Ár 1999, miðvikudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 11/1999; kæra B og G, Langagerði 80, Reykjavík, á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 25. febrúar 1999, þar sem staðfest er ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um að hafna afskiptum embættis byggingarfulltrúa af trjágróðri á lóðamörkum Langagerðis 78 og 80.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 8. mars 1999, sem barst nefndinni sama dag, kæra B og G, Langagerði 80, Reykjavík, ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 25. febrúar 1999, þar sem staðfest er ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um að hafna afskiptum embættis byggingarfulltrúa af trjágróðri á lóðamörkum Langagerðis 78 og 80.  Hin kærða ákvörðun var staðfest í borgarstjórn 4. mars 1999.  Skilja verður erindi kærenda sem kröfu um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Málavextir:  Þann 7. september 1998 rituðu kærendur bréf til byggingarfulltrúans í Reykjavík, þar sem farið var fram á að fjögur reynitré, sem standa á lóðamörkum Langagerðis 78 og 80, yrðu fjarlægð, þar sem þau yllu kærendum talsverðum óþægindum.  Kváðu kærendur trén slúta yfir innkeyrslu að bílskúr þeirra, auk þess sem þau skyggðu á þá glugga í húsi þeirra sem að þeim sneru, þannig að dagsbirta næði ekki inn í þau herbergi, nema í takmörkuðum mæli.  Samkvæmt bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 26. október 1998, fór hann og skoðaði aðstæður og taldi þær ekki gefa tilefni til afskipta af hálfu embættis síns.  Kærendur vildu ekki una þessari niðurstöðu og rituðu bréf til umhverfisráðuneytisins, dags. 14. desember 1998, og óskuðu liðsinnis þess í málinu.  Í svari ráðuneytisins, dags. 14. janúar 1999, var kærendum bent á að vísa ákvörðun byggingarfulltrúa til byggingarnefndar og að þeim væri heimilt að kæra ákvörðun byggingarnefndar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sættu þau sig ekki við hana.  Með bréfi, dags. 4. febrúar  1999, til byggingarnefndar Reykjavíkur óskuðu kærendur þess að nefndin tæki málið til endurskoðunar og sjálfstæðrar umfjöllunar.  Vísuðu kærendur til greinar 8.6. í byggingarreglugerð nr. 441/1998 til stuðnings því málskoti.  Byggingarnefnd hafnaði erindi kærenda á fundi sínum hinn 25. febrúar 1999 og er það sú ákvörðun sem kærð er í máli þessu.

Í máli þessu er m.a. á því byggt að umrædd tré skerði birtu og slúti inn yfir bílastæði á lóð kærenda.  Með hliðsjón af þessum málsástæðum ákvað úrskurðarnefndin að fresta meðferð málsins þar til trén væru að fullu laufguð svo hægt væri að meta þessi atriði við réttar aðstæður.  Var kærendum gerð grein fyrir þessari ákvörðun og að uppkvaðning úrskurðar myndi frestast af þessum sökum.

Málsrök kærenda:  Kærendur, sem eru eigendur fasteignarinnar nr. 80 við Langagerði í Reykjavík, kveða reynitré, sem standi nærri lóðamörkum á lóðinni nr. 78, valda sér ýmsum óþægindum og jafnvel tjóni.  Trén slúti yfir innkeyrslu að bílskúr þeirra og geti valdið skemmdum á bifreiðum sem lagt sé í innkeyrslunni.  Þá skerði þau birtu í þeim herbergjum, sem að þeim snúi svo verulega að óviðunandi sé.  Eigendur trjánna hafi ekki fallist á tilmæli kærenda um úrbætur og hafi þau því snúið sér til byggingarfulltrúa.  Telji þau honum skylt að hlutast til um úrbætur og vísa til greina 61.7. og 68.3. í byggingarreglugerð nr. 441/1998 máli sínu til stuðnings.  Loks telja þau rökstuðningi byggingarnefndar fyrir ákvörðun nefndarinnar í málinu verulega áfátt.

