Árið 2024, mánudaginn 28. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Bjarni Kristófer Kristjánsson prófessor og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður. Geir Oddsson auðlindafræðingur tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 49/2024, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 21. mars 2024 um að endurnýja rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði með 7.800 tonna hámarkslífmassa.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. apríl 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra Veiðifélag Blöndu og Svartár, Landssamband veiðifélaga og Veiðifélag Hrútafjarðarár og Síkár, þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 21. mars 2024 að endurnýja rekstrarleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði með 7.800 tonna hámarkslífmassa. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gerðu kærendur jafnframt kröfu um frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 8. maí 2024.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 6. júní 2024.
Málavextir: Hinn 27. ágúst 2019 var Arctic Sea Farm ehf. veitt rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi með 7.800 tonna hámarkslífmassa í Patreksfirði og Tálknafirði og var gildistími leyfisins til 27. ágúst 2023. Hinn 15. júlí 2022 var rekstrarleyfið endurútgefið með óbreyttum gildistíma, en gerðar voru breytingar á leyfinu er fólust í nýrri staðsetningu eldissvæðisins við Kvígindisdal og að hvíldartími yrði 90 dagar í stað sex mánaða. Arctic Sea Farm sótti um endurnýjun rekstrarleyfisins 22. desember 2022. Hinn 3. nóvember 2023 auglýsti Matvælastofnun tillögu um endurnýjun rekstrarleyfis félagsins í Patreksfirði og Tálknafirði á grundvelli 10. gr. a. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Samkvæmt auglýsingunni var um að ræða endurnýjun rekstrarleyfis án breytinga. Stofnuninni bárust 15 athugasemdir á kynningartíma tillögunnar. Rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði með 7.800 tonna hámarkslífmassa til handa Arctic Sea Farm var endurnýjað 21. mars 2024. Er leyfisnúmer þess FE-1219 og gildir leyfið til 21. mars 2040.
Málsrök kærenda: Kærendur álíta að margvíslegir ágallar séu á hinu kærða rekstrarleyfi. Þeir vísa í því sambandi til þess að ekki hafi verið gætt að þeirri skyldu skv. 3. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi að tilgreina skuli hnit eldissvæðis og hnit sjókvíaeldisstöðva innan hvers skilgreinds eldissvæðis. Af þessu leiði að ekki hafi verið unnt að leita álits Samgöngustofu um legu og staðsetningu mannvirkja við undirbúning leyfisins skv. 6. mgr. 10. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál. Þá séu gefin upp gömul og röng hnit í rekstrarleyfinu fyrir eldissvæðið Kvígindisdal.
Matvælastofnun sé skylt að tryggja að minnsta fjarlægð á milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi samkvæmt meginviðmiði sé eigi styttri en 5 km miðað við útmörk hverrar fiskeldisstöðvar. Heimilt sé að víkja frá þessum fjarlægðarmörkum að höfðu samráði við Hafrannsóknastofnun. Samkvæmt greinargerð með endurnýjun rekstrarleyfisins sé eldissvæði ótengds aðila, þ.e. Arnarlax ehf., í einungis 1,5 km fjarlægð. Af greinargerðinni verði ekki annað ráðið en að bæði Hafrannsóknastofnun og sérgreinadýralæknir fisksjúkdóma hafi lagst gegn því að vikið yrði frá framangreindum fjarlægðarmörkum, án þess að nokkru hafi varðað.
Í hinu kærða leyfi komi fram að jaðar sjókvíaeldisstöðvar í Kvígindisdal skuli ekki vera nær mörkum hvíts ljósgeira vitaljósa en 50 m og að botnfestingar skuli vera á meira en 15 m dýpi þar sem þær séu innan þess svæðis sem hvítur vitageiri afmarki. Þetta fari í bága við áhættumat siglinga sem unnið hafi verið fyrir svæðið, þar sem komi fram að hæfilegt varúðarsvæði út frá skilgreindu eldissvæði sé 100 m. Þá stangist þetta á við kröfur sem gerðar séu til merkinga á eldissvæðum skv. viðauka V í reglugerð nr. 540/2020, þar sem kveðið sé á um að botnfestingar skuli merktar. Merkja þurfi botnfestingar með AIS-baujum, en samkvæmt þessu muni þær vera innan hvíts ljósgeisla vita, sem sé óheimilt samkvæmt lögum um vitamál. Að auki fari þetta í bága við Strandsvæðisskipulag Vestfjarða 2022 þar sem segi í greinargerð að engin starfsemi sé heimiluð á þeim hluta hafflatar sem merktur er sem örugg siglingaleið, fyrr en búið sé að breyta þeim merkjum. Kærendur vísa í þessu sambandi til umsagnar Landhelgisgæslu Íslands við tillögu að strandsvæðisskipulagi Vestfjarða, minnisblaðs starfshóps Skipulagsstofnunar um öryggi siglinga, dags. 23. nóvember 2022, og 6. mgr. 10. gr. laga um vitamál. Bent sé á að ekki hafi verið leitað umsagnar Samgöngustofu samkvæmt þeirri grein við undirbúning hins kærða leyfis.
Vakin er athygli á því að botnföst mannvirki í sjó teljist til mannvirkja í skilningi laga nr. 160/2010 um mannvirki samkvæmt tilkynningu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 13. febrúar 2024 og séu þau því byggingarleyfisskyld. Af greinargerð með hinu kærða leyfi verði ekki ráðið að aflað hafi verið slíks leyfis og verði því framkvæmd sú sem leyfið lúti að ekki talin vera í samræmi við ákvæði laga nr. 160/2010.
Kærendur álíta að strandsvæðisskipulag Vestfjarða, sem liggi til grundvallar leyfunum, sé ófullnægjandi af nokkrum ástæðum. Umhverfismat þess hafi verið ófullnægjandi af nánar röktum ástæðum, en m.a. hafi skort á að fullnægjandi valkostagreining hafi átt sér stað auk þess að byggt hafi verið á áhættumati erfðablöndunar, sem hafi verið reist á röngum forsendum. Haustið 2023 hafi átt sér stað stærsta slysaslepping frjórra kynþroska eldislaxa á Íslandi úr sjókvíum leyfishafa og sé það að mati margra eitt versta umhverfisslys í sögu landsins. Umhverfismatsskýrsla áhættumatsins geti ekki verið fullnægjandi grundvöllur hins kærða leyfis þar sem slysasleppingarnar hafi verið mun alvarlegri heldur en þar hafi verið gert ráð fyrir. Með hliðsjón af varúðarreglu umhverfisréttar hefði þurft að taka mið af þessum breyttu forsendum Af sömu ástæðu sé mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar ófullnægjandi. Leita hefði þurft umsagnar Skipulagsstofnunar um hvort skylt væri að endurskoða matsskýrsluna vegna verulegra breyttra forsendna, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Vísað er einnig til 13. gr. laga nr. 106/2000, sbr. einnig 1. mgr. 25. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Með leyfisveitingunni hafi verið gengið gegn meginreglum umhverfisréttar sem lögfestar hafi verið í II. kafla laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, sbr. 8. og 9. gr. laganna.
Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er tekið fram að í áhættumati siglinga hafi komið fram að sjókvíaeldi leyfishafa við Kvígindisdal í Patreksfirði sé staðsett utan merktrar siglingaleiðar, SL1, í firðinum. Hins vegar skarist afmarkaður hluti af norðausturenda fiskeldissvæðisins Kvígindisdals við hvítan ljósgeira frá Ólafsvita, en stærsti hluti svæðisins sé þó utan hans. Sé í þessu sambandi vísað til 2. mgr. 35. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi hvað varði heimild til siglinga við jaðar sjókvíaeldisstöðva, skilmála fyrir skipulagsreitinn í Strandsvæðisskipulagi Vestfjarða 2022 og samráðs við Vegagerðina við undirbúning leyfisveitingar. Hvorki í lögum nr. 71/2008 né reglugerð nr. 540/2020 sé gerð krafa um að leita skuli umsagna Landhelgisgæslunnar eða Samgöngustofu. Hins vegar sé vísað til strandsvæðisskipulags hvað varði áhættumat siglinga í greinargerð Matvælastofnunar um útgáfu rekstrarleyfisins, þar sem umsagnir þessara aðila komi fram.
Í hinu endurnýjaða rekstrarleyfi séu einungis hnit eldissvæðisins skilgreind, en um endurnýjað rekstrarleyfi sé að ræða sem sé óbreytt frá fyrra leyfi. Í framkvæmd hafi verið nær óframkvæmanlegt að hnitsetja sjókvíaeldisstöðvar þar sem kvíarnar séu almennt ekki komnar á eldissvæðið við útgáfu rekstrarleyfis og þær geti færst til. Miðað sé við hnitsetningu akkeris hverrar kvíar. Matvælastofnun hafi því birt hnit sjókvíaeldisstöðvar eftir á sem sjá megi á kortasjá mælaborðs fiskeldis hjá stofnuninni.
Ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 mæli fyrir um 5 km meginviðmið og feli því ekki í sér fortakslaust bann við styttri fjarlægðum. Þá geri ákvæðið ekki áskilnað um að Hafrannsóknastofnun samþykki eða hafni erindi um hvort heimila skuli styttri fjarlægðir heldur einungis að haft skuli samráð við stofnunina. Reglan snúi fyrst og fremst að smitvörnum en ekki sníkjudýrum, enda ferðist sníkjudýr eins og laxalús mun lengra en 5 km. Heimilt sé að víkja frá meginviðmiðinu og heimila styttri fjarlægð milli fiskeldisstöðva þegar ljóst sé að aðilar hyggist viðhafa samræmdar aðgerðir til vöktunar- og viðbragðsáætlanir varðandi forvarnir og meðferð vegna fisksjúkdóma og sníkjudýra og starfa sem einn aðili komi upp slík tilfelli, en skilyrði sé um slíkt í rekstrarleyfinu. Lagður hafi verið fram slíkur samningur auk annarra samninga um heilbrigði og velferð fisks og samnings um neyðarslátrun, sem stofnunin hafi samþykkt þar sem ótengdir aðilar, þ.e. Arctic Sea Farm ehf. og Arnarlax ehf., séu sem einn aðili á viðkomandi eldissvæðum. Þetta hafi verið í samræmi við forsögu fyrirtækjanna, en þau hafi unnið að sameiginlegu umhverfismati þar sem í matsskýrslu hafi verið gert ráð fyrir því að starfsemi fiskeldisstöðva þeirra væri innan við 5 km og byggt á þeirri forsendu að starfsemin yrði samræmd.
Það sé rétt að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi í febrúar 2024 tilkynnt um breytta stjórnsýsluframkvæmd sem hafi falist í því að frá og með 15. febrúar s.á. þurfi byggingarleyfi fyrir nýjum sjókvíum, en við það tilefni hafi ekki verið sagt hvernig farið yrði með sjókvíar sem hafi áður verið settar niður. Ekki hafi verið talið fært að ganga lengra en tilkynning þessi hafi náð til, en skv. 1. mgr. 23. gr. reglugerðar um fiskeldi skuli Matvælastofnun, áður en rekstrarleyfi tekur gildi, gera úttekt á fiskeldisstöð til að staðreyna að fiskeldisstöðin uppfylli ákvæði laga og reglugerða og að rekstrarleyfishafi sé fær um að uppfylla skilyrði rekstrarleyfis.
Fyrir liggi að áhættumat erfðablöndunar sem gefið hafi verið út 11. maí 2020 sé enn í gildi, sbr. 4. mgr. 6. gr. a. laga nr. 71/2008. Samkvæmt 3. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008 beri Matvælastofnun að taka tillit til áhættumats erfðablöndunar við afgreiðslu rekstrarleyfis til fiskeldis og hafi stofnunin enga lagastoð til þess að fresta leyfisútgáfu fyrir sjókvíaeldi á grundvelli þess að unnið sé að nýju áhættumati.
Loks sé bent á að ekkert í lögum nr. 71/2008, reglugerð nr. 540/2020 eða lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sem gilt hafi um umhverfismat framkvæmdarinnar á sínum tíma, hafi veitt stofnuninni lagaheimild til þess að krefjast þess af Skipulagsstofnun að tæki umhverfismatið til endurskoðunar á grundvelli breyttra forsendna. Frumkvæði að slíkri endurskoðun yrði að koma frá Skipulagsstofnun, sbr. 2. mgr. 12. gr. síðastgreindra laga.
Málsrök leyfishafa: Leyfishafi gerir kröfu um að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem kærendur skorti lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Langstærsti hluti kærunnar varði almannahagsmuni en kæruaðild verði ekki fundin stoð með slíkum hagsmunum. Hin kærða ákvörðun varði endurnýjun rekstrarleyfis sem feli ekki í sér heimild til framkvæmda af neinu tagi. Þá lúti sjónarmið kærenda að verulegu leyti að atriðum sem ekki komi til álita við endurnýjun rekstrarleyfis, sbr. 2. og 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi, en leyfishafi uppfylli þau skilyrði sem þar séu greind.
Fyrir töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi legið fyrir áhættumat siglinga fyrir eldissvæðin Kvígindisdal og Hvannadal, dags. 18. desember 2023. Í því hafi verið lagðar til tilteknar aðgerðir til að tryggja siglingaöryggi með fullnægjandi hætti. Vegagerðin, Landhelgisgæsla Íslands og Samgöngustofa hafi í krafti sérfræðiþekkingar sinnar komist að rökstuddri niðurstöðu um þær ráðstafanir sem nauðsynlegar væru til að tryggja siglingaöryggi í tengslum við starfsemi leyfishafa. Hafi afstaða Samgöngustofu því legið fyrir í samræmi við áskilnað 6. mgr. 10. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál.
Nákvæm hnit sjókvíaeldisstöðva leyfishafa komi fram í fylgiskjali við stöðvarskírteini en með því séu hnitin hluti hins kærða rekstrarleyfis. Um leið liggi fyrir að ómögulegt sé að tilgreina nákvæma og endanlega hnitasetningu sjókvíaeldisstöðva í rekstrarleyfi, enda liggi þau hnit ekki fyrir fyrr en stöðvar hafi verið settar upp í kjölfar útgáfu rekstrarleyfis. Það hafi grundvallarþýðingu að afmarka sjálft eldissvæðið, en takmarkaða þýðingu að afmarka í rekstrarleyfi staðsetningu sjókvíaeldisstöðva innan þess.
Leyfishafi og Arnarlax ehf. hafi í sameiningu staðið að umhverfismati vegna umsókna félaganna um rekstrarleyfi í Patreksfirði og Tálknafirði. Þá hafi félögin nýverið undirritað uppfærðan samstarfssamning varðandi samstarf á sviði sjúkdóma- og lúsavarna á eldissvæðum sínum á Vestfjörðum. Af því leiði að leyfishafi og Arnarlax starfi sem einn aðili á svæðinu þegar komi að forvörnum gegn lús og smitvörnum almennt. Af þessum sökum hafi Matvælastofnun réttilega talið að hægt væri að víkja frá meginviðmiði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 og heimila styttri fjarlægðir milli fiskeldisstöðva félaganna í Patreksfirði og Tálknafirði. Sé sú afstaða byggð á sérfræðimati stofnunarinnar og eigi sér m.a. stoð í meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, enda hafi stofnunin sett skilyrði í rekstrarleyfi til að tryggja þá hagsmuni sem reglunni sé ætlað að vernda, frekar en að hafna því að gefa út leyfið.
