170/2024 Hagasel

Árið 2025, fimmtudaginn 10. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 170/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 4. nóvember 2024 um að krefjast þess að kærendur færi smáhýsi á lóð þeirra að Hagaseli 2 a.m.k. þrjá metra frá gangstétt innan 14 daga, en verði ekki orðið við þeirri kröfu áformi embættið að leggja á dagsektir að fjárhæð kr. 25.000.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. desember 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur fasteignarinnar Hagasels 2, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 4. nóvember 2024 að krefjast þess að þau færi smáhýsi á lóð þeirra að Hagaseli 2 a.m.k. þrjá metra frá gangstétt innan 14 daga, en verði ekki orðið við þeirri kröfu áformi embættið að leggja á dagsektir að fjárhæð kr. 25.000. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og réttaráhrifum hennar frestað á meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Í tölvupóstum til úrskurðarnefndarinnar 11. desember 2024 og 13. janúar 2025 frá Reykjavíkur­borg var tekið fram að ekki væri gerð athugasemd við frestun réttaráhrifa og hafa dagsektir ekki verið lagðar á.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 2. janúar 2025.

Málavextir: Lóð kærenda að Hagaseli 2, Reykjavík, er á horni Hagasels og Grófarsels í Breiðholtshverfi. Á lóðinni hefur verið komið fyrir smáhýsi. Með bréfi frá eftirlitsdeild umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar til kærenda, dags. 11. júlí 2023, var þeim tilkynnt um að Reykjavíkurborg hefði borist ábending um smáhýsið og hefði vettvangsskoðun leitt í ljós að smáhýsið og runnar skyggðu á sýn vegfarenda þannig að hætta væri talin stafa af. Í bréfinu var rakið fyrirliggjandi álit samgöngudeildar umhverfis- og skipulagssviðs um aðstæður á umræddum gatnamótum. Var kærendum gert að leggja fram skriflegar skýringar vegna málsins og tekið fram að eftirlitsdeild umhverfis- og skipulagssviðs áformaði að gera kröfu um að þeim yrði gert að lækka runnana og færa smáhýsið til í því skyni að tryggja betur sýn vegfarenda við gatnamótin. Með tölvupósti til umhverfis- og skipulagssviðs 22. s.m. höfnuðu kærendur því að færa smáhýsið og lækka runna á lóðinni. Var þeim svarað 2. ágúst s.á. með tölvupósti þar sem fram komu nánari skýringar á fyrra bréfi og kom þar einnig fram að yrði tilmælunum ekki sinnt yrði tekin ákvörðun um framhald málsins með hliðsjón af ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki og byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Gæti sú ákvörðun falið í sér að ráðist yrði í úrbætur á kostnað kærenda eða beitingu dagsekta. Þá var einnig leiðbeint um kæruheimild og kærufrest til úrskurðarnefndarinnar.

Í bréfi frá eftirlitsdeild umhverfis- og skipulagssviðs til kærenda, dags. 1. september 2023, var vísað til fyrra bréfs og þess að ekki hefði verið brugðist við kröfum byggingarfulltrúa. Yrði það ekki gert innan 14 daga áformaði byggingarfulltrúi að leggja á dagsektir að fjárhæð kr. 25.000 fyrir hvern þann dag sem drægist að verða við kröfunum. Var jafnframt veittur 14 daga frestur til andmæla. Lögmaður kærenda andmælti með bréfi til byggingarfulltrúa, dags. 14. s.m. Var andmælunum svarað með bréfi frá starfsmanni umhverfis- og skipulagssviðs til kærenda, dags. 5. október s.á. Var þar bent á að ákvörðunin hefði byggt á rökstuddu áliti samgöngudeildar og þætti nauðsynleg til að tryggja öryggi vegfarenda. Voru kröfur um leið ítrekaðar og minnt á fyrirhugaðar dagsektir. Mundi byggingarfulltrúi taka ákvörðun um álagningu dagsekta á næstu dögum að því er fram kom í svarbréfinu.

