Úrskurðir Archive - Page 49 of 271 - Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

nóv 19

70/2021 Kolgrafarhólsvegur

Með UUA

Árið 2021, fimmtudaginn 18. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 70/2021, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 10. desember 2020 um að samþykkja deiliskipulag í landi Kolgrafarhóls.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. maí 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi sumarhúsalóðar í landi Apavatns 2, þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 10. desember 2020 að samþykkja deiliskipulag í landi Kolgrafarhóls. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að staðsetningu byggingarreita, heimiluð hæð bygginga og byggingarmagni lóða á svæðinu verði breytt.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 28. júní 2021.

Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita 10. júní 2020 var tekin fyrir umsókn um deiliskipulag fyrir fimm frístundalóðir og eina lóð sem skilgreind var sem landbúnaðarland í landi Apavatns 2, Efra-Apavatns, í Bláskógabyggð. Skipulagsnefnd mæltist til að sveitarstjórn Bláskógabyggðar samþykkti og auglýsti deiliskipulagstillöguna þar sem hún væri í samræmi við aðalskipulag Bláskógabyggðar. Sveitarstjórn samþykkti hana á fundi 18 s.m. og var deiliskipulagstillagan auglýst með athugasemdafresti frá 8. júlí til og með 20. ágúst s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma frá kæranda. Tillaga skipulagsnefndar að svörum við framkomnum athugasemdum var lögð fram á fundi nefndarinnar 9. september 2020 og mæltist skipulagsnefnd til að sveitarstjórn samþykkti og auglýsti deiliskipulagið sem og hún gerði á fundi sínum 17. s.m. og var það sent Skipulagsstofnun til lögboðinnar meðferðar.

Skipulagsstofnun tilkynnti sveitarstjórn með bréfi, dags. 28. október 2020, að hún gerði athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda, þar sem m.a. byggingarheimildir á lóðum hafi ekki verið í samræmi við ákvæði í gildandi aðalskipulagi. Bent var á að staðsetning byggingarreita yrði að vera markvissari með mótun yfirbragðs svæðisins í huga. Einnig kom fram að skýra þyrfti ákvæði fyrir tiltekna lóð og gera yrði grein fyrir öflun neysluvatns og fyrirkomulagi varðandi sorp í greinargerð. Á fundi skipulagsnefndar 9. desember 2020 var deiliskipulagstillagan lögð fram þar sem brugðist hafði verið við athugasemdum Skipulagsstofnunar. Deiliskipulagið var samþykkt á fundi sveitarstjórnar 10. s.m. og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 30. apríl 2021.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að aðkomuveginum á umræddu deiliskipulagssvæði sé einungis ætlað að þjóna sumarhúsalóðum meðfram Grafará. Þær lóðir séu staðsettar norðan við veginn, sem nefndur sé Kolgrafarhólsvegur í deiliskipulaginu, en lóðirnar séu ekki hluti deiliskipulagssvæðisins. Kolgrafarhólsvegur sé í eigu Félags sumarhúsaeigenda Grafarár, FSGÁ, sem hafi ekki komið að gerð umrædds deiliskipulags. Notkun á veginum sé ekki í sátt við félagið. Aukin notkun á veginum snerti ýmsa hagsmuni lóðareigenda við Grafará. Bæri þar að nefna umferð, ónæði, hávaða, kostnaðarauka og virðisrýrnun eigna.

Í afsali frá 1982 og á uppdrætti frá 1977 komi fram að veginum sé einungis ætlað að þjóna lóðum meðfram Grafará. Uppdrátturinn sýni einnig að gert sé ráð fyrir að annar vegur skuli lagður fyrir lóðir sunnan vegar og þá að sunnanverðu við þær lóðir sem merktar séu 2, 4, 6 og 9 á uppdrætti hins kærða deiliskipulags. Í 6. gr. samþykktar FSGÁ segi að félagsaðild sé einungis opin þeim sem eigi land og/eða sumarhús við Grafará. Samkomulag lóðarhafa um viðhald og rekstur á aðkomuveginum sem vísað sé til í umræddu deiliskipulagi liggi ekki fyrir. Veginum hafi upphaflega einungis verið ætlað að þjóna lóðareigendum fyrir norðan veg sem eru eigendur vegarins. Alltaf hafi verið leitast við að lágmarka umferð um veginn, en upprunaleg gerð hans og uppbygging geri ekki ráð fyrir mikilli umferð né þungaflutningum. Svæðið sé votlent og reynsla sýni að áhrif umferðar og þungaflutninga hafi verulegan aukinn kostnað í för með sér vegna viðhalds. Hvorki landeigandi lóða í nýju deiliskipulagi né sveitarfélagið hafi komið að gerð eða viðhaldi vegarins.

Lóðir merktar nr. 12 og 14 á deiliskipulagsuppdrætti hafi aðgang að veginum. Það séu undantekningar en ekki fordæmi. FSGÁ hafi veitt kaupendum framangreindra lóða undanþágu eftir að landeigandi seldi þeim lóðirnar undir því yfirskyni að vegurinn væri innifalinn og án þeirra vitneskju um að vegurinn væri í eigu FSGÁ. Lausn hafi verið fundin og þeim verið heimilaður aðgangur að veginum. Síðar þegar landeigandi hafi haldið uppteknum hætti og selt lóð, sem merkt er nr. 10 á deiliskipulagsuppdrætti, hafi beiðni um aðgang að veginum verið hafnað og ákveðið að fleiri undanþágur yrðu ekki veittar. Landeigandi hafi sett sig í samband við FSGÁ varðandi notkun á veginum. Hann sé upplýstur um að heimildar og samkomulags sé þörf við FSGÁ um notkun á veginum. FSGÁ hafi upplýst hann um að kostnaðarskipting vegarins gilti eingöngu fyrir núverandi félagsmenn. Hafi landeigandi ákveðið að fara sínar eigin leiðir við gerð deiliskipulags og mótað það fyrir nýtt svæði sem ætlað sé að nýta aðgang að vegi sem sé ekki í eigu hans. Deiliskipulagið og skilmálar þess séu einungis mótuð af hagsmunum og geðþótta landeiganda án samráðs við eigendur vegarins.

Skortur sé á svörum sveitarstjórnar við innsendum athugasemdum ásamt gögnum og upplýsingum til rökstuðnings. Ræktun lands og fuglalíf hafi vaxið og dafnað í þá fjóra áratugi sem lögð hefði verið rækt við land og lífríki á svæðinu. Hvorki hafi samtal átt sér stað né gögn lögð fram varðandi hugsanleg neikvæð áhrif á núverandi umhverfi og lífríki á svæðinu. Gerð hafi verið grein fyrir þessu í athugasemdum kæranda við deiliskipulagstillögu. Svar sveitarstjórnar beri með sér að lítið hafi verið kannað eða gögn tiltæk sem hægt sé að leggja til grundvallar mati hennar.

Ýmislegt í deiliskipulaginu gefi vísbendingu um að umferð um veginn muni aukast umtalsvert hvort sem það sé vegna ökutækja, fólks eða dýra. Allt rask, aukin umferð og ónæði hafi neikvæð áhrif á upplifun svæðisins og rýri þau gæði sem felist í friðsælli náttúru. Það muni bæði rýra notagildi og valda núverandi eigendum fjártjóni. Getið sé í deiliskipulagstillögu að hesthús séu leyfileg en það sé ekki í takti við núverandi staðhætti eða notkun á veginum.

Afmörkun byggingarreita og staðsetning þeirra við veg sé ein af mörgum breytingum frá upphaflegri tillögu. Í deiliskipulagsuppdrætti séu skurðir ekki sjáanlegir. Þeir gegni lykilhlutverki á svæðinu, sem sé mýrlendi, fyrir vegi og önnur mannvirki. Skurður liggi m.a. meðfram Kolgrafarvegi að sunnanverðu. Mikilvægt sé að heildstæð tillaga fyrir nýtt svæði búi betur um möguleg vandamál með varanlegum lausnum. Byggingarmagn, staðsetning og hæð mannvirkja verði að vera í takti við núverandi upplifun á svæðinu og það sem fyrir sé á lóðum fyrir norðan veg. Upplýsingum og gegnsæi í ferlinu sé ábótavant. Núverandi vegur nái ekki eins langt og deiliskipulagsuppdráttur sýni. Lóðarnúmerum hafi verið breytt á núverandi lóðum norðan vegar sem séu ekki hluti af deiliskipulaginu. Rafmagnslína liggi norðan vegar og grafa þurfi í sundur veg sem liggur um mýrlendi. Allt vatn sem komi sunnan vegar muni streyma um lóðir norðan vegar. Því sé ljóst að huga þurfi að mögulegum áhrifum af byggingum og öðru sem valdi mengun á jarðvegi. Ekki liggi fyrir gögn um mat á umhverfisáhrifum, t.a.m. á fuglalíf. Óskað hafi verið eftir upplýsingum frá skipulagsfulltrúa um athugasemdir Skipulagsstofnunar við deiliskipulagstillögu en þær hafi ekki verið veittar.

Málsrök Bláskógabyggðar: Sveitarfélagið bendir á að skipulagsvald sveitarfélaga skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 gildi óháð eignarhaldi lands. Ekki sé óeðlilegt að hinn umdeildi vegur sé sýndur á deiliskipulagsuppdrætti. Tilvist vegarins sé ekki byggð á deiliskipulaginu heldur hafi umræddur vegur verið lengi til staðar. Það sé ekki hlutverk sveitarfélagsins að taka afstöðu til inntaks umferðarréttar um vegsvæðið. Hið kærða deiliskipulag fari ekki í bága við markmið og stefnu aðalskipulags og því sé skilyrði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana uppfyllt. Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. laganna skuli í skipulagsáætlunum taka afstöðu til samgangna í samræmi við markmið þeirra. Í a-lið gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé tekið fram að við deiliskipulag svæða í þéttbýli og í dreifbýli skuli eftir atvikum gera grein fyrir því samgöngukerfi sem fyrir sé og fyrirhugað er samkvæmt aðalskipulagi. Gera skuli grein fyrir frekari stefnumörkun varðandi útfærslu gatnakerfis eftir því sem við eigi. Verði að telja að tilgreining umrædds vegar á uppdrætti hins kærða deiliskipulags hafi ekki falið annað og meira í sér en að sveitarstjórn hafi framfylgt áðurnefndum ákvæðum skipulagslaga og reglugerðar um framsetningu deiliskipulags. Deiliskipulag geti ekki hróflað við eða ráðstafað eignaréttindum manna nema að undangengnum samningi eða eftir atvikum eignarnámi, séu talin skilyrði til þess. Nýr vegur inn á svæðið myndi raska töluverðu landsvæði að óþörfu og hefði í för með sér slæm áhrif á náttúru og vistkerfi svæðisins. Ný tenging fyrir annan veg í svo lítilli fjarlægð frá núverandi vegslóða myndi ekki samræmast kröfum Vegagerðarinnar um fjarlægðir á milli vegtenginga út frá öryggissjónarmiðum.

Staðsetning byggingarreita, byggingarmagn og hámarkshæð bygginga brjóti hvorki gegn skipulagslögum né skipulagsreglugerð. Umrætt deiliskipulag sé í samræmi við eldri uppdrætti af svæðinu þar sem gert hafi verið ráð fyrir lóðum á því svæði sem deiliskipulagið tekur til. Þá sé byggingarmagn lóða í samræmi við aðalskipulag varðandi nýtingarhlutfall frístundalóða. Svæðið sem deiliskipulagið tekur til sé um 13,9 ha en heildarsvæði sem tekur til frístundabyggðar á svæðinu sé um 45 ha innan aðalskipulags Bláskógabyggðar. Fjölgun lóða innan skilgreinds frístundasvæðis sé því hófleg.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Markmið skipulagslaga nr. 123/2010 sé að tryggja m.a. sjálfbæra þróun, samráð, útlit bygginga og að faglegur undirbúningur sé viðhafður. Skipulagsvinna skuli taka mið af núverandi aðstæðum, umhverfi, uppleggi, sögu og á sama tíma að horfa til komandi áratuga. Gæta skuli þess að markmiðum skipulagslaga sé mætt og deiliskipulag sé afrakstur slíkrar vinnu. Þegar afraksturinn sé hvorki heildstæður né sátt um hann sé markmið laganna að tryggja að sú vinna og ferli sé betrumbætt. Ljóst sé að fyrir rúmum 40 árum hafi umræddur vegur einungis verið ætlaður þeim lóðum sem séu meðfram Grafará. Skýr eignarréttur sé á veginum. Uppdráttur frá 1977 sýni að annar vegur hafi verið hugsaður fyrir lóðir sem kæmu sunnan vegar. Þessi teikning hafi verið gerð fyrir eigendur Efra Apavatns sem lögð hafi verið til grundvallar lóðarkaupum í upphafi.

Skipulagsstofnun hafi þurft að leiðbeina sveitarfélaginu um að draga úr byggingarmagni og hafa skýrari afmörkun byggingarreita sem í nýjustu útgáfu hafi verið staðsettir næst vegi. Afmörkun byggingarreita svo nálægt veginum sé úr takti við það sem fyrir sé á svæðinu. Sveitarfélagið gefi í skyn að notkun vegarins snúi að lágmörkun rasks á landi og fuglalífi en nefni einnig að fyrirhuguð sé mun meiri frístundabyggð á svæðinu. Öll mótun þessa deiliskipulags virðist miðuð að nýtingu þessa vegar fyrir nýjar lóðir sunnan hans án samkomulags við núverandi eigendur. Kröfur varðandi öryggi geti ekki verið ástæða þess að markmið skipulagslaga séu ekki uppfyllt eða farið sé gegn eignarétti fólks. Markmið laganna séu skýr og þau séu ekki uppfyllt í umræddu deiliskipulagi.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Verður því ekki tekin afstaða til krafna kæranda um hver staðsetning byggingarreita, byggingarmagn og hæð bygginga á umræddu skipulagssvæði skuli vera.

Umrætt deiliskipulag var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og átti kærandi kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar sem hann og gerði. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð og athugasemdir var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Sveitarfélagið brást við athugasemdunum og breytti deiliskipulagstillögunni á þann veg að byggingarheimildir og reitir voru minnkaðir, ákvæði um landbúnaðarsvæði á lóð nr. 19 voru þrengd og fjallað var nánar um neysluvatn og sorp. Var formleg málsmeðferð skipulagsins lögum samkvæmt.

Í skilmálum hins kærða deiliskipulags er gert ráð fyrir að aðkoma að nýjum lóðum sunnan Kolgrafarhólsvegar verði frá Laugarvatnsvegi, með vegnúmer 37, og um Kolgrafarhólsveg sem þegar er fyrir á svæðinu. Fjórar nýjar lóðir verði sunnan við veginn og tvær við enda hans. Skilgreind er ný lóð fyrir Kolgrafarhólsveg sem er á landi Apavatns 2. Lóðarhafar þeirra lóða sem fyrir eru og þeirra sem bætist við hafi aðkomu að sínum lóðum um aðkomuveginn og skuli gera samkomulag um rekstur og viðhald hans. Hafa kærendur mótmælt þessum fyrirætlunum um notkun Kolgrafarhólsvegar sem sé í eigu Félags sumarhúsaeigenda Grafarár og einungis ætlað að þjóna sumarhúsalóðum norðan við veginn sem séu utan deiliskipulagssvæðisins.

Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal í skipulagsáætlunum m.a. taka afstöðu til samgangna í samræmi við markmið laganna. Þá er tekið fram í a-lið gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að við deiliskipulag svæða í þéttbýli og í dreifbýli skuli eftir atvikum gera grein fyrir því samgöngukerfi sem fyrir sé og fyrirhugað er skv. aðalskipulagi. Gera skuli grein fyrir frekari stefnumörkun varðandi útfærslu gatnakerfis eftir því sem við eigi. Er því ekki óeðlilegt að umræddur vegur sé sýndur á deiliskipulagsuppdrætti. Gögn málsins bera með sér að eigendur lóða norðan við veginn hafi umráðarétt yfir honum og hafi umsjón með rekstri hans og viðhaldi. Deiliskipulagsákvarðanir geta ekki falið í sér ráðstöfun eignarréttinda manna nema að undangengnum samningi eða eftir atvikum eignarnámi, séu talin skilyrði til þess. Er það ekki á hendi sveitarfélaga að kveða á um gerð samninga einkaréttarlegs efnis með bindandi hætti í deiliskipulagi, svo sem um ráðstöfun beinna eða óbeinna eignarréttinda.

Í Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015-2027 er landnotkun umrædds svæðis tilgreind sem frístundabyggð. Þar kemur m.a. fram að frístundabyggð skuli rísa sem mest á samfelldum svæðum og leitast skuli við að samnýta vegi og veitur. Er landnotkun svæðisins í hinu kærða deiliskipulagi í samræmi við gildandi aðalskipulag. Samkvæmt skilmálum aðalskipulagsins fyrir frístundabyggð getur stærð aukahúss/gestahúss verið allt að 40 m² og stærð geymslu allt að 15 m² og teljast þessar byggingar með í heildarbyggingarmagni lóðar.

Í upphaflegri tillögu umrædds skipulags kom fram að heimilt væri að byggja allt að 75 m² gestahús og 75 m² annað húsnæði. Sveitarfélagið brást við athugasemdum Skipulagsstofnunar með því að breyta deiliskipulagstillögunni á þann veg að heimilt væri að byggja allt að 45 m² gestahús og 45 m² annað húsnæði en samkvæmt deiliskipulaginu fellur þar undir geymsla, hesthús, áhaldahús eða gufubað.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Eins og fram hefur komið felst í hinu kærða deiliskipulagi heimild til að byggja 45 m²gestahús og 45 m² húsnæði af öðru tagi, þ.m.t. geymslu. Er hið kærða deiliskipulag að þessu leyti ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun haldin ágalla sem leiðir til ógildingar hennar en með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, verður hún aðeins felld úr gildi að því er varðar heimilaða stærð gestahúsa og annarra aukabygginga, þ.m.t. geymsla.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 10. desember 2020 um að samþykkja deiliskipulag í landi Kolgrafarhóls að því er varðar heimild fyrir allt að 45 m² gestahúsum og aukahúsum.

nóv 12

Love0

105/2021 Sjókvíaeldi í Önundarfirði

Með UUA

Árið 2021, miðvikudaginn 10. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 105/2021, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 4. júní 2021 um að hafna endurnýjun á rekstrarleyfi Arctic Sea Farm hf. fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og bleikju í Önundarfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Arctic Sea Farm hf. þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 4. júní 2021 að hafna endurnýjun á rekstrarleyfi kæranda fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og bleikju í Önundarfirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Matvælastofnun verði gert að gefa út endurnýjað rekstrarleyfi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 24. ágúst 2021.

Málavextir: Hinn 19. júlí 2011 var gefið út rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og bleikju í Önundarfirði með heimild til framleiðslu á allt að 200 tonnum árlega. Gildistími leyfisins var í 10 ár, eða til 19. júlí 2021. Var leyfið framselt til kæranda á árinu 2016. Hinn 27. janúar 2020 tilkynnti Matvælastofnun kæranda um afturköllun rekstrarleyfisins með vísan til þess að rekstrarleyfið hefði ekki verið í notkun, sbr. 15. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Með bréfi, dags. 21. febrúar 2020, var ákvörðun stofnunarinnar frá 27. janúar s.á. afturkölluð. Kom m.a. fram að veittur yrði frestur til 21. febrúar 2021 til að hefja starfsemi samkvæmt leyfinu. Yrði starfsemi ekki hafin fyrir þann tíma myndi stofnunin hefja ferli við afturköllun rekstrarleyfisins. Hinn 15. maí 2020 tilkynnti Matvælastofnun kæranda að stofnunin hefði ákveðið að aðhafast ekki frekar á grundvelli 15. gr. laga nr. 71/2008 þar sem stutt væri í að rekstrarleyfið rynni sitt skeið. Kærandi sótti um endurnýjun rekstrarleyfisins 20. janúar 2021 og 10. mars s.á. afhenti kærandi að beiðni Matvælastofnunar greinargerð um rekstur og framtíðaráform félagsins. Hinn 8. apríl s.á. óskaði kærandi eftir svörum við því hvort gögn með umsókn um endurnýjun hefðu verið nægjanleg og hvenær vænta mætti endurnýjunar. Með bréfi til stofnunarinnar, dags. 18. maí s.á., benti kærandi á að hvorki væri gætt að málshraðareglum stjórnsýsluréttar við afgreiðslu umsóknarinnar né ákvæðis 1. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi, sem kvæði á um að tilkynna skyldi umsækjanda innan mánaðar frá því að umsókn bærist hvort hún teldist fullnægjandi. Með bréfi Matvælastofnunar, dags. 30. júní 2021, var umsókn kæranda hafnað með vísan til þess að ekki hefði verið sótt um endurnýjun rekstrarleyfisins sjö mánuðum áður en þágildandi rekstrarleyfi hefði runnið út, sbr. 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að ákvörðun Matvælastofnunar, um að hafna umsókn kæranda um endurútgáfu rekstrarleyfis, sé íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun. Hún hafi verulega neikvæð áhrif á atvinnufrelsi kæranda auk þess að hafa gríðarlega miklar fjárhagslegar afleiðingar fyrir hann. Við töku jafn íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar séu gerðar auknar kröfur til þess að lagastoð ákvörðunar sé ótvíræð. Lagatúlkun stjórnvalds þurfi að vera hafin yfir vafa og grundvöllur málsmeðferðar, ákvarðanatöku og niðurstöðu stjórnvalds þurfi að vera eins traustur og mögulegt sé. Á alla þessa grunnþætti skorti verulega í hinni kærðu ákvörðun, sem leiði til ógildingar hennar.

Hin kærða ákvörðun byggi á 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi, en ákvæðið kveði á um að sækja skuli um endurnýjun rekstrarleyfis a.m.k. sjö mánuðum áður en gildandi rekstrarleyfi renni út. Engin lagastoð sé fyrir því að setja reglur um endurnýjun rekstrarleyfis í reglugerð. Í ákvæðum laga nr. 71/2008 um fiskeldi sé að finna ítarlegar reglur um umsóknir, útgáfu og afturköllun rekstrarleyfa til fiskeldis. Þessar reglur séu í III. og V. kafla laganna. Í 21. gr. sé að finna almenna heimild til að útfæra ákvæði laganna nánar í reglugerð. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins sé skylt að kveða nánar á um tiltekna þætti laganna í reglugerð, þ.m.t. „útgáfu rekstrarleyfa“. Útgáfa rekstrarleyfa og endurnýjun þeirra lúti ekki sömu reglum og feli í sér tvær ólíkar stjórnvaldsákvarðanir í kjölfar mismunandi málsmeðferða. Endurnýjun rekstrarleyfa styðjist þannig við önnur lagaákvæði en útgáfa rekstrarleyfa. Í 1. mgr. 21. gr. laganna sé hvergi kveðið á um að skylt sé að setja í reglugerð ákvæði um endurnýjun rekstrarleyfa, einungis útgáfu þeirra. Raunar sé 21. gr. laganna með öllu hljóð um heimild til setningar reglna um endurnýjun rekstrarleyfa í reglugerð. Enga reglu um heimild ráðherra til að kveða nánar á um útfærslu lagaákvæða í reglugerð sé að finna í 3. mgr. 7. gr., þar sem mælt sé fyrir um endurnýjun rekstrarleyfa. Með öðrum orðum sé engin lagastoð fyrir því að setja í reglugerð nánari ákvæði, skilyrði eða skilmála fyrir endurnýjun rekstrarleyfa, hvað þá nýjar, íþyngjandi og útilokandi reglur.

Lög nr. 71/2008 kveði, með tæmandi hætti, á um þau skilyrði sem umsækjandi þurfi að uppfylla svo rekstrarleyfi hans verði endurnýjað. Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laganna sé heimilt að úthluta eldissvæðum að nýju til hlutaðeigandi aðila á grundvelli umsóknar. Samkvæmt ákvæðinu skuli Matvælastofnun leggja mat á hvort umsækjandi uppfylli kröfur sem gerðar séu til rekstursins skv. 2. mgr. 7. gr. laganna. Að mati kærandi felist í nefndri 3. mgr. 7. gr. að stofnuninni beri að endurnýja rekstrarleyfi uppfylli umsækjandi þau skilyrði sem kveðið sé á um í 2. og 3. mgr. 7. gr. laganna, enda sé ekki kveðið á um önnur skilyrði eða heimild ráðherra til að þess að útfæra reglur um endurnýjun rekstrarleyfis með reglugerð. Þar sem hin kærða ákvörðun byggi alfarið á 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 sé óhjákvæmilegt að ógilda hina kærðu ákvörðun.

Jafnvel þótt talið verði að ráðherra hafi verið heimilt að setja í reglugerð nánari útfærslur á reglum um endurnýjun rekstrarleyfa telji kærandi ljóst að þær reglur sem reglugerðin geymi þar að lútandi feli í sér allt of víðtækar og íþyngjandi reglur til að valdframsalið verði talið lögmætt. Heimild ráðherra til setningar reglugerðar takmarkist við þær valdheimildir sem löggjafinn hafi framselt til ráðherra. Í þessari reglu, sem nefnd hafi verið lögmætisreglan, felist að reglugerðir verði að eiga sér stoð í lögum sem og að reglugerðir megi ekki vera í andstöðu við lög. Við túlkun á lagaheimild reglugerða hafi fræðimenn talið að beita skuli textaskýringu á viðkomandi reglugerðarheimild og svo samræmisskýringu heimildarinnar við önnur ákvæði sömu laga sem gildi um efni reglugerðarinnar. Því verði að túlka reglugerðarheimild 21. gr. laga nr. 71/2008 í samræmi við 3. mgr. 7. gr. laganna, en í síðarnefnda ákvæðinu sé með tæmandi hætti kveðið á um þau skilyrði sem hægt sé að setja fyrir endurútgáfu rekstrarleyfa. Þannig mætti mögulega kveða á um það í reglugerð hvernig endurmat færi fram á því hvort umsækjandi uppfyllti kröfur sem gerðar séu til rekstursins. Hins vegar sé óheimilt að setja í reglugerð nýjar reglur um skilyrði fyrir endurnýjun rekstrarleyfa. Hvorki í 3. mgr. 7. gr. né öðrum ákvæðum laganna sé að finna reglur um tímafresti sem fylgja beri þegar sótt sé um endurnýjun rekstrarleyfa. Það segi sig því sjálft að handhafa rekstrarleyfis sé samkvæmt ákvæðum laganna heimilt að sækja um endurnýjun allt þar til leyfið falli úr gildi. Þeirri reglu verði ekki breytt með reglugerð nema til staðar sé skýr lagaheimild til þess.

Á lögmætisregluna hafi reynt með þessum hætti í fjölmörgum dómum Hæstaréttar, t.d. dómi réttarins frá árinu 1988, bls. 1532, þar sem reglugerðarákvæði, sem hafi bundið atvinnuleyfi leigubílstjóra því skilyrði að hann væri í stéttarfélagi, hafi verið talið skorta lagastoð. Þá hafi í dómi Hæstaréttar í máli nr. 125/2000 reynt á hvort ákvæði í reglugerð sem kveðið hefðu á um skerðingu tekjutengingar örorkulífeyrisþega vegna tekna maka hefðu fullnægjandi stoð í lögum nr. 117/1993 um almannatryggingar. Hæstiréttur hefði talið að gera yrði þá kröfu að lög geymdu skýr og ótvíræð ákvæði um þá skerðingu greiðslna úr sjóðum almannatrygginga, sem ákveða mætti með reglugerðum. Hefði dómstóllinn talið reglugerðarákvæðið ekki hafa lagastoð. Fordæmin sýni að reglugerð, sem hafi að geyma íþyngjandi skyldur eða takmarkanir á réttindum borgara, þurfi að eiga sér skýra lagastoð. Þannig sé talið að því almennari og óljósari sem lagaheimild reglugerðar sé því takmarkaðri valdheimildir hafi ráðherra til að setja íþyngjandi hátternisreglur í reglugerð. Íþyngjandi regla 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 eigi sér því enga stoð í lögum.

Verði talið að 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 hafi lagastoð sé byggt á því að afleiðingar brota á umræddum reglum geti ekki falið í sér synjun á útgáfu rekstrarleyfis. Hvorki í lögum nr. 71/2008, reglugerð nr. 540/2020 né hinni kærðu ákvörðun Matvælastofnunar sé að finna umfjöllun eða röksemdir fyrir sjö mánaða umsóknartímamark 14. gr. reglugerðarinnar. Af því leiði að borgarinn hafi ekki nokkra vísbendingu um það hvaða afleiðingar það geti haft þótt sjö mánaða tímamarkið sé ekki virt. Hvað sem því líði sé það fráleit niðurstaða að umsókn sé hafnað einungis af því hún berist eftir sjö mánaða tímamark. Slík viðurlög séu í engu samhengi við brotið sem bitni á engum. Engin rök séu fyrir því að hafna umsókn á þessum grundvelli einum og verði ekki betur séð en að stofnunin hafi sjálft verið þeirrar skoðunar í þá tæpu fimm mánuði sem stofnunin hafi verið með umsókn kæranda til rannsóknar. Stofnunin hefði óskað eftir greinargerð um framtíðaráform kæranda en slíka greinargerð þurfi ekki til að meta hvort formleg umsókn hefði borist fyrir eða eftir 19. desember 2020.

