Úrskurðir Archive - Page 31 of 269 - Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

des 16

63/2022 Hrísateigur

Með UUA

Árið 2022, föstudaginn 16. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 63/2022, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 7. júní 2022 um að synja um byggingarleyfi fyrir breytingum á fasteigninni Hrísateigi 15.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. júní 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Hrísateigi 15, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 7. júní 2022 að synja umsókn hans um byggingarleyfi fyrir breytingum á fasteigninni Hrísateigi 15. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 23. ágúst 2022.

Málavextir: Hinn 20. september 2021 sóttu eigendur Hrísateigs 15 um leyfi til breytinga á húsinu sem fólust í áformum um að stækka stofur allra íbúða til suðurs, lengja svalir á 1. og 2. hæð, einangra húsið að utan og klæða það með bárujárni eða álklæðningu. Umsóknin var tekin fyrir á afgreiðslufundum byggingarfulltrúa 28. september og 12. október 2021 þar sem henni var vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa. Umsóknin var enn á dagskrá afgreiðslufundar byggingarfulltrúa 15. desember s.á. þar sem afgreiðslu hennar var frestað með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa frá 10. s.m. Í umsögninni kom m.a. fram að um væri að ræða mikla breytingu þar sem hlutföll og ásýnd hússins breyttust mikið og að umsókn kæranda væri ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag. Hinn 25. maí 2022 kærði kærandi drátt á afgreiðslu málsins til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og krafðist þess að afgreiðslu umsóknar hans yrði lokið. Í kjölfarið var byggingarleyfisumsókn kæranda synjað á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 7. júní 2022 með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa. Var kærandi því ekki lengur talinn eiga lögvarða hagsmuni af því að knýja fram afgreiðslu og kæru hans þess efnis vísað frá úrskurðarnefndinni hinn 15. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hann hafi talið að heimildir væru í endurskoðuðu deiliskipulagi Teigahverfis frá árinu 2002 fyrir byggingaráformum hans. Skipulagsfulltrúinn í Reykjavík hefði árið 2017 tekið jákvætt í fyrirspurn hans um það hvort leyfi fengist fyrir því að stækka húsið að Hrísateig 15, lyfta þaki og setja kvisti. Fordæmi séu fyrir því að ekki hafi verið leitað eftir umsögn skipulagsfulltrúa þegar gerðar hafi verið rishæðir í hverfinu. Eitt dæmi af mörgum sé tilgreind fasteign þar sem umsóknaraðili hafi verið starfsmaður skipulagsfulltrúa. Húsið sem um ræði sé „fullar tvær hæðir og/eða fullar þrjár hæðir (3×250) […]“. Þá horfi kærandi á fjölmargar nýbyggingar og viðbyggingar út um gluggann hjá sér sem skipulagsfulltrúi og byggingarfulltrúi hafi lagt blessun sína yfir. Um skipulagssvæði 1, sem fasteign kæranda tilheyri, segi einfaldlega í deiliskipulaginu að leyfilegt sé að raska hlutföllum töluvert mikið og sérkennum frá því sem hefði verið, þ.e. ef farið sé í ítrustu leyfilegar framkvæmdir samkvæmt svigrúmi vegna fordæma og heimilda deiliskipulagsins. Af umsögn skipulagsfulltrúa megi ráða að hann standi í þeirri trú að Hrísateigur 15 sé forskalað timburhús en það sé í reynd steinsteypt. Kærandi bendi á að sérkenni svæðis 1 í skipulaginu sé að þar séu allskonar húsagerðir og eigi það við um þá götumynd sem fasteign kæranda tilheyri.

Fasteign kæranda þurfi endurnýjun lífdaga líkt og mælt sé með í álitum sérfræðinga, t.d. í skýrslu starfshóps Umhverfis- og auðlindaráðuneytisins um endurskoðun laga og reglugerða með tilliti til myglusvepps í húsnæði frá í mars 2015. Brýnt sé að hefja framkvæmdir sem allra fyrst þar sem svalir séu við það að hrynja og hafi kærandi því lagt áherslu á framkvæmdir sem vinna mætti fljótt og örugglega.

Af fundargerð afgreiðslufundar byggingarfulltrúa 7. júní 2022 megi ráða að hann hafi ekki sjálfur setið fundinn. Afgreiðslu umsóknar kæranda hafi verið frestað á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 14. desember 2021 með vísan í umsögn skipulagsfulltrúa frá 10. s.m. Kærandi hafi gert alvarlegar athugasemdir við þessa umsögn skipulagsfulltrúa og fengið upplýsingar um að skipulagsfulltrúi væri að endurskoða umsögnina og að hann yrði látinn vita um leið og ný umsögn lægi fyrir. Byggingarfulltrúi hafi m.a. staðfest þær upplýsingar með tölvupósti 3. maí 2022. Því hafi ekki verið haldbært að bera greinda umsögn skipulagsfulltrúa fyrir sig sem röksemdafærslu fyrir fullnaðarafgreiðslu byggingarfulltrúa. „[A]ugljóslega hefði umsóknin átt að vera áfram í rökstuddum frestunarfasa, eða hún samþykkt með vísun til heimilda í deiliskipulagi[…].“

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld vísa til þess að í umsögn skipulagsfulltrúa frá 10. desember 2021 hafi komið fram að samkvæmt skipulagsskilmálum Teigahverfis frá 2002 skyldu allar breytingar vera úr sama efni og í sama stíl og upphaflega hefði verið gert. Timburhús skyldu vera klædd bárujárni eða timbri, eftir því sem við ætti, og múrhúðaðar byggingar vera múrhúðaðar. Leitast skyldi við að endurgera upphaflega klæðningu þeirra húsa sem hefðu verið forsköluð. Frágangur útveggja með bárujárns- eða álklæðningu sé því ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag. Í umsókn kæranda um byggingarleyfi hefði verið gert ráð fyrir að útveggur að götuhlið skyldi lengdur fram yfir svalir en án þaks. Þetta þyki brjóta í bága við deiliskipulagið þar sem hlutföll hússins raskist mjög mikið. Svalir þyki enn fremur ekki falla vel að húsinu.

Niðurstaða: Kærandi hefur greint frá því að hann telji umsögn skipulagsfulltrúa frá 10. desember 2021 vera á misskilningi byggða. Hann hafi átt í samskiptum við embættið um að fá umsögnina leiðrétta og talið að verið væri endurskoða hana. Umsókn kæranda um byggingarleyfi hefði því verið í „frestunarfasa“ og byggingarfulltrúa af þeim sökum ekki verið stætt að nota umsögn skipulagsfulltrúa sem rökstuðning fyrir hinni kærðu ákvörðun svo sem hann hefði gert. Líkt og áður greinir kærði kærandi töf á afgreiðslu málsins til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og krafðist þess að byggingarfulltrúi lyki afgreiðslu þess. Í ljósi þeirrar kröfu kæranda og þeirra tafa sem þegar höfðu orðið á afgreiðslu málsins var byggingarfulltrúa rétt að ljúka málinu. Hafa borgaryfirvöld upplýst úrskurðarnefndina um að staðgengill byggingarfulltrúa hafi setið afgreiðslufund þann þar sem umsókn kæranda var afgreidd.

Samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki verða byggingaráform aðeins samþykkt ef fyrirhuguð mannvirkjagerð er í samræmi við skipulagsáætlanir viðkomandi svæðis. Að sama skapi verður byggingarleyfi ekki gefið út nema mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. sömu laga.

Lóðin að Hrísateig 15 er í grónu hverfi í austurbæ Reykjavíkur. Á svæðinu er í gildi endurskoðað deiliskipulag Teigahverfis (syðri hluti) sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 16. ágúst 2002. Er svæðinu þar skipt í tvö svæði og tilheyrir lóð kæranda svæði 1. Í greinargerð skipulagsins segir í yfirliti um núverandi aðstæður á skipulagssvæðinu að á svæði 1 sé gert ráð fyrir breytingum en að svæði 2 sé talið fullbyggt og einungis lagðar til lítilsháttar breytingar á því svæði. Er um bæði svæðin vísað til skipulagsuppdráttar. Í almennum skilmálum skipulagsins segir um svæði 1 að þar sé byggð mjög blönduð hvað varði stærðir, stíl og áferð. Húsin séu úr timbri, hlaðin hús úr grásteini eða steyptum steini en einnig séu þar steinsteypt hús. Gert sé ráð fyrir að grunnflötur húsa geti breyst og hámarksstærð grunnflatar geti orðið allt að 200 m². Um stækkunarmöguleika er vísað til byggingarreita á skipulagsuppdrætti. Þá kemur jafnframt fram að „[a]llar breytingar skulu vera úr sama efni og í sama stíl og upphaflega var gert. Þ.e. timburhús skal klætt bárujárni eða timbri eftir því sem við á og múrhúðaðar viðbyggingar múrhúðaðar.“ Þá sé heimilt að byggja svalir út fyrir byggingarreit en garðstofur og aðrar viðbyggingar skuli vera innan reitsins.

Líkt og að framan greinir er vísað til skipulagsuppdráttar um hugsanlega stækkun húsa á skipulagssvæðinu. Eru þar sýndir byggingarreitir á þeim lóðum skipulagssvæðisins þar sem heimildir eru veittar til stækkunar húsa. Þá fylgja skýringarmyndir með greinargerð skipulagsins sem sýna með hvaða hætti byggingarreitir taki mið af verndun götumyndar. Á skipulagsuppdrættinum er sýndur byggingarreitur fyrir lóðina Hrísateig 15 og má þar sjá að töluverðar heimildir eru veittar til stækkunar hússins og rúmast stækkunaráform kæranda innan byggingarreitsins. Í umsögn skipulagsfulltrúa í tilefni af umsókn kæranda er vísað til leiðbeininga með hverfisskipulagi um það þegar grafið sé frá húsum í gróinni byggð og um leiðbeiningar um svalabreytingar. Þær leiðbeiningar hafa þó ekki þýðingu hér þar sem hverfisskipulag fyrir umrætt svæði hefur ekki tekið gildi. Á hinn bóginn ber að líta til þess að umrætt hús er steinsteypt með múrhúð að utan. Er því ljóst að áform kæranda um að klæða það með bárujárni eða álklæðningu uppfylla ekki skilyrði 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laga um mannvirki um samræmi byggingarleyfis við skipulagsáætlanir. Að því virtu verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 7. júní 2022 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir breytingum á fasteigninni Hrísateig 15, Reykjavík.

des 16

Love0

124/2022 Holtsvegur

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 124/2022, kæra á ákvörðun bæjarráðs Garðabæjar frá 15. febrúar 2022 um að veita leyfi til að byggja sex deilda leikskóla að Holtsvegi 20, Garðabæ.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 31. október 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Holtsvegi 16, þá ákvörðun bæjarráðs Garðabæjar frá 15. febrúar 2022 að veita leyfi til að byggja sex deilda leikskóla að Holtsvegi 20. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 9. nóvember 2022.

Málavextir: Á fundi bæjarráðs Garðabæjar 15. febrúar 2022 var samþykkt afgreiðsla byggingarfulltrúa um að veita leyfi til að byggja sex deilda leikskóla að Holtsvegi 20, Garðabæ.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að samkvæmt aðaluppdrætti muni byggingin verða 2,31 m hærri en leyfileg hámarkshæð samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Í kafla 4.6.4 í greinargerð deiliskipulagsins segi: „Gefin verða út mæli- og hæðarblöð. Mæliblöð sýna nákvæmar stærðir lóða, lóðarmörk, byggingarlínur og byggingarreiti húsa og bílgeymslna, fjölda bílastæða og kvaðir á lóð ef einhverjar eru. Enn fremur skulu kvaðir um meðhöndlun ofanvatns koma fram á mæliblöðum. Hæðarblöð sýna bindandi hæð aðkomuhæðar húss og hæðir á lóðarmörkum nær og fjær götu, og opnum svæðum og á milli lóða“. Kærandi hafi haft sambandi við höfund hæðarblaðs fyrir Holtsveg 20 til að fá úr því skorið hver aðkomuhæð hússins væri og svör hans hafi verið að aðkomuhæð hússins væri sú sama og hæð aðalgólfs GK 49,00.

Í kafla 4.6.10 í skipulagsgreinargerð segi: „Hæðafjöldi og hámarkshæð bygginga eru tilgreind í sérskilmálum fyrir hverja lóð. Hæð bygginga er gefin upp sem bindandi hæðafjöldi og hámarkshæð bygginga yfir viðmiðunarkóta aðkomuhæðar“. Í sérskilmálum fyrir lóðina Holtsveg 20 komi fram að húsið eigi að vera 1-2 hæðir og að miðað sé við að byggingin sé ein hæð að götu og lækki þaðan niður með landhalla lóðarinnar. Hámarkshæð húss sé 6 m frá aðkomukóta. Sett sé fram skýringarmynd þar sem bersýnilega komi fram að gert sé ráð fyrir 6 m frá aðkomuhæð hússins en leyfilegt sé að vera með kjallarahæð allt að 4 m niður frá aðkomuhæð. Skýrt komi fram í sérskilmálum að hámarkshæð húss frá aðkomukóta séu 6 m og þar sem aðkomukóti hússins sé GK 49,00 sé leyfileg hámarkshæð hússins samkvæmt deiliskipulagi því 55,00. Samkvæmt aðaluppdráttum hins kærða byggingarleyfis sé hæð hússins hins vegar 57,31 eða 2,31 m yfir leyfilegri hámarkshæð. Einnig sé húsið tvær hæðir að götu en ekki ein hæð eins og lýst sé í deiliskipulagi.

Mælt sé fyrir um í 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki að byggingaráform verði aðeins samþykkt ef fyrirhuguð mannvirkjagerð sé í samræmi við skipulagsáætlanir viðkomandi svæðis. Að sama skapi verði byggingarleyfi ekki gefið út nema mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. sömu laga. Þar sem aðaluppdrættir byggingarinnar að Holtsvegi 20 brjóti gegn gildandi deiliskipulagi á þann hátt að hámarkshæð byggingarinnar sé 2,31 m yfir leyfilegri hámarkshæð fari kærandi fram á að byggingarleyfið verði fellt úr gildi.

Málsrök Garðabæjar: Bent er á að í skilmálum deiliskipulags er gildi um lóðina Holtsveg 20 komi fram í lýsingu á lóðinni að hún standi í miklum halla til vesturs og að hæðamunur sé um 5-6 m innan lóðar. Taka þurfi tillit til þessa landhalla í lóðinni við hönnun aðkomu, bílastæða, byggingar og leiksvæða. Við hönnun og frágang bílastæða og aðkomu þurfi að hafa í huga hæðarmun milli stæðanna og aðkomunnar gagnvart Holtsvegi, en stæðin og inngangar muni liggja nokkru neðar. Í skilmálunum komi fram að hámarkshæð hússins megi vera 6 m frá aðkomukóta og á kennisniði komi fram að heimilt sé að byggja hús á tveimur hæðum sem sé 10 m. Augljóst sé að miða eigi í þessu tilviki við aðkomukóta lóðar við götu en ekki kóta aðkomuhæðar hússins. Hæðarkótar á lóðarmörkum við Holtsveg séu 50,85 næst Holtsvegi 14-18 og 51,50 við útivistarsvæði. Eðlilegt væri að miða við að aðkomukóti á Holtsvegi 20 sé 51,17 sem sé meðalhæðarkóti á lóðarmörkum við Holtsveg.

Leyfileg hámarkshæð hússins sé því í hæðarkóta 57,17 en hæð hússins sé í kóta 57,31 sem sé 14 cm yfir leyfilegri hæð. Telja verði að þar sé um svo óverulegt frávik að ræða að fallið geti undir 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 enda geti þar aldrei verið um að ræða skerðingu á hagsmunum nágranna hvað varði landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýni. Skoðaður verði sá möguleiki að lækka hæð á þeim hluta hússins sem sé tvær hæðir og gefa út nýtt byggingarleyfi þannig að húsið falli að öllu leyti að deiliskipulagsskilmálum sem gildi fyrir lóðina.

Í skilmálum deiliskipulagsins sé tekið fram að hámarkshæð húss frá aðkomukóta sé 6 m. Þar sem aðkomuhæð hússins sé á neðri hæð hafi ekki verið litið svo á að hægt væri að miða við að skilmálar kvæðu á um að hámarkshæð hússins sé 6 m frá neðri hæð þess. Heimilt sé að byggja 10 m hátt hús skv. kennisniði deiliskipulagsins en fallast megi á að íbúar hafi mátt gera ráð fyrir að hámarkshæð hússins færi ekki yfir 6 m frá aðkomukóta. Kennisnið í skilmálahefti séu leiðbeinandi og ekki beri að líta svo á að sá kóti sem gefinn sé upp á skýringarmyndum sé endanlegur hæðarkóti bygginga. Kennisniðið sem sýnt sé fyrir bygginguna sé skýringarmynd.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Ótvírætt sé að hámarkshæð bygginga sem gefinn sé upp í sérskilmálum hverrar lóðar miðist við aðkomuhæð enda sé það tilgreint í kafla 4.6.10 í skilmálum deiliskipulagsins. Aðkomuhæð byggingarinnar sé 49,00. Í skipulaginu á bls. 36 sé snið D-D sem tekið er í gegnum byggingarreit lóðarinnar. Þar megi sjá að aðkomuhæð byggingarinnar sé notuð til að skilgreina þá 6 m sem byggingin megi að hámarki vera. Aðkoman í deiliskipulagi sé jafnframt sá hluti byggingarinnar sem snúi að bílastæði, líkt og núverandi aðaluppdrættir geri ráð fyrir. Ef litið sé til bls. 34 í deiliskipulaginu, sem fjalli um útlit Holtsvegar 14-18, megi sjá að aðkomuhæð sérhvers húsnúmers sé mismunandi jafnvel þótt byggingarnar liggi allar að sömu lóð sem sé jafnframt hallandi. Það að miða eigi aðkomukóta lóðar við götu, eins og komi fram í greinargerð Garðabæjar, gangi bersýnilega á skjön við skilgreiningar og skýringarmyndir sem komi fram í deiliskipulagi. Augljóst sé að miða eigi við aðkomuhæð hússins óháð því hvernig lóðin liggur nema annað væri sérstaklega tekið fram í skilmálum lóðar. Ekkert slíkt sé tekið fram í sérskilmálum fyrir lóðina Holtsveg 20. Byggingin sé því 2,31 m yfir leyfilegri hámarkshæð en ekki 0,14 m eins og haldið sé fram af bæjaryfirvöldum. Þetta muni hafa veruleg áhrif á útsýni, skuggavarp og innsýn í íbúðir að Holtsvegi 14-18.

Niðurstaða: Samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki verða byggingaráform aðeins samþykkt ef fyrirhuguð mannvirkjagerð er í samræmi við skipulagsáætlanir viðkomandi svæðis. Að sama skapi verður byggingarleyfi ekki gefið út nema mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. sömu laga. Ágreiningur þessa máls lýtur að því hvort greind lagaskilyrði séu uppfyllt, en kærandi telur að hið kærða byggingarleyfi samræmist ekki skilmálum deiliskipulags hvað varðar hámarkshæð húss á lóð Holtsvegar 20.

Á svæðinu er í gildi deiliskipulag norðurhluta Urriðaholts, 1. áfangi, sem tók gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 27. mars 2014. Um Holtsveg 20 segir í skilmálum deiliskipulagsins að almennt skuli fylgja almennum lóðarskilmálum fyrir íbúðarhús í skilmálahefti. Um hæð húss og vegghæðir er fjallað í kafla 4.6.10 skilmálaheftisins þar sem segir: „Hæðafjöldi og hámarkshæð bygginga eru tilgreind í sérskilmálum fyrir hverja lóð. Hæð bygginga er gefin upp sem bindandi hæðafjöldi og hámarkshæð bygginga yfir viðmiðunarkóta aðkomuhæðar“. Í sérskilmálum fyrir lóðina Holtsveg 20 er fjallað um hæð byggingar á lóðinni. Þar kemur fram að húsið skuli vera 1-2 hæðir og að miðað sé við að byggingin sé ein hæð að götu og lækki þaðan niður með landhalla lóðarinnar. Hámarkshæð húss sé 6 m frá aðkomukóta. Í skilmálum deiliskipulagsins er enn fremur sýnd sneiðmynd D-D af byggingu á lóðinni og samkvæmt henni nemur efri hæð byggingarinnar við götu en neðri hæð er niðurgrafin. Samkvæmt sneiðmyndinni er gert ráð fyrir að efri hæðin geti verið allt að 6 m að hæð frá aðkomuhæð en að kjallari, sem er niðurgrafinn á þeirri hlið sem snýr að götu, geti verið allt að 4 m að hæð. Geti húsið því hafi hámarks hæð samtals 10 m á þeirri hlið sem snýr frá götu.

Á uppdráttum sem fylgja skilmálahefti deiliskipulagsins er að finna tvær útgáfur af mögulegu kennisniði byggingar á umræddri lóð eftir því hvort um er að ræða byggingu á einni eða tveimur hæðum. Á því kennisniði sem sýnir byggingu á tveimur hæðum er sá hluti hússins sem liggur að götu á einni hæð og neðri hæð byggingarinnar er sýnd full niðurgrafin götu megin en er svo í lóðarhæð garð megin.