Málsrök byggingarnefndar Reykjavíkur:  Leitað var viðhorfa byggingarnefndar til kæruefnis máls þessa.  Í greinargerð byggingarnefndar í málinu, dags. 28. apríl, kemur fram að byggt hafi verið á lóðunum nr. 78 og 80 við Langagerði á árunum 1955 og 1956.  Engin ákvæði hafi þá verið um trjágróður í byggingarsamþykkt.  Slík ákvæði hafi fyrst komið til sögunnar með setningu byggingarreglugerðar nr. 292/1979.  Í þeirri reglugerð hafi verið ákvæði, sem heimilaði byggingarnefnd að krefjast þess að gróður væri fjarlægður ef af honum stöfuðu óþægindi eða hætta fyrir umferð eða veruleg skerðing á birtu í íbúð eða á lóð.  Það sé meginregla íslensks réttar að lög og reglugerðir hafi ekki afturvirk áhrif.  Ákvæði byggingarreglugerðar nr. 441/1998 varðandi trjágróður geti því ekki átt við í tilviki því sem hér um ræði enda sé ljóst að umrædd tré hafi verið gróðursett fyrir einhverjum áratugum.  Ekki hafi verið sýnt fram á það að trén valdi hættu fyrir umferð né skerði birtu í íbúð kærenda svo verulega, sbr. gr. 5.12.4. í byggingarreglugerð nr. 292/1979, að rétt hefði verið að verða við erindi kærenda.

Málsrök eigenda Langagerðis 78:  Úrskurðarnefndin gaf eigendum Langagerðis 78 kost á að koma að andmælum við sjónarmiðum kærenda í málinu.  Í svari þeirra til nefndarinnar kemur fram að af sex trjám, sem staðið hafi milli húsanna nr. 78 og 80 við Langagerði, hafi þrjú verið felld á árunum 1997-1999, þar af eitt vorið 1999 eða eftir að kærendur settu fram kröfur sínar.  Umsjón með klippingum og grisjun trjágróðurs á lóðinni hafi árum saman verið í höndum útlærðra garðyrkjumanna og muni grisjun verða haldið áfram í samræmi við ráðgjöf þeirra.  Ekki sé hugað að frekari grisjun á þessu ári enda væri það ekki að ráði fagmanna.  Ekkert tilefni sé til þess að verða við kröfum kærenda í málinu.

Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefnið.  Í umsögn stofnunarinnar, dags. 28. apríl 1999, er gerð grein fyrir tildrögum málsins. Síðan segir svo:  „Í 2. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga segir að byggingarnefnd sé skylt að rökstyðja afgreiðslu á erindum sem henni berast. Ekki er fyrir því að fara í máli þessu, þar sem í afgreiðslu byggingarnefndarinnar er látið nægja að vísa til bréfs byggingarfulltrúa til kærenda máls þessa, en þar segir aðeins: „Aðstæður hafa verið skoðaðar og gefa ekki tilefni til afskipta af hálfu embættis byggingarfulltrúa.”  Hér verður að líta svo á að lögboðinn rökstuðning byggingarnefndar skorti. Í ljósi þess er það álit Skipulagsstofnunar, að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi og að lagt verði fyrir byggingarnefnd að taka málið upp að nýju.”

Vettvangsganga:  Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 23. júní 1999.  Kærendur voru viðstaddir, svo og eigandi Langagerðis 78 og garðyrkjumaður á hans vegum.  Nefndin kynnti sér aðstæður utan dyra og inni í herbergjum í húsi kærenda sem snúa að Langagerði 78.  Viðstaddir gerðu grein fyrir sjónarmiðum sínum og veittu umbeðnar upplýsingar.