Bent sé á að í 4. gr. b og 10. gr. a í lögum nr. 71/2008 og 15. gr. reglugerðar nr. 540/2020 sé kveðið á um tímafresti sem Matvælastofnun beri að virða í tengslum við útgáfu rekstrarleyfa. Framkvæmd stofnunarinnar sýni hins vegar að afgreiðsla umsókna um rekstrarleyfi hafi farið langt umfram þá fresti sem kveðið sé á um í lögunum. Skjóti skökku við að stofnunin horfi ítrekað fram hjá þeim tímafrestum sem löggjafinn hefði veitt henni til afgreiðslu rekstrarleyfa en synji á sama tíma kæranda um endurnýjun rekstrarleyfis á þeim grundvelli að formleg umsókn hefði ekki borist sjö mánuðum áður en gildandi rekstrarleyfi rann út. Stofnuninni beri því ávallt að taka við og afgreiða umsóknir um endurnýjun, sem berist áður en upprunalega leyfið renni út, jafnvel þótt þær hafi borist eftir fyrrgreint tímamark. Ótækt sé að hafna slíkri umsókn af þeirri ástæðu einni að fyrrgreindir sjö mánuðir hafi verið liðnir, en það feli í sér brot á meðalhófsreglu og jafnræðisreglu.

Kærandi hafi verið í miklum samskiptum við Matvælastofnun frá upphafi ársins 2020 og fram á mitt það ár í tengslum við hótun stofnunarinnar um afturköllun leyfisins á grundvelli 15. gr. laga nr. 71/2008. Í þeim samskiptum hafi komið afar skýrt fram, bæði skriflega og munnlega, að leyfið væri undirstaða uppbyggingar og framtíðaráforma kæranda í Önundarfirði. Það sem sýni einna best að báðir aðilar hafi gengið út frá því á þessum tíma að leyfið yrði endurnýjað sé það skilyrði stofnunarinnar, sem sett hafi verið fram í bréfi hennar 21. febrúar 2020, að starfsemi á grundvelli leyfisins yrði hafin aftur fyrir 21. febrúar 2021. Hafi stofnunin því á þessum tíma gert ráð fyrir að frestur til að hefja starfsemi samkvæmt leyfinu myndi líða rúmum tveimur mánuðum eftir að komið væri fram yfir sjö mánaða tímamarkið til að sækja um endurnýjun leyfisins. Í slíkum yfirlýsingum felist bæði vitneskja um vilja til endurnýjar og ósk um endurnýjun leyfisins. Það leiði af almennum reglum að umsókn geti verið bæði munnleg og skrifleg og þurfi ekki að fela annað í sér en ósk um endurnýjun. Þótt formleg umsókn hefði verið send eftir sjö mánaða tímamark 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 þá breyti það ekki þeirri staðreynd að stjórnvaldinu hafi verið fullkunnugt um áform félagsins um endurnýjun leyfisins áður en fresturinn liði.

Kærandi krefjist þess einnig að Matvælastofnun verði gert að gefa út endurnýjað rekstrarleyfi á grundvelli umsóknar kæranda frá 20. janúar 2021. Uppfyllt séu öll skilyrði 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 til endurnýjar rekstrarleyfis og stjórnvaldinu sé því skylt að verða við umsókninni. Þess sé óskað að nefndin taki þessa kröfu kæranda til meðferðar strax svo unnt verði að verða við kröfunni áður en gildistími leyfisins renni út. Í því sambandi verði ekki hjá því komist að benda á að það hafi tekið stofnunina um fimm mánuði að komast að því að formleg umsókn kæranda hefði borist eftir 19. desember 2020. Sú málsmeðferð feli í sér alvarleg brot á málshraðareglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá sé það fjarstæðukennt að gera kæranda að skila greinargerð um framtíðaráform félagsins í ljósi niðurstöðu stofnunarinnar.

Málsrök Matvælastofnunar: Matvælastofnun bendir á að samkvæmt lögum nr. 30/2018 um Matvælastofnun sé það hlutverk hennar að fara með stjórnsýslu og eftirlit í samræmi við lögin og önnur lög, m.a. varðandi fiskeldi. Samkvæmt 4. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi sé það ráðherra sem fari með yfirstjórn mála samkvæmt sömu lögum. Framkvæmd stjórnsýslunnar sé að öðru leyti í höndum Matvælastofnunar, sem hafi eftirlit með því að ákvæðum laganna sé framfylgt.

Reglugerð sé ein gerð stjórnvaldsfyrirmæla en slík fyrirmæli séu í sinni einföldustu mynd reglur sem hluti framkvæmdarvalds setji og hafi áhrif á lagalega stöðu aðila gagnvart hinu opinbera. Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar fari Alþingi og forseti Íslands með löggjafarvaldið. Það sé hins vegar löngu venjubundið að löggjafinn hafi heimild til að framselja lagasetningarvald sitt til framkvæmdarvaldsins. Slíkt verði þó að gera með lögum, þ.e. að í lögum verði að geta um hvert framsalið sé og til hvaða aðila framselt sé. Þetta sé kjarni lögmætisreglunnar.

Reglugerðir séu nauðsynlegur hluti skilvirkrar stjórnsýslu. Hlutverk þeirra sé eðli málsins samkvæmt að vera lögum til fyllingar. Í flóknu samfélagi sé ekki hægt að ætla löggjafanum að sjá fyrir alla hluti sem geti reynt á með lögum, hið minnsta ekki ef lögum sé ætlað að ná markmiðum sínum um skilvirkt og réttarfarslega öruggt samfélag. Nauðsynlegt sé að framselja vald til reglusetningar þangað sem sérhæfni þekkingar sé meiri. Framsal heimildar til reglusetninga geti verið þröngt, eins og sjá megi af 5. mgr. 6. gr. a í lögum nr. 71/2008. Löggjafinn geti einnig ákveðið með lögum að heimild eða skylda ráðherra til setninga reglugerðar sé rúm, eins og sjá megi af 21. gr. sömu laga. Lög og reglur séu ekki eingöngu bindandi fyrir hinn almenna borgara. Hið opinbera geti bundið sjálft sig með setningu reglugerðar. Ákvæði 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi sé því bindandi fyrir Matvælastofnun á nákvæmlega sama hátt og það sé bindandi fyrir hinn almenna borgara og aðra hlutaðeigandi.

Matvælastofnun heyri undir yfirstjórn ráðherra og fari eftir settum lögum og reglugerðum sem gildi á málefnasviði hennar. Stofnunin fari ekki með endurskoðunarvald á því hvort reglugerðir ráðherra hafi fullnægjandi lagastoð eður ei. Það vald sé samkvæmt réttarvenju hjá dómstólum. Ekki sé útilokað að almennt hyggjuvit eða aðrar mjög óhefðbundnar og öfgafullar aðstæður geti réttlætt slíka endurskoðun stjórnvalds á lögmæti eða lagastoð reglugerða. Slíkt eigi þó ekki við hér.

Um heimildir stjórnvalda til að endurskoða einstök ákvæði reglugerða með tilliti til þess hvort þær eigi sér nægjanlega lagastoð hafi ekki verið ritað fræðilega um. Lítillega hafi þó verið ritað um endurskoðunarvald stjórnvalda á því hvort lög standist ákvæði stjórnarskrár. Þar hafi verið talið að stjórnvöld verði að styðjast við þá líkindareglu í störfum sínum að mat löggjafans á því hvort lög standist stjórnarskrána standist. Svigrúm stjórnvalda til að taka afstöðu til þess hvort lög samrýmist stjórnarskrá sé takmarkaðra en heimildir dómstóla. Ganga verði út frá því að sömu sjónarmið eigi við um endurskoðunarvald Matvælastofnunar á reglugerð sem sett sé af ráðherra, sem þar að auki sé undirstofnun sama ráðherra. Út frá einfaldri líkindareglu verði stofnunin að ganga út frá því að mat á lagastoð 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 hafi farið fram. Stofnuninni sé skylt að fara eftir ákvæðinu nema svo fari að dómstólar úrskurði um annað.

Tekið sé undir það sjónarmið kæranda að almenn heimild í lögum til setningar reglugerða geti ekki verið grundvöllur íþyngjandi reglugerðarákvæðis. Við mat á því hvort ákvörðun teljist íþyngjandi sé almennt litið til þess hvaða réttindi séu skert og hvers eðlis skerðingin sé. Hafa beri þó í huga að það sé almennt hlutverk laga og reglna að afmarka rétt einstaklinga, lögaðila og eftir atvikum hins opinbera. Öllum reglum sé ætlað að hafa áhrif á háttsemi og að ef ekki sé farið eftir þeim sömu reglum fylgi því einhverjar afleiðingar. Þá sé það almenn skýringarregla að stjórnvöld hafi rými til að skipuleggja starf sitt svo framkvæmd stjórnsýslunnar sé skilvirk, fyrirsjáanleg og gagnsæ. Þannig segi í skýrslu nefndar um starfsskilyrði stjórnvalda að þegar ákvæðum laga sleppi taki stjórnvöld allar nauðsynlegar ákvarðanir um framkvæmdaatriði sem séu forsenda þess að hægt sé að hrinda lögum í framkvæmd, enda teljist slíkar ráðstafanir ekki íþyngja borgurum með beinum hætti.

Markmið laga nr. 71/2008 sé samkvæmt 1. gr. þeirra að skapa skilyrði til uppbyggingar fiskeldis og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu, stuðla að ábyrgu fiskeldi og tryggja verndun villtra nytjastofna. Skuli í því skyni leitast við að tryggja gæði framleiðslunnar, koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýti slíka stofna. Rekstrarleyfi til fiskeldis í sjókví sé ekki einungis hagsmunamál umsækjanda leyfisins. Allt sjókvíaeldi fari fram á sameiginlegu hafsvæði, sem metið hafi verið með tilliti til burðarþols viðkomandi svæðis, auk þess sem áhætta erfðablöndunar sé metin. Leyfi til reksturs fiskeldis í sjókvíum séu því takmörkuð gæði. Mikilvægt sé að reglur um úthlutun leyfa, þ.m.t. endurnýjun þeirra, séu skýrar og gagnsæjar og að framkvæmd stjórnsýslunnar sé fyrirsjáanleg og aðgengileg. Ef ekki væru neinar reglur um hvenær unnt væri að sækja um endurnýjun leyfa, þ.e. að unnt væri að gera slíkt allt fram að þeim degi sem leyfið rynni út, væru möguleikar annarra aðila til að nýta sama hafsvæði skertir fram úr hófi. Ekki sé verið að afnema rétt kæranda til þess að sækja um endurnýjun rekstrarleyfis og ekki sé verið að setja skilyrðum endurnýjunar leyfis neinar skorður umfram þær sem séu í lögum. Einungis sé um framkvæmdaatriði laganna að ræða.

Að jafna þeim dæmum úr dómum Hæstaréttar sem kærandi vísi til við ákvæði um tímafrest til að sækja um endurnýjun rekstrarleyfis geti ekki talist annað en hæpin ályktun. Sérstaklega með tilliti til þess að ákvæði 14. gr. reglugerðarinnar hafi verið sett til að jafna aðstöðumun rekstrarleyfishafa og annarra sem hug gætu haft á nýtingu hafsvæðisins. Þrátt fyrir þessa örlitlu jöfnun aðstöðumunar sé staða rekstrarleyfishafa margfalt sterkari gagnvart öðrum aðilum þar sem þeir geti ávallt sótt um endurnýjun á réttum tíma og þar með haldið svæði sínu. Í 21. gr. laga nr. 71/2008 segi að ráðherra skuli setja nánari reglur um framkvæmd laganna með reglugerð, m.a. um útgáfu rekstrarleyfa. Kærandi haldi því fram að með „útgáfu leyfa“ sé ekki átt við endurnýjun þeirra þar sem sitthverjar reglur gildi um útgáfu og endurnýjun. Eðlilega sé fjallað um endurnýjun leyfa og frumútgáfur þeirra á sitt hvorum staðnum, en engu að síður sé í báðum tilvikum um útgáfu leyfis að ræða. Ef um væri að ræða íþyngjandi ákvæði væri hér ef til vill ástæða til frekari skoðunar lagastoðar. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 432/2000 hafi reynt á hvort ákvæði reglugerðar nr. 402/1994, um að skylda væri að veiðieftirlitsmaður væri í fylgd með veiðimanni á hreindýraveiðum, hefði næga lagastoð. Ekki hefði verið kveðið afdráttarlaust á um slíka heimild í lögum heldur hefði verið byggt á almennri heimild laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, til setningar reglna um nánari framkvæmd þeirra. Í dómsorði réttarins segi m.a. að ákvæði reglugerðarinnar hafi í eðlilegu samhengi tekið upp þráðinn þar sem fyrirmæli í settum lögum hafi þrotið.

Sé ekki sótt um endurnýjun rekstrarleyfis skv. 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 innan tilgreinds frests sé umsókninni hafnað. Enginn sé beittur stjórnvaldsviðurlögum ef tímafrestur sé ekki virtur. Tilvísanir kæranda til meðalhófsreglu og jafnræðisreglu eigi ekki við í þessu tilviki. Matvælastofnun hafi ekki heimild til að beita öðru úrræði en að hafna umsókn um endurnýjun sem berist að liðnum tilteknum umsóknarfresti og hafi ekki afgreitt önnur sambærileg mál með öðrum hætti. Matvælastofnun hafi í engu verið upplýst um að kærandi hafi haft í hyggju að endurnýja margnefnt rekstrarleyfi. Áætlanir kæranda um aðra starfsemi í Önundarfirði séu alls ótengdar þessu tiltekna rekstrarleyfi og stofnunin líti ekki til þess þegar aðrar umsóknir um rekstrarleyfi séu afgreiddar. Rekstraráætlun umsækjanda jafngildi ekki umsókn um rekstrarleyfi. Þá hafi hraði málsmeðferðar engin áhrif á niðurstöðu við afgreiðslu umsóknar kæranda um endurnýjun rekstrarleyfis.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að það sé afstaða fræðimanna að stjórnvöldum sé heimilt að meta hvort lög samrýmist stjórnarskrá, þótt það sé í undantekningartilvikum. Grundvallarmunur sé á heimildum til að meta hvort lög séu í samræmi við stjórnarskrá eða hvort ákvarðanir og fyrirmæli stjórnvalda eigi sér lagastoð. Ljóst sé að framkvæmdarvaldið sjálft sé ekki bundið af sínum eigin reglum eða fyrirmælum ef þær séu í andstöðu við lög. Stjórnvald geti því ávallt byggt ákvörðun sína á rétthærri réttarheimild, ef sú réttlægri sé í andstöðu við hina rétthærri. Feli þetta einfaldlega í sér beitingu lögmætisreglunnar. Samkvæmt álitum umboðsmanns Alþingis í málum nr. 4579/2005 og 7024/2012 falli það tvímælalaust undir valdsvið úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að úrskurða um hvort stjórnvaldsfyrirmæli séu í samræmi við lög.

Í athugasemdum Matvælastofnunar sé leitast við að fella ákvæði reglugerðarinnar um endurnýjun fiskeldisleyfa undir þann hluta reglugerðarheimildar 21. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi sem fjalli um útgáfu leyfa. Hugtakið endurnýjun hafi sjálfstæða merkingu, bæði samkvæmt almennri málvitund og að lögum, og falli ekki undir hugtakið útgáfa eða frumútgáfa. Um endurnýjun fiskeldisleyfa gildi sérstakar reglur í sérstökum kafla laganna. Endurnýjun leyfis feli ekki í sér útgáfu leyfis samkvæmt einfaldri textaskýringu og samræmisskýringu, heldur endurnýjun. Af þeirri ástæðu skorti 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi lagastoð með öllu.

Talið sé að svigrúm löggjafans til að fela stjórnvöldum að setja hátternisreglur í reglugerð sé mun þrengra en svigrúm til að setja valdbærnisreglu í reglugerð. Ákvæði 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 mæli fyrir um tiltekna reglu sem hafi áhrif á stöðu og hagsmuni borgaranna og feli því í sér hátternisreglu. Þá feli viðurlögin, eins og Matvælastofnun hafi ákveðið að eigi við ef reglunni sé ekki fylgt, í sér gríðarlega réttindaskerðingu og fjárhagstjón. Af því leiði að almenn reglugerðarheimild dugi ekki sem lagastoð fyrir þessu ákvæði reglugerðarinnar og sé það viðurkennt í athugasemdum stofnunarinnar.

Dómur Hæstaréttar í máli nr. 432/2000, sem Matvælastofnun vísi til, hafi ekki fordæmisgildi um fyrirliggjandi úrlausnarefni þar sem reglugerð í því máli hafi stuðst við sértæka reglugerðarheimild en ekki almenna. Umboðsmaður Alþingis hafi aftur á móti ítrekað fjallað um sambærileg mál og séu niðurstöður hans á einn veg, þ.e. að þegar vafi ríki um lagastoð reglugerðarákvæðis sem sé íþyngjandi í garð borgara og byggi á almennri reglugerðarheimild verði slíku ákvæði ekki beitt til að skerða réttindi borgarans. Bent sé á álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 22/1998, 2035/1997, 4183/2004, 5132/2007 og 3028/2000. Af álitunum megi draga eftirfarandi ályktanir. Sérstaklega ríkar kröfur séu gerðar til skýrleika reglugerðarheimilda í lögum þegar um sé að ræða skerðingu á atvinnufrelsi. Almenn reglugerðarheimild dugi ekki sem lagastoð undir íþyngjandi reglugerðarákvæði eða reglugerðarákvæði sem feli í sér viðurlög. Ekki verði sett viðbótarskilyrði fyrir atvinnustarfsemi í reglugerð sem hafi lagastoð í almennri reglugerðarheimild. Án fullnægjandi lagastoðar verði ekki sett skilyrði í reglugerð um tiltekna tímalengd á milli umsókna til opinberra aðila sem afnemi mat stjórnvaldsins á efnisatriðum umsóknarinnar. Skyldubundið mat stjórnvalda verði ekki afnumið með reglugerð án fullnægjandi lagastoðar.

Líkindi með framangreindum úrlausnum umboðsmanns og því máli sem hér sé til meðferðar séu mikil. Ákvæði 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020, eins og það sé túlkað af Matvælastofnun, skerði verulega atvinnufrelsi kæranda og feli í sér gríðarlega ströng viðurlög við því að brjóta gegn ákvæðinu. Ákvæðið hafi í mesta lagi almenna reglugerðarheimild sem lagastoð. Í því séu sett viðbótarskilyrði fyrir því að fiskeldisleyfi fáist endurnýjað, umfram þau skilyrði sem lesa megi úr lögunum. Með ákvæðinu sé búið til fortakslaust tímamark fyrir umsókn um endurnýjun, án lagastoðar, sem jafnframt feli í sér að skyldubundið mat stjórnvaldsins, sem beri að fara yfir efnisatriði umsóknar og meta hana að verðleikum, sé afnumið með öllu.

Í athugasemdum Matvælastofnunar sé vísað til þess að tilgangur 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 sé að skerða ekki fram úr hófi möguleika annarra aðila til að nýta sama hafsvæði. Ekki sé að finna stoð fyrir þessum tilgangi í lögum nr. 71/2008, lögskýringargögnum eða reglugerð nr. 540/2020. Þessi meinti tilgangur sé því í besta falli skýring stofnunarinnar á reglunni. Af framangreindu leiði að stofnuninni beri að sjálfsögðu að meta allar umsóknir um endurnýjun fiskeldisleyfa, jafnvel þótt þær berist eftir sjö mánaða tímamarkið. Sambærilegum sjónarmiðum fyrir íþyngjandi beitingu formreglna hafi verið hafnað ef slík beiting eigi sér ekki fullnægjandi lagastoð, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4388/2005.

Matvælastofnun vísi til þess að með 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 séu skilyrðum endurnýjunar leyfis ekki settar neinar skorður umfram þær sem séu í lögum. Í sjálfu sér sé verkefni úrskurðarnefndarinnar ekki flóknara en að kanna réttmæti þeirrar staðhæfingar. Meta þurfi hvort í lögum sé að finna þær skorður fyrir endurnýjun rekstrarleyfis að umsókn þar að lútandi þurfi að hafa borist meira en sjö mánuðum áður en leyfið renni út. Ef þessi fullyrðing stofnunarinnar sé ekki rétt sé einboðið að fallist verði á kröfur kæranda.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 4. júní 2021 að hafna endurnýjun á rekstrarleyfi Arctic Sea Farm hf. fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og bleikju í Önundarfirði. Kærandi gerir m.a. þá kröfu að Matvælastofnun verði gert að gefa út endurnýjað rekstrarleyfi á grundvelli umsóknar hans 20. janúar 2021. Hlutverk úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er að úrskurða um lögmæti ákvarðana stjórnvalda, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Það fellur utan valdsviðs nefndarinnar að taka nýja ákvörðun í málinu eða leggja fyrir Matvælastofnun að taka ákvörðun með tilteknu efni, enda er það vald falið stofnuninni með lögum. Verður því ekki tekin afstaða til framangreindrar kröfu.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi þarf rekstrarleyfi sem Matvælastofnun veitir til starfrækslu fiskeldisstöðva. Í 3. mgr. lagagreinarinnar kemur fram að við lok gildistíma rekstrarleyfis sé heimilt, að framkominni umsókn, að úthluta eldissvæðum að nýju til hlutaðeigandi. Sé um endurúthlutun að ræða skuli Matvælastofnun endurmeta hvort umsækjandi uppfylli kröfur sem gerðar séu til rekstursins skv. 2. mgr. Í 21. gr. sömu laga segir að ráðherra setji nánari reglur um framkvæmd laganna með reglugerð og skuli þar m.a. kveðið á um útgáfu rekstrarleyfa. Reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi hefur verið sett með stoð í ákvæðum laga nr. 71/2008 og tók hún gildi 29. maí 2020. Í 14. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um að sækja skuli um endurnýjun rekstrarleyfis a.m.k. sjö mánuðum áður en gildandi rekstrarleyfi renni út. Við endurnýjun skuli Matvælastofnun meta hvort umsækjandi uppfylli kröfur sem gerðar séu til rekstursins og skuli umsækjandi leggja fram öll þau gögn sem Matvælastofnun telji nauðsynleg.

Í máli þessu sótti kærandi um endurnýjun rekstrarleyfis 20. janúar 2021, en gildistími þágildandi leyfis var til 19. júlí s.á. Matvælastofnun hafnaði umsókn kæranda með vísan til þess að ekki hefði verið sótt um endurnýjun rekstrarleyfisins a.m.k. sjö mánuðum áður en gildistími þess myndi renna út, sbr.14. gr. reglugerðar um fiskeldi. Telur kærandi að reglugerðarákvæðið hafi ekki lagastoð þar sem ákvæði laga nr. 71/2008 heimili ekki að setja reglur um endurnýjun rekstrarleyfis í reglugerð, auk þess sem reglan sem ákvæðið hafi að geyma sé of víðtæk og íþyngjandi til að valdframsal það sem felist í lagaheimildinni verði talið lögmætt. Jafnframt telur kærandi að synjun á útgáfu rekstrarleyfis vegna brots á nefndu reglugerðarákvæði feli í sér brot á meðalhófsreglu, jafnræðisreglu og á reglunni um skyldubundið mat stjórnvalda.

Lögmætisreglan er undirstaða opinberrar stjórnsýslu og felur í sér að ákvarðanir stjórnvalda verða bæði að eiga sér stoð í lögum og mega ekki fara gegn þeim. Sem fyrr greinir mælir 21. gr. laga nr. 71/2008 fyrir um að ráðherra setji nánari reglur um framkvæmd laganna með reglugerð. Er í lagaákvæðinu að finna upptalningu á þeim atriðum sem ráðherra skal kveða á um í reglugerð, þ. á m. um útgáfu rekstrarleyfa. Upptalningin er ekki tæmandi og eðli máls samkvæmt fellur endurnýjun rekstrarleyfis undir útgáfu rekstrarleyfis, enda verður leyfi útgefið að nýju við endurnýjun þess. Í 1. málsl. 3. mgr. 7. gr. nefndra laga er kveðið á um að heimilt sé að úthluta eldissvæðum að nýju við lok gildistíma rekstrarleyfis. Þá segir í 2. málsl. 3. mgr. að sé um endurúthlutun að ræða skuli Matvælastofnun endurmeta hvort umsækjandi uppfylli kröfur sem gerðar séu til rekstursins skv. 2. mgr. 7. gr. Af orðalagi 3. mgr. 7. gr. laganna er ljóst að umsókn þarf að berast Matvælastofnun á gildistíma leyfis og er eðlilegt að ætla stofnuninni visst svigrúm til þess mats sem fram þarf að fara áður en ákvörðun er tekin í málinu. Í því skyni mælir 14. gr. reglugerðar um fiskeldi fyrir um að sækja skuli um endurnýjun rekstrarleyfis a.m.k. sjö mánuðum áður en gildandi leyfi rennur út. Hefur það skilyrði skýr efnisleg tengsl við framkvæmd laganna. Enda endurspegla þau fyrirmæli í reglugerðarákvæðinu, um að Matvælastofnun skuli við endurnýjun rekstrarleyfis meta hvort umsækjandi uppfylli kröfur sem gerðar séu til rekstursins, efni áðurnefnds 2. málsl. 3. mgr. 7. gr. laganna.

Með lögum nr. 101/2019 var lögum um fiskeldi breytt, m.a. 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 sem varðaði endurnýjun rekstrarleyfa. Er nú í nefndu ákvæðið kveðið á um endurúthlutun eldissvæða en í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að breytingalögunum er tekið fram að við lok gildistíma rekstrarleyfis sé heimilt, að framkominni umsókn, að úthluta eldissvæðum að nýju til hlutaðeigandi, það er þáverandi leyfishafa. Rétt þyki að hafa skýr fyrirmæli um þetta atriði til að tryggja fiskeldisfyrirtækjum eðlilegan fyrirsjáanleika um starfsemi sína. Í ljósi framangreinds verður að áliti úrskurðarnefndarinnar að telja að ákvæði núgildandi 3. mgr. 7. gr. sé fyrst og fremst til hagsbóta fyrir rekstraraðila sem þegar er með gilt leyfi og hefur eftir atvikum hafið rekstur á þeim grundvelli. Telur úrskurðarnefndin að líta verði til þessa við mat á því hvort Matvælastofnun hafi verið heimilt að synja umsókn kæranda um endurnýjun rekstrarleyfis af þeirri ástæðu einni að ekki hafi verið sótt um það sjö mánuðum áður en gildistími leyfis rann út.

Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 hvílir á Matvælastofnun skylda til að leggja mat á hvort umsækjandi um endurnýjun rekstrarleyfis uppfylli þær kröfur sem gerðar eru til rekstursins skv. 2. mgr. lagagreinarinnar. Telja verður ljóst að tilgangur 14. gr. reglugerðarinnar sé m.a. sá að gefa stofnuninni svigrúm til að framkvæma fyrrgreint mat áður en gildistími rekstrarleyfis renni út. Hins vegar verður ekki talið að reglan afnemi með fortakslausum hætti skyldu Matvælastofnunar til að framkvæma matið, enda gengur tímamark nefndrar 14. gr. reglugerðarinnar lengra en 3. mgr. 7. gr. laganna. Í ljósi þess að fyrirsjáanlegt var að túlkun Matvælastofnunar á 14. gr. reglugerðarinnar myndi leiða til íþyngjandi niðurstöðu gagnvart kæranda bar stofnuninni að kanna hvort umsókn hans hefði borist henni nægilega tímanlega til að hún gæti afgreitt umsóknina með lögformlega réttum hætti. Í máli þessu verður ekki ráðið hvort umsókn kæranda, sem barst rúmum sex mánuðum áður en þágildandi rekstraleyfi rann út, hafi borist það seint að afgreiðsla hennar hefði verið vandkvæðum háð af þeim sökum og hefur stofnunin heldur ekki haldið því fram. Viðhafði stofnunin því ekki það skyldubundna mat sem 3. mgr. 7. gr. laganna kveður á um.

Að öllu framangreindu virtu er það því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hafi ekki verið í samræmi við lög og verður hún því felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Matvælastofnunar frá 4. júní 2021 um að hafna endurnýjun á rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og bleikju í Önundarfirði.

nóv 12

Love0

90/2018 Svarfhólsskógur endurupptaka

Með UUA

Árið 2021, miðvikudaginn 10. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 90/2018, kæra á gjaldtöku „fyrir sorp- og rotþróahreinsun í frístundabyggðinni Svarfhólsskógur […] í Hvalfjarðarsveit.“

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. júní 2018, er barst nefndinni sama dag, kærði Svarfhólfsskógur, félag eigenda eignarlóða undir frístundahús í Svarfhólsskógi, gjaldtöku „fyrir sorp- og rotþróahreinsun í frístundabyggðinni Svarfhólsskógur“. Var þess krafist að allir sem greitt hefðu fern árgjöld fyrir eina hreinsun sinnar rotþróar fengju næsta árgjald fellt niður eða fjórða árgjaldið endurgreitt með vöxtum. Með úrskurði nefndarinnar kveðnum upp 22. október 2019 var kröfum félagsins vísað frá vegna aðildarskorts.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, fór Svarfhólsskógur, félag eigenda eignarlóða undir frístundahús í Svarfhólsskógi, fram á endurupptöku kærumáls nr. 90/2018. Með bréfi, dags. 24. september 2021, var tilkynnt að úrskurðarnefndin hefði fallist á beiðni kæranda um endurupptöku málsins með vísan til álits umboðsmanns Alþingis frá 7. júlí 2021 í máli nr. 10593/2020.