Leyfishafi hafi ekki getað skilað inn byggingarleyfi með rekstrarleyfisumsókn sinni enda hafi hin breytta stjórnsýsluframkvæmd Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, um byggingarleyfisskyldu sjókvía utan netalaga, ekki tekið gildi fyrr en 15. febrúar 2024, eða tæpum átta árum eftir að leyfishafi hafi sótt um upphaflegt rekstrarleyfi. Þá liggi fyrir að 6. tl. 12. gr. reglugerðar nr. 54/2020 kveði á um skilyrði fyrir umsóknum um „nýtt rekstrarleyfi“ en hin kærða ákvörðun varði endurnýjun rekstrarleyfis.
Mat á ætluðum form- eða efnisgöllum Strandsvæðisskipulags Vestfjarða 2022, sem kærendur virðast byggja á, heyri undir innviðaráðherra og verði ekki skotið til hliðsetts stjórnvalds, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar frá 25. maí 2023 í máli nr. 65/2023. Málatilbúnaður kærenda um ætlaða annmarka á valkostagreiningu umhverfismats fyrir strandsvæðisskipulagið geti því ekki komið til álita í þessu máli, en hvað sem því líður sé vísað til þess að í matsskýrslu framkvæmdarinnar hafi verið að finna ítarlega valkostagreiningu. Hafnað sé sjónarmiðum kærenda sem varði það hvort byggt verði á áhættumati erfðablöndunar og hvort endurskoða hefði þurft matsskýrslu þeirrar framkvæmdar sem heimiluð var með hinu kærða leyfi.
Til viðbótar víkur leyfishafi að þremur atriðum. Í fyrsta lagi myndi ógilding ákvörðunarinnar leiða til gríðarlegrar óvissu í starfsemi leyfishafa, með tilheyrandi áhrifum á starfsfólk og samfélagið á Vestfjörðum. Í annan stað mæli sjónarmið um réttmætar væntingar og meðalhóf gegn því að ákvörðunin verði felld úr gildi, jafnvel þótt talið væri að hún væri haldin verulegum annmörkum. Þá liggi að lokum fyrir að hagsmunir og réttindi leyfishafa njóti verndar bæði eignarréttar- og atvinnufrelsisákvæða stjórnarskrárinnar, sbr. 72. og 75. gr.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur gera verulegar athugasemdir við umsögn Matvælastofnunar, m.a. varðandi túlkun og beitingu 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Hafi stofnuninni verið óheimilt að líta fram hjá þeim umsögnum sérfræðinga sem hún hafi aflað og veita leyfi í andstöðu við þær. Þá sé það alvarlegt að Matvælastofnun haldi því fram að fjarlægðarreglan snúi ekki að sníkjudýrum líkt og laxalús. Ítrekuð eru sjónarmið um að brotið sé gegn lögum nr. 132/1999 vitamál og að rekstrarleyfið sé í andstöðu við áhættumat siglinga fyrir svæðið. Í umsögnum Vegagerðarinnar og Samgöngustofu við gerð strandsvæðisskipulags Vestfjarða, dags. 6. október 2022, hafi stofnanirnar séð tilefni til að ítreka mikilvægi þess að fylgja alþjóðasamþykktum vegna siglingaöryggis. Landhelgisgæsla Íslands hafi lýst því yfir í umsögn við strandsvæðisskipulagið að 50 m væru ekki nægilegt svigrúm til að tryggja öryggi á siglingaleiðum og þá sérstaklega á siglingaleiðum stærri skipa. Það sé varhugavert að farið sé gegn því áliti.
Því sé hafnað að Matvælastofnun geti ekki krafist þess af Skipulagsstofnun að hún endurskoði umhverfismat framkvæmdarinnar á grundvelli breyttra forsendna. Sé umhverfismatið ófullnægjandi ætti Matvælastofnun að synja beiðni um útgáfu leyfis eða fresta því. Það væri afar óvönduð stjórnsýsla ef stofnunin gæti ekki bent Skipulagsstofnun á þörf á endurskoðun umhverfismats.
Málsmeðferð verði ekki vandaðri þó svo að fjölmargar stofnanir komi að málinu þegar þær stofnanir taki ekki ábyrgð á ákvörðunum sínum. Vísað sé til skýrslu Ríkisendurskoðunar um sjókvíaeldi frá því í janúar 2023, en sú skýrsla hafi fellt þungan dóm yfir stjórnsýslu málaflokksins. Því sé mótmælt að endurnýjun rekstrarleyfis feli einungis í sér samspil 2. og 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi, enda fæli það í sér að rekstrarleyfi myndu gilda til eilífðarnóns þrátt fyrir breyttar forsendur. Samkvæmt 8. mgr. 10. gr. laganna skuli Matvælastofnun hafna umsókn um rekstrarleyfi ef umsækjandi uppfylli ekki kröfur 2. málsl. 2. mgr. 7. gr., sem kveði á um að umsækjandi skuli „uppfylla kröfur sem gerðar eru um heilbrigði lagareldisdýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagareldisdýra.“ Ljóst sé að leyfishafi uppfylli ekki þær kröfur og sé m.a. vísað til slysasleppinga í rekstri hans. Einnig sé ljóst af ákvæðum laga nr. 71/2008 og reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi að það mat sem fram skuli fara sé talsvert umfangsmeira en leyfishafi byggi á, sbr. t.d. 14. gr. nefndrar reglugerðar.
Upplýsingaöflun úrskurðarnefndarinnar: Hinn 12. september 2024 beindi úrskurðarnefndin fyrirspurn til Matvælastofnunar þar sem óskað var nánari skýringa á því hvort og með hvaða hætti fyrir lægi mat stofnunarinnar á því að leyfishafi uppfylli þær kröfur sem gerðar væru skv. reglugerð (ESB) 2020/691 um dýraheilbrigði og reglugerð nr. nr. 300/2018 um velferð lagardýra o.fl. Svar barst frá stofnuninni við fyrirspurn nefndarinnar næsta dag. Var svar það kynnt kærendum og leyfishafa og þeim gefinn kostur á að tjá sig um efni þess. Að því marki sem þessi upplýsingaöflun verður talin hafa gildi við úrlausn þessa kærumáls er gerð grein fyrir henni hér á eftir.
——-
Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 21. mars 2024 að endurnýja rekstrarleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði með 7.800 tonna hámarkslífmassa. Um er að ræða endurnýjun á rekstrarleyfi án breytinga á umfangi eða staðsetningu eldissvæða og er gildistími leyfisins til 16 ára.
Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Almennt ber þó að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæfa þýðingu fyrir lögverndaða hagsmuni þeirra að fá leyst úr ágreiningi kærumálsins.
