Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
feb 01
Love0

144/2022 Sóltún

Með

Árið 2023, þriðjudaginn 31. janúar, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 144/2022, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 24. nóvember 2022, um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ármannsreits vegna lóðarinnar nr. 2-4 við Sóltún.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. desember 2023, er barst nefndinni 21. s.m., kæra tilteknir íbúar Mánatúns 4, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 24. nóvember 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ármannsreits, með síðari breytingum, vegna lóðar nr. 2-4 við Sóltún. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Málsatvik og rök: Að undangenginni auglýsingu samkvæmt 1. mgr. 41. gr., sbr. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 samþykkti borgarráð Reykjavíkur hinn 24. nóvember 2022 tillögu að breytingu á deiliskipulagi Ármannsreits, með síðari breytingum, vegna lóðar nr. 2-4 við Sóltún. Samkvæmt breytingartillögunni var lóðinni skipt í tvennt, nr. 2 og nr. 4. Breytingar vegna lóðar nr. 2 fólust meðal annars í að tvær álmur voru lengdar til að bæta við hjúkrunarrýmum, fimmtu hæðinni var bætt við að hluta og kjallari stækkaður. Á lóð nr. 4 var meðal annars formi byggingarreits breytt, notkun breytt úr hjúkrunarheimili í íbúðir og hæðar heimild aukin úr 4 hæðum í 5, með 6. hæð að hluta.

Kærendur vísa til þess að ekki hafi verið tekið tillit til athugasemda sem gerðar hafi verið á auglýsingatíma skipulagsins. Borgarráð hafi samþykkt hækkun fyrirhugaðrar byggingar úr fjórum hæðum í sex þrátt fyrir niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 98/2008 frá 18. nóvember 2010. Enginn leikvöllur eða grænt andrými verði á svæðinu sem afmarkist af Snorrabraut, Laugavegi og Kringlumýrarbraut og sé það ekki í samræmi við Aðalskipulag Reykjavíkur 2040. Skipulagsfulltrúi hafi viðkennt að misræmi hefði verið í framsetningu deiliskipulagstillögunnar og að breytingar yrðu gerðar til að lagfæra það. Óboðlegt væri að skipulagsfulltrúi breyti teikningum án þess að borgarar, sem hefðu rýnt fyrri gögn, fengju að hafa umsögn um breytingarnar.

Samkvæmt upplýsingum frá Reykjavíkurborg bíður deiliskipulagið afgreiðslu Skipulagsstofnunar og hefur ekki verið birt í B-deild Stjórnartíðinda.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal senda Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hefur verið af sveitarstjórn og samantekt um málsmeðferð ásamt athugasemdum og umsögnum um þær innan sex mánaða frá því að frestur til athugasemda rann út. Þá skal birta auglýsingu um samþykkt deiliskipulags í B-deild Stjórnartíðinda, en fyrr tekur það ekki gildi. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar sæti hún opinberri birtingu.

Hin umdeilda deiliskipulagsbreyting hefur ekki verið birt í B-deild Stjórnartíðinda. Liggur því ekki fyrir kæranleg ákvörðun í kærumáli þessu og verður því vísað frá úrskurðarnefndinni.

 Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

jan 30
Love0

106/2022 Ártunga, Bláskógabyggð

Með

Árið 2023, mánudaginn 30. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundinum í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 106/2022, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 18. ágúst 2022 um að hafna umsókn um breytingu á deiliskipulagi vegna Ártungu 2 í landi Efri-Reykja.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

 Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags, 12. september 2022, er barst nefndinni 16. s.m., kæra eigendur þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 18. ágúst 2022 að synja beiðni kærenda um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðar þeirra, Ártungu 2, lnr. 226435. Skilja verður málskot kærenda svo að krafist sé að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að umsótt deiliskipulagsbreyting verði samþykkt.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 19. október 2022.

Málavextir: Með umsókn, dags. 15 janúar 2020, sóttu kærendur um rekstrarleyfi fyrir gestahús í flokki II, sem hafði verið reist á lóðinni Ártungu 2. Á fundi skipulagsnefndar 12. febrúar s.á var erindið tekið fyrir. Í erindinu vísuðu kærendur í útgefið rekstrarleyfi í sama flokki, sem þeim hafi áður verið veitt vegna rekstrar gestahúss á lóðinni Ártungu 4, fastanr. 226-055, lnr. 193553, til fjögurra ára, þ.e. frá 14. maí 2016 til 14. maí 2020. Deiliskipulag gerir ráð fyrir að svæði nr. F73 sé frístundasvæði. Á fundi skipulagsnefndar var bókað að nefndin teldi sig ekki hafa vald eða heimildir til að fara gegn gildandi lögum er varði rekstrarleyfi í flokki II tengdum gistingu. Sveitarstjórn tók erindið einnig fyrir á fundi 27. febrúar s.á. og tók undir bókun skipulagsnefndar. Var umsækjanda bent á að rekstrarleyfið yrði ekki gefið út að óbreyttu deiliskipulagi.

Á fundi skipulagsnefndar 13. maí 2020 var tekin fyrir umsókn kærenda um breytingu á deiliskipulagi fyrir Ártungu 2 og 4. Breytingin fól í sér að skýrð væri heimild til reksturs gististaðar í flokki II á skipulagssvæðinu. Umsóknin var samþykkt með fyrirvara um að samþykki allra sumarhúsaeigenda innan frístundasvæðis Reykjaskóga nr. F73 og Stekkjatúns auk landeigenda upprunalands. Eftir að samþykki allra lóðarhafa lægi fyrir skyldi breytingin unnin í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var einnig vísað til þess að samkvæmt heimildum í kafla 2.3.2 í Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015–2027 væri útleiga sumarhúsa heimil á grundvelli reglugerðar um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald með þeim takmörkunum að samþykki eigenda sumarhúsa á svæðinu þyrfti að liggja fyrir kæmi fram ósk um atvinnurekstur. Í framhaldinu var erindið tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar Bláskóga-byggðar 14. maí s.á. og samþykkt breyting á deiliskipulaginu með þeim hætti sem skipulags-nefnd lagði til. Á fundi sveitarstjórnar 1. október 2020 var ákveðið að falla frá því skilyrði að afla yrði samþykkis eigenda upprunalands með vísan til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 44/2020. Kærendur sendu oddvita og sveitarstjóra Bláskógabyggðar tölvubréf 12. júní s.á. með upplýsingum um að þau hefðu fengið skriflegt samþykki 97 sumarhúsaeigenda af 100.

Kærendur sendu sveitarstjórn og skipulagsnefnd Bláskógabyggðar erindi, dags. 2 ágúst 2022, þar sem vísað var til þess að fyrir lægi samþykki 97 af 100 eigendum sumarhúsa vegna fyrirhugaðrar starfsemi, en eigendur þriggja sumarhúsa á svæðinu hefðu hafnað því að veita samþykki sitt. Í erindinu óskuðu kærendur eftir staðfestingu skipulagsnefndar og sveitar-stjórnar á því að þetta nægði til þess að veita kærendum leyfi til reksturs gististaðar í flokki II. Í erindinu kom jafnframt fram að þau hafi selt Ártungu 4 og því væri einungis óskað leyfis fyrir Ártungu 2. Erindið var tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar 17. ágúst og var því hafnað. Kærendum var tilkynnt um þá ákvörðun með bréfi 18. s.m.

 Málsrök kærenda: Kærendur benda á að þau hafi leigt út sumarhús sitt ásamt gestahúsi með full réttindi frá 14. maí 2016. Við endurnýjun á starfsleyfinu hafi þau fengið synjun með vísan til þess að samþykki allra sumarbústaðaeigenda í Reykjaskógi þyrfti sem þá voru 97 talsins. Þegar þau höfðu náð í alla eigendur og skilað inn samþykktum hafi sumarhúsaeigendur í raun verið 100 talsins. Hafi eigendur 97 sumarbústaða samþykkt nýtt deiliskipulag, þrír ekki veitt samþykki og væri einn af þeim látinn. Kærendur telja það skilyrði Bláskógabyggðar að leita þurfi samþykkis allra sumarbústaðaeigenda ekki standast ákvæði 75. gr. stjórnarskrár, sem kveði á um atvinnufrelsi einstaklinga.

 Málsrök Bláskógabyggðar: Sveitarfélagið telur að umsókn kærenda hafi verið svarað í samræmi við lög og gildandi skipulag fyrir svæðið. Hafi meðferð málsins einnig verið í samræmi við skyldur sveitarfélagsins samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og skipulags-lögum nr. 123/2010.

 Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annist sveitarstjórnir og beri ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitar­stjórna felist m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga. Einnig komi fram í 7. mgr. 12. gr. laganna að gildandi skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi og að aðalskipulag sé rétthærra en deiliskipulag. Í 2. mgr. 28. gr laganna komi að auki fram að í aðalskipulagi sé lagður grundvöllur fyrir gerð deiliskipulags varðandi landnotkun, takmarkanir á landnotkun, byggðamynstur o.fl. ásamt því að í aðalskipulagi sé heimilt að setja fram nánari stefnu um einstök viðfangsefni. Í ákvæði 3. mgr. 37. gr. laganna sé síðan kveðið á um að við gerð deiliskipulags skuli byggt á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit. Þurfti deiliskipulagsbreytingin þannig að rúmast innan heimilda aðalskipulagsins auk þess að stefna þurfi að lögmætum markmiðum með breytingunni.

Í gildandi aðalskipulagi Bláskógabyggðar sé kveðið á um að almennt sé ekki heimilt að stunda atvinnurekstur á frístundasvæðum, þ.m.t. veitinga- og gistiþjónustu. Skoða þurfi aðstæður á hverjum stað og áður en starfsemi sé heimiluð þurfi að liggja fyrir samþykki sumarhúsaeigenda á svæðinu. Sé því gistiþjónusta óheimil á svæðinu en heimilt er að víkja frá framangreindu að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Með vísan til fyrrgreindra lagaákvæða sé því ekki heimilt að samþykkja deiliskipulagsbreytingu nema fyrir liggi samþykki allra eigenda sumarhúsa á svæðinu. Hafi kærendum verið leiðbeint um þessi skilyrði fyrir því að heimilt væri að taka til greina umsókn þeirra um deiliskipulagsbreytingu. Ekki sé um að ræða óverulega breytingu í skilningi 43. gr. skipulagslaga og því hafi ekki verið unnt að afgreiða breytinguna með grenndarkynningu eins og kærendur hafi haldið fram. Með því væri gildandi aðalskipulag og þau skilyrði sem þar komi fram virt að vettugi.

Sveitarfélagið áréttar að eftir að hafa fengið tölvubréf frá kærendum 12. júní 2020 hafi oddviti Bláskógabyggðar lagt þeim lið við að afla samþykkis hjá þeim aðilum sem andvígir hafi verið deiliskipulagsbreytingunni. Hafi afstaða eigenda þeirra þriggja sumarhúsa ekkert breyst og hafi þau áfram hafnað því að veita samþykki sitt. Þar sem umleitanir kærenda til að afla samþykkis allra sumahúsaeigenda hafi ekki borið árangur sé sveitarfélaginu óheimilt að breyta deiliskipulaginu samkvæmt beiðni þeirra.

Því sé hafnað að umrætt fyrirkomulag takmarki með óréttmætum hætti rétt kærenda til atvinnufrelsis, enda megi setja þessu frelsi skorður með lögum í þágu almannahagsmuna. Skipulagsheimildir sveitarélagsins lögum samkvæmt veiti sveitarfélaginu fullan rétt til þess að skipuleggja innan hvaða svæða sveitarfélagsins atvinnustarfsemi sem þessi sé heimil. Þar að auki telur sveitarfélagið það falla utan valdsviðs úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að taka afstöðu til lögmætis fyrrgreinds skilyrðis í aðalskipulagi Bláskógabyggðar með vísan til 2. málsl. 52. gr. skipulagslaga.

Niðurstaða: Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að hlutverk nefndarinnar sé að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kærenda um að umsókn þeirra um deiliskipulagsbreytingu vegna lóðarinnar Ártungu 2 verði samþykkt.

Í máli þessu er deilt um lögmæti þess skilyrðis sem sveitarstjórn Bláskógabyggðar hefur sett fyrir breytingu á deiliskipulagi umræddrar lóðar kærenda að samþykki allra sumarhúsaeigenda innan umrædds frístundasvæðis nr. F73 liggi fyrir.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 bera sveitarstjórnir ábyrgð á og annast gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í framangreindu felst m.a. heimild sveitarstjórna til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga, en þess ber þó að gæta að breytingin rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. áðurnefndra laga, og að stefnt sé að lögmætum markmiðum með breytingunni. Við gerð deiliskipulags skal auk þess byggt á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit, sbr. 3. mgr. 37. gr. laganna.

Í aðalskipulagi er lagður grundvöllur fyrir gerð deiliskipulags varðandi landnotkun og tak-markanir á landnotkun, sbr. 2. mgr. 28. gr. skipulagslaga. Samkvæmt Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015–2027 er umrædd lóð staðsett innan skilgreindrar frístundabyggðar. Í greinargerð aðalskipulagsins segir m.a. um frístundasvæði að á þeim sé almennt óheimilt að stunda atvinnurekstur, þ.m.t. veitinga- og gistiþjónustu. Sveitarstjórn geti þó heimilað slíkan atvinnurekstur í frístundabyggð ef fyrir liggi samþykki eigenda sumarhúsa á svæðinu. Útleiga sumarhúsa sé þó heimil á grundvelli reglugerðar nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald með þeim takmörkunum sem að framan greinir.

Í málinu liggur fyrir að sveitarstjórn Bláskógabyggðar hafnaði á fundi sínum 17. ágúst 2022 umsókn kærenda um breytingu á deiliskipulagi innan frístundasvæðis nr. F73 sem fólu í sér heimild til reksturs gististaðar í flokki II fyrir Ártungu 2. Sú ákvörðun var tekin í samræmi við þann áskilnað í aðalskipulagi að samþykki eigenda annarra sumarhúsa á svæðinu lægi fyrir. Skilyrði um framangreint samþykki á stoð í gildandi aðalskipulagi sem sveitarstjórn er bundin af við gerð deiliskipulags samkvæmt áðurnefndum ákvæðum 7. gr., 12. gr. og 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Fellur það utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til lögmætis fyrrgreinds skilyrðis, sbr. 2. málsl. 52. gr. skipulagslaga, þar sem ákvarðanir sem staðfestar eru af Skipulagsstofnun og ráðherra, svo sem aðalskipulag, verða ekki bornar undir nefndina.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar Bláskógabyggðar hafnað.

úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 18. ágúst 2022 um að synja beiðni kærenda um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðar þeirra, Ártungu 2, lnr. 226435.

jan 30
Love0

64/2022 Hlíðarendi

Með

Árið 2023, mánudaginn 30. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundinum í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 64/2022 kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 24. febrúar 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Hlíðarenda vegna reita G, H og I.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. júní 2022, er barst nefndinni 29. s.m., kæra eigendur íbúða á fimmtu og efstu hæð í Haukahlíð 1, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs frá 24. febrúar 2022 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Hlíðarenda vegna reita G, H og I. Skilja verður málatilbúnað kærenda svo að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. júlí 2022, er barst nefndinni 20. s.m., kæra eigendur íbúða á reit E að Hlíðarenda sömu ákvörðun. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt var þess krafist að réttaráhrifum hennar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, en með úrskurði uppkveðnum 2. ágúst 2022 var þeirri kröfu hafnað. Verður síðara kærumálið, sem er númer 78/2022, sameinað máli þessu þar sem hagsmunir kærenda standa því ekki í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 26. júlí 2022.

Málavextir: Hinn 23. júní 2004 tók gildi deiliskipulag Hlíðarenda en helsta viðfangsefni þess var að „festa starfsemi Knattspyrnufélagsins Vals í sessi með byggingum og íþróttavöllum ásamt því að gera tillögu að uppbyggingu atvinnu- og íbúðarhúsnæðis á svæðinu.“

Deiliskipulagið hefur sætt breytingum og með breytingu er tók gildi 14. janúar 2015 var íbúðum á skipulagssvæðinu fjölgað úr 360 í 600 og flatarmál atvinnuhúsnæðis aukið úr 60.000 m² í 75.000 m². Í greinargerð skipulagsins m.a. kom fram að húsagerðir yrðu í megindráttum tvenns konar, þ.e. annars vegar þriggja til fimm hæða blönduð byggð íbúðar- og atvinnuhúsnæðis og hins vegar þriggja til fjögurra hæða atvinnuhúsnæði. Þá mætti útfærsla deiliskipulagsins skoðast sem 1. áfangi í nýju Vatnsmýrarskipulagi. Markmiðið væri því að skapa hverfi með borgarbrag, randbyggð, inngörðum, götum og iðandi mannlífi. Leitast væri við að skapa lifandi göturými þar sem m.a. verslun og þjónusta væru skilyrt á hluta jarðhæða flestra reita að undanskildum reit F sem væri hreinn íbúðareitur. Atvinnustarfsemi væri skilyrt á jarðhæðum reita B, C og D að Snorrabrautarás og á reitum C og E að Sturlugötu. Reitur A væri hreinn atvinnuhúsareitur. Svo væri einnig um reiti G og H þar sem heildarbyggingarmagn væri áætlað 35.000 m². Á skipulagsuppdrætti var jafnframt afmarkað opið svæði til bráðabirgða sunnan lóðar G sem framtíðarbyggingarreitur. Frekari breytingar hafa verið samþykktar á deiliskipulaginu síðar er hafa m.a. falist í auknum fjölda íbúða á svæðinu.

Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 9. júlí 2021 var lögð fram umsókn um breytingu á deiliskipulaginu er gerði ráð fyrir að reitum G og H yrði breytt úr atvinnulóðum í íbúðalóðir, en byggingarmagn væri óbreytt. Erindinu var vísað til meðferðar verkefnisstjóra og á embættis-afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 22. september s.á. var því vísað til skipulags- og samgönguráðs. Á fundi ráðsins 6. október 2021 var samþykkt að auglýsa tillögu að breyttu deiliskipulagi Hlíðarenda. Fól breytingin m.a. í sér að á reitum G og H yrði íbúðarhúsnæði og 175–195 íbúðir á hvorum reit. Hús yrðu þrjár til fimm hæðir í stað þriggja til fjögurra. Jafnframt var opnu svæði til bráðabirgða sunnan reits G breytt í íbúðarreit I. Þar yrði byggingarmagn 6.750 m² og 70 íbúðir. Hús yrðu þriggja til fimm hæða. Þá var gert ráð fyrir að bílastæðakröfum yrði breytt til samræmis við bíla- og hjólastæðastefnu Reykjavíkurborgar. Samþykkti borgarráð greinda afgreiðslu 18. nóvember s.á. Tillagan var auglýst til kynningar frá 1. desember 2021 til og með 12. janúar 2022 og bárust athugasemdir á kynningartíma. Málið var tekið fyrir að nýju á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 14. s.m. þar sem því var vísað til umsagnar verkefnisstjóra. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 21. janúar 2022 var málinu vísað að nýju til skipulags- og samgönguráðs. Tók ráðið erindið fyrir 9. febrúar s.á. og færði til bókar að það væri samþykkt með þeim breytingum sem fram kæmu í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 21. janúar 2022. Á fundi borgarráðs 24. febrúar s.á. var lögð fram útskrift úr gerðabók skipulags- og samgönguráðs frá 9. febrúar 2022 vegna málsins og bókað „samþykkt.“

Hin samþykkta tillaga var síðan send Skipulagsstofnun til yfirferðar skv. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Með bréfi stofnunarinnar, dags. 8. apríl 2022, kom fram að hún gæti ekki tekið afstöðu til umræddrar breytingar þar sem ekki kæmi fram hvernig hún samræmdist aðalskipulagi Reykjavíkur. Þyrfti að gera grein fyrir því sem og umhverfisáhrifum hennar, t.d. varðandi hljóðvist og loftgæði og skoða hvort tilefni væri til að setja fram viðeigandi skilmála vegna þeirra þátta. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 19. maí 2022 var málið lagt fram ásamt uppfærðum uppdrætti og tillagan síðan send til Skipulagsstofnunar að nýju. Gerði stofnunin nú ekki athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt skipulagsáætlunarinnar og öðlaðist breytingin gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 21. júní s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar sé haldin verulegum annmörkum og standist ekki þær kröfur sem gera verði til handhafa stjórnsýsluvalds um góða og vandaða stjórnsýsluhætti. Sveitarstjórnum beri að fylgja markmiðum skipulagslaga nr. 123/2010 við skipulagsgerð, þ. á m. að haga málsmeðferð þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið 1. mgr. ákvæðisins.