Gögn málsins höfðu áður borist 3. ágúst 2018 frá Hvalfjarðarsveit. Frekari gögn bárust 27. ágúst 2021 og 3. október s.á.

Málavextir: Hinn 15. mars 2017 sendi formaður kæranda sveitarstjóra Hvalfjarðarsveitar tölvupóst þar sem bent var á að rotþrær í Svarfhólsskógi, sem síðast hefðu verið hreinsaðar árið 2013, hefðu ekki verið hreinsaðar árið 2016. Því myndu líða fjögur ár á milli hreinsana þrátt fyrir að í 15. gr. samþykktar nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit væri kveðið á um að rotþrær skuli eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ára fresti. Í bréfinu kom einnig fram að margir sumarhúsaeigendur hefðu látið í ljós óánægju sína með hækkun á hreinsunargjaldi fyrir rotþró, en með gjaldskrá nr. 1145/2016 fyrir hreinsun rotþróa í Hvalfjarðarsveit hækkaði hreinsunargjald á rotþró við hvert íbúðarhús og sumarhús úr kr. 8.440 í kr. 11.650. Kom formaðurinn þeim tilmælum á framfæri við sveitarstjórn að hún freistaði þess að ná hagstæðari samningi um hreinsun rotþróa. Svaraði sveitarstjóri samdægurs og þakkaði ábendingarnar, benti á að farið yrði yfir málin heildstætt og að þjónustugjöld skuli standa undir kostnaði við veitta þjónustu.

Frekari tölvupóstsamskipti áttu sér stað í desember 2017 og 4. janúar 2018 sendi formaður kæranda bréf til sveitarstjóra þar sem óskað var eftir því að upplýsingar um sundurliðaðan og rökstuddan kostnað við síðustu hreinsun rotþróa í Svarhólfsskógi. Bent var á að sumarhúsaeigendur hefðu verið búnir að greiða árlegt rotþróargjald í fjögur ár þegar loksins hefði verið hreinsað hjá þeim sumarið 2017. Í kjölfar frekari samskipta barst kæranda 11. apríl 2018 bréf frá skipulagsfulltrúa sveitarfélagsins þar sem útskýrt var skipulag sveitarfélagsins á hreinsun rotþróa og að árið 2013 hefðu verið gerðar breytingar á fyrirkomulaginu. Bent var á að sveitarfélagið hefði gert samning um hreinsun rotþróa árið 2014 sem gilti til ársins 2019 og væri hann ekki uppsegjanlegur á samningstímanum. Einnig kom fram að undanfarin ár hefði rotþróarhreinsun verið rekin með halla og nauðsynlegt hefði reynst að hækka gjöldin árið 2016 til að mæta raunkostnaði við rotþróahreinsunina.

Hinn 21. apríl 2018 var á aðalfundi kæranda skorað á sveitarstjóra að svara erindi formanns félagsins er varðaði forsendur gjaldtöku fyrir sorp- og rotþróahreinsun og hvernig sveitarfélagið hygðist leiðrétta ofgreiðslu sumarhúsaeigenda fyrir rotþróahreinsun. Á fundi sveitarstjórnar 8. maí s.á. var samþykkt að hafna kröfu um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. júní 2018, er barst nefndinni sama dag, kærði kærandi gjaldtöku „fyrir sorp- og rotþróahreinsun í frístundabyggðinni Svarfhólsskógur […] í Hvalfjarðarsveit.“ Með úrskurði uppkveðnum 22. október 2019 vísaði úrskurðarnefndin kærumálinu frá sökum aðildarskorts. Í kjölfar úrskurðarins kom einn af félagsmönnum kæranda að kæru til úrskurðarnefndarinnar vegna óréttmætrar gjaldtöku fyrir rotþróarhreinsun í Svarfhólsskógi í Hvalfjarðarsveit. Úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð 29. maí 2020, í kærumáli nr. 111/2019, þar sem nefndin taldi rétt að líta svo á að kærð væri álagning rotþróargjalds á fasteign kæranda vegna ársins 2019 og að krafist væri ógildingar álagningarinnar. Var niðurstaða nefndarinnar sú að hafna kröfu kæranda um ógildingu kærðrar ákvörðunar.

Hinn 17. júní 2020 leitaði kærandi til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurðum úrskurðarnefndarinnar. Í áliti sínu, dags. 7. júlí 2021, komst umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að úrskurðirnir væru ekki í samræmi við lög. Var það álit umboðsmanns hvað varðar úrskurð nr. 90/2018 að ekki yrði annað séð en að kærandi uppfyllti það skilyrði um kæruaðild félaga að umtalsverður hluti félagsmanna eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls, sem og þess skilyrðis að gæsla þeirra hagsmuna samræmdist yfirlýstum tilgangi og markmiðum félagsins. Þá var það álit umboðsmanns varðandi úrskurð nr. 111/2019 að úrskurðurinn hefði ekki byggst á fullnægjandi grundvelli þar sem leyst hefði verið úr málinu með vísan til rangra laga. Að lokum taldi umboðsmaður að meðferð nefndarinnar á umræddum málum hefði ekki verið í samræmi við reglur sem gilda um málsmeðferð nefndarinnar með tilliti til leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu hennar. Beindi umboðsmaður Alþingis því til nefndarinnar að taka málin til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni um það frá kærendum. Lagði kærandi fram slíka beiðni 13. júlí 2021 vegna beggja kærumála og bárust nefndinni sjónarmið Hvalfjarðarsveitar vegna framkominnar beiðni 27. ágúst s.á. Með bréfi, dags. 24. september 2021, tilkynnti úrskurðarnefndin kæranda um endurupptöku málsins með vísan til álits umboðsmanns Alþingis.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að meintur kostnaður Hvalfjarðarsveitar vegna sorphreinsunar hafi verið innheimtur með fasteignagjöldum á hverju ári fyrir hvert almanaksár. Þá hafi meintur kostnaður sveitarfélagsins vegna hreinsunar rotþróa einnig verið innheimtur með fasteignargjöldum, en skipt niður á þrjú ár fyrir hverja hreinsun. Árið 2016 hefði samkvæmt greiðslufyrirkomulagi og reglum sveitarfélagsins átt að hreinsa rotþrær í Svarfhólfsskógi en það hafi ekki verið gert. Hvorki hafi verið haft samráð við sumarhúsaeigendur né þeim verið tilkynnt um breytingu á tíðni hreinsunar. Þegar í ljós hafi komið að árlegt rotþróargjald fyrir árið 2017 hefði verið hækkað um 35% frá fyrra ári hafi mörgum verið misboðið. Fyrirheit um rökstuddar og sundurliðaðar upplýsingar um gjaldtöku vegna sorp- og rotþróahreinsunar hafi verið svikin ítrekað.

Á aðalfundi kæranda 21. apríl 2018 hafi verið skorað á sveitarstjóra að svara erindi formanns félagsins. Áskorunin hafi verið afgreidd með bókun á sveitarstjórnarfundi 8. maí s.á., en þar hafi ranglega verið sagt að gerð hafi verið krafa um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa. Aðeins hafi verið spurt um hvernig sveitarfélagið hygðist leiðrétta ofgreiðslu sumarhúsaeigenda á gjaldinu. Þá sé þeirri staðhæfingu í bókuninni mótmælt að aðilar í Svarfhólsskógi hafi ekki ofgreitt umrætt gjald.

Rotþrær hafi verið hreinsaðar árið 2013 en fyrir hverja hreinsun séu þrjár árlegar greiðslur innheimtar. Sumarhúsaeigendur hafi gert ráð fyrir að næsta hreinsun færi fram árið 2016, sbr. 15. gr. samþykktar um fráveitur í Hvalfjarðarsveit nr. 583/2008, þar sem kveðið sé á um að rotþrær skuli eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ára fresti. Vegna misskilnings milli forsvarsmanna sveitarfélagsins og verktakans hafi rotþrær í Svarhólfsskógi ekki verið hreinsaðar fyrr en árið 2017. Eigi að síður hafi eigendum verið gert að greiða 33,33% meira en öðrum í sveitarfélaginu og þar með verið beittir mikilli mismunun.

Þá vísar kærandi til álits umboðsmanns Alþingis, dags. 7. júlí 2021.

Málsrök Hvalfjarðarsveitar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að í kæru komi ekki fram hvaða stjórnvaldsákvörðun sveitarfélagsins verið sé að kæra, sbr. áskilnað þar um í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ekki sé vísað til neinnar einnar ákvörðunar sveitarfélagsins sem kveði einhliða á um rétt eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli. Ekki liggi fyrir nein kæranleg stjórnvaldsákvörðun í málinu. Athugasemdir kæranda snúi ýmist að ákvörðunum sveitarfélagsins sem varði fleiri en einn aðila sem teljist vera stjórnvaldsfyrirmæli og heyri því ekki undir úrskurðarvald úrskurðarnefndarinnar, að tiltekinni ákvörðun stjórnvalds einkaréttarlegs eðlis, þ.e. samningi við verktaka um hreinsun rotþróa eða að framsetningu upplýsinga. Ákvörðun um breytingu á fyrirkomulagi á hreinsun rotþróa í sveitarfélaginu, sem gengið hafi í gildi árið 2014, sé ekki stjórnvaldsákvörðun. Fyrirkomulaginu hafi verið breytt með hliðsjón af rekstrarlegum forsendum en augljóst sé að slík ákvörðun varði ekki bara kæranda í afmörkuðu máli heldur alla eigendur fasteigna í sveitarfélaginu sem séu með rotþró.

Þá sé bent á að ekki liggi neitt fyrir í málinu um tilvist kæranda, um aðildarhæfi hans að stjórnsýslumáli eða um hvort að ákvörðun um að leita til úrskurðarnefndarinnar hafi verið tekin í samræmi við samþykktir félagsins. Þá hafi í kærunni ekki verið leiddar líkur að því af hálfu kæranda hvaða einstaklegu og verulegu lögvörðu hagsmuni kærandi hafi af því að fá mál sitt tekið fyrir hjá nefndinni. Liggi því hvorki ljóst fyrir hvort umrætt félag geti, eða sé til þess fallið, að eiga aðild að máli fyrir úrskurðarnefndina, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, né hvort að skilyrði lagagreinarinnar um lögvarða hagsmuni séu uppfyllt.

Um endurupptökubeiðni kæranda ítrekar sveitarfélagið að óljóst sé hvaða ákvörðun sé kærð. Telji kærandi að erindum hans hafi ekki verið svarað beri að leita til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins sem annist stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum, sbr. XI. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Sé hins vegar verið að kæra þá ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá árinu 2013 að gera breytingar á skipulagi rotþróa þá liggi fyrir í gögnum málsins að kæranda hafi verið það ljóst eigi síðar en 11. apríl 2018. Eðlilegt sé að nefndin taki til skoðunar hvort lögboðinn kærufrestur skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 hafi verið liðinn þegar kærandi hafi lagt fram kæru sína. Þá verði ekki séð að krafa um niðurfellingu á álagningu rotþróargjalds sé tæk til meðferðar hjá nefndinni. Ekki sé búið að leggja á umrætt gjald fyrir næsta ár hjá sveitarfélaginu og því liggi ekki fyrir eiginleg ákvörðun sem hægt sé að bera undir nefndina. Álagningu sé þannig háttað að ein heildstæð ákvörðun sé tekin um gjaldtöku af eigendum allra fasteigna innan sveitarfélagsins, en ekki fyrir hverja fasteign eða hverja fasteign innan tiltekinna svæða. Því fáist ekki séð hvernig hægt sé að úrskurða í málinu í samræmi við meinta kröfugerð kæranda. Nefndinni beri því að leiðbeina kæranda svo málatilbúnaður hans verði skýrari.

Fram komi í 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 799/1999 um meðhöndlun seyru að sveitarfélög skuli sjá til þess að komið sé á kerfisbundinni tæmingu seyru úr rotþróm en reglugerðin sé sett með heimild í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Sveitarfélögum sé því skylt að ákveða fyrirkomulag þessarar þjónustu og til að standa undir þeim kostnaði innheimti það rotþróargjald í samræmi við 59. gr. laga nr. 7/1998, áður 25. gr., en þar segi að gjöld megi aldrei vera hærri en sem nemi rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum. Hinn 5. júní 2008 hafi tekið gildi samþykkt nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit sem birt hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda, en þar sé kveðið á um fyrirkomulag rotþróarhreinsunar og innheimtu gjalds fyrir hana, sbr. 23. gr. samþykktarinnar. Í desember 2016 hafi sveitarfélagið samþykkt gjaldskrá nr. 1145/2016 fyrir hreinsun rotþróa í Hvalfjarðarsveit. Gjaldið hafi verið ákveðið kr. 11.650 á ári, en óbreytt gjaldskrá gildi enn. Við fyrri meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni hefðu legið fyrir gögn frá sveitarfélaginu sem hefðu sýnt fram á að rotþróarhreinsun hefði verið rekin með tapi þar sem álögð gjöld hefðu ekki dugað til að greiða kostnað við hreinsun rotþróa og förgun seyru nema að hluta til. Hefði sveitarfélagið talið að umrædd gögn sýndu fram á að það hefði ekki hagnast á innheimtu gjaldsins, sbr. meginreglu um að þjónustugjöld skuli aðeins nema því sem sé kostnaður stjórnvaldsins við að veita þá þjónustu sem rukkað sé fyrir. Í umsögn sveitarfélagsins hefði verið vísað til ákvæða í lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs vegna þessa atriðis. Í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis hefði verið réttara að sýna fram á rökstuddan kostnað sveitarfélagsins við veitta þjónustu þar sem að gjöld megi aldrei vera hærri en sem nemi slíkum kostnaði. Með vísan til þessa leggi sveitarfélagið fram upplýsingar úr bókhaldi þess þar sem sjá megi hver heildarfjárhæð innheimtra fráveitugjalda sé á hverju ári. Jafnframt sé lagt fram afrit allra reikninga sem greiddir hafi verið á árunum 2014-2017 vegna hreinsunar rotþróa og förgunar seyru.

Fyrirkomulag á innheimtu rotþróagjalda hjá Hvalfjarðarsveit sé með þeim hætti að árlegt gjald samkvæmt áðurnefndri gjaldskrá sé innheimt á hverju ári en hreinsun rotþróa fari fram á þriggja ára fresti. Því sé eðlilegt að líta til þriggja ára tímabils við mat á því hvort innheimt gjöld nemi hærri fjárhæð en útlagður kostnaður vegna hreinsunar. Eins og sjá megi á hjálögðum gögnum hafi sveitarfélagið á árunum 2014-2016 greitt samtals kr. 20.634.205 til fyrirtækis þess er sjái um hreinsun rotþróa, en innheimt gjöld að fjárhæð kr. 17.202.102. Gögnin sýni jafnframt að fyrir árin 2015-2017 hafi sama fyrirtæki verið greiddar kr. 29.263.916 á meðan innheimtar voru kr. 19.652.884. Innheimt gjöld hafi því verið lægri en sem nemi kostnaði sveitarfélagsins við þjónustuna. Innheimta umræddra gjalda hafi því verið í samræmi við fyrirmæli 59. gr. laga nr. 7/1998.

——-

Með bréfi, dags. 24. september 2021, óskaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála eftir frekari skýringum kæranda á því hver væri hin kærða ákvörðun, hvaða kröfu eða kröfur væru gerðar vegna ákvörðunarinnar og hvaða lögvörðu hagsmuni kærandi hefði af henni. Jafnframt var óskað eftir upplýsingum um félagsmenn kæranda og þá hversu margir þeirra ættu lóðir á svæðinu án húsa. Í svari kæranda 3. október s.á. kemur fram að kærð sé sú ákvörðun Hvalfjarðarsveitar að láta alla rotþróaeigendur Svarfhólsskógar greiða kr. 31.625 með fjórum árgreiðslum fyrir eina tæmingu á rotþró á meðan allir aðrir rotþróaeigendur sumarhúsa í Hvalfjarðarsveit hafi greitt kr. 22.995 með þremur árgreiðslum. Krafist sé ógildingar á fjórðu árgreiðslunni. Samkvæmt félagaskrá kæranda séu 121 félagsmaður skráður, fjöldi lóða sé 71 og þar af séu 60 lóðir með húsum í eigu 106 félagsmanna.

Niðurstaða: Ákvörðun um endurupptöku máls þessa var tilkynnt með bréfi úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. september 2021, í kjölfar álits umboðsmanns Alþingis og beiðni kæranda um endurupptöku málsins. Sem fyrr lýtur ágreiningur málsins að gjaldtöku vegna hreinsunar rotþróa sumarhúsa í Svarfhólsskógi í Hvalfjarðarsveit.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir átt aðild að kærumáli fyrir nefndinni sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Gengið er út frá þeirri óskráðu reglu í stjórnsýslurétti að félag geti átt kæruaðild ef umtalsverður hluti félagsmanna þess á einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins og gæsla þessara hagsmuna samræmist yfirlýstum tilgangi og markmiðum félagsins. Fyrir liggur að 106 félagsmenn kæranda af 121 eru eigendur lóða með húsum á svæðinu og verður því talið að umtalsverður hluti félagsmanna eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Kærandi starfar á grundvelli laga nr. 7/2008 um frístundabyggð og leigu lóða undir frístundahús, en í 17. gr. laganna segir að umráðamönnum lóða í frístundabyggð sé skylt að hafa með sér félagsskap um sameiginlega hagsmuni. Þá kemur fram í 4. gr. samþykkta félagsins að tilgangur þess sé að gæta hagsmuna félaganna og koma fram fyrir þeirra hönd sameiginlega. Telja verður að ágreiningur um álagningu gjalda sem sveitarfélag leggur á félagsmenn kæranda séu sameiginlegir hagsmunir þeirra. Að því virtu uppfyllir kærandi skilyrði kæruaðildar í nefndri 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Svo sem greinir í fyrri úrskurði máls þessa teljast gjaldskrár, líkt og sú sem hér um ræðir, vera stjórnvaldsfyrirmæli sem beinast að hópi manna og hafa þeir ekki hagsmuni að gæta af þeim umfram aðra fyrr en álagning fer fram. Eru gjaldskrár sem slíkar því ekki kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar. Hins vegar er álagning gjalds á grundvelli gjaldskrár kæranleg til nefndarinnar að því gefnu að kæruheimild sé til staðar í lögum. Jafnframt er synjun þar til bærs stjórnvalds á endurgreiðslu álagðs gjalds kæranleg til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ólögfestar meginreglur stjórnsýsluréttarins um endurupptöku mála, enda fer endurgreiðsla eftir atvikum fram í kjölfar endurupptöku álagningar. Bindur synjun um endurupptöku máls enda á það að nýju. Í máli þessu liggur fyrir að rotþrær í Svarfhólsskógi voru hreinsaðar árið 2013 en voru ekki hreinsaðar aftur árið 2016 þrátt fyrir að kveðið sé á um það í 15. gr. samþykktar nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit að rotþrær skuli eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ára fresti. Kærandi kom að kæru til úrskurðarnefndarinnar vegna ákvörðunar sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar á fundi hennar 8. maí 2018 þar sem bókað var um samþykki á höfnun kröfu um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa. Hefur kærandi fundið að þeirri afgreiðslu sveitarstjórnar þar sem félagið hafi ekki gert kröfu um endurgreiðslu álagðs gjalds vegna hreinsunar rotþróa heldur spurt hvernig sveitarfélagið hygðist leiðrétta ofgreiðslu sumarhúsaeigenda á gjaldinu. Kærandi gerir hins vegar þá kröfu í kæru sinni að allir sem greitt hafi fern árgjöld fyrir eina hreinsun sinnar rotþróar fái næsta árgjald fellt niður eða fjórða árgjaldið endurgreitt með vöxtum.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 er það hlutverk úrskurðarnefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun eða breytir efni ákvörðunar. Að teknu tilliti til valdheimilda úrskurðarnefndarinnar og kröfugerðar kæranda verður því að líta svo á að hin kærða ákvörðun lúti að höfnun á endurgreiðslu álagðs gjalds vegna hreinsunar rotþróa og sætir hún þá lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar. Er enda vegna fyrirmæla 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga ekki hægt að taka til meðferðar álagningu rotþróargjalds fyrir árið 2016, þ.e. það ár sem hreinsun átti sér ekki stað, þar sem sú álagning var tilkynnt félagsmönnum kæranda meira en ári áður en kæra barst úrskurðarnefndinni.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um hina kærðu ákvörðun. Bókað var um hina kærðu synjun sveitarstjórnar í fundargerð hennar frá 8. maí 2018 að sveitarstjóra væri falið að svara erindi kæranda. Það mun ekki hafa verið gert en kærandi mun hafa komist að efni ákvörðunarinnar þar sem fundargerð sveitarstjórnar er að finna á vefsíðu sveitarfélagsins. Er ekki hægt að fullyrða að kæranda hafi orðið kunnugt um ákvörðunina þá þegar hún var tekin og verður ekki annað séð en að hann hafi komið að kæru í málinu án ástæðulauss dráttar. Verður því ekki talið að kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra barst nefndinni 21. júní 2018.

Svo sem fyrr er rakið fór hreinsun rotþróa í sumarbústaðahverfinu í Svarfhólsskógi fram árið 2013. Sama ár gerði sveitarfélagið breytingu á fyrirkomulagi hreinsunar rotþróa sem gerði ráð fyrir að hún færi fram á árinu 2014. Það var ekki gert og átti næsta hreinsun rotþróa sér því ekki stað fyrr en á árinu 2017. Kæranda mátti ekki vera ljóst fyrr en við lok árs 2016 að þjónustufall hefði orðið og kom að athugasemdum af því tilefni með tölvupósti 15. mars 2017 þar sem sveitarstjóra Hvalfjarðarsveitar var m.a. bent á að rotþrær í Svarfhólsskógi sem síðast hefðu verið hreinsaðar árið 2013 hefðu ekki verið hreinsaðar árið 2016. Því myndu líða fjögur ár á milli hreinsana þrátt fyrir að í 15. gr. samþykktar nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit væri kveðið á um að rotþrær skuli eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ára fresti. Af frekari samskiptum kæranda við sveitarfélagið verður ráðið að hann hafi verið ósáttur við álagningu rotþróargjalds undir þeim kringumstæðum og var bókað á aðalfundi félagsins 21. apríl 2018 að skorað væri á sveitarstjóra að sjá til þess að formanni kæranda væri svarað með fullnægjandi hætti, en erindi hans varðaði m.a. það hvernig sveitarfélagið hygðist leiðrétta ofgreiðslu sumarhúsaeigenda vegna þessa. Með hliðsjón af atvikum málsins var sveitarfélaginu rétt að líta svo á að um beiðni um endurupptöku væri að ræða og taka hana til efnislegrar meðferðar eins og gert var, enda verður að telja að kærandi hafi komið að athugasemdum sínum án ástæðulauss dráttar.

Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný að vissum skilyrðum uppfylltum. Þannig kemur fram í 1. tl. 1. mgr. 24. gr. að aðili máls eigi rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný hafi ákvörðun byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Í 2. tl. nefndrar málsgreinar er svo kveðið á um að aðili eigi rétt á endurupptöku máls hafi íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann byggst á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að ákvörðun var tekin. Einnig má leiða rétt til endurupptöku máls af ólögfestum reglum stjórnsýsluréttarins sem kunna að vera rýmri en gert er ráð fyrir í ákvæðum stjórnsýslulaga. Við mat á því hvort endurupptaka eigi mál ber að líta til eðlis þess hverju sinni og málsatvika allra. Í máli þessu er deilt um þjónustugjöld og verður því að telja að við mat á endurupptöku hafi m.a. borið að horfa til lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins og líta til þess hvort gjaldtakan hafi stuðst við heimild í lögum.

Um synjun á endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa vísaði sveitarstjórn til framlagðra skýringa skipulags- og umhverfisfulltrúa þar sem fram kæmi að aðilar í Svarfhólsskógi hefðu ekki ofgreitt umrætt gjald. Mun þar vera um að ræða bréf fulltrúans sem barst kæranda 11. apríl 2018, þar sem útskýrt var skipulag sveitarfélagsins á hreinsun rotþróa og að árið 2013 hefðu verið gerðar breytingar á fyrirkomulaginu. Bent var á að sveitarfélagið hefði gert samning um hreinsun rotþróa árið 2014 sem gilti til ársins 2019 og væri hann ekki uppsegjanlegur á samningstímanum. Einnig kom fram að undanfarin ár hefði hreinsun rotþróa verið rekin með halla og nauðsynlegt hefði reynst að hækka gjöldin árið 2016 til að mæta raunkostnaði við hreinsun rotþróa. Loks kom fram í bréfinu að þótt nýtt fyrirkomulag gerði ráð fyrir því hefðu rotþrær félagsmanna kæranda ekki verið hreinsaðar á árinu 2014 „hugsanlega vegna þess að hreinsað var árið 2013.“

Samkvæmt þágildandi 1. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir geta sveitarfélög sett sér eigin samþykktir um atriði sem ekki er fjallað um í reglugerðum eða gert um einstök atriði ítarlegri kröfur en fram koma í þeim enda falli þau undir lögin. Er meðal annars heimilt að setja í slíkar samþykktir ákvæði um meðferð úrgangs og skólps, sbr. 2. tl. 1. mgr. lagagreinarinnar. Sambærilega heimild er nú að finna í 59. gr. sömu laga. Á grundvelli nefndrar 25. gr., þágildandi 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs og X. kafla vatnalaga nr. 15/1923 setti sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar samþykkt nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit. Samþykktin var staðfest af umhverfisráðherra 5. júní 2008 og var í gildi þegar hin umdeildu gjöld voru lögð á fasteignir félagsmanna kæranda. Í 15. gr. samþykktarinnar segir að sveitarstjórn ákveði tíðni hreinsunar að fengnum tillögum framkvæmdaaðila og í 2. mgr. er mælt fyrir um að rotþró skuli eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ára fresti. Þá er kveðið á um í 1. mgr. 23. gr. samþykktarinnar að sveitarstjórn skuli setja gjaldskrá á grundvelli hennar að fenginni umsögn heilbrigðisnefndar til að standa undir kostnaði við söfnun og förgun seyru. Í 2. mgr. sama ákvæðis segir að gjaldið skuli ákveðið með sérstakri gjaldskrá og að gjöld megi aldrei vera hærri en nemi rökstuddum kostnaði við að veita þjónustu og framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum.

Að meginstefnu til er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með skattheimtu. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga hafa sveitarfélög þó einnig ýmsar aðrar tekjur, allt eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um, sbr. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Þegar um svokölluð þjónustugjöld er að ræða gilda ýmis sjónarmið um álagningu þeirra, m.a. að beint samhengi sé á milli fjárhæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem til fellur við það að veita þjónustuna. Í 5. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998, nú 5. mgr. 59. gr., segir að sveitarfélögum sé heimilt að setja gjaldskrá um innheimtu gjalda skv. 1. mgr. Gjöld megi aldrei vera hærri en sem nemi rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum, sbr. og áðurnefnda 2. mgr. 23. gr. samþykktar nr. 583/2008. Í samræmi við greinda heimild hefur sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar sett gjaldskrá nr. 1145/2016 fyrir hreinsun rotþróa í sveitarfélaginu og tók hún gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 23. desember 2016. Byggjast hinar kærðu álagningar á þeirri gjaldskrá en fram kemur í 2. gr. hennar að hreinsunargjald skuli vera kr. 11.650 á rotþró við hvert íbúðarhús og sumarhús.

Eins og áður er rakið fór fram hreinsun rotþróa í sumarbústaðahverfinu í Svarfhólsskógi árið 2013. Sama ár gerði sveitarfélagið breytingu á fyrirkomulagi hreinsunar rotþróa sem gerði ráð fyrir að hreinsun færi fram á árinu 2014. Samkvæmt bréfi skipulagsfulltrúa sveitarfélagsins til kæranda, sem sveitarstjórn vísar til í hinni kærðu ákvörðun, voru rotþrær ekki hreinsaðar á árinu 2014 „hugsanlega vegna þess að hreinsað var árið 2013.“ Átti næsta hreinsun rotþróa sér því ekki stað fyrr en á árinu 2017 í samræmi við breytt fyrirkomulag sveitarfélagsins. Fylgdi sveitarfélagið þar með ekki eigin fyrirmælum um hreinsun rotþróa eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti, sbr. 2. mgr. 15. gr. samþykktar nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit, en skv. 1. mgr. 23. gr. hennar skal sveitarstjórn setja gjaldskrá á grundvelli samþykktarinnar, eins og áður er komið fram. Eðli máls samkvæmt er því ein forsenda álagningar þess árgjalds sem mælt er fyrir um í gjaldskránni að þjónustan sé veitt að lágmarki þriðja hvert ár. Það var ekki gert í þessu tilfelli og var því ekki beint samhengi á milli fjárhæðar innheimtra rotþróargjalda fyrir umrætt tímabil og þeirrar þjónustu sem sveitarfélagið innti af hendi. Hvað sem líður skýringum skipulagsfulltrúa um að á árinu 2016 hafi verið sendur hreinsunarbíll til þeirra sem þá óskuðu eftir hreinsun á rotþró er ljóst að kerfisbundin hreinsun rotþróa félagsmanna kæranda fór ekki fram þótt gjöld hefðu verið innheimt.