Hvað snertir kæruaðild Veiðifélags Blöndu og Svartár og Veiðifélags Hrútafjarðarár og Síkár er til þess að líta að mikil vegalengd er frá eldisstarfsemi leyfishafa á sunnanverðum Vestfjörðum til ósa veiðiáa veiðifélaganna, allt að 300 km um sjóveg, en Blanda, Svartá, Hrútafjarðará og Síká renna allar í Húnaflóa. Til þess er þá að líta að af hálfu þessara kærenda er staðhæft að sleppingar á eldislaxi frá starfsemi í Patreksfirði hafi „í raun haft veruleg áhrif á þeirra hagsmuni nú þegar“. Til nánari skýringar er vísað til fréttar á vef Morgunblaðsins frá 1. október 2023 þar sem fram hafi komið að eldislax hafi þá verið 20% af löxum í Hrútafjarðará. Þann dag hafi verið skutlaðir af rekköfurum 24 laxar og samtals hafi 38 eldislaxar verið veiddir í ánni þá um haustið, en stofnstærð laxins í ánni hafi á sama tíma verið metin um tvö hundruð fiskar. Vísað er einnig til uppgöngu eldislaxa í veiðiár Veiðifélags Blöndu og Svartár á þessum sama tíma. Að áliti kærenda sýni þetta fram á að árnar geti orðið fyrir neikvæðum afleiðingum af slysasleppingum frá starfsemi leyfishafa. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður ekki hjá þessum upplýsingum litið og verður þeim því játuð kæruaðild að máli þessu, þrátt fyrir þá miklu fjarlægð sem þó er til að dreifa. Er þá jafnframt haft í huga að unnið mun vera að endurskoðun áhættumats erfðablöndunar skv. 3. mgr. 6. gr. a. í lögum nr. 71/2008, svo sem kærendur hafa bent á fyrir úrskurðarnefndinni.
Um kæruaðild Landssambands veiðifélaga fer skv. b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, þar sem mælt er fyrir um að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eigi lögvarinna hagsmuna að gæta þegar kæra varðar ákvörðun um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. áðurgildandi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Hin kærða ákvörðun fól í sér endurnýjun á rekstrarleyfi fiskeldis, án breytinga á umfangi eða staðsetningu eldissvæða, en framkvæmdin sætti mati á umhverfisáhrifum í öndverðu. Með því er í máli þessu ekki deilt um ákvörðun um leyfi vegna framkvæmdar í framanröktum skilningi, en til hennar telst „hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd“, sem fellur undir lögin og starfsemi sem henni fylgir, sbr. nú 3. tl. 3. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Af þeim sökum verður að synja Landssambandi veiðifélaga um kæruaðild.
—–
Af hálfu kærenda er því haldið fram að endurskoða þurfi umhverfismat þeirrar framkvæmdar sem heimiluð er með hinu kærða leyfi á grundvelli 28. gr. laga nr. 111/2021 eða 2. mgr. 12. gr. þágildandi laga nr. 106/2000. Kemur þá til að í máli þessu er einungis deilt um endurnýjun á rekstrarleyfi fiskeldis, án breytinga á umfangi eða staðsetningu eldissvæða og er leyfisveitanda því ekki skylt að taka afstöðu til matsskýrslu framkvæmdaraðila eða álits Skipulagsstofnunar um hana. Þess utan verður ekki gerð athugasemd við ábendingu leyfisveitanda um að tímaskilyrði 12. gr. laga nr. 106/2000, sem eiga mundu við í máli þessu, girða fyrir slíka meðferð, sbr. m.a. úrskurð úrskurðarnefndarinnar frá 13. nóvember 2017 í máli nr. 77/2017.
Af þessu tilefni má benda á að hugsanlegt er að framkvæmd sem metin hefur verið forsvaranleg með tilliti til umhverfisáhrifa sýni sig að hafa svo neikvæð áhrif á umhverfið að skilyrði séu til endurskoðunar eða jafnvel afturköllunar á leyfum sem veitt hafa verið til hennar. Um endurskoðun rekstrarleyfa eru fyrirmæli í lögum nr. 71/2008, sbr. 1. mgr. 10. gr., þar sem segir að þau skuli „endurskoðuð reglulega“ og að leyfishafa sé skylt að láta í té nauðsynleg gögn og upplýsingar. Nánari skilyrði megi setja í reglugerð og er í 25. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi mælt fyrir um skyldu til endurskoðunar á rekstrarleyfi a.m.k. einu sinni á gildistíma þess, svo sem ef heimild til afnota af landi breytist og/eða ef upp koma aðrar ástæður sem krefjast endurskoðunar. Sérstök ákvæði eru raunar í lögum um skyldu til endurskoðunar rekstrarleyfa komi til breytingar á burðarþoli og áhættumati erfðablöndunar, sbr. 4. mgr. 6. gr. a. laga nr. 71/2008.
Um endurnýjun rekstrarleyfa fer skv. 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008. Þar segir að við lok gildistíma rekstrarleyfis sé heimilt, að framkominni umsókn, að úthluta eldissvæðum að nýju til hlutaðeigandi. Sé um endurúthlutun að ræða skuli Matvælastofnun endurmeta hvort umsækjandi uppfylli kröfur sem gerðar séu til rekstursins skv. 2. mgr. Í tilvísaðri 2. mgr. er fjallað um kröfur sem gerðar verði til rekstrar með þeim hætti að tekið er fram að „umsækjandi skuli uppfylla kröfur sem gerðar séu um heilbrigði lagareldisdýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagareldisdýra.“ Áþekk fyrirmæli eru í 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi.
Fyrirmæli 3. mgr. 7. gr. laganna komu í þau með 8. gr. laga um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi nr. 101/2019 og var áréttað í skýringum, með þeirri grein frumvarpsins sem varð að 8. gr., að Matvælastofnun væri skylt við endurnýjun á rekstrarleyfi að endurmeta hvort rekstrarleyfishafi uppfyllti kröfur laga um heilbrigði dýra og afurða auk krafna um velferð dýra. Var með þessu aukið við skyldur stjórnvaldsins, að því rakið var, en fyrir hafði sú krafa ein verið gerð að metið yrði hvort umsækjandi uppfyllti heilbrigðiskröfur vegna lagareldisdýra og afurða þeirra. Með því var á sínum tíma vísað til krafna sem gerðar voru í þágildandi reglugerð um heilbrigðiskröfur vegna lagareldisdýra og afurða þeirra og um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum nr. 1254/2008, sem fól í sér innleiðingu á tilskipun 2006/88/EB um sama efni, en í 5. gr. þeirrar tilskipunar var kveðið á um að skylt væri að ganga úr skugga um að umsækjendur uppfylli tilteknar kröfur varðandi gæðakerfi, hreinlæti og öryggismál áður en leyfi til eldisstarfsemi væri veitt.
—–
Samkvæmt 3. mgr. 19. reglugerðar nr. 540/2020 þarf að tilgreina hnit eldissvæði og hnit sjókvíaeldisstöðva í rekstrarleyfi fiskeldisstöðvar. Í eldri reglugerð sama efnis, nr. 1170/2015, var ekki kveðið á um hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva í rekstrarleyfum fiskeldisstöðva og hafði Matvælastofnun í samræmi við það ekki tilgreint slík hnit í útgefnum leyfum í gildistíð þeirrar reglugerðar. Verður ekki ráðið að stofnunin hafi breytt þeirri stjórnsýsluframkvæmd eftir gildistöku reglugerðar nr. 540/2020 hinn 3. júní 2020. Fyrir liggur í máli þessu að í hinu endurnýjaða rekstrarleyfi leyfishafa er ekki að finna hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva en með því samrýmist efni þess ekki framangreindum reglugerðarfyrirmælum.