Sá fjöldi íbúða og þétting byggðar sem fyrirhuguð sé hafi afgerandi áhrif á íbúa á svæðinu. Bygging þriggja stórhýsa sé auðsýnilega til þess fallin að rýra verðmæti eigna í hverfinu. Réttur kærenda sé skertur og gengið á eignarrétt þeirra. Skuggavarp muni aukast, útsýni skerðast og mikil aukning verði á umferð. Á svæðinu búi mörg börn og muni aukin umferð skapa verulega aukna hættu og hávaðamengun og valda óþægindum fyrir íbúa í grenndinni. Bílastæðum sé fækkað mikið og mikil ásókn verði í þau stæði sem eftir verði. Verslunarrými á svæðinu hafi í raun engan aðgang að bílastæðum og hverfandi líkur séu á því að unnt sé að nýta þau.

Brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hvorki séu tilgreindir þeir þættir sem skipti verulega máli í umhverfinu og fjalla þurfi um í skipulagsferlinu né hvaða áhrif breytingin geti haft gagnvart þeim, m.t.t. frekari uppbyggingar í hverfinu. Ekki sé að finna greiningu á áhrifum vegna hávaða, aukinnar umferðar og á öryggi íbúa á svæðinu, sbr. gr. 5.4.1. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Liggi heldur ekkert fyrir um hvort rannsakað hafi verið hvort hávaði verði yfir hámarksviðmiðum, sbr. 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða. Við það mat verði að taka með það ónæði sem nú þegar sé vegna flugumferðar. Ekki hafi verið framkvæmd skoðun á vindhraða og liggi t.a.m. ekkert fyrir um áhrif bygginganna á myndun sviptivinda. Þá sé óljóst hvort leitað hafi verið umsagna frá Samgöngustofu og Isavia við meðferð málsins.

Gögn er legið hafi fyrir á kynningartíma tillögunnar fullnægi ekki þeim markmiðum og kröfum sem gerðar séu í lögum og reglugerðum. Engin gögn hafi legið fyrir um umfang skuggavarps sem skipti þó alla íbúa verulegu máli. Upplýsingar um skuggavarp hafi fyrst verið settar fram með óljósum og matskenndum hætti að loknum kynningartíma tillögunnar 12. janúar 2022. Slík vinnubrögð séu með öllu ólíðandi og andstæð lögum enda leiði það til þess að hagsmunaaðilar hafi ekki getað kynnt sér tillöguna með fullnægjandi hætti. Þá hafi Reykjavíkurborg ekki farið að gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð þar sem m.a. komi fram að við gerð deiliskipulags skuli eftir föngum leita eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa. Það skuli gert með virkri samvinnu við íbúa og aðra hagsmunaaðila í gegnum allt skipulagsferlið. Þá sé skipulagslýsing grundvallaratriði við gerð skipulags og mikilvægt að samráð sé haft við íbúa um gerð hennar.

Lögð hafi verið sérstök áhersla á það af hálfu hagsmunaaðila að skilgreining reitar I héldist óbreytt. Umrædd breyting sé að öllu leyti í mótsögn við þá fyrirætlan borgarinnar að Hlíðarendi sé grænt svæði og í reynd sé verið að taka burtu eina græna svæðið í hverfinu. Hafi ýmsir íbúar fasteigna á svæðinu mátt hafa réttmætar væntingar um að ekki yrði byggt á reit I, enda hafi fast-eignarsalar kynnt svæðið með þeim hætti að það yrði áfram grænt og opið. Þá hafi hvað sem öðru líði komið fram í samtölum við Reykjavíkurborg að ekki ætti að byggja á umræddum reit fyrr en flugvöllurinn færi. Umsókn um breytingu á deiliskipulagi, dags. 1. júlí 2021, hafi ein-göngu náð til reita G og H. Því sé sá hluti er varði breytingu á I reit markleysa og kunni að leiða til ógildingar ákvörðunarinnar.

Sveitarstjórnum sé falið mikið vald með skipulagslögum. Gera verði þá kröfu að gætt sé meðalhófs við beitingu þess og þá einkum þegar verið sé að vinna deiliskipulag á svæðum þar sem byggð sé fyrir. Beri sérstaklega að gæta sjónarmiða um friðhelgi einkalífsins, en framkvæmdir muni standa árum saman. Muni hin kærða ákvörðun óumflýjanlega leiða til tjóns fyrir kærendur sem sé bótaskylt samkvæmt skipulagslögum. Telja verði t.a.m. að útsýni úr Haukahlíð 5 hafi að verulegu leyti haft áhrif á verðmat á íbúðum þar. Kærendur hafi haft réttmætar væntingar um að ekki yrði hróflað við þágildandi deiliskipulagi enda hafi það nýlega verið samþykkt. Séu takmörk sett fyrir því í hvaða mæli stjórnvöld geti í krafti skipulagsvalds síns skert þann rétt. Mál þar sem reynt hafi á réttmæti slíks inngrips hafi komið til kasta Mannréttindadómstóls Evrópu og megi sem dæma nefna mál Sporrong og Lönnroth gegn Svíþjóð frá 1982 og 1984. Jafnframt sé vísað til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 118/2009.

Umræddar breytingar feli í sér algjöran viðsnúning frá deiliskipulagi sem tekið hafi gildi árið 2015 og gangi beinlínis gegn markmiðum borgarinnar um lifandi byggð. Í því felist jafnframt skerðing á þjónustu við íbúa sem hafi gert ráð fyrir að styttra yrði að sækja sér ýmsa nauðsynlega þjónustu. Fjölgun íbúða muni auka eftirspurn eftir þjónustu á staðnum og því hefði verið þörf á að tryggja nauðsynlegt aðgengi að t.d. matvöruverslun.

Af hálfu kærenda að Haukahlíð 1 er m.a. bent á að eignir þeirra hafi verið umtalsvert dýrari en aðrar eignir í sama húsi enda útsýnið úr íbúðum þeirra ægifagurt. Útsýnið hafi verið ein meginforsendan fyrir kaupum þeirra og samkvæmt þágildandi deiliskipulagi hafi það átt að haldast um ókomna tíð. Muni virði eigna þeirra rýrna verulega við breytinguna, en einnig sé tilfinningaleg upplifun við að missa útsýnið mikið áfall. Þá hafi athugasemdir kærenda verið virtar að vettugi við meðferð málsins.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er á það bent að málsmeðferð hinnar kærðu breytingar hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Tillaga að deiliskipulagi hafi sætt auglýsingu samkvæmt 41. gr. skipulagslaga og hafi allir sem hagsmuna áttu að gæta getað sent athugasemdir við tillöguna. Ekki hafi verið þörf á að taka saman lýsingu, sbr. 40. gr. sömu laga, þar sem breytingin hafi verið í fullu samræmi við Aðalskipulag Reykjavíkur 2040.

Við gerð deiliskipulags Hlíðarenda sem tekið hafi gildi 14. janúar 2015 hafi verið gert skugga-varp fyrir reiti G og H. Þegar hin umdeilda breyting hafi verið gerð hafi láðst að setja fram á skuggavarpsuppdráttinn reit I, en þetta hafi verið lagað eftir auglýsingu. Þar sem talið hafi verið að um minniháttar breytingu á skuggavarpi væri að ræða, sérstaklega á þegar komna byggð, hafi ekki verið talin þörf á að endurauglýsa deiliskipulagið. Hafi Skipulagsstofnun ekki gert athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt breytingarinnar í bréfi, dags. 1. júní 2022.

Skilgreining reitar I hafi frá upphafi verið á þá leið að þar væri opið svæði til bráðabirgða sem væri framtíðarbyggingarreitur. Það hafi því verið ljóst frá árinu 2015 að nýta ætti svæðið til framtíðar sem íbúðarbyggð. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 sé gert ráð fyrir að þétt blönduð byggð rísi í Vatnsmýrinni. Óhindrað útsýni sem íbúðir kunni að hafa í dag vestur að aðal-byggingu Háskóla Íslands sé því tímabundið ástand. Útsýni innan borgarmarka teljist til gæða, en það sé ekki réttur innan stækkandi borgar. Geti eigendur fasteigna í þéttbýli ávallt vænst þess að einhverjar breytingar verði gerðar í nánasta umhverfi sem haft geti í för með sér einhverja skerðingu á hagsmunum, s.s. útsýni. Þá sé réttur íbúa til óbreytts útsýnis ekki bundinn í lög.

Hin umþrætta breyting samræmist ákvæðum aðalskipulagsins. Hlíðarendi sé skilgreindur sem miðsvæði, M5d, og þar gert ráð fyrir íbúðum og atvinnustarfsemi. Samkvæmt töflu 6.1. í aðalskipulagi sé lauslega áætlað að atvinnuhúsnæði á svæðinu öllu verði um 35.000 m² á „fullbyggðu svæði“ samkvæmt stefnu þess til ársins 2040. Í eldra aðalskipulagi hafi verið gert ráð fyrir allt að 75.000 m² flatarmál atvinnuhúsnæðis á svæðinu, en m.a. í ljósi þróunar uppbyggingar á svæðinu hafi áætlað magn atvinnuhúsnæðis til framtíðar verið lækkað um 40.000 m². Nái svæði M5d yfir stærra svæði en gildandi deiliskipulag.

Núverandi fjöldi bílastæða hverfisins sé í samræmi við kröfur í gildandi deiliskipulagi. Utan lóða séu samsíða bílastæði meðfram götum á borgarlandi sem séu fyrir utan bílastæðabókhald lóða og til almennrar notkunar. Búið sé að samþykkja nýjar bíla- og hjólastæðareglur og taki kröfur til bílastæða á nýskilgreindum íbúðareitum mið af þeim. Bílastæðum sé fækkað, m.a. vegna staðsetningar svæðisins í námunda við hágæða almenningssamgöngur.

Könnun á vindáhrifum sé ekki almenn forsenda í skipulagi. Ekki hafi verið talin þörf á að mæla vindáhrif enda séu þau talin óveruleg þegar um svo lágar byggingar sé að ræða. Hljóðvistar-skýrsla hafi verið gerð með deiliskipulaginu sem tekið hafi gildi 14. janúar 2015. Texti í greinargerð skipulagsins hafi verið uppfærður sem og skipulagsuppdráttur í samræmi við skýrsluna. Í henni sé sérstaklega horft til flug- og bílaumferðar. Engar athugasemdir hafi komið frá Skipulagsstofnun varðandi framsetningu á uppdrætti vegna hljóðvistar.

Það að samráð hafi ekki verið haft við hvern og einn fasteignaeigenda verði ekki talið til ann-marka á málsmeðferð skipulagsins, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í máli nr. 42/2003. Skipulagsvaldið sé sveitarfélagsins og því séu ekki sett takmörk vegna eignarhalds eigenda á landi eða lóðum, sbr. niðurstöðu fyrrgreinds úrskurðar. Kærendur hafi fengið tækifæri til að gera athugasemdir við kynnta tillögu sem þeir og gerðu og hafi þannig gert grein fyrir sjónarmiðum sínum með fullnægjandi hætti. Því sé vísað á bug að breyting á reit I, samhliða breytingu á reitum H og G, leiði til þess að deiliskipulagið verði talið ólögmætt. Þá sé vakin athygli á 51. gr. skipulagslaga, en kröfu um bætur skuli beina að sveitarfélaginu sem taki afstöðu til hennar þegar og ef hún berist.

Athugasemdir lóðarhafa: Lóðarhafi bendir á að kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra hafi borist úrskurðarnefndinni. Breyti það engu þótt deiliskipulagið hafi ekki verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda fyrr en 21. júní 2022 enda hafi kærendum verið kunnugt um að hina kærðu ákvörðun löngu áður eins og fram komi hjá þeim. Þá liggi ekki heldur fyrir að kæra hafi verið móttekin hjá nefndinni fyrir 21. júlí 2022 þar sem hún hafi ekki verið árituð um móttöku.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Hluti kærenda áréttar að sveitarstjórn hafi ekki tekið rökstudda efnislega afstöðu til framkominna mótmæla svo sem áskilið sé í skipulagslögum nr. 123/2010.

 Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 24. febrúar 2022 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Hlíðarenda, en auglýsing um samþykktina var birt í B-deild Stjórnartíðinda 21. júní s.á. Kærur í máli þessu bárust úrskurðarnefndinni 29. júní og 20. júlí 2022 eða innan lögbundins kærufrests skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Verður málið því tekið til efnislegrar meðferðar.

Gerð skipulags innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en í því felst einnig heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Skal deiliskipulag byggja á stefnu aðalskipulags og rúmast innan heimilda þess, sbr. 3. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Við töku skipulags-ákvarðana er sveitarstjórn bundin af meginreglum stjórnsýsluréttar, þ. á m. lögmætisreglunni sem felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum og sem endranær er hún bundin af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að gættum framangreindum reglum hafa sveitarstjórnir mat um það hvernig deiliskipulagi og breytingum á því skuli háttað.

Í greinargerð Aðalskipulags Reykjavíkur 2040 kemur fram að Hlíðarendi sé á miðsvæði, nánar tiltekið á svæði M5d, sem ætlað er fyrir íbúðir og skrifstofur auk verslunar og þjónustu, í næsta nágrenni við íþróttasvæði Vals. Áhersla sé á þriggja til fimm hæða randbyggð og borgargötur. Þá er tekið fram að landnotkun, þéttleiki, gatnakerfi og yfirbragð svæðisins taki mið af heildarskipulagi Vatnsmýrarinnar. Samkvæmt aðalskipulaginu er gert ráð fyrir að þétt blönduð byggð rísi í Vatnsmýrinni. Kemur m.a. fram í umfjöllun um framtíðarsýn fyrir Vatnsmýri og lykilþróunsvæði í jaðri flugvallar að tillaga að þróun og uppbyggingu blandaðrar byggðar í Vatnsmýri hafi grundvallast á vinningstillögu úr skipulagssamkeppni sem haldin hafi verið árið 2008. Meginbreytingin frá henni felist í því að vægi íbúðarbyggðar sé aukið á kostnað atvinnuhúsnæðis í samræmi við markmið aðalskipulagsins um betra jafnvægi í dreifingu starfa um borgina.

Á gildandi deiliskipulagsuppdrætti fyrir Hlíðarenda er gert ráð fyrir 780 íbúðum. Með hinni kærðu breytingu fjölgar íbúðum en ráðgerðar eru 175–195 íbúðir á reitum G og H í stað atvinnuhúsnæðis. Á reit I, sem skilgreindur var á deiliskipulagsuppdrætti fyrir umdeilda breytingu sem opið svæði til bráðabirgða og framtíðarbyggingarreitur, er nú gert ráð fyrir 70 íbúðum. Byggingarmagn á reitum G og H breytist ekki, en gert er ráð fyrir að á reit I verði það 6.750 m² og fjöldi hæða þrjár til fimm. Er og tiltekið í skilmálum að reitur I verði stækkaður í framtíðinni. Jafnframt er gert ráð fyrir að fjöldi húshæða á reit G og H breytist úr þremur til fjórum í þrjár til fimm auk þess sem gerðar eru breytingar á sérskilmálum reitanna og kröfum um bílastæði.

Almennt verður að gjalda varhug við því að gerðar séu breytingar á nýlega samþykktu deiliskipulagi. Eins og hér stendur á verður þó að telja að skipulagsyfirvöldum hafi verið það heimilt og að með hinni umdeildu ákvörðun hafi borgaryfirvöld fyrst og fremst verið að framfylgja breyttri stefnu aðalskipulags um nýtingu svæðisins. Er og tekið fram í greinargerð með breytingunni að hún sé tilkomin vegna breytinga sem gerðar hafi verið á aðalskipulagi Reykjavíkur. Þá gátu kærendur í ljósi þess hvernig reitur I var sýndur á deiliskipulagsuppdrætti fyrir breytinguna vænst þess að notkun reitsins yrði til samræmis við þá fyrirætlan.

Í greinargerð aðalskipulags Reykjavíkur kemur fram að stefna og viðmið þess um þéttleika byggðar og byggingarmagn gefi einvörðungu til kynna mögulega hámarksnýtingu svæða. Endanleg ákvörðun um magn bygginga, fjölda íbúða, hæðir húsa og þéttleika á einstökum svæðum sé ávallt tekin við gerð deiliskipulags með tilliti til meginmarkmiða aðalskipulags um sjálfbæra þróun og gæði byggðar, að undangengnu kynningar- og samráðsferli, mati á umhverfisáhrifum og með sérstöku tilliti til þeirra viðmiða og ákvæða sem sett séu fram í köflum 3.6.1–3.6.4. Í þeim köflum er m.a. vikið að atriðum sem snerta umhverfisgæði sem taka þurfi mið af við endanlegt mat á umfangi uppbyggingar, ákvörðun um hæðir húsa og byggingarform í deiliskipulagi. Þá er t.a.m. tekið fram að í þéttri og samfelldri byggð, s.s. randbyggð, verði hugað sérstaklega að gróðursvæðum í gatnarýminu. Einnig að við endanlega ákvörðun um byggingarmagn og fjölda íbúða í deiliskipulagi eigi að leggja til grundvallar niðurstöður úr samgöngumati og mati á áhrifum uppbyggingar á umferð á nærliggjandi götum. Þá þurfi að horfa til fjarlægðar byggingarsvæðis frá skólastofnun.

Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal við gerð skipulagsáætlana gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina koma, og umhverfismati áætlunarinnar. Fjallað er um umhverfismat deiliskipulags í gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þar segir í 1. mgr. að við gerð deiliskipulags skuli meta líkleg áhrif af fyrirhuguðum framkvæmdum og starfsemi á aðliggjandi svæði og einstaka þætti áætlunarinnar sjálfrar svo sem á ásýnd, útsýni, hljóðvist og loftgæði eftir því sem efni skipulagsins gefi tilefni til. Áætla skal áhrif af t.d. umferð, hávaða og umfangsmiklum mannvirkjum, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Þá er kveðið á um í 3. mgr. að gera skuli grein fyrir matinu og niðurstöðu þess í greinargerð deiliskipulagsins. Sé um breytingu á deiliskipulagi að ræða skal gera grein fyrir áhrifum hennar á umhverfið með nýju umhverfismati ef við eigi, sbr. gr. 5.8.5.2. í reglugerðinni.