Að öllu framangreindu virtu er ljóst að við synjun sína á endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa tók sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar hvorki tilhlýðilegt tillit til þess lagagrundvallar þjónustugjalda sem rakinn hefur verið né til þeirra atvika málsins að þjónusta hafði ekki verið veitt í samræmi við samþykkt nr. 583/2008. Í þessu sambandi verður ekki heldur séð að sveitarstjórn hafi litið til laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Er því óhjákvæmilegt að fella úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar um að synja um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa þrátt fyrir að sú þjónusta hefði ekki verið veitt árið 2016.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 8. maí 2018 um að synja beiðni um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa.

nóv 09

Love0

94/2021 Leifsgata

Með UUA

Árið 2021, föstudaginn 5. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 94/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. júní 2021 um að aðhafast ekki frekar að svo stöddu vegna kvartana yfir fasteigninni Leifsgötu 4B og starfsemi á baklóð Leifsgötu 4.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir húsfélagið Leifsgötu 4-10 þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. júní 2021 að aðhafast ekki frekar að svo stöddu vegna kvartana yfir fasteigninni Leifsgötu 4B og starfsemi á baklóð Leifsgötu 4. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 19. júlí og 14. október 2021.

Málavextir: Árin 1944 og 1946 sótti eigandi Leifsgötu 4 um leyfi til að byggja við bílskúr á baklóð hússins en umsóknum hans var synjað í bæði skiptin af byggingarnefnd Reykjavíkur. Mun eigandinn hafa á árinu 1946 byggt svokallað bakhús við bílskúrinn án tilskilins leyfis, en í dag er heiti bakhússins og bílskúrsins Leifsgata 4B. Árið 1987 fóru erfingjar eigandans fram á að borgaryfirvöld myndu viðurkenna lögmæti bakhússins en því erindi var synjað. Í kjölfarið seldu erfingjarnir bakhúsið. Hinn 30. ágúst 1988 lýstu nýir eigendur Leifsgötu 4 því yfir að þeir hefðu ekkert að athuga við eignarrétt þáverandi eiganda Leifsgötu 4B að „tveim íbúðarskúrum á baklóð fasteignarinnar, ásamt tilheyrandi lóðarréttindum, sem sérstaklega eru metin til fasteignarmats og lóðamats, svo og brunabótamats.“ Árið 1997 mun eigandinn hafa sótt um „afmörkun séreignar“ Leifsgötu 4B á grundvelli 15. gr. reglugerðar nr. 471/1997 um eignaskiptayfirlýsingar, útreikning hlutfallstalna o.fl. í fjöleignarhúsum. Var umsóknin samþykkt af byggingarnefnd 18. desember s.á. með svohljóðandi bókun: „Samþykktin tekur einungis til eignaafmörkunar, en í henni felst ekki samþykkt á bakhúsi hvorki til íbúðar eða annarra nota. Fjarlægist borgarsjóði að kostnaðarlausu þegar krafist verður. Byggingin uppfyllir ekki ákvæði brunamálareglugerðar. Þinglýsa skal ofangreindum ákvæðum áður en samþykktin tekur gildi.“ Samþykktin var staðfest af borgarstjórn 15. janúar 1998. Sú ákvörðun var í kjölfarið kærð til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sem með úrskurði sínum í máli nr. 3/1998, uppkveðnum 25. mars 1998, breytti ákvörðuninni á þann veg að hún yrði skilyrðislaus.

Á árinu 2003 sótti eigandi Leifsgötu 4B um leyfi m.a. til að breyta þaki bakhússins og innra fyrirkomulagi þannig að þar mætti innrétta stúdíóíbúð, en þeirri umsókn var synjað af byggingarfulltrúa 2. júlí 2003 með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa 26. júní s.á. Taldi skipulagsfulltrúi bakhúsið vera í andstöðu við nútímakröfur og sjónarmið í skipulagi. Í kjölfarið á því lagði eigandinn fram samhljóða byggingarleyfisumsókn nema að ekki var lengur sótt um samþykki fyrir íbúð, en þeirri umsókn var synjað af byggingarfulltrúa 23. september 2003.

Hinn 4. september 2010 sendi byggingarfulltrúi bréf til eigandans vegna kvartana yfir óleyfisframkvæmdum er lutu að grindverki, geymslurými á palli, dyragati á hlið hússins og nýjum glugga. Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 30. ágúst 2012, var eigandi beðinn um að fjarlægja umræddar framkvæmdir.

Íslandsbanki eignaðist Leifsgötu 4B á nauðungaruppboði í maí 2013. Hinn 21. ágúst 2017 sendi starfsmaður bankans tölvupóst til starfsmanns umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar og spurðist þar fyrir um hvað væri „til ráða með framhaldið“. Var þar vísað til þess að bankinn hefði lánað út á eignina í þeirri trú að hún væri „nothæf“. Í svari starfsmannsins sama dag kom fram að engin einföld lausn væri á málinu og bent á að varla væri þar „gott ástand t.d. m.t.t. brunavarna, en skúrinn er mjög nálægt fjölbýlishúsinu. […] Sennilega væri best að þið létuð rífa þetta til að losna við öll gjöld“. Með kaupsamningi, dags. 30. júlí 2019, seldi bankinn síðan bakhúsið að Leifsgötu 4B til núverandi eiganda þess. Var í samningnum sérstaklega tiltekið að eignin væri „lóðarréttindalaus og því liggur ekki fyrir leyfi til að nýta eignina í núverandi ástandi. Leyfi þarf frá byggingaryfirvöldum til að halda áfram með byggingu. Einnig eru ósætti við íbúa á Leifsgötu 4. Kaupanda er bent á [að] framkvæmdir voru hafnar á eigninni í óleyfi.“

Tveir félagsmenn kæranda kröfðust þess með bréfi til byggingarfulltrúa, dags. 15. ágúst 2019, að embættið myndi fjarlægja umrætt bakhús. Vísuðu þeir til þess að samkvæmt bókun hans 17. desember 1997 uppfyllti byggingin ekki ákvæði brunamálareglugerðar og húsið væri hvorki samþykkt til íbúðar né annarra nota. Eignarhald hefði breyst og lögheimili tveggja fyrirtækja hefði verið skráð á fasteignina. Þá sendi eigandi bakhússins tölvupóst til starfsmanns umhverfis- og skipulagssviðs borgarinnar 30. október 2019 og spurðist fyrir um hvort ekki væri hægt að „gera húsið þannig að það sé samþykkt.“ Í svari starfsmannsins sama dag var bent á að eigandinn gæti sótt um byggingarleyfi en að ekki væri von á að það myndi bera árangur. Bakhúsið tæki upp alla baklóð Leifsgötu 4 og væri í algerri andstöðu við hugsun í skipulagi svæðisins.

Einn af félagsmönnum kæranda hafði samband við þjónustuver Reykjavíkurborgar 21. nóvember 2019 og kvartaði yfir óleyfisframkvæmd á lóð Leifsgötu 4 og hafa ekki fengið svar við erindi um að bakhúsið yrði fjarlægt. Vegna kvörtunarinnar sendi byggingarfulltrúi tölvupóst á starfsmann umhverfis- og skipulagssviðs og benti honum á að „snarast á staðinn og stöðva framkvæmdir, ef í gangi.“ Á árinu 2020 fór byggingarfulltrúi í þrjár vettvangskannanir og mun vettvangskönnun 13. október hafa leitt í ljós að búið væri að útbúa dyr og glugga við inngang í rýmið. Með bréfi byggingarfulltrúa til eiganda, dags. 16. s.m., var þess krafist að allar framkvæmdir yrðu stöðvaðar með vísan til 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.9.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Hinn 11. nóvember 2020 sendi einn af félagsmönnum kæranda tölvupóst til byggingarfulltrúa þar sem bent var á að eigandi bakhússins Leifsgötu 4B hefði hunsað tilmæli byggingarfulltrúa um að færa húsnæðið í fyrra horf og að fyrir lægi að hann notaði það undir atvinnustarfsemi. Jafnframt var bent á að um miðjan október s.á. hefðu raflagnir milli húsanna brunnið yfir. Brunahætta stafaði af húsinu og umgengni á lóðinni hindraði aðgang eigenda að flóttaleiðum, bakdyrum, bakgörðum og sorptunnum.

Hinn 23. janúar 2021 skilaði húsfélagið Leifsgötu 4 greinargerð til Reykjavíkurborgar vegna umrædds bakhúss þar sem farið var fram á frekara eftirlit og beitingu þvingunarúrræða af hálfu borgarinnar. Með bréfi, dags. 1. febrúar 2021, ítrekaði byggingarfulltrúi við eiganda bakhússins tilmæli um að stöðva tafarlaust allar framkvæmdir, með vísan til 55. gr. laga nr. 160/2010, og var eigandanum gert að leggja fram skriflegar skýringar. Jafnframt kom fram að yrði þessum tilmælum ekki sinnt yrði tekin ákvörðun um framhald málsins með hliðsjón af ákvæðum laga nr. 160/2010 og gæti sú ákvörðun falið í sér beitingu dagsektarákvæða. Byggingarfulltrúa bárust ekki umbeðnar skýringar og með bréfi, dags. 3. mars 2021, ítrekaði embættið kröfu sína um að bakhúsinu yrði komið í fyrra horf í samræmi við „samþykkta uppdrætti“. Byggingarfulltrúi fór aftur á vettvang 29. mars 2021 og í skoðunarskýrslu kom fram að ítrekað hefði verið óskað eftir því að eigandi bakhússins yrði viðstaddur skoðun, m.a. til að hægt væri að sjá hvort að leyfisskyldar framkvæmdir hefðu átt sér stað innanhúss, en að eigandi hefði ekki orðið við því. Fram kom og að búið væri að fjarlægja mikið af lausafjármunum og drasli sem áður hefði verið á lóðinni. Eftir stæðu m.a. hjólhýsi og bátur sem ekki hefði verið sótt um stöðuleyfi fyrir. Einnig hefði komið í ljós að búið væri að fjarlægja bílskúrshurð og setja í staðinn hurðir og glugga, en ekki hefði verið sótt um byggingarleyfi fyrir þeim framkvæmdum.

Lögmaður kæranda sendi byggingarfulltrúa tölvupóst 12. apríl 2021 með viðhengdum myndbút og ljósmyndum „um hina ólögmætu starfsemi.“ Hinn 28. s.m. fundaði lögmaðurinn með starfsfólki umhverfis- og skipulagssviðs vegna málsins. Samkvæmt fundargerð kom fram á fundinum af hálfu borgaryfirvalda að tiltekt og árangur hefði náðst vegna Leifsgötu 4B, stærstu lausamunir hefðu verið fjarlægðir, en bátur, hjólhýsi, timbur, þvottavél, grindur og fleira væri eftir. Ekki væri tilefni til frekari aðgerða eða beitingar dagsektarheimilda vegna meðalhófs. Ekki væri hægt að viðhafa aðgerðir með hliðsjón af deiliskipulagi eða aðalskipulagi þar sem byggingin væri í sjálfu sér ólögmæt. Ef engar samþykktar teikningar væru til þá félli byggingin hvorki undir lög um mannvirki né skipulagslög og því stæði borgin eftir án valdheimilda. Úttekt byggingarfulltrúa á brunavörnum ætti sér stað þegar hús væri reist en eftir það gerði embættið lítið. Vegna fyrirspurnar um hvort ekki væri farið í eftirlit þegar um væri að ræða aðstöðu sem þessa, þ.e. að byggingin hefði aldrei verið tekin út, kom fram af hálfu borgaryfirvalda að slíkt félli ekki innan almennra eftirlitsheimilda byggingarfulltrúa borgarinnar.

Byggingarfulltrúi fór aftur í vettvangsskoðun 14. maí 2021 og í skýrslu vegna þeirrar skoðunar kom fram að tilgangur ferðarinnar hefði verið að kanna hvort búseta væri í bakhúsi og/eða bílgeymslu. Enginn hefði hist fyrir þegar bankað hefði verið á dyr. Óskum byggingarfulltrúa um að fá að skoða rýmin hefði ekki verið sinnt. Þá er því lýst að í fyrri vettvangsferðum hefðu eftirlitsmenn aldrei orðið varir við búsetu eða merki um búsetu í bakhúsi og bílgeymslu. Að sama skapi hefðu vettvangsferðir ekki sýnt fram á að rekstur færi fram í rýmunum.

Hinn 9. júní 2021 sendi starfsmaður byggingarfulltrúa tölvupóst til lögmanns kæranda þar sem sagði m.a. að rannsókn embættisins hefði ekki leitt til þess að staðfesta mætti búsetu eða notkun rýmisins. Skráning einkahlutafélags á fasteignina þyrfti ekki að fela í sér starfsemi og hefði vettvangsferð ekki leitt í ljós að starfsemi færi þar fram. Ekki væri þar um starfsleyfisskyldan rekstur að ræða sem þyrfti að vera í samræmi við gildandi aðalskipulag. Um brunavarnir var vísað til þess að skv. kafla 2.7. í byggingarreglugerð bæri eigandi mannvirkis ábyrgð á að rekstur húsnæðisins væri í samræmi við kröfur í lögum um mannvirki og í byggingarreglugerð. Skilmálaeftirlit byggingarfulltrúa hefði sent eiganda bakhússins bréf, dags. 1. febrúar 2021, með kröfu um að allar framkvæmdir yrðu stöðvaðvar og að lagðar yrðu inn skriflegar skýringar á framkvæmdunum. Erindið hefði verið ítrekað en ekkert svar hefði borist. Lögmaður kæranda svaraði tölvupóstinum samdægurs og spurðist fyrir um hvort í þessu fælist að borgin myndi ekki beita úrræðum skv. 55. gr. laga nr. 160/2010. Sama dag svaraði starfsmaðurinn að byggingarfulltrúi myndi ekki aðhafast frekar í málinu að svo komnu máli.

Málsrök kæranda: Kærandi telur þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík að aðhafast ekki í tilefni kvörtunar félagsmanna hans vegna Leifsgötu 4B haldna annmörkum svo ógildingu varði, en með ákvörðuninni viðhaldi borgaryfirvöld ólögmætu ástandi á lóð Leifsgötu 4. Jafnframt hafi sveitarfélagið sýnt af sér athafnaleysi um árabil þrátt fyrir ítrekaðar kröfur um að borgaryfirvöld viðhefðu aðgerðir í tilefni af ólögmætri nýtingu, atvinnustarfsemi og framkvæmdum í bakhúsinu og á umræddri lóð.

Óumdeilt sé að engar heimildir séu til staðar fyrir nýtingu hússins þótt tiltekinn afmarkaður séreignarréttur yfir bakhúsinu hafi verið viðurkenndur. Þrátt fyrir að fjölmargar teikningar megi finna af viðbyggingunni sé engin þeirra samþykkt af byggingarfulltrúa borgarinnar. Þannig sé ekkert leyfi fyrir bakhúsi við bílskúrinn á lóðinni Leifsgötu 4, hvorki til að byggja það eða breyta því né til að nýta það sem íbúð eða til annarra nota. Byggt sé á því að úrskurður úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í kærumáli nr. 3/1998, sem fellt hafi úr gildi skilyrði í bókun byggingarfulltrúa frá 17. desember 1997, takmarki ekki heimildir borgaryfirvalda til að fjarlægja bakhúsið á grundvelli 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, enda sé hinn afmarkaði séreignarréttur byggður á ólögmætu ástandi sem geti ekki skapað betri rétt til handa þeim er eignist umráð yfir byggingunni síðar. Í úrskurðinum hafi réttmæti bókunarinnar ekki verið tekið til efnislegrar skoðunar heldur hafi skilyrði í bókuninni verið talin óþörf í samhengi þess erindis sem byggingarfulltrúi hafi haft til meðferðar. Bent sé á að úrskurðurinn hafi fallið vegna málsraka sem eigi ekki lengur við í dag og geti því ekki takmarkað framfylgd lögmæltra verkefna. Þversögn felist í þeirri niðurstöðu byggingarfulltrúa að þar sem að mannvirkið á lóðinni hefði ekki verið byggt og tekið út með leyfi byggingarfulltrúa falli það sem slíkt utan gildissviðs laga nr. 160/2010 og því geti embættið ekki beitt þvingunarúrræðum laganna. Verði það að teljast ógildingarannmarki á hinni kærðu ákvörðun.

Borgaryfirvöld hafi brotið gegn rannsóknarskyldu sinni. Þrátt fyrir að búið sé að staðfesta að ólögmætar framkvæmdir hafi átt sér stað á bakhúsinu, sem sé í andstöðu við gr. 2.3.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, hafi ekki verið gengið eftir skýringum eigandans eða málinu lokið samkvæmt réttum lagalegum farvegi. Á baklóð hafi bátur og hjólhýsi staðið um margra mánaða skeið en skv. 1. mgr. gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð þurfi stöðuleyfi fyrir geymslu slíkra lausafjármuna. Þegar lausafjármunir sem getið sé um í gr. 2.6.1. séu staðsettir án stöðuleyfis skuli leyfisveitandi skv. gr. 2.6.2. krefja eiganda um að fjarlægja lausafjármunina en að öðrum kosti verði það gert á kostnað eiganda. Í kærðri ákvörðun byggingarfulltrúa felist að hann muni ekkert aðhafast varðandi skort lóðareiganda á stöðuleyfi en reglugerðin mæli fyrir um að bara ein leið sé fær. Þá hafi borgaryfirvöld reynt að staðfesta búsetu og notkun á bakhúsinu í atvinnuskyni með veikum hætti, en félagsmenn kæranda hafi m.a. vísað til kvartana sinna til lögreglu, sent myndir og myndband af atvinnustarfseminni sem fram hafi farið með tilheyrandi hávaða og bent á að eigandi hússins hefði skráð þar einkahlutafélag. Starfsemin sem fari fram beint fyrir augum íbúanna sé með þeim hætti að hún samræmist ekki íbúðarbyggð. Miðað við forsögu og umfang kvartana félagsmanna kæranda hefðu borgaryfirvöld átt að gæta þess sérstaklega að kanna aðstæður.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé Skólavörðuholt skilgreint sem íbúðarbyggð. Í aðalskipulagi komi jafnframt fram að innan íbúðarbyggðar sé heimiluð nærþjónusta við íbúa og umfangslítil atvinnustarfsemi sem samrýmist búsetu, enda sé hún í samræmi við lög og reglugerðir. Sá rekstur sem fram fari að Leifsgötu 4B falli ekki undir það að vera umfangslítil atvinnustarfsemi, en rekstrinum fylgi lagning stórra ökutækja og fleira á garð- og gangsvæði Leifsgötu 4. Reksturinn sé þess eðlis að vera starfsleyfisskyldur skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, en slíkur rekstur þurfi skv. 1. mgr. 6. gr. laganna að vera í samræmi við skipulag samkvæmt skipulagslögum. Í hinni kærðu ákvörðun sé tekið fram að ekkert deiliskipulag sé í gildi fyrir lóðina eða reitinn. Það sé ómálefnalegt sjónarmið að láta skort á deiliskipulagi koma í veg fyrir framfylgd gildandi aðalskipulags, enda sé aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag skv. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Þar sem engar samþykktar teikningar séu til af bakhúsinu hafi mannvirkið aldrei hlotið lokaúttekt byggingarfulltrúa skv. 36. gr. laga nr. 160/2010 og þar með hafi aldrei verið gerð brunavarnarúttekt á húsinu. Lokaúttekt byggingarfulltrúa viðkomandi sveitarfélags sé hluti af eftirliti til að tryggja almannaöryggi. Vegna nálægðar bakhússins við aðliggjandi hús kæranda veki þetta upp áhyggjur af brunavörnum, sérstaklega þegar eigandi bakhússins reki þar atvinnustarfsemi sem gæti kallað á aðrar og ríkari kröfur til brunavarna. Þar sem um sé að ræða þétta íbúðarbyggð sé ástandið sérstaklega alvarlegt. Núverandi ástand hússins sé í andstöðu við gr. 4.3.3. í byggingarreglugerð, en þar segi að brunavarnir skuli færðar inn á aðaluppdrátt, sbr. einnig gr. 4.3.9. sömu reglugerðar. Enn fremur vísist til óvissu um hvort mannvirki sé í samræmi við kröfur gr. 5.1.2., 9.1.2., 9.2.1. og þá sérstaklega gr. 9.2.5. í reglugerðinni. Loks vísist til kafla 9.3. í sömu reglugerð. Athygli byggingarfulltrúa hafi verið vakin á því að brunnið hafi yfir raflagnir sem liggi á milli húsanna og að eigandi bakhússins hefði augljóslega lagt rafmagn inn í húsið án þess að hafa leyfi til slíkra framkvæmda. Borgaryfirvöld firri sig ábyrgð hvað varði úttekt á brunavörnum í þéttbýli. Sú afstaða sé í andstöðu við skyldu byggingarfulltrúa um að viðhafa eftirlit skv. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 75/2000 um brunavarnir, sérstaklega a til c-iði og e-lið ákvæðisins. Að varpa ábyrgð á eiganda mannvirkis falli um sjálft sig þegar að sveitarfélagið hafi ekki, í samræmi við 2. mgr. 23. sömu laga, gert athugasemd eða gefið fyrirmæli um að láta af atvinnustarfsemi. Í 1. mgr., sbr. 2. málsl., 29. gr. laganna segi enn fremur að byggingarfulltrúi eða eftir atvikum heilbrigðisfulltrúi viðkomandi sveitarfélags skuli aðstoða slökkviliðsstjóra til að knýja eiganda og eftir atvikum forráðamann mannvirkis til úrbóta. Kærandi hafi leitað til slökkviliðsins vegna málsins en það hafi ekki talið sig hafa heimildir til að gera athugasemdir við brunavarnir nema að beiðni byggingarfulltrúa. Hér sé ekki aðeins um hagsmuni kæranda að ræða heldur íbúa í hverfinu almennt.

Byggingfulltrúa sé rétt að nýta úrræði 55. gr. laga nr. 160/2010 til fulls. Í athugasemdum við lagagreinina með frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 160/2010 komi fram að byggingafulltrúi meti í hverju tilviki hvort krefjast skuli niðurrifs eða stöðvunar á starfsemi, m.a. með tilliti til meðalhófs. Það sjónarmið geti þó ekki réttlætt hina kærða ákvörðun. Beiting þvingunarúrræða miði að því að vernda þá almannahagsmuni sem búi að baki lögunum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmuni. Hin ólögmæta starfsemi skerði réttmætar væntingar félagsmanna kæranda til friðsamlegrar búsetu í íbúðarbyggð. Skortur á viðhlítandi brunavörnum rýri öryggi félagsmannanna. Þá sé óvíst hvort mannvirkið standist kröfur um nýtingarhlutfall lóða, en afar þröngt sé á milli húsa. Einstaklingsbundnir hagsmunir félagsmanna kæranda haldist þannig í hendur við almannahagsmuni. Þá sé ljóst að eigandi bakhússins hafi frá kaupsamningsgerð verið grandsamur um ólögmæti nýtingarinnar og framkvæmdanna, en huglæg afstaða og réttmætar væntingar hafi mikið vægi við mat stjórnvalda. Því fáist ekki séð að meðalhóf eða tillit til eignarréttar eigandans séu málefnaleg sjónarmið gegn beitingu úrræða, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 326/2005, en þar hafi eigendur húsnæðis ekki verið taldir vera í góðri trú um annmarka byggingarleyfis sem hafi falist í skorti á samþykki landeiganda.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að óumdeilt sé að engar heimildir séu eða hafi verið til staðar fyrir nýtingu bakhússins, hvorki til íbúðar né annarra nota. Byggingarnefnd eða byggingarfulltrúi hafi ætíð synjað umsóknum um byggingarleyfi, hvort heldur vegna byggingar bakhússins eða vegna breytinga á því. Því sé hafnað að borgaryfirvöld hafi sýnt af sér athafnaleysi enda hafi embætti byggingarfulltrúa ítrekað brugðist við ábendingum vegna bakhússins með vettvangsskoðunum og óskað skýringa frá þinglýstum eigendum á hverjum tíma.

Líkt og komi fram í skoðunarskýrslu byggingarfulltrúa 14. maí 2021 hafi eftirlitsmenn byggingarfulltrúa í vettvangsferðum aldrei orðið varir við búsetu eða merki um búsetu í bakhúsi og bílgeymslu. Sömu vettvangsferðir hafi heldur ekki sýnt fram á að rekstur fari fram í umræddum rýmum. Einnig komi fram í skýrslunni að embætti byggingarfulltrúa hafi óskað eftir því við eiganda að fá að skoða rýmin, en þeim óskum hafi ekki verið sinnt. Hin meinta atvinnustarfsemi hafi ekki verið staðfest af fulltrúum byggingarfulltrúa í neinni af þeim vettvangsferðum sem farnar hafi verið á staðinn. Þegar vettvangsferð 13. október 2020 hefði leitt í ljós að óleyfisframkvæmdir hefðu sannarlega átt sér stað hefði verið gengið á eftir skýringum eiganda. Erfiðlega hefði gengið að birta eiganda bréf en það hefði tekist 11. febrúar 2021. Hinn 3. mars s.á. hefði byggingarfulltrúi krafist þess að eigandi kæmi bakhúsinu í fyrra horf en ekki hefði verið brugðist við þeirri kröfu.

Bakhúsið hafi líklega staðið á lóð Leifsgötu 4 í yfir 70 ár og oft gengið kaupum og sölum. Húsið sé með skráð fasteignanúmer og til staðar sé þinglýstur eignarréttur. Byggingin hafi hlotið þinglýst samþykki eigenda Leifsgötu 4 árið 1988. Samkomulag meðal eigenda um eignaafmörkun hafi verið gert árið 1997 og þá hafi bakhússins verið skýrt getið í þinglýstri eignaskiptayfirlýsingu eigenda Leifsgötu 4 frá árinu 2014. Byggingarnefnd hafi samþykkt umsókn um eignaafmörkun á grundvelli 15. gr. reglugerðar nr. 471/1997 um eignaskiptayfirlýsingar, útreikning hlutfallstalna o.fl. í fjöleignarhúsum, með skilyrðum, en úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hafi fellt skilyrðin úr gildi með vísan í meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Bent sé á að beiting þvingunarúrræðis af hálfu byggingarfulltrúa sé valkvæð. Í athugasemdum við 55. gr. í frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 160/2010 um mannvirki komi fram að eðlilegt þyki að byggingarfulltrúi meti í hverju tilviki fyrir sig hvort krefjast skuli niðurrifs eða stöðvunar á starfsemi, m.a. með tilliti til meðalhófs. Með það í huga hafi byggingarfulltrúi tekið ákvörðun um að ganga ekki lengra að svo stöddu.

Ekki þurfi stöðuleyfi fyrir uppblásnum slöngubát sem sé á lóðinni, en hann falli ekki undir gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Samkvæmt sömu grein þurfi hins vegar stöðuleyfi fyrir hjólhýsi sem standi lengur en tvo mánuði utan svæðis sem sérstaklega sé ætlað fyrir geymslu slíkra hluta. Slíkt leyfi sé þó einungis nauðsynlegt á tímabilinu 1. október til 1. maí, sbr. gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð. Hjólhýsi á lóðinni hafi ekki verið stöðuleyfisskylt þegar kærð ákvörðun hafi verið tekin 9. júní 2021.

Óumdeilt sé að bakhúsið hafi aldrei hlotið lokaúttekt byggingarfulltrúa skv. 36. gr. laga nr. 160/2010 og því hafi aldrei verið gerð brunaúttekt á húsinu. Varðandi ábyrgð borgaryfirvalda á úrbótum á brunavörnum í hinu ósamþykkta húsi sé bent á að samkvæmt kafla 2.7. í byggingarreglugerð beri eigandi mannvirkis ábyrgð á að við rekstur húsnæðis sé farið að kröfum laga nr. 160/2010 og byggingarreglugerðar. Minnt sé á að aldrei hafi farið á milli mála að borgaryfirvöld hafi ekki í hyggju að heimila notkun á hinu ósamþykkta húsi. Í bréfi slökkviliðsstjóra til skipulagsstjóra Reykjavíkur, dags. 18. desember 2013, um óleyfilega búsetu í atvinnuhúsnæði í borginni segi: „Eldvarnir í umræddum húsum hafa verið annmörkum háð þar sem í fæstum tilvikum heimilar skipulag búsetu í viðkomandi svæðum. Sé krafist úrbóta á eldvörnum vegna búsetu í slíkum tilvikum, væri í reynd fallist á slíka notkun húsnæðis.“ Tekið sé undir þessa afstöðu og því sé ómögulegt að krefjast úrbóta vegna þess að í því fælist mögulegt samþykki á notkun hins ósamþykkta bakhúss.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur umsögn Reykjavíkurborgar renna frekari stoðum undir að viðbrögð borgarinnar hafi verið lítil sem engin þrátt fyrir ítrekaðar kvartanir í bráðum tvo áratugi. Starfsmenn borgarinnar hafi verið meðvitaðir um óleyfisástand en ekki gripið til annarra aðgerða en að beina tilmælum til eigenda. Þeim hafi hins vegar ekki verið fylgt eftir með eftirfarandi eftirliti, aðhaldi eða þvingunaraðgerðum. Í máli þessu virðist borgin loks hafa ákveðið að láta af eftirlitshlutverki sínu gagnvart núverandi eiganda bakhússins. Afstaða borgarinnar sé í hrópandi ósamræmi við fyrri ákvörðun hennar frá 26. júní 2003 um að bakhúsið sé í andstöðu við skipulags- og umhverfissjónarmið.

