eftirlit með atvinnurekstrinum til að tryggja að farið sé að skilyrðum fyrir starfsemina, sbr. 1. mgr. 55. gr. laga nr. 7/1998, og verði frávik skal stofnunin krefja rekstraraðila um að gera hverjar þær viðeigandi viðbótarráðstafanir sem eftirlitsaðilinn telur nauðsynlegar til að koma reglufylgni á aftur, sbr. 2. mgr. Svo sem áður er rakið fór Umhverfisstofnun ítrekað fram á það við kæranda að hann uppfyllti hið umdeilda skilyrði í starfsleyfi hans, en starfsleyfið, sem gefið var út á grundvelli laga nr. 7/1998, og skilyrði þess sættu lögmætisathugun umhverfisráðuneytisins á sínum tíma.

Með hinni kærðu ákvörðun áminnti Umhverfisstofnun kæranda vegna þess að fyrirmælum hennar um framkvæmd viðbótarráðstafana til að tilgreint skilyrði starfsleyfisins yrði uppfyllt var ekki sinnt með fullnægjandi hætti að mati stofnunarinnar. Fyrirmælin áttu sér stoð í 2. mgr. 55. gr. laga nr. 7/1998, enda var með þeim farið fram á þær viðbótarráðstafanir sem stofnunin taldi nauðsynlegar. Fram kemur í frumvarpi því sem varð að breytingalögum nr. 66/2017, í athugasemdum við ákvæði það sem varð 55. gr., að ekki sé um efnisbreytingu að ræða á núverandi framkvæmd við eftirlit. Ef eftirlit leiði í ljós að einhverju sé ábótavant í hlutaðeigandi starfsemi hafi stjórnvöld gert athugasemdir og eftir atvikum beitt þvingunarúrræðum til þess að bætt yrði úr ágöllum og sé með frumvarpinu ætlað að kveða skýrar á um núverandi framkvæmd. Lögskýringargögn benda ekki til þess að það hafi verið ætlun löggjafans með breytingalögum nr. 58/2019 að þrengja heimildir þar til bærra stjórnvalda til að veita áminningu. Hins vegar verður ekki fram hjá því litið að lög nr. 7/1998 tiltaka ekki lengur að þeim stjórnvöldum sé heimilt að veita áminningu til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt „eigin fyrirmælum samkvæmt þessum ákvæðum“.

Skýra lagaheimild þarf til þess að beitt verði þvingunarúrræðum og ber að túlka slíka lagaheimild þröngt, enda um íþyngjandi úrræði að ræða. Má og ráða af forsögu þeirra lagaákvæða sem rakin hafa verið að valdheimildir þær sem um ræðir séu ríkar og að þeim beri að beita af varfærni. Að teknu tilliti til alls þessa er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að Umhverfisstofnun hafi ekki haft nægilega skýra og ótvíræða heimild í lögum til að fylgja eftir eigin fyrirmælum með áminningu. Þá athugist að starfsleyfi vegna mengandi starfsemi eru gefin út á grundvelli laga nr. 7/1998 og reglugerðar nr. 550/2018. Í 61. gr. reglugerðarinnar er að finna það orðalag sem áður gilti samkvæmt lögunum, þ.e. að til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, reglugerðum settum samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga eða eigin fyrirmælum geti eftirlitsaðili beitt ákvæðum XVII. kafla laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Hins vegar er ljóst að með reglugerð verður ekki kveðið á um að þvingunarúrræðum verði beitt í ríkari mæli en heimild er fyrir í lögum. Að öllu framangreindu virtu verður því ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 24. nóvember 2020 um að veita kæranda áminningu vegna fráviks frá gr. 2.8. í starfsleyfi hans fyrir svínabú að Melum í Hvalfjarðarsveit.

jún 25

Love0

6/2021 Eftirlitsgjald fótaaðgerðarstofu

Með UUA

Árið 2021, föstudaginn 25. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættar voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor. Ásgeir Magnússon dómstjóri tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 6/2021, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Vesturlands frá 30. nóvember 2020 um álagningu eftirlitsgjalds vegna fótaaðgerðastofu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. janúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir A þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Vesturlands frá 30. nóvember 2020 að leggja á eftirlitsgjald vegna fótaaðgerðastofu kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Vesturlands 12. febrúar 2021.

Málavextir: Í september 2019 lagði Heilbrigðiseftirlit Vesturlands eftirlitsgjald á kæranda vegna fótaaðgerðastofu hennar fyrir árið 2019. Hinn 30. nóvember 2020 lagði heilbrigðiseftirlitið síðan einnig á eftirlitsgjald vegna fótaaðgerðastofunnar fyrir árið 2020 að fjárhæð kr. 32.400, en ekkert eftirlit fór fram það ár. Kæranda barst tölvupóstur frá Hvalfjarðarsveit 14. desember s.á. þar sem reikningur vegna gjaldsins var viðhengdur. Með tölvupósti 21. s.m. gerði kærandi athugasemd við reikninginn þar sem engin heimsókn eða úttekt hefði farið fram vegna fótaaðgerðastofunnar það ár. Jafnframt kvaðst kærandi ætla að greiða reikninginn með fyrirvara um lögmæti gjaldsins. Í svari framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Vesturlands 22. s.m. kom fram að reikningar væru sendir út á hverju ári vegna eftirlits sem framkvæmt væri annað hvert ár. Með tölvupósti 23. s.m. benti framkvæmdastjórinn kæranda á að ef gjaldið væri einungis innheimt þegar komið væri í eftirlit myndi reikningurinn verða hærri í það skiptið. Jafnframt var upplýst um að ef kærandi teldi innheimtuna ólöglega gæti hún kært álagningu til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Málsrök kæranda: Kærandi telur kæruna vera setta fram innan kærufrests úrskurðarnefndarinnar. Þrátt fyrir að reikningurinn hafi bókunardagsetningu 30. nóvember 2020 hafi hann ekki komið til vitundar kæranda fyrr en henni hafi borist tölvupóstur frá Hvalfjarðarsveit 14. desember s.á. Það hefði svo ekki verið fyrr en í tölvupóstsamskiptum 22. og 23. s.m. sem rökstuðningur hefði fengist fyrir gjaldtökunni og athygli verið vakin á kæruleið.

Samkvæmt 4. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé heilbrigðisnefndum heimilt að setja gjaldskrá og innheimta gjald fyrir m.a. eftirlit. Samkvæmt 5. mgr. sama ákvæðis skuli gjaldið byggt á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á og megi gjaldið ekki vera hærra en sá kostnaður. Samkvæmt 1. mgr. 54. gr. sömu laga skuli eftirlit vera með atvinnurekstri, sbr. viðauka I-IV, sem taki til athugunar á öllum þáttum umhverfisáhrifa viðkomandi starfsemi sem máli skipti, sem og hollustuhátta. Í 4. mgr. sama ákvæðis segi að á grundvelli eftirlitsáætlana geri eftirlitsaðili reglulega áætlanir um reglubundið eftirlit með atvinnurekstri samkvæmt viðaukum I-IV, þ.m.t. um tíðni vettvangsheimsókna fyrir mismunandi starfsemi. Tímabilið milli tveggja vettvangsheimsókna skuli byggjast á kerfisbundnu mati á umhverfisáhættu viðkomandi starfsemi og skuli fyrir starfsemi samkvæmt viðaukum I og II ekki vera lengra en eitt ár fyrir starfsemi sem valdi mestri áhættu en þrjú ár fyrir starfsemi sem valdi minnstri áhættu. Eftir hverja heimsókn skuli eftirlitsaðili síðan taka saman skýrslu með nánar tilgreindum hætti, sbr. 5. mgr. sama ákvæðis.

Samkvæmt 2. gr. gjaldskrár nr. 1071/2020 fyrir heilbrigðis-, mengunarvarna- og matvælaeftirlits á starfssvæði Heilbrigðiseftirlits Vesturlands sjái Heilbrigðiseftirlit Vesturlands um innheimtu eftirlitsgjalda vegna reglubundins eftirlits samkvæmt viðauka gjaldskrárinnar. Þar komi aukinheldur fram áætluð tíðni eftirlits. Samkvæmt nefndum viðauka sé tíðnin á fótaaðgerðastofum 0,5 og álagt gjald kr. 32.400. Í því felist að reglubundið eftirlit á fótaaðgerðastofum sé viðhaft annað hvert ár og hafi það verið staðfest í svari forstöðumanns Heilbrigðiseftirlits Vesturlands. Það ár sem ekkert reglubundið eftirlit fari fram hafi því eðli máls samkvæmt ekki í för með sér neinn kostnað fyrir hlutaðeigandi eftirlit. Af því leiði að álagning og innheimta gjalds það ár sem ekkert reglubundið eftirlit fari fram fái ekki stoð í fyrrgreindum ákvæðum laga. Því sé mótmælt að gjaldinu sé með einhverjum hætti skipt og ef sú væri ekki raunin væri gjaldið einfaldlega helmingi hærra þegar reglubundið eftirlit væri framkvæmt. Ekkert í lögskýringargögnum eða gildandi gjaldskrái styðji slíka túlkun.

Ekki verði séð að auglýsing nr. 254/1999 um leiðbeinandi reglur umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit styðji með nokkru móti þá túlkun að heimilt sé að innheimta árlegt gjald fyrir þjónustu sem veitt sé annað hvert ár. Þvert á móti megi ráða af 1. gr. að gjaldskrár beri að grundvallast á „ársverkum“. Einnig komi fram í 7. gr. að „árleg“ álagning eftirlitsgjalds megi aldrei vera hærri en nemi reiknuðum kostnaði, þ.e. margfeldi tímagjalds og heildartíma eftirlits. Af því leiði að ef heildartími eftirlits viðkomandi árs sé kr. 0 þá sé gjaldtakan kr. 0.