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið beindu kærendur skriflegu erindi til byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 7. september 1998, og óskuðu atbeina hans til þess að fá fjarlægð tré af lóðinni nr. 78 við Langagerði.  Erindi þessu svaraði byggingarfulltrúi með bréfi, dags. 26. október 1998, og var erindi kærenda synjað.  Í bréfi byggingarfulltrúa segir:  „Aðstæður hafa verið skoðaðar og gefa ekki tilefni til afskipta af hálfu embættis byggingarfulltrúa.”   Hvorki er vísað til réttarheimilda né gerð grein fyrir þeirri skoðun, sem fullyrt er að gerð hafi verið á aðstæðum.  Verður ekki ráðið af efni bréfsins á hvaða forsendum niðurstaða byggingarfulltrúa er reist.

Með bréfi, dags. 4. febrúar 1999, til byggingarnefndar Reykjavíkur óskuðu kærendur eftir því að byggingarnefnd tæki málið til endurskoðunar og sjálfstæðrar umfjöllunar.  Til stuðnings erindi þessu vísuðu kærendur til greinar 8.6. í byggingarreglugerð nr. 441/1998, en í niðurlagi þess ákvæðis segir svo:  „Telji einhver rétti sínum hallað með afgreiðslu byggingarfulltrúa getur hann borið málið undir byggingarnefnd”.  Byggingarnefnd tók erindi kærenda fyrir á fundi sínum hinn 25. febrúar 1999.  Fyrir nefndinni lágu bréf kærenda frá 4. febrúar 1999 og bréf byggingarfulltrúa dags. 26. október 1998.  Í málinu var gerð svofelld bókun:  „Byggingarnefnd samþykkir þá afstöðu sem fram kemur í ofangreindu bréfi byggingarfulltrúa.”

Tilvitnað ákvæði í lokamálslið greinar 8.6. í byggingarreglugerð nr. 441/1998 er í eðli sínu kæruheimild.  Samkvæmt ákvæðinu verður borin undir byggingarnefnd afgreiðsla byggingarfulltrúa á erindi, sem hann hefur stöðuumboð til að taka lokaákvörðun um.  Við afgreiðslu erindis samkvæmt málsskotsheimild greinar 8.6. í byggingarreglugerð nr. 441/1998 hefur byggingarnefnd því stöðu æðra stjórnvalds við umfjöllun um ákvörðun byggingarfulltrúa.  Við þessar aðstæður verður að gera kröfu til þess að byggingarnefnd rannsaki mál af sjálfsdáðum og rökstyðji með sjálfstæðum hætti niðurstöðu sína, sbr. 2. mgr. 39. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Þessa var ekki gætt við afgreiðslu nefndarinnar heldur látið við það sitja að vísa til rökstuðnings byggingarfulltrúans fyrir niðurstöðu hans í málinu.  Var sá rökstuðningur þó alls ófullnægjandi.

Samkvæmt framansögðu var málsmeðferð og rökstuðningi byggingarnefndar í málinu svo verulega áfátt að fella ber hina kærðu ákvörðun úr gildi.  Er lagt fyrir byggingarnefnd að taka erindi kærenda til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu þess með viðhlítandi rannsókn málsins og rökstuðningi.

Úrskurðarorð:

Hin kærða ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 25. febrúar 1999 um að samþykkja afstöðu byggingarfulltrúa til erindis kærenda um trjágróður á lóðamörkum Langagerðis 78 og 80 í Reykjavík er felld úr gildi.  Lagt er fyrir byggingarnefnd að taka erindi kærenda til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu þess með viðhlítandi rannsókn málsins og rökstuddri niðurstöðu.