Kærandi geri athugasemd við þær fimm vettvangskannanir sem hafi farið fram. Í niðurstöðu vettvangskönnunar 8. september 2020 hafi verið talið að „líkur væri á að innanhússframkvæmdir væru í gangi“, en það hafi verið „lokað fyrir mögulegt framkvæmdarsvæði og því ekki hægt að staðfesta þann grun.“ Í vettvangsferð 13. október 2020 hafi verið staðfestur grunur byggingarfulltrúa um óleyfisframkvæmdir og hafi eiganda verið hótað um dagsektir í bréfi frá borginni. Fleiri vettvangsferðir hafi verið viðhafðar, svo sem 29. mars og 14. maí 2021, en þar sem starfsmenn borgarinnar hafi ekki farið inn í húsnæðið þá hafi verið ályktað að ekki væri hægt að staðfesta búsetu eða atvinnustarfsemi með vissu, en í síðari ferðinni hafi eigandi ekki svarað þegar byggingarfulltrúi hafi bankað upp á. Við slíkar aðstæður sé byggingarfulltrúa heimilt að fá aðstoð lögreglu, sbr. 4. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, sbr. einnig 4. mgr. 53. skipulagslaga nr. 123/2010. Þannig sé ljóst að enginn áþreifanlegur árangur hafi náðst með vettvangsferðunum. Rannsóknar- og eftirlitsskyldu byggingarfulltrúa hafi þannig aðeins verið sinnt að forminu til. Þá sé bent á að borgin hafi ekki beitt úrræði um dagsektir gagnvart eiganda bakhússins þrátt fyrir að hafa í einhverjum tilvikum komist að þeirri niðurstöðu að tilefni væri til þess að vara við þeim möguleika.

Borgin beri fyrir sig að hafa ítrekað synjað umsókn um leyfi til að breyta eða byggja við bakhúsið. Ljóst sé að eigandinn muni aldrei fá leyfi til að gera húsið þannig að það samræmist lögum nr. 160/2010, þ.m.t. brunavörnum. Eina lausnin í stöðunni sé því að fjarlægja húsið, enda sé ólögmætt fyrir eigandann að sinna úrbótum svo að húsið samræmist brunavörnum. Þannig hafi byggingarfulltrúi reist málatilbúnað sinn á ólögmætu ástandi, en það geti aldrei talist lögmæt málsástæða. Þessi afstaða hafi stofnað félagsmönnum kæranda í hættu þegar raflagnir hafi brunnið yfir. Eiganda bakhússins sé óheimilt að gera nokkrar breytingar á eigninni þar sem leyfi þurfi til þess en slíkt leyfi verði aldrei veitt miðað við synjanir borgarinnar. Verði því að telja ríka almannahagsmuni fyrir því að fjarlægja óleyfisbygginguna, enda engin önnur lausn sem samræmist lögum. Ávallt sé heimilt að fjarlægja ólöglega byggingu og fyrirskipa lokun mannvirkis, sérstaklega ef brunavörnum sé áfátt, sbr. 56. gr. skipulagslaga og 55. gr. laga nr. 160/2010.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. júní 2021 að aðhafast ekki frekar, að svo stöddu, í tilefni kvartana félagsmanna kæranda vegna fasteignarinnar Leifsgötu 4B, svokallaðs bakhúss, og starfsemi og umgengni á baklóð Leifsgötu 4.

Það er hlutverk byggingarfulltrúa að hafa eftirlit með mannvirkjagerð í sínu umdæmi, sbr. 2. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 8. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í því hlutverki felst eftir atvikum heimild til að beita þvingunarúrræðum þeim sem mælt er fyrir um í 55. og 56. gr. sömu laga. Í 1. mgr. 55. gr. segir að sé byggingarleyfisskyld framkvæmd skv. 9. gr. hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni, ekki sótt um leyfi fyrir breyttri notkun mannvirkis, það byggt á annan hátt en leyfi standi til, mannvirkið eða notkun þess brjóti í bága við skipulag, mannvirki tekið í notkun án þess að öryggisúttekt hafi farið fram eða mannvirki tekið til annarra nota en heimilt sé samkvæmt útgefnu byggingarleyfi geti byggingarfulltrúi stöðvað slíkar framkvæmdir eða notkun tafarlaust og fyrirskipað lokun mannvirkisins. Sama gildi ef ekki sé að öðru leyti fylgt ákvæðum laganna eða reglugerða sem settar séu samkvæmt þeim við byggingarframkvæmdina. Þá er kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. laganna að ef byggingarframkvæmd sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu sé heimilt að vinna slík verk á hans kostnað. Þá er í 56. gr. laganna fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum og byggingarlýsingu, skuli gera eiganda eða umráðamanni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt er. Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. sama ákvæðis.

Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræðis er háð mati stjórnvalds hverju sinni, en tekið er fram í athugasemdum við 55. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 160/2010 að eðlilegt sé að hvert tilvik sé metið, m.a. með tilliti til meðalhófs. Fyrrgreind ákvæði 55. og 56. gr. laganna gefa sveitarfélögum kost á að bregðast við ef byggingarleyfisskyld framkvæmd gengur gegn almannahagsmunum, þ. á m. skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum, og eiga einstaklingar því ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram beitingu nefndra þvingunarúrræða vegna einkaréttarlegra hagsmuna sinna. Við mat stjórnvaldsins þarf þó sem endranær að fylgja meginreglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um rannsókn máls og að baki ákvörðun búi málefnaleg sjónarmið.

Umdeilt bakhús á sér töluverða forsögu, eins og rakið er í málavöxtum. Liggur fyrir að húsið var reist í óleyfi á fimmta áratug síðustu aldar og hefur ekki fengist samþykkt síðan þá. Í desember 1997 staðfesti borgarstjórn þá afgreiðslu byggingarnefndar að samþykkja „eignaafmörkun“ hússins með skilyrðum, þ. á m. um að bakhúsið fjarlægðist borgarsjóði að kostnaðarlausu þegar þess yrði krafist, en með úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála var ákvörðuninni breytt á þann veg að hún yrði skilyrðislaus. Telur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála rétt að benda á að með úrskurðinum var ekki tekin afstaða til beitingar þvingunarúrræða heldur byggðist niðurstaðan einvörðungu á því að skilyrðin hefðu verið óþörf og að með þeim hefði því verið brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hafa byggingarfulltrúa borist allnokkrar kvartanir vegna óleyfisframkvæmda í bakhúsinu og notkunar þess frá árinu 2005. Hefur embættið iðulega brugðist við með vettvangsskoðun og í kjölfarið sent eiganda hússins bréf með áskorun um skýringar eða að bakhúsinu verði komið í fyrra horf, auk þess að benda á að framhald málsins gæti falið í sér beitingu þvingunarúrræða.

Hin kærða ákvörðun um að aðhafast ekki frekar hvað varðar notkun bakhússins er m.a. studd þeim rökum að rannsókn byggingarfulltrúa hefði ekki leitt til þess að staðfesta mætti búsetu eða notkun rýmisins. Verður að telja að með því hafi verið vísað til þess er fram kemur í skoðunarskýrslu byggingarfulltrúa 14. maí 2021 að í vettvangsskoðunum hafi eftirlitsmenn aldrei orðið varir við búsetu eða merki um búsetu í bakhúsi og bílgeymslu, auk þess sem vettvangsskoðanir hefðu ekki leitt í ljós að rekstur færi þar fram. Aftur á móti segir í skýrslunni að tilgangur skoðunarinnar hafi verið að kanna hvort búseta væri í bakhúsi og/eða bílgeymslu en að eigandi hefði ekki sinnt óskum embættisins um að fá að skoða rýmin. Með hliðsjón af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga verður að telja að byggingarfulltrúi hafi ekki verið stætt á að styðja ákvörðun sína um að aðhafast ekki frekar með þeim rökum að óskum hans hefði ekki verið sinnt enda var þá tilgangi skoðunarinnar ekki náð. Þar að auki lágu fyrir byggingarfulltrúa gögn, m.a. myndupptaka, frá félagsmönnum kæranda sem gáfu til kynna að bakhúsið væri nýtt í atvinnuskyni. Var því full ástæða fyrir byggingarfulltrúa til að rannsaka málið frekar.

Í hinni kærðu ákvörðun er hvað brunavarnir varðar vísað til þess að skv. kafla 2.7. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 beri eigandi mannvirkis ábyrgð á að rekstur húsnæðisins sé í samræmi við kröfur í lögum um mannvirki og byggingarreglugerð. Svipað sjónarmið kom einnig fram á fundi lögmanns kæranda og starfsmanna umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkur, en þar var af hálfu borgaryfirvalda vísað til þess að afskiptum byggingarfulltrúa af brunavörnum væri lokið eftir að húsnæði hefði verið reist og að þar sem engar samþykktar teikningar væru til félli umrædd bygging ekki undir lög nr. 160/2010. Rétt er að benda á að þrátt fyrir að eigandi mannvirkis beri ábyrgð á eigin brunavörnum, sbr. 2. mgr. 23. gr. laga nr. 75/2000 um brunavarnir, tekur eftirlit byggingarfulltrúa með mannvirkum skv. lögum nr. 160/2010 jafnframt til þeirra mannvirkja sem reist eru án tilskilins leyfis, enda gera lögin beinlínis ráð fyrir að þvingunarúrræðum sé beitt vegna ólöglegra mannvirkja, sbr. orðalag 55. og 56. gr. laganna. Verður að telja það ótækt að ákvörðun um að aðhafast ekki frekar vegna skorts á brunavörnum, sem lúta skýrlega að almannahagsmunum og í þessu tilviki tengjast öryggi og heilsu félagsmanna kæranda og annarra íbúa hverfisins, sé rökstudd með vísan til þess að ábyrgðin liggi hjá eiganda mannvirkis. Ber í þeim efnum að hafa í huga að borgaryfirvöld hafa áður gefið í skyn að umrætt mannvirki uppfylli ekki kröfur um brunavarnir, sbr. bókun byggingarnefndar Reykjavíkur 18. desember 1997 um að byggingin uppfylli ekki ákvæði brunamálareglugerðar og svar starfsmanns umhverfis- og skipulagssviðs til þáverandi eiganda bakhússins 21. ágúst 2017 um að varla væri „gott ástand t.d. m.t.t. brunavarna, en skúrinn er mjög nálægt fjölbýlishúsinu.“ Horfir úrskurðarnefnd þá einnig til þess að afstaða borgaryfirvalda virðist vera sú að mannvirkið muni ekki hljóti leyfi byggingarfulltrúa, en af því leiðir að ekki getur komið til úttektar á öryggi mannvirkisins, þ. á m. á brunavörnum, með öryggisúttekt. Er rökstuðningurinn hvað þetta varðar ekki haldbær.

Svo sem áður er rakið verður þvingunarúrræðum aðallega beitt til gæslu almannahagsmuna þeirra er búa að baki lögum nr. 160/2010. Koma þar helst til skoðunar sjónarmið um öryggi og heilbrigði, sbr. markmiðsákvæði a-liðar 1. mgr. 1. gr. laganna. Er beiting úrræðanna háð mati stjórnvalds hverju sinni og hefur því verið litið svo á aðilar eigi ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram beitingu þvingunarúrræða vegna einkaréttarlegra hagsmuna sinna. Þrátt fyrir að félagsmenn kæranda í máli þessu hafi sannarlega einkaréttarlegra hagsmuna að gæta verður ekki hjá því litið að beiðni þeirra um beitingu umræddra þvingunarúrræða er fyrst og fremst byggð á sjónarmiðum er varða almannahagsmuni. Með hliðsjón af því sem framan hefur verið rakið verður ekki séð að tekið hafi verið tilhlýðilegt tillit til þess í hinni kærðu ákvörðun.

Að öllu framangreindu virtu verður að telja að rannsókn máls og rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið haldin slíkum annmörkum að ógildingu varði.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. júní 2021 um að aðhafast ekki frekar að svo stöddu í tilefni kvartana vegna fasteignarinnar Leifsgötu 4B og starfsemi á baklóð Leifsgötu 4.

nóv 09

Love0

43/2021 Eldsneytisbirgðastöð

Með UUA

Árið 2021, föstudaginn 5. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 43/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar um álagningu viðbótargjalds að fjárhæð kr. 884.300 vegna útgáfu starfsleyfis EBK ehf.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. apríl 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir EBK ehf. ákvörðun Umhverfisstofnunar um álagningu viðbótargjalds að fjárhæð kr. 884.300 vegna útgáfu starfsleyfis kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að veittur verði umtalsverður afsláttur af álagningu hins kærða viðbótargjalds.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 14. maí 2021.

Málavextir: Í mars 2007 gaf Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja út starfsleyfi til handa EBK ehf. fyrir olíubirgðastöð á Keflavíkurflugvelli á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, reglugerðar nr. 828/2003 um hollustuhætti og mengunarvarnir á varnarsvæðum og reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Var gildistími leyfisins skráður til 7. mars 2025. Samkvæmt leyfinu var kæranda heimilt að geyma allt að 3.316,3 m³ af olíu í stöðinni. Á árinu 2011 tók Umhverfisstofnun við eftirliti með olíubirgðastöðinni.

Hinn 13. júní 2020 sótti kærandi um undanþágu frá starfsleyfi til Umhverfisstofnunar. Í umsókninni kom fram að í upphafi árs 2018 hefði hafist stækkun á starfsemi olíubirgðastöðvarinnar um einn eldsneytisgeymi sem rúmaði 3.800 m³ af olíu og væri standsetningu geymisins nær lokið. Þá kom fram að til stæði að færa útgáfu starfsleyfisins yfir til Umhverfisstofnunar en óskað væri eftir undanþágu frá starfsleyfi hjá stofnuninni til að ljúka við prófanir á geyminum. Erindið var framsent til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins þar sem það féll í þess hlut að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 og 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Í kjölfarið óskaði ráðuneytið 16. júní 2020 eftir umsögn Umhverfisstofnunar um umsóknina. Hinn 29. s.m. sótti kærandi um stækkun á olíubirgðastöðinni þar sem fyrirhugað væri að bæta fyrrgreindum eldsneytisgeymi við starfsemina. Umhverfisstofnun skilaði umsögn til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins vegna óskar kæranda um undanþágu frá starfsleyfi. Í umsögninni sagði m.a. að þar sem með starfsleyfisumsókn hefði ekki fylgt grunnástandsskýrsla, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018, og ekki lægi fyrir niðurstaða um matsskyldu starfseminnar væri skilyrðum fyrir undanþágu ekki fullnægt.

Með bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 2. júlí 2020, var kærandi upplýstur um að reikningur vegna grunngjalds yrði sendur út á næstu dögum. Kom fram að um væri að ræða kostnað vegna móttöku, grunnvinnu við gerð starfsleyfistillögu, auglýsingu og útgáfu skv. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar. Auk þess kom fram að viðbúið væri að viðbótargjald yrði innheimt síðar samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar, sbr. heimild í b-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar. Með bréfi umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, dags. 8. júlí s.á., var kæranda tilkynnt að áformað væri að hafna beiðni um undanþágu frá starfsleyfi að fenginni umsögn Umhverfisstofnunar. Kærandi andmælti þeim áformum með bréfi, dags. 9. s.m., á þeim grundvelli að krafa reglugerðar nr. 550/2018 um grunnástandsskýrslu ætti ekki við um starfsemi hans. Hinn 13. júlí 2020 sendi kærandi grunnástandsskýrslu til Umhverfisstofnunar og í kjölfarið sendi stofnunin bréf, dags. 15. s.m., til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins þar sem fram kom að ekki væri gerð athugasemd við að kæranda yrði veitt tímabundin undanþága frá starfsleyfi. Sama dag sendi stofnunin bréf til kæranda þar sem krafa stofnunarinnar um skyldu kæranda til að skila grunnástandsskýrslu var rökstudd.

Tillaga að starfsleyfi kæranda var auglýst 21. desember 2020 með athugasemdafresti til 21. janúar 2021 og 18. febrúar s.á. var leyfið gefið út. Hinn 19. s.m. upplýsti Umhverfisstofnun kæranda um að gert hefði verið ráð fyrir að grunnvinna við gerð starfsleyfis væri 16 klst. en vinna við vinnslu starfsleyfis kæranda hefði numið 85 klst. Því væri áformað á grundvelli b-liðar 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 að innheimta gjald fyrir frekari vinnu við starfsleyfisgerðina að upphæð kr. 910.800. Gerði kærandi athugasemdir við álagninguna 3. mars s.á. og svaraði Umhverfisstofnun athugasemdum kæranda 11. s.m. Að teknu tilliti til athugasemda kæranda dró Umhverfisstofnun tvær klukkustundir frá áætlaðri vinnu vegna leyfisins. Hinn 12. mars s.á. gaf Umhverfisstofnun út reikning fyrir viðbótargjaldi vegna vinnslu starfsleyfisins að upphæð kr. 884.300 og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kæranda: Kærandir vísar til þess að starfsemi hans felist í móttöku þotueldsneytis frá eldsneytisbirgðastöðinni í Helguvík og geymslu þess þar til það sé afhent til afgreiðslu á flughlaði. Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hafi verið útgefandi starfsleyfis sem gilt hafi til 7. mars 2025 en vegna breytinga á lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir gefi Umhverfisstofnun nú út starfsleyfi fyrir allar olíubirgðastöðvar. Samfara hápunkti umsvifa á flugvellinum 2017-2018 hafi kærandi byrjað að undirbúa aukið umfang starfseminnar með því að bæta við einum eldsneytisgeymi. Honum hafi þótt furðulegt að þurfa að sækja um nýtt starfsleyfi, líkt og um nýjan rekstur væri að ræða, með tilheyrandi aukakostnaði og vinnu, þegar breytingarnar hafi falist í auknu umfangi. Í gjaldskrá fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar sé ekki gert ráð fyrir flokki sem taki til nýs útgefanda starfsleyfis. Því hefði stofnunin staðið fast á því að framkvæmdin yrði að vera með þeim hætti að gefa yrði út nýtt starfsleyfi með öllum þeim aðgerðum sem það fæli í sér samkvæmt reglugerð. Hafi þetta leitt til umtalsverðs kostnaðarauka fyrir kæranda án virðisaukandi aðgerða. Megi því líta á aðgerðina sem skattheimtu sem ótilgreind sé í lögum og því ólögmæt. Kostnaðurinn samræmist ekki markmiðum eða tilgangi laganna, sbr. bréf umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1775/1996.

Meðalhófs beri að gæta við úrlausn á málum er varði álagningu íþyngjandi gjalda. Óþarflega dýr leið hafi verið farin í máli þessu og erfitt sé að sjá hvaða tilgangi hún hafi þjónað. Meta þurfi hvort leiðbeiningaskylda hafi verið brotin þar sem Umhverfisstofnun hafi ekki verið fús til leiðbeininga, en auk þess hafi veittar leiðbeiningar ekki verið í takt við markmið laga. Stofnunin hafi auglýst tillögu að starfsleyfi án þess að gefa kæranda frest til að ljúka umsagnarferlinu. Þegar innt hafi verið eftir því hvers vegna það hafi verið gert hafi svarið einfaldlega verið á þá leið að stofnunin teldi kæranda ekki hafa neitt fram að færa sem myndi breyta niðurstöðu málsins. Þrátt fyrir það hafi hún rukkað kæranda fyrir beiðni um breytingu á auglýsingatímanum. Meta þurfi einnig hvort jafnræðisregla hafi verið brotin, þ.e. hvort stofnunin taki misjafnlega á rekstraraðilum sem starfi við rekstur sem valdið geti mengun og rekstur sem hafi óafturkræf áhrif á lífríki jarðar. Að lokum sé gerð athugasemd við málsmeðferðartíma en starfsleyfið hafi að mestu verið afritað frá öðru starfsleyfi. Engar athugasemdir hafi borist frá almenningi á auglýsingatímanum.

Við meðferð málsins hafi Umhverfisstofnun sett fram skilyrði sem kærandi hafi talið að ættu ekki við um starfsemi hans, en stofnunin hafi ekki tekið tillit til ábendinga kæranda. Í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé kveðið á um að ef endurskoðun eða breyting á starfsleyfi leiði til breytinga á starfsleyfisskilyrðum skuli stofnunin auglýsa drög að slíkri breytingu í að lágmarki fjórar vikur. Kærandi hafi bent á að ekki væri um breytingar í rekstri að ræða sem teldust til breytinga á starfsleyfisskilyrðum. Um breytingu á umfangi og auknar mengunarvarnir hafi verið að ræða. Starfsemi kæranda falli utan viðmiðunarmarka skilgreindrar losunar sem finna megi í viðauka I með lögunum. Starfsemi kæranda hafi ekkert með notkun, framleiðslu eða losun að gera heldur sé um móttöku og geymslu eldsneytis að ræða. Lögin séu skýr hvað þetta varði.

Þrátt fyrir að olíubirgðastöðin hafi verið í órofnum rekstri í 34 ár hafi kæranda verið gert að gera skýrslu um grunnástand svæðis. Meðal annars hafi verið farið fram á uppgröft og greiningu jarðvegs á helgunarsvæðum olíulagna, en þar sé bannað að grafa. Þessu hafi verið mótmælt og aðstoðar utanaðkomandi aðila leitað til að ræða málin við Umhverfisstofnun, m.a. til að benda á að flugvélar valdi mengun lofts sem myndi greinast í jarðvegi þótt það komi starfsemi birgðastöðvarinnar ekki við. Hafi stofnunin fallist á þau rök en gert svokallaða fyrripartsskýrslu að skilyrði fyrir áframhaldandi starfsleyfisútgáfu, m.a. til að sjá hvað hefði áður verið á svæðinu. Því hafi þurft að leita í sögulegar heimildir til að sjá hvað hefði verið á svæðinu fyrir 34 árum, líkt og um nýja starfsemi væri að ræða. Þess beri að geta að grunnástandsskýrsla þjóni ekki þeim skilgreindu markmiðum sem talin séu upp í 1. gr. laga nr. 7/1998 þar sem allt sem í henni komi fram hafi verið sagt annars staðar og mengunarvarnir séu þær sömu.

Umhverfisstofnun hafi ákveðið að setja viðmiðunarmörk um rokgirni og eðli bensíns í starfsleyfi fyrir stöð sem geymi eingöngu kerósín, sbr. reglugerð nr. 252/1999 um varnir við losun rokgjarnra lífrænna efnasambanda (VOC), við geymslu á bensíni og dreifingu þess frá birgðastöðvum til bensínstöðva. Ólíkar reglur gildi um mengunarvarnir á þessum efnum þar sem kerósín sé ekki rokgjarnt en bensín sé afar rokgjarnt. Áður hafi Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja þótt nægjanlegt að taka fram í einni setningu að bensín mætti ekki geyma í stöðinni. Með því að setja fyrrgreind viðmiðunarmörk í starfsleyfið telji rekstraraðili að verið sé að opna á að Umhverfisstofnun geri strangari kröfu um mengunarvarnir gagnvart kæranda sem eingöngu eigi við um bensín.

Þegar Umhverfisstofnun hafi fyrst sent kæranda drög að nýju starfsleyfi hafi verið ljóst að stofnunin hafi tekið starfsleyfi Helguvíkur, sem gefið sé út af Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja, og breytt orðalagi þess lítillega. Til að mynda hafi stofnunin ekki tekið út þá sértæku kafla sem eingöngu hafi átt við um Helguvík, s.s. um löndun við bryggju. Kærandi hafi lagst í skoðun á drögum að starfsleyfi og óskað eftir að þeir hlutir sem ættu ekki við starfsemi kæranda yrðu teknir út auk þess að benda á innsláttar- og stafsetningarvillur. Stofnunin hafi breytt orðalagi og rukkað fyrir það. Við útgáfu verkbókhalds hafi kærandi mótmælt þessu og í kjölfarið hafi verið gefinn afsláttur fyrir tveggja klukkustunda vinnu.

Í bréfi Umhverfisstofnunar til kæranda vegna útgáfu viðbótarreiknings, dags. 11. mars 2021, sé ætlast til þess að kærandi sætti sig við að bera hallann af því að stofnunin hafi gert mistök og að kærandi eigi að sýna því skilning að stofnunin hafi komið andmælum áleiðis til ráðherra vegna gjaldskrárinnar sökum þess að hún beri ekki vitni um núvirtan kostnað við útgáfu starfsleyfis. Lög og reglugerðir séu ekki afturvirk og stofnanir eigi að rukka fyrir unnar stundir samkvæmt þeim gjaldskrám sem séu í gildi á þeim tíma sem verk hafi verið unnið. Eftir standi að engin eiginleg breyting hafi átt sér stað sem útskýri gjaldtöku upp á rúma milljón krónur við það að færa starfsleyfi á milli opinberra stofnana. Aukið birgðamagn og umsvif endurspeglist ekki í þessu gjaldi. Greiðsluregla umhverfisréttarins geti ekki máð út helstu réttarreglur stjórnsýsluréttarins sem séu meðalhóf, jafnræði og leiðbeiningarskylda. Rótgróinn rekstur kæranda hafi hlotið góðar úttektir og verið starfræktur í sátt og samlyndi við umhverfi og samfélag. Engin ástæða hafi verið til þess að endurskoða starfsleyfið með þeim hætti sem gert hafi verið og búa þannig til margfaldan kostnað fyrir kæranda án nokkurra virðisaukandi aðgerða.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er bent á að ekki hafi verið um yfirfærslu starfsleyfis að ræða heldur útgáfu nýs starfsleyfis í kjölfar breytinga sem orðið hafi á umfangi starfsemi kæranda. Stofnunin hafi frá 2011 farið með eftirlit vegna starfsleyfis hans og unnið samkvæmt því starfsleyfi sem Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hafi gefið út. Rekstur olíubirgðastöðva fyrir flugvélaeldsneyti sé flokkaður í 4. tl. viðauka II í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og 4. tl. í IX. viðauka reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit. Vegna breytinga á umfangi starfseminnar, þ.e. stækkunar rekstursins um helming, hafi Umhverfisstofnun borið skv. 14. gr. laga nr. 7/1998 og 13. gr. reglugerðar nr. 550/2018 að endurskoða starfsleyfið. Stofnunin hafi metið breytinguna umtalsverða og því ákveðið að gefa út nýtt starfsleyfi. Aðeins nokkur ár hafi verið eftir af gildistíma fyrra starfsleyfis og því hafi stofnunin talið rétt að nýtt starfsleyfi til 16 ára yrði gefið út.

Útgáfa starfsleyfis eigi sér stað á grundvelli laga nr. 7/1998 og reglugerða settum á grundvelli þeirra. Umhverfisstofnun hafi framfylgt þeirri löggjöf við gerð starfsleyfisins, en um hafi verið að ræða umtalsverða breytingu á umfangi reksturs kæranda. Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 skuli starfsleyfi veitt fyrir starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðum settum samkvæmt þeim, að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Stofnunin telji mikilvægt að umsóknir um starfsleyfi fyrir starfsemi sem geti haft í för með sér mengun fái ítarlega og gagnrýna umfjöllun. Í því samhengi sé sérstaklega vísað til meginreglu umhverfisréttar um fyrirbyggjandi aðgerðir, sem feli í sér að aðgerðir skuli grundvallaðar á því að girt skuli fyrir umhverfisspjöll, en regluna sé m.a. að finna í lögum nr. 7/1998.

Greiðsluregla umhverfisréttar sé forsenda gjaldskrárákvæða um gjöld fyrir vinnslu starfsleyfis fyrir starfsemi sem haft geti í för með sér mengun. Kostnaður vegna vinnu við slík leyfi eigi samkvæmt reglunni ekki að falla á almenning heldur umsækjanda. Um sé að ræða þjónustugjald, sbr. 53. gr. laga nr. 7/1998, en grundvöllurinn að baki þjónustugjöldum sé að raunkostnaður sé greiddur fyrir veitta þjónustu. Samkvæmt 1. gr. gjaldskrár nr. 535/2018 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar sé gjald fyrir vinnu sérfræðings kr. 13.200 á hverja klukkustund fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni séu falin í lögum og reglugerðum og sem heimilt sé að taka gjald fyrir. Kveðið sé á um gjald fyrir vinnslu starfsleyfa í 4. gr. gjaldskrárinnar. Í b-lið 2. mgr. 4. gr. segi að fyrir frekari vinnu við gerð starfsleyfistillagna, vinnslu og afgreiðslu innsendra athugasemda og fyrir kynningu, þ.m.t. borgarafund um kynningu á starfsleyfistillögu, skuli greiða tímagjald samkvæmt 1. gr., ferðakostnað samkvæmt 2. gr. og annan útlagðan kostnað. Umhverfisstofnun hafi gert tillögu að breytingu á 4. gr. gjaldskrárinnar og lagt til að gjaldflokkur 3 verði felldur úr gjaldskránni, en olíubirgðastöðvar falli í þann flokk. Tímafjöldinn sé byggður á lágmarkstímafjölda úr verkbókhaldi Umhverfisstofnunar. Grunngjaldið sé samanlagður lágmarkskostnaður við vinnu sérfræðings annars vegar og vinnu fagritara hins vegar, auk kostnaðar vegna stafrænna lausna. Í yfirliti tímaskráninga sé vinna sérfræðinga við gerð starfsleyfisins sundurliðuð í samræmi við gjaldskrá stofnunarinnar. Að mati stofnunarinnar séu tímaskráningarnar í samræmi við ákvæði gjaldskrárinnar og 53. gr. laga nr. 7/1998.