Ljóst er að þær kröfur sem gerðar eru til umhverfismats deiliskipulags eru breytilegar eftir efni þess og umfangi. Við umrædda breytingu fjölgar íbúðum á svæðinu um 420–460 sem er aukning um 54–59%. Verður því að telja að tilefni hafi verið til að meta áhrif breytinganna. Eins og áður er rakið fólst meginbreytingin í breyttri notkun á reitunum, en byggingamagn á reitum G og H verður hið sama og áður, en á reit I er gert ráð fyrir að það verði 6.750 m². Eftir breytinguna eru hæðir húsa á reitunum í samræmi við skilmála aðalskipulags þar um og hæðir húsa á nærliggjandi lóðum.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar var unnið samgöngumat um breytta landnotkun á Hlíðarenda og er til þess vísað í greinargerð deiliskipulagsins. Í matinu kemur fram að fjallað sé um ferðasköpun vegna fyrirhugaðrar uppbyggingar, áhrif aukinnar umferðar á afkastagetu gatnakerfis, umferðaröryggi og leiðir til að stuðla að notkun vistvænna ferðamáta. Er talið að breytingin feli í sér minna álag á nærliggjandi gatnakerfi en núverandi deiliskipulag geri ráð fyrir þar sem uppbygging atvinnuhúsnæðis á svæðinu hefði falið í sér umtalsvert meiri umferð og sett aukið álag á nærliggjandi samgöngukerfi. Þá skal samkvæmt greinargerð deiliskipulagsins gera grein fyrir hljóðvist við byggingar og tryggja með aðgerðum að hljóðstig verði innan marka samkvæmt gildandi reglugerð.

Samkvæmt framangreindu lágu fyrir gögn um áhrif breytinganna og mat á vissum þáttum við málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar. Jafnframt voru settir skilmálar um hljóðvist sem taka ber tillit til við útgáfu byggingarleyfis. Hins vegar var ekki með skýrum hætti gerð grein fyrir matinu og niðurstöðu þess í greinargerð deiliskipulagsins. Verður sá annmarki þó ekki talinn ráða úrslitum um gildi hins kærða deiliskipulags.

Undirbúningur og meðferð deiliskipulagstillagna er í umsjá og á ábyrgð sveitarstjórnar eins og áður greinir. Veldur það því ekki ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar þótt ekki hafi verið óskað eftir breytingu varðandi uppbyggingu á reit I í framlagðri umsókn um breytingu á deili-skipulaginu. Jafnframt var ekki skylt að taka saman lýsingu vegna breytingarinnar, skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Þá var í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 21. janúar 2022, svarað fram-komnum athugasemdum og m.a. tekið fram að fyrir hefði legið að óhindrað útsýni frá íbúðum til vesturs að aðalbyggingu Háskóla Íslands væri tímabundið ástand.

Samkvæmt gr. 5.8.5.4. í skipulagsreglugerð skal við breytingar á deiliskipulagi gera breytingar á skýringarmyndum og öðrum fylgigögnum eftir þörfum. Fyrir liggur að við breytingu á deiliskipulagi Hlíðarenda er tók gildi 14. janúar 2015 var unnin greinargerð um skuggavarp, en þá var gert ráð fyrir að hús á reitum G og H yrðu þrjár til fjórar hæðir. Ekki lágu fyrir skuggavarpsteikningar við kynningu hinnar umdeildu breytingar en þær voru settar fram að henni lokinni. Liggur því fyrir að bætt var úr þessu og ekki verður séð að kærendur hafi orðið fyrir réttarspjöllum vegna þessa. Eru hús á reit G og H aðeins hækkuð um eina hæð frá því sem skilmálar kváðu áður fyrir um. Telja verður að skuggavarp vegna þessa sé óverulegt og er fyrirhuguð uppbygging reitar I í samræmi við gildandi skipulagsskilmála.

Skilmála um m.a. fjölda bílastæða skal setja hverju sinni í deiliskipulag og skal fjöldi og fyrirkomulag bílastæða fyrir fatlaða taka mið af ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 112/2012, sbr. b-lið gr. 5.3.2.5. skipulagsreglugerðar. Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er fækkun bílastæða meðal markmiða þess. Kemur fram í greinargerðinni að ekki séu sett fram bindandi ákvæði eða nákvæmar reglur um fjölda bíla- eða hjólastæða í aðalskipulaginu. Vísað er til reglna um fjölda bíla- og hjólastæða í Reykjavík er samþykktar voru í borgarráði 10. janúar 2019 og tekið fram að leggja skuli þær til grundvallar við gerð deiliskipulags. Í greinargerð hinnar kærðu breytingar kemur fram að farið skuli eftir bíla- og hjólastæðastefnu Reykjavíkur-borgar í samræmi við bílastæðakröfu samgöngumats um breytta landnotkun á Hlíðarenda, dags. 9. september 2021. Bílastæði skuli vera innan lóðar í bílakjallara. Samkvæmt reglunum er svæðið á Hlíðarenda skilgreint innan svæðis 1, en þar sé stefnt sérstaklega að breyttum ferðavenjum og þar með dregið úr eftirspurn eftir bílastæðum. Þá kemur fram í reglunum að bílastæði fyrir hreyfihamlaða skuli vera í samræmi við byggingarreglugerð. Er bílastæðaþörf í samgöngumatinu lýst í samræmi við fyrrnefndar reglur og tekið fram að gert sé ráð fyrir að fjöldi bílastæða fyrir hreyfihamlaða sé í samræmi við leiðbeiningar Mannvirkjastofnunar, nú Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Verður að telja að framsetning deiliskipulagsbreytingarinnar hvað varðar bílastæðafjölda og fyrirkomulag bílastæða fyrir hreyfihamlaða sé í samræmi við fyrrgreindar kröfur skipulagsreglugerðar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið þykir hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Rétt þykir að vekja athygli á að geti kærendur sýnt fram á tjón vegna hins kærða deiliskipulags geta þeir eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 24. febrúar 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Hlíðarenda vegna reita G, H og I.

jan 27
Love0

148/2022 Suðurgata

Með

Árið 2023, föstudaginn 27. janúar, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 148/2022, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 7. desem­ber 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar Suðurgötu 44.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 27. desember 2022, kæra eigendur Suðurgötu 45, Hafnarfirði, ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 7. desember 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar Suðurgötu 44. Skilja verður málskot kærenda svo að krafist sé ógildingar umræddrar ákvörðunar. Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarkaupstað 24. janúar 2023.

Málsatvik og rök: Að undangenginni auglýsingu samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 samþykkti bæjarstjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar hinn 7. desember 2022 tillögu að breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar að Suðurgötu 44. Er þar gert ráð fyrir að núverandi hús á lóðinni verði rifið, í stað þess byggð þrjú hús á einni til þremur hæðum með 15 íbúðum og að nýtingarhlutfall lóðarinnar verði 0,91.

 Kærendur vísa til þess að á Suðurgötu sé viðkvæmt samspil þjónustu og íbúðarbyggðar. Gatan sé þröng gata með fáum bílastæðum. Samkvæmt deiliskipulagi frá árinu 2018 sé gert ráð fyrir að núverandi byggingar verði gerðar upp og bílastæði á lóðinni haldist óbreytt.

Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að meðferð þess hafi verið samkvæmt lögum og reglum áður en endanleg ákvörðun var tekin.

 Niðurstaða: Auglýsing um gildistöku skipulagsbreytingarinnar hefur ekki enn verið birt í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga 123/2010, en kærufrestur ákvarðana sem sæta opinberri birtingu telst frá birtingu ákvörðunar, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011. Hefur deiliskipulagsbreytingin ekki öðlast gildi og liggur því ekki fyrir ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

 Úrskurðarorð:

Kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar er vísað frá úrskurðarnefndinni.

jan 25
Love0

28/2022 Hnausastrengur

Með

Árið 2023, miðvikudaginn 25. janúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 28/2022, kæra á ákvörðun Fiskistofu frá 29. mars 2022 um að fara ekki fram á að grjótgarður við Hnausastreng í Vatnsdalsá verði fjarlægður.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. apríl 2022, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Grímstungu í Vatnsdal ákvörðun Fiskistofu frá 29. mars s.á. um að aðhafast ekkert vegna meints ólögmæts grjótgarðs við Hnausastreng í Vatnsdalsá. Með bréfi til nefndarinnar, dags. 4. maí s.á., er móttekið var sama dag, kæra sömu aðilar f.h. Odds Ingimarssonar ehf., eiganda jarðanna Grímstungu, Hjarðartungu og Kvisthaga í Vatnsdal sömu ákvörðun. Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að málið verði afgreitt með skýrum tilmælum til Fiskistofu um að grípa til tilhlýðilegra ráðstafana að viðlögðum dagsektum.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fiskistofu 4. maí 2022.

Málavextir: Með bréfi Landbúnaðarstofnunar til Veiðifélags Vatnsdalsár, dags. 21. maí 2007, var tekin fyrir umsókn veiðifélagsins um heimild til framkvæmda við Hnausastreng í Vatnsdalsá. Í bréfinu var vísað til þess að fyrir lægi samantekt straumfræðings um að best væri að stöðva rof á vesturbakka árinnar með því að grjótverja hann á 20 metra kafla og byggja síðan um 15 metra langan garð út í ána frá miðri bakkavörn. Var fallist á umræddar framkvæmdir með vísan til 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði enda lægi fyrir samþykki landeigenda og fylgt yrði áætlunum fyrrnefnds straumfræðings um framkvæmdirnar og haft samráð við hann um þær.

Fyrrum eigendur Grímstungu, Hjarðartungu og Kvisthaga í Vatnsdal beindu með bréfi, dags. 22. júní 2021, kröfu til Fiskistofu um að hún felldi fyrrgreint leyfi úr gildi og aðhefðist vegna ætlaðra ólögmætra framkvæmda við Hnausastreng. Í bréfinu var einnig vísað til fyrra erindis sama efnis. Var jafnframt tekið fram að grjótgarðurinn væri orðinn um 135 metra langur og hefði veiði minnkað mjög verulega í landi Grímstungu eftir að áhrifa hans hefði farið að gæta. Í framhaldinu upplýsti Fiskistofa Veiðifélag Vatnsdalsár og landeigendur Sveinsstaða, þar sem umræddur garður mun vera, um framangreinda kröfu og óskaði eftir afstöðu þeirra. Bárust athugasemdir þeirra með bréfum, dags. 23. og 25. ágúst 2021, og með tölvupósti 26. s.m. Jafnframt leitaði Fiskistofa álits Hafrannsóknastofnunar um hvort upplýsingar um veiði gæfu tilefni til að ætla að bygging garðsins hefði haft áhrif á veiði við Hnausastreng eða annars staðar í Vatnsdalsá og hvaða áhrif væru líkleg við brottnám hans og þá hver á veiði í ánni. Í svari Hafrannsókna­stofnunar, dags. 24. ágúst 2021, var m.a. tekið fram að marktæk breyting hefði orðið á veiði í Hnausa­streng og ofan hans eftir að garðurinn hefði verið byggður. Ekki væri vitað hvort og þá hvaða áhrif bygging garðsins hefði haft á veiði á einstaka veiðisvæðum. Þá væri ekki til einhlítt svar við því hver yrðu líkleg áhrif við brottnám hans en það gæti einnig farið eftir því hvernig staðið yrði að þeirri framkvæmd. Þá var bent á leiðir til að afla mætti betri vitneskju um hegðun laxa í Vatnsdalsá. Kærandi áréttaði erindi sitt við Fiskistofu með tölvupósti 29. september 2021 og bréfi, dags. 26. nóvember s.á.

Fiskistofa tilkynnti veiðiréttarhöfum Vatnsdalsár, með bréfi, dags. 10. janúar 2022, að hún teldi, með hliðsjón af viðbrögðum veiðifélagsins og upplýsingum Hafrannsóknastofnunar, rétt að taka til skoðunar hvort framkvæmd við Hnausastreng, í heild eða að hluta, hefði samræmst 33. gr. laga nr. 61/2006. Reyndist svo ekki vera kæmi til skoðunar hvort Fiskistofa myndi beita þvingunarúrræðum sem mælt væri fyrir um í 33. gr. a. sömu laga. Var veittur kostur á að koma á framfæri andmælum eða athugasemdum eigi síðar en 24. s.m. og var sá frestur síðan framlengdur. Fiskistofa óskaði frekari skýringa Hafrannsóknastofnunar með tölvupóstum 23. og 28. febrúar 2022 og barst svar hennar 2. mars s.á.

Hinn 29. mars 2022 tók síðan Fiskistofa þá ákvörðun að ekki yrði farið fram á að garður við Hnausastreng yrði fjarlægður og að ekki væri nægilegt tilefni til að beita heimild 33. gr. a. laga nr. 61/2006. Ekki hefði verið sýnt fram á að áhrif garðsins hefði haft neikvæð áhrif á hagsmuni veiðiréttarhafa við Vatnsdalsá og vafi léki á því hvaða afleiðingar það hefði fyrir vistkerfið og veiði í Hnausastreng ef garðurinn yrði fjarlægður.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að Vatnsdalsá sé meðal betri veiðiáa á Norðurlandi. Áin sé um 55 km frá ósasvæði í Húnavatni að Dalsfossi sem sé í landi Grímstungu og Forsæludals. Þar af sé skilgreint laxasvæði um 21.260 metrar. Eignarjörð kæranda, Grímstungu, tilheyri vestur­bakki Vatnsdalsár að Dalsfossi. Veiðisvæði Grímstungu nái frá Grjóthrúgukvörn að Dals­fossi og sé sú vegalengd um 8.1 km sem sé um 38% af skilgreindum laxasvæðum í Vatnsdalsá.

Hnausastrengur sé gamall veiðistaður í Vatnsdalsá, neðan við Flóðið. Í nóvember 2019 hafi verið vakin athygli Fiskistofu á að ráðist hefði verið í framkvæmdir við strenginn sem væru langt umfram heimildir frá 2007. Engin viðbrögð hefðu orðið og formlegt erindi hefði verið sent stofnuninni í mars 2020. Fiskistofa hafi kært málið til lögreglu með vísan til g-liðar 50. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Málið hafi verið fellt niður af lögreglu, en ríkissaksóknari hafi mælt fyrir um nýja rannsókn þess. Í samtölum við starfsmann Fiskistofu á þeim tíma hafi komið fram að stofnunin teldi sig ekki geta aðhafst frekar í málinu á stjórnsýslustigi sökum skorts á lagaheimild.

Það sé markmið laga nr. 61/2006 að kveða á um veiðirétt í ferskvatni og skynsamlega, hag­kvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna í ferskvatni og verndun þeirra, sbr. 1. gr. laganna. Í 4. mgr. 33. gr. a. sömu laga, sbr. 1. gr. laga nr. 52/2021, sé fjallað um úrræði Fiskistofu vegna óheimilla framkvæmda í veiðivatni. Hin kærða ákvörðun sé að því er virðist fyrsta dæmið um beitingu þessarar heimildar og mál þetta geti því haft leiðbeiningargildi fyrir síðari mál. Þeim mun ríkari ástæður hafi verið fyrir Fiskistofu að vanda vinnubrögð sín, bæði de facto og de jure. Almenna nálgun um beitingu heimildarinnar megi merkja í ummælum í forsendum ákvörðunar­innar þar sem lagt sé að jöfnu hvort um sé að ræða málsmeðferð samkvæmt lögum um lax- og silungsveiði til útgáfu leyfis eða ákvörðun um að láta fjarlægja óleyfilegt mannvirki í veiðiám. Þeirri nálgun sé mótmælt.

Skort hafi á lagalega greiningu við undirbúning málsins. Meðal sjónarmiða sem ættu að hafa þýðingu um hvort beita skuli heimildinni hljóti t.d. að vera hver hafi verið huglæg afstaða framkvæmdaaðila. Megi til hliðsjónar vísa til úrlausna er varði skylda reglu í 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010. Framkvæmdir við Hnausastreng hafi frá upphafi verið ólögmætar og umfram útgefið leyfi. Um framhaldsbrot sé að ræða. Síðast hafi verið unnið við garðinn árið 2019 og hann sé nú níu sinnum lengri en leyfið frá 2007 hafi staðið til. Stjórn veiðifélagsins hafi vel þekkt hvaða reglur giltu um mannvirkjagerð í veiðivötnum og geti ekki borið fyrir sig að hafa verið í góðri trú um að framkvæmdirnar við grjótgarðinn væru heimilar.

Veik beiting lagaheimildarinnar grafi undan framkvæmd laganna þar sem jafnvel verði auðveldara að fá leyfi „eftirá“ en að fara að gildandi reglum. Í leyfisbréfinu sé aðeins vikið að því að nánar tiltekinn fiskifræðingur „muni telja“ framkvæmdir gagnlegar en engin gögn séu um málið hjá Fiskistofu. Aldrei hafi verið lagt heildstætt mat á áhrif grjótgarðsins á fiskigengd, afkomu fiskistofna og aðstæður til veiði eða lífríki vatns, sem þó sé sagt í forsendum ákvörðunar­innar að eigi miklu að varða. Þetta séu þau atriði sem Hafrannsóknarstofnun sé á hinn bóginn ætlað að meta við útgáfu leyfa til framkvæmda í veiðivötnum. Lögbundnar umsagnir skuli rökstyðja og geti annmarki á slíku leitt til ógildingar ákvörðunar, sbr. til hliðsjónar 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 2241/1997 og nr. 2634/1998. Með réttu væri skylt að láta rífa allan garðinn. Auk framangreinds megi hafa hliðsjón af 3. mgr. 33. gr. a. laga nr. 61/2006 um afturköllun leyfis.

Eftir að hin kærða ákvörðun hafi legið fyrir hafi kærandi óskað eftir því að Hafrannsókna­stofnun reiknaði út hlutfall laxveiði af heildarveiði Vatnsdalsár, annars vegar í landi Grímstungu og hins vegar í Hnausastreng. Útreikningar myndu miðast við tvo tímabil, þ.e. 1999–2007 og 2008–2021. Niðurstaða stofnunarinnar hafi verið afdráttarlaus. Hlutfallsleg veiði í Grímstungu hafi lækkað eftir tilkomu grjótgarðsins úr 21% í 14 og sé sú lækkun marktæk (p=0.0022). Á sama tíma hafi hlutfall Hnausastrengs hækkað í heildarveiði úr 27% í 36 og hafi sú hækkun verið marktæk (p=0.018). Sú ályktun Fiskistofu að ekki sé tjóni til að dreifa standist ekki en kærandi beri verulegt fjárhagslegt tjón af hinni óleyfilegu framkvæmd.

Síðastliðið sumar hafi heildarveiði í Vatnsdalsá verið 436 laxar og hafi 261 lax veiðst í Hnausastreng sem sé 59,9% af heildarveiði. Slík veiði í Hnausastreng sé fordæmalaus. Í þessu séu mögulega að koma fram áhrif af lengingu garðsins árið 2019. Eini tilgangur hans sé að hægja á fiskför og með því búa til eða endurbæta veiðistað. Veiðistaðir geti verið mikils virði fyrir landeigendur og oft séu góðir veiðistaðir þar sem séu klettar eða stórir steinar úti í laxveiðiám. Oft þurfi ekki nema einn stein til að fá laxinn til að staldra við, hvað þá 135 metra langan grjótgarð. Ekki séu þekkt dæmi um að áður hafi verið gerð slík mannvirki í laxveiðiám til að hindra fiskför. Ef slíkar framkvæmdir væru heimilaðar mætti að sköpum renna um afleiðingarnar. Rík ástæða sé fyrir ströngum reglum um skyldu til að afla opinbers leyfis til mannvirkja í veiðiám.

Við meðferð málsins hjá Fiskistofu hafi verið lagðar fram ljósmyndir sem sýni byggingarsögu grjótgarðsins. Á aðalfundi Veiðifélags Vatnsdalsár sem haldinn hafi verið í apríl 2019 hafi komið fram að áformaðar væru framkvæmdir við garðinn. Í ákvörðun Fiskistofu sé ekki lagður réttur grundvöllur um þann tíma sem liðið hafi frá því að framkvæmdir hafi farið fram. Það sé verulegur annmarki á málinu enda um þýðingarmikið atvik að ræða. Af þessu tilefni hafi kærandi aflað álits dósents í landafræði við Háskóla Íslands. Þar sé staðfest á grundvelli loftmyndar og háupplausna gervihnattamynda frá 2012 og 2017 að grjótgarðurinn hafi verið 65 metrar á þeim tíma. Á drónamynd frá nóvember 2019 sjáist að hann sé nú um 135 metrar að lengd. Stjórnsýslumál þetta hefjist í beinu framhaldi af framkvæmdum við garðinn árið 2019 þegar hann hafi verið lengdur um meira en helming. Langur málsmeðferðartími skrifist alfarið á Fiskistofu.