Hafa beri í huga að gjaldtakan verði að uppfylla þau almennu skilyrði sem gildi um álagningu slíkra gjalda samkvæmt óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins, þ.m.t. um samræmi milli kostnaðar við viðkomandi þjónustu og fjárhæð gjalds. Við mat á því hversu langt sé unnt að seilast við innheimtu eftirlitsgjalds á framangreindum grundvelli verði að líta til þess að þjónustugjaldaheimildir feli í sér undantekningu frá þeirri meginreglu að opinber þjónusta skuli vera endurgjaldslaus. Beri að túlka slíkar gjaldheimildir þröngt í þeim skilningi að einungis sé heimilt að taka gjald fyrir þá þjónustu sem gjaldaheimildin nái skýrlega til. Í athugasemdum við frumvarp það sem orðið hafi að lögum nr. 59/1999, um breytingu á lögum nr. 7/1998, segi að gjaldtaka sveitarfélaga skuli vera rökstudd og megi gjaldið ekki vera hærra en sem nemi þeim kostnaði sem almennt hljótist af veittri þjónustu eða framkvæmd eftirlits.

Í starfsleyfi kæranda segi í 2. gr. að fyrirtækið skuli árlega greiða eftirlitsgjald í samræmi við gildandi gjaldskrá þar um. Gjaldið skuli standa undir kostnaði við reglubundið eftirlit Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, þar með talinni starfsleyfavinnslu. Orðalag um árlega greiðslu fari ekki saman við ákvæði laga og gildandi gjaldskrár. Auk þess megi vera ljóst að kostnaður sé enginn fyrir hlutaðeigandi eftirlit á því ári sem ekkert eftirlit fari fram. Af þeim sökum sé því mótmælt að til greiðsluskyldu geti stofnast á grundvelli nefnds orðalags í starfsleyfi.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Vesturlands: Heilbrigðiseftirlits Vesturlands telur rétt að úrskurðarnefndin taki til skoðunar hvort kæra hafi borist innan tilskilins frests og sé tæk til efnismeðferðar.

Heilbrigðiseftirlitið hafi sett gjaldskrá á grundvelli 4. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og sé gildandi gjaldskrá nr. 1071/2020 fyrir heilbrigðis-, mengunarvarna- og matvælaeftirlit á starfssvæði Heilbrigðiseftirlits Vesturlands. Í 2. gr. gjaldskrárinnar segi að Heilbrigðiseftirlit Vesturlands sjái um innheimtu eftirlitsgjalds vegna reglubundins eftirlits samkvæmt viðauka með gjaldskránni og þar komi jafnframt fram áætluð tíðni eftirlits. Samkvæmt viðauka sé tíðni eftirlits fyrir fótaaðgerðastofur 0,5, þ.e. annað hvert ár, og álagt gjald vegna þeirrar starfsemi kr. 32.400. Sé þar átt við árlegt eftirlitsgjald. Þá komi sömuleiðis fram í 2. gr. að tímagjald fyrir þjónustu sé kr. 16.200, en það byggist á útreikningum á kostnaði við hvern tíma starfsfólks, þ.m.t launum, launatengdum gjöldum, ferðakostnaði og öðrum tilheyrandi kostnaði, sbr. gr. 2.1 í auglýsingu nr. 254/1999 um leiðbeinandi reglur umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit. Kostnaður á tímaeiningu sé sambærilegur við önnur heilbrigðiseftirlitssvæði, en umdæmið sé víðfeðmt. Ákvörðun um eftirlitsgjald á starfsemi kæranda miðist við þann tíma sem fari í að sinna eftirliti með starfsleyfisskyldri starfsemi samkvæmt eftirlitsáætlun. Við útreikning hins kærða eftirlitsgjalds sé gert ráð fyrir 0,5 tímum í undirbúning eftirlits fyrir fótaaðgerðastofur, 1,5 tíma í ferðatíma til og frá eftirlitsskyldri starfsstöð, sem sé föst tala fyrir alla starfsemi á svæðinu, einn tíma fyrir dvöl á starfsstöð og einn tíma fyrir samantekt, frágang og annað vegna eftirlitsins. Þannig sé alls gert ráð fyrir fjórum klukkustundum til að sinna lögbundnu eftirliti með starfsemi kæranda og þegar tímagjaldið sé margfaldað með fyrrnefndu tímagjaldi geri það samtals kr. 64.800.

Við uppbyggingu gjaldskrár, álagningu og innheimtu eftirlitsgjalda með eftirlitsskyldum aðilum sé við það miðað að heildarkostnaði sé jafnað niður á tíðni heimsókna og innheimt þannig árlegt gjald. Árleg álagning gjalda á kæranda sé á þann veg að kostnaði við eftirlit með starfsemi kæranda hafi verið deilt á tvö ár til samræmis við þá tíðni sem fram komi í gildandi gjaldskrá. Innheimt gjöld hafi því ekki verið hærri en sem nemi kostnaði við eftirlitið.

Samkvæmt lögum sé rekstraráætlun heilbrigðisnefndar samþykkt árlega. Við hverja rekstraráætlun sé gjaldskrá tekin til endurskoðunar og metið hvort gera þurfi breytingar eða ekki. Um greiningu kostnaðarliða vísist til 2. gr. auglýsingar nr. 254/1999. Framangreind áætlun samrýmist einnig gr. 6.1. í auglýsingunni. Í gr. 6.3 komi fram að eftirlitsáætlun geti spannað allt að fjögur ár og skuli álagning gjalda miðast við fyrirfram ákveðinn tíma eftir tíðni eftirlits skv. gr. 6.1. Þá sé fjallað um álagningu eftirlitsgjalda í 7. gr. auglýsingarinnar, en í gr. 7.1 segi að árleg álagning eftirlitsgjalds hvers fyrirtækjaflokks megi aldrei vera hærri en sem nemi reiknuðum kostnaði þess flokks, þ.e. margfeldi tímagjaldsins, sbr. 5. gr. og heildartíma fyrirtækjaflokksins, sbr. gr. 6.1. Heilbrigðiseftirlit Vesturlands hafi hagað álagningu árlegs eftirlitsgjalds í samræmi við leiðbeinandi reglur umhverfisráðherra. Þessi aðferðarfræði við gerð gjaldskrár og innheimtu eftirlitsgjalda sé sú sama og tíðkist hjá flest öllum heilbrigðisnefndum.

Það sé þekkt framkvæmd að eftirlitsaðilar leggi á árleg eftirlitsgjöld, óháð því hvort sérstök eftirlitsferð hafi verið farin hvert einasta ár. Í því sambandi sé bent á að í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 111/2019 hafi nefndin ekki gert athugasemd við það fyrirkomulag að skipta kostnaði vegna hreinsunar rotþróa niður á þrjú ár, sem hafi átt að fara fram eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti samkvæmt reglum sem giltu þar um. Enn fremur sé bent á úrskurð nefndarinnar í máli nr. 151/2016 og 118/2015, þar sem deilt hafi verið um fjárhæð álagðra eftirlitsgjalda í umdæmi Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja. Í báðum málum hafi gjöld verið innheimt árlega miðað við tíðni eftirlits og gildandi tímagjald. Sumir eftirlitsþættir hafi verið með tíðnina 0,25, þ.e. á fjögurra ára fresti, en gjald innheimt árlega. Ekki hafi verið gerð athugasemd við álagningu gjalda á þeim forsendum. Árleg innheimta eftirlitsgjalda hafi einnig í för með sér verulegt hagræði, bæði fyrir eftirlitsskylda aðila og heilbrigðiseftirlitið. Þá sé bent á að í starfsleyfi kæranda komi skýrt fram að greiða skuli eftirlitsgjald árlega. Hin kærða álagning hefði því ekki átt að koma kæranda á óvart.

Samkvæmt ársreikningi ársins 2019 hafi verið halli á rekstri Heilbrigðiseftirlit Vesturlands sem numið hafi 7,7 milljóna króna, en árið 2018 hafi rekstrarhalli verið um kr. 700.000, hvort tveggja fyrir fjármagnsliði. Þannig sé ljóst að rekstrartekjur, þ.m.t. álagning eftirlitsgjalda, standi ekki undir rekstri heilbrigðiseftirlitsins og kostnaður við að veita þjónustuna því hærri en tekjurnar, en gert sé ráð fyrir því að álögð eftirlitsgjöld standi undir þeim kostnaði sem hljótist af lögbundnu eftirlit með starfsemi þeirra. Samkvæmt framangreinduv liggi fyrir að kærandi hafi ekki greitt umfram það sem leiði af gjaldskrá og kostnaður heilbrigðiseftirlitsins við að sinna eftirliti samkvæmt eftirlitsáætlun sé ekki lægri en álögð gjöld samkvæmt gjaldskrá. Fyrirkomulag álagningar og innheimtu sé og í samræmi við eftirlitsáætlun og tíðni eftirlits.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi mótmælir því að hún hafi í raun aðeins greitt helming gjaldsins ár hvert og að kostnaður við hverja heimsókn sé í raun tvöfalt hærri en greitt gjald. Hún hafi fengið staðfest að í Reykjavík sé ekkert gjald greitt það ár sem ekkert reglubundið eftirlit sé framkvæmt. Jafnframt sé gjaldið í Reykjavík aðeins kr. 37.750. Það skjóti verulega skökku við að hið umrædda gjald sé í raun kr. 64.800 eins og Heilbrigðiseftirlit Vesturlands haldi fram, því það þýði að tæplega helmingsmunur sé á hinu kærða eftirlitsgjaldi og sama gjaldi hjá Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur. Slíkt kalli á athugun á því hvort fjárhæð Heilbrigðiseftirlits Vesturlands sé ekki verulega umfram þá þjónustu sem veitt sé.

Atvik í máli nr. 111/2019 hjá úrskurðarnefndinni sé að engu leyti sambærileg. Í því máli hafi sveitarstjórn verið heimilt að ákveða tíðni hreinsunar rotþróa og í samþykktum hafi jafnframt verið kveðið á um að hreinsun skyldi fara fram eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti. Í fyrirliggjandi máli hafi ekkert svigrúm verið til tíðni heimsókna. Þá verði heldur ekki með nokkru móti séð að mál nr. 151/2016 og 118/2015 séu sambærileg þessu máli.