Umhverfisstofnun hafi veitt ítrekaðar og ítarlegar leiðbeiningar í samræmi við leiðbeiningarreglu stjórnsýsluréttarins. Athugasemd kæranda sem snúa að því að starfsleyfið hefði verið sent í auglýsingu án þess að honum væri gefinn kostur á að ljúka umsagnarferlinu snúi að starfsleyfisvinnslunni en ekki viðbótargjaldinu. Þar sem kæranda hafi legið mikið á að fá starfsleyfið hafi erindið verið tekið fyrir á afgreiðslufundi 16. desember 2020 og starfsleyfistillagan verið auglýst 21. s.m. Ekki hafi verið talin þörf á að veita kæranda frekara færi á að tjá sig um efni málsins, en að auki hafi kærandi verið starfandi á tímabundinni undanþágu. Starfsleyfisvinnslan hafi verið innan málshraðaviðmiða Umhverfisstofnunar en bent sé á að málsmeðferðartími vegna starfsleyfis ætti ekki að hagga hinni kærðu ákvörðun um álagningu. Verði enda ekki séð að málshraðinn hafi leitt til þess að álagning hafi orðið hærri en ella. Þá hafi stofnunin skráð tíma sem farið hafi í starfsleyfisvinnsluna, svo sem vinnu við gerð starfsleyfistillögu, leiðbeininga til rekstraraðila og fleira, á sama hátt og hún geri í öðrum starfsleyfismálum. Því sé mótmælt að jafnræðisreglan hafi verið brotin við tímaskráningu.

Í mengunarbótareglunni, eða greiðslureglunni, felist sú meginregla að sá sem mengi beri að jafnaði þann kostnað sem hljótist af því að koma í veg fyrir eða draga úr áhrifum vegna mengunar. Rekstraraðili beri því kostnað af vinnslu og útgáfu starfsleyfa. Með þessari reglu sé ætlað að gera mengunarvald ábyrgan og meðvitaðan um ábyrgð sína. Gjöld séu breytileg eftir umfangi þeirrar starfsemi sem í hlut eigi, byggist á veittri þjónustu og renni til greiðslu launa og annars útlagðs kostnaðar við þá þjónustu. Umhverfisstofnun sé heimilt skv. 1. tl. 1. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 að taka gjald fyrir útgáfu starfsleyfa, sem og endurskoðun eða breytingar á starfsleyfum, sbr. 6. gr. laganna. Þjónustugjaldareglur eigi við um gjaldtöku stofnunarinnar en það hafi verið staðfest af úrskurðarnefndinni í málum nr. 18/2020 og 117/2018. Grunn- og viðbótargjaldið séu því hrein og klár þjónustugjöld.

Krafa um að rekstraraðilar skili grunnástandsskýrslu hafi tekið gildi 1. júlí 2018 með breytingu á lögum nr. 7/1998 og gildistöku reglugerðar nr. 550/2018, en í 16. gr. laganna og 6. gr. reglugerðarinnar sé mælt fyrir um skyldu rekstraraðila til að skila eftir atvikum grunnástandsskýrslu þegar starfsemi hefjist eða áður en starfsleyfi sé uppfært. Umhverfisstofnun hafi túlkað ákvæðið á þann veg að með uppfærslu sé meðal annars átt við þegar nýtt starfsleyfi sé gefið út. Grunnástandsskýrsla sé mikilvæg nýjung sem hafi verið bætt við lögin með innleiðingu á tilskipun 2010/75/ESB, en það sé hagnýtt tæki sem geri kleift, eftir því sem unnt sé, að bera saman magnbundið stöðu svæðisins eins og því sé lýst í skýrslunni og stöðu svæðisins eftir að starfsemi sé endanlega hætt til að komast að raun um hvort umtalsverð aukning hafi orðið á mengun í jarðvegi eða grunnvatni og til að færa svæðið aftur til þess horfs sem lýst sé í skýrslunni um grunnástand þess. Það sé því rekstraraðila í hag að skila grunnástandsskýrslu.

Líkt og sjá megi í tölvupóstssamskiptum kæranda og Umhverfisstofnunar þá sé enginn ágreiningur um að kærandi geymi ekki bensín í olíubirgðastöðinni. Ástæða þess að stofnunin hafi talið að tilgreina ætti skilgreiningu á hugtakinu bensín sé sú að það væri til þess fallið að auka skýrleika fyrir rekstraraðila, eftirlitsaðila og almenning um að í stöðinni væri ekki heimilt að geyma bensín eða önnur rokgjörn lífræn efni. Ákveðnar aukaráðstafanir þurfi að gera varðandi mengunarvarnir olíubirgðastöðva ef um svokölluð VOC-efni sé að ræða eins og bensín. Ekki hafi staðið til að gera þær ráðstafanir í stöð kæranda og því hafi í auglýsingu starfsleyfistillögu verið sett fram fast viðmið um að heimilt væri að geyma allt að 7.116 m³ af olíu með minna en 27,6 kílópaskala gufuþrýsting samkvæmt Reid-aðferðinni. Þannig kæmi fram að heimildin til að geyma eldsneytið væri innan þeirrar skilgreiningar sem komi fram í reglugerð nr. 252/1999 um varnir við losun rokgjarnra lífrænna efnasambanda (VOC), við geymslu á bensíni og dreifingu þess frá birgðastöðvum til bensínstöðva. Kerósín sé flugvélaeldsneyti sem líkist steinolíu og gufuþrýstingur þess sé langt undir mörkunum. Því hefði ekkert verið því til fyrirstöðu að geyma það í stöðinni samkvæmt starfsleyfistillögunni en hins vegar hefði samkvæmt henni verið heimilt að geyma í henni önnur efni sem uppfylltu skilgreiningu á olíu í reglugerð nr. 884/2017 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi á landi. Aðeins væri um það að ræða að ekki yrðu geymd VOC-efni í stöðinni. Að lokum hafi því þrengri heimild verið veitt í starfsleyfi en til hafi staðið sem hafi verið þóknanlegri fyrir rekstraraðila en sú sem Umhverfisstofnun hafi gert tillögu um í starfsleyfistillögunni.

Umhverfisstofnun vísi því á bug að hafa notað starfsleyfi Helguvíkur og breytt orðalagi þess lítillega.

Í bréfi Umhverfisstofnunar þar sem tilkynnt hafi verið um innheimtu grunngjalds og viðbótargjalds hafi skýrlega verið vísað til þess að hún fari eftir 4. gr. gjaldskrár stofnunarinnar. Úrskurðarnefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu, t.d. í máli nr. 117/2018, að ekki léki vafi á að um lögmæta gjaldskrá væri að ræða sem hefði verið samin og birt í samræmi við 53. gr. laga nr. 7/1998. Umhverfisstofnun hafi bent kæranda á að grunngjaldið sem hafi verið innheimt, sem nemi 16 klukkustundum, sé ógagnsætt og endurspegli ekki rauntíma sem fari í starfsleyfisvinnslu og því sé verið að vinna að breytingu á gjaldskránni. Á þeim tíma sem grunngjaldið hafi verið innheimt hafi ekki legið fyrir að starfsleyfisvinnslan myndi taka eins langan tíma og hún hafi gert. Meginástæða tímafjöldans hafi verið vinna við að leiðbeina og leysa úr athugasemdum kæranda um umsóknargögn og starfsleyfistillögu.

Kærandi hefði verið upplýstur í upphafi um að komið gæti til umframvinnu og að hann yrði upplýstur um það áður en endanleg ákvörðun um álagningu yrði tekin. Honum hefði verið gefinn sanngjarn og rúmur tími til að gera athugasemdir við fyrirhugaða innheimtu.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að heimilt sé að ráðast í endurskoðun starfsleyfis vegna breytinga á umfangi stöðvarinnar, sbr. 14. gr. og 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Það sé hins vegar ekki skylda. Vísað sé til viðmiðunargilda í viðauka til leiðbeiningar um hvenær skuli endurskoða starfsleyfi. Þar sé talin upp margvísleg starfsemi en viðmiðun við geymslu olíu eða eldsneytis sé þar ekki að finna. Ef ákvörðun Umhverfisstofnunar um endurskoðun starfsleyfis sé byggð á hlutlægu mati, sem ekki eigi sér stoð í lögum eða reglugerðum, falli það ekki að meðalhófsreglunni.

Ekki sé rétt að kærandi hafi einfaldlega reitt fram grunnástandsskýrslu. Staðreyndin sé sú að svokölluð fyrripartsskýrsla sé það sem hafi verið samþykkt eftir samráð við sérfræðing. Í leiðbeiningum Evrópusambandsins komi fram að ekki þurfi grunnástandsskýrslu vegna starfsemi sem sé í rekstri. Eigi að síður hafi verið lögð fram fyrripartsskýrsla sem hafi verið endurtekning á áður framlögðum gögnum.

Að sérfræðingur í vinnslu starfsleyfa hafi unnið að starfsleyfistillögunni yfir 31 dags tímabil í 85,71 tíma, eða í tæplega 11 vinnudaga samtals, að meðtöldum þeim sem hafi falist í því að kalla að verkinu eftirlitsmann, teymisstjóra og lögfræðing, hljóti að teljast óhóflegt þar sem ekki hafi verið um aðkallandi breytingar á starfsleyfi að ræða, aðrar en innsetningu á lagagreinum og uppfærslu samkvæmt þeim. Hvað varði mengunarbótaregluna telji kærandi ljóst að hann beri sjálfur allan kostnað sem fylgi því að koma í veg fyrir eða draga úr áhrifum vegna mengunar nú þegar. Útgáfa nýs starfsleyfis tengist því ekki á nokkurn hátt. Hið nýja starfsleyfi hafi á engan hátt bætt umhverfisvarnir kæranda.

Samanburði við kærumál nr. 117/2018 sé mótmælt en þar hafi ekki verið um að ræða breytingu á umfangi heldur nýtt starfsleyfi fyrir starfsemi af nýjum toga, en eðlilegt sé að starfsleyfisvinnsla fyrir nýjan rekstur taki lengri tíma. Í kærumáli nr. 18/2020 hafi umkvörtunarefni málsins verið af svipuðum toga. Það sem þó sé ólíkt við mál kæranda sé að starfsemina, sem hafi verið til umfjöllunar í máli nr. 18/2020, sé að finna í viðauka I við lög nr. 7/1998. Þá hafi Umhverfisstofnun bent á það í málinu að lagabreytingar hefðu átt sér stað sem hefðu tafið vinnslu þar sem óljóst hefði verið hver færi með eiginlega starfsleyfisútgáfu. Í þessu máli geri stofnunin sér grein fyrir því að hún fari með starfsleyfisútgáfu auk þess sem hún búi yfir skapalóni um starfsleyfi fyrir starfsemi í sambærilegum rekstri og engar nýjar lagabreytingar hafi átt sér stað sambærilegar þeim sem verið hafi í máli nr. 18/2020.

Niðurstaða: Ágreiningur þessa máls snýst um ákvörðun Umhverfisstofnunar um álagningu viðbótargjalds á kæranda að upphæð kr. 884.300 vegna útgáfu starfsleyfis fyrir olíubirgðastöð fyrir flugvélaeldsneyti.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefi út. Mælt er fyrir um það í 2. mgr. nefnds lagaákvæðis að útgefanda starfsleyfis sé heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess sé liðinn vegna breyttra forsendna. Í 2. mgr. 14. gr. laganna segir að ef fyrirhuguð breyting sem rekstraraðili áformi sé umtalsverð skuli útgefandi starfsleyfis endurskoða starfsleyfið, sbr. 6. gr. Þá kemur fram í 2. mgr. 16. sömu laga að þegar starfsemi feli í sér notkun, framleiðslu eða losun tiltekinna hættulegra efna skuli rekstraraðili, með hliðsjón af mögulegri jarðvegs- og grunnvatnsmengun á iðnaðarsvæði starfseminnar, taka saman og leggja fyrir Umhverfisstofnun skýrslu um grunnástand svæðisins áður en starfsemin hefst eða áður en starfsleyfi starfseminnar er uppfært.

Að meginstefnu til er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með almennri skattheimtu. Umhverfisstofnun er þó heimilt skv. 1. tölul. 1. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 að taka gjald fyrir útgáfu starfsleyfa og vottorða, sem og endurskoðun eða breytingar á starfsleyfum, sbr. 6. gr. Samkvæmt 2. mgr. nefndrar 53. gr. setur ráðherra, að fengnum tillögum stofnunarinnar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni er falið að annast eða stofnunin tekur að sér. Skal upphæð gjalds taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal hún byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birta í B-deild Stjórnartíðinda. Gilda því reglur um þjónustugjöld við umdeilda gjaldtöku.

Ráðherra hefur nýtt sér framangreinda heimild og var auglýsing nr. 535/2015 um gjaldskrá fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar birt í B-deild Stjórnartíðinda 18. júní 2015. Gjald fyrir útselda vinnu sérfræðings skv. 1. gr. gjaldskrárinnar er kr. 13.200 á hverja klukkustund fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni eru falin í lögum og reglugerðum og sem heimilt er að taka gjald fyrir, sbr. auglýsingu nr. 178/2016 um breytingu á gjaldskránni. Samkvæmt a-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 er fastagjald kr. 246.000 fyrir móttöku umsóknar, grunnvinnu við starfsleyfistillögu í gjaldflokki 3, auglýsingar og útgáfu, sbr. auglýsingu nr. 1227/2018 um breytingu á gjaldskránni. Í því gjaldi er gert ráð fyrir 16 klst. vinnu. Samkvæmt b-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015, með síðari breytingum, skal fyrir frekari vinnu við gerð starfsleyfistillagna, vinnslu og afgreiðslu innsendra athugasemda og fyrir kynningu, þ.m.t. borgarafund um kynningu á starfsleyfistillögu, greiða tímagjald samkvæmt 1. gr., ferðakostnað skv. 2. gr. og annan útlagðan kostnað. Þegar ljóst er að útgáfa leyfis hefur í för með sér umframvinnu skal umsækjanda gerð grein fyrir umfangi þeirrar vinnu. Í 3. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar er tiltekið að reikningur fyrir fastagjaldi skuli gefinn út við móttöku umsóknar, en reikningur vegna frekari vinnu skuli gefinn út þegar ákvörðun Umhverfisstofnunar liggi fyrir. Þá er Umhverfisstofnun einnig heimilt skv. 5. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar að innheimta gjald fyrir endurskoðun og breytingu á starfsleyfi skv. 15. gr. laga nr. 7/1998 og skal gjaldið vera kr. 158.200. Þá segir að hafi endurskoðun og breyting á starfsleyfi í för með sér meiri kostnað fyrir Umhverfisstofnun en nemi nefndu gjaldi sé heimilt að innheimta tímagjald fyrir slíka umframvinnu samkvæmt 1. gr. og 2. gr. ásamt útlögðum kostnaði, m.a. við auglýsingar.

Ágreiningur þessa máls lýtur sem fyrr segir að álagningu viðbótargjalds Umhverfisstofnunar vegna útgáfu starfsleyfis kæranda fyrir rekstur olíubirgðastöðvar, en útgáfa leyfisins kom til vegna áforma kæranda um aukna starfsemi olíubirgðastöðvar hans. Telur stofnunin að breytingin, sem fólst í að heimild til geymslu á olíu færi úr 3.316 m³ í 7.116 m³, hafi verið umtalsverð og því hafi henni borið að endurskoða starfsleyfið og gefa út nýtt starfsleyfi. Kærandi er því ósammála og telur að breytingin hafi fyrst og fremst falist í nýjum útgáfuaðila starfsleyfis, en svo sem kom fram í málavaxtalýsingu var Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja útgefandi áðurgildandi starfsleyfis kæranda sem var með gildistíma til 7. mars 2025. Af fyrrgreindri 6. gr., sbr. 14. og 15. gr., laga nr. 7/1998 er ljóst að Umhverfisstofnun hefur heimild til að breyta og endurskoða starfsleyfi áður en gildistími þess er liðinn vegna breyttra forsendna. Telja verður að áform kæranda um stækkun á olíubirgðastöðinni hafi falið í sér slíkar breyttar forsendur og að stofnuninni hafi því verið heimilt að endurskoða þágildandi starfsleyfi kæranda.

Kærandi gerir athugasemdir við að honum hafi verið gert að skila grunnástandsskýrslu samkvæmt 16. gr. laga nr. 7/1998 í tengslum við fyrirhugaða aukningu á starfsemi hans og er á honum að skilja að það hafi leitt til umframvinnu við starfsleyfi hans og þar með aukins kostnaðar. Með breytingalögum nr. 66/2017 var nefndu ákvæði bætt við lögin en það felur í sér innleiðingu á 22. gr. tilskipunar 2010/75/ESB um losun í iðnaði. Í 2. mgr. nefndrar 16. gr. er fjallað um skyldu rekstraraðila, þegar starfsemi felur í sér notkun, framleiðslu eða losun tiltekinna hættulegra efna, til að taka saman og leggja fyrir Umhverfisstofnun skýrslu um grunnástand svæðis áður en starfsemi hefst eða áður en starfsleyfi starfseminnar er uppfært, sbr. einnig 15. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Tóku nefnd laga- og reglugerðarákvæði gildi 1. júlí 2018. Vegna þeirra breytinga taldi Umhverfisstofnun að kæranda bæri að skila inn grunnástandsskýrslu. Hefur kærandi andmælt því m.a. á þeim grundvelli að starfsemi hans feli ekki í sér notkun, framleiðslu eða losun tiltekinna hættulegra efna heldur geymslu þeirra. Meðal markmiða 1. gr. laga nr. 7/1998 og 1. gr. reglugerðar nr. 550/2018 er að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg. Í 2. gr. laganna og reglugerðarinnar segir um gildissvið að lögin og reglugerðin taki til hvers konar starfsemi og framkvæmda hér á landi sem hafi eða geti haft áhrif á þá þætti sem tilgreindir séu í 1. gr. Olíubirgðastöð kæranda er slík starfsemi, sbr. viðauka II með lögunum og IX. viðauka reglugerðarinnar, og getur losun orðið frá henni fyrir slysni og þar með haft áhrif á þá þætti sem tilgreindir eru í 1. gr. nefndra laga og reglugerðar. Verður því ekki fallist á með kæranda að 2. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998 taki ekki til starfsemi hans. Er enda ekki útilokað að slys eða óhapp geti átt sér í tengslum við starfsemi hans, svo sem raunar kemur fram í grunnástandsskýrslu kæranda. Er vegna þessa sérstaklega fjallað um óhöpp og slys í lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 550/2018, svo og reglugerð nr. 884/2017 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi á landi. Skal um þau atriði fjallað í starfsleyfum, auk þess sem ákveðnar skyldur hvíla á rekstraraðila vegna þeirra. Loks má í þessu sambandi einnig benda á leiðbeiningar framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins við 22. gr. tilskipunar 2010/75/ESB, þar sem er vísað til þess að losun taki m.a. til þess þegar slys eða óhapp verður á iðnaðarsvæði. Var Umhverfisstofnun því heimilt að gera grunnástandsskýrslu að skilyrði fyrir endurskoðun starfsleyfisins.

Líkt og greinir í málavaxtalýsingu sótti kærandi um breytingu á starfsleyfi til Umhverfisstofnunar í júní 2020. Í bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 2. júlí s.á., var kærandi upplýstur um hvernig vinnu við starfsleyfið og gjaldtöku hennar yrði háttað, auk þess sem tekið var fram að viðbúið væri að viðbótargjald yrði innheimt síðar samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar, sbr. heimild í b-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár Umhverfisstofnunar nr. 535/2015, með síðari breytingum. Starfsleyfið var gefið út 18. febrúar 2021 og með tölvupósti 19. s.m. tilkynnti stofnunin kæranda að áformað væri að innheimta gjald fyrir frekari vinnu við starfsleyfisgerðina. Kom þar fram að í grunngjaldi væri gert ráð fyrir að vinna við gerð starfsleyfis væri 16 klst. en vinna við gerð starfsleyfis kæranda hefði verið 85 klst. Stofnunin myndi innheimta fyrir 69 klst. vinnu en tímagjald fyrir vinnu sérfræðings væri kr. 13.200 skv. 1. gr. gjaldskrárinnar. Því væri áformað að innheimta kr. 910.800. Vegna athugasemda kæranda við gjaldtökuna dró stofnunin tvær klukkustundir frá fyrirhugaðri innheimtu og endaði gjaldtakan því í kr. 884.400.

Af 6. gr. laga nr. 7/1998 er ljóst að greinarmunur er gerður á því hvort um ræði útgáfu nýs starfsleyfis, sbr. 1. mgr., eða endurskoðun og breytingu gildandi starfsleyfis, sbr. 2. mgr., sbr. einnig 14. og 15. gr. laganna. Að sama skapi er gerður greinarmunur í gjaldskrá Umhverfisstofnunar, samþykktri af ráðherra, á því hvort um ræði útgáfu nýs starfsleyfis, sbr. 2. mgr. 4. gr., eða endurskoðun og breytingu gildandi starfsleyfis, sbr. 5. mgr. sama ákvæðis. Telja verður að í skilningi gjaldskrárinnar geti útgáfa nýs starfsleyfis einungis átt sér stað þegar umsóknaraðili hefur ekki gilt starfsleyfi fyrir þeirri starfsemi sem hann sækir um leyfi fyrir. Í máli þessu liggur fyrir að þegar kærandi sótti um heimild til að bæta við eldsneytisgeymi hafði hann gilt starfsleyfi sem gefið var út af Heilbrigðieftirliti Suðurnesja. Taldi Umhverfisstofnun um umtalsverða breytingu að ræða og því nauðsyn á að endurskoða nefnt starfsleyfi, en sem fyrr greinir er það mat úrskurðarnefndarinnar að stofnuninni hafi verið það heimilt. Hins vegar verður að telja að stofnuninni hafi borið að innheimta fastagjald og viðbótargjald skv. nefndri 5. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar en ekki skv. 2. mgr. 4. gr. þar sem um endurskoðun á gildandi starfsleyfi var að ræða. Þrátt fyrir að orðalag nefndra málsgreina um heimild til innheimtu viðbótargjalds sé að mörgu leyti sambærilegt verður að telja það ágalla á hinni kærðu álagningu að hún hafi ekki farið fram á réttum grundvelli gjaldskrárinnar. Er enda ekki hægt að útiloka að niðurstaðan hefði orðið önnur ef svo hefði verið gert. Kemur t.d. hvorki fram í gjaldskránni hversu margra klukkustunda vinna er innifalin í gjaldi fyrir endurskoðun og breytingu á starfsleyfi né hvort sú gjaldtaka sé byggð á öðrum sjónarmiðum en gilda um fastagjald vegna nýs starfsleyfis sem felur í sér 16 klst. vinnu.

Meðal framlagðra gagna í máli þessu er svokallað verkbókhald Umhverfisstofnunar vegna vinnu stofnunarinnar við starfsleyfið. Þar er m.a. greint frá því að hinn 29. júní 2021 hafi 2,09 tímar farið í vinnu undir flokknum „Fyrirspurnir“ með útskýringunni „aðstoð umsækjanda með umsókn“. Í sama flokki fór 1,0 tími í að svara fyrirspurnum kæranda 7. janúar 2021 og 0,75 tími vegna fundar með kæranda 12. janúar 2021. Þá er í bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 11. mars 2021, að finna frekari útskýringar á verkbókhaldi stofnunarinnar og þeirri vinnu sem hafi farið í útgáfu umrædds starfsleyfis. Þar segir m.a. að ástæða þess að 31 klst. hafi farið í undirbúning fyrir afgreiðslu sé vegna athugasemda kæranda við starfsleyfið, en sérfræðingur Umhverfisstofnunar hafi ekki verið sammála kæranda um allar breytingar sem hann hafi beðið um. Af fyrirliggjandi tölvupóstum má ráða að hluti af þeirri vinnu hafi falist í því að útskýra fyrir honum hvers vegna tiltekin skilyrði væri að finna í drögum að nýju starfsleyfi.

Á stjórnvöldum hvílir rík almenn leiðbeiningarskylda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. nefndrar 7. gr. segir að stjórnvald skuli veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Þó hefur verið litið svo á að í því

felist ekki skylda til að veita umfangsmikla og sérfræðilega ráðgjöf. Með hliðsjón af fyrrnefndri meginreglu um að fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga sé aflað með skattheimtu, nema fyrir hendi sé gjaldtökuheimild í lögum, er ljóst að þau verkefni sem stjórnvöld sinna á grundvelli leiðbeiningarskyldu sinnar verða að vera veitt án gjaldtöku. Telja verður að framangreind vinna Umhverfisstofnunar, þ.e. þeir tímar sem skráðir voru í flokknum „Fyrirspurnir“ og að minnsta kosti hluti af þeirri vinnu sem skráð var sem „Undirb. f afgreiðslu“, sé þáttur í lögbundinni leiðbeiningarskyldu stofnunarinnar. Er þá m.a. haft í huga að gögn málsins bera ekki með sér að um umfangsmikla og sérfræðilega ráðgjöf hafi verið ræða heldur leiðbeiningar og svör við fyrirspurnum kæranda. Var Umhverfisstofnun því ekki rétt að telja þá vinnu með við álagningu umdeilds viðbótargjalds og voru þeim mun ríkari ástæður til aðgæslu stofnunarinnar í þessum efnum þegar litið er til þess fjölda viðbótartíma sem um var að ræða. Hvíldi sama aðgæsluskylda á stofnuninni vegna annarra liða í verkbókhaldi hennar.

Að framansögðu virtu verður ekki talið að umrædd gjaldtaka uppfylli skilyrði 53. gr. laga nr. 7/1998 þess efnis að upphæð gjalds vegna endurskoðunar starfsleyfis megi ekki vera hærri en kostnaður við veitta þjónustu, enda voru a.m.k. áðurgreindir kostnaðarliðir úr verkbókhaldi Umhverfisstofnunar ranglega lagðir gjaldtökunni til grundvallar. Þar að auki fór álagning gjaldsins fram á röngum grundvelli samkvæmt gjaldskrá Umhverfisstofnunar, svo sem fyrr greinir. Með hliðsjón af framangreindu verður hin kærða álagning felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi kærð ákvörðun Umhverfisstofnunar um álagningu viðbótargjalds að fjárhæð kr. 884.300 vegna útgáfu starfsleyfis til kæranda.

nóv 09

Love0

108/2021 Selhella

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 108/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Hafnarfirði frá 10. júní 2021 um að hafna því að tilteknar hönnunarteikningar vegna Selhellu 7 séu lagðar fram á ensku.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. júní 2021, er barst nefndinni 1. júlí s.á., kærir eigandi fasteignarinnar Selhellu 7, Hafnarfirði, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Hafnarfirði frá 10. júní 2021 að hafna því að tilteknar hönnunarteikningar séu lagðar fram á ensku. Er þess krafist að kæranda verði heimilað að leggja fram tiltekin hönnunargögn vegna Selhellu 7 á ensku. Jafnframt er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 8. júlí 2021.

Málavextir: Kærandi í máli þessu er eigandi fasteignarinnar Selhellu 7, Hafnarfirði. Kærandi hefur byggt tvö Astron-stálgrindarhús á lóðinni og er nú að byggja hið þriðja. Í samskiptum við byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar kom fram að hönnunargögn vegna stálgrindar og klæðningar hússins þyrftu að vera á íslensku. Er það sú ákvörðun sem kærð er í máli þessu.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að fram komi í gr. 4.2.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 að leyfisveitandi geti samþykkt að hönnunargögn séu ekki á íslensku, svo sem fjölmörg dæmi séu um. Í því sambandi liggi fyrir að af hálfu Hafnarfjarðarbæjar hafi áður verið samþykkt hönnunargögn sem ekki séu á íslensku. Til viðbótar við eldri teikningar kæranda að tveimur sambærilegum húsum á sömu lóð, sem fengið hafi lokaúttekt án athugasemda, megi til að mynda nefna teikningar vegna Selhellu 4, sem hafi verið á sænsku, og einnig teikningar vegna Fornubúða 5. Samskonar teikningar á ensku vegna Astron-stálgrindarhúsa hafi farið í gegn hjá byggingarfulltrúanum í Kópavogi og megi nefna Tónahvarf 9 í því sambandi. Einnig hafi byggingarfulltrúinn í Garðabæ hleypt teikningum af Astron-húsum á ensku í gegn án þýðingar og megi nefna Miðhellu 4 í því sambandi. Telji kærandi því ljóst að fjölmörg dæmi séu um að teikningar sem þessar séu samþykktar þrátt fyrir að hafa ekki verið þýddar sérstaklega á íslensku. Að gera kæranda að þýða teikningarnar, með tilheyrandi viðbótarkostnaði, feli að mati hans í sér mismunun enda liggi fyrir að öðrum aðilum, sem og kæranda í öðrum tilvikum, hafi verið heimilað að leggja fram teikningar á öðru tungumáli en íslensku í sambærilegum aðstæðum og hafi kærandi því mátt hafa réttmætar væntingar um að hann þyrfti ekki að leggja út í verulegan og óþarfan aukakostnað vegna þýðinga. Vísist hvað þetta varði til jafnræðisreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Engin raunveruleg þörf knýi á um að teikningarnar séu þýddar á íslensku. Teikningarnar hafi verið samþykktar af Teiknistofunni Óðinstorgi, en teiknistofan ábyrgist teikningarnar og hafi skrifað upp á þær. Í því sambandi sé vísað til ábyrgðar og hlutverks hönnuða, sbr. gr. 4.1.1. í byggingarreglugerð. Hönnuðir beri ábyrgð á því gagnvart eiganda mannvirkis að hönnun þeirra sé faglega unnin og mannvirkið standist þær kröfur sem til þess séu gerðar í lögum um mannvirki og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Þá hafi þegar verið þýddar nokkuð sambærilegar teikningar vegna Selhellu 1 og Selhellu 8, sem eftir atvikum sé unnt að horfa til sé uppi vafi um þýðingu við yfirferð byggingarfulltrúa. Vísað sé til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, þar sem fram komi að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að sé stefnt verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Það sé tvímælalaust íþyngjandi ákvörðun að skylda kæranda til þess að láta þýða allar teikningar og sé ljóst að lögmætu markmiði sem að sé stefnt verði náð með öðru og vægara móti, þ.e. að heimila kæranda að leggja fram teikningarnar á ensku, eins og áður hafi verið gert.