Líta verður til þess að í 1. mgr. 23. gr. reglugerðar nr. 540/2020 segir að áður en rekstrarleyfi taki gildi skuli Matvælastofnun gera úttekt á fiskeldisstöð til að staðreyna að stöðin uppfylli ákvæði laga og reglugerða og skuli gefa út skriflega staðfestingu fyrir gildistöku rekstrarleyfis. Þá er í 2. mgr. sömu greinar kveðið á um að gildi rekstrarleyfis sé háð því skilyrði að rekstrarleyfishafi skili inn stöðvarskírteini útgefnu af faggiltri skoðunarstofu fyrir hverja einstaka starfsstöð sem kveðið sé um í rekstrarleyfi. Nánar er mælt fyrir um útgáfu stöðvarskírteinis í 30. gr. reglugerðarinnar þar sem segir að í stöðvarskírteini skuli m.a. koma fram staðsetning og ytri mörk stöðvar auk stöðvar innan eldissvæðis. Þá er að finna fyrirmæli um hvernig standa skuli að merkingu sjókvíaeldisstöðva í 35. gr., en í 4. mgr. greinarinnar segir að „[þ]egar nákvæm staðsetning á sjókvíaeldisstöð liggur fyrir“, eða þegar sjókvíaeldisstöðvar eru færðar til innan þess eldissvæðis sem fyrirtækið hafi fengið úthlutað, skuli rekstrarleyfishafi tilkynna hnit til Landhelgisgæslu Íslands. Að endingu er mælt fyrir um það í 39. gr. reglugerðarinnar að óheimilt sé að flytja eldisfisk eða seiði í fiskeldisstöð fyrr en Matvælastofnun hafi gefið út rekstrarleyfi og staðfesting stofnunarinnar um gildistöku liggur fyrir ásamt stöðvarskírteini fyrir einstaka starfsstöðvar.
Skoða verður fyrirmæli 3. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar um hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva í ljósi þess sem að framan er rakið. Með hliðsjón af því að greinarmunur er á útgáfu rekstrarleyfis og gildistöku þess, svo og þar sem hnit sjókvíaeldisstöðva liggja fyrir í stöðvarskírteini sem er jafnframt forsenda þess að leyfishafa sé heimilt að setja út fisk eða seiði, verður skortur á hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva í hinu kærða leyfi ekki talinn til annmarka sem geti varðað gildi þess.
—–
Verður nú vikið nánar að þeim kröfum sem gerðar eru til rekstrarleyfishafa fiskeldis um heilbrigði dýra og afurða auk krafna um velferð dýra. Til þess er fyrst að taka að með reglugerð nr. 462/2021 var innleidd hér á landi dýraheilbrigðisreglugerð ESB nr. 2016/429 sem og reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2020/691 sem varðar sérstaklega lagareldisstöðvar og flutningsaðila fyrir lagardýr. Í 5. gr. þeirrar reglugerðar, sbr. b. lið 7. gr., kemur fram að lögbært yfirvald skuli einungis samþykkja lagareldisstöðvar hafi rekstraraðilar þeirra þróað og skjalfest áætlun um smitvarnir (d. biosikringsplan) sem uppfylli tilteknar kröfur, m.a. um að tilgreindar séu þær leiðir sem sjúkdómsvaldur geti komist eftir inn í lagareldisstöðina eða hóp lagareldisstöðva, dreifst innan hennar og borist frá henni út í umhverfið eða til annarra lagareldisstöðva, sbr. a. lið. Jafnframt að tekið sé tillit til sérkenna einstakra lagareldisstöðva eða hóps lagareldisstöðva og tilgreindar mildandi ráðstafanir fyrir hverja áhættu varðandi smitvarnir sem hefur greinst, sbr. b. lið. Að auki er vísað til þátta sem koma fram í viðauka við reglugerðina. Aðrar kröfur sem gerðar verða til lagareldisstöðva samkvæmt reglugerðinni snúa m.a. að því að undirgangast áhættumiðað eftirlit, sbr. 6. gr., og hafa viðeigandi búnað og aðstöðu, miðað við eiginleika starfseminnar.
Sett hefur verið reglugerð um velferð lagardýra, varnir gegn sjúkdómum og heilbrigðiseftirlit með eldisstöðvum nr. 300/2018. Þar er með ýmsum hætti mælt fyrir um velferð eldisdýra, m.a. hvað snertir umönnun, hreyfingu og þarfir, fóðrun, aðgerðir, ræktun og æxlun, sbr. III. kafla hennar, auk þess að mælt er fyrir um smitvarnir í fiskeldisstöðvum, sbr. 15. gr., sem og um viðbrögð komi smitsjúkdómur upp í fiskeldisstöð, sbr. 17.–18. gr. Er óheimilt að flytja lagardýr í eldisstöð fyrr en starfsleyfi og rekstrarleyfi er fengið og að lokinni úttekt Matvælastofnunar þar sem kannað er hvort rekstrarleyfishafi sé fær um að uppfylla skilmála rekstrarleyfis. Er Matvælastofnun jafnframt heimilt að setja nánari reglur um sjúkdómavarnir, þ.e. umfram það sem greinir í ítarlegum fyrirmælum 1.–17. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar, í einstökum eldisstöðvum, sé þess talin þörf. Með þessu hefur Matvælastofnun, sem einnig er leyfisveitandi í máli þessu, heimild til þess að fylgjast með og hafa áhrif á rekstur leyfishafa í því skyni að tryggja markmið téðrar reglugerðar.
Í hinu kærða leyfi er tekið fram að það sé gefið út skv. reglugerð nr. 462/2021 sem innleiði dýraheilbrigðisreglugerð ESB nr. 2016/429. Í greinargerð Matvælastofnunar við leyfisútgáfu kemur fram að móttekin hafi verið þau gögn sem stofnunin óskaði eftir vegna endurnýjunar umrædds rekstrarleyfis skv. 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi og hafi þau verið fullnægjandi. Með þessu var ekki fjallað nánar um það hvort eða hvernig leyfishafi uppfyllti kröfur um heilbrigði dýra og afurða auk krafna um velferð dýra. Tekið er á öðrum stað fram að leyfið sé bundið við að komi til þess að eldi sé stundað samhliða eldi annarra aðila að leyfishafi lýsi því yfir að hann viðhafi samræmda útsetningu seiða og hvíld eldissvæða innan sjókvíaeldissvæðis. Jafnframt að leyfishafi vinni, í slíkum tilvikum og eftir atvikum, með öðrum leyfishöfum sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við smitsjúkdómum og vöktun laxalúsar.
Í greinargerð með hinu kærða leyfi er gerð grein fyrir samstarfssamningi leyfishafa við annan rekstraraðila fiskeldis í Patreksfirði og Tálknafirði, þ.e. við Arnarlax ehf. um annars vegar sameiginlegt „smitvarnasvæði“ (e. Common Biosecurity Area) og hins vegar um neyðarslátrun (e. Emergency Harvesting Agreement). Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni þessara samninga. Höfuðskuldbinding aðila varðandi smitvarnir felst í því að þeir skuldbinda sig til að setja út eldisfisk í sjókvíar af sömu kynslóð og samræma hvíldartíma sín á milli áður en þeir setja út nýja kynslóð, en tekið er fram að hvíldartími fyrir hvert smitvarnasvæði skuli vera samkvæmt viðeigandi leyfum, lögum og reglugerðum. Þá skuldbinda aðilar sig til þess að viðhalda 5 km lágmarksfjarlægð milli kvíastæða sem heyra til ólíkra svæða í þessum skilningi. Gera megi aðeins undantekningu, með samþykki beggja aðila, ef fyrir liggi að vatnstengsl séu takmörkuð. Fram kemur einnig að aðilar muni reglulega skiptast á upplýsingum um heilsu fisks og upplýsa ef upp koma frávik.
