176/2021 Stafafellsfjöll

Árið 2022, föstudaginn 18. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 176/2021, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 11. nóvember 2021 um að víkja frá kröfu 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um breytingu á deiliskipulagi vegna byggingar frístundahúss á lóð nr. 8 í Stafafellsfjöllum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamál, er barst nefndinni 7. desember 2021, kærir eigandi lóðar nr. 7 í Stafafellsfjöllum, þá ákvörðun sveitar­stjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 11. nóvember 2021 að víkja frá kröfu 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um breytingu á deiliskipulagi vegna byggingar frístundahúss á lóð nr. 8 í Stafafellsfjöllum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðar­nefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Hornafirði 6. janúar 2022.

Málavextir: Hinn 16. ágúst 2021 fékk byggingarfulltrúi Sveitarfélagsins Hornafjarðar ábendingu um að framkvæmdir hefðu hafist við byggingu húss á lóð nr. 8 í Stafafellsfjöllum. Í kjölfarið stöðvaði byggingarfulltrúi framkvæmdirnar á grundvelli heimilda í 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar Sveitarfélagsins Horna­fjarðar 1. september 2021 var tekin fyrir beiðni eiganda lóðarinnar Stafafellsfjöll 8 um heimild til að vikið yrði frá kröfu um breytingu deiliskipulags Stafafellsfjalla, frístundasvæðis, frá árinu 2014, vegna byggingar frístundahúss á lóðinni hvað varðaði skilmála deiliskipulags um stærð aukahúss og mænisstefnu. Var samþykkt að fela starfsmanni að vinna málið áfram. Hinn 2. september 2021 sendi byggingarfulltrúi tölvupóst á lóðarhafa aðliggjandi lóða þar sem óskað var eftir afstöðu þeirra til framkvæmdanna. Kærandi skilaði inn athugasemd þar sem lagst var gegn fyrirhugaðri stefnu aðalmænis og hæð hússins. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 5. október s.á. var bókað að nefndarmönnum yrði falið að skoða aðstæður á lóðinni. Málið var tekið fyrir að nýju á fundi nefndarinnar 3. nóvember s.á. þar sem samþykkt var að heimild yrði veitt til að víkja frá kröfu um breytingu á skipulagi skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 á grundvelli 3. mgr. sama ákvæðis. Var jafn­framt bókað um að heimildin væri ekki líkleg til að hafa neikvæð áhrif á hagsmuni nágranna hvað varði landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn. Var sú afgreiðsla samþykkt af bæjar­stjórn sveitarfélagsins á fundi hennar 11. s.m.

Málsrök kæranda: Í kæru gerir kærandi ekki athugasemd við að reist verði hús á lóð nr. 8 í Stafafellsfjöllum, svo lengi sem farið verði eftir gildandi deiliskipulagi og ákvæðum byggingar­reglugerðar nr. 112/2012. Lagst sé gegn fyrirhugaðri stefnu aðalmænis þar sem hún verði ósamsíða hlíðum sem séu norðaustan við lóðina. Slík staðsetning sé í ósamræmi við skýrt orðalag í greinargerð deiliskipulags svæðisins. Þá leggist kærandi gegn því að hæð þaks verði 3,39 m en slíkt sé í ósamræmi við byggingarreglugerð sem kveði á um lægra hámark þakhæðar. Þetta varði hagsmuni kæranda, sem og aðra landeigendur, þar sem ákvörðunin geti verið fordæmis­gefandi. Grenndarkynningin hafi verið meira en lítið undarleg. Landeigendur hafi fengið tölvupóst frá byggingarfulltrúa þar sem þeir hafi verið spurð út í framkvæmdirnar en ekki hafi verið tekið fram að um grenndarkynningu hafi verið að ræða. Þá séu byggingarfulltrúi og skipulags­stjóri vanhæf til að taka á máli þessu vegna tengsla við eiganda lóðar nr. 8 í Stafafells­fjöllum.

Málsrök Sveitarfélagsins Hornafjarðar: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kærumáli þessu verði vísað frá en til vara að hin kærða ákvörðun verði staðfest. Kærandi eigi ekki lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi deiliskipulagsbreytingarinnar, en skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geti þeir einir átt aðild að kærumáli fyrir nefndinni sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á.