Því sé mótmælt að heilbrigðiseftirlitið geti borið fyrir sig hagræði af árlegri innheimtu. Staðreyndin sé sú að gjaldskráin kveði á um að umþrætt reglubundið eftirlit með heimsókn á starfsstöð sé viðhaft annað hvert ár. Sýna megi skilning á hallarekstri heilbrigðiseftirlitsins en eflaust hafi margir þættir þar áhrif. Því sé hins vegar mótmælt að það hafi nokkur áhrif í máli þessu. Hvað sem því liði kveði lokamálsliður 1. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir á um að sá kostnaður sem eftirlitsgjöld standi ekki undir skuli greiðast af sveitarfélögunum í samræmi við íbúafjölda næstliðins árs. Um það verði ekki úrskurðað í máli þessu.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Bókunardagsetning á reikningi hins umdeilda eftirlitsgjalds er 30. nóvember 2020 en kæra í máli þessu barst nefndinni 13. janúar 2021. Kærandi hefur vísað til þess að reikningurinn hafi ekki komið til vitundar hennar fyrr en með tölvupósti sveitarfélagsins 14. desember 2020. Heilbrigðiseftirlit Vesturlands hefur ekki lagt fram gögn er sýna fram á annað og verður því gegn fullyrðingu kæranda ekki hægt að telja víst að henni hafi verið kunnugt um álagningu fyrr en með nefndum tölvupósti. Verður því að miða við að kærufrestur hafi byrjað að líða þann dag og þar með ekki verið liðinn þegar kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni. Verður mál þetta því tekið til efnismeðferðar.

Að meginstefnu til er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með skattheimtu. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga hafa sveitarfélög þó einnig m.a. tekjur af leyfisgjöldum eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um, sbr. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Í 4. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir segir að heilbrigðisnefndum sé heimilt að setja gjaldskrá og innheimta gjald fyrir eftirlit. Í 5. mgr. sama ákvæðis segir að upphæð gjalds skuli byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á og megi gjaldið ekki vera hærra en sá kostnaður. Hlutaðeigandi heilbrigðisnefnd skal svo birta gjaldskrá í B-deild Stjórnartíðinda. Þá segir einnig að ráðherra skuli gefa út leiðbeinandi reglur um uppbyggingu gjaldskráa, sem hefur og verið gert með auglýsingu nr. 254/1999 um leiðbeinandi reglur umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit.

Hinn 20. október 2020 samþykkti Heilbrigðisnefnd Vesturlands gjaldskrá nr. 1071/2020 fyrir heilbrigðis-, mengunarvarna- og matvælaeftirlit á starfssvæði Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, og tók hún gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 4. nóvember s.á. Í 2. gr. gjaldskrárinnar kemur fram að tímagjald fyrir þjónustu sé kr. 16.200. Í sama ákvæði er svo mælt fyrir um að Heilbrigðiseftirlit Vesturlands sjái um innheimtu eftirlitsgjalda vegna reglubundins eftirlits samkvæmt viðauka með gjaldskránni og að þar komi jafnframt fram áætluð tíðni eftirlits. Í viðauka gjaldskrárinnar kemur fram að tíðni eftirlits vegna fótaaðgerðastofa sé 0,5 og að gjald sé kr. 32.400.

Hvorki verður ráðið af lögum nr. 7/1998 né leiðbeinandi reglum umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa að heilbrigðiseftirliti sé skylt að innheimta eftirlitsgjöld í samræmi við tíðni eftirlits. Þvert á móti verður ráðið af nefndum reglum að gert sé ráð fyrir árlegri álagningu, sbr. orðalag 7. gr. um árlega álagningu eftirlitsgjalda. Getur enda falist hagræði í því fyrir stjórnvaldið og eftirlitsskyld fyrirtæki og stofnanir að eftirlitsgjald sé innheimt á árlegum grundvelli. Nýti stjórnvald sér það hagræði verður þó að telja eðlilegt og í samræmi við góða stjórnsýsluhætti að innheimta fari fram á svipuðum tíma á hverju ári þannig að hún sé fyrirsjáanleg eftirlitsskyldum aðilum. Í september 2019 var lagt á kæranda eftirlitsgjald vegna fótaaðgerðastofu samkvæmt þágildandi gjaldskrá nr. 1363/2018 fyrir heilbrigðis-, mengunarvarna- og matvælaeftirlit á Vesturlandssvæði, en sú gjaldskrá féll úr gildi við gildstöku samnefndrar gjaldskrár nr. 1392/2019 í janúar 2020. Hið kærða eftirlitsgjald var sem fyrr segir lagt á kæranda 30. nóvember 2020, eða 14 mánuðum eftir álagningu eftirlitsgjalds ársins 2019, og hafði þá engin álagning átt sér stað í gildistíð gjaldskrár nr. 1392/2019. Verður að telja það annmarka á gjaldtöku Heilbrigðiseftirlits Vesturlands að haga henni með greindum hætti, einkum og sér í lagi í ljósi þess að ný gjaldskrá hafði þá tekið gildi sem leiddi til hærri álagningar á kæranda.

Hið álagða gjald telst vera þjónustugjald en um ákvörðun slíkra gjalda gilda ýmis sjónarmið. Það er m.a. skilyrði að beint samhengi sé á milli fjárhæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem til fellur við það að veita þjónustuna. Almennt getur sá sem greiðir þjónustugjöld ekki krafist þess að sá kostnaður sem hlýst af því að veita þjónustuna sé reiknaður nákvæmlega út heldur er heimilt að haga gjaldtöku svo að um sé að ræða jafnaðargjald. Aftur á móti verður fjárhæð þjónustugjalds að byggjast á traustum útreikningi miðað við þann kostnað sem almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu. Þó hefur verið litið svo á að ef ekki sé hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði þá sé heimilt að byggja þá á skynsamlegri áætlun. Loks hefur verið litið svo á með tilliti til réttaröryggis borgaranna að útreikningur þjónustugjalds verði að liggja fyrir áður en ákvörðun um fjárhæð þess er tekin. Er enda áskilið í gjaldtökuheimild 46. gr. laga nr. 7/1998 að upphæð gjalds skuli byggð á rekstraráætlun þar sem rökstudd séu þau atriði sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á.

Útreikningur hins kærða eftirlitsgjalds mun vera með þeim hætti að tímagjald samkvæmt 2. gr. gjaldskrárinnar, þ.e. kr. 16.200, er margfaldað með þeim fjórum klukkustundum sem Heilbrigðiseftirlit Vesturlands áætlar að fari í að sinna lögbundnu eftirliti. Gerir stjórnvaldið ráð fyrir 0,5 tímum í undirbúning eftirlits fyrir fótaaðgerðastofur, 1,5 tíma í ferðatíma til og frá eftirlitsskyldri starfsstöð, sem sé föst tala fyrir alla starfsemi á svæðinu, einum tíma fyrir dvöl á starfsstöð og einum tíma fyrir samantekt, frágang og annað vegna eftirlitsins. Liggur ekkert fyrir í gögnum málsins sem bendir til annars en að sá áætlaði tímafjöldi sé í samræmi við þau verkefni sem felast í hinu lögbundna eftirliti og verður af hálfu úrskurðarnefndarinnar ekki gerð athugasemd við þá áætlun. Kemur því næst til skoðunar hvort tímagjald 2. gr. gjaldskrárinnar byggist á traustum útreikningi miðað við þann kostnað sem almennt hlýst af því að sinna umræddu eftirliti og hvort sá útreikningur byggist á rökstuddri rekstraráætlun, sbr. 5. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998.

Undir meðferð málsins óskaði úrskurðarnefndin eftir frekari skýringum Heilbrigðiseftirlits Vesturlands á útreikningi eftirlitsgjaldsins. Var í fyrirspurn nefndarinnar vísað til þess að í álitum umboðsmanns Alþingis hefði verið byggt á því að útreikningur þjónustugjalds yrði að liggja fyrir áður en ákvörðun um fjárhæð slíks gjalds væri tekin. Var lögð fram fyrirspurn um hvort fyrir lægi gagn hjá stjórnvaldinu sem bæri þess merki að útreikningurinn hefði átt sér stað fyrir samþykkt gjaldskrárinnar. Lagði stjórnvaldið fram Excel-skjal með útskýringum á útreikningi og grunnforsendum eftirlitsgjaldsins, en þar kom m.a. fram að útreikningurinn byggðist á fjárhagsáætlun ársins 2020. Var jafnframt vísað til þess að gjaldskráin og forsendur hennar væru reiknaðar út samkvæmt þeirri fyrirmynd sem sett hefði verið af ráðuneytinu fyrir form gjaldskráa, þ.e. auglýsingu nr. 254/1999 um leiðbeinandi reglur umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit. Af framlögðum gögnum má sjá að tímagjald samkvæmt 2. gr. umræddrar gjaldskrár er reiknað í samræmi við 5. gr. reglnanna, þ.e. kostnaði vegna eftirlitsskyldra fyrirtækja og stofnana samkvæmt gr. 2.1 er deilt með virkum vinnustundum samkvæmt gr. 4.1. Kostnaður vegna eftirlitsskyldra fyrirtækja og stofnana, sem reiknast með í tímagjald, er áætlaður kr. 27.107.000, en sami kostnaður sem ekki reiknast með í tímagjald eða kostnaður sem tengist ekki eftirlitsskyldum fyrirtækjum er áætlaður kr. 19.370.000. Laun og launatengd gjöld er stærsti kostnaðarliðurinn og skiptist að mestu jafnt milli nefndra tveggja flokka. Aftur á móti tilheyrir u.þ.b. 90% hluti rekstrarkostnaðar kostnaði vegna eftirlitsskyldra fyrirtækja og stofnana sem reiknast með í tímagjald og þ. á m. fellur 100% kostnaðar vegna húsnæðis í þann flokk. Var óskað skýringa frá stjórnvaldinu hvers vegna svo væri og í svari þess kom fram að við útreikning á eftirlitsgjaldinu væri rekstrarkostnaður greindur niður eins og leiðbeinandi reglur ráðherra mæltu fyrir um. Var og bent á að allur húsnæðiskostnaður væri felldur undir kostnaðarlið vegna eftirlitsskyldra fyrirtækja og stofnana sem reiknast með í tímagjaldi, sbr. gr. 2.1.2 í reglunum.