Í bréfi byggingarfulltrúa til kærenda, dags. 4. nóvember 2024, kom fram að búið væri að lækka runna á horni Grófarsels og Hagasels. Aflað hefði verið nýs álits samgöngudeildar umhverfis- og skipulagssviðs og hefði niðurstaða þess verið sú að staðsetning smáhýsisins stytti eftir sem áður sjónlínur vegfarenda svo mjög að umferðaröryggi almennings væri ógnað. Því stæði krafa um að færa smáhýsið óhögguð. Var veittur lokafrestur til að verða við kröfunni innan 14 daga en yrði ekki brugðist við henni væri áformað að leggja á dagsektir. Einnig var veittur 14 daga frestur til að koma að nýju á framfæri andmælum.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að hin kærða ákvörðun sé haldin formannmarka en ekki verði séð að byggingarfulltrúi hafi heimild til að beita þvingunarúrræðum laga nr. 160/2010 um mannvirki og byggingarreglugerðar nr. 112/2012 til þess að tryggja umferðaröryggi. Í besta falli sé um skipulagsmál að ræða sem falli þá undir valdsvið skipulagsfulltrúa og sé því um valdþurrð að ræða. Málið hafi verið á borði eftirlitsdeildar umhverfis- og skipulagssviðs þar til ákvörðun byggingarfulltrúa, dags. 4. nóvember 2023, hafi verið send til kærenda. Kröfur af hálfu eftirlitsdeildar gagnvart kærendum hafi verið gerðar á óljósum lagagrundvelli. Deildina sé ekki að finna í skipuriti Reykjavíkurborgar og hafi kærendur því ekki getað séð hvaða stjórnvald beitti þau þvingunarúrræðum samkvæmt lögum um mannvirki. Brjóti þetta gegn grundvallarsjónarmiðum um fyrirsjáanleika, valdbærni og gagnsæi í stjórnsýslu.

Ekki sé nægilega skýrt hvort hin kærða ákvörðun teljist stjórnvaldsákvörðun en í henni komi ekki fram leiðbeiningar um kæruheimild né kærufrest eða á hvaða lagagrundvelli byggingar­fulltrúi taki ákvörðun sína. Fari þetta í bága við skýrleikareglu stjórnsýsluréttar auk þess að leiðbeiningarskyldu hafi verið ábótavant og hafi kærendur með því ekki fengið að njóta andmælaréttar í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt f-lið 1. mgr. gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð séu smáhýsi undanþegin byggingarleyfi og uppfylli smáhýsi á lóð kærenda öll skilyrði ákvæðisins. Vísað hafi verið til þess að skilyrði um fjarlægð frá lóðarmörkum sé ekki uppfyllt. Umrætt skilyrði eigi ekki við nema annar borgari eigi aðliggjandi lóð. Það sé byggt á óskráðum réttarreglum um nábýlisrétt en stjórnvald geti ekki haft hagsmuni í skilningi nábýlisréttar. Hagsmunir sveitarfélaga séu tryggðir með skipulagsskilmálum, reglum og samþykktum sveitarfélagsins. Því verði ekki séð að hin kærða ákvörðun eigi sér lagastoð og bresti byggingarfulltrúa með því heimild til álagningar dagsekta samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttar.

Hin kærða ákvörðun sé ekki í samræmi við meginsjónarmið og reglur stjórnsýsluréttarins um meðalhóf og jafnræði. Hvorki hefðu önnur úrræði verið metin til að tryggja umferðaröryggi, s.s. að setja stöðvunarskyldu, hraðahindrun eða spegil, né hefði verið gengið úr skugga um að vægasta úrræðinu væri beitt til að ná settu markmiði. Ekki verði séð að hagsmunir kærenda hafi verið vegnir og metnir gegn þeim hagsmunum sem byggingarfulltrúi byggi ákvörðun sína á. Stjórnarskrárvarinn eignarréttur kærenda leiði til þess að ekki sé hægt að virða rétt þeirra að vettugi. Smáhýsið sé á steyptum grunni og óvíst sé hvort hægt sé að færa það án þess að valdi sambrunahættu við hús kærenda á lóðinni. Tilfærsla myndi valda þeim verulegu raski og tjóni. Þá hafi sveitarfélagið haft jafnmikil áhrif á umferðaröryggi með því að haga snjómokstri þannig að skaflar hindri algjörlega sömu sjónlínu. Við mörg önnur gatnamót í hverfinu séu aðstæður með sama hætti en ekki séu gerðar neinar kröfur gagnvart öðrum fasteignaeigendum.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar kemur fram að byggingarfulltrúi beri lögbundna skyldu til að annast eftirlit með mannvirkjagerð, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.1.2. og 3.10.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Embætti byggingarfulltrúa tilheyri umhverfis- og skipulagssviði og honum sé frjálst að útdeila verkefnum sem honum séu falin með lögum og reglugerðum, sbr. 26. tl. gr. 1.2.1. í byggingarreglugerð þar sem segi að eftirlitsaðilar samkvæmt reglugerðinni geti m.a. verið byggingarfulltrúar og starfsmenn þeirra. Samkvæmt skipuriti umhverfis- og skipulagssviðs sé deild afnota og eftirlits á skrifstofu stjórnsýslu og gæða, sem m.a. haldi utan um stoðþjónustu fyrir sviðið, þ.m.t. byggingarfulltrúa. Deild afnota og eftirlits sjái um eftirlit með byggingar­leyfisskyldum framkvæmdum fyrir hönd byggingarfulltrúa og sinni samskiptum þeim tengdum í hans umboði. Starfsfólk deildarinnar starfi því í umboði byggingarfulltrúa að því er varði eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi, lög um mannvirki og byggingarreglugerð. Ákvarðanir um beitingu þvingunarúrræða séu þó ávallt teknar af byggingarfulltrúa, sbr. 55. og 56. gr. laga um mannvirki.