Athugasemdir kæranda lúti að fyrirhugaðri stefnu aðalmænis annars vegar og hæð hússins hins vegar. Sveitarfélaginu sé heimilt að falla frá grenndarkynningu ef byggingaráform varða aðeins hagsmuni sveitarfélagsins og umsækjanda, sbr. 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, eða ef hagsmunir nágranna skerðist í engu að því er varði landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn, sbr. 3. mgr. 43. gr. sömu laga. Síðarnefnda undanþágan gefi vísbendingu um hvers konar grenndar­hagsmunir geti gefið tilefni til kæruaðildar að ákvörðunum sem teknar séu í kjölfarið og á grunni grenndarkynningar. Sveitarfélagið hafi haft þann háttinn á að senda ávallt boð um að gera athugasemdir vegna skipulagsmála í Stafafellsfjöllum á landeigendur og á þeim grundvelli hafi fyrirhugaðar breytingar verið kynntar fyrir kæranda, sbr. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga, sem hafi komið að athugasemdum af því tilefni. Það eitt og sér leiði hins vegar ekki sjálfkrafa til kæruheimilar, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 33/2016. Í þessu tilfelli hafi sveitarfélagið talið að um svo óverulegar breytingar á deiliskipulagi væri að ræða að hefðbundin grenndarkynning þyrfti ekki að eiga sér stað.

Rétt sé að mænisstefna verði ekki í samræmi við leiðbeiningar deiliskipulags fyrir Stafafells­fjöll en sveitarfélagið telji það ekki hafa teljandi áhrif þar sem hæð hússins verði langt undir leyfilegri mænishæð sem sé 6 m samkvæmt skipulagi, en hæð hússins verði 3,39 m. Auk þess verði langhlið hússins styttri en leyfileg lengd skammhliðar og innan byggingar­reits. Heimild sé að byggja 120 m² aðalhús á lóðinni.

Nefndarmenn í umhverfis- og skipulagsnefnd hafi farið á vettvang og tekið út aðstæður. Niður­staða þeirra hafi verið sú að veita bæri umsótta heimild fyrir mænisstefnu sem ekki væri í samræmi við deiliskipulag, enda sé orðalag í greinargerð með deiliskipulaginu ekki afdráttar­laust varðandi þetta þar sem fram komi að „stefna aðalmænis fylgi sem mest meginstefnu í landinu og verði að jafnaði samsíða hlíðum.“ Hagsmunir kæranda verði að teljast harla litlir og taki til að mynda ekki til landnotkunar, útsýnis, skuggavarps eða innsýnar. Fyrirhuguð bygging verði 36,1 m² auk þess sem aukahús sé 22,3 m² en heimilt sé að byggja 120 m² aðalhús á lóðinni með 6 m leyfilegri mænishæð og 30 m² gestahús.

Hafi mænisstefna átt að vera bindandi þá hefði verið æskilegt að hún væri skilgreind á upp­drætti, en að öðrum kosti sé það mat sveitarfélagsins hvort mænisstefnan sé samsíða hlíðum sem geti verið matskennd ákvörðun í fjölbreyttum aðstæðum eins og í Stafafellsfjöllum. Jafn­framt sé það mat sveitarfélagsins hvort heimilt sé að víkja frá þeim leiðbeiningum. Þá segi í greinargerðinni að frístundahús/aðalhús megi vera allt að 120 m² og ekki minna en 30 m². Um óverulega breytingu sé að ræða sem ekki sé háð grenndarkynningu, enda skerðist hagsmunir nágranna í engu að því er varðar landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn. Húsið verði aðeins 36,1 m² svo langhliðar þess verði styttri en skammhliðar mættu vera og verði að öllu leyti innan byggingarreits. Stærð hússins sé vel undir stærðarmörkum sem sett séu í deiliskipulagi, stað­setning sé í samræmi við fjarlægðarmörk gagnvart öðrum lóðum og eðlilegt sé, miðað við aðstæður á lóðinni, að stafn snúi til suðvesturs. Þá sé bent á að sveitarfélagið fari með skipulagsvald í þessum málefnum.

Varðandi hæð hússins gæti misskilnings hjá kæranda um að miða skuli við ótilgreind ákvæði byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Hið rétta sé að miða skuli við deiliskipulag fyrir Stafafells­fjöll þar sem fram komi að leyfileg mænishæð sé sex metrar. Ekki hafi verið óskað eftir neinni breytingu á deiliskipulagi hvað varði hæð hússins. Eftir sitji að eina þrætuepli þessa máls sé mænisstefnan. Vakin sé athygli á að miðað verði við að hús sem fyrir sé á lóðinni verði aukahús og nýbygging aðalhús.

Munnlegt samkomulag sé milli sveitarfélagsins og landeigenda í Stafafellsfjöllum að þeim sé gefinn kostur á að senda inn umsagnir varðandi framkvæmdir sem fyrirhugaðar séu og hafi það verið gert í þessu tilfelli. Það ferli byggi í raun á 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga þar sem land­eigendur gætu átt hagsmuna að gæta í einhverjum tilfellum. Láðst hafi að tilgreina athugasemdarfrest í bréfum til landeigenda. Kærandi hafi þó komið sínum athugasemdum á framfæri tímanlega. Því séu ekki slíkir annmarkar á málsmeðferðinni að það eigi að leiða til ógildingar ákvörðunarinnar.