Kærandi bendi á að ekki verði séð að byggingarfulltrúi Hafnarfjarðar sé með íðorðaskrá. Telja verði mikilvægt, sé á annað borð gerð krafa um þýðingu, að slík skrá liggi fyrir svo unnt sé að nota réttu íslensku orðin að mati byggingarfulltrúa.

Ekki verði séð að aukið öryggi felist í þýddum teikningum. Um sé að ræða teikningar á ensku sem sé alþjóðlegt tungumál sem flestir ef ekki allir Íslendingar hafi góð tök á og sé það tungumál notað út um allan heim í samskiptum á milli húsbyggjenda og framleiðenda. Alþjóðlegir staðlar um byggingarframkvæmdir séu einnig oft á ensku, sem og CE-merkingar um gæði byggingarefna. Þvert á móti verði raunar að ætla að teikningar á ensku stuðli að öryggi, enda margir sem komi að byggingu umrædds húss sem hafi takmarkaða eða enga þekkingu á íslenskri tungu.

Í 60. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki séu viðmiðunarreglur varðandi setningu reglugerða á grundvelli laganna. Í 1. mgr. komi fram að í reglugerð skuli vera ákvæði um tiltekin atriði og sé þar í 2. tölul. sértaklega tekið fram eftirfarandi: „Hönnunargögn, byggingarlýsingar, skýrslur um innra og ytra eftirlit, greinargerðir og önnur gögn sem skila þarf vegna umsóknar um byggingarleyfi eða tilkynningar skv. 1. mgr. 9. gr. Í reglugerð skal kveða á um kröfur til hönnunargagna mismunandi mannvirkja og mannvirkjahluta og skiptingu uppdrátta í aðal-, sér- og deiliuppdrætti. Einnig skulu vera ákvæði um hönnunargögn sem skila skal vegna virkjana og annarra sérhæfðra mannvirkja og til hvaða þátta eftirlit útgefanda byggingarleyfis skal taka.“ Hvorki sé í tilvitnuðu ákvæði laganna né annars staðar í lögunum minnst á það að hönnunargögn skuli vera á íslensku og telji kærandi það vera vísbendingu um að það sé háð mati í hverju tilviki, sem byggist á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að fjallað sé um hönnungargögn í gr. 4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Í 3. mgr. gr. 4.2.1. segi að hönnunargögn skuli vera á íslensku nema leyfisveitandi samþykki annað. Það sé því ákvörðun byggingarfulltrúa hvort tekið sé á móti hönnunargögnum á öðru tungumáli en íslensku. Tilgangur reglunnar virðist fyrst og fremst vera að reyna að tryggja rétta afgreiðslu umsókna og að framkvæmdir séu í samræmi við það sem útgefið leyfi kveði á um. Dæmi hafi verið um að móttaka hönnunargagna á ensku hafi leitt til þess að aðilar hafi skýrt hugtök með ólíkum hætti, sem leitt hafi til þess að ekki hafi verið framkvæmt í samræmi við útgefið leyfi. Af þessum ástæðum hafi byggingarfulltrúi ekki samþykkt hönnunargögn á öðrum tungumálum en íslensku undanfarin ár.

Framangreind afstaða sé einnig í fullu samræmi við ákvæði laga nr. 61/2011 um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls, en þar komi fram í 8. gr. að íslenska sé mál stjórnvalda, jafnt ríkis sem sveitarfélaga.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar að synja móttöku hönnunargagna á ensku. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um að honum verði heimilað að leggja fram tiltekin hönnunargögn á ensku.

Samkvæmt 2. tölul. 60. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki skal fjalla um kröfur til hönnunargagna mismunandi mannvirkja í reglugerð. Fjallað er um hönnunargögn í 3. mgr. gr. 4.2.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Þar kemur fram að hönnunargögn skuli vera á íslensku nema leyfisveitandi samþykki annað. Ljóst er af lestri ákvæðisins að meginreglan er sú að hönnunargögn skuli vera á íslensku en einnig að undantekningu megi gera frá þeirri reglu. Við mat á því hvort beita eigi undantekningunni þarf að taka mið af ákvæðum annarra laga, sem og af óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins.

Samkvæmt 8. gr. laga nr. 61/2011 um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls er íslenska mál stjórnvalda, jafnt ríkis sem sveitarfélaga. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því er varð að nefndum lögum kemur fram að um meginreglu sé að ræða sem kunni að vera óhjákvæmilegt að víkja frá við sérstakar aðstæður. Kemur sérstaklega fram að meginreglan taki til meðferðar mála í stjórnsýslunni. Ef gera eigi undantekningu frá meginreglunni verði að vera til þess sérstök heimild í lögum. Á mörgum sviðum, einkum í stjórnsýslunni, hljóti samskipti að fara fram á öðrum málum og megi þar nefna samskipti íslenskra yfirvalda og yfirvalda einstakra erlendra ríkja, samskipti við alþjóðastofnanir og samtök, munnleg samskipti milli stjórnvalda og borgaranna, t.d. á sviðum sem snúi að erlendum mönnum búsettum hér.

Í 130. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 kemur fram að sveitarstjórn móti sveitarfélaginu málstefnu í samráði við Íslenska málnefnd. Þar skuli koma fram að öll gögn liggi fyrir á íslensku svo sem kostur sé og skuli gerð grein fyrir heimilum undantekningum á þeirri reglu. Enn fremur skuli koma fram hvaða gögn liggi að jafnaði fyrir í erlendum málbúningi og hvaða tungumál þar sé um að ræða.

Líkt og að framan segir er 3. mgr. gr. 4.2.1. í byggingarreglugerð matskennd regla. Við beitingu matskenndra reglna verða stjórnvöld að leggja raunverulegt mat á þær aðstæður sem fyrir hendi eru í hverju og einu máli og geta því ekki sett almennar verklagsreglur sem takmarka skyldubundið mat þeirra að verulegu eða öllu leyti. Svo virðist sem bæjaryfirvöld hafi ekki sett sveitarfélaginu málstefnu í samræmi við 130. gr. sveitarstjórnarlaga, sem er þó hin lögboðna leið til að setja verklagsreglur um undantekningar frá meginreglunni um að málsmeðferð og gögn skuli vera á íslensku. Verður að telja að það verklag byggingarfulltrúans í Hafnarfirði að taka ekki á móti neinum gögnum á ensku sé til þess fallið að þrengja um of það mat sem stjórnvöldum ber að beita skv. 3. mgr. gr. 4.2.1. í byggingarreglugerð. Einnig er rétt að benda á að samkvæmt 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála. Engin tilraun hefur verið gerð til þess af hálfu bæjaryfirvalda að útskýra hvers vegna önnur sjónarmið eigi við í máli þessu en um önnur leyfi kæranda til að reisa samskonar hús á sömu lóð, Selhellu 7, Hafnarfirði, en þar munu hönnunargögn hafa verið á ensku.

Þá lágmarkskröfu verður að gera að rökstuðningur uppfylli áskilnað 22. gr. stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings. Skal m.a. í rökstuðningnum, að því marki sem ákvörðun byggist á mati, greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið, sbr. 1. mgr. nefndrar 22. gr. Eins og áður greinir verður ekki séð að nauðsynlegt mat hafi farið fram á því hvort skilyrði hafi verið til að heimila móttöku hönnunargagna á ensku, t.a.m. í ljósi þess að þegar hafði verið byggt samkvæmt nefndum gögnum og því síður koma þau meginsjónarmið fram sem að baki slíku mati gætu hafa legið. Verður því að telja að rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið svo verulega áfátt að fella beri hana úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Hafnarfirði frá 10. júní 2021 um að hafna því að tilteknar hönnunarteikningar vegna Selhellu 7 séu lagðar fram á ensku.

nóv 01

Love0

142/2021 Breiðholtsbraut – auglýsingaskilti

Með UUA

Árið 2021, föstudaginn 29. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 142/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 6. júlí 2021 um að synja umsókn um leyfi til að koma fyrir stafrænu skilti við gatnamót Breiðholtsbrautar og Skógarsels/Stekkjarbakka.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. september 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Íþróttafélag Reykjavíkur þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík að synja umsókn um leyfi til að koma fyrir stafrænu skilti við gatnamót Breiðholtsbrautar og Skógarsels/Stekkjarbakka. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 14. september 2021.

Málavextir: Með umsókn, dags. 31. mars 2021, óskaði kærandi eftir leyfi til að koma fyrir stafrænu skilti í stað núverandi flettiskiltis við gatnamót Breiðholtsbrautar og Skógarsels. Jafnframt að skoðaður yrði möguleiki á að hækka núverandi skilti eða koma því fyrir á gatnamótum Breiðholtsbrautar og Skógarsels/Stekkjarbakka. Af hálfu byggingarfulltrúa var leitað eftir umsögn skipulagsfulltrúa vegna framlagðrar umsóknar.

Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 2. júlí 2021, kemur fram að leitað hafi verið umsagnar Vegagerðarinnar um nýtt stafrænt skilti eða hækkun á núverandi skilti. Í umsögn Vegagerðarinnar, dags. 24. júní 2021, kemur fram að hún leggist gegn auglýsingaskiltum sem beint sé að umferð vegna umferðaröryggissjónarmiða. Stafrænt auglýsingaskilti sé enn meira til þess fallið en flettiskilti að fanga athygli ökumanna. Slíkt kunni að draga úr umferðaröryggi. Vegagerðin bendi á 90. gr. umferðarlaga nr. 77/2019, auglýsingaskilti við veg, en samkvæmt þeirri lagagrein sé veghaldara heimilt að hafna umsóknum um uppsetningu á auglýsingaskiltum sem beint sé að vegi veghaldara. Þá samþykki Vegagerðin hvorki hækkun skiltis né tilfærslu á því þar sem að aðgerðirnar séu til þess fallnar að fanga athygli ökumanna sem kunni að draga úr umferðaröryggi.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 6. júlí s.á. var umsóknin tekin fyrir og henni synjað með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda kemur fram að ákvörðun byggingarfulltrúa hafi komið í bréfpósti til félagsins og komið fyrst til vitundar þess 7. ágúst 2021 þegar framkvæmdastjóri félagsins hafi komi úr sumarleyfi og opnað bréfið. Byggi kærandi á því að borgaryfirvöld beiti reglum um skilti afturvirkt, sem sé ekki heimilt að lögum. Uppsetning á stafrænum skjá hafi verið hafin áður en ný samþykkt um skilti hafi tekið gildi hjá Reykjavíkurborg í maí 2020. Í kjölfar upplýsinga frá byggingarfulltrúa hafi félagið sótt um leyfi fyrir stafrænu skilti. Þá séu hagsmunir vegna öryggissjónarmiða svo litlir miðað við hagsmuni kæranda að ákvörðun byggingarfulltrúa standist ekki með vísan til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er bent á að samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljist kærufrestur vera einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra eigi. Hin umþrætta ákvörðun hafi verið tekin 6. júlí 2021 og kæranda tilkynnt um afgreiðslu málsins með bréfi, dags. 7. s.m. Frestur til að kæra áðurgreinda ákvörðun byggingarfulltrúa hafi því verið löngu liðinn þegar kæra hafi borist úrskurðarnefndinni, en það að póstur sé ekki opnaður tímanlega af hálfu kæranda, eins og upplýst sé í kæru, sé á hans ábyrgð og framlengist kærufrestur ekki af þeim sökum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi tekur fram að samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála miði kærufrestur við vitneskju eða ætlaða vitneskju aðila. Byggt sé á því að kærufrestur hafi byrjað að líða 7. ágúst 2021 þegar framkvæmdastjóri kæranda hafi snúið aftur til vinnu eftir sumarleyfi og opnað erindið. Ákvörðunin hafi borist í bréfpósti, en ekki liggi fyrir hvenær bréfið hafi borist kæranda. Eðlilegt hefði verið að senda bréfið í ábyrgðarpósti til að tryggja móttöku þess ef til hefði staðið að byggja á dagsetningu þess um upphaf kærufrests.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt, eða mátti vera kunnugt, um þá ákvörðun sem kæra skal. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá nema afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að taka hana til meðferðar, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæranda var tilkynnt ákvörðun byggingarfulltrúa frá 6. júlí 2021 um synjun á umsókn hans með bréfi, dags. 7. s.m. Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga er ákvörðun bindandi eftir að hún er komin til aðila. Hins vegar er það ekki gert að skilyrði í þessu sambandi að ákvörðun sé komin til vitundar hans. Í bréfinu var bent á að heimilt væri að skjóta málinu til æðra stjórnvalds, sem væri úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en kæranda var ekki leiðbeint um kærufrest, svo sem mælt er fyrir um í 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 7. september 2021. Í ljósi greinds annmarka á leiðbeiningum til kæranda, og þess að kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar er styttri en almennur kærufrestur samkvæmt stjórnsýslulögum, verður með hliðsjón af 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga að telja afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr og verður málinu því ekki vísað frá úrskurðarnefndinni sökum þess að kæra hafi borist að kærufresti liðnum.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. og 13. tl. 3. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki falla skilti, eins og um ræðir í þessu máli, undir gildissvið laganna. Þá er fjallað um kröfur til skilta í kafla 2.5 í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Samkvæmt reglugerðinni eru skiltin byggingarleyfisskyld og skulu þau vera í samræmi við gildandi skipulag. Í 90. gr. umferðarlaga nr. 77/2019 kemur fram að spjöld, auglýsingar, ljósaskilti eða sambærilegan búnað megi eigi setja á eða við veg þannig að honum sé beint að umferð nema með heimild veghaldara. Veghaldari geti synjað um leyfi eða gert kröfu um að slíkur búnaður verði fjarlægður ef hann telji hann draga úr umferðaröryggi, þar á meðal ef misskilja megi hann sem umferðarmerki, umferðarskilti eða vegmerkingu, búnaður tálmi vegsýn eða sé til þess fallinn að draga athygli vegfarandans frá vegi eða umferðinni.

Með vísan til afdráttarlausrar umsagnar Vegagerðarinnar, sem vísað var til í umsögn skipulagsfulltrúa, eins og rakið er í málavaxtalýsingu, verður að telja að byggingarfulltrúa hafi verið rétt að synja umsókn kæranda um annars vegar að koma fyrir stafrænu skilti í stað núverandi flettiskiltis við gatnamót Breiðholtsbrautar og Skógarsels og hins vegar að skoðaður yrði sá möguleiki að hækka núverandi skilti eða koma því fyrir á gatnamótum Breiðholtsbrautar og Skógarsels/Stekkjarbakka. Verður synjunin af þeim sökum ekki felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 6. júlí 2021 um að synja umsókn um leyfi til að koma fyrir stafrænu skilti við gatnamót Breiðholts-brautar og Skógarsels/Stekkjarbakka.

nóv 01

Love0

112/2021 Traðarreitur eystri

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 112/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 24. nóvember 2020 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Traðarreit eystri.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 5. júlí 2021, kærir eigandi, Digranesvegi 38, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 24. nóvember 2020 að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Traðarreit eystri. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Með bréfum til úrskurðarnefndarinnar, dags. 7. júlí 2021, fara 76 tilgreindir aðilar fram á að þeim verði heimilað að gerast meðkærendur í málinu. Með bréfi, dags. 7. júlí 2021, var þess jafnframt krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 22. s.m.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 29. júlí 2021.

Málavextir: Upphaf máls þess má rekja til ársins 2019 þegar skipulagsráð Kópavogsbæjar samþykkti á fundi sínum 29. apríl skipulagslýsingu fyrir svæðið. Var sú afgreiðsla staðfest á fundi bæjarstjórnar 14. maí s.á. Var skipulagslýsingin auglýst í Fréttablaðinu 22. maí 2019 og var hún aðgengileg á heimasíðu Kópavogsbæjar með athugasemdafresti til 27. júní s.á. Á fundi skipulagsráðs 2. september s.á. var lögð fram vinnslutillaga að deiliskipulagi svæðisins. Var hún auglýst í fjölmiðlum 14. desember 2019 með athugasemdafresti til og með 16. janúar 2020. Þann dag var jafnframt haldinn kynningarfundur fyrir íbúa og aðra hagsmunaaðila. Á fundi skipulagsráðs 3. febrúar 2020 var samþykkt að hefja vinnu við deiliskipulag fyrir Traðarreit eystri á grundvelli framlagðrar vinnslutillögu. Samþykkti ráðið á fundi sínum 16. mars s.á. að auglýsa framlagða deiliskipulagstillögu og var sú samþykkt staðfest af bæjarráði 19. s.m. og bæjarstjórn 24. s.m.

Deiliskipulagstillagan var auglýst í fjölmiðlum 23. maí 2020 með athugasemdafresti til og með 20. júlí sá. Samhliða var auglýst opið hús 25. júní 2020 og 9. júlí s.á. þar sem íbúum og öðrum hagsmunaaðilum var gefinn kostur á að koma að athugasemdum og fá svör við spurningum. Á fundi skipulagsráðs 17. ágúst s.á. var tillagan tekin fyrir að nýju og þar sem athugasemdir bárust var málinu vísað til umsagnar skipulags- og byggingardeildar. Á fundi skipulagsráðs 7. september s.á. var deiliskipulagstillagan tekin fyrir og samþykkt ásamt umsögn, dags. 2. s.m. Var sú afgreiðsla skipulagsráðs staðfest í bæjarráði 19. nóvember s.á og í bæjarstjórn 24. s.m. Tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 9. júní 2021.

Samhliða þessari málsmeðferð deiliskipulagstillögunnar fyrir Traðarreit eystri var auglýst breyting á aðalskipulagi fyrir umrætt svæði. Var aðalskipulagsbreytingin samþykkt á fundi skipulagsráðs 7. september 2020. Var sú afgreiðsla staðfest í bæjarráði 17. s.m. og í bæjarstjórn 22. s.m. Samkvæmt aðalskipulagsbreytingunni verður landnotkun svæðisins áfram skilgreind sem íbúðarsvæði en það jafnframt skilgreint sem þróunarsvæði. Tók aðalskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 2. nóvember 2020.

Hið kærða deiliskipulag nær til 8.300 m² reits sem markast af Digranesvegi í suður, lóðarmörkum Kópavogsskóla í vestur, Hávegi í norður og Álftröð í austur. Gert er ráð fyrir blandaðri íbúðarbyggð með möguleika á þjónustustarfsemi. Samkvæmt deiliskipulaginu er gert ráð fyrir því að núverandi hús verði rifin og reist verði fjölbýlishúsabyggð á tveimur til fjórum hæðum með inndreginni þakhæð og að þar verði allt að 180 íbúðir. Þá er gert ráð fyrir niðurgrafinni bílageymslu með 1,3 stæðum fyrir hverja íbúð og einu stæði á hverja 50 m² atvinnuhúsnæðis.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að Kópavogsbær hafi ekki farið eftir gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 þar sem fram komi m.a. að við gerð deiliskipulags skuli eftir föngum leita eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa, umsagnaraðila og annarra þeirra sem hagsmuna eigi að gæta. Það skuli gert með virkri samvinnu við íbúa og aðra hagsmunaaðila gegnum allt skipulagsferlið. Kærendur búi í nágrenni við skipulagsreitinn.

Samkvæmt auglýsingu í Stjórnartíðindum komi fram að íbúðarfjöldi á viðkomandi reit muni aukast úr átta einbýlishúsum í 180 íbúðir, eða um 2.250%. Þyki nærliggjandi íbúum sú aukning vera allt of mikil og hafi þeir, á flestum stigum vinnslutillögunnar, komið með athugasemdir þess efnis. Um sé að ræða stórkostlegar breytingar á yfirbragði hverfisins. Hverfið sé gamalt og gróið og sé í dag engin blokk austan megin við Kópavogsskóla, eingöngu einbýli, tvíbýli, hæðir og raðhús, sem ekki séu hærri en þrjár hæðir. Samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi sé gert ráð fyrir allt að fimm hæða blokkum á umræddum skipulagsreit.

Sveitarfélög hafi getað í nafni þéttingarstefnu breytt skipulagi á slíkum reitum og þjappað mörgum íbúðum saman, en einhverjar reglur eða kvaðir hljóti að gilda um hve mikið megi þétta. Ættu sveitarfélög að þurfa að skoða og taka tillit til nærliggjandi byggðar, m.t.t. tegunda bygginga og þéttleika byggðar. Með hinu kærða deiliskipulagi sé verið að margfalda byggingarmagn og það í sérbýlishverfi. Telji íbúar í nágrenninu það óviðunandi aukningu.

Í gildandi aðalskipulagi komi fram að við gerð deiliskipulags skuli taka mið af þörfum og óskum íbúa sem og annarra hagsmunaaðila. Einnig komi þar fram: „Fyrirhugaðar breytingar, á einstökum lóðum eða hluta götureita í eldri hverfum bæjarins, skulu ekki raska yfirbragði aðliggjandi byggðar þar sem m.a. er gætt samræmis hvað varðar götumynd, hlutföll bygginga og byggingarlist. Stuðla skal að verndun og viðhaldi þess menningarsögulega arfs sem fólginn er í sögu og þróun byggðar í Kópavogi á þann hátt að einstök hús, húsaraðir og götumyndir verði vernduð með bæjarvernd.“ Með hliðsjón af framangreindu fari hið samþykkta deiliskipulag gegn markmiðum Aðalskipulags Kópavogs 2021-2024.

Með því að samþykkja einhliða að breyta sérbýlishúsahverfi í hverfi með fimm hæða blokkum sé verið að breyta stórkostlega forsendum íbúa í nágrenninu sem hafi talið sig vera að kaupa eignir í gamalgrónu sérbýlis-, hæða- og/eða raðhúsahverfi. Byggi kærendur á því að það hljóti því að vera skylda bæjarins og/eða byggingarverktaka að bjóða nærliggjandi íbúum, sem augljóslega verði fyrir áhrifum af viðkomandi breytingu, að selja byggingaraðilum eign sína með í það minnsta 50% álagi eða að hlusta á vilja kærenda, sem vilji sjá uppbyggingu sem nemi 40 íbúðum í formi hæða eða raðhúsa á viðkomandi reit sem yrðu ekki hærri en þrjár hæðir og í samræmi við götumynd, hlutföll bygginga og byggingarlist. Í þéttingarstefnu Kópavogsbæjar eða annarra sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu hafi ekki fundist neinar skilgreiningar sem takmarki áðurnefnt byggingarmagn á reit eða hæð húsa innan um sérbýli, rað- eða parhús. Það megi hins vegar gera ráð fyrir að í þéttingarstefnu felist ekki að byggt sé fjölbýlishús á mörgum hæðum innan um einbýlishúsalóðir án þess að nærliggjandi íbúar samþykki slíkt eða fái þar til gerðar bætur frá sveitarfélaginu.

Nú þegar sé mikill umferðarþungi á Digranesvegi og eftir 2.250% íbúðaaukningu á svæðinu verði erfitt, ef ekki ómögulegt, að draga úr umferðarþunga þarna með nokkru móti. Megi gera ráð fyrir að fleiri og stærri umferðarstíflur myndist með tilheyrandi hættu fyrir börn sem gangi í skólann. Samkvæmt deiliskipulaginu sé gert ráð fyrir 1,3 bílastæðum á hverja íbúð. Þá sé fjallað um að gestastæði séu við götu utan lóðar, en litlu meira fjallað um fjölda þeirra eða staðsetningu. Kærendur telji bílastæðaþörf vanmetna á svæðinu og séu sterkar líkur á að gestir viðkomandi bygginga muni leggja í bílastæði íbúa í nágrenni umrædds reits.

Samkvæmt reglugerð nr. 724/2008 um hávaða séu viðmiðunarmörk hávaða á íbúðarsvæðum 55 dB(A). Miðað við fyrirliggjandi útreikninga fari hávaði yfir þau mörk. Með aukinni bílaumferð og íbúafjölda megi gefa sér að hljóðmengun muni aukast og vera meiri en íbúar geti sætt sig við.

Einnig standi til að þétta byggð á Traðarreit vestri þar sem gert sé ráð fyrir að íbúðum muni fjölga um 550 og að börn á þeim reit muni ganga í Kópavogsskóla, rétt eins og þau börn sem komi til með að búa á Traðarreit eystri. Þá sé einnig gert ráð fyrir leikskóla á sama svæði. Núverandi stærð Kópavogsskóla rúmi ekki þessa aukningu og þurfi því að stækka hann, sem aftur minnki þá leiksvæði sem þar sé í kring.

Í vinnslutillögunum sé fjallað mikið um Borgarlínu og að íbúðarfjöldinn verði að vera mikill og þéttur þar sem Borgarlínan keyri í gegn og stoppi. Þessu sé mótmælt. Að því er kærendur best viti sé „Borgarlínan“ ennþá á teikniborðinu og ekkert hafi enn verið samþykkt. Þá eigi eftir að leysa fjármögnun og önnur vandamál áður en Borgarlínan muni hefja akstur. Þá sé kærandi að Digranesvegi 38(, sá sem skrifað hafi kæruna,) í níu mínútur að ganga að strætóskýli þar sem leið 1 stoppi í átt að miðbæ Reykjavíkur. Sé varla hægt að kalla það „spölkorn frá Hamraborginni“.

Sá tími sem verktaki virðist fá til að byggja upp á svæðinu, þ.e. 10-15 ár, sé óviðunandi. Framkvæmdatími ætti aldrei að vera meira en 2-3 ár og muni varla verða íbúðarhæft á svæðinu þegar byrjað verði að sprengja, fleyga og flytja jarðveg af svæðinu.

Í nefndri aðalskipulagsbreytingu og hinu kærðu deiliskipulagi sé ekki minnst á skipulagsmál norðan Hávegar en kærendur telji að heildstætt skipulag vanti fyrir það svæði. Öll einbýlishúsin norðan Hávegar séu í eigu sama verktaka og meiri líkur en minni séu á að í framhaldinu verði óskað eftir því að byggja fimm hæða hús þar.

Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu Kópavogsbæjar kemur fram að hin kærða ákvörðun sé í samræmi við stefnu og markmið Kópavogsbæjar í gildandi aðalskipulagi um þéttingu byggðar og góða nýtingu lands og landgæða, með umhverfis- og verndarsjónarmið að leiðarljósi. Þá sé tillagan einnig í takt við þær áherslur sem gerðar séu varðandi byggð með fjölbreyttu framboði húsnæðis og þjónustu.

Málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið viðamikil og ítarleg. Í skipulagsferlinu hafi legið fyrir húsakönnun, samþykkt af Minjastofnun, þar sem niðurstaðan hafi verið sú að engin hús, húsaraðir eða götumyndir á reitnum gæfu tilefni til verndunar vegna byggingarlistarlegrar, menningarsögulegrar og/eða umhverfislegrar sérstöðu. Það sé því ekki sjálfgefið að rótgróin byggð njóti verndar heldur sé það metið sérstaklega hverju sinni. Jafnframt hafi legið fyrir minnisblöð varðandi umferð og hljóðvist þar sem uppbyggingin sé ekki talin líkleg til að hafa mikil áhrif á gatnakerfið. Þá séu í hinu kærða deiliskipulagi gerðar kröfur til hljóðvarna með hliðsjón af niðurstöðu greinds minnisblaðs varðandi hljóðvist.

Í skipulagsferlinu hafi íbúar, sem og aðrir hagsmunaaðilar, jafnframt fengið tækifæri til að koma sínum sjónarmiðum á framfæri. Á kynningartíma tillögunnar hafi aðilum verið gefinn kostur á að senda inn athugasemdir og mæta á kynningarfund þar sem tillagan hafi verið kynnt. Þá hafi í tvígang verið haldin opin hús á vegum skipulags- og byggingardeildar á kynningartíma deiliskipulagstillögunnar sjálfrar og að sama skapi hafi aðilum verið gefinn kostur á að senda inn athugasemdir á kynningartíma. Sé því ekki tekið undir sjónarmið kærenda um að skort hafi á samráð. Í því samhengi megi nefna að með hliðsjón af innsendum athugasemdum og umsögnum hafi verið gerðar breytingar að lokinni kynningu á vinnslutillögunni og hún síðar orðið að endanlegri deiliskipulagstillögu.