Svo sem fyrr greinir er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga að meginstefnu til aflað með skattheimtu þótt sveitarfélög hafi einnig tekjur af leyfisgjöldum. Álagningu slíkra gjalda ber að haga bæði í samræmi við þann lagagrundvöll sem þau hvíla á og þau viðurkenndu sjónarmið þjónustugjalda sem rakin voru hér að framan. Að mati úrskurðarnefndarinnar hefur Heilbrigðiseftirlit Vesturlands almennt hagað gjaldtöku sinni í samræmi við títtnefnda auglýsingu nr. 254/1999 um leiðbeinandi reglur ráðherra, en reglurnar sækja stoð sína í 5. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998. Þrátt fyrir það verður ekki hjá því litið að útreikningur tímagjaldsins er ekki að öllu leyti í samræmi við það viðurkennda sjónarmið að baki innheimtu þjónustugjalda að beint samhengi sé milli fjárhæðar gjalds og þess kostnaðar sem fellur til við það að veita þjónustuna. Fær úrskurðarnefndin þannig ekki séð að haldbær rök standi að baki framangreindri skiptingu rekstrarkostnaðar, t.a.m. með því að fella allan kostnað vegna húsnæðis og skrifstofu undir tímagjald vegna eftirlitsskyldra fyrirtækja og stofnana. Verður enda að ætla að önnur starfsemi stjórnvaldsins vegna lögbundinna verkefna þess, sem tengist ekki eftirlitsskyldum fyrirtækjum og stofnunum, fari jafnframt fram í því húsnæði og að sá kostnaður sem af því hljótist eigi að vera borinn uppi af skatttekjum að þeim hluta.

Að framangreindu virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki séu uppfyllt skilyrði 5. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998 um að upphæð gjalds skv. 4. mgr. skuli ekki vera hærra en sá kostnaður sem fram kemur í rekstraráætlun með rökstuðningi um þau atriði sem ákvörðun hins umþrætta eftirlitsgjalds byggist á. Eins og málsatvikum háttar er það einnig annmarki á gjaldtöku sveitarfélagsins að innheimta eftirlitsgjalds ársins 2020 hafi farið fram 14 mánuðum eftir gjaldtöku eftirlitsgjalds ársins á undan, en þá hafði ný gjaldskrá tekið gildi. Leiða þessar niðurstöður úrskurðarnefndarinnar óhjákvæmilega til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi kærð álagning eftirlitsgjalds fótaaðgerðastofu að fjárhæð kr. 32.400 vegna ársins 2020.

jún 25

Love0

15/2021 22/2021 23/2021 Starfsleyfi Vöku

Með UUA

Fyrir var tekið, mál nr. 15/2021, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, frá 2. febrúar 2021, um að veita Vöku hf. starfsleyfi fyrir starfsemi félagsins að Héðinsgötu 2.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. febrúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir einn eigenda að Kleppsvegi 10, Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 2. febrúar 2021 að samþykkja umsókn Vöku hf. um tímabundið starfsleyfi fyrir starfsemi félagsins að Héðinsgötu 2. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfum til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. mars 2021, er bárust nefndinni samdægurs, kærir einn eigenda að Kleppsvegi 18 annars vegar og einn eigenda að Kleppsvegi 20 hins vegar sömu ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins og gera sömu kröfur. Krefjast nefndir kærendur þess einnig að Vaka hf. fái ekki að sækja aftur um starfsleyfi á Héðinsgötu 2 þegar tímabundið starfsleyfi renni út 31. desember 2021. Verða þau kærumál, sem eru nr. 22/2021 og 23/2021, sameinuð máli þessu þar sem sama ákvörðun er kærð í öllum málunum til ógildingar og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 17. mars og 6. apríl 2021.

Málavextir: Með umsókn til Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 28. október 2019, sótti Vaka hf. um tímabundið starfsleyfi til loka árs 2021 fyrir bílapartasölu, bifreiða- og vélaverkstæði, hjólbarðaverkstæði og úrvinnslu vegna endurvinnslu bíla að Héðinsgötu 2, Reykjavík. Hinn 4. nóvember 2019 sendi heilbrigðiseftirlitið beiðni um umsögn vegna umsóknarinnar til bæði skipulagsfulltrúa og byggingarfulltrúa Reykjavíkur. Sama dag var birt á heimasíðu heilbrigðiseftirlitsins tilkynning um móttöku umsóknar og auglýsing um tillögu að starfsleyfi fyrir starfsemi Vöku að Héðinsgötu 2, sbr. 8. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Var tillaga að starfsleyfi auglýst frá 5. nóvember til 2. desember 2019.

Í upphafi ársins 2020 flutti Vaka hf. starfsemi sína að Héðinsgötu 2 og fljótlega eftir það fóru að berast kvartanir frá íbúum í nágrenninu vegna ónæðis og áhyggna um mengun. Umkvörtunarefni þeirra var staðfest í eftirlitsferðum heilbrigðiseftirlitsins, en frá mars til september 2020 fór eftirlitið í sjö slíkar ferðir. Í þeim kom einnig í ljós að starfsemin var umfangsmeiri en sótt var um starfsleyfi fyrir og lýst var í greinargerð með umsókn, auk þess sem starfsemin fór út fyrir lóðarmörk. Með tölvupósti heilbrigðisfulltrúa 28. febrúar 2020 til eins þess sem kvartað hafði var upplýst um að samkvæmt stjórnsýsluvenju væri fyrirtækinu leyft að hefja starfsemi á meðan verið væri að ljúka meðferð starfsleyfisumsóknar.

Í eftirlitsferð 14. september 2020 kom starfsmaður eftirlitsins með ábendingar til Vöku hf. og ítrekaði einnig ábendingar sem fram höfðu komið í fyrri eftirlitsferðum. Var forsvarsmanni fyrirtækisins gerð grein fyrir því að umsókn fyrirtækisins frá október 2019 yrði að óbreyttu lögð fyrir næsta fund umhverfis- og heilbrigðisráðs Reykjavíkur og lagt til að henni yrði synjað. Í sömu eftirlitsferð var jafnframt rætt um að fyrirtækið skilaði inn nýrri umsókn í samræmi við þá starfsemi sem fram færi og drægi til baka þá sem unnið væri að. Hinn 28. október 2020 barst heilbrigðiseftirlitinu bréf frá fyrirtækinu þar sem fyrri umsókn um starfsleyfi var dregin til baka og samhliða sótt um starfsleyfi að nýju.

Tillaga að starfsleyfi var auglýst 10. desember 2020 og var frestur til að gera athugasemdir til 6. janúar 2021. Bárust á þeim tíma 13 athugasemdir frá íbúum og húsfélögum við Kleppsveg, þ. á m. frá kærendum. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur óskaði eftir umsögnum byggingarfulltrúa og skipulagsfulltrúa, í samræmi við 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018, um annars vegar heimila notkun húsnæðisins og hins vegar hvort starfsemin samræmdist skipulagi. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 25. nóvember 2021, kom fram að ekki væru ekki gerðar skipulagslegar athugasemdir við starfsemina. Í umsögn byggingarfulltrúa, dags. 2. febrúar 2021, kom fram að húsnæðið heimilaði þessa notkun og að ekki væri gerð athugasemd við það að heilbrigðiseftirlitið gæfi út starfsleyfi. Kom og fram að veitt væri jákvæð umsögn með fyrirvara um að fyrirliggjandi byggingarleyfisumsókn yrði samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa ekki síðar en 1. mars 2021 og að lokaúttekt yrði lokið eigi síðar en 1. júní s.á. Yrði þessu ekki sinnt myndi byggingarfulltrúi óska eftir því að starfsleyfið yrði afturkallað. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur gaf út starfsleyfi til handa Vöku hf. fyrir starfsemi félagsins að Héðinsgötu 2 hinn 2. febrúar s.á. Byggingarleyfisumsókn var samþykkt 9. mars s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að starfsemi Vöku hf. samræmist ekki Aðalskipulagi Reykjavíkurborgar 2010-2030 eða deiliskipulagi svæðisins. Samkvæmt aðalskipulagi sé svæðið skilgreint sem miðsvæði, M18, og í gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 séu miðsvæði skilgreind svo: „Svæði fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjónar heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, svo sem verslanir, skrifstofur, þjónustustofnanir, hótel, veitinga- og gistihús, menningarstofnanir og önnur hreinleg atvinnustarfsemi sem talin er samræmast yfirbragði og eðli starfsemi miðsvæðis.“ Um svæði M18 segi í aðalskipulagi að þar séu einkum skrifstofur, ýmis þjónusta og léttur iðnaður, auk íbúða. Í umfjöllun um miðsvæði sé ekki að finna frekari skýringar á hvað sé léttur iðnaður og sé það því að einhverju leyti opið til túlkunar. Í kafla um athafna- og iðnaðarsvæði sé léttur iðnaður sagður vera iðnaður sem hafi ekki í för með sér mengun. Samkvæmt deiliskipulagi svæðisins sé einungis heimil starfsemi umbúðaframleiðslu, vörugeymslur og þjónusta. Af því leiði að sú starfsemi sem hið kærða starfsleyfi heimili sé óheimil á lóðinni. Samkvæmt umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 22. nóvember 2019, komi fram að það sé heilbrigðiseftirlitsins að meta hvort starfsemin falli undir skilgreininguna „léttur iðnaður“. Heilbrigðiseftirlitinu hafi mátt vera ljóst að starfsemi leyfishafa samræmdist ekki aðalskipulagi eða deiliskipulagi svæðisins, enda geti hún hvorki talist hreinleg atvinnustarfsemi né iðnaður sem hafi ekki í för með sér mengun. Skipulagslegar forsendur hafi því ekki verið til staðar. Frá því að heilbrigðiseftirlitið hafi heimilað leyfishafa að hefja starfsemi að Héðinsgötu 2 þar til tímabundið starfsleyfi hafi verið veitt 2. febrúar 2021 hafi eftirlitið farið í tíu eftirlitsferðir og gert alvarlegar athugasemdir við starfsemina, m.a. vegna hávaða frá bílapressu, mengunar og slæmrar umgengni. Ætti því fulltrúum eftirlitsins að vera ljóst að um þunga starfsemi sé að ræða sem samkvæmt skipulagsreglugerð geti vart flokkast undir hreinlega atvinnustarfsemi.