Af þessu tilefni óskaði úrskurðarnefndin nánari skýringa á því hvort og með hvaða hætti fyrir lægi mat Matvælastofnunar á því að leyfishafi uppfyllti þær kröfur sem gerðar væru til rekstrarleyfishafa fiskeldis skv. reglugerð (ESB) 2020/691 og reglugerð nr. 300/2018 um velferð lagardýra o.fl. Í svörum leyfisveitanda, sem bárust 13. september 2024, var bent á að leyfishafi hefði stundað sjókvíaeldi um nokkra ára skeið á eldissvæðunum sem endurúthlutað hafi verið og því lægju fyrir viðamiklar upplýsingar sem Matvælastofnun hefði aflað er m.a. lytu að framfylgni við fyrirmæli téðra reglugerða. Þannig hafi leyfishafi hjá sér smitvarnaáætlun fyrir eldissvæði leyfisins sem sé uppfærð með reglubundnum hætti eða þegar tilefni er til, síðast í ágúst 2024. Fylgdi afrit þessara áætlana svari þessu og er ekki ástæða til annars, við skoðun þeirra, en að telja þær uppfylla kröfur sem gerðar eru með reglugerð (ESB) 2020/691. Áætlunum er ætlað bæði að ná markmiðum um að tryggja fiskivelferð og girða fyrir hættu á útbreiðslu fiskisjúkdóma.
Í svörum leyfisveitanda var auk þessa gefið yfirlit um eftirlit með starfsemi leyfishafa, regluleg skýrsluskil og innra eftirlit. Frá því að starfsemi rekstrarleyfishafa hófst hafi Matvælastofnun stöðugt metið frammistöðu hans m.t.t. smitsjúkdóma, dýravelferðar og smitvarna. Í tilfelli starfseminnar í Patreksfirði og Tálknafirði hafi komið upp eitt alvarlegt tilfelli tengt lúsasmiti sem tekið hafi verið til sérstakrar athugunar. Að öðru leyti hafi ekki komið upp vandamál með sjúkdóma á svæðinu og smitvarnir hafi reynst fullnægjandi og í samræmi við kröfur. Kemur og fram að 7. mars 2023 hafi farið fram úttekt Matvælastofnunar vegna staðfestingar á gildistöku hins kærða leyfis í samræmi við ákvæði 23. gr. reglugerðar nr. 540/2020, en áður hafi stöðvarskírteini verið gefið út af faggiltri skoðunarstofu.
Álíta verður að með þessu hafi leyfisveitandi sinnt þeirri skyldu sinni að ganga úr skugga um að umsækjandi uppfylli kröfur sem gerðar eru um heilbrigði lagareldisdýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagareldisdýra.
—–
Af hálfu kærenda í máli þessu hafa verið færð fram sjónarmið um að efni hins endurnýjaða rekstrarleyfis sé í andstöðu við fyrirmæli reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi um 5 km viðmiðunarfjarlægð milli eldisstöðva ótengdra aðila. Hefur verið bent á að eldissvæði leyfishafa við Kvígindisdal er í 1,5 km fjarlægð frá eldissvæði annars félags, Arnarlax, við Eyri í Patreksfirði og í 4,43 km fjarlægð frá eldissvæði Arnarlax kennt við Vatneyri. Þá eru 2,1 km milli eldissvæðis leyfishafa í Hvannadal og eldissvæðis Arnarlax í Laugardal. Lengri vegalengdir eru þó milli eldisstöðva á þessum eldissvæðum.
Viðmiðun um 5 km fjarlægð milli eldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi hefur verið í reglugerðum um fiskeldi um nokkra hríð, sjá m.a. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 401/2012 um fiskeldi. Um þau var fjallað í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 29. október 2015 í máli nr. 73/2012. Var þar talið af nefndinni að fyrir leyfisveitanda, sem var Fiskistofa sem þá fór með útgáfu rekstrarleyfa fiskeldis, hefðu legið nægilegar upplýsingar til að leggja mat á sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti sem vörðuðu m.a. aukna áhættu sem leiddi af því að með útgáfu rekstrarleyfis fiskeldis var heimiluð skemmri vegalengd milli sjókvíaeldisstöðva en 5 km, nánar tiltekið 4,2 km. Var um það vísað til straummælinga og álits dýralæknis fisksjúkdóma hjá Matvælastofnun, dags. 30. apríl 2012, þar sem fram kom að laxalús væri ein helsta ógn kvíaeldis í Arnarfirði, en þeirri áhættu væri hægt að halda í algjöru lágmarki „miðað við umhverfisaðstæður…“, svo sem þær voru þá álitnar, ef farið yrði að gildandi leikreglum um fjarlægðarmörk, kynslóðaskipt eldi og hvíldartíma kvíastæða.
Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar aflaði leyfisveitandi umsagnar Hafrannsóknastofnunar skv. 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Í umsögninni, dags. 11. janúar 2024, var álitið að ekki væri ástæða til að heimila styttri fjarlægðir milli eldissvæða ótengdra aðila en reglugerðin segði til um. Eftir því sem fjarlægð milli eldissvæða væri meiri væru minni líkur á neikvæðum áhrifum vegna smita og gæfi reynsla af bæði smiti laxalúsar og veiru sem ylli blóðþorra milli eldissvæða og fjarða, sem nánar var lýst í umsögninni, tilefni til þess að fylgja reglugerðinni eftir. Var því m.a. lýst að árið 2023 hafi í 21 skipti þurft meðhöndlun gegn laxalús á Vestfjörðum og skaði af völdum laxalúsar hafi verið sérstaklega mikill hjá rekstrarleyfishafa í Tálknafirði í október. Þrátt fyrir meðhöndlun í annað og jafnvel þriðja sinn á sömu kynslóð eldisfiska hafi ástand fiskanna verið orðið það slæmt að aflífa hafi þurft eldisfiska í Hvannadal og Laugardal vegna dýraverndunarsjónarmiða. Árangur lyfjameðhöndlunar hafi verið lítill og mun minni en búist hafi verið við og að fjöldi lúsa á eldislaxi í kvíum á Vestfjörðum hafi ekki virst undir stjórn.
Af þessu tilefni aflaði leyfisveitandi einnig umsagnar sérgreinadýralækna fiskisjúkdóma hjá Matvælastofnun. Í umsögn þeirra, dags. 9. janúar 2024, kemur fram að tilgangur fjarlægðarreglunnar sé að draga úr líkum á smiti á tilkynningarskyldum sjúkdómum milli eldissvæða ótengdra aðila. Áhætta á lúsasmiti aukist milli eldissvæða eftir því sem fjarlægð sé minni, þó að frekari rannsókna sé þörf á dreifingu lúsar við íslenskar aðstæður. Það var álit sérgreinadýralæknanna að brýnt væri að viðhalda 5 km fjarlægðarmörkum milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila og var í því sambandi vísað til uppkomu blóðþorra (ISAV HPR-del) í fiskeldisstöð við Austfirði og laxalúsafaraldurs í Tálknafirði árið 2023.
Í svari Matvælastofnunar við fyrirspurn nefndarinnar, frá 13. september 2024, segir að það sé álit stofnunarinnar að ljóst sé af framanröktum samningum um smitvarnasvæði og neyðarslátrun að aðilar hyggist viðhafa samræmdar aðgerðir til vöktunar- og viðbragðsáætlana varðandi forvarnir og meðferð vegna fisksjúkdóma og sníkjudýra og starfa sem einn aðili. Ekki liggur fyrir skrifleg afstaða áðurnefndra umsagnaraðila til þess hvort þetta samstarf rekstraraðila fiskeldis hafi þýðingu um mat þeirra á þeirri áhættu sem fjallað er um í umsögnum þeirra. Þess má þó geta að í framhaldsumsögn Hafrannsóknastofnunar kom fram að tilhögun reksturs í eldi ótengdra aðila tengdist ekki starfssviði stofnunarinnar og því geti hún ekki tekið afstöðu til málefnisins.