Hin kærða ákvörðun taki til svæðis sem í aðalskipulagi sé skilgreint sem ÍB-2 Digranes. Sé því lýst sem nokkuð fastmótaðri byggð, sem sé jafnframt þéttasta byggð Kópavogs, með mjög blönduðum húsagerðum, þó mest fjölbýli. Þá segi jafnframt að gert sé ráð fyrir fjölgun íbúða á svæðinu. Sé það mat Kópavogsbæjar að hin kærða deiliskipulagstillaga sé í fullu samræmi við svæðisskipulag höfuðborgarsvæðisins, sem og Aðalskipulag Kópavogs 2021-2024, og hafi innbyrðis samræmis skipulagsáætlana því verið gætt, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Samhliða hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun hafi verið gerð aðalskipulagsbreyting fyrir svæðið og sé það nú skilgreint sem þróunarsvæði. Liggi fyrir framkvæmdaáætlun þar sem gert sé ráð fyrir að uppbygging skipulagsvæðisins taki um fimm ár en ekki 10-15 ár, líkt og kærendur haldi fram. Þá hafi verið gert sérstakt samkomulag við verktaka uppbyggingarverkefnisins þar sem framkvæmdatími, framkvæmdasvæðið og umgengnisreglur á framkvæmdatíma sé sérstaklega tilgreint, með áherslu á að ónæði í nærliggjandi byggð verði sem minnst á framkvæmdatíma. Hafi greint samkomulag verið samþykkt á fundi bæjarráðs 3. júní 2021 og í kjölfarið hafi auglýsing um gildistöku deiliskipulagstillögunnar verið birt.

Á það skuli bent að skipulagsvaldið sé í höndum viðkomandi sveitarstjórnar, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga. og hafi sveitarstjórn talsvert svigrúm við þróun byggðar og umhverfis eftir því sem talin sé þörf á hverju sinni. Fasteignaeigendur og aðrir hagsmunaaðilar geti því ekki gengið út frá því að skipulag haldist óbreytt um ókomna tíð.

Sé það mat Kópavogsbæjar að málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið að fullu í samræmi við gildandi lög og reglur.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur gera athugasemd við að hvorki hafi farið fram íbúakosning né hugarfar íbúa gagnvart skipulagsbreytingunni kannað með öðrum hætti áður en skipulagslýsing hafi verið auglýst. Bent sé á að ekkert í lögum eða reglugerðum heimili sveitarfélögum að setja skipulagsbreytingar upp í svokallað „vinnslutillögu ferli“. Ef slík ákvæðu væru til mætti gera ráð fyrir að (nærliggjandi íbúar) sjónarmið íbúa í nágrenninu/húsa í nágrenninu fengju meira vægi í upphafi ákvörðunarferlisins.

Þá vanti í greinargerð bæjarins að tilgreina að athugasemdafrestur vegna skipulagstillögunnar hefði verið veittur frá 16. janúar 2020 til 29. s.m. og að fjöldinn allur af athugasemdum hefði borist. Ljóst þyki að bærinn hafi lítið eða ekkert tekið þær athugasemdir til greina, en fimm dögum eftir lok frestsins hafi skipulagsráð samþykkt að hefja vinnu að deiliskipulagi fyrir Traðarreit eystri.

Augljóst sé að þarna verði alltof þétt byggt og um sé að ræða forsendubrest fyrir kærendur sem hafi talið sig vera að flytja á rólegt svæði með litlum fjölbýlishúsum, raðhúsum og einbýlum. Þá sé villandi að tala um að byggðin á svæðinu einkennist af fjölbýli, enda geti fallið undir það hugtak allt frá parhúsum og hæðum til 15 hæða skýjablokka. Á reitnum séu ekki blokkir heldur raðhús, parhús, einbýlishús og hæðir.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 24. nóvember 2020 að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Traðarreit eystri. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Að stjórnsýslurétti hefur skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæruaðild verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Kærendur í máli þessu eru 77 talsins. Til þess að hafa lögvarða hagsmuni þarf hin kærða ákvörðun að snerta hagsmuni þeirra beint, til að mynda vegna útsýnisskerðingar eða skuggavarps. Við mat á því hvort kærendur eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af hinni kærðu ákvörðun verður því að líta til staðhátta allra. Þarf þannig meðal annars að kanna hvar hús þeirra standa með tilliti til hins umþrætta skipulagsreits og fyrirhugaðrar uppbyggingar þar.

Af þeim upplýsingum sem fyrir liggja verður ráðið að kærendur máls þessa séu búsettir í grennd við hið umþrætta skipulagssvæði. Hins vegar teljast þeir ekki allir eiga lögvarða hagsmuni þegar litið er til staðhátta. Húsnæði kærenda í Bræðratungu 12 og 28, Hrauntungu 29, 62 og 81, Víðihvammi 36, Reynihvammi 7 og Lindarhvammi 11, svo og að Hlíðarvegi 48, liggja sunnan Digranesvegar og neðar í landi en umræddur götureitur, sem er norðan Digranesvegar. Á milli eigna nefndra kærenda og framkvæmdasvæðisins eru hús, allmikill gróður og í flestum tilvikum fleiri götur en Digranesvegur. Húsnæði kærenda við Digranesveg 61 og 63, Meltröð 2 og 4, Víghólastíg 6 og Bjarnhólastíg 24 eru í a.m.k. 200 m fjarlægð frá framkvæmdasvæðinu og er húsnæði Menntaskólans í Kópavogi þar á milli. Húsnæði kærenda að Álfhólsvegi 16, 16a, 18, 18a, 20, 20a, 43a og 89 er norðan við framkvæmdasvæðið, neðar í landi, og eru hús, gróður og götur þar á milli. Vegna greindra staðhátta teljast framangreindir kærendur ekki eiga lögvarinna hagsmuna að gæta með tilliti til grenndaráhrifa. Hús kærenda að Álfhólsvegi 22b og að Skólatröð 1, 5, 7, 9 og 11 eru nær framkvæmdasvæðinu, eða í um 40-70 m fjarlægð, en liggja eilítið neðar í landi og eru mannvirki og gróður þar á milli. Þykja þeir kærendur því ekki heldur eiga lögvarinna hagsmuna að gæta vegna grenndar þótt einhverjir þeirra í þessum húsum muni geta eygt þau hús sem fyrirhugað er að reisa. Sama á við um hús kærenda að Digranesvegi 18 og 22, gegnt Kópavogsskóla, og að Digranesvegi 50, 52, 54 og 56, gegnt Menntaskólanum í Kópavogi. Þar að auki hafa tveir kærenda að Digranesvegi 54 selt íbúð sína og afhent samkvæmt þinglýstum kaupsamningi. Verður kröfum framangreindra kærenda því vísað frá úrskurðarnefndinni, svo sem nánar er tilgreint í úrskurðarorði. Öðrum kærendum er hins vegar játuð kæruaðild vegna grenndar, en hús þeirra að Digranesvegi 32, 36, 38, 40, 42, 44, 46 og 48 eru sunnan götunnar gegnt framkvæmdasvæðinu, sem er í ríflega 20 m fjarlægð norðan götu.

Skipulagsvald innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélags, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr., en við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags auk þess sem deiliskipulag skal rúmast innan heimilda aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. nefndra laga. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Í samræmi við 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga var tekin saman lýsing fyrir hið kærða deiliskipulag og hún kynnt fyrir almenningi og umsagnaraðilum ásamt því að leitað var umsagnar Skipulagsstofnunar, sbr. 3. mgr. 40. gr. Þá var tillaga að deiliskipulagi auglýst í samræmi við 41. gr. laganna, frá 23. maí til 20. júlí 2020. Að lokinni auglýsingu var tekin afstaða til þeirra athugasemda sem bárust skv. 3. mgr. 41. gr. laganna. Var málsmeðferð deiliskipulagsins þannig í samræmi við ákvæði skipulagslaga. Þrátt fyrir að hugtakið vinnslutillaga sé ekki að finna í skipulagslögum er ekkert sem kemur í veg fyrir að sveitarfélög gangi lengra í kynningu skipulagsáætlana en lögin gera ráð fyrir, svo sem hér var gert með auglýsingu slíkrar tillögu á árinu 2019. Þá voru haldnir kynningarfundir og opin hús, eins og fram kemur í málavaxtalýsingu. Að mati úrskurðarnefndarinnar var þannig viðhaft það samráð sem skipulagslög og skipulagsreglugerð mæla fyrir um, en tekið skal fram að lögbundið samráð leiðir ekki endilega til þess að fallist verði á öll sjónarmið íbúa.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi. Svæðisskipulag er rétthærra en aðalskipulag og aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Við gerð nýrra skipulagsáætlana eða breytinga á skipulagsáætlunum skulu sveitarstjórnir taka mið af gildandi landsskipulagsstefnu. Bæjarstjórn nýtti sér heimild 2. mgr. 41. gr. og var aðalskipulagi breytt samhliða hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu. Var viðkomandi svæði breytt í þróunasvæði og settir sérstakir skilmálar um þéttingu byggðar á reitnum. Kemur fram í aðalskipulagsbreytingunni að meginmarkmið hennar sé að afmarka nýtt svæði fyrir þéttingu byggðar í nánd við miðbæ Kópavogs. Breytingin felist í því að heimila enduruppbyggingu á reitnum fyrir fjölbýlishús. Eftir þá breytingu er hin kærða deiliskipulagsákvörðun í samræmi við gildandi aðalskipulag.

Í samræmi við 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga var unnin húsakönnun og lagt mat á varðveislugildi byggðarinnar og einstakra bygginga sem fyrir voru á svæðinu. Niðurstaða húsakönnunar var sú að á reitnum væru engin einstök hús, húsaraðir eða götumyndir sem gæfu tilefni til verndunar. Þá væru heldur engar samstæður húsa eða heildir sem lagt væri til að vernda vegna umhverfislegrar sérstöðu. Einnig liggur fyrir minnisblað um hljóðvist. Samkvæmt því eru nokkur hús, bæði innan skipulagsreitsins og utan hans, þar sem hljóðstig mun fara yfir mörk reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða við framhlið, þ.e. þeirri sem snýr út að götu. Er tekið fram í minnisblaðinu að þau hús utan skipulagsreitsins þar sem það eigi við hafi þó öll hljóðláta hlið og uppfylli þannig skilyrði reglugerðarinnar. Ef einhverjar íbúðanna á skipulagsreitnum muni ekki hafa hljóðláta hlið sem snúi inn í garð þurfi að huga sérstaklega að hljóðvist í þeim með byggingartæknilegum lausnum við hönnun. Er í hinu kærða deiliskipulagi vísað til nefndrar reglugerðar og tekið fram að á öllum íbúðarlóðum verði hljóðvist í samræmi við 5. gr. hennar um hávaða innan viðmiðunarmarka við að minnsta kosti eina húshlið samkvæmt ÍST 45:2011, en nefnt reglugerðarákvæði heimilar skipulagsyfirvöldum að ákveða að í stað marka hljóðstigs í viðauka reglugerðarinnar gildi greindur staðall um íbúðarhúsnæði. Liggur því ekki annað fyrir en að rannsókn málsins og málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið lögum samkvæmt.

Að framangreindu virtu er ekki að finna neina þá form- eða efnisannmarka á hinni kærðu ákvörðun er raskað geta gildi hennar og verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Rétt þykir þó að benda á að geti kærendur sýnt fram á tjón vegna hins kærða deiliskipulags geta þeir eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur dómstóla.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefndinni kröfu kærenda að Bræðratungu 12 og 28, Hrauntungu 29, 62 og 81, Víðihvammi 36, Meltröð 2 og 4, Hlíðarvegi 48, Reynihvammi 7, Víghólastíg 6, Lindarhvammi 11, Bjarnhólastíg 24, Skólatröð 1, 5, 7, 9 og 11, Álfhólsvegi 16, 16a, 18, 18a, 20, 20a, 22b, 43a og 89 og Digranesvegi 18, 22, 50, 52, 54, 56, 61 og 63.

Hafnað er kröfu kærenda að Digranesvegi 32, 36, 38, 40, 42, 44, 46 og 48 um að felld verði úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 24. nóvember 2020 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Traðarreit eystri.

nóv 01

Love0

93/2021 Selvogsgata

Með UUA

Árið 2021, föstudaginn 29. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 93/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 22. júní 2021 um að synja um beitingu þvingunarúrræða og um ógildingu ákvörðunar um samþykkt byggingarleyfis frá 23. september 2015 vegna Selvogsgötu 16a í Hafnarfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigendur, Holtsgötu 13, Hafnarfirði, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 22. júní 2021 að synja um beitingu þvingunarúrræða vegna breytinga sem gerðar hafi verið á Selvogsgötu 16a og ógildingu teikninga sem samþykktar hafi verið á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 23. september 2015. Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé ógildingar ákvörðunar um samþykkt byggingarleyfis frá 23. september 2015 og ákvörðunar um að synja um beitingu þvingunarúrræða frá 22. júní 2021.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 5. júlí 2021.

Málsatvik og rök: Árið 2015 sóttu fyrri eigendur Selvogsgötu 16a, Hafnarfirði, um byggingarleyfi til þess að gera tvöfalda svaladyr með útgengi í garð í stað eldra gluggaops á bakhlið hússins. Á uppdrætti er fylgdi umsókn um byggingarleyfi voru jafnframt færðar inn áður gerðar breytingar á húsinu án þess að þær væru sérstaklega tilgreindar, en í þeim fólst að á bílskúr í horni lóðarinnar, við lóðamörk Selvogsgötu 16b og Holtsgötu 13, höfðu verið gerðar þaksvalir, handrið og stigi. Uppdrættirnir voru samþykktir á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar hinn 23. september 2015. Að sögn fyrri eiganda höfðu framangreindar breytingar þegar verið tilkomnar við kaup hans á húsinu árið 2014. Þá er í gögnum málsins vísað til þess að nágranni hefði greint frá því að þegar hann keypti sína eign fyrir 15 árum hefðu svalirnar þegar verið til staðar.

Með bréfi til byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar, dags. 22. júní 2021, fór kærandi fram á að teikningar frá árinu 2015 vegna Selvogsgötu 16a yrðu ógiltar og að beitt yrði þvingunarúrræðum skv. 55. og 56. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 vegna framangreindra framkvæmda. Byggingarfulltrúi sveitarfélagsins svaraði kæranda sama dag með þeim hætti að ákvörðunin stæði, teikningarnar hefðu verið samþykktar í september árið 2015 og að framkvæmdir hefðu þegar farið fram.

Kærandi telur teikningar af þeim breytingum sem varði þaksvalir hvorki vera í samræmi við lög né byggingarreglugerð. Þá hafi nágrannar ekki veitt samþykki sitt fyrir þeim. Af svölunum sé fallhætta, þær varpi skugga á næstu lóðir og valdi ónæði. Handrið sé 85 cm á hæð en það sé ekki á stiganum líkt og skylt sé.

Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að hinar umdeildu breytingar hefðu verið til komnar þegar samþykkt var að breyta gluggaopi í dyraop árið 2015. Ekki séu til teikningar af þessari breytingu en oft og tíðum sé áður gerðri framkvæmd bætt inn á teikningar. Þá er vísað til þess að skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé eins mánaðar kærufrestur til nefndarinnar liðinn.

Af hálfu eiganda Selvogsgötu 16a er bent á að kærandi hafi keypt eign sína árið 2020 og hafi honum því verið kunnugt um hinar umdeildu þaksvalir og stiga en engar athugasemdir gert fyrr en árið 2021.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Fyrir liggur að á þeim tíma er kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni voru tæp sex ár liðin frá því að byggingarfulltrúi Hafnarfjarðar veitti samþykki fyrir hinni kærðu framkvæmd, sem mun þó vera eldri. Var kærufrestur því löngu liðinn er kæra barst úrskurðarnefndinni 22. júní 2021.

Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um áhrif þess ef kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar. Tiltekið er í athugasemdum með 28. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum að við mat á því hvort skilyrði séu til að taka mál til meðferðar að loknum kærufresti þurfi að líta til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo sé rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningartilvikum. Skilyrði 28. gr. stjórnsýslulaga fyrir töku máls til efnismeðferðar að liðnum kærufresti þykja ekki uppfyllt í máli þessu.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar um samþykkt byggingarleyfis frá 23. september 2015 vísað frá úrskurðarnefndinni.

Það er hlutverk byggingarfulltrúa að hafa eftirlit með mannvirkjagerð í sínu umdæmi, sbr. 2. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 8. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í því hlutverki felst m.a. að taka afstöðu til beitingar þvingunarúrræða þeirra sem mælt er fyrir um í 55. og 56. gr. sömu laga. Í 1. mgr. 55. gr. er m.a. tekið fram að sé byggingarleyfisskyld framkvæmd skv. 9. gr. hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða byggt á annan hátt en leyfi stendur til geti byggingarfulltrúi stöðvað slíkar framkvæmdir tafarlaust og fyrirskipað lokun mannvirkisins. Sama gildi ef ekki sé að öðru leyti fylgt ákvæðum laganna eða reglugerða sem settar séu samkvæmt þeim við byggingarframkvæmdina. Þá er kveðið á um í 2. mgr. 55. gr. laganna að ef byggingarframkvæmd sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu sé heimilt að vinna slík verk á hans kostnað. Þá er í 56. gr. laganna fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum og byggingarlýsingu, skuli gera eiganda eða umráðamanni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt sé. Sé það ekki gert sé heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hafi að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. sama ákvæðis.

Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræðis er háð mati stjórnvalds hverju sinni en tekið er fram í athugasemdum við 55. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 160/2010 að eðlilegt sé að hvert tilvik sé metið, m.a. með tilliti til meðalhófs. Fyrrgreind ákvæði 55. og 56. gr. laganna gefa sveitarfélögum kost á að bregðast við ef byggingarleyfisskyld framkvæmd gengur gegn almannahagsmunum, þ. á m. skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum, og eiga einstaklingar því ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram beitingu nefndra þvingunarúrræða vegna einkaréttarlegra hagsmuna sinna. Við mat stjórnvaldsins þarf þó sem endranær að fylgja megin reglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um rannsókn máls og að baki ákvörðun búi málefnaleg sjónarmið.

Í hinni kærðu ákvörðun um að aðhafast ekki vegna umdeildra framkvæmda var vísað til þess að teikningarnar hefðu verið samþykktar árið 2015 og þess að framkvæmdum væri lokið. Þá upplýsti sveitarfélagið hinn 12. október 2021 um að þvingunarúrræðum væri ekki beitt nema þegar um ólöglegar framkvæmdir væri að ræða og að í umræddu tilviki hefði verið veitt byggingarleyfi fyrir þeim. Með hliðsjón af því og þar sem ekki liggur fyrir að almannahagsmunum hafi verið raskað með hinum umdeildu framkvæmdum liggja ekki fyrir þær ástæður sem leitt geta til þess að hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa að synja um beitingu þvingunarúrræða verði hnekkt.

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa frá 23. september 2015 um samþykkt byggingarleyfis vegna Selvogsgötu 16a er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar um að synja um beitingu þvingunarúrræða vegna breytinga sem gerðar hafa verið á Selvogsgötu 16a.

nóv 01

Love0

69/2021 Reykjavíkurvegur

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 69/2021, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 20. maí 2021 um að synja um breytingu á skiptingu lóðarinnar Reykjavíkurvegar 31.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. maí 2021, er barst nefndinni 28. s.m., kæra tveir þinglýstra eigenda lóðarinnar Reykjavíkurvegar 31, þá ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkur frá 30. apríl 2021, sem staðfest var í borgarráði 20. maí s.á., að synja umsókn þeirra um skiptingu nefndrar lóðar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 1. júlí 2021.

Málavextir: Á lóðinni Reykjavíkurvegi 31 í Litla Skerjafirði, Reykjavík, stendur fjölbýlishús með fjórum íbúðum. Með afsali, dags. 25. september 1991, eignuðust foreldrar kærenda íbúð í húsinu og var eigninni þar lýst sem þriggja herbergja íbúð á efri hæð hússins, ásamt risi, hlutdeild í eignarlóð og öllu öðru sem eignarhlutanum fylgdi. Þá kom einnig fram að kaupendum væri kunnugt um ágreining um lóðarskiptingu og kvaðir sem á eigninni hvíldu. Í kjölfar andláts foreldra kærenda kom eignin í hlut þeirra með skiptayfirlýsingu árið 2009.

Lóðin Reykjavíkurvegur 31 er 900 m², en hefur frá 8. október 2018 verið skráð hjá Þjóðskrá sem tvær lóðir, hvor um sig sé 450 m², þ.e. Reykjavíkurvegur 31 (L106688) og Reykjavíkurvegur 31b (L227482). Kærendur sóttu hinn 18. mars 2021 um breytingu á deiliskipulagi vegna Reykjavíkurvegar 31 og 31b til samræmis við skráningu Þjóðskrár. Þeirri umsókn kærenda var hins vegar synjað á fundi borgarráðs hinn 20. maí 2021 og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kærenda: Kærendur kveðast hafa áform um að reisa smáhýsi á lóðinni Reykjavíkurvegi 31 og í því skyni hafi þeir óskað eftir því að lóðinni yrði skipt. Vísað sé til þinglýstra heimilda, allt frá árinu 1964, um að ákveðinn hluti lóðarinnar Reykjavíkurvegar 31 tilheyri ekki lóð íbúðarhússins og sé það ágreiningslaust meðal eigenda hússins. Fordæmi séu fyrir því að eignarhald þess lóðarhluta hafi verið á hendi annarra en eigenda hússins. Fyrrum eigandi efri hæðar og riss hafi keypt lóðarhlutann árið 1988 og við það hafi lóðarhlutinn fyrst aftur komist í eigu eiganda íbúðar í húsinu. Ári síðar hafi Reykjavíkurborg samþykkt umsókn þessa fyrrum eiganda um að reisa bílskúr á lóðarhlutanum en ekkert hafi orðið af þeim framkvæmdum. Í þinglýstum skiptasamningi frá 8. júní 1989, sem allir eigendur íbúðarhússins utan einn hafi undirritað, komi fram að lóðin sem húsið standi á sé 900 m² og skiptist í tvo jafna hluta, lóðarhluta A, sem sé 450 m² og skiptist á milli húseigenda í samræmi við eignarhluta þeirra í húseigninni, og lóðarhluta B, sem einnig sé 450 m² og sé í eigu einstaklings. Þá hafi núverandi eigandi þeirrar íbúðar sem fyrri eigandi undirritaði ekki framangreindan skiptasamning nú veitt samþykki sitt fyrir skiptingu lóðar þeirrar sem tilheyri húseigninni og ritað undir yfirlýsingu þess efnis.

Í kjölfar þess að kærendur hefðu veitt því athygli að skráning Reykjavíkurvegar 31b hjá Þjóðskrá væri ófrágengin hefðu þeir fengið henni breytt. Þegar í ljós hefði komið að hjá borginni væri lóðin Reykjavíkurvegur 31 enn skráð 900 m² hefðu kærendur sent umsókn um skiptingu lóðarinnar til skipulagsfulltrúa Reykjavíkur.

Kærendur hafi með kaupsamningi hinn 4. júní 2021 selt íbúð sína í húsinu að Reykjavíkurvegi 31. Í samningnum sé fyrirvari um eignarhald kærenda að lóðinni Reykjavíkurvegi 31b og vilji kærendur tryggja eignarréttindi sín að lóðinni en fulltrúar borgarinnar hafi upplýst kærendur um að þeir gætu misst eignarréttindi sín yfir lóðarhlutanum ef lóðinni væri ekki skipt áður en þeir seldu íbúðina.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að engin gögn um skráningu lóðarinnar hafi fundist hjá borginni og að skv. 1. mgr. 48. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé óheimilt að skipta jörðum, löndum eða lóðum eða breyta landamerkjum og lóðarmörkum nema samþykki sveitarstjórnar komi til. Slíkt samþykki af hálfu Reykjavíkurborgar liggi ekki fyrir og engar skýringar séu á breytingum Þjóðskrár vegna nýskráningar lóðarinnar Reykjavíkurvegar 31b.

Með hinni kærðu ákvörðun hafi umsókn kærenda um breytingu á deiliskipulagi verið synjað með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa frá 30. apríl 2021. Þar komi m.a. fram að rétt væri að hafa forsögu málsins í huga þegar gerð væri grein fyrir afstöðu skipulagsfulltrúa til skiptingar lóðarinnar. Var þar vísað til umsagna skipulagsfulltrúa vegna fyrirspurna kærenda frá 2. febrúar 2018 og 26. febrúar 2021 um leyfi til að byggja smáhýsi á lóðinni. Í fyrri umsögn skipulagsfulltrúa komi m.a. fram að um væri að ræða stóra lóð sem hugsanlega væri hægt að nýta betur og skipta í tvær. Þó væri á lóðinni kvöð um frárennsli sem kæmi í veg fyrir að hægt væri að nýta hluta hennar og að gera þyrfti heildstætt mat á því hvort og hvernig hægt væri að þétta byggð á þessum stað og mikilvægt væri að sátt ríkti um slíka þéttingu. Þá komi fram í seinni umsögninni að engin gögn fyndust um „þessa lóð / lóðparspildu“ í landupplýsingakerfi Reykjavíkur, LUKR, hjá umhverfis- og skipulagssviði og að í fasteignaskrá væru kærendur einungis skráðir sem umráðamenn en ekki þinglýstir eigendur lóðarinnar.

Niðurstaða: Samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 er skipulag lands innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna, sbr. 3. mgr. 3. gr. laganna, og geta þær með því haft áhrif á og þróað byggð og umhverfi með bindandi hætti. Annast þær og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags skv. 29. og 38. gr. sömu laga og ber við gerð deiliskipulags að byggja á stefnu aðalskipulags. Samkvæmt 48. gr. skipulagslaga er óheimilt að skipta jörðum, löndum eða lóðum eða breyta landamerkjum og lóðamörkum nema samþykki sveitarstjórnar komi til. Við meðferð umsókna um framangreint ber sveitarstjórn að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. hvað varðar rökstuðning ákvörðunar. Þá eru sveitarstjórnir jafnframt bundnar af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum.

Eitt markmiða Aðalskipulags Reykjavíkur 2010–2030 er að skapa heildstæðari og þéttari borgarbyggð og nýta þar með betur land og fjárfestingar í gatna- og veitukerfum og þjónustustofnunum. Er uppbygging á miðlægum svæðum þar sögð vera í algjörum forgangi. Samkvæmt aðalskipulaginu er umrædd lóð í Litla Skerjafirði á svæði sem skilgreint er sem íbúðarbyggð, ÍB6, og tilheyrir vesturbænum, borgarhluta 1. Þar er Litla Skerjafirði lýst sem fullbyggðum og fastmótuðum en í jaðri svæðisins sé þróunarsvæði 4. Á sumum svæða borgarhlutans séu miklir uppbyggingarmöguleikar, einkum á jaðarsvæðum, og er gert ráð fyrir því að íbúðum geti fjölgað um 2.300, þar af um 1.100 íbúðir austan Suðurgötu, í Skerjafirði og Vatnsmýri. Verður ekki séð að umdeild lóðarskipting færi gegn þessum markmiðum eða stefnu gildandi aðalskipulags, en ekki er í gildi deiliskipulag fyrir umrætt svæði.

Í umsögn skipulagsfulltrúa sem vísað var til sem rökstuðnings fyrir hinni kærðu ákvörðun var m.a. vísað til lagnakvaðar sem á lóðinni hvíldi og þess að borginni bæri að þjónusta sérhverja lóð. Ekki verða í því talin felast efnisrök fyrir synjun um skiptingu lóðarinnar að á henni hvíli lagnakvöð enda liggja ekki fyrir neinar mótaðar fyrirætlanir um mannvirkjagerð á lóðinni. Þá verða, án þess að frekari skýringar komi til, ekki heldur talin felast efnisrök í þeim rökstuðningi borgarinnar að uppskipting lóðarinnar samræmist ekki „hagsmunum Reykjavíkurborgar þar sem borginni ber skylda að þjónusta sérhverja lóð á ýmsan hátt.“ Loks kemur fram í umsögn skipulagsfulltrúa að „almennt er ekki gert ráð fyrir skiptingu lóða nema með ákveðnum skilyrðum samkvæmt gildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur, sbr. kafla um borgarvernd (í kaflanum Borg fyrir fólk) með vísan í fjölbreytileika byggðarmynsturs innan Hringbrautar, sjá bls. 164.“ Á uppdráttum skipulagsins er svæðið „innan Hringbrautar“ sýnt sem svæði norðan Hringbrautar. Þar sem lóðin Reykjavíkurvegur 31 er ekki „innan Hringbrautar“ samkvæmt aðalskipulaginu byggir rökstuðningur ákvörðunarinnar að því leyti á rangri forsendu.

Að öllu þessu virtu verður að telja að rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið svo áfátt að fallast verður á kröfu kærenda um ógildingu hennar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 20. maí 2021 um að synja um skiptingu lóðarinnar Reykjavíkurvegar 31.

70/2021 Kolgrafarhólsvegur

105/2021 Sjókvíaeldi í Önundarfirði

90/2018 Svarfhólsskógur endurupptaka

94/2021 Leifsgata

43/2021 Eldsneytisbirgðastöð

108/2021 Selhella

142/2021 Breiðholtsbraut – auglýsingaskilti

112/2021 Traðarreitur eystri

93/2021 Selvogsgata

69/2021 Reykjavíkurvegur

Um okkur

Opnunartími