Ár 1999, miðvikudaginn 23. júní kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 17/1999; kæra M, Fagradal 14 í Vogum, á ákvörðun byggingar- og skipulagsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps frá 23. febrúar 1999 og hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps frá 2. mars 1999 um að veita Olíufélaginu hf. leyfi til að setja upp verslun og bensínafgreiðslu að Iðndal 2 í Vogum.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 31. mars 1999, sem barst nefndinni hinn 6. apríl síðastliðinn, kærir M, Fagradal 14 í Vogum, ákvörðun byggingar- og skipulagsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps frá 23. febrúar 1999 um að veita Olíufélaginu hf. leyfi til þess að setja upp verslun og bensínafgreiðslu að Iðndal 2 í Vogum. Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps hinn 2. mars 1999 og tilkynnt kæranda með bréfi dags. 4. mars 1999.  Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.  Jafnframt er þess krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar.  Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Málavextir:  Með bréfi til skrifstofu Vatnsleysustrandarhrepps, dags. 18. desember 1998, sendi Olíufélagið hf. hreppsnefndinni erindi varðandi fyrirhugaða bensínstöð og verslun í húsnæði félagsins að Iðndal 2 í Vogum.  Bréfi þessu fylgdu teikningar er sýndu fyrirhugaðar breytingar á útliti hússins ásamt grunnmynd að innra fyrirkomulagi og afstöðumynd.  Ekki verður ráðið af efni þessa bréfs hvort um fyrirspurn sé að ræða eða kynningu á áformum um að setja upp bensínstöð og verslun í umræddu húsi.  Svo virðist sem litið hafi verið á erindi þetta sem umsókn um byggingarleyfi og var það fengið byggingar- og skipulagsnefnd hreppsins til meðferðar.  Á fundi byggingar- og skipulagsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps hinn 22. desember 1998 var erindi þetta tekið fyrir og því vísað til grenndarkynningar, en ekki er í gildi deiliskipulag fyrir umrætt svæði.  Var nágrönnum sent bréf, dags. 18. janúar 1999, ásamt uppdrætti landslagsarkitekta er sýnir fyrirkomulag á lóð, en í bréfinu var gerð grein fyrir fyrirhuguðum framkvæmdum og nágrönnum jafnframt boðið að leita frekari upplýsinga hjá byggingarfulltrúa og koma að athugasemdum innan fjögurra vikna.  Athugasemdir bárust frá kæranda og að auki frá eigendum hússins nr. 13. við Fagradal.  Þá bárust tveir undirskriftalistar með mótmælum fjölmargra íbúa við Fagradal, Leirdal, Ægisgötu, Heiðargerði, Vogagerði og Arnargerði.  Niðurstaða grenndarkynningarinnar var tekin fyrir á fundi byggingar- og skipulagsnefndar hinn 23. febrúar 1999.  Var meirihluti nefndarinnar meðmæltur því að erindi Olíufélagsins hf. yrði samþykkt, en kæmi til þess að byggingarleyfi yrði veitt væri það háð því skilyrði að reistur yrði veggur á lóðarmörkum við Fagradal 13, til að draga úr hljóð- og sjónmengun, í samráði við eigendur þeirrar eignar.  Fundargerð byggingar- og skipulagsnefndar þessa efnis var tekin til afgreiðslu á fundi hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps hinn 2. mars 1999 og samþykkti meirihluti hreppsnefndar fundargerðina.  Var kæranda kynnt þessi niðurstaða með bréfi, dags. 4. mars 1999, en jafnframt var Olíufélaginu hf. tilkynnt með bréfi, dags. 5. mars 1999, að umsókn félagsins hefði verið samþykkt á fundi byggingar- og skipulagsnefndar hinn 23. febrúar og staðfest á fundi hreppsnefndar 2. mars 1999.  Þessum ákvörðunum skaut kærandi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með kæru, dags. 31. mars 1999, eins og að framan greinir.  Kærandi gerði kröfu til þess að framkvæmir yrðu stöðvaðar meðan málið væri til meðferðar í úrskurðarnefndinni.  Byggingarleyfishafi féllst hins vegar á að hefja ekki framkvæmdir meðan beðið væri efnisúrskurðar í málinu og kom því ekki til þess að kveða þyrfti upp sjálfstæðan úrskurð um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda.  Að gefnu tilefni aflaði úrskurðarnefndin frekari gagna eftir að umsagnir og greinargerðir höfðu borist í málinu og hefur öflun nýrra gagna, ásamt önnum, valdið drætti á uppkvaðningu úrskurðar þessa.