Uppbygging laxastofna í íslenskum veiðiám sem og sala veiðileyfa ráðist af fjölmörgum þáttum. Vel megi efast um að til lengri tíma sé öll sú áhersla sem verið hafi í Vatnsdalsá á veiði frá grjótgarðinum í Hnausastreng hagkvæmust fyrir heildina. Ályktanir Fiskistofu að því leyti virðast ekki sérstaklega rökstuddar og óljóst sé á hverju þær byggi. Líklegt sé að grjótgarðurinn í Hnausastreng trufli laxagöngur til efri svæða Vatnsdalsár í þeim mæli að það verði viðkomubrestur á þeim svæðum. Áhrif þess að rífa garðinn á lífríkið í Hnausastreng séu ekki meiri en þau áhrif sem verið hafi af því að reisa garðinn. Um röskun yrði að ræða sem gæti haft tímabundin áhrif. Gæta yrði aðgátar við framkvæmd með ráðgjöf eða aðild kunnáttumanna sem ekki hafi verið gert þegar garðurinn hafi verið reistur.

Málsrök Fiskistofu: Fiskistofa bendir á að stofnunin hafi óskað eftir skýringum frá Hafrannsóknastofnun vegna mismunandi niðurstaðna um hvort veiði hefði tekið breytingum eftir að garður hefði verið byggður í Hnausastreng. Í svari Hafrannsóknastofnunar, dags. 10. janúar 2023, komi fram að ætla megi að grjótgarður í Hnausastreng hafi haft áhrif á það hvernig skráð veiði hafi dreifst innan Vatnsdalsár. Spurningu Fiskistofu um hvort upplýsingar um veiði gæfu tilefni til þess að ætla að bygging garðs við Hnausastreng hafi haft áhrif á veiði í Vatnsdalsá fyrir landi Grímstungu sé þó ósvarað. Gefi umræddar viðbótarupplýsingar ekki tilefni til viðbragða af hálfu Fiskistofu. Eðlilegra sé að horfa til veiði á öllum svæðum ofan Hnausastrengs samanlagt til að meta hugsanleg áhrif vegna byggingar garðs þar.

Málsrök Veiðifélags Vatnsdalsár: Af hálfu veiðifélagsins er tekið fram að ákvörðun Fiskistofu, sem m.a. sé reist á niðurstöðum rannsóknar Hafrannsóknastofnunar og andmælum eða athugasemdum fjölda félagsmanna í veiðifélaginu, sé skýr um að ekki ætti að fjarlægja garðinn. Afstaða stjórnar veiðifélagsins sé einnig skýr, en meirihluti hennar vilji ekki að hróflað verði við garðinum.

Garður við Hnausastreng hafi verið gerður vegna mikils þrýstings frá þáverandi leigutaka árinnar enda hafi veiðimenn með langa reynslu af veiði í Vatnsdalsá lagt mikla áherslu á að eitthvað yrði gert til að bæta Hnausastreng, sem hafi farið að láta á sjá fyrir síðustu aldamót. Garðurinn hafi þegar á árinu 2008 verið gerður í því horfi sem hann sé í dag í samráði við þáverandi veiðimálastjóra og hafi ekki verið lengdur síðan heldur einungis viðhaldið sem ekki þurfi leyfi fyrir. Sé því mótmælt að gerð garðsins hafi verið í andstöðu við lög á árunum 2007-2008. Umrædd framkvæmd sé lögmæt þótt ekki finnist skriflegt leyfi enda sé ekki gerð krafa um það í 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði að leyfi sé í því formi. Ekki sé hægt að byggja á myndum sem sé ætlað að sýna að garðurinn hafi verið lengdur. Sé mynd tekin þegar mikið rennsli sé í ánni megi ætla að garðurinn sé styttri eða rýrari en hann sé og þegar lítið rennsli sé í ánni virðist hann lengri. Ekki nægi að vísa til rennslis innan mánaðar því það geti verið breytilegt.

Árið 2011 hafi matsnefnd unnið nýtt arðskrármat vegna Vatnsdalsár. Við framkvæmd þess, þar sem allir veiðiréttareigendur hafi átt kost á að tjá sig, hafi engar athugasemdir komið fram um garðinn við Hnausastreng eða að hann skerti veiði fyrir landi þeirra. Þá, eða í kjölfar þess, hafi verið rétti tíminn fyrir landeigendur að láta reyna á rétt sinn til bóta skv. 49. gr. laga nr. 61/2006 ef einhver hefði talið að framkvæmd veiðifélagsins ylli honum tjóni vegna minni veiði. Sá réttur sé nú löngu fyrndur.

Vísað sé til rökstuðnings Fiskistofu í ákvörðun hennar. Núverandi leigutakar óttist að ef garðurinn verði fjarlægður gæti þurft að horfa upp á ána á þurrkasumrum með lítið af laxi fram í dal og einnig lítið af fiski í Hnausastreng. Fiskistofa sé bundin af meðalhófsreglu 12. gr. stjórn­sýslu­laga nr. 37/1993 við ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða sem yrðu mjög íþyngjandi fyrir þá sem í hlut eigi.

Garðurinn spilli ekki fiskvegi og geti ekki tálmað fiskför um vatn. Hnausastrengur sé 15–20 metra breiður milli garðsins og austurbakka og í honum mikið vatn. Ætli fiskur upp straumvatn þá geri hann það. Í áliti Hafrannsóknastofnunar komi fram að þótt garðurinn verði fjarlægður sé ekkert víst að fiskur gangi frekar upp fyrir Flóð. Hafi það verið „vandamál“ við Vatnsdalsá alla tíð að laxinn sé tregur til að ganga upp í gegnum Flóðið. Engin stoð sé fyrir þeirri ályktun að garðurinn við Hnausastreng eigi nokkurn þátt í því.

Niðurstaða: Árið 2007 veitti Landbúnaðarstofnun Veiðifélagi Vatnsdalsár leyfi á grundvelli 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði til að reisa 15 metra langan garð út í Vatnsdalsá frá miðri bakkavörn við Hnausastreng með tilteknum skilyrðum. Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar Fiskistofu að ekki sé tilefni til að beita heimild 4. mgr. 33. gr. a. sömu laga til að fjarlægja umræddan garð, en fyrir liggur að hann er nú lengri en heimilað var.

 Samkvæmt 1. mgr. 33. gr. laga nr. 61/2006 er sérhver framkvæmd í eða við veiðivatn, allt að 100 metrum frá bakka, sem áhrif getur haft á fiskigengd þess, afkomu fiskstofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatnsins að öðru leyti, háð leyfi Fiskistofu. Hinn 18. maí 2021 voru samþykkt á Alþingi lög nr. 52/2021 um breytingar á lögum nr. 61/2006, en með þeim voru Fiskistofu veitt úrræði vegna m.a. óleyfisframkvæmda í og við veiðivötn, sbr. 33. gr. a. í lögunum. Í 1. málslið 4. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að Fiskistofu sé heimilt að mæla fyrir um að sá sem staðið hafi að óheimiluðum framkvæmdum fjarlægi mannvirki, lagi jarðrask og færi umhverfi til fyrra horfs. Er m.a. tekið fram í athugasemdum við 1. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 52/2021, nú 33. gr. a. laga nr. 61/2006, að lagt sé til að Fiskistofa fái sambærileg úrræði og Orkustofnun hafi á grundvelli 145. gr. vatnalaga nr. 15/1923. Nauðsynlegt sé að Fiskistofa geti stöðvað óleyfisframkvæmdir og afturkallað leyfi til að bregðast við brotum leyfishafa eða ítrekaðri vanrækslu. Þá er tekið fram í frumvarpinu að ákvæði 1. gr. geti gilt um framkvæmdir sem hafnar séu eða lokið áður en lögin öðlist gildi.

Markmið laga nr. 61/2006 er að kveða á um veiðirétt í ferskvatni og skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna í ferskvatni og verndun þeirra, sbr. 1. gr. laganna. Með greindu úrræði Fiskistofu er henni veitt heimild til að bregðast við telji hún tilefni til þess. Verður mat Fiskistofu um beitingu heimildarinnar m.a. að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og taka mið af markmiðum laganna og þeim hagsmunum sem þeim er ætlað að vernda. Jafnframt er stofnunin sem endranær bundin af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og öðrum efnisreglum stjórnsýsluréttar.

Við meðferð málsins veitti Fiskistofa veiðiréttarhöfum árinnar færi á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum sem og stjórn Veiðifélags Vatnsdalsár. Jafnframt beindi stofnunin fyrirspurn til Hafrannsóknastofnunar um hvort upplýsingar um veiði gæfu tilefni til að ætla að bygging garðsins hefði haft áhrif á veiði við Hnausastreng eða annars staðar í Vatnsdalsá og hvaða áhrif væru líkleg að verða við brottnám hans og þá hver á veiði í ánni. Reifaði Fiskistofa fram komin sjónarmið og svör Hafrannsóknastofnunar, dags. 24. ágúst 2021, í ákvörðun sinni sem og helstu sjónarmið veiðiréttarhafa og stjórnar veiðifélagsins.

Í niðurstöðu sinni víkur Fiskistofa að því að lög nr. 61/2006 gangi út frá því að veiðiréttarhafar fái að nýta með skynsamlegum, hagkvæmum og sjálfbærum hætti þau hlunnindi og fasteignarréttindi sem felist í veiði. Feli ákvæði 33. gr. laganna í sér vernd fyrir hagsmuni veiðiréttarhafa þannig að framkvæmdir verði ekki gerðar í eða við veiðivatn nema að undangengnu leyfi Fiskistofu þegar framkvæmdirnar geti haft áhrif á fiskigengd, afkomu fiskistofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatns að öðru leyti. Hafi stofnunin heimild í 33. gr. a. laganna til að bregðast við sé ekki farið að framangreindu. Tengjast hagsmunir veiðiréttarhafa náið úrlausn slíkra mála og geti verið verulegir svo sem nánar er útskýrt. Fiskistofa telur ljóst að garður sá sem byggður hafi verið í Hnausastreng sé ekki í samræmi við leyfi sem gefið hafi verið út árið 2007 og að byggður hafi verið lengri garður en heimilt hafi verið. Sé bygging garðs við Hnausastreng umfram 15 metra óheimil. Þá tekur stofnunin fram að jafnframt liggi fyrir að garðinum hafi verið viðhaldið og hugsanlega lengdur frá því meginhluti framkvæmda hafi farið fram.

Þá segir eftirfarandi: „Þegar skoðað er hvort beita skuli úrræðum 33. gr. a. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, lítur Fiskistofa til þess að framlögð gögn og greining Hafrannsóknastofnunar sýna að aukning hafi orðið á veiði í Hnausastreng eftir að garður var reistur 2008 en að ekki hafi orðið marktæk breyting á veiði á efri svæðum milli tímabila. Gögnin styðja því ekki það sjónarmið að garðurinn hafi tálmað fiskför og orðið til tjóns fyrir veiðiréttarhafa á vatnsvæði Vatnsdalsár ofan við Hnausastreng.“ Jafnframt lítur Fiskistofa til þess að „langur tími er liðinn frá því að meginhluti framkvæmda fóru fram og óvissa er um afleiðingar þess að fjarlægja garðinn nú. Ekki er útilokað að slík aðgerð myndi spilla veiðistaðnum og hafa neikvæð áhrif á veiði í Hnausastreng, sem gæti haft neikvæð áhrif á hagsmuni allra veiðiréttarhafa við Vatnsdalsá. Vafi er á því hvort markmið um að umhverfi verði fært til fyrra horfs með því að fjarlægja garðinn sé raunhæft.“ Var niðurstaða Fiskistofu því sú að á grundvelli framangreindra atriða og að teknu tilliti til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga væri ekki nægilegt tilefni til þess að beita heimild 33. gr. a. laga nr. 61/2006 vegna garðs við Hnausastreng. Ekki hefði verið sýnt fram á að áhrif garðsins hefði haft neikvæð áhrif á hagsmuni veiðiréttarhafa við Vatnsdalsá og vafi væri á því hvaða afleiðingar það hefði fyrir vistkerfið og veiði í Hnausastreng yrði garðurinn fjarlægður nú.

Líkt og framar greinir lítur Fiskistofa til þess að framlögð gögn og greining Hafrannsóknastofnunar sýni að aukning hafi orðið á veiði í Hnausastreng eftir að garðurinn var reistur, en ekki hafi orðið marktæk breyting á veiði á efri svæðum. Vísar Fiskistofa í ákvörðun sinni til umsagnar Hafrannsóknastofnunar, dags. 24. ágúst 2021, þar sem segi: „Séu einstakir áhrifaþættir skoðaðir fæst að fyrir 2008 héldust svæðin ofan Grjóthrúgukvarnar og Hnausastrengur að í fjölda veiddra fiska, en eftir 2008 er veiðin í Hnausastreng marktækt 86% hærri en ofan Grjóthrúgukvarnar […]. Á sama tíma er ekki munur fyrir og eftir 2008 á öðrum veiðisvæðum, og ómarktæk minnkun á hlutfalli veiða milli svæðisins ofan Grjóthrúgukvarnar og annarra svæða en Hnausastrengs […].“ Ekki verður þó séð að sú ályktun verði dregin af svari Hafrannsóknastofnunar að ekki hafi orðið breyting á efri veiðisvæðum. Svar stofnunarinnar sem veitt var kæranda máls þessa með bréfi, dags. 2. maí 2022, um að „[e]ftir að grjótgarður er byggður verður bæði heildarveiði og hlutfallsveiði marktækt meiri í Hnausastreng borið saman við veiði fyrir landi Grímstungu (veiðistaðir 510 til 644)“ rennir stoðum undir það. Í umsögninni kemur einnig fram að á sama tíma komi í ljós að meðalveiði í Hnausastreng hafi aukist marktækt, en veiði út frá landi Grímstungu hafi ekki breyst marktækt. Hlutfallsleg veiði í Grímstungu hafi lækkað eftir tilkomu grjótgarðsins úr 21% í 14 og á sama tíma hafi hlutfall Hnausastrengs í heildarveiði hækkað úr 27% í 36. Kærandi óskaði jafnframt eftir áliti fiskifræðings á því hvort veiðidreifing innan árinnar á laxi hefði breyst og ef svo væri um hugsanlegar orsakir þess. Í svari frá apríl/maí 2022 kemur fram að niðurstaðan sé sú að frá árinu 1999 til 2020 hafi þær breytingar orðið að hlutfallslega hafi laxveiði í Hnausastreng aukist, miðsvæðið hafi nokkurn veginn haldið gildi sínu, en efstu svæðin dalað í laxveiði.

Úrskurðarnefndin veitti Fiskistofu færi á að tjá sig um gögn kæranda og óskaði stofnunin eftir því við Hafrannsóknastofnun með bréfi, dags. 30. desember 2022, að hún skýrði út muninn á ofangreindum greiningum. Jafnframt óskaði Fiskistofa eftir mati Hafrannsóknastofnunar á því hvort upplýsingar um veiði gæfu tilefni til að ætla að bygging garðsins hefði haft áhrif á veiði í Vatnsdalsá fyrir landi Grímstungu með tilliti til umræddra greininga. Í svari Hafrannsóknastofnunar, dags. 10. janúar 2023, kom fram að í grunninn væri lítill munur á útreikningum hennar á veiðitölum í Vatnsdalsá. Í fyrri greiningu hafi verið gerð skil við veiðistað 510, Grjóthrúgukvörn, en í þeirri seinni við veiðistað 520, Grímshyl. Fyrri greiningin næði til áranna 1999–2019 en sú seinni 1990–2021. Í báðum tilfellum væri niðurstaðan þó sú sama. Gæfu greiningar á þessum veiðitölum tilefni til að ætla að grjótgarðurinn við Hnausastreng hefði haft áhrif á hvernig skráð veiði dreifðist innan Vatnsdalsár. Þá var tekið fram að engar greiningar hefðu verið gerðar á því hvers vegna garðurinn hefði haft áhrif á dreifingu veiðinnar, en margar mismunandi ástæður gætu legið þar að baki. Væri frekari rannsókna þörf til að skera úr um vægi mögulegra ástæðna, líkt og áður hefði verið bent á.

Að framangreindu virtu verður að telja að frekari rannsókna hafi verið þörf áður en Fiskistofa gat dregið þá ályktun að garðurinn hefði ekki tálmað fiskför og orðið til tjóns fyrir veiðiréttarhafa á vatnssvæði Vatnsdalsár ofan við Hnausastreng. Hefði í ljósi markmiða laga nr. 61/2006 m.a. þurft að rannsaka áhrif þess á lífríki vatnsins, rennsli, veiði, ásýnd og umhverfi ef garðurinn yrði fjarlægður. Jafnframt stendur yfir opinber rannsókn vegna umdeildra framkvæmda í ánni og gæti niðurstaða þeirrar rannsóknar haft áhrif á mat um það hvort tilefni væri til beitingar úrræða 33. gr. a. í lögum nr. 61/2006. Þá er ekki að sjá að Fiskistofa hafi litið til meginreglna laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála þegar hún undirbjó ákvörðun sína.

Með hliðsjón af framangreindu skortir á að lagt hafi verið fullnægjandi mat á atvik og aðstæður við undirbúning og töku hinnar kærðu ákvörðunar og þykir sá annmarki þess eðlis að leiði til ógildingar hennar.

Í samræmi við hlutverk úrskurðarnefndarinnar verður ekki tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda að málið verði afgreitt með skýrum tilmælum til Fiskistofu um að grípa til tilhlýðilegra ráðstafana að viðlögðum dagsektum.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Fiskistofu frá 29. mars 2022 um að fara ekki fram á að grjótgarður við Hnausastreng í Vatnsdalsá verði fjarlægður.

jan 25
Love0

85/2022 Andakílsárvirkjun

Með

Árið 2023, miðvikudaginn 25. janúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 85/2022, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 1. júlí 2022 um að framkvæmdir í og við lón Andakílsárvirkjunar í Borgarbyggð og Skorradalshreppi skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 31. júlí 2022, er barst nefndinni 1. ágúst s.á., kærir landeigandi að Fitjum í Skorradal, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 1. júlí 2022  að framkvæmdir í og við lón Andakílsárvirkjunar í Borgarbyggð og Skorradalshreppi skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um að réttaráhrifum ákvörðunarinnar yrði frestað þar til virkjunarleyfi Andakílsárvirkjunar hefði verið gefið út, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 11. ágúst 2022.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 8. ágúst og 6. september 2022.

Málavextir: Andakílsárvirkjun í Borgarfirði og Skorradalshreppi hóf rekstur árið 1947. Heildarframleiðslugeta virkjunarinnar er 8 MW. Hinn 20. desember 2021 barst Skipulagsstofnun til ákvörðunar um matsskyldu tilkynning framkvæmdaraðila um framkvæmdir í og við lón Andakílsárvirkjunar skv. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. lið 2.02 og 13.02 í 1. viðauka við lögin. Í greinargerð sem fylgdi tilkynningunni kom fram að tími væri kominn á viðhald og endurbætur mannvirkja við Andakílsárlón sem og viðhald á lóninu sjálfu. Ekki hefði verið sinnt viðhaldi á lónrýmd nægilega vel og setmagnið í lóninu væri því orðið mikið.