Samkvæmt samþykktum aðaluppdráttum hins kærða byggingarleyfis var veitt leyfi til að byggja hús á tveimur hæðum þar sem það snýr að götu og er aðkomuhæðin á neðri hæðinni. Samkvæmt aðaluppdrætti er gólfkóti aðkomuhæðar 49,00 og hæðarkóti hússins 57,31. Er hæð hússins samkvæmt þessu 8,31 m.

Að framangreindu virtu verða skilmálar deiliskipulagsins fyrir lóðina Holtsveg 20 ekki túlkaðir á annað veg en að hámarkshæð hússins frá aðkomuhæð, sem er neðri hæð hússins, eigi að vera 6 m. Þar sem gólfkóti aðkomuhæðar er 49,00 verður að telja að samkvæmt skilmálum deiliskipulagsins megi hæðarkóti húss á lóðinni mest vera 55,00 enda miða skilmálar skipulagsins við að byggingin sé einungis ein hæð að götu en ekki tvær líkt og hið kærða byggingarleyfi heimilar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er hið kærða byggingarleyfi ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag svo sem áskilið er í 11. gr. og 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010. Verður af þeim sökum ekki hjá því komist að fella leyfið úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarráðs Garðabæjar frá 15. febrúar 2022 um að samþykkja leyfi til að byggja sex deilda leikskóla að Holtsvegi 20.

des 14

Love0

125/2022 Hólmasel

Með UUA

Árið 2022, 14. desember, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 125/2022, kæra vegna óhæfilegs dráttar á afgreiðslu Reykjavíkurborgar á erindi vegna umsóknar um samþykki byggingaráforma.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. október 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi eignarhluta 0104 að Hólmaseli 2, Reykjavík, óhæfilegan drátt á afgreiðslu Reykjavíkurborgar vegna umsóknar um samþykki byggingaráforma. Er þess krafist að byggingarfulltrúi veiti nákvæmar upplýsingar um hvaða uppdrætti hann þurfti til að geta lokið erindi kæranda. Verður að skilja málatilbúnað kæranda svo að þess sé krafist að úrskurðað verði að óhæfilegur dráttur hafi orðið á afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar kæranda og að byggingarfulltrúi veiti upplýsingar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 8. desember 2020.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Hinn 12. maí 1998 samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík umsókn þáverandi eiganda fyrrgreinds eignarhluta í fasteigninni að Hólmaseli 2 um byggingarleyfi til að breyta atvinnuhúsnæði í rýmum 01-0103 og 01-0104 í íbúðir og breyta innbyrðis stærðarhlutföllum eignarhlutanna. Í rými 01-0103 hafði verið 37,7 m² verslunarhúsnæði og í rými 01-0104 hafði verið 107 m² sérhæfð eign. Í samþykkt byggingarfulltrúa var tekið fram að lokaúttekt byggingarfulltrúa væri áskilin og að leyfið félli úr gildi hæfust framkvæmdir ekki innan árs frá samþykki þess. Lokaúttekt þessi virðist aldrei hafa farið fram.

Reykjavíkurborg sendi engu að síður tilkynningu, dags. 5. desember 2000, til Fasteignamats ríkisins, nú Þjóðskrár, um að notkun rýmis 01-0104 skyldi breytt úr sérhæfðri eign í íbúð og var sú breyting skráð í fasteignaskrá 14. s.m. Skráningin byggðist á teikningu samþykktri 12. maí 1998 og meðfylgjandi skráningartöflu. Samkvæmt teikningunni er rými 01-0103 íbúð að stærð 91 m² og rými 01-0104 íbúð að stærð 53,9 m². Breytingar á innbyrðis stærðum eignarhlutanna, sem fram komu á teikningunni voru þó aldrei gerðar.

Hinn 26. október 2015 sendi Reykjavíkurborg aðra tilkynningu til Þjóðskrár þess efnis að samkvæmt þinglýstri eignaskiptayfirlýsingu skyldi rými 01-0104 skráð sem þjónustuhúsnæði og sett í skattflokk með atvinnuhúsnæði og skráningu eignarhlutans breytt í samræmi við það sama dag. Kærandi fékk tilkynningu frá Reykjavíkurborg, dags. 28. nóvember 2015, um að álagning fasteignagjalda hefði verið endurskoðuð. Var tekið fram að breytingin tæki til þess að 107 m² íbúðarhúsnæði yrði skattlagt sem atvinnuhúsnæði. Átti kærandi í nokkrum samskiptum við Reykjavíkurborg í kjölfar þessa og sótti hann um byggingarleyfi vegna umrædds húsnæðis 18. desember 2017. Í umsókninni var sótt um „[t]ilfærsl[u] á innveggjum vegna íbúðarbreytingar. Stækkun á íbúð og baðherbergi, þannig að bílskúr minnkar“. Í bréfi kæranda til byggingarfulltrúa, dags. 15. desember 2017, kemur jafnframt fram að sótt sé um byggingarleyfi til að endurskrá rými 01-0104 sem íbúð.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 20. febrúar 2018 var erindi kæranda tekið fyrir. Samkvæmt tilkynningu um afgreiðslu máls, dags. 21. s.m., kemur fram að „[s]ótt [sé] um leyfi til að breyta áður samþykktu erindi BN016633 sem ekki tók gildi en nú er búið að framkvæma og hefur að auki breyst þannig að íbúð 0103 minnkar og 0104 er að hluta til orðið bílskúr með hurð inn í hann á norðurhlið húss á lóð nr. 2 við Hólmasel.“ Erindi kæranda var hafnað þar sem samþykki meðeigenda skorti.

Niðurstaða byggingarfulltrúa var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem kvað upp úrskurð 11. júní 2019, í máli nr. 47/2018. Komst nefndin að þeirri niðurstöðu að notkunarbreyting rýmisins frá árinu 1998 héldi gildi sínu. Þeir þættir byggingarleyfisins sem sneru að veggjum, mörkum og stærð eignarhlutanna hefðu aldrei verið framkvæmdir og ekki hefði farið fram lokaúttekt vegna þeirra. Hefðu þeir þættir því fallið úr gildi 12 mánuðum eftir útgáfu leyfisins skv. gr. 13.1 þágildandi byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Þá hafi umsókn kæranda einungis varðað rými 01-0104, en ekki einnig rými 01-0103, líkt og byggingarfulltrúi hafi talið. Var ákvörðun byggingarfulltrúa felld úr gildi þar sem hin kærða ákvörðun hefði ekki byggst á viðhlítandi forsendum og rökstuðningi fyrir ákvörðuninni hefði verið verulega áfátt.

Í kjölfar úrskurðarins sendi kærandi nokkur bréf til Reykjavíkurborgar þar sem fram kom að með úrskurði í máli nr. 47/2018 hafi verið staðfest að byggingarleyfi hans væri í gildi og spyr af hvaða sökum málið hafi ekki verið afgreitt endanlega af borgarinnar hálfu. Kærandi sendi inn nýja umsókn 21. nóvember 2019 og 20. desember 2019 barst úrskurðarnefndinni kæra vegna óhæfilegs dráttar á afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar kæranda. Með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 27. febrúar 2020, í máli nr. 131/2019, komst nefndin að þeirri niðurstöðu að rétt væri að byggingarfulltrúi tæki fyrirliggjandi umsókn kæranda til afgreiðslu án ástæðulauss dráttar. Á afgreiðslufundum byggingarfulltrúa 21. apríl 2020, 28. s.m. og 12. maí s.á. var erindið tekið fyrir að nýju og að endingu var það samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 10. nóvember s.á.

Úrskurðarnefndinni barst að nýju kæra vegna óhæfilegs dráttar á afgreiðslu málsins 3. desember 2020. Var kærunni vísað frá með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 8. febrúar 2021, í máli nr. 129/2020, þar sem umsóknin hafði þegar verið samþykkt. Kærandi sendi að nýju kæru vegna óhæfilegs dráttar á afgreiðslu málsins með bréfi, dags. 28. október 2022. Er það sú kæra sem er til afgreiðslu í máli þessu.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að hann hafi engin svör fengið við fyrirspurnum sínum um hvaða uppdrætti hann þurfi að leggja fram til að fá byggingaráform sín samþykkt. Kærandi krefst þess að fá skýr svör um hvað þurfi að gera til að fá byggingarleyfi. Hvað snerti eignaskiptayfirlýsingu vegna Hólmasels 2, þá sé hún tilbúin en fáist ekki afgreidd hjá Reykjavíkurborg vegna skorts á samþykki annarra eigenda í húsinu. Þar sem eignarhlutar séu færri en sex þurfi samþykki einfalds meirihluta, en fengist hafi samþykki frá eigendum eignarhluta 01-0101, sem eigi 26% í húsinu. Kærandi og eiginkona hans eigi eignarhluta 01-0103 og 01-0104, sem séu 32% af húsinu. Eigandi eignarhluta 01-0102 eigi einn eignarhlut og 42% í húsinu. Sé því um brot á 33. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús að ræða.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er með umsögn dags 8. desember 2022 bent á að með umsókn um byggingarleyfi, dags. 21. nóvember 2019, hafi verið sótt um leyfi fyrir áður gerðum breytingum á fjölbýlishúsi á lóð nr. 2 við Hólmasel. Umsókn um byggingarleyfi hafi borist í framhaldi af úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 47/2018. Erindið hafi verið tekið fyrir á embættisafgreiðslufundi byggingarfulltrúa 17. desember 2019, þar sem því hafi verið vísað til umsagnar skrifstofu sviðsstjóra. Málið hafi þar verið tekið fyrir 21. janúar 2020 þar sem afgreiðslu hafi verið frestað með vísan til athugasemda. Málinu hafi verið frestað á embættisafgreiðslufundum 21. apríl, 28. apríl og 12. maí 2020 með sambærilegri afgreiðslu. Erindið hafi að endingu verið samþykkt 10. nóvember 2020.

Ítrekaðar frestanir á afgreiðslu megi rekja til þess að ekki hafi verið brugðist við athugasemdum sem snúið hafi að uppfærðri skráningartöflu fyrir fasteignina. Í gátlista með umsókninni sé ítrekað að skila þurfi inn nýrri skráningartöflu. Jafnframt komi fram í gátlista að sækja hafi þurft um „hurð“ á norðausturhlið hússins með því að senda inn nýjar útlitsteikningar, sem og samþykki meðeigenda. Kærandi hafi brugðist við athugasemdunum með bréfi, dags. 30 október 2020, með nýrri skráningartöflu og yfirlýsingu um að steypt yrði upp í „hurðargat“ á norðausturhlið hússins. Nú liggi fyrir uppfærð eignaskiptayfirlýsing sem sé í undirritun hjá meðeigendum að Hólmaseli 2 en um leið og undirskriftir muni berast þá muni byggingarfulltrúi samþykkja yfirlýsinguna, sem síðan verði send til þinglýsingar. Með vísan til þessa sé því mótmælt sem röngu að málið hafi tafist með óeðlilegum hætti þannig að embætti byggingarfulltrúa verði um kennt. Hið rétta sé að kærandi hafi brugðist seint við athugasemdum sem gerðar hafi verið og enn sé beðið samþykkis meðeigenda í húsinu.

Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála komi fram að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvörðun sem hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Fyrir liggi að kærandi hafi nú þegar fengið úrlausn erindis síns, enda hafi byggingarleyfi verið samþykkt. Með vísan til þess, sem og almennra meginreglna stjórnsýsluréttar, verði ekki séð að kærandi hafi lengur lögvarða hagsmuni af úrlausn kærumálsins þar sem kæruefni hafi nú þegar verið afgreitt. Hefði kæra um drátt á málsmeðferð þurft að berast áður en ákvörðun hafi verið tekin, þ.e. undir meðferð málsins. Með vísan til þess sé gerð krafa um að þessum kærulið verði vísað frá úrskurðarnefndinni.

Niðurstaða: Samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er. Þá segir í 4. mgr. ákvæðisins að dragist afgreiðsla máls óhæfilega sé heimilt að kæra það til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Er sú kæruheimild undantekning frá þeirri meginreglu 2. mgr. 26. gr. sömu laga að ekki sé hægt að kæra þær ákvarðanir sem ekki binda endi á mál fyrr en það hefur verið til lykta leitt. Í máli þessu er kærður óhæfilegur dráttur á því að gefa „allar nauðsynlegar upplýsingar“ til að hægt sé að „afgreiða málið með fullsamþykktu byggingarleyfi“. Samkvæmt 59. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en til þeirra telst samþykki byggingaráforma.

Fyrir liggur í málinu að ástæða þess að það tafðist að samþykkja byggingarleyfi til kæranda má rekja til atriða sem voru á hendi kæranda sjálfs, sem eiganda eignarhluta í fasteigninni að Hólmaseli. Til nánari leiðbeiningar um gerð eignarskiptayfirlýsingar vísast til ákvæða laga um fjöleignarhús nr. 26/1994 sem og reglugerðar nr. 910/2000 um eignaskiptayfirlýsingar. Ákvarðanir samkvæmt þeim lögum verða ekki bornar undir nefndina til úrskurðar.

Fyrir liggur að byggingarfulltrúi samþykkti umsókn kæranda um byggingarleyfi 10. nóvember 2020, en skráningartafla sú sem kærandi víkur að í kæru hefur verið samþykkt. Það hefur ekki þýðingu að lögum, við þessar aðstæður, að úrskurða um drátt á afgreiðslu umsóknar um byggingarleyfi. Verður kröfu kæranda því vísað frá með vísan til 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

des 09

Love0

128/2022 Gatnamót Hringbrautar og Hofsvallagötu

Með UUA

Árið 2022, föstudaginn 9. desember, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, fyrir með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011:

Mál nr. 128/2022, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 19. október 2022 um að samþykkja að Vegagerðinni verði veitt leyfi til framkvæmda við gatnamót Hringbrautar og Hofsvallagötu.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 15. nóvember 2022, kærir Húsfélag alþýðu, eigandi fasteigna við Hofsvallagötu 16 og Bræðraborgarstíg 47 og 49, Reykjavík, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 19. október 2022 að samþykkja að Vegagerðinni verði veitt leyfi til framkvæmda við gatnamót Hringbrautar og Hofsvallagötu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni og verður nú aðeins tekin afstaða til þeirrar kröfu.

Málsatvik og rök: Hinn 12. júlí 2022 sótti Vegagerðin um framkvæmdaleyfi fyrir lengingu vinstri-beygjureinar til norðurs við gatnamót Hofsvallagötu og Hringbrautar í vesturátt. Framkvæmdin felur m.a. í sér malbikun akreina að gatnamótunum, endurgerð miðeyju við gatnamót og hliðfærslu akreina Hrinbrautar til suðurs vegna endurgerðar miðeyju og endurgerð hluta kantsteina. Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúans í Reykjavík 11. ágúst 2022 var samþykkt að grenndarkynna umsóknina fyrir 87 hagsmunaaðilum og fengu þeir sent bréf, dags. 22. s.m., og var veittur frestur til 21. september s.á. til að koma að athugasemdum. Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 13. október s.á. var erindinu vísað til umhverfis- og skipulagsráðs sem samþykkti umsóknina á fundi sínum 19. s.m. með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa frá 13. október 2022. Var leyfi fyrir framkvæmdinni gefið út 6. desember s.á.

Kærandi telur m.a. að umhverfis- og skipulagsráð hafi ekki séð til þess að nægjanlega hafi verið upplýst um öryggi vegfarenda, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, áður en framkvæmdaleyfi var veitt, og hafi í andstöðu við markmið aðalskipulags látið hagsmuni er varða þungaflutninga vega þyngra en hagsmuni íbúa hverfisins.

Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að kjósi leyfishafi að byrja eða halda áfram með framkvæmdir áður en efnisúrskurður liggi fyrir í málinu geri hann það á eigin ábyrgð og áhættu.

Vegagerðin hefur upplýst að þrátt fyrir að í útboðslýsingu hafi verið ráðgert að framkvæmdir hæfust í lok árs 2022 væri nú ekki gert ráð fyrir að framkvæmdir við verkið hefjist fyrr en í fyrsta lagi á öðrum ársfjórðungi árið 2023. Verði hin kærða ákvörðun felld úr gildi sé framkvæmdin afturkræf með tiltölulega einföldum hætti og verði því ekki séð að kærandi verði fyrir nokkru tjóni hljóti málið hefðbundna málsmeðferð fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Vegagerðin hafi hins vegar mikla fjárhagslega hagsmuni af því að verk geti hafist á greindum tíma enda sé búið að semja við verktaka um verkið.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir frestun framkvæmda eða réttaráhrifa kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um stöðvun framkvæmda.

Tekið er fram í athugasemdum um 5. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Þar kemur einnig fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun sé íþyngjandi fyrir hann, valdi honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af æðra stjórnvaldi.

Svo sem áður greinir hefur Vegagerðin greint frá því að framkvæmdin sé afturkræf með tiltölulega einföldum hætti og að ekki sé fyrirhugað að hefja framkvæmdir fyrr en í fyrsta lagi á öðrum ársfjórðungi næsta árs. Í ljósi þess eru líkur á að framkvæmdir hefjist ekki fyrr endanlegur úrskurður hefur verið kveðinn upp í málinu. Myndi því stöðvun framkvæmda á þessum tímapunkti ekki þjóna þeim tilgangi sem býr að baki réttarúrræðinu. Þá verður ekki séð að kæra verði þýðingarlaus fyrir kærendur þótt réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði ekki frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni eða að af hljótist tjón sem erfitt verði að ráða bót á. Með hliðsjón af því og framangreindum lagaákvæðum verður ekki séð að tilefni sé til að fallast á kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda vegna ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 19. október 2022 um að veita leyfi til framkvæmda við gatnamót Hringbrautar og Hofsvallagötu.

des 05

Love0

119/2022 Aðgangur að gögnum máls

Með UUA

Árið 2022, 5. desember 2022, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 119/2022, kæra vegna dráttar á afhendingu gagna frá Reykjavíkurborg vegna máls er varðar fjölgun bílastæða á lóð Furugerðis 2 í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. október 2022, sem barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Hlyngerði 1, Reykjavík, drátt á afhendingu gagna frá Reykjavíkurborg vegna máls er varðar fjölgun bílastæða á lóð Furugerðis 2 í Reykjavík. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að gerð sé krafa um að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hlutist til um að gögn málsins verði afhent kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 16. nóvember 2022.

Málavextir: Í september 2020 sendi kærandi máls þessa erindi til Reykjavíkurborgar og fór fram á að borgin nýtti heimildir sínar í lögum til að sjá til þess að bílastæði sem stækkað hefði verið við Furugerði 2, án tilskilinna leyfa, yrði fært í fyrra horf. Hinn 5. maí 2021 synjaði embætti byggingarfulltrúa að beita úrræðum þeim er farið væri fram á. Málið var þó áfram til meðferðar hjá Reykjavíkurborg og í maí 2022 kærði kærandi óhæfilegan drátt á afgreiðslu þess til úrskurðarnefndarinnar. Hinn 27. júní s.á. barst kæranda svar eftirlitsdeildar Reykjavíkurborgar þar sem m.a. kom fram að niðurstaða hennar væri sú að umrætt bílastæði væri ekki í samræmi við samþykktar heimildir og að áfram yrði unnið að úrlausn málsins. Með úrskurði úrskurðarnefndarinnar, uppkveðnum 27. september s.á., í máli nr. 45/2022, var lagt fyrir embætti byggingarfulltrúans í Reykjavík, í ljósi framvindu málsins, að taka erindi kæranda til endanlegrar afgreiðslu án ástæðulauss dráttar.

Við meðferð málsins hjá Reykjavíkurborg var kærandi upplýstur um að „samtal“ stæði yfir við eigendur Furugerðis 2 vegna bílastæða á lóðinni og að unnið væri að lausn málsins. Í framhaldi óskaði kærandi eftir því með tölvupósti til eftirlitsdeildarinnar 15. júlí 2022 að fá afrit af „öllum gögnum tengdum þessum samskiptum, þar á meðal fundargerðum, bréfum, tölvupóstum og eftir atvikum öðrum gögnum sem liggja fyrir.“ Frekari tölvupóstsamskipti urðu á milli kæranda og deildarinnar vegna málsins og 18. ágúst s.á. var kæranda svarað á þann veg að óskað yrði eftir því að gögn sem tilheyrðu málinu yrðu tekin saman eftir því sem þau væru til. Kærandi ítrekaði beiðni sína með tölvupósti 16. september 2022 og barst sama dag það svar að öll gögn sem til væru á sviðinu vegna málsins hefðu verið afhent kæranda. Jafnframt var bent á að unnt væri að kæra framangreinda ákvörðun til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að honum hafi engin gögn borist þrátt fyrir að þrír mánuðir séu liðnir frá því að þeirra hafi verið óskað og því lofað að þau yrðu tekin saman. Dregið sé í efa að öll gögn málsins hafi verið afhent. Fram hafi komið í svari eftirlitsdeildar til kæranda 27. júní 2022 að deildin hygðist „upplýsa eiganda Furugerðis 2 um afstöðu eftirlitsins“, en kærandi hafi ekki fengið aðgang að þeim samskiptum sem gera verði ráð fyrir að átt hafi sér stað í framhaldi. Jafnframt hafi kærandi óskað eftir öllum fundargerðum vegna málsins en engar fengið. Í ljósi þessa sé þess óskað að úrskurðarnefndin staðreyni hvaða gögn séu fyrirliggjandi í málinu með því að óska eftir upplýsingum úr málaskrárkerfi Reykjavíkurborgar.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er gerð krafa um að málinu verði vísað frá nefndinni. Kæra vegna dráttar á afhendingu gagna falli undir úrskurðarnefnd upplýsingamála en ekki úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Niðurstaða: Um rétt almennings til aðgangs að upplýsingum fer samkvæmt upplýsingalögum nr. 140/2012. Nær réttur almennings til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum máls, þ.m.t. dagbókarfærslna sem lúta að gögnum máls og lista yfir málsgögn, sbr. 2. tl. 2. mgr. 5. gr. laganna.

Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls einnig rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál hans varða og er sá réttur ríkari heldur en sá réttur sem almenningi er tryggður með lögum nr. 140/2012. Er réttur aðila máls til aðgangs að upplýsingum nátengdur andmælarétti, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, en ljóst er að aðila getur borið nauðsyn til að fá aðgang að málsgögnum að loknu stjórnsýslumáli, t.d. í því skyni að meta réttarstöðu sína.

Þegar kærandi fór fyrst fram á að fá gögn málsins afhent hjá Reykjavíkurborg var hann aðili að kærumáli nr. 45/2022 fyrir úrskurðarnefndinni sem varðar sama mál og upplýsingabeiðni hans. Lauk því kærumáli með úrskurði sem kveðinn var upp 27. september 2022. Fyrir liggur að kærandi telur að Reykjavíkurborg hafi ekki afhent honum nánar tilgreind gögn er málið varðar, en því er andmælt af hálfu sveitarfélagsins. Hefur úrskurðarnefndin ekki forsendur til að rengja þær staðhæfingar borgarinnar, en gerir þá bendingu að gagnabeiðni sem þessi getur m.a. náð til yfirlita úr málaskrárkerfi.

Ákvörðun sveitarfélags um beitingu þvingunarúrræða er eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar og verður ágreiningur um synjun um aðgang að gögnum máls eða takmörkun á aðgangi gagna við málsmeðferðina því einnig borinn undir nefndina, sbr. 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga. Þegar svo háttar til að gögn eru ekki fyrirliggjandi, líkt og Reykjavíkurborg greinir frá, er ekki um að ræða synjun eða takmörkun á aðgangi á gögnum sem kæranleg er til nefndarinnar á grundvelli 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga. Með vísan til þessa er kæru þessari vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Máli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

des 01

Love0

90/2022 Sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði

Með UUA

Árið 2022, fimmtudaginn 1. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor. Geir Oddsson auðlindafræðingur tók þátt í fundi nefndarinnar í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 90/2022, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 14. júlí 2022 um að breyta starfsleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar m.a. staðsetningu eldissvæða, hvíldartíma og heimild til notkunar ásætuvarna sem innihalda koparoxíð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. ágúst 2022, sem barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Efri-Tungu II og helmings hlutar í Efri-Tungu, ákvörðun Umhverfisstofnunar, dags. 14. júlí 2022, um að breyta starfsleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar m.a. staðsetningu eldissvæða, hvíldartíma og heimildir til notkunar ásætuvarna sem innihalda koparoxíð. Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að úrskurðarnefndin taki nýja ákvörðun þess efnis að synja umsókn leyfishafa um breytingu á starfsleyfi. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að yfirvofandi framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Með úrskurði uppkveðnum 25. ágúst 2022 var þeirri kröfu kæranda hafnað.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 23. ágúst 2022.

Málavextir: Skipulagsstofnun barst tilkynning 16. október 2020 frá Arctic Sea Farm ehf. og Fjarðalaxi ehf. um fyrirhugaða breytingu á eldissvæðum þeirra í Patreksfirði og Tálknafirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdanna, sbr. 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í breytingunni fólst tilfærsla á þremur eldissvæðum auk nýs eldissvæðis er nefnt var Háanes og mun liggja beint út af Örlygshöfn. Sömu félög sendu svo tilkynningu til Skipulagsstofnunar 11. maí 2021 um fyrirhugaða breytingu á hvíldartíma á eldissvæðum þeirra til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdanna, sbr. áðurnefnda 6. gr. laga nr. 106/2000. Þá tilkynnti Arctic Sea Farm 16. september 2021 um breytt fyrirkomulag á eldissvæðum þess í Patreksfirði. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framangreindra tilkynntra breytinga lá fyrir 8. nóvember s.á. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Hinn 12. desember s.á. kærði kærandi þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar, sbr. kærumál nr. 180/2021, en kröfu hans um ógildingu ákvörðunarinnar var hafnað með úrskurði uppkveðnum 12. september 2022.

Skipulagsstofnun barst tilkynning 14. janúar 2022 vegna fyrirhugaðrar notkunar ásætuvarna sem innihaldi koparoxíð í sjókvíaeldi Arctic Sea Farm í Patreksfirði og Tálknafirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdanna, sbr. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu lá fyrir 31. mars 2022 en niðurstaða stofnunarinnar var sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Var sú ákvörðun einnig kærð til úrskurðarnefndarinnar, en í kærumáli nr. 41/2022 var kröfu um ógildingu hennar hafnað með úrskurði uppkveðnum 29. september 2022.

Hinn 20. apríl 2022 birti Umhverfisstofnun á heimasíðu sinni tillögu að breytingu á starfsleyfi Arctic Sea Farm fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar staðsetningu eldissvæða og hvíldartíma. Fól tillagan einnig í sér heimild til notkunar ásætuvarna sem innihalda koparoxíð. Kom kærandi að athugasemdum vegna tillögunnar. Hinn 14. júlí 2022 gaf Umhverfisstofnun út breytt starfsleyfi í samræmi við auglýsta tillögu.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að hin kærða ákvörðun lúti að því að heimila Arctic Sea Farm ehf. að stunda sjókvíaeldi laxfiska 400 metra utan við netlög fasteignar kæranda. Jörðin Efri-Tunga njóti umfangsmikillar verndar á grundvelli 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, en þar að auki sé æðarvarp meðal hlunninda jarðarinnar. Hagsmunir kæranda byggi á því að jörðin verði ekki fyrir tjóni vegna umhverfisáhrifa sem leiði af breytingum starfsleyfisins. Eigi hann því beinna, verulegra, sérstaklegra og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins og uppfylli því skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Byggt sé á því að skort hafi á það í umsókn um breytingar á eldissvæði að framvísað væri heimildum til hagnýtingar þess særýmis sem stækkun eldissvæðisins taki til. Af þeim sökum hafi Umhverfisstofnun farið út fyrir valdmörk sín, en skylt hefði verið að krefjast gagna um að gætt hefði verið þeirrar málsmeðferðar sem geti í 4. gr. a. í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. 3. gr. laga nr. 101/2019, þar sem kveðið sé á um skiptingu hafsvæða í eldissvæði, auglýsingu og úthlutun þeirra.

Með lögum nr. 101/2019, um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengist fiskeldi, hafi verið mælt fyrir um lagaskilaákvæði sem orðið hafi að ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008. Ákvæðið hljóði svo: „Um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafa verið metin til burðarþols og þar sem málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, er lokið fyrir gildistöku þessa ákvæðis eða frummatsskýrslu hefur verið skilað fyrir gildistöku þessa ákvæðis til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, fer eftir eldri ákvæðum laganna.“ Núverandi starfsemi leyfishafa byggi á umsóknum sem hafi haldið gildi sínu vegna þessa ákvæðis.

Í nefndaráliti meiri hluta atvinnuveganefndar eftir 1. umræðu á Alþingi hafi komið fram að bráðabirgðaákvæðið lyti að því „hvernig fara skuli með umsóknir sem þegar liggja fyrir um rekstrarleyfi til fiskeldis.“ Auk þess komi fram að með gagnályktun frá ákvæðinu sé ljóst að um „umsóknir sem berast eftir gildistöku laganna á hafsvæðum sem metin hafa verið til burðarþols fer samkvæmt þeirri málsmeðferð sem mælt er fyrir í lögunum og því á úthlutunarregla 4. gr. a við um þau svæði og þau svæði sem ekki hafa verið metin til burðarþols.“ Sambærilegar athugasemdir hafi verið í nefndaráliti með breytingartillögu eftir 2. umræðu.

Með lögum nr. 101/2019 hafi verið innleidd í lög um fiskeldi nýtt ákvæði um skiptingu hafsvæða í eldissvæði, auglýsingu og úthlutun þeirra, sbr. 4. gr. a. laganna. Ákvæðið geri ráð fyrir að til þess að taka í notkun ný eldissvæði þurfi framkvæmdaraðili fyrst að afla sér réttar yfir viðkomandi hafsvæði, síðan óska eftir áliti Skipulagsstofnunar um hvort viðkomandi framkvæmd þyrfti að undirgangast mat á umhverfisáhrifum og að lokum sækja um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar. Fái sá skilningur stoð í almennum athugasemdum frumvarps því er orðið hafi að lögum nr. 101/2019. Jafnframt sé ljóst að málsmeðferð 4. gr. a. eigi við hvort sem um sé að ræða nýtt eldissvæði eða breytingar á þegar úthlutuðu svæði og sé allur vafi um það atriði tekinn af í athugasemdum við 3. gr. frumvarps þess sem orðið hafi að lögum nr. 101/2019.

Í 13. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi sé fjallað um breytingar á gildandi rekstrarleyfum til fiskeldis. Í 1. mgr. greinarinnar komi fram að Matvælastofnun sé heimilt að fenginni viðhlítandi umsókn að gera breytingar á eldistegundum, staðsetningu eldissvæða eða hvíldartíma. Ákvörðunarvald um þessa þætti sé þó ekki undir stofnuninni komið heldur þurfi atbeina annarra stjórnvalda eftir því í hverju breytingarnar felist hverju sinni. Breyting á staðsetningu eldissvæðis þurfi þannig að byggja á því að Hafrannsóknastofnun hafi skilgreint viðkomandi svæði sem eldissvæði og umsækjandi hafi fengið hinu breytta svæði úthlutað á grundvelli 4. gr. a. laga nr. 71/2008, sbr. 1. tl. 2. mgr. 13. g. reglugerðar nr. 540/2020. Engin gögn þar að lútandi hafi fylgt umsókn leyfishafa og því hafi Umhverfisstofnun borið að hafna umsókninni, sbr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Með því að fallast á stækkun eldissvæðis við Kvígindisdal hafi stofnunin farið út fyrir valdmörk sín.

Breytingin á eldissvæðinu við Kvígindisdal feli í raun í sér úthlutun á nýju svæði til viðbótar við önnur eldissvæði leyfishafa. Upphaflega hafi leyfishafi sótt um stækkun svæðisins við Kvígindisdal auk nýs svæðis við Tungurif. Vegna matsskyldufyrirspurnar hafi Skipulagsstofnun bent á að úthlutun nýs eldissvæðis væri utan valdmarka stofnunarinnar en hafi talið sér heimilt að taka til matsskylduákvörðunar tillögu um stækkun sem næði yfir bæði svæðin. Í kjölfarið hafi leyfishafi sótt um eina stækkun á eldissvæðinu við Kvígindisdal sem næði til beggja svæða og alls særýmisins þar á milli. Í athugasemdum leyfishafa við kæru kæranda í máli nr. 180/2021 segi að breytingin sé „eingöngu til þess fallin að koma auka kvíum fyrir og það á sama stað og ef um auka eldissvæði væri að ræða.“ Af þessu megi skýrlega ráða að umsókn leyfishafa um gríðarstóra stækkun á eldissvæði, þegar ófært hafi verið að óska eftir nýju svæði, hafi í raun hvort tveggja verið umsókn um stækkun á fyrra svæði og umsókn um nýtt eldissvæði sem ávallt yrðu aðskilin innbyrðis af grynningum sem geri særýmið milli svæðanna ótækt til fiskiræktar. Bersýnilegt sé að engin heimild að lögum standi til töku slíkrar ákvörðunar. Stofnunin hafi því farið út fyrir valdmörk sín og um leið brotið gegn lögmætisreglunni og hinni almennu efnisreglu stjórnsýsluréttar um bann við misbeitingu valds á leiðum til úrlausnar máls.

Þá sé á því byggt að hin kærða ákvörðun byggi á ógildum matsskylduákvörðunum Skipulagsstofnunar.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Umhverfisstofnun bendir á að samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skuli allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefi út. Mælt sé fyrir um það í 2. mgr. nefnds lagaákvæðis að útgefanda starfsleyfis sé heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess sé liðinn vegna breyttra forsendna. Samkvæmt 14. gr. laga nr. 7/1998, og 13. gr. reglugerðar nr. 550/2018, um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, skuli rekstraraðili upplýsa útgefanda starfsleyfis tímanlega um allar fyrirhugaðar breytingar á eðli, virkni eða umfangi starfseminnar sem geti haft afleiðingar fyrir umhverfið. Við framkomin áform um slíkar breytingar sé útgefanda starfsleyfis skylt að bregðast við. Með 1. og 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 sé greinarmunur gerður milli þess hvort um ræði útgáfu nýs starfsleyfis eða endurskoðun og breytingu gildandi starfsleyfis, sbr. einnig 14. og 15. gr. laganna. Útgáfa nýs starfsleyfis komi aðeins til þegar umsækjandi hafi ekki gilt starfsleyfi þegar fyrir þeirri starfsemi sem sótt er um leyfi til. Mismunandi kröfur séu gerðar eftir því hvort umsókn varði nýtt starfsleyfi eða breytingu á starfsleyfi. Hin kærða ákvörðun hafi varðað breytingu á leyfi, þ.e. tilkynningu um fyrirhugaða breytingu á starfsemi.

Vegna sjónarmiða í kæru um heimild til notkunar hins breytta eldissvæðis vísar Umhverfisstofnun til þess að 19. júlí 2019 hafi tekið gildi lög nr. 101/2019 um breytingu á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Meðal breytinganna var að Hafrannsóknastofnun myndi ákveða skiptingu fjarða eða hafsvæða í eldissvæði, sem auglýst yrðu opinberlega og úthlutað af ráðherra, sbr. nú 4. gr. a í lögum nr. 71/2008. Í bráðabirgðaákvæðum laganna sé að finna ákvæði um lagaskil og komi fram í II-lið ákvæðisins að um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem metin hefðu verið til burðarþols og þar sem málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum væri lokið fyrir gildistöku ákvæðisins eða frummatsskýrslu hefði verið skilað fyrir gildistöku ákvæðisins til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, færi eftir eldri ákvæðum laganna. Hafsvæðum hafi ekki enn sem komið er verið skipt upp í eldissvæði og úthlutað, skv. 4. gr. a. laga nr. 71/2008. Ekki sé mælt fyrir um í lögum eða reglugerðum að forsenda þess að fá leyfi breytt, líkt og um sé að ræða í þessu máli, sé að svæðinu hafi verið skipt og úthlutað. Þá sé umrætt svæði utan netlaga sjávarjarða og geti enginn því talið til beinna eignarréttinda yfir því.

Hvað snerti það hvort umsókn um breytingu á eldissvæði hafi í raun falið í sér umsókn um úthlutun viðbótar eldissvæðis þá hafi á málsmeðferðartíma verið gerð breyting frá upphaflegri umsókn þannig að í stað þess að bætt yrði við nýju eldissvæði, áður kennt við Háanes, hafi verið ákveðið að stækka eldissvæðið kennt við Kvígindisdal, þannig að það kæmi til með að ná yfir stærra svæði, þ.m.t. það svæði sem áður hafi verið kennt við Háanes. Með því að hafa stærra svæði geti rekstraraðili fært kvíarnar ef þess þurfi við t.d. vegna strauma. Svæðið allt þurfi að hvíla í a.m.k. 90 daga á milli eldislota, sbr. gr. 3.2. í starfsleyfi. Með því sé ekki heimilt að setja út fisk hjá Háanesi þegar svæðið í heild er hvílt. Með breytingunni hafi ekki verið sótt um aukningu lífmassa heldur stækkun á svæði sem rekstraraðili hafi þegar verið með til að minnka umhverfisáhrif eldisins og leitast við að bæta velferð eldisfiska. Það hafi ekki verið markmið breytingarlaga nr. 101/2019 og síðan breytingarlaga nr. 59/2021, sem varðað hafi ráðstöfun á vannýttum lífmassa hafsvæðis, að banna eða frysta allar breytingar á núverandi eldissvæðum. Eldissvæði séu skilgreind í 3. gr. laga nr. 71/2008, sem svæði þar sem fiskeldi sé leyft og afmarkað með sérstökum hnitum. Hafsvæði séu ekki skilgreind í 3. gr. en á hafsvæði geti verið nokkur eldissvæði. Burðarþolsmat sé gefið út fyrir hafsvæði líkt og Patreksfjörð og Tálknafjörð. Með breytingunni á starfsleyfi hafi aðeins verið gerð breyting á eldissvæði og hafi ekki falist í henni úthlutun nýs slíks svæðis.

Vegna sjónarmiða í kæru um að bíða hefði átt úrskurðar úrskurðarnefndarinnar um ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdar, vísi Umhverfisstofnun til þess að ekki hefði verið hægt að réttlæta tafir á útgáfu starfsleyfisins á þeim grunni, en ekki hafi heldur verið um slíka annmarka að ræða á ákvörðuninni, að hefðu getað leitt til ógildingar þeirrar ákvörðunar.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er þess krafist að þeim hluta kröfugerðar kæranda þar sem gerð sé krafa um að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála taki nýja ákvörðun um synjun umsóknar leyfishafa verði vísað frá. Lesa megi úr stjórnsýsluframkvæmd úrskurðarnefndarinnar að nefndin taki almennt ekki nýjar efnisákvarðanir í málum sem bornar séu undir hana. Þá sé þess krafist að kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði hafnað.

Málsmeðferð Umhverfisstofnunar hafi verið vönduð og að öllu leyti í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og sérlaga sem um stofnunina gildi. Stofnunin hafi auglýst tillögu að breyttu starfsleyfi en við þá málsmeðferð hafi ein athugasemd borist og hafi hún verið frá kæranda. Í greinargerð hinnar kærðu ákvörðunar séu athugasemdir kæranda raktar sem og rökstuðningur Umhverfisstofnunar, þar sem sjónarmið kæranda séu hrakin. Gætt hafi verið að andmælarétti og áhrif breytinganna rannsökuð til hlítar. Hvorki séu form- né efniságallar á hinni kærðu ákvörðun.

Því sé hafnað að umsókn um breytingu á eldissvæði hafi í raun falið í sér umsókn um úthlutun viðbótar eldissvæðis. Tillagan um breytingu á eldissvæðinu miði eingöngu að því að bæta dýravelferð og að fiskeldi verði rekið í sem bestri sátt við umhverfið. Með breytingunni megi koma fyrir fleiri kvíum þannig að færri fiskar verði aldir í hverri kví. Séu þessar breytingar byggðar á reynslu og þekkingu leyfishafa af eldi laxfiska í sjó á Vestfjörðum og sé engin framleiðsluaukning eða aukning á hámarkslífmassa bundin við breytinguna. Umhverfisáhrif hennar séu auk þess óveruleg, eins og staðfest hafi verið af Skipulagsstofnun. Engar reglur mæli fyrir um að ekki megi stækka það svæði þar sem heimilt sé að stunda fiskeldisstarfsemi, með breytingu á starfsleyfi. Stærð svæðisins, lögun og staðsetning innan viðkomandi hafsvæðis ráðist alfarið af þeim sjónarmiðum sem kveðið sé á um í lögum og reglugerðum, sem fyrst og fremst lúti að því að lágmarka umhverfisáhrif og tryggja velferð eldisdýra.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 14. júlí 2022 um að breyta starfsleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar breytingar á tilhögun eldissvæða ásamt heimild til notkunar ásætuvarna sem innihalda koparoxíð. Einnig voru gerðar aðrar breytingar á ákvæðum einstakra greina leyfisins.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta nema í undantekningartilvikum sem þar eru greind. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Almennt ber að gæta varfærni við að vísa frá málum á þeim grunni að kæranda skorti lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæfa þýðingu fyrir lögvarða hagsmuni þeirra að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumálinu.