Fram kemur í svari Matvælastofnunar við fyrirspurn nefndarinnar, frá 13. september 2024, að í ljósi þeirra gagna sem lágu fyrir við umsókn um undirbúning leyfisveitingar, þ.m.t. álits sérgreinadýralækna, og eins alvarlegs tilfellis tengt lúsasmiti sem tekið hafi verið til sérstakrar athugunar, hafi verið ákveðið að gera kröfu um gerð þessara samstarfssamninga. Þá hafi einnig verið lögð fram sameiginleg yfirlýsing beggja aðila um samstarf þeirra varðandi aðgerðir við að halda laxalús í lágmarki. Fallast verður á þau sjónarmið Matvælastofnunar að þau skilyrði sem fólust í kröfu um gerð þessara samninga séu málefnaleg og það samstarf sem samningarnir fela í sér sé til þess fallið að stuðla að starfsemin standist þær kröfur sem gerðar séu til heilbrigðis dýra og afurða auk krafna um velferð dýra.
Þegar leyfishafi öðlaðist rekstrarleyfi til fiskeldis samkvæmt því leyfi sem var endurútgefið með hinni kærðu ákvörðun í máli þessu, var það að undangengnu mati á umhverfisáhrifum, sem var sameiginlegt með Arnarlaxi. Var við þá málsmeðferð m.a. fjallað um legu eldissvæða að teknu tilliti til þátta eins og stefnu hafstrauma og þynningarsvæðis fyrir smithættu. Sú ákvörðun sætir ekki endurskoðun í máli þessu. Hjá því verður ekki litið, hvað sem líður þeirri álitsumleitan sem Matvælastofnun réðst í við undirbúning leyfisveitingar, að 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 mælir fyrir um að við lok gildistíma rekstrarleyfis sé heimilt, að nánari skilyrðum fullnægðum, að úthluta eldissvæðum að nýju til hlutaðeigandi. Það mundi að áliti úrskurðarnefndarinnar stríða gegn óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttar um jafnræði ef stjórnvald fjallaði einangrað um hvernig viðmið um fjarlægð milli eldisstöðva lúta að rekstri eins aðila ef sambærilegur rekstur annars aðila á sama svæði er ekki jafnhliða til meðferðar, en slíkri endurskoðun verður ekki komið við í kærumáli þessu. Þegar að þessu virtu verður ekki talið að annmarka sé til að dreifa við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hvað þetta varðar.
—–
Meðal sjónarmiða sem kærendur hafa fært fram eru að ákvæði hins kærða leyfis séu í andstöðu við Strandsvæðisskipulag Vestfjarða 2022 hvað varði fyrirmæli sem þar séu sett og varða öryggi siglinga. Er með þessu bæði vísað til greinargerðar þeirrar sem fylgdi skipulaginu og sérstakra ákvæða fyrir einstaka landnotkunarreiti. Jafnframt er vísað til ákvæða laga um vitamál nr. 132/1999, þá einkum skyldu til að leita umsagnar Samgöngustofu um legu og merkingu hvers kyns fljótandi mannvirkja á sjó, þ.m.t. fiskeldiskvía.
Um undirbúning og framkvæmd strandsvæðisskipulags fer samkvæmt lögum um skipulag haf- og strandsvæða nr. 88/2018. Í III. kafla laganna eru fyrirmæli um skipulagsskyldu og framkvæmd skipulags sem svara til 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Hér má einnig vísa til 3. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008 þar sem kveðið er á um að skilyrði fyrir útgáfu rekstrarleyfis fiskeldis sé að fyrirhuguð starfsemi samræmist skipulagi á svæðinu samkvæmt skipulagslögum eða lögum um skipulag haf- og strandsvæða.
Ný eða breytt skipulagsáætlun getur haft þýðingu fyrir starfsemi sem fyrir er á skipulagssvæði svo sem vegna breyttrar landnotkunar í næsta nágrenni. Þá getur einnig verið til að dreifa sérstökum fyrirmælum í lögum, sbr. t.d. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir þar sem kveðið er á um heimild til endurskoðunar eða breytingar á starfsleyfi skv. 1. mgr. 6. gr. laganna vegna breyttra forsendna og er um það m.a. vísað til breytinga á aðalskipulagi. Með hliðsjón af því orðalagi 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 að endurnýjun rekstrarleyfis feli í sér úthlutun eldissvæðis að nýju verður að telja heimilt við það tilefni að taka tillit til nýs eða breytts strandsvæðisskipulags, eftir því sem við á.
Heimiluð starfsemi samkvæmt hinu kærða leyfi í Patreksfirði og Tálknafirði er samkvæmt strandsvæðisskipulaginu innan reits SN1 fyrir staðbundna nýtingu. Við auglýsingu að tillögu að skipulaginu sumarið 2022 komu fram umsagnir frá Samgöngustofu og Vegagerðinni þar sem lýst var áhyggjum af siglingaöryggi vegna áforma um fiskeldi á tilteknum svæðum. Það varð til þess að ráðherra samgöngumála skipaði starfshóp um öryggi siglinga sem var til ráðgjafar við frágang skipulagsins og hafði með því áhrif á þá stefnu sem það hefur að geyma um siglingar og siglingaöryggi. Var Samgöngustofa þátttakandi í starfshópnum, sem er í góðu samræmi við þá skyldu sem mælt er fyrir um í 6. mgr. 10. gr. laga um vitamál, þar sem segir að leita skuli umsagnar þeirrar stofnunar um legu og merkingu hvers kyns fljótandi mannvirkja á sjó svo sem fiskeldiskvía, mælitækja á sjó og veðurdufla.
Í kafla 6.2. í greinargerð skipulagsins er fjallað um áhrif sjókvíaeldis á siglingar og kemur fram að í einhverjum tilvikum hafi ekki verið lagt fullnægjandi mat á áhrif sjókvíaeldis á siglingar og sé því mikilvægt að koma slíku áhrifamati í fastar skorður. Það sé mikilvægt „að í því ferli sem leiðir til útgáfu leyfa fyrir sjókvíaeldi sé ávallt unnið áhættumat siglinga“ og að niðurstaða slíks mats „[þurfi] að skila sér í leyfisskilmála“. Slíkir skilmálar geti varðað endanlega staðsetningu sjókvía, fyrirkomulag festinga, merkingar sjókvía og skermingu vinnulýsingar „svo eitthvað sé nefnt“. Nánar er rakið að „í einhverjum tilvikum kann fyrirhuguð staðsetning sjókvía að hafa þau áhrif að breyta þurfi merkingum. Í þeim tilvikum er mikilvægt að þær breytingar fari eftir viðurkenndu alþjóðlegu ferli og að engin starfsemi sé heimiluð á þeim hluta hafflatar sem merktur er sem örugg siglingaleið fyrr en búið er að breyta þeim merkingum.“
Um nýtingarreitinn SN1 – Kvígindisdalur kemur fram í greinargerðinni að reiturinn sé að hluta innan siglingargeira Ólafsvita sem hafi áhrif á fyrirkomulag búnaðar innan reitsins þar sem ekki megi sigla nær jaðri sjókvíaeldisstöðva en 50 m samkvæmt reglugerð um fiskeldi nr. 540/2020, en með því er vísað til 2. mgr. 35. gr. reglugerðarinnar. Settur er skilmáli sem gildir fyrir nýtingarreitinn þess efnis að þar sem leyfissvæði fiskeldis liggi inni á hvítum ljósgeira vitaljósa skuli sjókvíaeldisstöð ekki vera innan hans eða nær mörkum ljósgeirans en 50 m. Botnfestingar fiskeldiskvía (tóg og akkeri) skuli vera á meira en 15 m dýpi (miðað við sjókortanúll) þar sem þær séu innan þess svæðis sem hvítur vitageiri afmarki. Þessi skilmáli var tekinn upp í hið kærða leyfi.