Byggingarreglugerð gildi um öll mannvirki sem reist séu hér á landi sem og alla þætti mannvirkja að undanþegnum ákveðnum hafnar- og samgöngumannvirkjum, sbr. gr. 1.2.1. Smáhýsi teljist til mannvirkja, sbr. 55. tl. greinarinnar. Verði byggingarfulltrúi þess var að mannvirki eða notkun þess brjóti í bága við skipulagsskilmála skuli hann grípa til viðeigandi aðgerða og úrræða í samræmi við ákvæði byggingarreglugerðar og X. kafla um mannvirki. Sama gildi ef ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar sé ábótavant, af því stafi hætta eða það teljist skaðlegt heilsu að mati byggingarfulltrúa eða ekki sé gengið frá því samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum og byggingar­lýsingu, sbr. gr. 3.10.1. reglugerðarinnar. Þá sé byggingarfulltrúa heimilt að beita dagsektum til að knýja á um úrbætur, sbr. gr. 2.9.2. reglugerðarinnar.

Samkvæmt f-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð séu smáhýsi, sem séu að hámarki 15 m² og með mestu hæð þaks í 2,5 m mælt frá yfirborði, undanþegin byggingarheimild og -leyfi enda séu þau í samræmi við deiliskipulag og önnur ákvæði byggingarreglugerðar. Þó sé gerður áskilnaður um samþykki eigenda aðliggjandi lóðar sé smáhýsið í innan við 3 m fjarlægð frá aðliggjandi lóð. Smáhýsi kærenda sé innan stærðarmarka samkvæmt gr. 2.3.5. reglugerðarinnar en það sé í innan við 3 m fjarlægð frá lóðamörkum. Aðliggjandi lóðarhafi sé Reykjavíkurborg en hvorki hafi verið veitt samþykki fyrir umræddu smáhýsi né hafi kærendur leitast eftir því að kanna afstöðu borgarinnar til staðsetningar þess. Ekki sé fallist á röksemdir kærenda um að áskilnaður um samþykki aðliggjandi lóðarhafa eigi ekki við þegar aðliggjandi lóð sé í eigu sveitarfélags.

Í skipulagsskilmálum Seljahverfis í hverfisskipulagi fyrir Breiðholt frá 30. apríl 2021 segi að á lóðamörkum sem snúi að götum, gatnamótum, innkeyrslum og/eða stígum megi ekki hefta sjónlínur með girðingum eða gróðri. Hámarkshæð girðinga á slíkum stöðum sé 1,2 m. Þá geti við sérstakar aðstæður þurft að draga girðingar og gróður inn á lóð til að tryggja sjónlínur, en lóðarhafi beri ábyrgð á að gróður vaxi ekki fyrir sjónlínur vegfarenda. Ekki verði annað séð en að hið sama eigi við um smáhýsi, þótt þau séu ekki tilgreind sérstaklega, enda séu þau með sama hætti og girðingar til þess fallin að hindra sjónlínur vegfarenda þegar lóðarmörk snúi að götum og gatnamótum. Að sögn kærenda sé hæð smáhýsisins 2,4 m frá jarðvegi og því u.þ.b. 1,2 m hærra en heimilt sé samkvæmt skipulagsskilmálum miðað við staðsetningu þess. Þá þegar af þeim sökum telji byggingarfulltrúi að fjarlægja beri smáhýsið, enda sé ófrávíkjanleg krafa fyrir því að bygging smáhýsis sé undanþegið byggingarheimild og -leyfi að það sé í samræmi við deiliskipulag, sbr. 1. mgr. gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð. Eigandi mannvirkis, sem ráðist í framkvæmdir sem undanþegnar séu byggingarleyfi, beri ábyrgð á því að ekki skapist hætta fyrir fólk og eignir vegna mannvirkisins og að virt séu öll viðeigandi ákvæði byggingar­­­reglugerðar. Enn fremur beri honum að tryggja að framkvæmdirnar séu í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. gr. 2.3.9. reglugerðarinnar. Ekki sé gert ráð fyrir smáhýsi á lóðinni eða mannvirki utan skilgreinds byggingarreits samkvæmt mæliblaði fyrir lóðina frá 1. júlí 1977.