Kærandi er eigandi jarðarinnar Efri-Tungu II og helmings hlutar í jörðinni Efri-Tungu, en báðar jarðirnar eru í Örlygshöfn í Patreksfirði. Hin kærða ákvörðun lýtur m.a. að breytingu á staðsetningu eldissvæðis framkvæmdaraðilans Arctic Sea Farm ehf. við Kvígindisdal, en með þeirri breytingu munu eldiskvíar verða staðsettar út af Örlygshöfn. Vegna nándar landareigna kæranda við það eldissvæði og með hliðsjón af hinum sérstöku landfræðilegu aðstæðum á svæðinu, þ.m.t. vegna sjónrænna áhrifa, er ekki hægt að útiloka að kærandi verði fyrir áhrifum af sjókvíaeldinu umfram aðra. Að virtum framangreindum sjónarmiðum um aðild að kærumálum verður kærandi því talinn eiga þá lögvörðu hagsmuni sem krafist er skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

_ _

Samkvæmt 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I-V, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út, sbr. þó 8. gr. Útgefanda starfsleyfis er heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess er liðinn vegna breyttra forsendna, s.s. ef breytingar verða á rekstrinum sem varðað geta ákvæði starfsleyfis, sbr. 2. mgr. 6. gr. sömu laga. Til þess að stuðla að framkvæmd mengunarvarna er ráðherra heimilt skv. 5. gr. að setja í reglugerð almenn ákvæði, m.a. um starfsleyfi, og hefur ráðherra sett slíka reglugerð, nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Við gerð starfsleyfis og útgáfu þess ber stofnuninni að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem í reglugerðinni eru tilgreindar sem og lögum nr. 7/1998 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Í lokamálslið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er tiltekið að starfsleyfi skuli veitt uppfylli starfsemi þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar, en útgáfa starfsleyfis getur m.a. verið háð mati á umhverfisáhrifum.

Í kæru eru færð þau rök fram að matsskylduákvarðanir Skipulagsstofnunar frá 8. nóvember 2021 um breytta staðsetningu eldiskvía og hvíldartíma og frá 31. mars 2022 um heimild til notkunar ásætuvarna, séu haldnar ógildingarannmörkum. Kröfu um ógildingu þessara ákvarðana var hafnað í úrskurðum nefndarinnar uppkveðnum 12. september 2022 og 29. s.m. í kærumálum nr. 180/2021 og 41/2022. Verður þessum sjónarmiðum því hafnað.

_ _

Í greindri ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 31. mars 2022 var fjallað um hvort notkun ásætuvarna sem innihaldi koparoxíð í sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði skyldi háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. lið 13.02 í 1. viðauka laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Var þar álitið að áhrif af notkun koparoxíðs sem ásætuvarnar fælust fyrst og fremst í hugsanlegri uppsöfnun kopars í botnseti sem gæti haft skaðleg áhrif á botndýralíf og ástand sjávar á tilteknum svæðum. Vísað var til þess að styrkur kopars í Patreksfirði og Tálknafirði á eldissvæðum Arctic Sea Farm við Hvannadal og Kvígindisdal árið 2019, sem og á eldissvæðum Arnarlax við Eyri árin 2018 og 2020 og Laugardal 2019, hafi mælst á bilinu 26,9-45,3 mg/kg, en styrkur undir 70 mg/kg flokkist sem lág eða mjög lág gildi samkvæmt reglugerð nr. 796/1999 um mengun vatns þar sem finna megi umhverfismörk fyrir málma í sjávarseti hér við land.

Skipulagsstofnun taldi rétt að í starfsleyfi væri skýr ákvæði um hvernig vöktun og samráði við Umhverfisstofnun skyldi vera háttað sem og hvaða skilyrði þyrftu að vera fyrir hendi svo heimilt yrði að nota ásætuvarnir sem innihaldi koparoxíð. Var talið á grunni þessa að framkvæmdin væri ekki líkleg til að valda umtalsverðum umhverfisáhrifum og að þeir þættir sem féllu undir eðli, staðsetningu og eiginleika hugsanlegra áhrifa kölluðu ekki á að framkvæmdin sætti mati á umhverfisáhrifum. Í greindum úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 29. september 2022 í kærumáli nr. 41/2022 var fjallað um þessa ákvörðun og álitið að Skipulagsstofnun hefði lagt viðhlítandi og sjálfstætt mat á það hvort framkvæmdin væri líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif að teknu tilliti til viðmiða í 2. viðauka laga nr. 111/2021.

Um varnir gegn mengun eru ákvæði í 3. hluta starfsleyfisins. Þar segir m.a. að leyfishafa beri að uppfylla gildandi lög og reglugerðir á starfssviði sínu. Hann skuli nota bestu aðgengilegu tækni (BAT) sem skilgreind hafi verið við mengunarvarnir og nýta vel orku og vatn. Þegar aðferðum sé beitt við mengunarvarnir sem valdi því að mengun færist á milli andrúmslofts, vatns og jarðvegs skuli lágmarka neikvæð áhrif á umhverfið (samþættar mengunarvarnir). Besta aðgengilega tækni hafi verið skilgreind í „Bat for fiskeopdræt i Norden“, sem komið hafi út í TemaNord skýrslu Norrænu ráðherranefndarinnar, 2013:529, en hana má nálgast á vef Umhverfisstofnunar.

Með breytingum á grein 3.4. í hinu kærða starfsleyfi er mælt fyrir um heimild til að nota eldisnætur sem litaðar eru með ásætuvörnum sem innihalda koparoxíð. Heimildin er bundin skilyrði um vöktun kopars í umhverfinu samkvæmt vöktunaráætlun. Tekið er fram að bendi vöktunarmælingar til að kopar safnist upp á eldissvæðum sé Umhverfisstofnun heimilt að endurskoða heimildina fyrir notkun ásætuvarna. Tekið skuli mið af umhverfismörkum II vegna kopars í sjávarseti í reglugerð nr. 796/1999 við þá endurskoðun. Tekið er fram að leyfishafi hafi ekki heimild til að lita nætur á eigin vegum. Að auki sé óheimilt að háþrýstiþvo litaðar nætur í sjó og sé skylt að koma þeim í viðurkennda þvottastöð að lokinni eldislotu.

Um vöktunaráætlun er fjallað í grein 5.1. í starfsleyfinu og er tekið fram að mælingar skuli vera samkvæmt staðlinum IST ISO 12878 um umhverfisvöktun á áhrifum fiskeldis á mjúkbotn og samþykktum líffræðilegum og eðlisefnafræðilegum gæðaþáttum. Um þetta er vísað til laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Skulu mælingar gerðar samkvæmt áætlun sem rekstraraðili leggur fram og Umhverfisstofnun samþykkir. Fram kemur m.a. að meta skuli umhverfisástand sjávarbotns, t.d. með myndatökum af botninum, og að taka skuli mið af leiðbeiningum Umhverfisstofnunar „Upplýsingar um vöktunaráætlanir fiskeldisstöðva“ og útfæra áætlunina í samræmi við staðbundnar aðstæður.

Í greindum leiðbeiningum Umhverfisstofnunar kemur fram að við vöktun á botnseti skuli taka nægilega mörg sýni á hverjum sýnatökustað, við punktuppsprettu og auk þess taka sýni til dæmis í 20 m, 50 m, 200 m og 500 m fjarlægð frá henni í straumstefnu. Nota megi aðra fjarlægðarpunkta ef það eigi við. Fram kemur að mæla skuli heildarmagn lífræns kolefnis (TOC) í sýninu og styrk skaðlegra efna sem tengjast eldinu, þar með talið innihald koparoxíðs í seti ef notuð er ásætuvörn sem inniheldur slíkt efni.

Á vef Umhverfisstofnunar er birt vöktunaráætlun 2022-2028 fyrir starfsemi leyfishafa í Patreksfirði og Tálknafirði. Þar segir að skipulag, tíðni, staðsetning, aðferðafræði og úrvinnsla miðist við að farið sé að eftirfarandi stöðlum: NS 9410:2016, IS12878:2012 og ISO 5667-19:2004. Einnig sé tekið mið af stöðlum ASC þar sem Arctic Sea Farm sé með svonefnda ASC vottun. Lýst er nánar tilhögun og tíðni sýnatöku, og skulu tekin sýni til greiningar á kopar í botnseti samkvæmt ASC staðlinum, verði kopar nýttur í ásætuvarnir nótapoka. Skuli sýni tekin fyrir útsetningu nótapoka svo bakgrunnsgildi séu þekkt.

Í staðlinum NS9410:2016 er lýst aðferðum til að safna heimildum um umhverfisáhrif við fiskeldiskvíar með svonefndum B- og C-mælingum. Skulu mælingarnar fara fram reglulega og því oftar sem starfsemi er viðameiri. Í C-mælingum er m.a. skylt að mæla uppsöfnun á kopar og zinki í sjávarseti á nærsvæði (25-30 metra frá kvíum) og á fjærsvæði (30-50 metra frá kvíum). Á sömu staðsetningum er gert ráð fyrir mælingum sem byggja á stöðluðum gildum um vistfræðilegt gæðahlutfall (EQR/nEQR).

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 36/2011 er markmið þeirra að vernda vatn og vistkerfi þess, hindra frekari rýrnun vatnsgæða og bæta ástand vatnavistkerfa til þess að vatn njóti heildstæðrar verndar. Jafnframt er lögunum ætlað að stuðla að sjálfbærri nýtingu vatns og langtímavernd vatnsauðlindarinnar. Mat á yfirborðsvatnshloti skal byggjast á fyrirliggjandi gögnum hverju sinni og taka fyrir hverja vatnshlotsgerð mið af skilgreindum líffræðilegum gæðaþáttum auk vatnsformfræðilegra og efna- og eðlisefnafræðilegra þátta eftir því sem við á. Umhverfismarkmið eru skilgreind eftir gerðum vatnshlota og skulu vera samanburðarhæf, sbr. 11. gr. laganna.

Í vatnavefsjá Umhverfisstofnunnar, sem Veðurstofan rekur, kemur fram að Patreksfjörður og Tálknafjörður séu sérstök vatnshlot strandsjávar. Fram kemur að bæði vistfræðilegt og efnafræðilegt ástand þeirra sé óflokkað.

Í reglugerð nr. 796/1999 hafa verið sett umhverfismörk fyrir málma í sjávarseti hér við land. Með hinu útgefna leyfi hafa verið sett skilyrði sem ætlað er að tryggja að unnt verði að bregðast við ef vísbendingar eru um að kopar safnist upp í sjávarseti á eldissvæðinu þannig að yfirstígi umhverfismörk II í reglugerðinni. Við þær aðstæður er Umhverfisstofnun heimilt að bregðast við með því að mæla fyrir um aðgerðir sem geta falið í sér takmörkun eða bann við notkun ásætuvarna sem innihalda koparoxíð. Verður að álíta að með þessu hafi stofnunin lagt fullnægjandi grundvöll að hinni kærðu ákvörðun hvað þennan þátt varðar þótt ekki sé nánari lýsing á því í starfsleyfinu um með hvaða hætti lög nr. 36/2011 hafi þá þýðingu.

_ _

Af hálfu kæranda sem og leyfishafa er fjallað ítarlega um ákvæði laga um fiskeldi nr. 71/2008, þá einkum fyrirmæli um skiptingu hafsvæða í eldissvæði, hvort í breyttu starfsleyfi hafi falist úthlutun á slíku svæði og hvort gætt hafi verið fyrirmæla 4. gr. a. í lögunum. Í umsögn Umhverfisstofnunar segir að hafsvæðum hafi ekki verið skipt upp í eldissvæði og úthlutað samkvæmt þessari lagagrein. Þá sé ekki mælt fyrir um í lögum eða reglugerðum að það sé forsenda breytinga á starfsleyfi samkvæmt lögum nr. 7/1998 að svæði hafi verið skipt og úthlutað.

Það má telja eðlilegt að samræmis sé gætt af hálfu leyfisveitenda milli útgefinna starfs- og rekstrarleyfa til fiskeldis í sjókvíum, þar sem leyfin eru háð hvort öðru. Er þó jafnframt rétt að benda á að framkvæmdaraðili hefur ákveðið forræði á framkvæmd sinni hvað snertir umsóknir og mat á umhverfisáhrifum þeirra. Njóti framkvæmdaraðili ekki fullnægjandi heimilda samkvæmt skipulagi eða áskilinna opinberra réttinda, þegar að framkvæmdum kemur, er það hlutverk leyfisveitanda, að meta hvort synjað verður um leyfi af þeim sökum.

Í gildi eru lög nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða. Með þeim var mörkuð stefna um að sett yrði strandsvæðisskipulag á afmörkuðum svæðum við Ísland. Var tekið fram í ákvæði I. til bráðabirgða að vinna við gerð strandsvæðisskipulags á Vestfjörðum skyldi hefjast 1. september 2018. Tillaga að strandsvæðisskipulagi fyrir Vestfirði, skv. 12. gr. laganna, var auglýst 15. júní 2022. Í 4. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998, eins og þeim var breytt með lögum nr. 88/2018, segir að: „varði umsókn um leyfi strandsvæði samkvæmt lögum um skipulag haf- og strandsvæða þar sem tillaga að strandsvæðisskipulagi hefur verið auglýst er leyfisveitanda heimilt að fresta afgreiðslu á leyfisumsókn þar til strandsvæðisskipulag hefur tekið gildi fyrir svæðið. Frestunin skal þó ekki vera lengri en sjö mánuðir nema sérstakar ástæður mæli með því.“ Verður ekki séð af gögnum málsins að þetta ákvæði hafi komið til sérstakrar skoðunar við undirbúning hins kærða leyfis, en tilgangur þess er eins og laganna í heild að skapa grundvöll fyrir fjölbreyttri nýtingu auðlinda haf- og strandsvæða sem byggist á heildarsýn á málefni hafsins, vistkerfisnálgun og vernd náttúru og menningarminja, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi, svo vísað sé í markmiðsgrein laga nr. 88/2018.

Líkt og greinir í kæru voru í júlí 2019 samþykkt á Alþingi lög nr. 101/2019 um breytingu á lögum nr. 71/2008. Með þeim var fellt brott ákvæði úr 3. mgr. 4. gr. a. laganna sem mælti fyrir um heimild til að fresta afgreiðslu á leyfisumsókn vegna framkominnar tillögu að strandsvæðisskipulagi, sem var samhljóða tilvísuðu ákvæði laga nr. 7/1998. Í stað þessa komu fyrirmæli í nýja 3. mgr. 4. gr. a. í lögunum, þar sem heimild til slíkrar frestunar er nú bundin við það hvort tillaga að standsvæðisskipulagi hafi verið auglýst þegar umsókn var lögð fram. Yfirsögn 4. gr. b. er „Móttaka og afgreiðsla umsókna“ og varðar lagagreinin bæði starfsleyfi og rekstrarleyfi, svo sem ráða má m.a. af 1. mgr. lagagreinarinnar. Í 3. mgr. lagagreinarinnar er tekið fram að leyfisveitendum, í fleirtölu, sé heimilt við þessar aðstæður að fresta afgreiðslu á leyfisumsókn. Tekur ákvæði þetta því samkvæmt orðalagi sínu bæði til starfsleyfis Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfis Matvælastofnunar. Verður með vísan til þessa að álíta að fyrirmæli 4. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998, verði að víkja fyrir yngri rétti og verði því ekki beitt um umsóknir um fiskeldisstarfsemi, en umsókn um breytt starfsleyfi kom fram áður en tillagan að hinu nýja strandsvæðisskipulagi var auglýst.

Verður því ekki talið að skilyrði séu til þess að taka til nánari athugunar hvort rétt hefði verið að fresta útgáfu hins kærða leyfis uns strandsvæðisskipulag fyrir Vestfirði öðlast gildi.

_ _

Á uppdrætti greindrar tillögu að strandsvæðisskipulagi fyrir Vestfirði má sjá að lega hins kærða leyfis hefur verið mörkuð sem „staðbundin nýting“ (SN), en með því er gert ráð fyrir starfsemi svo sem fiskeldi, skeldýrarækt, efnistöku og ræktun og slætti sjávargróðurs. Í greinargerð með tillögunni eru nánari ákvæði um reitinn, sem nefnist SN1 Kvígindisdalur. Þar segir m.a.: „Á skipulagsreitnum er leyfi til fiskeldis. Áformað er aukið fiskeldi innan reitsins.“ Síðar segir: „Reiturinn er að hluta innan siglingageira Ólafsvita sem hefur áhrif á fyrirkomulag búnaðar innan reitsins þar sem ekki má sigla nær jaðri sjókvíaeldisstöðva en 50 metra samkvæmt reglugerð um fiskeldi nr. 540/2020.“ Að lokum segir: „Við ákvörðun um leyfisveitingar skal leita umsagnar Landhelgisgæslunnar og Samgöngustofu um staðsetningu sjókvíaeldisstöðvar og festinga.“

Svo sem þarna kemur fram hagar svo til að hið kærða leyfi er að hluta til innan siglingageira Ólafsvita. Varðar þetta þann hluta þess sem nær til ráðgerðs nýs kvíastæðis utan Örlygshafnar. Af þessu tilefni vísast til 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál, en þar segir að óheimilt sé að byggja hús eða mannvirki sem skyggt gætu á leiðarmerki frá sjónum á þeim boga sjóndeildarhringsins þar sem því er ætlað að þjóna sjófarendum, og hæfilega langt til beggja handa. Getur Vegagerðin látið rífa húsið eða mannvirkið á kostnað eiganda þess ef brotið er á móti þessu. Í sömu lagagrein segir að óheimilt sé að setja upp ljós eða önnur merki sem kynnu að villa um fyrir sjófarendum. Þá vísast einnig til 6. mgr. 10. gr. sömu laga þar sem segir að leita skuli umsagnar Samgöngustofu um legu og merkingu hvers kyns fljótandi mannvirkja á sjó, svo sem fiskeldiskvía, mælitækja í sjó og veðurdufla. Gildir þetta um öll mannvirki í sjó, einnig þau sem eru utan svæðis sem tilgreint er í 4. gr.

Nefndin leitaði upplýsinga hjá Umhverfisstofnun um hvort og þá með hvaða hætti hafi verið aflað umsagnar Landhelgisgæslunnar og Samgöngustofu um staðsetningu sjókvíaeldisstöðvar og festinga samkvæmt hinu kærða leyfi. Í tölvubréfi stofnunarinnar til nefndarinnar frá 28. nóvember sl., segir að á þeim tíma sem ákvörðunin var tekin „var þessi umræða um ljósgeisla ekki hafin.“ Siglingaryfirvöld hafi aðeins nýlega áttað sig á því að fiskeldi sé innan hvíts ljósgeisla og hafi verið samráð á milli siglingaryfirvalda og stofnunarinnar vegna þess. Einnig megi benda á að vitalög séu ekki á forræði stofnunarinnar. Hafi stofnunin því ekki leitað sérstaklega umsagnar Landhelgisgæslunnar né Samgöngustofu enda væri starfsleyfið auglýst og það geti allir gert athugasemdir við leyfin. Í framtíðinni muni stofnunin hins vegar leita umsagnar þessara stofnanna vegna fiskeldis. Loks er bent á að heimilt er að endurskoða starfsleyfi ef breyting verður á skipulagi, sbr. grein 1.6. í ákvæðum hins kærða leyfis.

Telja verður að botnföst mannvirki í sjó, svo sem fastar fiskeldiskvíar og tengd mannvirki, fóðurprammar og/eða aðstöðuhús á flotkví teljist til mannvirkja skv. 4. gr. laga nr. 132/1999, en mannvirki á eða í hafi, vötnum og ám sem hafa fasta staðsetningu teljast til mannvirkja skv. 13. tl. 3. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Þá var við undirbúning hins kærða starfsleyfis ekki leitað álits hins sérfróða stjórnvalds, Samgöngustofu, um legu og merkingu þeirra mannvirkja, sem hér um ræðir, þrátt fyrir skýrt orðalag 6. mgr. 10. gr. laga nr. 132/1999 og þær sérstöku landfræðilegu aðstæður sem eru fyrir hendi. Í þessu fólst slíkur annmarki við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar að fella verður hana úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 14. júlí 2022 um að breyta starfsleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar breytta staðsetningu eldissvæðis sem kennt er við Kvígindisdal, en ákvörðun staðfest að öðru leyti.

des 01

Love0

121/2022 Selvogsgata

Með UUA

Árið 2022, fimmtudaginn 1. desember, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 121/2022, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 31. ágúst 2022, um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi Suðurbæjar sunnan Hamars.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. október 2022, er barst nefndinni 20 s.m., kærir eigandi, Brekkugötu 25, Hafnarfirði, þá ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 31. ágúst 2022 að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi Suðurbæjar sunnan Hamars varðandi lóðina að Selvogsgötu 3. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðjarkaupstað 14. nóvember 2022.

Málsatvik og rök: Að undangenginni grenndarkynningu samþykkti bæjarstjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar hinn 31. ágúst 2022 tillögu að breytingu á deiliskipulagi Suðurbæjar sunnan Hamars þar sem hámarksbyggingarmagn á lóðinni að Selvogsgötu 3 var aukið í 225 m², hámarksnýtingarhlutfall lóðarinnar var aukið og gerður nýr byggingarreitur fyrir geymslu í NV-horni lóðarinnar.

Kærandi telur að ekki séu skilyrði til samþykktar á tillögu að breytingu á deiliskipulagi. Hafi stækkun lóðarinnar að Selvogsgötu 3 þar, sem nú eigi að heimila byggingu skúrs, ekki öðlast lögformlegt gildi og líta beri á deiliskipulagið fyrir svæðið eins og það hafi verið áður en stækkuninni hefði verið bætt við, en þá hefði lóðarparturinn ekki tilheyrt þeirri lóð.

Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að fyrirhugaður skúr muni ekki hafa nein áhrif á lóð kæranda þar sem fyrir sé hár steyptur veggur og einnig sé þak á garðskúr kæranda sem nái meðfram veggnum. Ef einhver skuggamyndun verði af fyrirhuguðum skúr muni sá skuggi falla á þak geymsluskúrs kæranda.

Niðurstaða: Auglýsing um gildistöku skipulagsbreytingarinnar hefur ekki enn verið birt í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga 123/2010, en kærufrestur ákvarðana sem sæta opinberri birtingu telst frá birtingu ákvörðunar, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011. Hefur deiliskipulagsbreytingin ekki öðlast gildi og liggur því ekki fyrir ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar er vísað frá úrskurðarnefndinni.

des 01

Love0

80/2022 Sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði

Með UUA

Árið 2022, fimmtudaginn 1. desember 2022, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor. Geir Oddsson auðlindafræðingur tók þátt í fundi nefndarinnar í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 80/2022 kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 15. júlí 2022 um að breyta rekstrarleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar staðsetningu eldissvæða og hvíldartíma.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 24. júlí 2022, kærir eigandi Efri-Tungu II og helmings hlutar í Efri-Tungu, þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 15. júlí 2022, að breyta rekstrarleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar staðsetningu eldissvæða og breytingu á hvíldartíma. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að úrskurðarnefndin taki nýja ákvörðun þess efnis að synja umsókn leyfishafa um breytingu á rekstrarleyfi. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að yfirvofandi framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Með úrskurði uppkveðnum 25. ágúst 2022 var þeirri kröfu kæranda hafnað.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 26. júlí 2022.

Málavextir: Skipulagsstofnun barst tilkynning 16. október 2020 frá Arctic Sea Farm ehf. og Fjarðalaxi ehf. um fyrirhugaða breytingu á eldissvæðum þeirra í Patreksfirði og Tálknafirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdanna, sbr. 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í breytingunni fólst tilfærsla á þremur eldissvæðum auk nýs eldissvæðis er nefnt var Háanes og mun liggja beint út af Örlygshöfn. Sömu félög sendu tilkynningu til Skipulagsstofnunar 11. maí 2021 um fyrirhugaða breytingu á hvíldartíma á eldissvæðum þeirra til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdanna, sbr. áðurnefnda 6. gr. laga nr. 106/2000. Þá tilkynnti Arctic Sea Farm 16. september 2021 um breytt fyrirkomulag á eldissvæðum þess í Patreksfirði. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framangreindra tilkynntra breytinga lá fyrir 8. nóvember s.á. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Hinn 12. desember s.á. kærði kærandi þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar, sbr. kærumál nr. 180/2021, en kröfu hans um ógildingu ákvörðunarinnar var hafnað með úrskurði uppkveðnum 12. september 2022.

Skipulagsstofnun barst tilkynning 14. janúar 2022 vegna fyrirhugaðrar notkunar ásætuvarna í sjókvíaeldi Arctic Sea Farm í Patreksfirði og Tálknafirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdanna, sbr. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu lá fyrir 31. mars 2022, en niðurstaða stofnunarinnar var sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Var sú ákvörðun einnig kærð til úrskurðarnefndarinnar, en í kærumáli nr. 41/2022 var kröfu um ógildingu hennar hafnað með úrskurði uppkveðnum 29. september 2022.

Hinn 20. apríl 2022 birti Matvælastofnun á heimasíðu sinni tillögu að breytingu á rekstrarleyfi Arctic Sea Farm fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar staðsetningu eldissvæða og hvíldartíma. Kom kærandi að athugasemdum vegna tillögunnar. Hinn 15. júlí 2022 gaf Matvælastofnun út breytt rekstrarleyfi í samræmi við auglýsta tillögu.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að hin kærða ákvörðun lúti að því að heimila Arctic Sea Farm ehf. að stunda sjókvíaeldi laxfiska 400 m utan við netlög fasteignar kæranda. Jörðin Efri-Tunga njóti umfangsmikillar verndar á grundvelli 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, en þar að auki sé æðarvarp meðal hlunninda jarðarinnar. Hagsmunir kæranda byggi á því að jörðin verði ekki fyrir tjóni vegna umhverfisáhrifa sem leiði af breytingum rekstrarleyfisins. Eigi hann því beinna, verulegra, sérstaklegra og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins og uppfylli því skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Byggt sé á því að skort hafi á það í umsókn um breytingar á eldissvæði að framvísað væri heimildum til hagnýtingar þess særýmis sem stækkun eldissvæðisins taki til. Af þeim sökum hafi Matvælastofnun farið út fyrir valdmörk sín, en skylt hefði verið að krefjast gagna um að gætt hefði verið þeirrar málsmeðferðar sem geti í 4. gr. a. í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. 3. gr. laga nr. 101/2019, þar sem kveðið sé á um skiptingu hafsvæða í eldissvæði, auglýsingu og úthlutun þeirra.

Í 13. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi sé fjallað um breytingar á gildandi rekstrarleyfum til fiskeldis. Í 1. mgr. greinarinnar komi fram að Matvælastofnun sé heimilt að fenginni viðhlítandi umsókn að gera breytingar á eldistegundum, staðsetningu eldissvæða eða hvíldartíma. Ákvörðunarvald um þessa þætti sé þó ekki undir stofnuninni komið heldur þurfi atbeina annarra stjórnvalda eftir því í hverju breytingarnar felist hverju sinni. Breyting á staðsetningu eldissvæðis þurfi þannig að byggja á því að Hafrannsóknastofnun hafi skilgreint viðkomandi svæði sem eldissvæði og umsækjandi hafi fengið hinu breytta svæði úthlutað á grundvelli 4. gr. a. laga nr. 71/2008, sbr. 1. tl. 2. mgr. 13. g. reglugerðar nr. 540/2020. Engin gögn þar að lútandi hafi fylgt umsókn leyfishafa og því hafi Matvælastofnun borið að hafna umsókninni, sbr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Með því að fallast á stækkun eldissvæðis við Kvígindisdal hafi stofnunin farið út fyrir valdmörk sín.

Breytingin á eldissvæðinu við Kvígindisdal feli í raun í sér úthlutun á nýju svæði til viðbótar við önnur eldissvæði leyfishafa. Upphaflega hafi leyfishafi sótt um stækkun svæðisins við Kvígindisdal auk nýs svæðis við Tungurif. Vegna matsskyldufyrirspurnar hafi Skipulagsstofnun bent á að úthlutun nýs eldissvæðis væri utan valdmarka stofnunarinnar, en hafi talið sér heimilt að taka til matsskylduákvörðunar tillögu um stækkun sem næði yfir bæði svæðin. Í kjölfarið hafi leyfishafi sótt um eina stækkun á eldissvæðinu við Kvígindisdal sem næði til beggja svæða og alls særýmisins þar á milli. Í athugasemdum leyfishafa við kæru kæranda í máli nr. 180/2021 segi að breytingin sé „eingöngu til þess fallin að koma auka kvíum fyrir og það á sama stað og ef um auka eldissvæði væri að ræða.“ Af þessu megi skýrlega ráða að umsókn leyfishafa um gríðarstóra stækkun á eldissvæði, þegar ófært hafi verið að óska eftir nýju svæði, hafi í raun hvort tveggja verið umsókn um stækkun á fyrra svæði og umsókn um nýtt eldissvæði sem ávallt yrðu aðskilin innbyrðis af grynningum sem geri særýmið milli svæðanna ótækt til fiskiræktar. Bersýnilegt sé að Matvælastofnun hafi ekki haft heimild að lögum til töku slíkrar ákvörðunar. Stofnunin hafi því farið út fyrir valdmörk sín og um leið brotið gegn lögmætisreglunni og hinni almennu efnisreglu stjórnsýsluréttar um bann við misbeitingu valds á leiðum til úrlausnar máls.

Þá sé á því byggt að hin kærða ákvörðun byggi á ógildum matsskylduákvörðunum Skipulagsstofnunar.

Málsrök Matvælastofnunar: Matvælastofnun gerir kröfu um frávísun málsins þar sem skorti lögvarða hagsmuni, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Af fyrri úrskurðum nefndarinnar sé ljóst að nálægð ein og sér geti tæplega verið grundvöllur kæruaðildar, sbr. úrskurð í máli nr. 3/2020. Einnig sé rétt að benda á niðurstöðu Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-100/2020, en úrskurðurinn hafi verið staðfestur af Landsrétti, sbr. mál nr. 174/2021. Stofnunin fái ekki séð að jörðin Efri-Tunga hafi verið færð inn í náttúruminjaskrá í samræmi við lög nr. 60/2013 um náttúrvernd auk þess sem bent sé á að starfsemin verði í meira en 250 m frá helgunarsvæði æðarvarps, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 252/1996 um friðun tiltekinna villtra fuglategunda, friðlýsingu æðarvarps, fuglamerkingar, hamskurð o.fl. Vart verði séð að hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar hafi nein áhrif á hagsmuni kæranda sem nokkru nemi umfram þá hagsmuni sem almennir teljist.

Með lögum nr. 101/2019 hafi verið gerðar umfangsmiklar breytingar á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Fyrirkomulagi úthlutunar eldissvæða hafi verið breytt í þá veru að eldissvæði skyldu fyrst burðarþolsmetin og áhættumetin með tilliti til erfðablöndunar, þeim skipt á grundvelli tillögu Hafrannsóknastofnunar og loks auglýst opinberlega til úthlutunar. Þær breytingar hafi ekki enn raungerst í stjórnsýsluframkvæmd vegna ákvæðis II til bráðabirgða í lögum um fiskeldi sem kveði á um að meðferð og afgreiðsla umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem metin hafa verið til burðarþols og þar sem málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé lokið fyrir gildistöku ákvæðisins eða frummatsskýrslu skilað fyrir gildistöku þess ákvæðis til Skipulagsstofnunar fari eftir eldri ákvæðum laganna. Hið kærða rekstrarleyfi hafi verið gefið út í samræmi við bráðabirgðaákvæðið.

Það hafi ekki verið ætlun löggjafans að ráðast í skiptingar á svæðum sem þegar væru í nýtingu, þ.m.t. í Patreksfirði. Í kæru séu rakin ummæli í nefndarálitum, en þar sé vissulegt nefnt að úthlutunarregla samkvæmt breytingalögum nr. 101/2019 eigi einnig við þau hafsvæði sem ekki séu nýtt á grundvelli burðarþolsmats. Þar sé hins vegar svo að Patreksfjörður teljist vera fullnýtt sjókvíaeldissvæði m.t.t. útgefins burðarþolsmats og áhættumats erfðablöndunar. Breyting á rekstrarleyfi kæranda feli ekki í sér úthlutun á frekari réttindum og þar af leiðandi sé ekki gengið á möguleika nokkurs aðila til uppbyggingar á fiskeldi í firðinum. Tilgangur þess sé að bæta rekstrarskilyrði þegar útgefins leyfis sem samræmist markmiði laga um fiskeldi, sbr. 1. gr. þeirra laga.

Í kæru sé vísað til 1. tl. 2. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 540/2012 um fiskeldi þar sem kveðið sé á um að í umsókn um breytingu á rekstrarleyfi skuli tiltaka hvort hún sé í samræmi við margnefnda skiptingu Hafrannsóknastofnunar í eldissvæði. Reglugerðin taki ekki til málsmeðferðar vegna umsókna leyfishafa vegna gildistökuákvæðis 64. gr. reglugerðarinnar. Efnislega fari um meðferð umsóknar um breytingu á rekstrarleyfinu eftir ákvæðum eldri reglugerðar nr. 1170/2015.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er þess krafist að sá hluti kröfugerðar kæranda þar sem þess er krafist að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála taki nýja ákvörðun um synjun umsóknar leyfishafa verði vísað frá. Lesa megi úr stjórnsýsluframkvæmd úrskurðarnefndarinnar að nefndin taki almennt ekki nýjar efnisákvarðanir í málum sem bornar séu undir hana. Þá sé þess krafist að kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði hafnað.

Málsmeðferð Matvælastofnunar hafi verið vönduð og að öllu leyti í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og sérlaga sem um stofnunina gildi. Stofnunin hafi auglýst tillögu að breyttu rekstrarleyfi en við þá málsmeðferð hafi ein athugasemd borist og hafi hún verið frá kæranda. Í greinargerð hinnar kærðu ákvörðunar séu athugasemdir kæranda raktar sem og rökstuðningur Matvælastofnunar, þar sem sjónarmið kæranda séu hrakin. Gætt hafi verið að andmælarétti og áhrif breytinganna rannsökuð til hlítar. Hvorki séu form- né efniságallar á hinni kærðu ákvörðun.

Krafa kæranda sé reist á þeim forsendum að tilfærsla á staðsetningu fiskeldis leyfishafa í Patreksfirði feli í raun í sér úthlutun á nýju eldissvæði á grundvelli 4. gr. a. laga nr. 71/2008 um fiskeldi og að breyting á tilhögun úthlutunar hafsvæða til fiskeldis sem tekin hafi verið upp með lögum nr. 101/2019, um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi, eigi við um öll hafsvæði sem tekin verði undir fiskeldi eftir gildistöku laganna. Báðar forsendurnar séu rangar. Fyrir það fyrsta feli hin kærða ákvörðun ekki í sér aukningu á framleiðslu eldisfisks og þegar af þeirri ástæðu geti ekki falist í breytingunni „úthlutun eldissvæðis“ eins og það hugtak sé skilgreint í áðurnefndri 4. gr. a., en augljóst sé af ákvæðinu að þar sé fjallað um aðferð við úthlutun á heimildum til að ala tiltekið magn eldisfisks á skilgreindu eldissvæði. Ákvæðið eigi ekki við um breytta staðsetningu.

Í þeim nefndarálitum atvinnuveganefndar sem kærandi vísi til sé vikið að nýjum umsóknum sem bærust eftir gildistöku laga nr. 101/2019 á hafsvæðum sem þá hefðu verið metin til burðarþols. Segir í báðum nefndarálitum að gagnályktun frá ákvæðinu leiði til þess að um slíkar úthlutanir fari samkvæmt 4. gr. a. laga nr. 71/2008. Engin slík regla komi þó fram í ákvæðinu sjálfu. Þá sé bent á að umfjöllunin lúti að nýjum umsóknum um eldi á lífmassa sem ekki hafi verið úthlutað með rekstrarleyfi, en ekki breytingar á gildandi leyfum. Hvað sem líði þýðingu framangreindra ummæla í álitum atvinnuveganefndar sé ljóst að sú regla, sem nefndin taldi eiga við með gagnályktun frá bráðabirgðaákvæði II og kærandi byggi á, eigi ekki við í dag. Löggjafinn hafi breytt lögum um fiskeldi með breytingalögum nr. 59/2021 og tekið þar af öll tvímæli um hvaða reglur gildi um útgáfu nýrra rekstrarleyfa á hafsvæðum sem metin hafi verið til burðarþols þegar breytingalög nr. 101/2019 hafi tekið gildi, sbr. bráðabirgðaákvæði IX í lögum um fiskeldi.

Hafsvæðið sem breytingin taki til sé hið sama og hafsvæðið sem núverandi starfsemi sé á að því leyti að þar gildi sama burðarþolsmat, það teljist til sama „fiskeldissvæðis“ og sama „sjókvíaeldissvæðis“, eins og þau hugtök séu skilgreind og notuð í lögum nr. 71/2008. Engar reglur mæli fyrir um að ekki megi stækka það svæði þar sem heimilað sé að stunda fiskeldi með breytingu á rekstrarleyfi. Stærð svæðisins, lögun og staðsetning innan viðkomandi hafsvæðis ráðist alfarið af þeim sjónarmiðum sem kveðið sé á um í lögum um fiskeldi og gildandi reglugerðum, sem fyrst og fremst lúti að því að lágmarka umhverfisáhrif og tryggja velferð eldisdýra. Ítarlegar og áralangar rannsóknir hafi sýnt að hin breytta staðsetning sé til þess fallin, jafnvel þó það feli í sér að stærri hafflötur sé tekinn undir starfsemi leyfishafa. Það eitt og sér geti aldrei leitt til ógildingar ákvörðunarinnar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi gerir athugasemd við að Matvælastofnun krefjist tiltekinna málsúrslita. Aðilar að stjórnsýslumáli eigi almennt rétt á gera kröfu um málsúrslit en stjórnvald sem taki ákvörðun í máli sé ekki talinn aðili máls. Matvælastofnun hafi því engan rétt til að gera kröfu í málinu. Umsögn stofnunarinnar beri ekki með sér það hlutleysi sem stjórnsýslulög, sannleiksregla stjórnsýsluréttar og aðrar almennar efnisreglur stjórnsýsluréttarins leggi á stjórnvöld, þ.e. að gæta hlutleysis í málum og leita hinnar réttu lagalegu niðurstöðu. Vegna þeirra ummæla stofnunarinnar að ekki verði séð að jörðin Efri-Tunga hafi verið færð í náttúruminjaskrá sé bent á að leirurnar í Hafnarvaðli og skeljasandsfjörur Tungurifs, sem séu hluti af jörðinni Efri-Tunga, hafi verið færð í náttúruminjaskrá undir svæði nr. 308 og njóti því verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Ummælin stafi annað hvort af þekkingarleysi eða vítaverðri vankunnáttu.

Matvælastofnun telji að meðferð umsóknar leyfishafa eigi að fara eftir eldri reglugerð um fiskeldi nr. 1170/2015 vegna gildistökuákvæðis 64. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um sama efni. Hér þurfi að líta til lögmætisreglu og reglna um rétthæð réttarheimilda. Þegar réttarheimildum af mismunandi rétthæð lýsti saman ráði rétthæð þeirra hvernig með skuli fara. Gildistökuákvæði reglugerðar nr. 540/2020 þurfi því að túlka með hliðsjón af bráðabirgðaákvæði II í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi.

Því sé andmælt að úrskurðarnefndin hafi ekki valdheimild til að taka nýja ákvörðun. Niðurstaða kærumáls hjá æðra stjórnvaldi eða úrskurðarnefnd geti verið frávísun, staðfesting, ógilding, breyting eða heimvísun. Ekkert í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála bendi til þess að einhver sérsjónarmið gildi um valdmörk nefndarinnar.

Leyfishafi haldi því fram að í greinargerð Matvælastofnunar með hinni kærðu ákvörðun hafi athugasemdir kæranda verið hraktar. Þær athugasemdir hafi að mestu lotið að fyrirsjáanlegum áhrifum hins nýja eldissvæðis á Örlygshafnarsvæðið. Engar rannsóknir eða umsagnir liggi fyrir sem lúti að þeim þáttum sem kærandi hafi bent á. Eina gagnið sem tengist beint áhrifum sjókvíaeldisins á umrætt svæði sé umsögn Hafrannsóknastofnunar, dags. 9. júní 2022, varðandi fyrirspurn um hvort villtir stofnar laxfiska með sjálfbæra nýtingu væru í Örlygshöfn, en þar sé ekki að finna neitt mat á umhverfisáhrifum sjókvíaeldis á svæðið.

Leyfishafi dragi þá ályktun af almennum athugasemdum í frumvarpi því er varð að lögum nr. 101/2019 að úthlutunarregla 4. gr. a. í lögum um fiskeldi taki aðeins til hafsvæða sem ekki hefðu verið burðarþolsmetin við gildistöku laganna. Sú ályktun sé án tengingar við texta bráðabirgðaákvæðisins og gangi gegn því. Ákvæðið feli í sér undantekningu frá þeirri meginreglu að stjórnvaldsákvörðun skuli lúta málsmeðferð samkvæmt gildandi rétti og beri því að túlka það þröngt. Reglan feli eingöngu í sér að tilteknar umsóknir sem hafi verið komnar á tiltekið stig málsmeðferðar við gildistöku breytingalaga nr. 101/2019 skyldu hljóta málsmeðferð samkvæmt eldri ákvæðum laganna. Ákvæðið geti ekki haft þá þýðingu að rekstrarleyfin sjálf og breytingar á þeim yrðu föst í eldra lagaumhverfi um ókomna tíð.

Bráðabirgðaákvæði III fjalli um þær aðstæður þegar rekstrarleyfi, byggt á umsókn sem hlotið hafi málsmeðferð eldri ákvæða laganna, sé fellt úr gildi vegna annmarka í málsmeðferð þeirrar tilteknu umsóknar. Eðli málsins samkvæmt eigi í slíkum tilvikum að endurupptaka málið á sömu forsendum og verið hafi til staðar í fyrri málsmeðferð. Reglan sé sanngjörn og skynsamleg en hafi ekki réttaráhrif út fyrir orðanna hljóðan.

Bráðabirgðaákvæði IX í lögum nr. 71/2008, sem bætt hafi verið við lögin með lögum nr. 59/2021, hafi verið sett til að mögulegt væri að fullnýta gildandi burðarþolsmat á tilteknum svæðum. Þar sem Hafrannsóknastofnun hafi ekki verið búin að afmarka eldissvæði, sbr. 1. mgr. 4. gr. a. laga nr. 71/2008, hafi ekki verið mögulegt að nýta þessar heimildir með því að úthluta nýjum eldissvæðum á grundvelli ákvæðisins. Ekkert í frumvarpinu eða hinum endanlega texta ákvæðisins mæli fyrir um að eldissvæði í Patreksfirði skuli fara eftir öðrum reglum en gildandi rétti hverju sinni.