Í tímabundnu starfsleyfi sem gefið hafi verið út 2. febrúar 2021 komi fram ákveðin skilyrði fyrir leyfisveitingunni. Leyfishafi hafi þegar brotið fleiri en eitt þeirra skilyrða. Skilyrði byggingarfulltrúa fyrir starfsleyfinu hafi verið að byggingarleyfisumsókn BN057065 yrði samþykkt eigi síðar en 1. mars. Ekki hafi verið staðið við það. Annað skilyrði fyrir leyfi sé að geymsla á bílum til förgunar fari fram innandyra. Í umsókn um starfsleyfi komi fram að bílar verði geymdir utandyra. Það sé því ljóst að leyfishafi hyggist ekki geyma bíla til förgunar innandyra. Hafi leyfishafi því þegar brotið tvö skilyrði starfsleyfisins.

Fram hafi komið við upphaf starfsemi leyfishafa að Héðinsgötu 2 að fyrirtækið hygðist koma atvinnurekstri sínum fyrir á lóð sinni að Leirvogstungumelum í Mosfellsbæ. Í svari ráðgjafa leyfishafa við fyrirspurn skipulagsfulltrúa Faxaflóahafna standi: „Töluverð breyting verður á starfsemi Vöku miðað við því sem nú er í Skútuvogi. Þar sem varahlutasalan fylgir ekki verður engin uppsöfnun bílflaka og bílar sem hafa farið í gegnum endurvinnslu/úrvinnslu fara beint niður í Hringrás. Þá verða bílar geymdir innandyra.“ Hinn 7. febrúar 2020 hafi umhverfisstjóri Mosfellsbæjar skrifað bréf til leyfishafa og greint frá umkvörtunum fulltrúa umhverfissviðs Mosfellsbæjar og Heilbrigðiseftirlits Kjósarsvæðis vegna umgengni leyfishafa á lóðinni. Leyfishafi hafi ráðið nýjan framkvæmdastjóra síðasta sumar og í greinargerð sem hafi fylgt nýrri umsókn um starfsleyfi hafi hann skrifað að frá því hann hafi tekið við sem framkvæmdastjóri hafi hann lagt áherslu á breytta ferla, aukið hreinlæti og aukin afköst. Umgengni við Héðinsgötu 2 hafi batnað mikið. Í greinargerð sem skrifuð hafi verið 27. október 2020 standi „Lóðamörk: Varðandi athugasemd HER [Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur] um að Vaka sé komin út fyrir lóðamörk, gott og jákvætt samtal er á milli Vöku og Faxaflóahafna. Framkvæmdastjóri er í beinu sambandi við Hafnarstjóra sem getur staðfest það. Stefnt er að því að leysa það mál innan þriggja vikna.“ Enn standi gámarnir á lóðarmörkum sunnan megin hússins að Héðinsgötu 2.

Leyfishafi hyggist ekki lengur flytja starfsemi sína að Leirvogstungumelum, en hafi gefið fyrirheit um að flytja hana til Hafnarfjarðar í byrjun næsta árs. Heilbrigðiseftirlit Hafnarfjarðar hafi aftur á móti nýlega haft afskipti af fyrirtækinu vegna umgengni á lóð þess í Hafnarfirði.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Af hálfu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur kemur fram að leitað hafi verið umsagnar skipulagsfulltrúa, sem hafi ekki gert skipulagslegar athugasemdir við starfsemina. Heilbrigðiseftirlitið fari ekki með skipulagsvald, en sé skylt að leita til skipulagsfulltrúa um túlkun skipulags, sbr. 6. gr. í reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 25. nóvember 2020, komi fram að samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé Héðinsgata 2 á miðsvæði M18 Köllunarklettur. Þar sé einkum gert ráð fyrir skrifstofum, ýmissi þjónustu og léttum iðnaði, auk íbúða. Þá komi fram að í gildi sé deiliskipulag fyrir Klettasvæðið, sem samþykkt hafi verið í borgarráði 26. október 1999 ásamt síðari breytingum. Í umræddu deiliskipulagi fyrir Héðinsgötu 2 komi fram að þar sé umbúðaframleiðsla, vörugeymslur og þjónusta. Hvergi komi fram að skylt sé að hafa eða að einungis sé heimilt að hafa umbúðaframleiðslu, vörugeymslu og þjónustu við Héðinsgötu 2, heldur sé í deiliskipulaginu verið að segja hvaða starfsemi hafi verið þar þegar umrætt deiliskipulag hafi verið samþykkt. Ljóst sé að leyfilegt sé að hafa atvinnustarfsemi að Héðinsgötu 2. (Byggingarleyfisumsókn hafi verið samþykkt 9. mars 2021 er veitt hafi leyfi til að breyta starfsemi að Héðinsgötu 2 úr umbúðaframleiðslu, vörugeymslu og áfyllingu efnavöru í bíla- og hjólbarðaverkstæði með geymsluhúsnæði fyrir ökutæki, bílauppboðssal o.fl. í matshlutum 12 og 15 á lóð nr. 2 við Héðinsgötu 2.)?

Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 25. nóvember 2020, komi skýrt fram að ekki séu gerðar skipulagslegar athugasemdir við þessa starfsemi á þessum stað. Hvað varði túlkun á léttum iðnaði sé það hugtak ekki til í neinum reglugerðum sem heilbrigðiseftirlitið vinni eftir. Ekki séu til nein viðmið að horfa til varðandi það hugtak eða hvenær eða við hvaða aðstæður starfsemi teljist vera léttur eða þungur iðnaður, hvorki út frá umfangi starfsemi, mengun af starfseminni né ásýnd og umgengni. Þegar horft sé til þeirrar starfsemi sem deiliskipulag á þessum reit heimili sé það mat heilbrigðiseftirlitsins að sé skilyrðum í starfsleyfi fylgt sé ekki um meira mengandi starfsemi að ræða en leyfileg sé á svæðinu. Það sé skoðun heilbrigðiseftirlitsins að starfsemi leyfishafa að Héðinsgötu 2 geti tæplega talist meira mengandi en sú starfsemi sem þar hafi áður verið, en sem hafi verið efna- og olíuvörulager ásamt blöndun og áfyllingu á olíu og hreinsivörum, með starfsleyfi heilbrigðiseftirlitsins. Í umsögn skipulagsfulltrúa segi jafnframt að lögð sé áhersla á að starfsemin sé snyrtileg og innan lóðarmarka. Mikilvægt sé að ásýnd lóðarinnar frá íbúðarbyggð handan Sæbrautar hafi látlaust yfirbragð og að ekki séu settir þar gámar eða annað sem ekki sé heimilt samkvæmt deiliskipulagi. Í starfsleyfisskilyrðum segi að gámar á lóðarmörkum skuli víkja strax og girðing sé tilbúin og ekki síðar en 1. maí 2021. Þá hafi leyfishafi brugðist við athugasemdum um hljóðmengun. Þannig sé einungis heimilt að nota pressu fyrir bíla frá kl. 10:00-16:00 á virkum dögum og farið hafi verið eftir tilmælum varðandi mengunarvarnir. Samkvæmt starfsleyfisskilyrðum heilbrigðiseftirlitsins skuli geymsla bifreiða til förgunar, hreinsunar og pressunar og hleðsla á pressuðum bifreiðum til flutnings fara fram innandyra þar sem mengunarvarnarbúnaður sé til staðar. Því eigi ekki að skapast nein mengunarhætta af þeim. Hins vegar sé geymsla bifreiða sem fjarlægðar séu af öðrum ástæðum, svo sem að þeim hafi verið ólöglega lagt, heimil utandyra en þar sé um a ræða bifreiðar sem séu ökufærar og heillegar og því ekki meiri mengunarhætta af þeim en almennt gerist með slíka hluti. Telji heilbrigðiseftirlitið því að starfsemi leyfishafa sé þess eðlis að lítil hætta sé á mengun og að starfsemin sé ekki til þess að fallin að hafa slík áhrif á umhverfið að afturkalla eigi starfsleyfi Vöku.

Heilbrigðiseftirlitið telji sig hafa sinnt hlutverki sínu samkvæmt ákvæðum 47. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir við ákvörðun um útgáfu starfsleyfis. Í 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 komi fram að leita skuli umsagnar skipulagsfulltrúa og byggingarfulltrúa um að starfsemi sé í samræmi við skipulag og heimila notkun húsnæðis. Af orðanna hljóðan sé ljóst að heilbrigðiseftirlitinu sé beinlínis skylt að óska eftir umsögnum frá bæði byggingarfulltrúa og skipulagsfulltrúa. Að sama skapi sé þeim skylt að veita slíkar umsagnir. Því sé hafnað að 10. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin á grunni þess að umsagna sé leitað til þeirra embætta Reykjavíkurborgar sem mesta þekkingu hafi og best séu til þess fallin að veita umsagnir um skipulagsmál og heimilaða notkun húsnæðis.

Ekki sé ljóst hvað sé átt við með vísun í 2. mgr. 48. gr. laga nr. 7/1998, en á það skuli bent að samkvæmt ákvæðinu geti heilbrigðisnefnd falið framkvæmdastjóra heilbrigðiseftirlits eða tilteknum heilbrigðisfulltrúum afgreiðslu einstakra mála í tilteknum málaflokkum sem undir heilbrigðisnefnd heyri og henni sé ætlað að sinna samkvæmt lögum og reglugerðum. Í viðauka 2.2 við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar nr. 1020/2019 sé fjallað um embættisafgreiðslur framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar. Í c-lið viðauka 2.2 komi fram að framkvæmdastjóra sé heimilt að gefa út starfsleyfi til stofnana og fyrirtækja skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Sé það mat heilbrigðiseftirlitsins að rétt hafi verið staðið að útgáfu starfsleyfis fyrir leyfishafa þar sem lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 550/2018 hafi verið fylgt.