Í gr. 6.2.1. í byggingarreglugerð komi fram að bygging á lóðarmörkum að gangstétt, við gatnamót eða að almennum gangstíg megi aldrei hindra útsýni yfir götu eða gangstíg þar sem gera megi ráð fyrir akandi umferð. Hugtakið bygging sé skilgreint sem hús, byggt á staðnum eða sett saman úr einingum, og önnur sambærileg mannvirki, sbr. 21. tl. gr. 1.2.1. reglugerðarinnar. Þá liggi fyrir álit samgöngudeildar þess efnis að smáhýsið skerði sjónlínur og valdi þar með öryggis- og almannahættu fyrir vegfarendur.

Kærendum hafi verið veitt ítrekuð tækifæri til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri og hafi þau verið upplýst um kæruheimildir. Byggingarfulltrúi hafi í tvígang kallað eftir áliti samgöngudeildar til þess að fullvissa sig um að staðsetning smáhýsisins valdi öryggis- og almannahættu og því hafi verið nauðsynlegt að krefja kærendur um úrbætur. Þannig hafi verið gætt að leiðbeiningarskyldu, rannsóknarreglunni og meðalhófi í samræmi við góða stjórnsýslu­hætti. Enn fremur sé það mat byggingarfulltrúa að framkvæmd málsins hafi verið í samræmi við útgefnar leiðbeiningar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar við byggingarreglugerð. Þá liggi ekki fyrir hvort um sambærilegar aðstæður sé að ræða við önnur gatnamót í hverfinu en hins vegar geti framkvæmd sem ekki samrýmist lögum og reglum ekki haft fordæmisgildi fyrir aðrar síðari framkvæmdir.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur ítreka fyrri röksemdir sínar en benda einnig á að þeir telji málsmeðferð af hálfu skrifstofu stjórnsýslu og gæða í raun ógilda vegna valdþurrðar og líta skuli svo á að málið hafi fyrst hafist með ákvörðun byggingarfulltrúa, dags. 4. nóvember 2024. Þar sé hins vegar í engu upplýst um það á grundvelli hvaða ákvæða laga eða reglugerða krafa embættisins um tilfærslu smáhýsis á lóð kærenda byggi. Í ákvörðuninni sé vísað til bréfs, dags. 11. júlí 2024, en kærendur telji sig ekki bundna af þeirri málsmeðferð. Þótt litið verði til upplýsinga sem komi fram í því bréfi breyti það engu um að grundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar sé óljós og óskýr.

 Kærendur hafi ekki fengið afrit af nýju áliti samgöngudeildar umhverfis- og skipulagssviðs sem vísað sé til í hinni kærðu ákvörðun, en telja verði að það sé forsenda þess að geta andmælt ákvörðuninni. Jafnframt hafi tilvísun Reykjavíkurborgar til skipulagsskilmála Seljahverfis fyrst komið fram í umsögn í kærumáli þessu. Fráleitt sé að túlka umrædda skilmála svo rúmt, sér í lagi þegar stjórnvald telji sig byggja heimild sína til að beita þvingunarúrræðum á téðum skipulagsskilmálum. Það sé í andstöðu við þá meginreglu að lagaákvæði og reglur skuli túlka þröngt séu þau grundvöllur íþyngjandi ákvarðana stjórnvalds gagnvart borgurum. Í umræddum skipulagsskilmálum sé ekki fjallað um smáhýsi.