Ljóst sé hver afstaða löggjafans hafi verið með hinum umdeildu lagaskilum og ítreki kærandi þau ummæli sem finna megi í nefndaráliti atvinnuveganefndar sem athugasemdir við 3. gr. í frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 101/2019. Við túlkun lagaskilareglnanna beri að líta til markmiðs og tilgangs laganna, en lög nr. 101/2019 hafi verið sett með þann tilgang í forgangi að koma á nýju úthlutunarkerfi sjókvíaeldissvæða.

Gera verði greinarmun á þeim tilvikum þegar sótt sé um ný rekstrarleyfi annars vegar og þegar sótt sé um breytingu á gildandi rekstrarleyfi hins vegar. Bent sé á að samkvæmt skilgreiningu 5. tl. 3. gr. laga nr. 71/2008 sé eldissvæði skilgreint sem svæði þar sem fiskeldi sé leyft og afmarkað með sérstökum hnitum. Ef Matvælastofnun væri heimilt að gera breytingu á eldissvæði rekstrarleyfa án þess að fyrir lægi heimild frá ráðherra fyrir breyttu eldissvæði þá yrði tilgangur laga nr. 101/2019 hafður að engu, réttaráhrif 4. gr. a. myndu falla niður og engir rekstrarleyfishafar yrðu bundnir af hinu nýja úthlutunarkerfi.

Í kæru sé byggt á því að ákvörðun Matvælastofnunar hafi falið í sér hvort tveggja breytingu á eldissvæði og úthlutun nýs eldissvæðis. Hafi Matvælastofnun ekki haft heimild til að úthluta viðbótar eldissvæði vestan við grynningarinnar við Hafnarmúla, í mynni Örlygshafnar, hafi stofnuninni bersýnilega ekki verið heimilt að úthluta til leyfishafa risastóru eldissvæði sem náði til svæðis beggja megin við grynningarnar. Að fella ónothæft svæði fyrir sjókvíaeldi undir eldissvæði til þess eins að komast hjá flóknari málsmeðferð brjóti skýrlega gegn almennri efnisreglu stjórnsýsluréttar um bann við misbeitingu valds á leið til úrlausnar máls.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Matvælastofnunar frá 15. júlí 2022 um að breyta rekstrarleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar staðsetningu eldissvæða og breytingu á hvíldartíma.

_ _

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála er markmið þeirra að vernda vatn og vistkerfi þess, hindra frekari rýrnun vatnsgæða og bæta ástand vatnavistkerfa til þess að vatn njóti heildstæðrar verndar. Jafnframt er lögunum ætlað að stuðla að sjálfbærri nýtingu vatns og langtímavernd vatnsauðlindarinnar. Mat á yfirborðsvatnshloti skal byggjast á fyrirliggjandi gögnum hverju sinni og taka fyrir hverja vatnshlotsgerð mið af skilgreindum líffræðilegum gæðaþáttum auk vatnsformfræðilegra og efna- og eðlisefnafræðilegra þátta eftir því sem við á. Umhverfismarkmið eru skilgreind eftir gerðum vatnshlota og skulu vera samanburðarhæf, sbr. 11. gr. laganna.

Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. laga um stjórn vatnamála, skyldi ná umhverfismarkmiðum samkvæmt 11. gr. laganna eigi síðar en sex árum eftir að fyrsta vatnaáætlunin hefði verið staðfest og var gefinn frestur til þess, í ákvæði til bráðabirgða við lögin, að setja hana til 1. janúar 2018. Það dróst nokkuð uns vatnaáætlun var staðfest þann 4. apríl 2022 sem tekur til áranna 2022–2027. Þar eru upplýsingar um stöðu skilgreindra vatnshlota ásamt því að þar eru sett umhverfismarkmið fyrir þau og gerð áætlun um nauðsynlegar verndaraðgerðir til þess að ná eða viðhalda góðu ástandi einstakra vatnshlota.

Í vatnaáætluninni er um viðmiðunarmörk fyrir ástand strandsjávar vísað til skýrslunnar Gæðaþættir og viðmiðunaraðstæður strandsjávarvatnshlota sem Hafrannsóknastofnun gerði á árinu 2019. Með þeirri skýrslu eru prentuð bréfaskipti milli Hafrannsóknastofnunnar og Umhverfisstofnunnar vegna undirbúnings fyrstu vatnaáætlunar. Fjallað er um stöðu þekkingar og lagt til að nota fyrst og fremst styrk næringarefna til að skilgreina mörkin milli góðs ástands strandsjávar og ekki viðunandi ástands. Um leið verði beitt sérfræðimati vegna annarra þátta, þar sem þess verði þörf. Fram kemur að á þeim tíma hafi ekki verið hægt að búa til fimm flokka vistfræðilega ástandsflokkun á öllum gæðaþáttum þar sem nær öll gögn sem fyrirliggjandi væru kæmu frá vatnshlotum þar sem álag væri lítið.

Ákvæði laga nr. 71/2008 um fiskeldi sem varða burðarþol eru nátengd lögum um stjórn vatnamála. Í 6. mgr. 10. gr. laga um fiskeldi segir að Matvælastofnun skuli hafna útgáfu rekstrarleyfis til sjókvíaeldis sem feli í sér meiri framleiðslu en viðkomandi sjókvíaeldissvæði þolir samkvæmt burðarþolsmati. Mat á burðarþoli er skilgreint sem mat á þoli fjarða eða afmarkaðra hafsvæða til að taka á móti auknu lífrænu álagi án þess að það hafi óæskileg áhrif á lífríkið þannig að viðkomandi vatnshlot uppfylli umhverfismarkmið sem sett eru samkvæmt lögum um stjórn vatnamála. Þar segir ennfremur að hluti burðarþolsmats sé að meta óæskileg staðbundin áhrif af eldisstarfsemi. Burðarþolsmat skal framkvæmt af Hafrannsóknastofnun eða aðila sem ráðuneytið samþykkir, að fenginni bindandi umsögn stofnunarinnar. Hafrannsóknastofnun skal vakta lífrænt álag þeirra svæða sem þegar hafa verið metin til burðarþols og endurskoða matið svo oft sem þurfa þykir að mati stofnunarinnar. Skylt er að endurskoða rekstrarleyfi fiskeldis sé burðarþolsmat lækkað, sbr. 6. gr. b í lögum um fiskeldi.

Á vefsíðu Hafrannsóknastofnunar má nálgast fyrirliggjandi burðarþolsmat Patreksfjarðar og Tálknafjarðar m.t.t. sjókvíaeldis sem síðast var endurskoðað í febrúar 2022. Þar segir að forsendur mats á burðarþoli séu reiknaðar með umhverfislíkani sem byggi á mati á áhrifum eldisins á gæðaþætti strandsjávarvatnshlota, sbr. reglugerð nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun. Horft sé sérstaklega til eðlisefnafræðilegra gæðaþátta, svo sem súrefnisstyrks og styrks næringarefna, og líffræðilegra gæðaþátta, svo sem botndýra. Einkum sé það álag á hafsbotn og áhrif þess á lífríki botns nærri eldissvæðum sem hafi rík áhrif á mat á burðarþoli. Með tilliti til stærðar fjarðanna og varúðarnálgunar varðandi raunveruleg áhrif eldisins einkum á botndýralíf og súrefnisstyrk telur Hafrannsóknastofnun að hægt sé að leyfa allt að 20 þúsund tonna eldi í Patreksfirði og Tálknafirði á ári. Gert er ráð fyrir að heildarlífmassi verði aldrei meiri en 20 þúsund tonn og að nákvæm vöktun á áhrifum eldisins fari fram samhliða því. Slík vöktun yrði forsenda fyrir hugsanlegu endurmati á burðarþoli fjarðarins, til hækkunar eða lækkunar, sem byggt yrði á raungögnum. Jafnframt er bent á að æskilegra sé að meiri eldismassi sé frekar utar í fjörðunum en innar.

Í skýrslu óháðrar nefndar þriggja sérfræðinga um athugun á aðferðafræði, áhættumati og greiningum á fiskeldisburðarþoli á vegum Hafrannsóknastofnunar, sem prentuð var á 150. löggjafarþingi (þskj. 2029) og er dagsett 21. maí 2020, eru athugasemdir sem benda má á til nánari skýringar. Þar segir að skilja ætti „burðarþol“ samkvæmt áætlun Hafrannsóknastofnunar, einungis sem efri mörk sem byggi á takmörkuðum fjölda viðmiða sem tengist lífrænu álagi, þ.e. súrefni, stöðu næringarefna og vistfræði sjávarbotnsins. Áætlað burðarþol teljist vera sá hámarkslífmassi sem haldi áhrifunum á botnvistkerfi, súrefnisstigi og uppsöfnun næringarefna neðan við viðmiðunarmörk. Í athugasemdum Hafrannsóknastofnunnar í skýrslunni er tekið undir þetta og segir þar að stofnunin hafi horft til þess að halda öllum þessum þáttum innan tilgreindra marka þeirra.

Í nóvember 2022 birti Hafrannsóknastofnun nýja skýrslu, „Vistfræðileg viðmið við ástandsflokkun strandsjávar“, sem unnin var samkvæmt samningi við Umhverfisstofnun. Ráðgert er að hagnýta skýrslu þessa við ástandsflokkun strandsjávar á Íslandi eins og kveðið sé á um í lögum um stjórn vatnamála nr. 36/2011. Eru í henni lögð fram viðmið þriggja ástandsflokka fyrir strandsjó sem lýsa mjög góðu, góðu og ekki viðunandi ástandi. Við gerð skýrslunnar var lögð áhersla á að útbúa viðmið fyrir alla líffræði‐ og eðlisefnafræðilega gæðaþætti í strandsjó sem Umhverfisstofnun hefur tekið ákvörðun um að nota við ástandsflokkun í fyrsta vatnahring, á árunum 2022 til 2027.

Í gildandi burðarþolsmati fyrir Patreksfjörð er bent á að æskilegra sé að meiri eldismassi sé frekar utar í firðinum en innar. Þá hefur framkvæmdaraðili vísað til eigin mælinga á straumum. Er framkvæmdin því líkleg til að draga úr umhverfisálagi í firðinum miðað við óbreytt framleiðslumagn. Um leið verður að líta til þeirra verulegu krafna sem gerðar eru með leyfisveitingu til framkvæmdaraðila, um vöktun lífræns álags, sem byggja á forsendum um að náð sé umhverfismarkmiðum í samræmi við lög um stjórn vatnamála. Jafnframt skal bent á heimildir til að endurskoða burðarþol, svo oft sem þurfa þykir, sbr. 2. og 3. mgr. 6. gr. b. í lögum nr. 71/2008. Verður því ekki talið að skorti á fullnægjandi grundvöll að hinni kærðu ákvörðun hvað þennan þátt varðar.

_ _

Kærandi byggir kröfu sína um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar á því að Matvælastofnun hafi ekki haft lagaheimild til að gera hinar kærðu breytingar á eldissvæðum í rekstrarleyfi, en skilja hefði átt umsókn leyfishafa sem beiðni um nýtt rekstrarleyfi fiskeldis, sem þá hefði borið að fara með samkvæmt 4. gr. a. laga nr. 71/2008.

Með lögum nr. 101/2019 voru gerðar ýmsar breytingar á lögum nr. 71/2008, m.a. um skiptingu hafsvæða í eldissvæði, opinbera auglýsingu svæðanna og um úthlutun þeirra samkvæmt hagstæðasta tilboði, sbr. 4. gr. a. Í b-lið 24. gr. breytingalaganna, sbr. ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008, var af þessu tilefni mælt fyrir um lagaskil, þannig að kveðið var á um að um „meðferð og afgreiðslu“ umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem þá hefðu verið metin til burðarþols færi eftir eldri ákvæðum laganna að uppfylltum nánar tilgreindum skilyrðum. Útgáfa rekstrarleyfis leyfishafa til sjókvíaeldis í Patreksfirði og Tálknafirði hvíldi á þessum fyrirmælum.

Með téðum breytingarlögum, nr. 101/2019, var gert ráð fyrir því, svo sem segir í skýringum með þeim, að Matvælastofnun muni „breyta ákvæðum rekstrarleyfa í samræmi við breytingar á útgefnu áhættumati erfðablöndunar eða breytingar á útgefnu burðarþoli“, sem um voru settar nýjar reglur með lögunum. Á þessum grunni eru fyrirmæli í lögunum og í 10. gr., sbr. 24. gr., reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Má til hliðsjónar einnig vísa til 2. mgr. ákvæðis I til bráðabirgða við lögin, þar sem segir að gilt rekstrarleyfi á hafsvæði sem ekki er búið að meta til burðarþols haldi gildi sínu, en „skuli taka breytingum þegar burðarþolsmat hefur farið fram.“ Síðan segir: „Að öðru leyti gilda ákvæði laganna um slík rekstrarleyfi.“ Með þessu er gert ráð fyrir því að þær heimildir, sem í rekstrarleyfi felast, til að ala tiltekið magn af fiski, taki þeim breytingum sem leitt geta af lögum eða skilmálum leyfisveitingar, s.s. um breytingar á áhættumati erfðablöndunar og burðarþoli fjarðar.

Með 1. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 540/2020 er kveðið á um að Matvælastofnun sé heimilt, að undangenginni umsókn, að gera breytingar á rekstrarleyfi fiskeldis varðandi eldistegundir, staðsetningu eldissvæða eða hvíldartíma. Meðal skilyrða þessa eru að framkvæmdinni sé lýst nægilega, þ.m.t. hvort hún sé í samræmi við skiptingu Hafrannsóknastofnunnar í eldissvæði, en slíkri skiptingu er ekki til að dreifa í Patreksfjarðarflóa. Stendur því slík ákvörðun ekki í vegi þess að afmörkun eldissvæðis í rekstrarleyfi sé breytt til þess vegar, sem gert var með hinni kærðu ákvörðun, en svo sem segir í umsögn Matvælastofnunar telst Patreksfjörður vera fullnýtt sjókvíaeldissvæði með tilliti til útgefins burðarþols og áhættumats erfðablöndunar.

_ _

Nefndin leitaði upplýsinga hjá Matvælastofnun um hvort aflað hafi verið umsagnar Landhelgisgæslunnar og Samgöngustofu um staðsetningu sjókvíaeldisstöðvar og festinga samkvæmt hinu kærða leyfi. Svo var ekki samkvæmt svari stofnunarinnar. Tekið var um leið fram að umræddur ljósgeisli frá vita hafi einnig náð inn á eldissvæðið, fyrir stækkun þess, „þótt að það liggi í eðli hluta að um sé að ræða stærra svæði sem falli undir ljósgeisla með stækkun.“ Af þessu leiði, segir í bréfi stofnunarinnar, að leita þurfi lausna á því viðfangsefni að sætta saman siglingaleiðir á svæðinu og heimilaðan atvinnurekstur, óháð því hvort að umrædd breyting á rekstrarleyfi hefði verið heimiluð eður ei.

Telja verður að botnföst mannvirki í sjó, svo sem fastar fiskeldiskvíar og tengd mannvirki, fóðurprammar og/eða aðstöðuhús á flotkví teljist til mannvirkja skv. 4. gr. laga nr. 132/1999, en mannvirki á eða í hafi, vötnum og ám sem hafa fasta staðsetningu teljast til mannvirkja skv. 13. tl. 3. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Þá var við undirbúning hins kærða rekstrarleyfis ekki leitað álits hins sérfróða stjórnvalds, Samgöngustofu, um legu og merkingu þeirra mannvirkja, sem hér um ræðir, þrátt fyrir skýrt orðalag 6. mgr. 10. gr. laga nr. 132/1999 og þær sérstöku landfræðilegu aðstæður sem eru fyrir hendi. Í þessu fólst slíkur annmarki við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar að fella verður hana úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Matvælastofnunar frá 15. júlí 2022 um að breyta rekstrarleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar breytta staðsetningu eldissvæðis sem kennt er við Kvígindisdal, en ákvörðun staðfest að öðru leyti.

nóv 30

Love0

55/2022 Móhóll

Með UUA

Árið 2022, miðvikudaginn 30. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 55/2022, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar frá 28. september 2021 um að samþykkja umsókn um leyfi til að byggja frístundahús og frístandandi geymslu á lóðinni Móhól 7, Hvalfjarðarsveit.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. maí 2022, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur lóðanna Móhóls 13, 14, 9 og 10 og spildunnar Móhólsmela, í Hvalfjarðarsveit, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar frá 28. september 2021 að samþykkja umsókn um leyfi til að byggja frístundahús og frístandandi geymslu á lóðinni Móhól 7. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hvalfjarðarsveit 8. júlí 2022.

Málavextir: Árið 2007 var deiliskipulagi Ölvers og Móhóls í Hvalfjarðarsveit breytt og meðal annars var bætt við átta nýjum lóðum fyrir frístundabyggð, Móhóll 4-15. Var deiliskipulagsbreytingin samþykkt í sveitarstjórn 20. mars 2007 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 1. júní 2007.

Lóðin Móhóll 7 var stofnuð í fasteignaskrá 27. maí 2008 og fékk hún landnúmerið L216474 og fasteignarnúmer F2334158. Við stofnun lóðarinnar var hún upphaflega skráð 3.000 m² en stærð hennar var leiðrétt 4. júní s.á. og staðfest af þáverandi Fasteignamati Ríkisins 14. s.m. þannig að lóðin var skráð 3.136 m². Stofnskjal lóðarinnar var innfært í þinglýsingarbók sýslumanns 19. september s.á. Upphaflegir landeigendur seldu lóðina með kaupsamningi og afsali, dags. 6. febrúar 2018, sem þinglýst var 8. s.m. Leyfishafi eignaðist Móhól 7 með afsali, dags. 10. október 2018, sem þinglýst var 14. s.m. Byggingarfulltrúi Hvalfjarðarsveitar samþykkti byggingaráform og gaf út byggingarleyfi 28. september 2021 fyrir byggingu frístundahúss og frístandandi geymslu á lóðinni Móhóli 7.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að í kjölfar kaupa þeirra á lóðinni Móhólsmelum og lóðunum Móhól 13, 14, 9 og 10 árið 2021 hafi komið í ljós ósamræmi milli þinglýstra gagna og upplýsinga og afstöðu eigenda lóða um staðsetningar þeirra. Lóðin Móhólsmelar sé samkvæmt fasteignaskrá 36 ha, en á svæðinu hafi verið unnið deiliskipulag sem geri ráð fyrir lóðunum Móhól 1-15. Stofnskjal vegna lóðarinnar Móhóls 7 sé dagsett 23. maí 2008 og því hafi verið þinglýst en ekki liggi fyrir að neinn uppdráttur af mörkum lóða hafi fylgt þinglýsingu. Með kaupsamningi og afsali, dags. 6. febrúar 2018, hafi þáverandi eigendur lóðanna Móhóll 7 og 8 selt lóðirnar og samkvæmt samningnum séu landnúmer lóðanna tilgreind 216474 og 216475 og þær sagðar vera 3.000 og 4.000 m² samkvæmt uppdrætti. Lóðunum hafi svo verið afsalað til núverandi eiganda 10. október 2019.

Kærendur hafi orðið þess varir sumarið 2021 að eigandi Móhóls 7 og 8 byggði á því að staðsetning lóðanna færi eftir deiliskipulagstillögu frá árinu 2006, en ekki á deiliskipulagstillögu frá 2005 sem sé þinglýst með fyrsta afsali um lóðirnar. Haft hafi verið samband við sveitarfélagið vegna lóðanna og óskað eftir afriti af uppdrætti sem hefði átt að fylgja stofnskjali um staðsetningu þeirra. Var sveitarfélagið einnig upplýst um að þinglýst skjöl, þ.e. deiliskipulagstillaga frá 2005, sýndi lóðina Móhól 7 á öðrum stað en deiliskipulagið frá 2006. Haft hafi verið samband við sveitarfélagið að nýju 3. maí 2022 og þá hafi kærendur fengið upplýsingar um að eigandi Móhóls 7 hefði fengið útgefið byggingarleyfi haustið 2021. Þetta hafi verið í fyrsta skipti sem kærendur hefðu fengið upplýsingar um byggingarleyfið þrátt fyrir að hafa verið í samskiptum við sveitarfélagið fyrr á árinu.