Málsrök leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er bent á að fyrirtækið hafi farið eftir þeim lögum og reglugerðum sem gildi um starfsemi þess. Einhver atriði standi út af eins og brottflutningur gáma og uppsetning á girðingu. Óheppilega hafi verið staðið að málum þegar leyfishafi hafi fyrst flutt á Héðinsgötu, en fyrirtækið hafi allt aðra ásýnd í dag og ferlar hafi verið endurgerðir. Þá hafi skipulagsfulltrúi ekki gert skipulagslegar athugasemdir við starfsemina.

Engir gámar séu nú utan lóðarmarka og verkferlar fyrirtækisins í dag banni uppstöflun bíla, eins og átt hafi sér stað vorið 2020. Svæðið sé orðið snyrtilegt og allt annað ásýndar. Umhverfivæn efni séu notuð til að þrífa svæðið reglulega og einungis séu á planinu snyrtilegar bifreiðar, sem ekki sé lekahætta af. Illa útileiknar bifreiðar fari inn í hús.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærandi í máli nr. 15/2021 áréttar að sú skylda hvíli á heilbrigðiseftirlitinu við meðferð starfsleyfisumsókna að framkvæma sjálfstæða rannsókn á því hvort starfsemi sé í samræmi við skipulag. Leiði sú skylda einkum af 6. gr., 47. gr. og 48. gr. laga nr. 7/1998, auk viðauka 2.2 við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar nr. 1020/2019. Þessi lagaskylda sé skýr og óháð mati eftirlitsins á því hvort einhver önnur stjórnsýslueining sveitarfélagsins kunni að hafa meiri sérþekkingu á viðkomandi sviði. Í greinargerð með hinu umdeilda starfsleyfi viðurkenni eftirlitið bókstaflega að hafa brugðist þessari skyldu sinni. Þar standi orðrétt: „HER tekur ekki afstöðu til þess hvort tiltekin starfsemi er heimil eða ekki samkvæmt skipulagi heldur er leitað umsagnar skipulagsfulltrúa Reykjavíkur […].“ Þessi skortur á sjálfstæðri rannsókn af hálfu eftirlitsins sé sérstaklega ámælisverður í ljósi þess að þegar starfsleyfisumsókn hafi verið afgreidd 2. febrúar 2021 hafi ekki aðeins legið fyrir umsögn skipulagsfulltrúa heldur einnig fjöldi athugasemda frá íbúum í nágrenninu sem sendar hafi verið um margra mánaða skeið, þar sem m.a. hafi verið færð fyrir því rök að starfsemin væri ekki í samræmi við aðal- og deiliskipulag. Það að fyrir liggi umsögn skipulagsfulltrúa aflétti ekki hinni sjálfstæðu rannsóknarskyldu af eftirlitinu, sem sé sjálfstætt stjórnvald í þessu samhengi og beri því að taka sjálfstæða afstöðu til þess hvort starfsemin samræmist aðal- og deiliskipulagi.

Heilbrigðiseftirlitið hafi ekki vísað í nein gögn í greinargerð sinni, sem renni stoðum undir þá staðhæfingu að textinn „umbúðaframleiðsla, vörugeymslur og þjónusta“ í skilmálum deiliskipulagsins um Héðinsgötu 2 sé ekki skipulagsskilmálar heldur eingöngu lýsing á þeirri starfsemi á staðnum hafi verið við samþykkt deiliskipulagsins. Þegar umrætt skipulag hafi verið samþykkt hafi verið í gildi skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 og hafi komið þar fram um greinargerð deiliskipulags að þar skyldi „forsendum skipulagsins lýst og einstök atriði þess skýrð, svo og skipulags- og byggingarskilmálar sem kveða nánar á um skipulagskvaðir og önnur atriði sem skylt er að hlíta samkvæmt skipulaginu“, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 23. gr. laganna. Ákvæði 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 séu efnislega svipuð. Megi því ætla að greinargerð og lýsing deiliskipulags á tilteknum reitum séu fyrst og fremst skipulagsskilmálar nema annað sé sérstaklega tekið fram. Hvergi í þágildandi eða núgildandi lögum um skipulag komi neitt fram um að í texta deiliskipulags skuli vera lýsing á þeirri starfsemi sem sé þar við samþykkt deiliskipulagsins.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Verður því einvörðungu tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi, en það fellur utan valdheimilda nefndarinnar að mæla fyrir um að leyfishafi fái ekki að sækja aftur um starfsleyfi fyrir starfsemi sinni að Héðinsgötu 2 þegar tímabundið starfsleyfi rennur út 31. desember 2021.

Í 2. mgr. 14. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs er kveðið á um að Umhverfisstofnun veiti starfsleyfi fyrir förgunarstaði úrgangs, en heilbrigðisnefndir veiti starfsleyfi fyrir aðrar móttökustöðvar og aðra meðferð úrgangs samkvæmt ákvæðum laga um hollustuhætti og mengunarvarnir með ákveðnum undantekningum. Þannig veiti Umhverfisstofnun t.d. starfsleyfi fyrir meðhöndlun spilliefna, aðra en flutning, en söfnunar- og móttökustöðvum sem heilbrigðisnefndir veiti starfsleyfi sé þó heimilt að taka á móti tilteknum spilliefnum frá almenningi og/eða smærri fyrirtækjum enda verði ekki um aðra meðhöndlun að ræða en söfnun og geymslu til skamms tíma. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV í lögunum, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefi út, en í viðauka IV er tilgreint að heilbrigðisnefnd gefi út starfsleyfi fyrir móttökustöðvar fyrir úrgang, aðrar en í viðauka I og II, sbr. 72. tl., svo og fyrir niðurrifi bifreiða og bílapartasölu, sbr. 74. tl. Koma sömu efnisatriði fram í reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit.

Í athugasemdum sem bárust á kynningartíma starfsleyfistillögunnar er tekið fram að leyfishafi hafi starfað án leyfis frá Umhverfisstofnun fyrir móttökustöð, en samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 303/2008 um úrvinnslu ökutækja sé móttaka og úrvinnsla úr sér genginna ökutækja háð starfsleyfi þeirrar stofnunar. Í svörum Heilbrigðiseftirlitsins kemur fram að það telji starfsemina falla undir móttöku á úrgangi eða nánar tiltekið safnstöð þar sem almenningur eða lítil fyrirtæki geti komið með úr sér gengna bíla sem séu fluttir áfram til endurnýtingar, endurnotkunar eða förgunar. Var með þessu vísað til skilgreiningar í 3. gr. nefndrar reglugerðar á söfnunarstöð, sbr. og skilgreiningu 3. gr. laga nr. 55/2003. Af umsókn leyfishafa er ljóst að sótt er um leyfi til úrvinnslu úr sér genginna ökutækja í skilningi nefndrar reglugerðar og er því um að ræða móttökustöð en ekki söfnunarstöð. Móttökustöð er skv. 3. gr. reglugerðar nr. 303/2008 staður og aðstaða þar sem tekið er við úrgangi til geymslu til lengri eða skemmri tíma, til umhleðslu, flokkunar eða annarrar úrvinnslu, sbr. og nefnda 4. gr. laga nr. 55/2003. Það er þó ljóst af þeim ákvæðum sem áður eru reifuð að lög nr. 7/1998 og lög nr. 55/2003, sem reglugerð nr. 303/2008 sækir stoð sína til, gera ráð fyrir að heilbrigðisnefndir veiti starfsleyfi fyrir þeirri starfsemi sem um ræðir, en þau ákvæði eru ýmist til komin, eða orðalagi þeirra verið breytt, með breytingalögum eftir setningu reglugerðar nr. 303/2008.

Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, sem áður er nefnd, er tekið fram að allur atvinnurekstur sem sótt sé um starfsleyfi fyrir skuli vera í samræmi við skipulag samkvæmt skipulagslögum eða lögum um skipulag haf- og strandsvæða. Var þessu ákvæði skeytt við 1. mgr. 6. gr. með 18. gr. laga nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða. Í athugasemdum við 18. gr. í frumvarpi því sem varð að þeim lögum segir að með ákvæðinu séu lagðar til þær breytingar á nokkrum lögum er varði leyfisveitingar að þar komi skýrt fram að útgáfa skuli samræmast gildandi skipulagi, en í sumum tilvikum hafi jafnvel skort á í umræddum lögum að kveðið væri skýrt á um að leyfisveitingar skuli samræmast skipulagi sveitarfélaga.

Við málsmeðferð umsóknar leyfishafa aflaði heilbrigðiseftirlitið umsagnar frá skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 25. nóvember 2020, var vísað til fyrri umsagnar skipulagsfulltrúa frá 22. nóvember 2019 vegna fyrri umsóknar leyfishafa um starfsleyfi, og kom þar fram: „Ljóst er að hvorki aðalskipulag né deiliskipulag setja skorður við léttri iðnaðarstarfsemi á reitnum en það er Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur að meta hvort starfsemin falli undir slíka skilgreiningu eða ekki.“ Gerði skipulagsfulltrúi ekki skipulagslegar athugasemdir við starfsemina. Í hinu kærða starfsleyfi er vísað til þessa, en ekki er að sjá að farið hafi fram mat heilbrigðiseftirlitsins á því hvort heimiluð starfsemi teldist vera léttur iðnaður. Í svörum eftirlitsins við athugasemdum sem bárust á kynningartíma starfsleyfistillögunnar kemur hins vegar fram að það taki ekki afstöðu til þess hvort tiltekin starfsemi sé heimil eða ekki samkvæmt skipulagi heldur sé þar um leitað umsagnar skipulagsfulltrúa. Hafi skipulagsfulltrúi tekið jákvætt í erindið, þ.e. ekki gert skipulagslegar athugasemdir við það. Þá kemur þar að auki fram af hálfu heilbrigðiseftirlitsins að ekki sé ljóst hvað felist í hugtakinu léttur iðnaður.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er svæðið M18 Köllunarklettur skilgreint með landnotkunina miðsvæði. Þá segir að þar sé einkum gert ráð fyrir skrifstofum, ýmissi þjónustu og verslun og léttum iðnaði. Í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, sbr. b-lið í gr. 6.2., er landnotkunarflokkurinn miðsvæði skilgreindur svo: „Svæði fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjónar heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, svo sem verslanir, skrifstofur, þjónustustofnanir, hótel, veitinga- og gistihús, menningarstofnanir og önnur hreinleg atvinnustarfsemi sem talin er samræmast yfirbragði og eðli starfsemi miðsvæðis.“ Samkvæmt reglugerðinni er gert ráð fyrir léttum iðnaði á athafnasvæðum, en um þann landnotkunarflokk segir í e-lið í gr. 6.2. að það sé svæði fyrir atvinnustarfsemi þar sem lítil hætta sé á mengun, svo sem léttur iðnaður, hreinleg verkstæði, bílasölur og umboðs- og heildverslanir. Í f-lið sama reglugerðarákvæðis er iðnaðarsvæði skilgreint sem svæði fyrir umfangsmikla iðnaðarstarfsemi eða starfsemi sem sé talin geta haft mengun í för með sér og eru þar m.a. taldar upp endurvinnslustöðvar, flokkunarmiðstöðvar og birgðastöðvar fyrir mengandi efni.