Samkvæmt greinargerð framkvæmdaraðila felst fyrirhuguð framkvæmd í byggingu varnarstíflu sunnarlega í lóni virkjunar til að mögulegt verði að tæma nyrðri hluta lónsins af vatni. Varnarstíflan myndi leiða rennsli að yfirfalli virkjunar. Að auki felst í framkvæmdinni viðhald og endurnýjun stíflumannvirkja. Núverandi jarðvegsstífla yrði fjarlægð og ný stífla byggð í staðinn sem þyrfti að vera um 2,5 m hærri en sú sem fyrir er eða steypt stífla. Ráðast á í nokkrar viðgerðir á steyptu inntaksstíflunni og styrkingu hennar. Þá felst í framkvæmdinni mokstur á uppsöfnuðu seti úr lóni virkjunar sem og flutningur og haugsetning á seti og efni sem mokað yrði úr lóninu. Gert er ráð fyrir að efnistaka úr lóninu verði á bilinu 50.000-115.000 m3 af seti á yfir 2,5 ha svæði. Að lokum felst í framkvæmdinni niðurrif á varnarstíflu að viðhaldi og mokstri loknum. Áður en það yrði gert þyrfti að draga úr rennsli um lónið.

Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna Borgarbyggðar, Skorradalshrepps, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Orkustofnunar og Umhverfisstofnunar. Þá sendi Veiðifélag Skorradalsvatns inn umsögn að eigin frumkvæði. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 1. júlí 2022. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri fyrirhuguð framkvæmd ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 111/2021. Skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að grundvöllur ákvörðunar um matsskyldu byggi á ófullnægjandi gögnum sem gefi Skipulagsstofnun ekki réttar forsendur til að byggja ákvörðun sína á. Virkjunarleyfi skorti með þeim heimildum og hömlum sem fylgi slíku leyfi. Mat á einstaka framkvæmdaþáttum virkjunaraðila sé ómarktækt án þeirrar heildarmyndar sem felist í útgefnu virkjunarleyfi. Horfa þurfi betur á eðli og staðsetningu tilkynntra framkvæmda, sbr. 1. tl. 2. viðauka laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Einkum beri að horfa til samlegðaráhrifa og álagsþols náttúrunnar vegna nýtingar framkvæmdaraðila á náttúruauðlindum í Skorradal við ákvörðun um matsskyldu á tilteknum framkvæmdum hans.

Skipulagsstofnun telji að áhrif á landslag verði „minniháttar“ vegna nýrra stíflumannvirkja. Ekki liggi fyrir afstaða vegna annarra áhrifa. Í virkjunarleyfi lægi fyrir hver efnisgerð stíflna sé og hvort hækka megi stíflu og hve mikið, eða þá alls ekki. Stífluhæð geti haft bein áhrif á landbrot og lífríki almennt. Hæðin sé mikilvæg fyrir sveiflugetu mannvirkisins á vatnsyfirborði og þar með á orkuframleiðslugetu orkuversins. Augljóslega þurfi að meta áhrif 2,5 m hækkunar stíflumannvirkja á fleiri þætti en landslag.

Framkvæmdaraðili gefi í skyn að efnismagn, sem mokað yrði upp úr lóninu og komið fyrir sem næst framkvæmdasvæðinu með landmótun, verði allt að 115.000 m3 í fyrsta skrefi. Þennan þátt þurfi að skoða í mati á umhverfisáhrifum svo hægt sé að áætla heildarefnismagn yfir tiltekinn árafjölda og fyrirkomulag landslagsmótunar yfir lengri tíma. Þá séu fullyrðingar um að breytingar á vatnsborði Skorradalsvatns og Andakílsár verði innan þeirra heimilda sem framkvæmdaraðili hafi til að starfrækja virkjunina alfarið byggðar á greinargerð hans sjálfs. Skipulagsstofnun hafi ekki tekið mið af ítarlegum og gagnlegum umsögnum sem hafi borist, m.a. frá Skorradalshreppi þar sem sýnt sé fram á að viðhlítandi heimildir séu ekki fyrir hendi.

Eitt af mikilvægum markmiðum laga nr. 111/2021 sé að gefa almenningi og hagsmunaaðilum tækifæri til umsagna um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda, sbr. c-lið 1. gr. laganna. Á meðan virkjunarleyfi sé ekki til vegna Andakílsárvirkjunar verði að gera þá kröfu að allar framkvæmdir vegna hennar fari í mat á umhverfisáhrifum.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er bent á að það sé ekki hlutverk hennar að taka afstöðu til lögmætis heimilda til reksturs virkjunarinnar heldur hvort fyrirhugaðar framkvæmdir skuli háðar mati á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar feli ekki í sér heimildir til framkvæmda eða nýtingar og komi það í hlut leyfisveitanda að taka afstöðu til þess hvort lagalegur grundvöllur sé fyrir veitingu leyfa. Skipulagsstofnun hafi leitað umsagnar Orkustofnunar um málið auk þess sem óskað hafi verið sérstaklega eftir upplýsingum um fyrirliggjandi leyfi til reksturs virkjunarinnar. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 87/2003 um Orkustofnun sé stofnuninni  m.a. falið að fylgjast með framkvæmd opinberra leyfa sem gefin séu út til rannsóknar og nýtingar jarðrænna auðlinda og reksturs orkuvera og annarra meiri háttar orkumannvirkja. Þá hafi Orkustofnun það hlutverk að veita virkjunarleyfi og hafa eftirlit með að fyrirtæki starfi eftir skilyrðum laga, reglugerðum og öðrum heimildum, sbr. raforkulög nr. 65/2003. Í hinni kærðu ákvörðun sé að finna ítarlega umfjöllun sem lúti að eðli og staðsetningu framkvæmdar. Þar segi m.a. að taka skuli mið af samlegð með öðrum framkvæmdum og einnig að líta beri til álagsþols náttúrunnar.

Skipulagsstofnun leggi áherslu á að úrlausnarefnið sé hvort umrædd framkvæmd sé líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. orðalag 1. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat áætlana og framkvæmda. Við mat á því þurfi að skoða gögn málsins með heildstæðum hætti og leggja mat á innbyrðis vægi þeirra. Ákvörðunin taki ekki til breytingar á tilhögun reksturs virkjunarinnar. Samkvæmt framkvæmdaraðila sé framkvæmdum við stíflumannvirki ætlað að bæta öryggi þeirra. Í hinni kærðu ákvörðun komi fram að hækkun á stíflunni sé minniháttar. Áhrifin á þennan umhverfisþátt séu að mestu tímabundin á meðan framkvæmdum standi og á meðan gróður sé að ná sér á strik eftir haugsetningu. Þá taki stofnunin eðli málsins samkvæmt mið af hækkuninni sem forsendu og leggi hana til grundvallar þegar hún meti hvort framkvæmdin geti verið umtalsverð með tilliti til lífríkis og vatnafars og annarra umhverfisþátta.

Í hinni kærðu ákvörðun komi fram að breytingar á vatnsborði Skorradalsvatns og Andakílsár verði innan þeirra heimilda sem framkvæmdaraðili hafi til að starfsrækja virkjunina. Skipulagsstofnun horfi til þess sem fram komi í svari framkvæmdaraðila til stofnunarinnar, dags. 22. júní 2022, vegna umsagnar Skorradalshrepps frá 17. maí s.á. Í svarinu sé m.a. vikið að miðlunarleyfi sem virkjunin hafi fengið á sínum tíma og hámarksvatnshæð samkvæmt leyfinu sem og vatnshæðarmörkum sem framkvæmdaraðili hafi sett sér til að minnka álag á náttúru og umhverfi. Skipulagsstofnun hafi skoðað umsagnir í málinu vel, m.a. umrædda umsögn Skorradalshrepps. Ákvörðun stofnunarinnar hvíli á þeirri forsendu að breytingar á vatnsborði Andakílsár verði innan þeirra heimilda sem framkvæmdaraðili hafi. Ákvörðunin breyti engu um heimildir framkvæmdaraðila til að starfrækja virkjunina. Verði niðurstaða leyfisveitanda sú að framkvæmdaraðili hafi ekki viðhlítandi heimildir komi til skoðunar hvort tilkynna þurfi fyrirhugaðar framkvæmdir til Skipulagsstofnunar að nýju.

 Athugasemdir framkvæmdaraðila: Framkvæmdaraðili upplýsir að sérstöku virkjunarleyfi sé ekki til að dreifa vegna Andakílsárvirkjunar, enda hafi virkjunin verið byggð og starfsemi hafin áður en áskilnaður um slíkt leyfi hafi verið lögfestur. Fyrirhuguð framkvæmd snúi að viðhaldi virkjunarinnar og því beri við mat á því hvort að fram skuli fara mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 111/2021 einungis að horfa til þeirrar framkvæmdar. Hvort virkjunarleyfi liggi fyrir eða ekki eigi því ekki að hafa áhrif við mat á því hvort umhverfisáhrif teljist umtalsverð. Yfirfallið við lónið ráði því hve hátt vatnsborð lónsins geti náð og yfirfallið verði áfram í sömu hæð og áður. Vatnshæð lónsins muni ekki aukast við hækkun stíflumannvirkjanna. Endurgerð jarðvegsstíflu í inntakslóni Andakílsárvirkjunar muni því ekki hafa áhrif á rekstrarhæð lónsins og sveiflun muni ekki breytast við endurbætur og hugsanlega hækkun á stíflunni.

Fram kemur af hálfu framkvæmdaaðila að rannsóknir séu enn í gangi um hversu mikið og hvar sé best að fjarlægja set í lóninu og hvernig beri að ganga frá lónsbotninum á sem bestan máta. Því  sé nákvæmur rúmmetrafjöldi sets sem verði fjarlægður ekki ljós, en áætlað sé að fjarlægðir verði allt að 115.000 m3. Samkvæmt bergmálsmælingum sem gerðar hafi verið árið 2020 sé áætlað að heildar setmagnið í lóninu sé allt að 170.000 m3. Aðeins verði fjarlægt það setmagn sem þurfi til þess að endurheimta rýmd lónsins, sem hafi minnkað mjög undanfarna áratugi vegna uppsöfnunar sets, og til þess að tryggja að aurburður berist ekki inn í vélar virkjunarinnar. Ekki sé fyrirhugað að ráðast í álíka framkvæmdir á næstu áratugum eftir að þessu ljúki. Landmótun og val svæða muni fara fram í samstarfi við landeigendur í kringum lónið. Fyrirhugaðar framkvæmdir séu eðlilegar, nauðsynlegar og tímabærar viðhaldsaðgerðir til þess að tryggja áframhaldandi rekstur Andakílsárvirkjunar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar að fyrirhugaðar framkvæmdir í og við lón Andakílsárvirkjunar í Borgarbyggð og Skorradalshreppi skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Verður fyrst tekin afstaða til aðildar kæranda að málinu.

Það er skilyrði aðildar í málum fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta tengda viðkomandi ákvörðun, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, nema lög mæli á annan veg. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Almennt ber þó að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæfa þýðingu fyrir lögverndaða hagsmuni þeirra að fá leyst úr ágreiningi kærumálsins.

Af hálfu kæranda kemur fram að hún sé eigandi jarðarinnar Fitja í Skorradal að hálfu. Jörðin eigi veiðirétt í Skorradalsvatni. Friðlýst svæði sé innan jarðarinnar við ósa Fitjaár. Sem landeigandi sé kærandi aðili að veiðifélagi Skorradalsvatns. Í landi Fitja sé auk þess stórt leiguland frístundabyggðar sem liggi að Skorradalsvatni og hafi allar breytingar til hækkunar eða lækkunar á yfirborði vatnsins áhrif á leigutaka.

Bærinn að Fitjum liggur suðaustan við Skorradalsvatn og er langur vegur þaðan að inntakslóni Andakílsárvirkjunar. Jörðin Fitjar er í umtalsverðri fjarlægð frá framkvæmdarsvæðinu og því er sjónrænum áhrifum eða öðrum grenndaráhrifum því ekki til að dreifa gagnvart kæranda. Til þess er þá helst að líta að aðgerðir sem hafa áhrif á vatnsstöðu Skorradalsvatns geta haft áhrif á lífríki vatnsins, þ.m.t. skilyrði til fiskveiði. Verður þá að athuga, sem greint er frá af hálfu framkvæmdaaðila, að rennslisstýringu frá Skorradalsvatni verði á framkvæmdatíma haldið innan þeirra heimilda sem virkjunin hafi nú þegar til vatnsmiðlunar. Við það er miðað að hvorki verði breytingar á vatnshæðarsveiflu í Skorradalsvatni né á svonefndu keyrslulíkani í tengslum við framkvæmdina. Í hinni kærðu ákvörðun er af hálfu Skipulagsstofnunar ályktað, á þessum grundvelli, að áhrif á vatn og lífríki í Skorradalsvatni og Andakílsá ofan virkjunar séu líkleg til að vera sambærileg því sem gera hafi mátt ráð fyrir við rekstur virkjunarinnar. Verður með vísan til þessa að telja að kærandi eigi ekki slíka lögvarða hagsmuni af hinni kærðu ákvörðun umfram aðra, að henni verði játuð aðild að málinu.

Af hálfu kæranda hefur verið gagnrýnt að ekki sé fyrir hendi virkjunarleyfi fyrir Andakílsárvirkjun. Nefndin tekur ekki afstöðu til þessa nema með því að benda á athugasemdir Skipulagsstofnunar sem raktar eru hér að framan. Málsmeðferð ákvörðunar um matsskyldu lýtur að því fyrst og fremst að upplýsa um hvort umtalsverð umhverfisáhrif hljótist af fyrirhugaðri framkvæmd, eins og henni er lýst, en ekki því hvort framkvæmdaraðili hafi fullnægjandi heimildir að opinberum rétti eða einkarétti, til þeirra framkvæmda sem hann hyggst ráðast í. Þá er ljóst að komi til útgáfu leyfis til umræddrar framkvæmdar mun reyna m.a. á hvort henni sé rétt lýst í umsókn.

Máli þessu er vísað frá nefndinni.

Úrskurðarorð:

Kæru á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 1. júlí 2022 um að framkvæmdir í og við lón Andakílsárvirkjunar í Borgarbyggð og Skorradalshreppi skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum er vísað frá úrskurðarnefndinni.

jan 24
Love0

152/2022 Arnarnesvegur, 3 áfangi

Með

Árið 2023, þriðjudaginn 24. janúar, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 152/2022, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 22. nóvember 2022, um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir 3. áfanga Arnarnesvegar.

 Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. desember 2022, er barst nefndinni sama dag, kæra 34 íbúar við Jakasel, Jórusel, Klyfjasel og Torfufell í Reykjavík, 11 íbúar við Dorfakór, Drangakór, Fjallakór, Gnitakór og Kleifakór í Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 22. nóvember s.á. að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir 3. áfanga Arnarnesvegar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.

Málavextir: Með úrskurði um mat á umhverfisáhrifum frá árinu 2003 féllst Skipulagsstofnun á lagningu Arnarnesvegar milli Reykjanesbrautar og Breiðholtsbrautar. Taldi stofnunin að framkvæmdin hefði ekki í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Var ákvörðunin kærð til umhverfisráðherra sem staðfesti hana með úrskurði uppkveðnum 11. desember 2003. Lagning vegarins hefur síðan þá farið fram í áföngum en framkvæmdir eru fyrirhugaðar við 1,3 km langan vegkafla á milli Rjúpnavegar í Kópavogi að Breiðholtsbraut í Reykjavík.

Með bréfi, dags. 26. október 2020, óskaði Vegagerðin eftir ákvörðun Skipulagsstofnunar um hvort ný útfærsla á gatnamótum Arnarnesvegar og Breiðholtsbrautar væri háð mati á umhverfisáhrifum. Hinn 16. febrúar 2021 komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að fyrirhuguð breyting væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og því skyldi framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Tillaga um deiliskipulag vegna 3. áfanga Arnarnesvegar innan marka Reykjavíkurborgar var samþykkt á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 29. júní 2022 og staðfesti borgarráð þá afgreiðslu á fundi ráðsins 7. júlí s.á. Þá var á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 30. maí s.á. samþykkt tillaga um deiliskipulag vegna sömu framkvæmdar innan sveitarfélagsmarka Kópavogs og var sú afgreiðsla staðfest á fundi bæjarstjórnar 14. júní s.á. Deiliskipulagið öðlaðist gildi við birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 28. október 2022.

Á fundi skipulagsráðs 14. nóvember 2022 var umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmda­leyfi fyrir 3. áfanga Arnarnesvegar samþykkt með tilvísun í 13. og 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var afgreiðsla skipulagsráðs staðfest á fundi bæjarráðs 17. s.m. og á fundi bæjarstjórnar 22. s.m. Auglýsing hins kærða framkvæmdaleyfis birtist í Lögbirtingablaði 5. desember s.á.

 Málsrök kæranda: Af hálfu kærenda er á það bent að forsendur vegna 3. áfanga Arnarnesvegar hafi breyst verulega frá því úrskurður Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hafi legið fyrir árið 2003. Varhugavert sé að matið hafi ekki verið uppfært þegar svo langur tími sé liðinn og jafn umfangsmikla framkvæmd sé um að ræða. Framkvæmdin muni hafa verulega neikvæð áhrif á umhverfi, útivist og hljóðvist á svæðinu. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um að breyting á útfærslu gatnamóta við Arnarnesveg og Breið­holts­braut skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum hafi byggt á ófullnægjandi upplýsingum. Þá hafi lögbundið samráð við íbúa hafi ekki verið virt og athugasemdum þeirra vegna matskýrslu ekki verið svarað á fullnægjandi hátt.

 Málsrök framkvæmdaraðila: Af hálfu Vegagerðarinnar er bent á að ekki séu færð fram rök fyrir kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda. Kærendur hafi einungis fært fram rök fyrir kröfu sinni um ógildingu hins umdeilda framkvæmdaleyfis en sá rökstuðningur hafi ekki innihaldið sjónarmið sem mæli með því að þörf sé á að stöðva fyrirhugaðar framkvæmdir þegar í stað. Slíkt sé undantekningarregla og verulega íþyngjandi. Málsmeðferð Kópavogsbæjar hafi verið í fullu samræmi við gildandi lög og því sé engin ástæða til að fallast á kröfu um stöðvun framkvæmda á meðan efnisatriði málsins séu til úrlausnar.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kæru­stjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildar­ákvæði fyrir frestun framkvæmda kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra beri þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um stöðvun framkvæmda.

Tekið er fram í athugasemdum um 5. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Þar kemur einnig fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun sé íþyngjandi fyrir hann, valdi honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af æðra stjórnvaldi.

Mál þetta snýst um gildi framkvæmdaleyfis vegna 3. áfanga Arnarnesvegar. Þegar litið er til framangreindra lagaákvæða og þess að um er að ræða framkvæmd sem virðist afturkræf verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé á, með tilliti til hagsmuna kærenda, að fallast á kröfu um stöðvun framkvæmda. Verður kröfu kærenda þess efnis því hafnað en frekari framkvæmdir eru á áhættu leyfishafa um úrslit málsins.

 Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða.

jan 20
Love0

2/2023 Gjaldtaka vegna umsóknar um byggingarlóð

Með

Árið 2023, föstudaginn 20. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Þátt tóku Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 2/2023, kæra á ákvörðun Sveitarfélagsins Ölfuss frá 2. febrúar 2022 um innheimtu afgreiðslugjalds vegna umsóknar um úthlutun lóðar í Þorlákshöfn.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. janúar 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Gást ehf. þá ákvörðun Sveitarfélagsins Ölfuss að taka byggingar-leyfisgjald fyrir umsóknir um byggingarlóðir. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að sveitarfélaginu verði gert að endurgreiða gjaldið auk kostnaðar og vaxta.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá innviðaráðuneytinu 3. janúar 2023.