Útgáfa umrædds byggingarleyfis byggi ekki á fullnægjandi heimildum á sviði skipulags- og mannvirkjalöggjafar auk þess sem byggingarleyfið varði svæði sem þinglýst gögn staðfesti ekki að tilheyri eiganda Móhóls 7. Honum hafi verið sent erindi þar sem lögð var fram tillaga um lagfæringu á lóðarmálum til samræmis við þinglýst gögn þannig að eigandi fengi fullgilt stofnskjal fyrir lóð nyrst á svæðinu sem væri staðsett sem næst þeirri tilgreiningu sem þinglýsti deiliskipulagsuppdrátturinn frá 2005 sýni. Sveitarfélaginu hafi verið ljóst eða mátt vera ljósir þeir annmarkar sem væru á eignarheimild eiganda lóðarinnar og „skorts á staðsetningu hennar“. Skilyrði útgáfu byggingarleyfis, sbr. gr. 2.3.7. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé að fyrir liggi gögn sem sýni fram á eignarheimildir. Ekki hafi legið fyrir uppdráttur staðfestur af þinglýstum eigendum um afmörkun lóða, sbr. stofnskjal, og hafi lóðirnar verið stofnaðar án lögformlegrar staðsetningar af hálfu landeigenda. Stærð lóðarinnar hafi verið breytt úr 3.000 m² í 3.136 m². Einn kærenda hafi fyrir útgáfu byggingarleyfisins upplýst sveitarfélagið um að hann teldi þinglýst gögn sýna að lóðin Móhóll 7 væri á öðrum stað en þinglýstur lóðarhafi teldi lóðina vera. Sú staða hefði átt að leiða til höfnunar byggingarleyfis eða í öllu falli frekari rannsóknar máls og andmælaréttar kærenda, áður en ákvörðun væri tekin.

Þinglýst eignarhald á Móhól 7 segi ekkert til um staðsetningu og afmörkun lóðarinnar. Staðfesting á eignarhaldi sé því ekki nægjanlegt gagn í skilningi gr. 2.3.7. byggingarreglugerðar. Sveitarfélagið hafi verið í óvissu um staðsetningu lóðarinnar þar sem ekki hafi legið fyrir hnitsettar eða stafrænar útgáfur af deiliskipulagi svæðisins frá 2006. Það, að sveitarfélagið hafi haft upp á slíkum teikningum árið 2021, geti ekki með neinum hætti verið ígildi eða komið í staðin fyrir þá lögbundnu kröfu að landeigandi þurfi að staðfesta afmörkun lóða úr eignarhaldi hans.

Athugasemdir Hvalfjarðarsveitar: Sveitarfélagið vísar til þess að á þeim tíma sem lóðin Móhóll 7 hafi verið stofnuð hafi 14. gr. laga um skráningu og mat fasteigna nr. 6/2001 kveðið á um að eigandi skuli gefa út stofnskjal fyrir hverja lóð eða heildarsafn lóða sem myndaðar séu í Landskrá fasteigna og að í stofnskjali skuli koma fram heiti landeignar, landnúmer lóða/-r, landnúmer þess lands sem lóðir eru teknar úr og fastanúmer hverrar lóðar eða jarðar sem hefði beina tilvísun í þá skika sem henni tilheyri. Ákvæðið hafi einnig kveðið á um að í stofnskjali eigi að koma fram afmörkun lóðar á uppdrætti sem staðfestur hafi verið af skipulagsyfirvöldum. Þessu hafi verið breytt með lögum nr. 83/2008 þar sem nú sé gerð krafa um að uppdráttur skuli vera hnitsettur en breytingin hafi ekki tekið gildi fyrr en 1. janúar 2009 og því hafi ekki þurft hnitsettan uppdrátt við stofnun lóðarinnar Móhóls 7. Þrátt fyrir að það hafi ekki verið skylda sé skipulagsuppdráttur fyrir þann hluta deiliskipulagssvæðisins sem Móhóll 7 sé á, svæði A, hnitsettur að hluta. Var umræddur skipulagsuppdráttur sendur með stofnskjali lóðanna í þinglýsingu á sínum tíma og hafi fulltrúi sýslumannsins á Vesturlandi staðfest það. Skipulagsuppdrátturinn sé hins vegar í svo stóru broti að uppdrátturinn hafi ekki verið skannaður inn með stofnskjalinu auk þess að hann hafi verið geymdur sér en ekki í þinglýsingarbókinni sjálfri.

Aðkoma sveitarfélagsins að lóðarstofnuninni hafi einskorðast við það að stofna lóðina í þar til gerðum hugbúnaði og afhenda eiganda hennar að því loknu lóðarnúmer sem þurfti að koma fram í stofnskjalinu og svo afhenda þáverandi Fasteignamati ríkisins skráninguna til yfirferðar. Lóðin Móhóll 7 hafi verið formlega stofnuð í kerfinu „BYGGING“ af byggingarfulltrúa 27. maí 2008. Byggingarfulltrúi hafi tekið við áætluðum stærðum lóðanna frá eigendum til að byrja með og stofnað lóðirnar miðað við fyrirliggjandi upplýsingar. Fasteignamat ríkisins hafi að því loknu yfirfarið skráninguna og óskað eftir leiðréttingu á stærð lóðarinnar þar sem hún hafi ekki verið rétt samkvæmt deiliskipulaginu. Stærð lóðarinnar hafi verið lagfærð 4. júní s.á. og stofnun hennar þá staðfest af starfsmanni Fasteignamats ríkisins. Í kjölfarið hafi stofnskjal lóðarinnar verið sent í þinglýsingu og það verið innfært í þinglýsingarbók 19. september s.á. Frá þeim degi hafi lóðin Móhóll 7 verið skráð 3.136 m²í landeignaskrá.

Ranglega sé haldið fram að ekki liggi fyrir staðfesting frá landeiganda um staðsetningu lóða við Móhól. Fyrir liggi hnitsett deiliskipulagsbreyting frá árinu 2006 sem útbúin hafi verið að undirlagi og í nafni þáverandi landeigenda. Þegar deiliskipulagsbreytingin hafi verið lögð fram hjá sveitarfélaginu hafi þáverandi landeigendur staðfest staðsetningu nýrra lóða sem fengu nöfnin Móhóll 4-15. Þá hafi deiliskipulagsuppdrátturinn verið lagður inn til þinglýsingar með stofnskjali lóðanna.

Rétt sé að með kaupsamningi og afsali um lóðirnar Móhóll 7 og 8 frá árinu 2018 hafi verið þinglýst uppdrætti samkvæmt deiliskipulagstillögu frá árinu 2005. Það hafi hins vegar ekkert vægi við mat á því hvort staðið hafi verið rétt að stofnun lóðanna við Móhól. Uppdrátturinn hafi ekki formlegt gildi og í umræddum kaupsamningi og afsali sé vísað til þess að lóðirnar Móhóll 7 og 8 séu með landnúmerið 216474 og 216475 og fastanúmer 233-4158 og 233-4159 sem séu réttu auðkennin samkvæmt Landskrá fasteigna. Fyrrum landeigendur hafi selt fleiri lóðir við Móhól frá stofnun þeirra og enginn vafi hafi verið á stærð eða staðsetningu þeirra lóða. Þar á meðal sé lóðin Móhóll 12 sem eigi lóðarmörk að Móhól 7. Óumdeilt sé að lóðin Móhóll 7 sé staðsett í samræmi við hnit- og málsett deiliskipulag sem þinglýst hafi verið með stofnskjali hennar og miðað við skráningu hennar í dag.

Staðsetning lóða við Móhól sé óumdeild. Þáverandi landeigendur lóða við Móhól hafi lagt fram deiliskipulagstillögu hjá sveitarfélaginu til staðfestingar. Þar hafi komið fram hnit í fjórum hornum lóðanna Móhóll 5 og 6 en þess utan séu aðrar lóðir nákvæmlega málsettar. Þá hafi deiliskipulagsuppdrátturinn fylgt með til þinglýsingar. Lóðin Móhóll 7 eigi lóðarmörk að Móhól 6 og því séu tvö horn lóðarinnar hnitsett. Mælingarmaður á vegum byggingarfulltrúa sveitarfélagsins hafi farið á vettvang til að mæla út fyrir leyfilegri staðsetningu mannvirkis á Móhól 7 og í framhaldi hafi verið sótt um byggingarleyfi. Að mælingu lokinni hafi byggingarfulltrúi gefið út leyfið þar sem umsóknin og framlögð fylgigögn hafi uppfyllt skilyrði byggingarreglugerðar nr. 112/2012 um útgáfu þess.

Treysta verði því sem þinglýst hafi verið hjá sýslumanni varðandi eignarhald lóða og sveitarfélagið sé ekki til þess bært að meta hvaða skjöl séu fullnægjandi um eignarhald. Haustið 2021 hafi sveitarfélagið áttað sig á að til staðar var hnitsett deiliskipulagsáætlun en erfitt sé að sjá það á því eintaki sem finna megi skannað inn á skipulagssjá Skipulagsstofnunar. Það hefði verið óeðlilegt ef sveitarfélagið hefði ekki stuðst við slík gögn um stofnun og staðsetningu lóðarinnar sem stafað hafi frá landeigendum sjálfum. Landeigendur hafi með gerð deiliskipulagsins staðfest afmörkun umræddra lóða gagnvart sveitarfélaginu með skýrum og lögformlega fullnægjandi hætti og á þeim grundvelli hafi sveitarfélagið gefið hið kærða byggingarleyfi út til þinglýsts eiganda lóðarinnar Móhóls 7. Þá hafi deiliskipulagsuppdrættinum verið þinglýst með stofnskjali lóðarinnar.

Málsrök leyfishafa: Bent er á að málið varði einkaréttarlegan ágreining sem eigi rætur að rekja til deiliskipulags svæðisins sem um ræði, Móhóls í Hvalfjarðarsveit. Gildandi deiliskipulag svæðisins sé upprunalega frá 1997 en gerðar hafi verið breytingar á því árið 2006. Þá hafi m.a. verið bætt við 8 lóðum fyrir frístundabyggð. Með breytingunum hafi fylgt uppdráttur af svæðinu þar sem gerð var grein fyrir hinum nýju lóðum og þær merktar lóðanúmerum á uppdrættinum, þar á meðal lóðir nr. 7 og 8. Lóð nr. 7 hafi verið skráð 3.136 m² en lóð nr. 8 4.400 m². Breytingarnar hafi verið samþykktar 8. mars 2006 og feli í sér gildandi deiliskipulag. Árið 2008 hafi landeigendur stofnað lóðirnar Móhól 4 og Móhól 7-15 en svo virðist sem stofnskjalið hafi verið háð nokkrum annmörkum. Uppdráttur sem hafi átt að fylgja stofnskjalinu hafi ekki fundist sem og að lóðarstærðir sem tilgreindar voru í skrám Fasteignamats ríkisins hafi ekki verið í fullu samræmi við þær stærðir sem tilgreindar séu í gildandi deiliskipulagi. Í útprentuninni sé lóðin Móhóll 7 skráð 3.000 m² og Móhóll 8 skráð 4.000 m². Ljóst sé samkvæmt núgildandi skráningu að stærð þeirra lóða og annarra lóða sem voru stofnaðar á sama tíma sé í samræmi við tilgreiningu deiliskipulags frá 2006 þar sem lóð nr. 7 sé 3.136 m² og lóð nr. 8 sé 4.400 m².

Árið 2018 hafi lóðirnar Móhóll 7 og 8 verið seldar og í kaupsamningi og afsali hafi verið vísað til landnúmeranna 216474 og 216475 og tiltekið að samkvæmt uppdrætti mældust þær 3.000 m² og 4.000 m². Á uppdrætti sem fylgt hafi kaupsamningnum væru lóðir 7 og 8 nyrstar á svæðinu, norðan við lóðir nr. 6 og 9. Þá hafi lega svæðisins einnig verið önnur en í gildandi deiliskipulagi. Við þennan uppdrátt sé hins vegar að athuga að lóðir nr. 7 og 8 voru tilgreindar 4.000 m² að stærð hvor en ekki 3.000 m²og 4.000 m² sem hafi verið í ósamræmi við kaupsamning. Árið 2019 hafi leyfishafi keypt lóðirnar Móhól 7 og 8. Í afsali hafi verið vísað til landeignanúmeranna 216474 og 216475 og stærðir lóðanna tilgreindar sem 3.136 m² og 4.400 m². Árið 2021 hafi kærendur keypt lóðir á svæðinu og í kjölfarið hafi sprottið upp ágreiningur sem leyfishafi átti sig ekki á enda hafi þeim mátt vera ljóst hvaða lóðir með tilgreindum landeignanúmerum þau hafi keypt.

Bent er á að byggingarleyfið hafi verið gefið út 28. september 2021 en kæran hafi borist 30. maí 2022. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda hafi orðið kunnugt um eða mátt vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Kærendur hafi staðið í mikilli rannsóknarvinnu tengdu þessu máli auk þess að eiga nokkrar lóðir á umræddu svæði og hafi því augljóslega orðið vör við framkvæmdir leyfishafa löngu fyrir þann tímapunkt sem kærendur haldi fram að sé sá tímapunktur sem þeir hafi orðið varir við hið útgefna byggingarleyfi. Þá hafi þeim í öllu falli mátt vera kunnugt um útgáfu byggingarleyfisins löngu áður. Verði því að telja að kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra barst.

Kærendur byggi málatilbúnað sinn á því að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis hafi ekki verið uppfyllt og vísi til gr. 2.3.7. byggingarreglugerðar nr. 112/2012 þar sem kveðið sé á um að umsókn um byggingarheimild fylgi gögn sem sýni fram á eignarheimildir. Umsókn leyfishafa hafi uppfyllt öll skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis, þar á meðal gögn sem sýndu fram á eignarheimildir. Sömu landeignarnúmer hafi fylgt lóðunum frá stofnun þeirra árið 2008 og lóðirnar verið í samræmi við gildandi deiliskipulag.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Bent er á að umfjöllun Hvalfjarðarsveitar um verklag við stofnun lóða sé villandi varðandi aðkomu sveitarfélagsins við stofnun lóða á þessum tíma. Ljóst sé að sveitarfélagið hafi átt að gæta að afmörkun lóða, þ.e. á grundvelli hnitaskrár og uppdrátta. Engin hnitaskrá hafi legið fyrir vegna lóðanna við Móhól sbr. stofnskjal lóðanna, dags. 23. maí 2008, og að enginn uppdráttur af lóðunum hafi verið staðfestur af sveitarfélaginu. Ágallar á aðkomu sveitarfélagsins við lóðastofnunina séu grunnurinn að því að síðari aðkoma Fasteignamats ríkisins og þinglýsingastjóra séu einnig ófullnægjandi. Órökrétt sé að vísa til þess að deiliskipulagsuppdrátturinn vegna Móhóla hafi falið í sér afmörkun lóðanna þar sem ósamræmi er um stærð lóða samkvæmt stofnskjalinu annars vegar og deiliskipulagsuppdrættinum hins vegar.

Misskilnings gæti um fyrirkomulag þinglýsingar. Afhending Fasteignamats ríkisins til þinglýsingar felist í því að stofnunin hafi staðfest skráningu byggingarfulltrúa í Landsskrá fasteigna en það sé hins vegar landeigandi sem færi stofnskjal til þinglýsingar ásamt staðfestum uppdrætti eða hnitaskrá. Þá verði ekki séð að staðfesting frá sýslumanni breyti stöðu málsins. Skjal sem finnist lagt til hliðar á skrifstofu sýslumanns hafi ekki verið þinglýst ef það komi ekki fram í opinberri þinglýsingaskráningu. Þinglýsing felist í slíkri skráningu en ekki stimplun skjalsins.

Umfjöllun sveitarfélagsins staðfesti það sem fram hafi komið í kæru að því hafi verið ljósir annmarkar á afmörkun umræddrar lóðar og þar af leiðandi hafi þinglýsingarvottorð um eignarhald hennar verið háð óvissu um það hvaða land fylgdi lóðinni. Því falli málið undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar þar sem óvissa sé um afmörkun, staðsetningu og stærð lóðarinnar sem þinglýsingarvottorðið snúi að. Fullyrðingar leyfishafa um að kærendur hafi fengið upplýsingar um hið kærða byggingarleyfi fyrr en gerð hafi verið grein fyrir í kæru séu rangar. Slíkt sé ekki stutt neinum gögnum og engar þær aðstæður hafi verið til staðar að þeir hafi mátt vita af byggingarleyfinu fyrr.

Viðbótarathugasemdir Hvalfjarðarsveitar: Á þeim tíma sem lóðin Móhóll 7 hafi verið stofnuð hafi 14. gr. laga um skráningu og mat fasteigna nr. 6/2001 ekki gert kröfu um að í stofnskjali væri kveðið sérstaklega á um stærð lóðar, heldur aðeins að hún væri afmörkuð á uppdrætti sem hafi verið staðfestur af skipulagsyfirvöldum. Draga megi það í efa að skilgreining stærða lóða við Móhól í fylgiskjali með stofnskjali lóðarinnar hafi nokkurt lögformlegt gildi eitt og sér eða geti með nokkrum hætti gengið framar þeim deiliskipulagsuppdrætti sem óumdeilanlegt sé að var til staðar þegar lóðin var stofnuð. Þannig hafi hlutverk lista sem hafi verið fylgiskjal stofnskjals vegna lóðanna Móhóls 4 og 7-15 einungis verið að tilgreina landnúmer þeirra lóða sem myndaðar voru við gerð skjalsins en hlutverk skipulagsuppdráttarins hafi verið að afmarka lóðirnar og þar með að ákveða stærðir þeirra. Uppdrátturinn hafi óumdeilanlega einnig verið fylgiskjal stofnskjalsins og hluti þess þegar það var afhent til þinglýsingar af landeigendum, sbr. dagbókarfærslu sýslumanns. Umræddur listi sem hafi ekki verið staðfestur af skipulagsyfirvöldum geti aldrei gengið framar þeim ákvörðunum sem komi fram um lóðarstærðir í hinu samþykkta deiliskipulagi sem telja verði hluta stofnskjals framangreindra lóða. Ákvæði 20. gr. þinglýsingarlaga nr. 39/1978 hafi kveðið á um sömu skilyrði fyrir þinglýsingu stofnskjals fasteignar og 14. gr. laga nr. 6/2001. Samkvæmt því hefði ekki átt að þinglýsa stofnskjalinu ef deiliskipulagsuppdrátturinn hefði ekki fylgt með því til þinglýsingarstjóra og hann metið stofnskjalið og fylgiskjöl þess fullnægjandi lögum samkvæmt.

Einkennilegt sé að halda því fram að enginn uppdráttur af lóðunum hafi verið staðfestur af sveitarfélaginu enda liggi fyrir í málinu deiliskipulagsuppdráttur, hnitsettur að hluta auk frekari málsetninga, sem staðfestur hafi verið af sveitarstjórn. Stærð lóðarinnar sé í samræmi við uppgefna stærð hennar í margumræddum deiliskipulagsuppdrætti og við útgáfu byggingarleyfisins hafi lóðin Móhóll 7 verið skráð 3.136 m² að stærð, í samræmi við deiliskipulagsuppdrátt sem óumdeilanlega hafi verið hluti stofnskjals lóðarinnar frá stofnun hennar árið 2008. Verði því ekki séð að óvissa ríki um stærð og staðsetningu lóðarinnar. Tilvísun kæranda til afsals sem gert hafi verið um lóðina árið 2018 hafi ekkert gildi hvað þetta varði.

—–

Aðilar hafa gert frekari grein fyrir atvikum málsins sem verður ekki rakið nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt um eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Hið kærða byggingarleyfi var samþykkt 28. september 2021 en kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 30. maí 2022, eða rúmum átta mánuðum eftir að ákvörðun byggingarfulltrúa lá fyrir. Kærendur byggja á því að þeim hafi ekki verið kunnugt um heimilaða byggingu frístundahúss á lóðinni Móhóll 7 fyrr en 3. maí 2022.

Samþykkt eða útgáfa byggingarleyfis sætir ekki opinberri birtingu og er að jafnaði aðeins tilkynnt umsækjanda leyfis. Leiðir af því að ekki er unnt að miða kærufrest þriðja aðila, sem kann að eiga hagsmuna að gæta, við dagsetningu ákvörðunar byggingarfulltrúa. Samkvæmt upplýsingum frá Hvalfjarðarsveit hófust framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi ekki fyrr en vorið 2022. Þá voru kærendur ekki upplýstir af sveitarfélaginu um hið umdeilda byggingarleyfi fyrr en í maí s.á. Verður upphaf kærufrests í máli þessu því miðað við þann tíma sem kærendur halda fram að þeim hafi orðið kunnugt um hina kærðu ákvörðun enda liggja ekki vísbendingar fyrir um að þeim hafi mátt vera kunnugt um hana fyrr. Telst kæran því hafa borist úrskurðarnefndinni innan kærufrests skv. 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir frístundahúsi og frístandandi geymslu á lóðinni Móhól 7 í Hvalfjarðarsveit. Sú lóð er skráð í landeignaskrá með landeignanúmerið L216474 og í fasteignaskrá með fasteignarnúmerið F2334158. Lóðin er afmörkuð á gildandi deiliskipulagsuppdrætti frístundabyggðar í landi Hafnar, Ölvers og Móhóls, í samræmi við breytingar á upphaflegu deiliskipulagi sem tóku gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 14. maí 2007.