Með hinu kærða starfsleyfi er heimiluð móttökustöð fyrir úrgang, auk starfsemi bílapartasölu, bifreiða- og vélaverkstæði og hjólbarðaverkstæði að Héðinsgötu 2. Leyfið er gefið út með almennum starfsleyfisskilyrðum heilbrigðisnefndar Reykjavíkur fyrir mengandi starfsemi og samræmdum starfsleyfisskilyrðum fyrir almenn bifreiðaverkstæði, hjólbarðaverkstæði, fyrir ökutæki sem áformað er að farga og fyrir bílapartasölur. Heimilt verður að nota pressu fyrir bíla frá kl. 10:00-16:00 virka daga. Felur hluti þeirrar starfsemi sem um ræðir í sér móttöku og úrvinnslu úr sér genginna bifreiða. Þannig er m.a. úrgangur úr bílum, s.s. spilliefni, flokkaður og sendur til förgunar. Er því ekki hægt að telja að hin umþrætta starfsemi geti talist vera léttur iðnaður í skilningi gildandi aðalskipulags, enda verður að skýra það hugtak í samræmi við þau ákvæði skipulagsreglugerðar sem áður eru rakin. Starfsemin hefur í för með sér mengunarhættu og er ekki hægt að fallast á að hún sé hreinleg. Getur hún því ekki fallið undir landnotkunarflokkinn miðsvæði, eins og hann er skilgreindur í skipulagsreglugerð.

Í gildandi deiliskipulagi fyrir svæðið kemur fram í sérstökum skilmálum og skýringum að á umræddri lóð sé gert ráð fyrir umbúðaframleiðslu, vörugeymslum og þjónustu. Þá kemur fram í almennum skipulagsskilmálum að miðað sé við landnotkun í vörudreifingu og vörugeymslum og verði breyting þar á skuli sérstaklega um það sótt til hafnarstjórnar. Deiliskipulagið var samþykkt 20. október 1999 en samkvæmt þágildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998 voru skipulagsskilmálar skilgreindir sem: „Bindandi ákvæði sem sett eru fram í deiliskipulagi, m.a. um útfærslu skipulagsmarkmiða.“ Þá var í gr. 5.4.2 tekið fram að skipulagsskilmálar skyldu eftir atvikum einnig kveða á um atriði, s.s. þrengri skilgreiningu landnotkunar, á einstökum reitum, lóðum, o.fl. Í gildandi skipulagsreglugerð er og tekið fram í gr. 5.3.2. að heimilt sé að skilgreina landnotkun og takmarkanir á henni þrengra í deiliskipulagi en gert sé í aðalskipulagi og kveða á um mismunandi notkun og tegund starfsemi t.d. á einstökum lóðum. Með hliðsjón af greindum ákvæðum verður að telja að framangreind lýsing í skipulaginu á þeirri starfsemi sem fram fór á þeim tíma sem það var samþykkt séu skipulagsskilmálar sem leggi hömlur á þá starfsemi sem fram geti farið á skipulagssvæðinu. Fellur hin umdeilda starfsemi því ekki að skilmálum gildandi deiliskipulags.

Af því sem að framan er rakið liggur fyrir að starfsemi sú sem heimiluð er með hinu kærða starfsleyfi samræmist hvorki landnotkun svæðisins samkvæmt skipulagsreglugerð né skipulagsskilmálum, hvort sem litið er til Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 eða gildandi deiliskipulags, eins og áskilið er í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Verður af þeim sökum að fella leyfið úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 2. febrúar 2021 um að samþykkja umsókn Vöku hf. um tímabundið starfsleyfi fyrir starfsemi félagsins að Héðinsgötu 2.

jún 25

Love0

59/2021 Fellsendi og Galtarlækur

Með UUA

Árið 2021, fimmtudaginn 24. júní, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 59/2021, kæra á ákvörðunum umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefndar Hvalfjarðarsveitar frá 25. mars 2021 um að synja umsóknum um að breyta landnotkun á hluta jarðarinnar Fellsenda annars vegar og hluta jarðarinnar Galtarlækjar hins vegar, en sú ákvörðun er laut að Galtarlæk var staðfest á fundi sveitarstjórnar 13. apríl s.á.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. maí 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigandi jarðarinnar Fellsenda og eigandi jarðarinnar Galtarlækjar, þær ákvarðanir umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefndar Hvalfjarðarsveitar frá 25. mars 2021 að synja umsóknum kærenda um að breyta landnotkun á hluta jarðarinnar Fellsenda annars vegar og hluta jarðarinnar Galtarlækjar hins vegar, en sú ákvörðun er laut að Galtarlæk var staðfest á fundi sveitarstjórnar s.á. Er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hvalfjarðarsveit 18. júní 2021.

Málsatvik og rök: Kærendur, eigendur jarðanna Fellsenda og Galtarlækjar, sendu Hvalfjarðarsveit sitt hvort erindið 22. mars 2021 þar sem þeir vísuðu til þess að endurskoðun aðalskipulags Hvalfjarðarsveitar stæði yfir og óskuðu eftir því að við þá endurskoðun yrði land-notkun á hluta jarða þeirra breytt úr landbúnaðarsvæði í iðnaðarsvæði. Á fundi umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefndar Hvalfjarðar 25. s.m. var erindi eiganda jarðarinnar Fellsenda vísað til áframhaldandi vinnslu við endurskoðun aðalskipulags Hvalfjarðarsveitar. Jafnframt var því hafnað að skilgreina svæðið sem iðnaðarsvæði, en vísað var til þess að í drögum að endurskoðun aðalskipulags yrðu lóðirnar skilgreindar sem athafnasvæði. Þá taldi nefndin sér ekki unnt að verða við erindi eiganda jarðarinnar Galtarlækjar um breytta landnotkun þar sem hún samræmdist ekki stefnumörkun sveitarfélagsins við endurskoðun Aðalskipulags Hvalfjarðarsveitar 2020-2032. Var tillaga nefndarinnar varðandi Galtarlæk samþykkt á fundi sveitarstjórnar 13. apríl s.á.

Af hálfu kærenda er bent á að þau landsvæði sem óskað hafi verið eftir að væru tekin úr landbúnaðarnotum og breytt í iðnaðarsvæði séu innan þynningarsvæða verksmiðjanna á Grundartanga. Eigendur jarðanna hafi ekki samþykkt þær kvaðir sem með því séu lagðar á jarðirnar. Þynningarsvæðið hafi verið ákveðið einhliða af Umhverfisstofnun og Hvalfjarðarsveit. Flokkun landsvæðanna sem landbúnaðarlands sé markleysa þar sem skilyrði slíkrar flokkunar sé að viðkomandi landsvæði verði nýtt til landbúnaðar. Samkvæmt 4. mgr. 6. gr. jarðalaga nr. 81/2005 skuli við flokkun lands m.a. leggja mat á staðsetningu lands, ræktunarskilyrði, ræktun sem þegar sé stunduð og hvort breyting á landnotkun hafi áhrif á aðliggjandi landbúnaðarsvæði. Í tilviki kærenda sé krafan um að ræktunarskilyrði séu fyrir hendi ekki uppfyllt vegna mengunaráhrifa frá verksmiðjunum á Grundartanga, en af þeim leiði að bönnuð sé búseta og landbúnaðarafnot innan þynningarsvæðis. Því sé ljóst að það landsvæði sem óskað sé eftir að tekið verði úr landbúnaðarnotum og breytt í iðnaðarsvæði sé ekki landbúnaðarland og sveitarfélaginu sé því óheimilt að synja kærendum um að breyta afnotunum. Þá beri að hafa í huga að sveitarfélagið hafi sjálft tekið þær ákvarðanir sem leiði til þess að landsvæðin séu ekki hæf til landbúnaðarnota.

Af hálfu Hvalfjarðarsveitar er bent á að þynningarsvæði hafi verið skilgreint í starfsleyfum fyrrgreindra fyrirtækja allt frá árinu 1997, en kærendur hafi eignast jarðirnar mun síðar. Þeim hljóti að hafa verið ljóst að heimil nýting jarðanna hafi verið takmörkuð um langa hríð og að svo yrði um fyrirsjáanlega framtíð. Skipulagsstefna sveitarfélagsins hafi verið í þá veru að uppbygging nýs iðnaðar einskorðist við Grundartangasvæðið í stað þess að vera dreifð víðar um sveitarfélagið. Þá hafi hinar kærðu ákvarðanir verið teknar í samræmi við og á grundvelli skipulagslaga nr. 123/2010 en ekki jarðalaga, en í 1. mgr. 6. gr. síðarnefndu laganna komi fram að breyting á notkun lands sem lögin gildi um, þ.e. land í landbúnaðarnotum, fari eftir ákvæðum skipulagslaga.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um afgreiðslu á erindum kærenda um breytta landnotkun jarða þeirra, Fellsenda og Galtarlækjar, að hluta úr landbúnaðarsvæði í iðnaðarsvæði. Slíkar ákvarðanir eru almennt teknar í aðalskipulagi sem sveitarstjórn ber ábyrgð á gerð og afgreiðslu skv. 29. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en skv. 1. mgr. 28. gr., sbr. og 1. tl. 2. gr., laganna er í aðalskipulagi sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins m.a. varðandi landnotkun. Var og vísað til þess í erindum kærenda að breytingin ætti sér stað við yfirstandandi endurskoðun aðalskipulags Hvalfjarðarsveitar.