Málavextir: Kæra vegna gjaldtöku Sveitarfélagsins Ölfuss á umsóknir um byggingarlóðir barst innviðaráðuneytinu 2. febrúar 2022. Meðferð málsins dróst hjá ráðuneytinu, en þegar málið kom þar til nánari athugunar var það framsent 3. janúar 2023 hvað snertir gjaldtöku þessa til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með vísan til 59. gr. mannvirkjalaga og 52. gr. skipulagslaga.

Hinn 18. nóvember 2021 auglýsti Sveitarfélagið Ölfus til umsóknar lóðir við Vesturberg í Þorlákshöfn með fresti til 2. desember s.á. og skyldi úthlutun fara fram 9. s.m. Greint var frá því að tekið yrði gjald fyrir hverja umsókn, en hvorki var tiltekin fjárhæð þess né vísað í gjaldskrá. Úthlutun lóða dróst nokkuð en þeim var loks úthlutað á fundi afgreiðslunefndar byggingarfulltrúa 27. desember 2021. Kærandi fékk ekki úthlutaðri lóð, en um miðjan janúar 2022 sendi sveitarfélagið innheimtukröfu til allra umsækjanda um lóðirnar sem auglýstar voru 18. nóvember 2021 að fjárhæð 7.471 kr., merkt „byggingaleyfisgjald“. Var gjalddagi settur 30. desember 2021 og eindagi 31. janúar 2022. Var kærandi meðal þeirra sem krafinn var um gjaldið.

 Málsrök kæranda: Í kæru eru gerðar athugasemdir við hvernig staðið var að úthlutun lóða við Vesturberg í Þorlákshöfn. Kemur úthlutun lóðanna ekki til umfjöllunar í máli þessu en það varðar einungis álagningu hins svonefnda byggingarleyfisgjalds sem tekið var fyrir vinnu við yfirferð umsókna um lóðaúthlutanir. Kærandi bendir á að engin skýring hafi fylgt kröfu um greiðslu þess, en hann hafi að auki ekkert svarbréf fengið við umsókn sinni um lóð. Þá bendir hann á að ef sveitarfélagið innheimti sama gjald fyrir allar þær 1.118 umsóknirnar sem bárust við lóðaúthlutina muni tekjur af gjaldinu nema um 8,4 m. kr. sem hann telji meiri en nemi kostnaði sveitarfélagsins við meðferð umsókna um lóðirnar.

 Málsrök sveitarfélags: Sveitarfélagið vísar til þess að í auglýsingu um úthlutun lóða í Þorlákshöfn hafi verið tekið fram að gjald yrði tekið fyrir hverja umsókn. Fjölmargar umsóknir hafi borist um lóðirnar og hafi kærandi verið í þeim hópi sem ekki fengu úthlutað lóð. Var honum sent bréf 30. desember 2021 og tilkynnt að umsókn hans um úthlutun lóðar hafi verið synjað um leið og hann hafi verið upplýstur um að lagt yrði á hann afgreiðslugjald að fjárhæð 7.471. kr. Um kerfisvillu hafi verið að ræða þegar gjaldið hafi verið nefnt byggingarleyfisgjald í heimabanka kæranda, en um hafi verið að ræða gjald vegna vinnu við yfirferð umsókna um úthlutun lóða. Hafi þetta verið leiðrétt.

Umrædd gjaldtaka byggi á gjaldskrá nr. 366/2019 fyrir byggingarleyfis- og þjónustugjöld í Sveitarfélaginu Ölfusi sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 23. apríl 2019. Gjaldskráin sé sett með stoð í IX. kafla laga um mannvirki nr. 160/2010 og 20. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í grein 5.4.14 í gjaldskránni sé kveðið á um afgreiðslugjald nefndar að fjárhæð kr. 6.664. Að teknu tilliti til verðlagsbreytinga samkvæmt 8. gr. gjaldskrárinnar hafi fjárhæð gjaldsins við innheimtu af kæranda verið kr. 7.471. eins og framlögð kvittun kæranda sýni. Þá segi í grein 13.1 í reglum um úthlutun lóða í Sveitarfélaginu Ölfusi frá 14. febrúar 2019, sem í gildi voru þegar umræddar lóðir voru auglýstar til úthlutunar, að gjöld tengd lóðarveitingu skuli greidd samkvæmt gjaldskrá sveitarfélagsins og að heimilt sé að krefjast staðgreiðslu á gjöldum við útdrátt. Hafi sú krafa komið fram í fyrrnefndri auglýsingu um úthlutun lóða. Nýjar úthlutunarreglur hafi tekið gildi 2. desember 2021 og séu þar samskonar ákvæði í grein 13.1.

Gjaldið sé hóflegt afgreiðslugjald, u.þ.b. 30% af tímagjaldi fyrir vinnu samkvæmt gjaldskránni, sbr. grein 1.2. Eins og fram hafi komið í kæru hafi borist mikill fjöldi umsókna um þær lóðir sem um ræði og hafi starfsfólk sveitarfélagsins þurft að fara gaumgæfilega yfir hverja og eina umsókn til að kanna hvort þær uppfylltu skilyrði úthlutunarreglna sveitarfélagsins. Gjaldið nemi þannig ekki hærri fjárhæð en sem nemi kostnaði við að veita þjónustu vegna hverrar umsóknar. Að mati sveitarfélagsins sé öllum skilyrðum og reglum um þjónustugjöld því fullnægt að því er umrætt gjald varði.

Þá færir sveitafélagið fram þau sjónarmið að úthlutun lóða í eigu sveitarfélagsins sé ekki meðal lögbundinna hlutverka sveitarfélaga og hafi Hæstiréttur staðfest að slík úthlutun teljist í senn vera stjórnvaldsákvörðun og gerningur á sviði einkaréttar þar sem ráðstafað sé heimildum eiganda fasteignar, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 151/2010. Að mati sveitarfélagsins verði að hafa þetta eðli lóðaúthlutana í huga við mat á því svigrúmi sem það hafi til að innheimta afgreiðslugjald vegna umsókna um úthlutun. Með vísan til þessa telur sveitarfélagið að hin kærða ákvörðun, um innheimtu afgreiðslugjalds samkvæmt gjaldskrá vegna umsókna um lóðaúthlutun, hafi verið lögmæt og að hafna beri kröfu kæranda um að fella hana niður.

 Niðurstaða: Í málinu er deilt um lögmæti afgreiðslugjalds Sveitarfélagsins Ölfuss vegna umsóknar um úthlutun lóðar í Þorlákshöfn. Kærandi krefst þess að umrædd gjaldtaka verði felld úr gildi gagnvart sér og að sveitarfélaginu verði gert að endurgreiða gjaldið ásamt kostnaði og vöxtum.

 Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði, sbr. 1. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í máli. Verður því lögmæti hinnar umræddu gjaldtöku tekið til skoðunar, en það er ekki hlutverk nefndarinnar að taka ákvörðun um endurgreiðslu gjaldsins.

Að meginstefnu til er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með skattheimtu. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga hafa sveitarfélög þó einnig m.a. tekjur af leyfisgjöldum eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um, sbr. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Með 51. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 er sveitarstjórnum heimilað að setja gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni byggingafulltrúa. Þá er í sveitarstjórn heimilt skv. 1. mgr. 20. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að innheimta framkvæmdaleyfisgjald fyrir framkvæmdir sem afla þarf framkvæmdaleyfis fyrir, svo og fyrir eftirlit með framkvæmdaleyfisskyldum framkvæmdum. Gjaldið má ekki nema hærri upphæð en nemur kostnaði við undirbúning og útgáfu leyfisins og eftirlits, svo sem vegna nauðsynlegrar aðkeyptrar þjónustu. Í 3. mgr. ákvæðisins segir að sveitarstjórn skuli setja gjaldskrá um innheimtu gjalda skv. 1. og 2. mgr. og birta hana í B-deild Stjórnartíðinda.

Gjaldskrá nr. 366/2019 fyrir byggingarleyfis- og þjónustugjöld í Sveitarfélaginu Ölfusi var birt í B-deild Stjórnartíðinda 23. apríl 2019. Í 5. gr. hennar er kveðið á um álagningu afgreiðslugjalds við móttöku umsóknar um byggingarleyfi, framkvæmdaleyfi og skipulagsbreytingar. Það gjald sem um er deilt í máli þessu varðar kostnað vegna stjórnsýslu lóðaúthlutunar. Verður um heimild fyrir álagningu þess ekki vísað til téðrar gjaldskrár, en um úthlutun lóða af hálfu sveitarfélaga er hvorki fjallað í lögum nr. 160/2010 né lögum nr. 123/2010.

Af hálfu sveitarfélagsins hefur verið vísað til greinar 13.1. í reglum um úthlutun lóða í Sveitarfélaginu Ölfusi frá 14. febrúar 2019, þar sem mælt er fyrir um að gjöld tengd „lóðarveitingu“ skuli greidd samkvæmt gjaldskrá sveitarfélagsins. Heimilt sé að krefjast staðgreiðslu á gjöldum við útdrátt, hafi sú krafa komið fram í auglýsingu um úthlutun lóðar. Þá hefur af hálfu sveitarfélagsins verið bent á að við mat á svigrúmi sveitarfélags við töku afgreiðslugjalds sem þessa verði að athuga að úthlutun lóðar teljist í senn vera stjórnvalds-ákvörðun og gerningur á sviði einkaréttar þar sem ráðstafað sé heimildum eiganda fasteignar.

Í úrskurði þessum hefur umfjöllun úrskurðarnefndarinnar einvörðungu byggst á valdheimildum samkvæmt lögum nr. 160/2010 og 123/2010. Um þýðingu þessara annarra sjónarmiða fyrir hinni kærðu álagningu kann kærandi að geta leitað álits innviðaráðuneytisins, skv. XI. kafla sveitarstjórnarlaga. Í ljósi þessa mun nefndin endursenda málið til þess ráðuneytis til þóknanlegrar meðferðar sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga.

Með vísan til framangreinds er málinu vísað frá nefndinni.

 Úrskurðarorð:

 Vísað er frá nefndinni kæru á ákvörðun Sveitarfélagsins Ölfuss frá 2. febrúar 2022, um innheimtu afgreiðslugjalds vegna umsóknar um úthlutun lóðar í Þorlákshöfn.

jan 20
Love0

146/2022 Ásvellir

Með

Árið 2023, föstudaginn 20. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 146/2022, kæra á afgreiðslu skipulags- og byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 28. september 2022 um að fela skipulagsfulltrúa að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir jarðvinnu að Ásvöllum 3–5 og ákvörðunum byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 23. nóvember og 21. desember 2022 um samþykki byggingaráforma að Ásvöllum 1 og Ásvöllum 3–5.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 22. desember 2022, kæra eigendur, Blikaási 6, og eigandi, Erluási 1, Hafnarfirði, öll áform og kæranlegar ákvarðanir sem tengist byggingu knatthúss, bílastæða, fjögurra æfingavalla og tengdra framkvæmda upp við mörk friðlands Ástjarnar. Þá er gerð krafa um ógildingu framkvæmda- og byggingarleyfa á lóðinni Ásvellir 3–5.

Málskot kærenda til nefndarinnar verður að skilja svo að krafist sé ógildingar á ákvörðunum byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar um samþykkt byggingaráforma, annars vegar á lóð Ásvalla 1 frá 23. nóvember 2022 og hins vegar á lóð Ásvalla 3–5 frá 21. desember s.á. Þá sé krafist ógildingar á þeirri afgreiðslu skipulags- og byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 28. september 2022 um að fela skipulagsfulltrúa að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir jarðvinnu á síðarnefndri lóð. Loks er þess jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 10. janúar 2023 fór eigandi, Blikaási 4, Hafnarfirði, fram á að vera á meðal kærenda í málinu.

Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarkaupstað 6. janúar 2023.

Málavextir: Í greinargerð Aðalskipulags Hafnarfjarðar 2013–2025 kemur fram að íþróttafélagið Haukar hafi byggt upp fjölbreytta aðstöðu til íþróttaiðkunar á íþróttasvæði sínu að Ásvöllum sem sé u.þ.b. 16 ha að flatarmáli. Með auglýsingu sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 12. mars 2020 um breytingu á aðalskipulaginu var landnotkun eins hektara svæðis á vesturmörkum þess breytt í íbúðarbyggð sem sameinaðist íbúðarbyggð Valla. Deiliskipulag Ásvalla, íþrótta- og útivistarsvæði Hauka er frá árinu 2004 og hefur því verið breytt í tvígang. Með breytingu sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 27. júlí 2021 var skilgreind ný lóð vestan íþróttamiðstöðvar „innan íþrótta- og útivistarsvæðis undir íbúðir til að stuðla að fjölbreyttari landnotkun á svæðinu.“ Þá var byggingarreitur fyrir fjölnota knatthús færður nyrst á lóð Ásvalla „til að stuðla að betri nýtingu lóðar og svo byggingin raski sem minnst núverandi íbúðarbyggð í nágrenninu.“

Íþróttasvæði Hauka liggur að friðlandsmörkum Ástjarnar sem friðlýst var árið 1978 samkvæmt heimild í þágildandi lögum nr. 47/1971 um náttúruvernd. Verndarsvæðið var síðar stækkað árið 1996 með stofnun fólkvangs við Ástjörn og Ásfjall umhverfis friðlandið með skírskotun til 26. gr. sömu laga. Í aðalskipulagi Hafnarfjarðarkaupstaðar kemur fram að flatarmál friðlandsins Ástjarnar sé 28,5 ha og fólkvangsins Ásfjalls sé 56,9 ha. Fyrri áform um knatthúsið fólu í sér að það yrði staðsett fyrir miðju íþróttasvæðisins, að hluta á fyrrgreindri lóð fyrir íbúðarbyggð, og að önnur skammhliða þess myndi snúa að fólkvanginum. Í kjölfar breytinga á skipulagi er nú gert ráð fyrir húsið verði nyrst á lóð Ásvalla, vestan megin við íþróttahúsið, og að önnur langhliða þess verði meðfram mörkum friðlandsins.

Samkvæmt upplýsingum frá Skipulagsstofnun barst stofnuninni 16. mars 2021 tilkynning frá Hafnarfjarðarkaupstað um fyrirhugaða uppbyggingu á íþróttasvæði Hauka að Ásvöllum, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 10.03 í 1. viðauka laganna. Leitaði stofnunin umsagnar Hafnarfjarðarkaupstaðar, Hafrannsóknarstofnunar, Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar, Garðabæjar og Kópavogs, Minjastofnunar Íslands og Umhverfisstofnunar. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu frá 13. júlí s.á. kom m.a. fram að fyrirhuguð framkvæmd kynni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum og skyldi því háð mati á umhverfisáhrifum.

Hinn 25. nóvember 2021 barst Skipulagsstofnun matsáætlun um uppbyggingu á íþróttasvæði Hauka að Ásvöllum samkvæmt 21. gr. laga um um umhverfismat framkvæmda og áætlana nr. 111/2021, sbr. lið 10.01 í 1. viðauka laganna og fyrri ákvörðun stofnunarinnar um að framkvæmdin skyldi sæta mati á umhverfisáhrifum. Hafnarfjarðarkaupstaður lagði hinn 4. maí 2022 fram umhverfismatsskýrslu um uppbyggingu á svæðinu til kynningar og athugunar Skipulagsstofnunar, sbr. 23. gr. laga nr. 111/2021. Framkvæmdin og skýrslan voru auglýst í Lögbirtingablaðinu og Fréttablaðinu 2. júní s.á. og Fjarðarfréttum 8. s.m. og kom þar fram að allir gætu kynnt sér skýrsluna og lagt fram athugasemdir. Umhverfismatsskýrslan lá til kynningar hjá stofnuninni frá 2. júní til 15. júlí 2022 og var einnig aðgengileg á vefsíðu hennar. Umsagna var leitað hjá áðurgreindum stjórnvöldum ásamt Orkustofnun og Veðurstofu Íslands og bárust umsagnir frá þeim öllum og fleirum, þ. á m. frá þremur kærendum.

Í umhverfismatsskýrslu kom fram að í mati á umhverfisáhrifum væru til skoðunar þrír valkostir. Valkostur A væri fyrirhuguð uppbygging samkvæmt skipulagi sem gerði ráð fyrir að knatthús væri staðsett nyrst á athugunarsvæðinu og æfingarsvæði staðsett sunnan við núverandi gervigrasvöll. Syðst á svæðinu væri gert ráð fyrir þremur æfingavöllum sem væru sameiginlegir báðum valkostum. Þá væri íbúðarbyggð staðsett við núverandi íþróttamiðstöð Hauka en félli ekki undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Valkostur B væri fyrri hugmynd um uppbyggingu og fæli í sér staðsetningu mannvirkja samkvæmt eldra deiliskipulagi frá árinu 2010. Ef valkostur B yrði fyrir valinu yrði ekki úr frekari uppbyggingu íbúða. Núllkostur fæli í sér óbreytt ástand og að ekki yrði af framkvæmdum. Kom fram að núllkostur væri notaður sem grunnviðmið til að meta áhrif framkvæmda á umhverfið og að með honum kæmi ekki til þeirra áhrifa sem aðrir valkostir hefðu í för með sér. Helstu áhrifin fælust í sjónrænum áhrifum vegna knatthúss, raski á eldhrauni og áhrifum á fuglalíf við Ástjörn sem hefði sýnt sig að væri viðkvæmt fyrir framkvæmdum.

Í niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum frá 23. september 2022 kom m.a. fram að það væri mat stofnunarinnar að verið væri að taka áhættu með því að reisa stórt knatthús steinsnar frá viðkvæmri náttúru, líkt og ráðgert væri, yrði kostur A fyrir valinu og að með hliðsjón af mögulegum áhrifum á Ástjörn og lífríki hennar væri valkostur B betri kostur.

Kærð ákvörðun í málinu er í samræmi við téðan valkost A, en hluti þess svæðis sem knatthús samkvæmt valkosti B hefði getað risið á er nú lóð fyrir íbúðarhús, þ.e. Ásvellir 3–5.

Málsrök kæranda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að þær framkvæmdir sem fari fram á Ásvöllum brjóti gegn reglum um friðlýsingar. Samkvæmt 2. gr. auglýsingar um friðlýsingu Ástjarnar frá 1978 sé óheimilt að breyta náttúrulegu vatnsborði Ástjarnar. Þá sé samkvæmt 5. gr. auglýsingarinnar bannað að skerða gróður, trufla dýralíf og skaða varp. Þetta ákvæði eigi við óháð því hvaðan skerðingin eða truflunin komi. Hún geti verið upprunninn innan marka friðlandsins, frá mörkum þess eða jafnvel utan þess.

Fara kærendur fram á að framkvæmdir annars vegar að Ásvöllum 1 vegna knatthúss, bílastæða og fjögurra æfingavalla og hins vegar að Ásvöllum 3–5 vegna íbúðarhúsa verði stöðvaðar á meðan málið sæti efnismeðferð. Málefni beggja lóðanna séu samhangandi og ljóst sé að ef áfram verði haldið með íbúðabyggðina verði endanlega búið að útiloka annan þeirra tveggja valkosta sem lagt var mat á í ferli umhverfismats. Ljóst sé að framkvæmdir við byggingu knatthússins að Ásvöllum 1 séu hafnar. Verði þeim framhaldið muni það hafa óafturkræf áhrif á svæðið, friðlandið og fólkvanginn. Byggingarleyfi hafi ekki verið gefið út fyrir knatthúsið og því sé í reynd óheimilt að hefja framkvæmdir á svæðinu og breyti þar engu um þó byggingaráform hafi verið samþykkt. Uppi séu álitamál um lögmæti hinna kærðu ákvarðana sem gætu haft áhrif á gildi þeirra. Verði framkvæmdum haldið áfram sé kæran í reynd markleysa. Verulegum hagsmunum kærenda væri stefnt í hættu og erfitt yrði að ráða bót á tjóni þeirra ef ákvörðun byggingarfulltrúa um mannvirkið yrði síðar felld úr gildi.