Samkvæmt 21. tl. gr. 1.2.2. í byggingarreglugerð sé bygging skilgreind sem hús eða sambærileg mannvirki. Í gr. 6.2.1. reglugerðarinnar komi fram að byggingu skuli staðsetja innan byggingarreits og sé þar átt við íbúðarhúsnæði, þ.e. hús eða sambærileg mannvirki. Ekki sé skylda að reisa smáhýsi samkvæmt gr. 2.3.5. í reglugerðinni innan byggingarreits og því ljóst að gr. 6.2.1. eigi ekki við um smáhýsi.

Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 10. apríl 2025.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 4. nóvember 2024 að krefjast þess að kærendur færi smáhýsi á lóð þeirra að Hagaseli 2 a.m.k. þrjá metra frá gangstétt að viðlögðum dagsektum. Smáhýsið er 6,6 m² og 2,4 m á hæð, að því er greinir af hálfu kærenda, og stendur á horni lóðarinnar að Hagaseli 2, við gatnamót Hagasels og Grófarsels. Kæruheimild er í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og barst kæra innan kærufrests.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga um mannvirki ber sveitarstjórn ábyrgð á að stjórnsýsla og eftirlit byggingarfulltrúa sé í samræmi við ákvæði laganna og annast byggingarfulltrúi eftirlit með mannvirkjagerð er fellur undir 1. og 2. mgr. 9. gr. sömu laga. Í 9. gr. laganna er fjallað um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir. Þar segir í 1. mgr. að óheimilt sé að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi leyfisveitanda. Þá segir að ráðherra geti í reglugerð kveðið á um að minni háttar mannvirkjagerð eða smávægilegar breytingar á mannvirkjum, sbr. flokkun mannvirkja skv. 1. mgr. 17. gr., skuli undanþiggja byggingarleyfi, að slíkar framkvæmdir séu einungis tilkynningarskyldar eða að gera skuli vægari kröfur um fylgigögn eða umsóknarferli.

Í samræmi við framangreint eru í 1. mgr. gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 talin upp þau minni háttar mannvirki og framkvæmdir sem undanþegnar eru byggingarheimild og -leyfi, auk þess sem sú krafa er gerð að þær séu í samræmi við deiliskipulag og önnur ákvæði reglugerðarinnar. Samkvæmt f-lið greinarinnar er þar á meðal smáhýsi sem er að hámarki 15 m² og mesta hæð þaks 2,5 m mælt frá yfirborði jarðvegs. Jafnframt kemur þar fram að sé smáhýsið minna en 3,0 m frá aðliggjandi lóð þurfi samþykki eigenda þeirrar lóðar. Slík smáhýsi séu ekki ætluð til gistingar eða búsetu. Í bréfi eftirlitsdeildar umhverfis- og skipulagssviðs til kærenda, dags. 11. júlí 2023, er vísað til þessarar greinar.

Hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags er að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010. Fjallað er um aðgerðir til að knýja fram úrbætur í 56. gr. laganna. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. ákvæðisins að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant, af því stafi hætta eða það teljist skaðlegt heilsu að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum eða byggingarlýsingu, skuli gera eiganda eða umráðamanni þess aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt er. Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. nefnds lagaákvæðis.

Beiting þvingunarúrræða samkvæmt lögum um mannvirki verða að teljast til íþyngjandi ákvarðana sem háðar eru mati stjórnvalds hverju sinni. Tekið er fram í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að slík ákvörðun sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Verði þeim fyrst og fremst beitt sé það mat viðkomandi stjórnvalds að gengið sé gegn almannahagsmunum þeim er búi að baki mannvirkjalögum og skipulagslögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Við beitingu þvingunarúrræða eru stjórnvöld sem endranær bundin af meginreglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um meðalhóf og andmælarétt.

Við meðferð þessa máls aflaði eftirlitsdeild umhverfis- og skipulagssviðs álits samgöngudeildar sviðsins um aðstæður á umræddum gatnamótum. Kemur þar fram að smáhýsið sé illa staðsett með tilliti til umferðaröryggis en það stytti verulega sjónlínur gagnvart gangandi og hjólandi vegfarendum. Þá séu runnar, sem nú hafa verið klipptir, taldir skapa sama vandamál. Hornið sé „frekar blint“ fyrir akandi vegfarendur sem mætist á horninu. Til að koma í veg fyrir slys sé mjög mikilvægt að vegfarendur hafi möguleika á að sjá hvern annan. Blindhorn komi í veg fyrir það og geti skapað mjög hættulegar aðstæður sem leitt geti til umferðarslysa og slysa á fólki. Á umræddum gatnamótum gæti blindhornið leitt til árekstra milli gangandi og hjólandi vegfarenda, milli bifreiðar sem komi frá Hagaseli og gangandi eða hjólandi vegfarenda sem komi að blindhorninu og milli bifreiða á Hagaseli og Grófarseli. Er þessu lýst nánar í álitinu með eftirfarandi dæmum:

(a) Tveir gangandi/hjólandi aðilar sem koma annars vegar frá Hagaseli og hins vegar frá Grófarseli að blindhorninu munu ekki sjá hinn aðilann fyrr en rétt áður en kemur að horninu. Það getur hæglega leitt til áreksturs milli þeirra. Þó svo að í því tilfelli væri engin bifreið í árekstrinum, þá eru þessi slys oft alvarleg.

(b) Ef ökumaður kemur frá Hagaseli að Grófarseli, þá sér hann u.þ.b. 8,5 m inn eftir gangstéttinni. Ef það kemur samtímis t.d. barn eftir gangstéttinni (t.d. á hjóli eða rafhlaupahjóli), þá tekur það barnið u.þ.b. 1,2–2 sekúndur að fara þessa 8,5 m og fara í veg fyrir bílinn, sjá mynd 1. Bæði barnið og ökumaðurinn munu því hafa mjög takmarkaða möguleika til að koma í veg fyrir árekstur þeirra á milli. Þess má geta að barnið er hugsanlega nær en 8,5 m frá gatnamótunum þegar bíllinn kemur að og þá hafa vegfarendurnir enn styttri tíma til stefnu til að koma í veg fyrir slys. Ef við gerum nú ráð fyrir að um sé að ræða mjög ábyrgan og varkáran ökumann sem stoppar til að sjá hvort að það sé að koma barn fyrir hornið, þá mun hann samt þurfa að fara fyrir leið barnsins (þ.e. út á gönguþverunina). Í því tilfelli mun barnið eiga erfitt með að stoppa áður en það fer á bílinn sem er þá stopp í veg fyrir barninu. Þetta eru því aðstæður sem geta mjög hæglega leitt til slyss. Ástæða þess að við notumst við barn í þessu dæmi er að þessi gönguþverun er mikið notuð af börnum á leið til og frá skóla.

(c) Ef tvær bifreiðar koma samtímis að gatnamótunum sitt hvoru megin við hornið, þá sér ökumaður frá Hagaseli u.þ.b. 17,5 m inn eftir Grófarseli, sjá mynd 2. Ef ökumaður á Grófarseli er á 40 km/klst (sem er ekkert ósjaldgæft á 30 km/klst götum), þá hafa ökumenn u.þ.b. 1,6 sekúndur til að bregðast við. Sbr. fyrri umræðu, þá er það mjög skammur tími til að koma í veg fyrir slys.

Í álitinu eru sýnd viðmið um sjónlengdir til að auka umferðaröryggi gatnamóta í íbúðagötum. Kemur fram að miðað sé við að gróður eða aðrar hindranir skyggi ekki á 10 m frá gatnamótum. Á skýringarmynd er sýnt hversu langt vegfarendur myndu sjá ef notast væri við þessi viðmið. Ökumaður mundi sjá u.þ.b. 18,5 m inn eftir gangstéttinni, sem myndi gefa vegfarendum u.þ.b. 2,4–4,5 sekúndur til að bregðast við. Ökumaður mundi á sama máta sjá u.þ.b. 27,5 m inn eftir götunni, sem gæfi u.þ.b. 2,5 sekúndur til að bregðast við. Þær aðstæður mundu því gefa vegfarendum umtalsvert betri aðstæður til að fara yfir gatnamótin á öruggan hátt, og þar með minnka líkur á að slys myndi eiga sér stað, sem og „auka upplifað öryggi vegfarenda“. Það skal athugað að á gatnamótum Grófarsels og Hagasels gildir hægri regla þar sem engin bið- eða stöðvunarskylda er frá Hagaseli og má því vera um vanmat að ræða á viðbragðstíma ökumanns sem ekur upp Grófarsel.