Svo sem greinir í málavöxtum var afgreiðsla umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefndar Hvalfjarðarsveitar hvað varðaði Galtarlæk staðfest í sveitarstjórn, en sama gildir ekki um afgreiðslu nefndarinnar á þeirri beiðni sem varðaði Fellsenda. Í samræmi við 2. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 er tekið fram í 29. gr. samþykktar nr. 554/2013 um stjórn Hvalfjarðarsveitar að fastanefndum Hvalfjarðarsveitar sé ekki falið að taka fullnaðarákvörðun um mál nema lög mæli sérstaklega þar um. Ályktanir nefnda séu tillögur til sveitarstjórnar, enda þótt þær séu orðaðar sem ákvarðanir eða samþykktir nefndar og þurfi slíkar ákvarðanir staðfestingu sveitarstjórnar. Liggur fyrir að slík staðfesting hefur ekki átt sér stað, enda var beiðni um breytta landnotkun á hluta jarðarinnar Fellsenda vísað til áframhaldandi meðferðar við yfirstandandi endurskoðun aðalskipulags þótt því hafi jafnframt verið synjað að breyta landnotkun í iðnaðarsvæði. Með vísan til framangreinds liggur ekki fyrir nein ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Stefna um landnotkun kemur fram í aðalskipulagi, eins og fyrr segir. Í 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga kemur fram að aðalskipulag er háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra í þeim tilvikum sem hann skal staðfesta aðalskipulag. Breyting á aðalskipulagi er að sama skapi háð staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra, sbr. 1. mgr. 36. gr. laganna, en þó einungis staðfestingu Skipulagsstofnunar ef um óverulega breytingu er að ræða, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Þær ákvarðanir sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að skipulagslögum að staðfesta verða ekki bornar undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga. Í beiðni um breytta landnotkun hluta jarðarinnar Galtarlækjar verður að telja að felist beiðni um breytingu Aðalskipulags Hvalfjarðarsveitar 2008-2020. Endurskoðun þess skipulags stendur nú yfir og var beiðni kærenda sett fram af því tilefni, en málsmeðferð vegna endurskoðunarinnar mun ljúka með staðfestingu Skipulagsstofnunar og eftir atvikum ráðherra. Brestur úrskurðarnefndina því vald til að fjalla um greint álitaefni.

Af því sem að framan er rakið er ljós að ekki er fyrir hendi nein sú ákvörðun sem borin verður undir úrskurðarnefndina. Verður málinu af þeim sökum vísað frá nefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

jún 25

Love0

37/2021 Hraungata

Með UUA

Árið 2021, fimmtudaginn 24. júní, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 37/2021, kæra á afgreiðslu á erindi kærenda um að fjarlægður verði í heild eða að hluta steyptur veggur á lóðinni Hraungötu 10, Garðabæ.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. mars 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Hraungötu 8, Garðabæ, þá ákvörðun Garðabæjar sem fram komi í tölvupósti frá 22. febrúar 2021 að steyptur veggur á lóðinni Hraungötu 10 sé lögmætur. Er þess krafist að veggurinn verði úrskurðaður ólögmætur og að eigendum lóðarinnar verði gert að koma á lögmætu ástandi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 26. maí 2021.

Málsatvik og rök: Árið 2017 keyptu kærendur lóðina Hraungötu 10. Aðliggjandi lóð þeirra var lóðin Hraungata 12. Frá þeim tíma hefur götunúmerum lóðanna verið breytt og er lóð kærenda nú nr. 8 en áðurgreind aðliggjandi lóð er nú nr. 10. Á árinu 2016 voru samþykkt byggingaráform og gefið út byggingarleyfi vegna framkvæmda á síðarnefndri lóðinni, sem tóku til húsbyggingar og lóðarfrágangs.

Kærendur sendu fyrirspurn til sveitarfélagsins 17. maí 2019 þar sem þau spurðust fyrir um lögmæti steinsteypts veggjar á lóðinni Hraungötu 10 og í kjölfarið áttu sér stað viðræður á milli kærenda og fulltrúa sveitarfélagsins. Með bréfi til bæjarverkfræðings Garðabæjar, dags. 7. október 2019, gerðu kærendur kröfu þess efnis að veggurinn, eða hluti hans, yrði fjarlægður til að koma mætti á lögmætu ástandi. Í tölvupósti frá starfsmanni tækni- og umhverfissviðs Garðabæjar, dags. 22. febrúar 2021, kom m.a. fram að sveitarfélagið teldi umdeildan vegg í samræmi við reglugerð þar sem leitað hefði verið samþykkis lóðarhafa aðliggjandi lóða, en jafnframt var lögð fram sáttatillaga varðandi frágang á lóðarmörkum.

Kærendur telja þá ákvörðun Garðabæjar að umdeildur veggurinn sé í samræmi við reglugerð vera ranga. Brotið hafi verið í bága við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, skipulagslaga nr. 123/2010 og laga nr. 160/2010 um mannvirki. Veggurinn sé ekki í samræmi við skipulag, samþykki fyrri eiganda eigi ekki við um vegginn auk þess sem vafi sé um gildi samþykkisins gagnvart kærendum.

Af hálfu bæjaryfirfalda er tekið fram að umræddur veggur sé í samræmi við útgefið byggingarleyfi. Á samþykktum teikningum hússins komi fram að gert sé ráð fyrir steyptum stoðvegg og fyrri eigendur hafi aukinheldur veitt samþykki sitt fyrir honum. Þar sem veggurinn sé framkvæmd sem eigi sér stoð í byggingarleyfi frá árinu 2016 líti bæjaryfirvöld svo á að liðinn sé kærufrestur skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. 59. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010, en hann sé einn mánuður. Þá liggi ekki fyrir kæranleg ákvörðun í málinu. Tölvupóstur frá 22. febrúar 2021 sem kærendur vísi til geti á engan hátt talist ákvörðun um lögmæti umdeilds veggjar sem kæranleg geti talist til úrskurðarnefndarinnar heldur hafi með tölvupóstinum verið kynnt tillaga um frágang á lóðarmörkum lóðanna Hraungötu 8 og 10. Umræddur tölvupóstur hafi hvorki verið staðfestur né verið til umfjöllunar í bæjarráði Garðabæjar eða byggingarfulltrúa, en þeir aðilar einir geti komið að ákvörðunum sem kæranlegar væru til úrskurðarnefndarinnar skv. mannvirkjalögum og stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Beri því að vísa kæru kærenda frá nefndinni.

Af hálfu eigenda Hraungötu 10 er m.a. vísað til þess að fyrir liggi samþykkt teikning fyrir umdeildum vegg frá árinu 2016, eða fyrir kaup kærenda á lóðinni. Þá hafi veggurinn verið reistur áður en hús kærenda var byggt.

Niðurstaða: Fjallað er um hlutverk byggingarfulltrúa sveitarfélaga í lögum nr. 160/2010 um mannvirki og felst það m.a. í því að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi. Samkvæmt 55. og 56. gr. laganna hafa þeir, og eftir atvikum Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, heimildir til að beita þvingunarúrræðum. Líkt og fram kemur í málavaxtalýsingu var í bréfi kærenda, dags. 7. október 2019, farið fram á beitingu slíkra úrræða, en í aðdraganda þess höfðu átt sér stað nokkur samskipti milli kærenda og sveitarfélagsins vegna stoðveggjar á lóðinni Hraungötu 10. Eftir frekari samskipti barst kærendum tölvupóstur 22. febrúar 2021 frá starfsmanni tækni- og umhverfissviðs og fylgdi því tillaga sviðsins til umræðu varðandi frágang og útfærslu umdeilds stoðveggjar. Í tölvubréfinu komu jafnframt fram „[v]iðbrögð Garðabæjar við erindi dags. 7.10.2017 undirritað af eigendum Hraungötu 8“. Þrátt fyrir að þar komi fram ákveðin afstaða til lögmætis veggjarins verður því ekki jafnað saman við afgreiðslu þess stjórnvalds sem til þess er bært, en fyrir liggur að beiðni kærenda um að þvingunarúrræðum verði beitt hefur ekki verið formlega afgreidd af byggingarfulltrúa Garðabæjar. Liggur því ekki fyrir nein kæranleg ákvörðun í málinu sem bindur enda á málið í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með hliðsjón af því að krafa kærenda frá því í október 2019 hefur ekki enn fengið úrlausn hjá til þess bæru stjórnvaldi þykir að svo komnu máli þó ekki rétt að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni heldur líta svo á að kærður sé óhæfilegur dráttur á afgreiðslu erindis kærenda, en skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga er heimilt að kæra slíkan drátt til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Eins og áður er lýst hafa nokkur samskipti átt sér stað og hefur sveitarfélagið lagt fram tillögu til að leysa þann ágreining sem uppi er. Kæra máls þessa bendir hins vegar til þess að kærendur haldi til streitu þeirri kröfu sinni að beitt verið þvingunarúrræðum vegna umdeilds stoðveggjar. Með hliðsjón af því og þar sem langt er um liðið frá því að kröfu kærenda var fyrst beint að sveitarfélaginu verður lagt fyrir byggingarfulltrúa að svara erindi kærenda þess efnis, án ástæðulauss dráttar. Ákvörðun hans skv. 55. eða 56. gr. mannvirkjalaga um hvort beita beri þvingunarúrræðum eða ekki er síðan eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Lagt er fyrir byggingarfulltrúa Garðabæjar að svara, án ástæðulauss dráttar, erindi kærenda frá 7. október 2019.

24/2021 Birkihlíð

65/2021 Ísólfsskáli

26/2021 Minna-Hof

55/2021 Tjaldsvæði Hveragerði

76/2021 Geldingadalir

138/2020 Svínabú áminning

6/2021 Eftirlitsgjald fótaaðgerðarstofu

15/2021 22/2021 23/2021 Starfsleyfi Vöku

59/2021 Fellsendi og Galtarlækur

37/2021 Hraungata

Um okkur

Opnunartími