Málsrök Hafnarfjarðarkaupstaðar: Bæjaryfirvöld telja engar forsendur fyrir því að stöðva framkvæmdir. Byggingarleyfi hafi verið veitt fyrir mannvirki sem sé í samræmi við aðalskipulag og deiliskipulag, álit Skipulagsstofnunar liggi fyrir og nauðsynleg gögn sem fylgja þurfi byggingarleyfisumsókn. Við undirbúning, málsmeðferð og ákvörðun um byggingu knatthúss á Ásvöllum hafi öllum lögum og reglum sem við eigi verið fylgt, svo sem skipulagslögum nr. 123/2010, skipulagsreglugerð nr. 90/2013, lögum og reglugerðum um umhverfismat, lögum um mannvirki nr. 160/2010, byggingarreglugerð nr. 112/2012, lögum um náttúruvernd nr. 60/2013 og lögum um menningarminjar nr. 80/2012.

 Athugasemdir Byggingarfélags Gylfa og Gunnars: Af hálfu byggingaraðila Ásvala 3–5 er farið fram á að ekki verði fallist á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda sem væri mjög íþyngjandi aðgerð sem hefði verulegan kostnað í för með sér. Jarðvegsframkvæmdir séu hafnar og fyrstu sökklar verði steyptir innan skamms. Samkvæmt deiliskipulagi sé heimilt á lóðinni Ásvellir 3–5 að byggja 100-110 íbúðir. Deiliskipulagið hafi fengið meðferð í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010 og sé kærufrestur vegna þess sé löngu liðinn.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur ítreka fyrri sjónarmið og benda á að vinnuvélum hafi fjölgað og byggingarframkvæmdum við knatthús sé fram haldið á svæðinu án þess að byggingarleyfi hafi verið gefið út. Þá liggi ekki fyrir umsögn Umhverfisstofnunar, sem sé þó áskilin samkvæmt 54. gr. laga um náttúruvernd nr. 60/2013, en sveitarfélagið hafi reynt að virða að vettugi skyldu til að leita umsagnar stofnunarinnar um bygginguna.

Vettvangsferð: Formaður úrskurðarnefndarinnar ásamt starfsmanni nefndarinnar kynntu sér staðhætti á vettvangi 12. janúar 2023.

Niðurstaða: Sótt var um leyfi til byggingar knatthúss að Ásvöllum 1 hinn 30. október 2022. Í fundargerð afgreiðslufundar skipulags- og byggingarfulltrúa frá 23. nóvember 2022 kemur fram í A-hluta fundargerðarinnar um byggingarleyfi að lagðar séu inn teikningar dags. 26. október 2022 vegna byggingar knatthúss á Ásvöllum. Er eftirfarandi bókað: „Erindið er samþykkt í samræmi við lög um mannvirki nr. 160/2010.“ Þá er tekið fram að við afgreiðslu hafi legið fyrir samantekt byggingarfulltrúa vegna afgreiðslu á byggingarleyfisumsókn fyrir knatthúsi Hauka á Ásvöllum, þar sem fjallað er m.a. um umhverfissjónarmið, friðlýsingu Ástjarnar og markmið náttúruverndarlaga. Verður með þessu að álíta að á fundinum hafi verið tekin ákvörðun sem kærð verði til nefndarinnar.

 Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Að stjórnsýslurétti hefur skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæruaðild verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Kærendur eru eigendur fjögurra fasteigna í Áslandshverfi í Hafnarfirði. Standa fasteignir þeirra ofar í landi en fyrirhuguð mannvirki, en um leið í nokkurri fjarlægð frá þeim.

Fasteignir kærenda eru að lágmarki í 600 m fjarlægð frá áformaðri íbúðarbyggð að Ásvöllum 3–5. Munu mannvirkin verða í sjónlínu frá flestum húsum kærenda, þótt þau verði ekki mjög áberandi með hliðsjón af staðháttum. Ekki verður séð að hagsmunir kærenda muni skerðast á nokkurn hátt að því er varðar landnotkun, skuggavarp eða innsýn. Þá verður ekki talið að grenndaráhrif vegna aukinnar umferðar verði teljandi ef nokkur vegna þeirra. Að þessu virtu verður kröfu um ógildingu hinna kærðu ákvarðana um afgreiðslu framkvæmdaleyfis og samþykki byggingaráforma að Ásvöllum 3–5 vísað frá úrskurðarnefndinni.

Að áliti nefndarinnar er ekki unnt að útiloka grenndaráhrif gagnvart sumum kærenda vegna byggingar knatthúss að Ásvöllum 1 enda er þar um að ræða stórt mannvirki sem verður áberandi í byggðinni, en áætlað er að það verði um 12.000 m2 að flatarmáli og 23,8 m á hæð. Að virtum staðháttum verður ekki talið að grenndaráhrif útsýnisbreytinga vegna knatthússins séu með þeim hætti að þau geti varðað hagsmuni eigenda að Erluási 1 og Blikaási 6 umfram aðra og verður kröfu þeirra því vísað frá nefndinni. Á hinn bóginn er ekki unnt að útiloka að grenndaráhrif hins umdeilda knatthúss verði slík að varðað geti í verulegu hagsmuni eigenda að Blikaási 4 og 9 og verður þeim því játuð kæruaðild í máli þessu.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Fram kemur í athugasemdum með 2. mgr. 4. gr. í frumvarpi því sem varð að nefndum lögum að kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar sé styttri en almennur kærufrestur stjórnsýslulaga. Brýnt sé að ágreiningur um form eða efni ákvörðunar verði staðreyndur sem fyrst og áréttað í því samhengi að eftir því sem framkvæmdir séu komnar lengra áður en ágreiningur um þær verði ljós skapist meiri hætta á óafturkræfu tjóni af bæði umhverfislegum og fjárhagslegum toga. Sjónarmið um réttaröryggi og tillit til hagsmuna leyfishafa liggja því þarna að baki og hefur leyfishafi eðli máls samkvæmt ríkra hagsmuna að gæta.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar 23. nóvember 2022 voru samþykkt byggingaráform vegna knatthúss Hauka að Ásvöllum 1. Byggingarfulltrúi hefur upplýst úrskurðarnefndina um að aðaluppdrættir hafi þó ekki verið áritaðir á fundinum og séu af þeim sökum ekki aðgengilegir á vefsíðu bæjarins. Þar sem efni ákvörðunar byggingarfulltrúa um samþykki áformanna liggur ekki fyrir verður ekki talið að unnt sé að miða upphaf kærufrests við þá dagsetningu. Af þeirri ástæðu og þar sem byggingarleyfi hefur ekki verið gefið út og framkvæmdir samkvæmt því af þeim sökum ekki hafnar verður kæra eiganda Blikaáss 4 talin nægilega snemma framkomin til þess að taka beri hana til efnismeðferðar.

——

Úrskurðarnefndinni er kunnugt um að framkvæmdir séu hafnar við jarðvinnu að Ásvöllum 1 vegna knatthússins en hefur ekki fengið upplýsingar frá Hafnarfjarðarkaupstað um hvort gefið hafi verið út leyfi til þeirra framkvæmda sérstaklega.

Líkt og fram kemur í málavöxtum nýtur Ástjörn og svæði í kringum hana friðlýsingar. Í 54. gr. laga um náttúruvernd nr. 60/2013 kemur fram að ef starfsemi eða framkvæmdir, sem leyfis-skyldar séu samkvæmt öðrum lögum, geti haft áhrif á verndargildi friðlýsts svæðis skuli taka mið af því við ákvörðun um veitingu leyfis og leita umsagnar Umhverfisstofnunar áður en leyfi er veitt. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi að lögunum kom fram um 53. gr. þess, nú 54. gr. laganna, sbr. 27. gr. laga nr. 109/2015, að greininni væri ætlað að tryggja að tekið yrði tillit til verndargildis friðlýsts svæðis þegar teknar væru ákvarðanir um starfsemi eða framkvæmdir utan svæðisins sem gætu haft áhrif inn á það. Þar geti t.d. verið um að ræða mengun, breytingar á vatnsflæði eða vatnsborði, áhrif á lífverur á friðlýsta svæðinu, útbreiðsla framandi tegunda, hávaði eða annars konar truflun. Taki greinin til ákvarðana um leyfi samkvæmt öðrum lögum og leiði af henni að verndargildi hins friðlýsta svæðis sé eitt af þeim atriðum sem skylt sé að leggja til grundvallar mati á því hvort leyfi skuli veitt. Þá segir þar ennfremur að gert sé ráð fyrir að umsagnar Umhverfisstofnunar sé leitað áður en ákvörðun er tekin.

Í umhverfismatsskýrslu hinnar kærðu framkvæmdar er áhrifum af fyrirhugaðri framkvæmd lýst og kemur fram í samantekt í skýrslunni að hún sé líkleg til að hafa óveruleg til talsvert neikvæð áhrif á landslag og ásýnd. Það eigi við um báða valkosti, A og B. Þá er m.a. tilgreint að helstu áhrifin séu sjónræn vegna knatthússins, áhrif á fuglalíf við Ástjörn og vegna rasks á eldhrauni. Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar eru áhrif þeirra á jarðmyndanir taldar verða talsvert neikvæðar, en þó tekið fram að stofnunin telji að þar sem hraunið á Ásvöllum sé mikið raskað þá hafi það að mestu glatað verndargildi sínu. Þá telur stofnunin að framkvæmdirnar séu líklegar til að hafa neikvæð áhrif á fuglalíf á og við Ástjörn. Áhrif af völdum knatthússins, valkostar A, verði varanleg en áhrif af völdum valkostar B ráðist af því hvert umfang æfinga á sama svæði verði. Skipulagsstofnun telji áhrif valkostar A á fuglalíf talsvert neikvæð en áhrif valkostar B óverulega neikvæð. Með vísan til þessa og þó einkum áhrifa á fuglalíf, verður að mati nefndarinnar talið að nægileg rök séu framkomin til að álíta að framkvæmdin geti haft áhrif á verndargildi hins friðlýsta svæðis við Ástjörn þannig að skylt sé að taka tillit til hennar og um leið leita lögskyldrar umsagnar Umhverfisstofnunar áður en leyfi er veitt skv. 54. gr. laga um náttúruvernd.

Fyrir úrskurðarnefndina hafa verið lögð samskipti milli Hafnarfjarðarbæjar og Umhverfisstofnunar. Af þeim verður ráðið að 10. október 2022 vakti Umhverfisstofnun athygli bæjaryfirvalda á skyldu til þess að afla umsagnar um hina kærðu framkvæmd, skv. 54. gr. laga um náttúruvernd, áður en bæði framkvæmda- og byggingarleyfi væru veitt fyrir henni. Af hálfu bæjarins var bent á fyrri aðkomu stofnunarinnar, þ.e. við matsferli framkvæmdar sem og að grein yrði gerð, við ákvörðun um leyfisveitingar, fyrir afstöðu bæjarins gagnvart áliti Skipulagsstofnunar og umhverfismatsskýrslu. Leiddi þetta til frekari samskipta og óskaði Hafnarfjarðarkaupstaður eftir umsögn Umhverfisstofnunar, dags. 5. og 12. desember 2022, með vísan til 54. gr. laga um náttúruvernd og voru stofnuninni sendir aðaluppdrættir knatthússins og samantekt byggingarfulltrúa um afgreiðslu byggingarleyfisins. Hinn 21. s.m. óskaði stofnunin eftir að fá send drög að byggingarleyfi og benti á að henni hefðu aðeins verið  send framangreind gögn. Var því svarað til með því að byggingarleyfi hefði ekki verið gefið út né heldur lægju fyrir drög að því.

Fyrir liggur að umsagnar Umhverfisstofnunar skv. 54. gr. laga um náttúruvernd var ekki leitað fyrr en 5. desember 2022, en hin kærða ákvörðun um samþykki byggingaráforma að Ásvöllum 1 er frá 23. nóvember s.á. Verður að telja þetta verulegan annmarka við meðferð málsins, en þegar lög áskilja að álitsumleitan fari fram áður en ákvörðun er tekin hefur í stjórnsýslurétti verið talið að um verulegan annmarka á meðferð máls geti verið að ræða, sé þess eigi gætt. Verði réttaráhrifum þess annmarka eftir atvikum jafnað til þess að lögbundinnar umsagnar hafi ekki verið aflað, enda hafi hún þá engin réttaráhrif haft á úrlausn máls.

Með vísan til framangreinds er hin kærða ákvörðun frá 23. nóvember 2022 um samþykki byggingaráforma knatthúss að Ásvöllum 1 haldin slíkum annmörkum að fella verður hana úr gildi.

 Úrskurðarorð:

 Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 23. nóvember 2022 um samþykki byggingaráforma að Ásvöllum 1.

Kröfu um ógildingu ákvarðana byggingafulltrúa um samþykki byggingaráforma að Ásvöllum 3–5 frá 21. desember 2022 er vísað frá nefndinni. Kröfu um ógildingu afgreiðslu skipulags- og byggingarfulltrúa frá 28. september 2022 um samþykki framkvæmdaleyfis á sömu lóð er vísað frá nefndinni.

jan 20
Love0

92/2022 Nónsmári

Með

Árið 2023, föstudaginn 20. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 92/2022, kæra á ákvörðun bæjarráðs Kópavogs frá 21. júlí 2022 um að hafna tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir Nónsmára 1–7 og 9–15.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. ágúst 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir Nónhæð ehf. þá ákvörðun bæjarráðs Kópavogs frá 21. júlí s.á. að hafna tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir Nónsmára 1–7 og 9–15. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 19. september 2022.

Málavextir: Árið 2018 voru samþykktar breytingar á Aðalskipulagi Kópavogs 2012–2024 þar sem landnotkun fyrir Nónhæð var breytt úr samfélagsþjónustu og opnu svæði í íbúðarbyggð og opið svæði. Samhliða var deiliskipulagi svæðisins breytt og heimilað að byggja þar allt að 140 nýjar íbúðir í þremur 2–4 hæða fjölbýlishúsum. Tók breytt deiliskipulag gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 4. maí 2018. Kærandi lagði fram fyrirspurn, dags. 10. júní 2020, um heimild fyrir auknu byggingarmagni og fjölgun íbúða á Nónhæð. Á fundi skipulagsráðs Kópavogs 7. september s.á. var bókað að ekki væri hægt að fallast á fyrirspurn kæranda að svo stöddu þar sem hún samræmdist ekki gildandi aðalskipulagi varðandi fjölda íbúða.

Nýtt aðalskipulag fyrir Kópavog tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 30. desember 2021. Með hinu nýja aðalskipulagi var leyfilegum heildarfjölda íbúða á Nónhæð breytt í 150. Á fundi skipulagsráðs Kópavogs 17. janúar 2022 var tekin fyrir umsókn kæranda frá 11. s.m. um breytingu á deiliskipulagi fyrir Nónsmára 1–7 og 9–15. Í breytingunni fólst að á lóðinni Nónsmára 1–7 myndi íbúðum fjölga úr 55 í 60 og á lóðinni Nónsmára 9–15 úr 45 í 50 eða samtals um 10 íbúðir. Leyfilegur fjöldi hæða húsa nr. 1 og 9 myndu aukast úr tveimur hæðum í þrjár og hæðum húsa númer 5, 7, 13 og 15 myndi fjölga úr fjórum í fimm. Byggingarmagn á lóðunum færi úr 15.600 m2 í 17.300 m2 og nýtingarhlutfall úr 0,5 í 0,6. Bílastæðum neðanjarðar myndi fjölga úr 82 í 104, en ofanjarðar fækka úr 125 í 122. Var afgreiðslu umsóknarinnar frestað.

Á fundi skipulagsráðs 31. janúar 2022 var umsóknin tekin fyrir að nýju og samþykkt að auglýsa tillöguna á grundvelli 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var jafnframt lögð fram bókun frá einum nefndarmanni þar sem sagði: „Undirrituð samþykkir að fyrirliggjandi tillaga að breyttu deiliskipulagi verði auglýst. Í ljósi þess að ítarlegt samráð við íbúa næsta nágrennis fór fram á síðasta kjörtímabili, og lauk með málamiðlun, mun ég þó ekki samþykkja breytinguna komi fram andstaða frá þeim sem áttu hlut að máli á þeim tíma.“ Var málinu vísað til afgreiðslu bæjarstjórnar sem staðfesti á fundi sínum 8. febrúar s.á. að auglýsa tillöguna. Við afgreiðslu málsins var lögð fram bókun bæjarfulltrúa þar sem sagði: „Ítarlegt íbúasamráð átti sér stað þegar deiliskipulag við Nónhæðina var í undirbúningi. Mikilvæg forsenda í sátt á milli lóðarhafa og íbúa var að lækka húsin um eina hæð. Nú óskar lóðarhafi eftir því að hækka húsin aftur. Undirrituð telur að virða eigi íbúalýðræði og þá sátt sem gerð var á milli aðila máls.“ Tóku tveir bæjarfulltrúar til viðbótar undir bókunina. Tillagan var auglýst með athugasemdafresti til 6. apríl s.á. auk þess sem lóðarhöfum nærliggjandi lóða var send tilkynning þar sem vakin var athygli á breytingartillögunni.

Tillagan var lögð fram að nýju á fundi skipulagsráðs 2. maí 2022 ásamt innsendum athugasemdum. Var málinu vísað til umsagnar skipulagsdeildar og afgreiðslu þess frestað. Á fundi skipulagsráðs 16. s.m. var erindið lagt fram að nýju ásamt umsögn skipulagsdeildar, dags. 13. s.m., og var afgreiðslu málsins frestað. Skipulagsráð tók málið til afgreiðslu á fundi sínum 30. s.m. þar sem lögð var fram uppfærð umsögn skipulagsdeildar, dags. sama dag. Skipulagsráð hafnaði breytingartillögunni og vísaði málinu til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Létu tveir nefndarmenn bóka í fundargerð: „Sú afgreiðsla skipulagsráðs að hafna fjölgun íbúða við Nónsmára 1–7 er athyglisverð. Sýnt hefur verið fram á að hækkun húsanna norðanvert úr tveimur í þrjár hæðir (eins og er í Arnarsmára 36–40) og inndreginni fimmtu hæð að hluta veldur aðliggjandi byggð nánast engum neikvæðum áhrifum. Skipulag er ekki meitlað í stein og rétt að benda á að nýtt aðalskipulag gengur út á að þétta byggð og nýta innviði þar sem það er hagkvæmt. Því skýtur það skökku við að hafna breytingu á deiliskipulagi sem þjónar markmiðum Aðalskipulagsins. Að vísa í mótmæli og fundi með þeim sem voru andsnúnir þeirri breytingu að skilgreiningu landsins yrði breytt úr stofnanasvæði í íbúabyggð hefur í raun ekkert vægi hvað þessa ósk varðar. Ekkert samkomulag var gert við mótmælendur á sínum tíma eftir fjölda funda. Breyting sú sem kynnt var gerir húsin mun betri en áður og svokallað borgarlandslag enn betra.“ Bæjarráð staðfesti afgreiðslu skipulagsdeildar á fundi 21. júlí 2022.