Að því er varði vanhæfi skipulagsstjóra og byggingarfulltrúa sveitarfélagsins sé því mótmælt að þeir hafi verið vanhæfir til að vinna í málinu þrátt fyrir að eigandi lóðar nr. 8 í Stafafellsfjöllum sé starfsmaður sveitarfélagsins á umhverfis- og skipulagssviði. Ákvarðanir um óverulegar breytingar á deiliskipulagi að því er varði mænisstefnu hússins sem um ræði séu teknar hjá umhverfis- og skipulagsnefnd og síðan í bæjarstjórn. Hvorki skipulags­stjóri né byggingarfulltrúi taki ákvarðanir um að heimila þá breytingu sem kæran fjalli um. Þá sé ekki um að ræða neinar þær aðstæður sem um sé getið í 1.-6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að því er varði vanhæfi. Í 5. tl. segi að starfsmaður eða nefndarmaður sé vanhæfur til meðferðar máls ef næstu yfirmenn hans hjá hlutaðeigandi stjórnvaldi eigi sjálfir sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta. Eigandi umræddar lóðar sé hvorki yfirmaður byggingarfulltrúa né skipulagsstjóra, auk þess sem hann sé ekki venslamaður neins sem að málinu hafi komið hjá sveitarfélaginu. Þá sé þáttur viðkomandi starfsmanna í málinu svo óverulegur að ekki verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi haft áhrif á ákvörðunina.

Athugasemdir eiganda lóðar nr. 8 í Stafafellsfjöllum: Eigandi lóðar nr. 8 í Stafafellsfjöllum bendir á að fyrirhugað hús verði vel innan byggingarreits en hús á lóð nr. 7 sé 2 m utan byggingar­reits. Grunnurinn hafi verið færður um 2 m til að hægt yrði að hafa 10 m á milli húsa eins og byggingarreglugerð nr. 112/2012 segi til um. Búið sé að kreppa vel að byggingarreit hans sem geri það að verkum að húsið þurfi að snúa svona.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi vísar til þess að eigandi lóðar nr. 8 í Stafafells­fjöllum hafi ákveðið að kaupa fasteign án þess að kynna sér gildandi reglur. Það sé skiljanlegt að sveitarfélagið vilji koma til móts við hann af sanngirni og vinskap en það sé óhjákvæmilega gert á kostnað kæranda. Ekki sé um að ræða smávægileg frávik á deiliskipulagi. Stærð og mænis­stefna sé ekki í samræmi við ákvæði skipulagsins auk þess sem hvorki hafi verið farið eftir ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010 né stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð málsins. Erfitt sé að sjá hvernig skilyrði 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga teljist uppfyllt í þessu tilviki en framkvæmdin hafi bersýnilega áhrif á útsýni frá lóð kæranda. Einnig rýri það verðgildi fasteignar hans. Þá hafi grenndarkynning ekki uppfyllt skilyrði 44. gr. laganna, en kynnt hafi verið fyrir land­eigendum sem hvorki búi á svæðinu né eigi fasteignir þaðan sem hægt sé að sjá þær framkvæmdir sem standi til að ráðast í. Þá hafi ekki verið grenndarkynnt fyrir einstaklingi sem eigi bústað nálægt fyrirhuguðum framkvæmdum.

Viðbótarathugasemdir Sveitarfélagsins Hornarfjarðar: Bent er á að framkvæmd við byggingu frístundahúss á lóð nr. 8 í Stafafellsfjöllum sé í umfangsflokki 1 skv. gr. 1.3.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 og því undanþegin byggingarleyfi en háð byggingarheimild byggingarfulltrúa, sbr. 1. mgr. gr. 2.3.2. í sömu reglugerð. Skilyrði fyrir veitingu byggingar­heimildar séu skilgreind í gr. 2.3.8. reglugerðarinnar. Um leið og byggingarstjóri með samþykkt gæðakerfi afhendir byggingarfulltrúa undirritaða yfirlýsingu um ábyrgð sína mun þetta skilyrði vera uppfyllt og heimildin gefin út.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar sveitarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 11. nóvember 2021 um að víkja frá kröfu 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um breytingu á deiliskipulagi vegna byggingar frístundahúss á lóð nr. 8 í Stafafells­fjöllum.

Í 43. gr. skipulagslaga er fjallað um málsmeðferð við breytingu á deiliskipulagi. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á samþykktu deiliskipulagi sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. skuli fara fram grenndarkynning. Við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skuli taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Þá segir í 3. mgr. lagaákvæðisins að við útgáfu framkvæmda- eða byggingarleyfis geti sveitarstjórn heimilað að vikið sé frá kröfum 2. mgr. um breytingu á deiliskipulagi og grenndar­kynningu þegar um svo óveruleg frávik sé að ræða að hagsmunir nágranna skerðist í engu hvað varði landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn.