Áhættumöt siglinga fyrir Kvígindisdal og Hvannadal í Patreksfirði og Tálknafirði lágu fyrir 18. desember 2023. Voru þau unnin af verkfræðistofu fyrir leyfishafa í samræmi við tillögu Vegagerðarinnar, Samgöngustofu og Landhelgisgæslu Íslands að matsferli fyrir áhættumat siglinga, en bæði mötin voru samþykkt af Vegagerðinni. Í niðurstöðum matsins vegna sjókvíaeldis í Kvígindisdal kemur fram að eldið hafi áhrif á siglingaöryggi til og frá Patreksfirði og að þörf sé á mótvægisaðgerðum til að draga úr neikvæðum áhrifum á siglingaöryggi. Lagðar eru til mótvægisaðgerðir sem og bent á að taka megi til greina að færa sjókvíaeldið til suðausturs og/eða þrengja hvíta geirann frá Ólafsvita. Þá er varúðarsvæði upp á 100 m í kringum eldissvæðið talið hæfilegt fyrir öruggar siglingar um svæðið. Sjókvíaeldið sé utan merktrar siglingaleiðar í firðinum og stærsti hluti umferðar á svæðinu tengd þjónustu og rekstri við fiskeldið sjálft. Með innleiðingu og eftirfylgni þeirra mótvægisaðgerða sem lagðar séu til sé metið svo að staðsetning sjókvíaeldisins sé ásættanleg með tilliti til siglingaöryggis. Í umsögn Vegagerðarinnar um áhættumatið, dags. 19. desember s.á., kemur fram að ekki sé ásættanlegt með tilliti til siglingaöryggis að setja neinar hindranir innan hvíts ljósgeira eða innan 50 m frá mörkum hans. Þá kemur fram að í ljósi þess að umferð um svæðið samanstandi nær eingöngu af litlum fiskiskipum og bátum tengdum fiskeldinu, og enginn ás siglingaleiðar liggi við eða meðfram svæðinu, sé ekki talin þörf á auknu varúðarsvæði til viðbótar við þá 50 m sem kveðið sé á um í reglugerð nr. 540/2020.
Í greinargerð með hinu kærða leyfi er tekið fram að niðurstaða áhættumatsins fyrir Kvígindisdal hafi verið sú að ekki væri ásættanlegt m.t.t. siglingaöryggis að setja neinar hindranir innan hvíts ljósgeira eða innan 50 m frá mörkum hans. Í samræmi við það var sett skilyrði í rekstrarleyfið að jaðar sjókvíaeldisstöðvar í Kvígindisdal skuli ekki vera nær mörkum hvíts ljósgeira vitaljósa en 50 m. Framangreint er þó skýrlega í ósamræmi við áhættumatið sem tilgreindi að varúðarsvæði upp á 100 m í kringum eldissvæðið væri talið hæfilegt. Við mat á hverju það varði verður ekki litið fram hjá því að í niðurstöðu áhættumatsins eru ekki færð fram viðhlítandi rök fyrir því að gera auknar kröfur um stærra varúðarsvæði, þvert á móti segir þar að áhrif sjávarfallstrauma á siglingar séu hverfandi og að meirihluti umferðar á svæðinu séu minni skip og bátar sem búast megi við að hafi góða stjórnhæfni, lítið vindfang og eigi auðvelt með að breyta um stefnu. Var enda í umsögn Vegagerðarinnar um áhættumatið tekið fram, með hliðsjón af þeirri umferð sem fari um svæðið, að ekki væri þörf á auknu varúðarsvæði til viðbótar við þá 50 m sem kveðið sé á um í reglugerð um fiskeldi. Að teknu tilliti til þess verður ekki talið að annmarka sé til að dreifa sem varðað geti ógildingu hins kærða leyfis.
—–
Kærendur hafa fært fram þau rök, með vísan til fyrrgreinds atviks þar sem eldislaxar sluppu úr sjókvíum leyfishafa haustið 2023, að ekki verði byggt á gildandi áhættumati erfðablöndunar þar sem forsendur þess séu rangar auk þess sem lögum samkvæmt hefði átt að uppfæra matið í síðasta lagi á árinu 2023. Það er ekki útilokað að stjórnvaldi sé eðlilegt að fresta stjórnarathöfn ef beðið er nýrra eða tengdra ákvarðana annarra stjórnvalda eða dómstóla að teknu tilliti til þeirrar skyldu að taka skuli ákvörðun svo fljótt sem unnt er sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður þó ekki talið að slíkum aðstæðum hafi verið til að dreifa við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar. Hjá því verður eigi litið að í 6. gr. a. laga nr. 71/2008 er kveðið á um að eldra áhættumat sé í gildi þar til nýtt hafi verið staðfest. Komi til þess síðan að nýtt áhættumat feli í sér lægri hámarksheimild sé það bindandi fyrir hlutaðeigandi, að gefnum hæfilegum tíma til aðlögunar. Hefur löggjafinn með þessu mælt fyrir um skyldur leyfisveitanda og tryggt að brugðist sé við ef upp koma breyttar aðstæður. Verður því að hafna þessum sjónarmiðum.
—–
Húsnæðis- og mannvirkjastofnun tilkynnti á vefsíðu sinni 13. febrúar 2024 um breytta stjórnsýsluframkvæmd. Hún fólst í því að sjókvíar utan netlaga teldust nú byggingarleyfisskyldar, sbr. lög nr. 160/2010 um mannvirki. Kom og fram að frá og með 15. s.m. yrði gerð krafa um byggingarleyfi vegna nýrra byggingarleyfisskyldra sjókvía sem rekstraraðilar hygðust setja niður utan netlaga. Heldur annar kærenda þessa máls því fram að slíkt leyfi hefði þurft að liggja fyrir áður en rekstrar- og starfsleyfi voru gefin út með vísan til 6. tl. 12. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Kveður tilvitnuð 12. gr. á um efnisinnihald rekstrarleyfisumsóknar og fylgigögn, en samkvæmt nefndum tölulið skal leyfi til mannvirkjagerðar, ef við á, fylgja með rekstrarleyfisumsókn. Ekki verður talið samkvæmt orðalagi ákvæðisins að það sé fortakslaust skilyrði fyrir útgáfu rekstrarleyfis að byggingarleyfi liggi fyrir. Með hliðsjón af því að rekstrarleyfi fiskeldis er oft á tíðum gefin út mörgum árum áður en starfsemi hefst og byggingarleyfi falla úr gildi hefjist framkvæmdir ekki innan 12 mánaða frá útgáfu þess, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 160/2010, verður ekki álitið að þörf sé á útgáfu byggingarleyfis fyrir sjókvíar áður en rekstrarleyfi fyrir fiskeldi er gefið út.
Með vísan til alls framangreinds verður að hafna kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu um að ógilda ákvörðun Matvælastofnunar frá 21. mars 2024 um að endurnýja rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði með 7.800 tonna hámarkslífmassa.