 Málsrök kæranda: Umsókn kæranda um breytingu á deiliskipulagi hafi verið tekin til efnislegrar meðferðar og samþykkt hafi verið að auglýsa tillöguna skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. bókun bæjarstjórnar á fundi 8. febrúar 2022. Með því að samþykkja að auglýsa tillöguna hafi bæjaryfirvöld samþykkt hana fyrir sitt leyti. Sú niðurstaða sé augljós þegar litið sé til ákvæðis 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga þar sem fram komi að séu engar athugasemdir gerðar við auglýsta tillögu sé ekki skylt að taka hana aftur til umræðu í sveitarstjórn heldur skuli senda hana Skipulagsstofnun. Sveitarstjórn sé bundin af auglýstri tillögu og geti ekki horfið frá henni nema fram komi athugasemdir sem gefi tilefni til að endurskoða ákvörðun sveitarstjórnar. Leiði af eðli máls að á þessu stigi verði tillögu aðeins hafnað á grundvelli athugasemda sem reistar séu á málaefnalegum grunni og sýni fram á skerðingu á lögvörðum hagsmunum sem telja verði að gangi framar hagsmunum umsækjandans.

Við meðferð málsins hafi verið vísað til málamiðlunar sem sögð er að hafi orðið milli bæjaryfirvalda og nágranna Nónhæðar þegar ákvarðanir hafi verið teknar um breytt deiliskipulag íbúðarbyggðar á svæðinu. Því hafi jafnvel verið haldið fram að um bindandi samkomulag hafi verið að ræða sem standi í vegi fyrir því að deiliskipulagi svæðisins verði breytt í framtíðinni, jafnvel þótt forsendur aðalskipulags hafi breyst. Þetta fái ekki staðist enda hafi sveitarstjórn enga heimild að lögum til að afsala sér skipulagsvaldi í hendur nágranna eða afmarkaðs hóps íbúa líkt og virðist hafa átt sér stað.

Sett sé spurningarmerki við bókun eins fulltrúa skipulagsráðs á fundi þess 31. janúar 2022 þar sem segi að í ljósi þess að ítarlegt samráð við íbúa næsta nágrennis hafi farið fram á síðasta kjörtímabili og lokið með málamiðlun, myndi fulltrúinn ekki samþykkja breytinguna kæmi fram andstaða frá þeim sem hefðu átt hlut að máli á þeim tíma. Í þessari yfirlýsingu hafi fulltrúinn tekið fyrir fram afstöðu með þeim sem kynnu að lýsa andstöðu við tillöguna, óháð því hvort þeir ættu lögvarinna hagsmuna að gæta eða hvort athugasemdir þeirra væru reistar á málefnalegum grundvelli. Þessi framgangur sé í andstöðu við þær skyldur sem hvíli á kjörnum fulltrúum um að gegna starfi sínu af alúð og samviskusemi, sbr. 2. mgr. 24. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og um sjálfstæði í starfi, sbr. 25. gr. sömu laga. Að fá íbúðum á afmörkuðu svæði neitunarvald eigi ekkert skylt við íbúalýðræði. Ekki sé kunnugt um að nágrönnum hafi verið fengið slíkt íhlutunarvald við þær breytingar sem hafi verið gerðar að undanförnu á skipulagi í Kópavogi, til dæmis svonefndra Traðarreita eystri og vestari, eða á Fannborgarreit og í Hamraborg.

Forsendur aðalskipulags hafi breyst og á bls. 52 í greinargerð Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040 segi meðal annars: „Íbúðir, atvinna í Smára (Smárahverfi). Áætlað er að svæðið verði fullbyggt fyrir árið 2030. Svæðið hefur verið deiliskipulagt og uppbygging er komin vel á veg. Heildaríbúðarfjöldi í Smáranum (201 Smári og Nónhæð) er áætlaður um 700 í Smára og um 150 á Nónhæð. (Nónhæð er utan þróunarsvæðisins.).“ Augljóst sé að þetta ákvæði væri merkingarlaust ef ekki fælist í því heimild til handa lóðarhafa eða framkvæmdaraðila til þess að fjölga íbúðum á svæðinu frá því sem áður hafi verið í deiliskipulagi þess, en erindi kæranda hafi einmitt lotið að því að fá deiliskipulagi svæðisins breytt til samræmis við nýtt aðalskipulag. Í gildandi deiliskipulagi Nónhæðar sé heildarfjöldi íbúða 140 í samræmi við þágildandi viðmið aðalskipulags og hafi því við gerð deiliskipulagsins verið fallið frá því að beita heimildum aðalskipulags um vikmörk sem heimili fjölgun eða fækkun íbúða frá tilgreindu viðmiði. Þegar viðmiðið hafi verið fært upp í 150 íbúðir í nýju aðalskipulagi hafi það falið í sér nýja heimild fyrir 10 íbúðum sem þýði í raun 9–12 íbúðir miðað við vikmörk –10/+20%.

Samkvæmt ákvæði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skuli gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og sé aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Af því leiði að laga eigi deiliskipulag að aðalskipulagi þegar svo sé ástatt sem í máli þessu. Það leiði einnig af þessari breytingu á aðalskipulagi að ekki sé lengur hægt að líta til málamiðlunar sem kunni að hafa komist á um deiliskipulag svæðisins, enda hafi sú málamiðlun dregið dám af þágildandi aðalskipulagi svæðisins. Því séu forsendur brostnar fyrir þeirri málamiðlun sem sögð sé hafa náðst um breytt deiliskipulag Nónhæðar 2017.

Brotið hafi verið gegn andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en kærandi eigi ríkra hagsmuna að gæta og því hefði borið að gefa honum kost á að koma að andmælum, einkum þegar fyrir hafi legið að meirihluti skipulagsráðs vildi hafna tillögunni. Einnig hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. þar sem stjórnvaldi beri að velja vægasta úrræðið sem fyrir hendi sé til að ná því markmiði sem að sé stefnt. Í stað þess að synja erindinu hafi borið að kanna hvort sníða mætti af tillögunni þá agnúa sem bæjaryfirvöld teldu vera á henni að óbreyttu. Reglu um rökstuðning þar sem ákvarðanir skulu vera rökstuddar í samræmi við málmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins við meðferð þeirra hafi ekki verið fylgt. Ákvörðun bæjarráðs um að synja umsókninni hafi ekki verið studd neinum rökum og ekki sé vísað til umsagnar skipulagsdeildar sem sé að jafnaði gert þegar tekin sé afstaða til erinda um gerð deiliskipulags eða breytinga á því. Jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar hafi ekki verið gætt við meðferð málsins. Nágrönnum hafi verið fengið vald til að hafna skipulagstillögu á meðan ekki hafi verið hlustað á háværar og um margt réttmætar athugasemdir íbúa annarra svæða, sbr. t.d. nefnda Traðarreiti, Fannborgarreit og Hamraborg. Þá hafi ekki verið gætt jafnræðis gagnvart framkvæmdaraðilum þar sem gerðar hafi verið breytingar á öðrum deiliskipulögðum svæðum í nágrenni Nónhæðar til hagsbóta fyrir lóðarhafa, t.d. Hlíðarsmára 5–6, Holtasmára 1 og í deiliskipulagi Glaðheima. Bæjarráð hafi ekki tekið afstöðu til framkominna athugasemda og þar með ekki kannað réttmæti þeirra. Málið hafi því ekki verið rannsakað í samræmi við lög og því hafi rannsóknarregla stjórnsýsluréttar ekki verið uppfyllt auk þess sem meðferð þess hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga.

Umsögn skipulagsdeildar hafi hvorki komið til umfjöllunar í skipulagsráði né í bæjarstjórn eða bæjarráði en hún hafi verið lögð fram á fundi skipulagsráðs 16. apríl, 16. maí og 30. maí 2022. Þá hafi engin umfjöllun farið fram á fundi bæjarráðs 21. júlí s.á. þar sem afgreiðsla skipulagsráðs var staðfest og erindinu hafnað, þrátt fyrir ákvæði 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga þar sem segi að þegar frestur til athugasemda sé liðinn skuli sveitarstjórn taka tillöguna til umræðu að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar. Í þeirri umfjöllun skuli taka afstöðu til athugasemda sem borist hafi og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni. Þessi málsmeðferð hafi ekki verið í samræmi við lög og eigi að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

 Því sé ranglega haldið fram í umsögn skipulagsdeildar að hækkun byggingarreits úr 4 hæðum í 5 sé ekki í samræmi við hæðir aðliggjandi íbúðarbyggðar og umhverfisþátturinn borgarlandslag sé því metinn neikvæður á hverfið í heild. Á skipulagssvæðinu sé heimiluð blönduð byggð, meðal annars allt að 12 hæða háar byggingar, auk þess sem handan Smárahvammsvegar sem liggi að byggingarsvæði kæranda að austanverðu sé röð sex hæða húsa. Þá sé fyrirhuguð 5. hæð inndregin sem dragi mjög úr áhrifum hennar á umhverfið. Þessi ábending skipulagsdeildar hafi einungis varðað 5. hæð sem sé einungis lítill hluti tillögunnar. Gæta hefði átt meðalhófs og gefa kæranda kost á að breyta tillögunni hvað varðaði mögulega 5. hæð í stað þess að hafna tillögunni í heild. Að öðru leyti hafi í niðurstöðu skipulagsdeildar verið komist að þeirri niðurstöðu að áhrif umræddrar fjölgunar íbúða væru ýmist engin eða óveruleg auk þess sem því hafi verið hafnað að samráð eða samkomulag um fyrra skipulag ætti að standa í vegi fyrir umræddum breytingum. Þá hafi því verið hafnað að tillagan væri ekki nægilega rökstudd. Hefði umsögn skipulagsdeildar átt að leiða til þess að erindi kæranda hefði verið samþykkt en hvorki skipulagsráð né bæjarráð hafi fært fram nein rök fyrir þeirri niðurstöðu að hafna erindinu. Niðurstaða skipulagsdeildar hafi verið að skerðing á hagsmunum nágranna yrði ýmist engin eða óveruleg.

 Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að með þeirri ákvörðun að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi hafi ekki falist samþykki sveitarfélagsins á breytingunni. Ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 feli í sér andmælarétt þeirra sem telji sig eiga hagsmuna að gæta vegna fyrirhugaðra deiliskipulagsákvarðana. Auglýsing á tillögu að breytingu á deiliskipulagi sé jafnframt þáttur í rannsókn máls af hálfu sveitarfélagsins. Skipulagslög geri ráð fyrir því að tillaga að breytingu á deiliskipulagi sé tekin til umræðu í bæjarstjórn þegar frestur til athugasemda sé liðinn að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar sem taki afstöðu til athugasemda sem borist hafi og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni.

Á kynningartíma skipulagstillögunnar hafi borist 31 athugasemd. Framkomnar athugasemdir og sjónarmið hafi gefið tilefni til að endurskoða tillöguna og hefði það leitt til þess að skipulagsráð hafnaði breytingunni sem bæjarráð hafi svo staðfest á fundi 21. júlí 2022. Ákvörðunin hafi meðal annars byggt á niðurstöðu umsagnar skipulagsdeildar þar sem fram hafi komið mat á því hvernig breytingartillaga félli að aðliggjandi byggð og yfirbragði Nónhæðar í heild hvað varðaði stærð, hlutföll, umferð, bílastæðaþörf, útsýni og skuggamyndun. Mat skipulagsdeildar hefði verið sú að tillagan, sem hafi falið í sé hækkun byggingarreits úr 4 hæðum í 5, hafi ekki verið í samræmi við hæðir aðliggjandi byggðar sem leiða myndi til þess að umhverfisþátturinn borgarlandslag væri neikvæður varðandi hverfið í heild. Þá hafi það verið mat skipulagsdeildar að tillagan myndi leiða til þess að aukinn skuggi félli á núverandi byggð við Arnarsmára 36-40 og því væru umhverfisáhrif af breytingartillögu fyrir Nónsmára 9-15 neikvæð.

Sú fullyrðing kæranda að brotið væri gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að nágrönnum hafi verið fengið vald til að hafna tillögunni sé rangt. Ákvörðunin hafi verið tekin í samræmi við ákvæði skipulagslaga og stjórnsýslulaga og hafi skipulagsvaldið verið í höndum bæjarstjórnar í samræmi við 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga en ekki nágranna. Í skipulagsvaldinu felist meðal annars heimild til að samþykkja eða hafna breytingu á deiliskipulagi að loknu heildarmati. Ákvörðun um að hafna tillögunni byggi á ákvæðum skipulagslaga sem veiti sveitarfélaginu ákveðið svigrúm í skjóli lögbundins skipulagsvalds til að móta byggðina á Nónhæð 1–7 og 9–15. Þá sé því hafnað að meint málamiðlun við nágranna Nónhæða hafi haft áhrif á ákvörðun um að hafna tillögu kæranda sem og að íbúum á afmörkuðu svæði hafi verið fengið neitunarvald.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda kom fram að yfirlýsingar fulltrúa í skipulagsráði um að viðkomandi myndi ekki samþykkja breytinguna kæmi fram andstaða frá þeim sem hefðu átt hlut að máli á þeim tíma þegar skipulag svæðisins hafi verið til umfjöllunar svo og sambærileg bókun fulltrúa í bæjarstjórn á fundi bæjarstjórnar 8. febrúar 2022 hafi verið ómálefnalegar og gert auglýsingu umræddrar tillögu að marklausri sýndarmennsku. Gögn málsins sýni að fullyrðingar Kópavogsbæjar um að meint málamiðlun við gerð skipulags svæðisins á fyrri stigum hafi ekki haft áhrif á niðurstöðuna standist ekki skoðun. Umrædd málamiðlun hafi ráðið úrslitum um afstöðu einstakra fulltrúa í skipulagsráði og bæjarstjórn og þannig í raun ráðið úrslitum um afgreiðslu málsins.

Í málatilbúnaði sveitarfélagsins sé þess hvergi getið að í kærunni hafi verið bent á að aðalskipulagi hafði verið breytt þar sem fjölgun íbúða hafi verið heimiluð á svæðinu. Hefðu bæjaryfirvöld þurft að færa fyrir því sérstök rök að ekki bæri að líta til breytts aðalskipulags í málinu, sérstaklega þegar þess sé gætt að aðalskipulag gangi framar deiliskipulagi, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010. Fullyrðingar um að niðurstaða málsins hafi byggst á niðurstöðu umsagnar skipulagsdeildar fáist ekki staðist enda hafi hvergi verið vísað til þeirrar umsagnar við afgreiðslu málsins auk þess sem umrædd umsögn hafi ekki falið í sér neina tillögu um niðurstöðu þess.

Niðurstaða: Skipulag lands innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórna skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og geta þær með því haft áhrif á og þróað byggð og umhverfi með bindandi hætti. Sveitarstjórnir annast og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags skv. 29. og 38. gr. sömu laga. Við beitingu þessara ákvæða ber að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Meðal þeirra markmiða er að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið. Við töku ákvarðana um skipulagsmál ber sveitarstjórn sem endranær að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. hvað varðar rökstuðning ákvörðunar. Þá eru sveitarstjórnir jafnframt bundnar af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað og heimild til að breyta deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Eins og fram hefur komið var í eldra aðalskipulagi sem og gildandi deiliskipulagi Nónhæðar gert ráð fyrir uppbyggingu 140 íbúða á umræddum reit. Árið 2020 óskaði kærandi eftir að deiliskipulagi Nónhæðar yrði breytt þannig að byggingarmagni og íbúðafjölda svæðisins yrði breytt og þar yrði heimilt að byggja 150 íbúðir í stað 140, líkt og gildandi deiliskipulag kvað á um. Var erindi kæranda hafnað þar sem breytingin samræmdist ekki gildandi aðalskipulagi.

Í lok árs 2021 var Aðalskipulag Kópavogs 2019–2040 samþykkt og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 30. desember s.á. Samkvæmt hinu nýja aðalskipulagi er heimilt að byggja 150 íbúðir á Nónhæð. Í greinargerð aðalskipulagsins eru reitirnir 201 Smári og Nónhæð tilteknir sem hluti af uppbyggingarsvæðum bæjarins. Á þessum tveimur reitum sé uppbygging komin vel á veg og gert sé ráð fyrir um 700 íbúðum í 201 Smára og um 150 á Nónhæð. Þá kemur fram að reiknað sé með að svæðið verði fullbyggt um eða fyrir 2030. Er þannig stefnt að því í aðalskipulagi að þær heimildir sem þar er kveðið á um varðandi byggingu íbúða verði fullnýttar fyrir árið 2030. Þá er þétting byggðar eitt af yfirlýstum meginmarkmiðum aðalskipulagsins. Sú breyting sem gerð var á aðalskipulagi hvað varðar íbúðarfjölda á hinu umdeilda svæði Nónhæðar úr 140 í 150 er því í samræmi við erindi kæranda frá 10. júní 2020.

Umsókn kæranda var tekin fyrir á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 30. maí 2022 og hafnað með fimm atkvæðum gegn tveimur. Kom engin rökstuðningur fram við ákvörðunina. Málinu var á fundinum vísað til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Á fundi bæjarráðs 21. júlí s.á. var niðurstaða skipulagsráðs staðfest með eftirfarandi bókun: „Bæjarráð staðfestir með 4 atkvæðum afgreiðslu skipulagsráðs og hafnar erindinu.“ Einn fulltrúi í bæjarráði sat hjá við atkvæðagreiðsluna. Hin kærða synjun á umsókn kæranda var ekki rökstudd að öðru leyti, en við meðferð málsins höfðu bæði nefndarmenn í skipulagsráði sem og fulltrúar í bæjarstjórn bókað í fundargerð að virða bæri málamiðlun og sátt sem gerð hefði verið við íbúa svæðisins við eldri deiliskipulagsbreytingu. Í málsrökum Kópavogsbæjar vegna kærumáls þessa er því hins vegar hafnað að meint málamiðlun við nágranna Nónhæðar hafi haft áhrif á ákvörðun um að hafna tillögu kæranda. Er þar vísað til þess að ákvörðunin hafi byggt á mati skipulagsdeildar þar sem meðal annars hefði komið fram að umhverfisáhrif af breytingartillögu fyrir Nónsmára 9–15 væru neikvæð. Í málsrökum bæjarins er þó ekki fjallað um að í umsögn skipulagsdeildar kom einnig fram að ekki væri um veruleg umhverfisáhrif að ræða á núverandi byggð af fyrirhuguðum breytingum að Nónsmára 1–7, þar sem hvorki félli skuggi á byggð né væri um útsýnisskerðingu að ræða.

Vegna sjónarmiða um meint vanhæfi eins nefndarmanns í skipulagsráði við meðferð máls þá athugast að slík störf kalla oftlega á að fulltrúar tjái sig um og taki afstöðu til margvíslegra málefna og verður að játa þeim tilhlýðilegt svigrúm til þess. Um leið verða nefndarmenn að gæta að því að ummæli þeirra séu ekki til þess falin að óhlutdrægni þeirra verði dregin í efa. Afstaða nefndarmannsins til tillögu að breyttu deiliskipulagi byggði á fyrri umfjöllun um svæðið innan skipulagsráðs, en með henni var litið hjá þeim breytingum sem síðan höfðu verið gerðar á aðalskipulagi.

Að gættum tilvitnuðum ákvæðum skipulagslaga, þeirri breytingu sem gerð hafði verið á aðalskipulagi Kópavogs fyrir Nónhæð sem og fyrirliggjandi umsögn skipulagsdeildar í tilefni af framkomnum athugasemdum við kynningu skipulagstillögunnar hefði verið rík ástæða fyrir skipulagsráð og bæjarráð að færa fram rökstuðning fyrir þeirri afstöðu að synja um skipulagsbreytinguna. Hins vegar er ekki að finna slíkan rökstuðning í bókunum skipulagsráðs eða bæjarráðs við afgreiðslu hinnar kærðu ákvörðunar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar haldinn slíkum ágöllum að fallast verður á kröfu kæranda um ógildingu hennar.

 Úrskurðarorð:

 Felld er úr gildi ákvörðun bæjarráðs Kópavogs frá 21. júlí 2022 um að hafna tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir Nónsmára 1–7 og 9–15.