Fyrir liggur að leyfishafi er eigandi lóðarinnar Móhóls 7 samkvæmt afsali, dags. 10 október 2019, sem þinglýst var 14. s.m. Þinglýsingum fylgir ákveðinn áreiðanleiki að lögum og verður að styðjast við þær við töku stjórnvaldsákvarðana hverju sinni á meðan þeim hefur ekki verið hnekkt. Þinglýsingastjórar hafa eftir atvikum heimildir til að endurskoða úrlausnir sínar í þinglýsingarmálum og heyrir ágreiningur um efni þinglýstra réttinda undir dómstóla en ekki úrskurðarnefndina. Var byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar því rétt að samþykkja umsókn þinglýsts eiganda fyrrgreindrar lóðar um byggingarleyfi enda voru byggingaráform í samræmi við gildandi deiliskipulag.

Ágreiningur um eignarréttindi eða efni þinglýstra réttinda verður ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni, þar á meðal ágreiningur sem kann að stafa af óvissu um afmörkun lóðar. Slíkur ágreiningur á eftir atvikum undir dómstóla. Rétt þykir að taka hér fram að beinum eða óbeinum eignaréttindum verður ekki ráðstafað með deiliskipulagi.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar frá 28. september 2021 um að samþykkja umsókn um leyfi til að byggja frístundahús og frístandandi geymslu á lóðinni Móhól 7.

nóv 30

Love0

93/2022 Ástu-Sólliljugata

Með UUA

Árið 2022, miðvikudaginn 30. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 93/2022, kæra á „athafnaleysi og synjun bæjaryfirvalda“ Mosfellsbæjar á erindum kæranda frá 26. ágúst 2019, 23. mars 2020, 3. febrúar 2022 og 7. júlí 2022 varðandi vegstæði norðan lóðar hans.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. ágúst 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Ástu-Sólliljugötu 19-21, Mosfellsbæ, „athafnaleysi og synjun bæjaryfirvalda“ á erindum hans. Er þess krafist að Mosfellsbær gangi frá svæðinu norðan við lóðina Ástu-Sólliljugötu 19-21 í samræmi við deiliskipulag 2. áfanga Helgafellshverfis frá 13. desember 2006. Skilja verður málsskot kæranda sem svo að kærðar séu synjanir bæjaryfirvalda á erindum hans og þess sé krafist að þær verði felldar úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mosfellsbæ 21. september 2022.

Málavextir: Ástu-Sólliljugata í Mosfellsbæ er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag 2. áfanga Helgafellshverfis frá árinu 2006. Hinn 26. ágúst 2019 sendi kærandi erindi til bæjarráðs Mosfellsbæjar og óskaði hann þess að vegur norðan lóðarmarka Ástu-Sólliljugötu 19-21 upp að Helgafellslandi 1 yrði aflagður og að aðfluttur jarðvegur vegna vegarins yrði fjarlægður af lóðinni. Þá var farið fram á að landið norðan við lóðina yrði mótað frá lóðarmörkum upp í hlíðina norðan við núverandi veg og hæð lóðarmarka yrði því sem næst 66,1 metrum yfir sjávarmáli og hallandi þaðan upp í um 70 metra yfir sjávarmáli. Að auki yrði gengið frá Bergrúnargötu upp að Helgafellslandi 1 svo hægt væri að ganga frá lóðarmörkum Bergrúnargötu 7-9 og Ástu-Sólliljugötu 19-21. Í umsögn framkvæmdastjóra umhverfissviðs, dags. 7. október 2019 sem bæjarráð samþykkti á fundi sínum 10. s.m. kom m.a. fram að kvöð væri um aðkomu að Helgafellslandi 1 að vestanverðu í þinglýstum gögnum. Vegurinn væri á einkalandi og yrði því ekki aflagður að svo komnu. Gildandi deiliskipulag gerði ráð fyrir að aðkomuvegur að Helgafelli 1 yrði um Bergrúnargötu en ekkert deiliskipulag væri í gildi fyrir landið norðan þess. Þá væri ekki mögulegt að fara út fyrir lóðir með landmótun þar sem landið norðan við Ástu-Sólliljugötu væri í einkaeigu. Tryggja þyrfti að nýtt deiliskipulag Helgafellslands spili saman við gildandi deiliskipulag 2. áfanga áður en farið yrði í framkvæmdir við veg sem tengi saman tvo skipulagsáfanga. Því væri illmögulegt að fara í framkvæmdir við umrædda tengingu fyrr en það lægi fyrir.

Kærandi áréttaði óskir sínar í bréfi til bæjarráðs, dags. 23. mars 2020. Á fundi sínum 2. apríl s.á. vísaði bæjarráð erindinu til umsagnar og afgreiðslu umhverfissviðs. Kærandi ítrekaði erindi sitt 17. ágúst 2020. Framkvæmdastjóri umhverfissviðs svaraði sama dag með tölvubréfi og var umsögnin frá 7. október 2019 meðfylgjandi. Fram kom m.a. að svör vegna lokunar vegarins væru óbreytt. Á meðan ekki væri búið að ljúka við skipulagningu svæðisins ofan við Ástu-Sólliljugötu væri ómögulegt að afleggja aðkomuveg að Helgafellslandi 1 sem og móta land og lækka utan lóðar Ástu-Sólliljugötu 19-21. Hinn 25. ágúst 2020 var haldinn fundur þar sem kærandi og starfsmenn sveitarfélagsins hittust á Ástu-Sólliljugötu 19-21 og mun fundarefni hafa verið mögulegur frágangur við baklóð. Í minnispunktum starfsmanna sveitarfélagsins vegna fundarins kemur fram að kærandi hafi óskað eftir að aðkomuvegur að Helgafellslandi 1 yrði færður, núverandi aðkomuvegur mokaður burt, land lækkað og göngustíg komið fyrir. Starfsmenn sveitarfélagsins hefðu þá bent á að ekki væri í gildi deiliskipulag fyrir svæðið fyrir ofan og því ekki heimilt að fara í þá framkvæmd að breyta aðkomuveginum. Ekki lægi fyrir hönnun að stíg eða fjárveiting nema í bráðabirgðafrágang á deiliskipulagsmörkum, eins og t.d. lagnaframkvæmdir og uppsetningu „vegagerðarsteina“. Aðkoma að Helgafellslandi 1 hefði verið á þessum stað frá árinu 1989 og yrði ekki færð nema eftir gildistöku deiliskipulags á svæðinu.

Í erindi kæranda, dags. 3. febrúar 2022, til bæjarráðs var vísað til fyrri erinda hans og þess að ekki hefðu borist efnisleg svör. Að auki fór hann fram á að sveitarfélagið félli frá því að leggja göngustíg norðan lóðarmarka hans. Á fundi bæjarráðs 3. mars s.á. var lögð fram umsögn framkvæmdastjóra umhverfissviðs en í henni var m.a. vísað til þess að um væri að ræða „þriðja samstofna bréfið“ sem og að fyrri erindi hefðu verið lögð fyrir bæjarráð og formleg svarbréf send kæranda. Svör sveitarfélagsins væru enn á þá vegu að ekki væri heimilt að hefja framkvæmdir á ódeiliskipulögðu landi og ekki væri unnt að leggja af aðkomuveg sem væri í notkun. Þá væri gert ráð fyrir gönguleið ofan lóðarmarka Ástu-Sólliljugötu 19-21 bæði í gildandi deiliskipulagi og vinnslutillögu fyrir Helgafellstorfu. Um væri að ræða mikilvægan tengistíg. Ekki væru rök fyrir því að fórna megingönguleiðum hverfisins samkvæmt aðalskipulagi Mosfellsbæjar og gildandi deiliskipulagi 2. áfanga Helgafellshverfis. Bæjarráð synjaði erindi kæranda um að leggja af gönguleið ofan lóðamarka Ástu-Sólliljugötu með vísan til rökstuðnings í umsögn framkvæmdastjóra umhverfissviðs. Var kæranda tilkynnt um afgreiðslu bæjarráðs með bréfi, dags. 7. mars 2022.

Kærandi sendi byggingarfulltrúa bréf, dags. 7. júlí 2022, en því fylgdu einnig fyrri erindi hans. Jafnframt vísaði hann til 1. mgr. 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og fór fram á að byggingarfulltrúi færi fram á „við Mosfellsbæ sem lóðarhafa að ganga frá lóðinni/svæðinu norðan lóðarmarka lóðarinnar Ástu-Sólliljugötu 19-21 til samræmis við gildandi deiliskipulag“. Framkvæmdastjóri umhverfissviðs svaraði erindi kæranda með bréfi, dags. 20. júlí 2022. Þar kemur fram að eldri erindi liggi fyrir um málið og hefði þeim verið svarað af hálfu sveitarfélagsins. Ekki liggi fyrir tímasettar áætlanir um uppbyggingu á svæðinu en landið sé að mestu í einkaeigu og samkomulag við lóðarhafa m.a. grundvöllur uppbyggingar á svæðinu. Var vísað til fyrra bréfs sveitarfélagsins, dags. 7. október 2019, og fyrri sjónarmið sveitar-félagsins ítrekuð.

Málsrök kæranda: Kærandi byggir á því að núverandi vegur á svæðinu eigi ekki að vera þar. Svæðið sé ófrágengið og ekki í samræmi við deiliskipulag frá 13. desember 2006. Jarðvatn og yfirborðsvatn hafi ekki verið fangað og leki það óhindrað inn á lóð kæranda af þessu ófrágengna svæði. Mikil skuggamyndun sé á íbúðir og truflun af umferð. Þess sé krafist að sveitarfélagið klári og lagi svæðið. Svæðið sé að lágmarki tveimur metrum of hátt.

Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að nokkuð mikil samskipti hafi verið við kæranda vegna erinda hans. Helgafellshverfi í Mosfellsbæ sé stórt svæði en samkvæmt Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2002-2024 sé gert ráð fyrir 816 nýjum íbúðum í Helgafellslandi og landnotkun fyrir nýja íbúðabyggð um 64 hektarar. Uppbygging á svo stóru svæði sé áfangaskipt en lóðin við Ástu-Sólliljugötu tilheyri 2. áfanga uppbyggingarinnar. Fyrstu fjórir áfangar uppbyggingarinnar séu ýmist enn í uppbyggingu eða henni lokið en 5. og 6. áfangi séu í skipulagsferli auk þess sem unnin hafi verið drög að deiliskipulagi Helgafellstorfu, þ.e. svæðinu fyrir ofan lóðina Ástu-Sólliljugötu 19-21. Ekki liggi fyrir tímasettar áætlanir um uppbyggingu á því svæði en landið sé að mestu í einkaeigu. Samkomulag við lóðarhafa sé m.a. grundvöllur uppbyggingar á svæðinu.

Kærandi hafi ekki sætt sig við svör sveitarfélagsins við upphaflegu erindi hans en óskir hans nú séu þær sömu og komi fram í því erindi. Málin hafi hlotið afgreiðslu í bæjarráði og hafi niðurstöðu þeirra verið komið á framfæri við kæranda. Þá hafi nokkuð mikil samskipti verið við kæranda í ágúst 2020 og jafnframt verið fundað með honum og veittar leiðbeiningar um mögulegar útfærslur á lóðarfrágangi. Svör sveitarfélagsins hafi verið og séu enn á þá vegu að hvorki sé heimilt að hefja framkvæmd á ódeiliskipulögðu svæði né unnt að afleggja aðkomuveg sem sé í notkun. Þá sé gert ráð fyrir gönguleið ofan lóðarmarka Ástu-Sólliljugötu 19-21 í gildandi deiliskipulagi sem og vinnslutillögu fyrir Helgafellstorfu. Mikilvægt sé að stígurinn verði þar áfram en um sé að ræða tengistíg milli hverfishluta í Helgafellshverfi. Hefði verið gengið frá lóð við Ástu-Sólliljugötu 19-21 eins og stimplaðar og samþykktar teikningar geri ráð fyrir væru þau vandamál sem lýst sé í erindum kæranda ekki til staðar. Athugasemd hefði verið gerð við frágang lóðamarka norðurhliðar við lokaúttekt byggingarfulltrúa.

Aðkoma að íbúðarhúsi við Helgafellsland 1 hefði verið með umræddum hætti frá árinu 1989 en húsið sé á svæði sem enn hefði ekki verið deiliskipulagt. Nýr aðkomuvegur að Helgafelli 1 sé á vinnslustigi í nýrri deiliskipulagstillögu og því útilokað að færa veginn að svo komnu máli enda yrði þá aðkoma að áðurnefndu húsi tekin úr sambandi. Óskir kæranda séu ekki í samræmi við skipulag og varði ódeiliskipulagt svæði sem sé í einkaeigu. Auk þess hefði falist í erindum kæranda að sveitarfélagið myndi ráðast í breytingar á lóð sem ekki séu í samræmi við lóðarleigusamninga og skipulags- og byggingarskilmála sem gildi um lóðina. Kærandi hafi ekki lokið frágangi á lóð sinni í samræmi við innsend hönnunargögn en það sé forsenda þess að sveitarfélagið geti lokið frágangi utan lóðar.

Af orðalagi kærunnar megi ráða að kærðar séu afgreiðslur sveitarfélagsins á erindum kæranda. Bæjarráð hafi oftar en einu sinni fjallað um erindi hans og hafi síðasta afgreiðsla bæjarráðs verið gerð á fundi 3. mars 2022 og hafi hún verið kynnt kæranda með bréfi, dags. 7. mars 2022. Það sé síðasta stjórnvaldsákvörðun sem tekin hefði verið í málinu af hálfu sveitarfélagsins og kærufrestur vegna þeirrar ákvörðunar því liðinn. Í bréfi kæranda, dags. 7. júlí 2022, séu gerðar sömu kröfur og í fyrri erindum sem þegar hefðu fengið afgreiðslu. Það skjóti skökku við að annars vegar sé vísað til athafnaleysis og hins vegar höfnunar á erindum. Sveitarfélagið hafi ekki sýnt af sé athafnaleysi í málinu, heldur þvert á móti tekið efnislegar stjórnvaldákvarðanir sem kynntar hafi verið kæranda. Í bréfi sveitarfélagsins, dags. 22. júlí 2022, felist ekki stjórnvaldsákvörðun heldur sé um að ræða samantekt á fyrri svörum til kæranda vegna sama máls þar sem erindum hans hafi verið hafnað. Með vísan til hinnar óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttarins um að skriflegum erindum beri að jafnaði að svara skriflega hafi verið eðlilegt að svara erindinu. Það geti ekki talist eðlileg túlkun á kærurétti til úrskurðarnefndar að málsaðili geti endurvakið kærufrest með því að senda stjórnvöldum sama erindi og þegar hefði hlotið afgreiðslu til að endurvekja kærufrest í máli sem þegar hafi verið afgreitt.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að fyrsta erindi sitt hefði hann sent inn til að vekja máls á því sem sveitarfélagið ætti eftir að gera á svæðinu, annað erindið hefði hann skrifað eftir fund með bæjarstjóra sem lagði til við hann að skrifa annað erindi með von um að málið yrði leyst og þriðja erindið hefði hann sent inn eftir að fulltrúi umboðsmanns Alþingis hefði lagt það til. Kærandi væri aðeins að fara fram á að sveitarfélagið gengi frá svæðinu samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Ekki verði séð að hægt sé að tala um kærufrest í máli þessu. Sveitarfélagið teldi sig geta tekið ákvörðun sem einhverskonar stjórnvald og að það sem það ákveði skuli standa óhaggað og því sé ekki hægt að taka málið upp eftir að einhver tími sé liðinn.

Niðurstaða: Í máli þessu er kærð afgreiðsla Mosfellsbæjar á fjórum erindum kæranda, dags. 26. ágúst 2019, 23. mars 2020, 3. febrúar 2022 og 7. júlí s.á. Svo sem nánar er lýst í málavöxtum lúta öll erindin að mestu að beiðni kæranda um að vegur norðan lóðarmarka Ástu-Sólliljugötu 19-21 að Helgafellslandi 1 verði aflagður og gengið verði frá svæðinu í samræmi við gildandi deiliskipulag.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindmála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða leggur fyrir stjórnvald að taka ákvörðun um tiltekið efni.

Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er mælt fyrir um að kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar sé einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal vísa kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tl. 1. mgr. 28. gr., eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar, sbr. 2. tl. ákvæðisins. Kæru skal þó ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila, sbr. 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Beiðni kæranda frá 26. ágúst 2019 var tekin fyrir og afgreidd í bæjarráði 10. október s.á. Þá var erindi kæranda frá 23. mars 2020 svarað með bréfi, dags. 17. ágúst s.á. Voru því annars vegar tæplega þrjú ár og hins vegar tvö ár liðin frá afgreiðslu greindra erinda þar til kæra barst og verður þeim hluta kærunnar því vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við áðurnefnda 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Í erindi kæranda frá 3. febrúar 2022 eru fyrri erindi hans áréttuð og fylgdu jafnframt með fyrri bréf hans til bæjarráðs. Til viðbótar lagði kærandi einnig fram beiðni um að bæjarfélagið félli frá því að leggja göngustíg samkvæmt gildandi skipulagi og mótaði landið til samræmis við fyrri erindi kæranda. Bæjarráð synjaði erindinu á fundi sínum 3. mars 2022 og var kærufrestur því liðinn þegar kæra barst nefndinni hinn 22. ágúst 2022. Í bréfi, dags. 7. mars s.á., þar sem kæranda var tilkynnt um afgreiðslu málsins er hins vegar ekki að finna leiðbeiningar um málskotsrétt til úrskurðarnefndarinnar og um kærufrest svo sem bar að gera skv. 2. tl 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af því þykir afsakanlegt að kæran hafi borist að liðnum kærufresti, sbr. 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Stjórnvöld skulu samkvæmt skipulagslögum þróa byggð og landnotkun með bindandi skipulagsáætlunum. Kemur nánar fram í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að hvaða leyti fjallað skuli um samgöngur í aðalskipulagi og hvernig skuli háttað umfjöllun í deiliskipulagi um samgöngukerfi. Tiltekin útfærsla á aðkomu að Helgafellslandi 1 er í gildandi deiliskipulagi 2. áfanga Helgafellshverfis, en tilefni kærumáls þessa er að framkvæmdir hafi ekki hafist í samræmi við þá útfærslu. Hafa nokkur samskipti verið milli kæranda og sveitarfélagsins vegna þessa og verður af þeim ráðið að kærandi vilji knýja á um framkvæmdir í samræmi við gildandi deiliskipulag. Hins vegar liggur ekki fyrir ákvörðun um að breyta þeim hluta deiliskipulagsins sem um ræðir eða að framkvæma á annan hátt en þar er mælt fyrir um. Í 37. gr. skipulagslaga kemur fram sú meginregla að gera skuli deiliskipulag fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Það má þó ljóst vera að framkvæmdaraðili eða sveitarfélag verða ekki knúin til framkvæmda samkvæmt deiliskipulagi enda geta framkvæmdir eðli málsins samkvæmt verið háðar ýmsum ytri aðstæðum. Þar sem ekki verður séð að fyrir liggi ákvörðun samkvæmt skipulagslögum sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 52. gr. skipulagslaga, verður þessum þætti málsins vísað frá nefndinni.

Með erindi kæranda frá 7. júlí 2022 fór hann fram á að byggingarfulltrúi beitti sveitarfélagið þeim þvingunarúrræðum sem honum eru falin í 1. mgr. 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og að gengið yrði frá „lóðinni/svæðinu í samræmi við gildandi deiliskipulag“. Beiðni kæranda lýtur að því að umræddur vegur yrði lagður af þar sem hann sé ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag og að sveitarfélagið ráðist í tilteknar framkvæmdir. Þar sem lög nr. 160/2010 um mannvirki gilda ekki um vegi eða önnur samgöngumannvirki, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna, verður ekki talið að það sé á hendi byggingarfulltrúa að taka ákvörðun í máli kæranda. Í 1. mgr. 28. gr. vegalaga nr. 80/2007 kemur fram að vegir skuli lagðir í samræmi við gildandi skipulags-áætlun eins og nánar er kveðið á um í skipulagslögum. Samkvæmt 1. mgr. 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er það skipulagsfulltrúi sem tekur ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða vegna framkvæmda sem brjóta í bága við skipulag eða eru án framkvæmdaleyfis. Þrátt fyrir að fram komi ákveðin afstaða til erindis kæranda í svari framkvæmdastjóra umhverfissviðs verður sú afstaða ekki talin binda endi á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga enda ekki um að ræða afgreiðslu skipulagsfulltrúa og/eða bæjarstjórnar sem til þess er bær að lögum að taka ákvörðun um hvort leggja skuli af umræddan veg eða ráðast í aðrar framkvæmdir sem eftir atvikum eru háðar framkvæmdaleyfi. Ekki liggur fyrir að framkvæmdastjóra umhverfissviðs hafi verið veitt heimild til fullnaðarafgreiðslu slíkra mála í samþykkt sveitarfélagsins sem birt hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda. Hefur umrætt erindi kæranda því ekki verið til lykta leitt af þar til bæru stjórnvaldi.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kærumáli verður kærumáli þessu vísað frá nefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

63/2022 Hrísateigur

124/2022 Holtsvegur

125/2022 Hólmasel

128/2022 Gatnamót Hringbrautar og Hofsvallagötu

119/2022 Aðgangur að gögnum máls

90/2022 Sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði

121/2022 Selvogsgata

80/2022 Sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði

55/2022 Móhóll

93/2022 Ástu-Sólliljugata

Um okkur

Opnunartími