Í hinni kærðu ákvörðun er vísað til þess að aflað hefði verið nýs álits samgöngudeildar eftir að runnar á lóðinni voru lækkaðir. Niðurstaða hins nýja álits hafi verið sú að staðsetning smá­hýsisins stytti eftir sem áður sjónlínur vegfarenda svo mjög að umferðaröryggi almennings væri ógnað og því stæði krafa byggingarfulltrúa um að færa smáhýsið a.m.k. þrjá metra frá gangstétt óhögguð. Við meðferð kærumáls þessa óskaði úrskurðarnefndin eftir afriti af hinu nýju áliti og var það látið í té í tölvupósti frá samgönguverkfræðingi til starfsmanns eftirlitsdeildar umhverfis- og skipulagssviðs. Kemur þar fram að verkfræðingurinn hafi farið á vettvang en markmiðið hafi ekki verið að gera nýtt mat „enda vitað að kofinn skyggir á æskilegar sjónlínur“. Væri að hans áliti æskilegt að kofinn yrði færður.

Svo sem áður er rakið er kveðið á um það í byggingarreglugerð að minni háttar mannvirki sem undanþegin séu byggingarheimild og -leyfi skuli vera í samræmi við deiliskipulag og önnur ákvæði reglugerðarinnar sem við eiga hverju sinni. Í gr. 6.2.1. í byggingarreglugerð kemur fram að bygging á lóðarmörkum að gangstétt, við gatnamót eða að almennum gangstíg megi aldrei hindra útsýni yfir götu eða gangstíg þar sem gera megi ráð fyrir akandi umferð. Hin kærða ákvörðun var studd ítarlegum efnisrökum sem færð voru fram í áliti samgöngudeildar umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar. Um er að ræða mannvirki sem skerðir verulega æskilega sjónlínu svo sem ljóst er af skýringarmynd sem er hluti umrædds álits. Verða slík sjónarmið um umferðaröryggi sem þar eru færð fram talin til þeirra sjónarmiða sem eðlilegt er að líta til við mat á því hvort beitt verði þvingunarúrræðum skv. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010.

Af málsgögnum verður ekki annað ráðið en að gætt hafi verið að andmælarétti. Í aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunar var ítrekað í þremur bréfum til kærenda að ef ekki yrði farið eftir kröfum byggingarfulltrúa, yrði tekin ákvörðun um framhald málsins með hliðsjón af ákvæðum mannvirkjalaga og gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð. Var og tekið fram að sú ákvörðun gæti falið í sér að ráðist yrði í úrbætur á kostnað eigenda eða beitingu dagsektarákvæða. Var kærendum gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri sem þeir og gerðu. Þrátt fyrir að verulega hafi skort á nákvæmni við lagatilvísanir eftirlitsdeildar umhverfis- og skipulagssviðs og byggingarfulltrúa verður að líta til þess að í bréfunum kemur skýrt fram til hvers er ætlast af kærendum. Þá hafa kærendur við meðferð þessa kærumáls átt þess kost að koma ítarlegri sjónarmiðum á framfæri. Loks verður ekki séð að önnur og vægari úrræði, sem nái sama markmiði, séu möguleg. Ekki er að finna leiðbeiningar um kæruheimild og kærufrest í hinni kærðu ákvörðun og verður það átalið.

Með vísan til ofangreinds verður að hafna kröfu um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 4. nóvember 2024 um að krefjast þess að kærendur færi smáhýsi á lóð þeirra að Hagaseli 2 a.m.k. þrjá metra frá gangstétt.

Samkvæmt 2. mgr. 56. gr. laga nr. 160/2010 er byggingarfulltrúa heimilt að beita dagsektum allt að kr. 500.000 til að knýja menn til þeirra verka sem þeir skulu hlutast til um samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim eða láta af ólögmætu athæfi. Líta verður svo á að með hinni kærðu ákvörðun hafi byggingarfulltrúi ekki tekið lokaákvörðun um álagningu dagsekta heldur einungis krafist þess af kærendum að aðhafast með tilgreindum hætti og tilkynnt þeim jafnframt að áformað væri að leggja á dagsektir ef kærendur myndu ekki verða við kröfunni. Þeim áformum hefur ekki verið hrint í framkvæmd með ákvörðun um álagningu dagsekta og liggur því ekki fyrir ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga sem borin verður undir úrskurðarnefndina. Verður þeim hluta málsins því vísað frá úrskurðarnefndinni.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 4. nóvember 2024 um að krefjast þess að kærendur færi smáhýsi á lóð þeirra að Hagaseli 2 a.m.k. þrjá metra frá gangstétt innan 14 daga. Að öðru leyti er máli þessu vísað frá nefndinni.