Hin umdeilda ákvörðun sveitarstjórnar um að víkja frá kröfu um breytingu á deiliskipulagi var tekin á grundvelli nefndrar 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Sambærilega reglu er að finna í gr. 5.8.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 en þar segir jafnframt að byggingarfulltrúi eða skipulags­fulltrúi geti að lokinni samþykkt sveitarstjórnar, um heimild til að víkja frá breytingu á deiliskipulagi og grenndarkynningu, sbr. gr. 5.8.2. reglugerðarinnar, afgreitt byggingarleyfið eða framkvæmdaleyfið. Frávik séu bundin viðkomandi leyfi og verði ekki sjálfkrafa hluti skipulagsskilmála. Að þeim réttarreglum virtum veitir kærð heimild hvorki leyfi til framkvæmda né felur hún í sér breytingu á deiliskipulagi svæðisins. Hins vegar er ljóst að um skipulags­ákvörðun að ræða sem veitir eiganda lóðar nr. 8 rétt, að öðrum lagaskilyrðum uppfylltum, til að fá útgefið byggingarleyfi sem víkur frá gildandi deiliskipulagi. Verður því að líta svo á að um kæranlega stjórnvaldsákvörðun að ræða, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindmála og 52. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Kærandi er eigandi aðliggjandi lóðar nr. 7 og verður áformuð bygging á lóð nr. 8 í um 10 m fjarlægð frá lóðamörkum. Vegna grenndar og áhrifa byggingar­innar á útsýni frá fasteign kæranda telst hann hafa lögvarða hagsmuni af hinni kærðu ákvörðun.

Á umræddu svæði er í gildi deiliskipulag Stafafellsfjalla, frístundasvæðis, frá árinu 2014. Í greinargerð skipulagsins er í kafla 2.2 að finna skipulagsskilmála um frístundalóðir, m.a. að því er varðar staðsetningu húsa, húsagerðir og húsastærðir. Segir þar að miðað sé við að húsin falli sem best að landi og að stefna aðalmænis fylgi sem mest meginstefnu í landinu og verði að jafnaði samsíða hlíðum. Jafnframt kemur fram að frístundahús/aðalhús megi að flatarmáli vera allt að 120 m² en ekki minna en 30 m². Þá getur aukahús/gestahús verið allt að 30 m² en þó ekki stærra en helmingur af flatarmáli aðalhúss.

Svo sem rakið er í málavöxtum óskaði eigandi lóðar nr. 8 eftir heimild til að víkja frá kröfu um breytingu deiliskipulags vegna byggingar frístundahúss á lóð hans, en beiðni hans laut að því að vikið yrði frá skilmálum um mænisstefnu og stærð aukahúss. Stefna mænis er að mestu þvert á meginstefnu í landi miðað við þegar steyptar undirstöður. Þá kemur fram í umræddri beiðni að fyrirhugað sé að reisa 36,1 m² frístundahús sem aðalhús og að núverandi 22,3 m² bústaður verði aukahús.

Ljóst er að 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga er undanþáguákvæði sem ber að túlka þröngt, en orðalag ákvæðisins ber skýrt með sér að hagsmunir kæranda mega í engu skerðast hvað varðar landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn. Þrátt fyrir að skipulagsskilmáli deiliskipulagsins um mænisstefnu sé til viðmiðunar verður að telja fyrirhugað frávik verulegt miðað við megin­stefnu lands og hlíðar. Þá liggur jafnframt fyrir að stærð eldra húss lóðarinnar, sem mun verða aukahús, verður ekki í samræmi við skilmála skipulagsins um að það megi ekki vera stærra en helmingur af stærð aðalhúss. Verður því að telja að umdeild heimild sveitarstjórnar hafi áhrif á hagsmuni kæranda hvað útsýni varðar. Breytir í þeim efnum engu þótt bygging sem fylgt hefði skilmálum skipulagsins til hlítar hefði jafnframt haft áhrif á útsýni kæranda. Þá telur úrskurðar­nefndin rétt að benda á að á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 5. október 2021 sagði að umbeðnar heimildir væru „ekki líklegar“ til að hafa neikvæð áhrif á hagsmuni nágranna hvað varðar landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn, en það uppfyllir ljóslega ekki þau ströngu skilyrði 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga að hagsmunir nágranna skerðist í engu.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 11. nóvember 2021 um að víkja frá kröfu 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um breytingu á deiliskipulagi vegna byggingar frístundahúss á lóð nr. 8 í Stafafellsfjöllum.