Málsrök kæranda:  Kærandi telur hina kærðu ákvörðun fara í bága við markmið skipulags- og byggingarlaga.  Þá hafi ekki verið farið að lögum um mat á umhverfisáhrifum.  Ákvörðunin fari auk þess hugsanlega í bága við gildandi aðalskipulag og sé verið að færa verslunar- og þjónustulóðir nær íbúðabyggðinni en gert sé ráð fyrir í aðalskipulagi.  Brotið sé gegn hverfisvernd og grenndarhagsmunum og muni fasteign kæranda verða verðlaus og óseljanleg ef af fyrirhuguðum framkvæmdum verði.  Fyrirhugaðri starfsemi fylgi óþægindi og margvísleg mengun.  Kærandi telur ennfremur að grenndarkynningu hafi verið áfátt og vísar til 12. og 18. greinar byggingarreglugerðar nr. 441/1998 í því sambandi.  Upplýsingar, sem fengist hafi við eftirgrennslan hjá byggingarfulltrúa, hafi að auki verið ófullnægjandi og ekki hafi verið tekið eðlilegt tillit til framkominna athugasemda og mótmæla nágranna.  Kærandi tekur fram að Olíufélagið hf. reki nú bensínafgreiðslu og verslun á hentugum stað í þorpinu.  Umferð byrji þar um kl. 7 að morgni og sé viðvarandi til kl. 23:30.  Mest sé umferðin á kvöldin þegar vinnandi fólk eigi að geta notið hvíldar.  Að færa bensínstöðina alveg að íbúðahverfi, eins og ráðgert sé, og auka þannig við starfsemi sem fyrir sé, valdi meiri truflun og röskun grenndarhagsmuna en samrýmst fái markmiðum skipulags- og byggingarlaga.  Þá tekur kærandi fram að í húsi hennar sé einkar hljóðbært og í framhlið þess sé gert ráð fyrir gleri.  Þurfi kærandi að leggja í óheyrilegan kostnað til þess að draga úr hljóð- og sjónmengun en ekkert hafi verið hugað að þessu við afgreiðslu málsins.  Þó sé viðurkennt að um hljóð- og sjónmengun sé að ræða, sbr. skilyrði byggingar- og skipulagsnefndar um vegg á lóðarmörkum Fagradals 13.  Þá hafi ekki verið sýnt fram á það með fullnægjandi hætti að fyllsta öryggis varðandi eld- og sprengihættu hafi verið gætt.  Með tilliti til spár um fjölgun íbúa í sveitarfélaginu sé enn ríkari ástæða til þess að koma í veg fyrir þá aukningu á þjónustustarfsemi að Iðndal 2, sem fyrirhugaður rekstur bensínstöðvar og sjoppu muni hafa í för með sér.

Málsrök hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps:  Í greinargerð hreppsnefndar, er barst úrskurðarnefndinni hinn 6. maí síðastliðinn, er tekið fram að nefndin telji engin rök vera fyrir því að stöðva framkvæmdir eða fella hina kærðu samþykkt úr gildi.  Samkvæmt aðalskipulagi sé Iðndalur 2 í Vogum á svæði sem skilgreint sé sem verslunar- og þjónustusvæði og feli samþykktin því ekki í sér breytingu á aðalskipulagi.  Grenndarkynning hafi farið fram svo sem lögskylt sé og hafi verið farið að fyrirmælum greinar 12.5 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 við framkvæmd hennar.  Þá liggi fyrir umsagnir Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja og Eldvarnaeftirlits Suðurnesja, sem sjái framkvæmdinni ekkert til fyrirstöðu.  Hafi meirihluti skipulags- og byggingarnefndar því ákveðið að leyfa Olíufélaginu hf. að setja upp verslun og bensínafgreiðslu að Iðndal 2.

Málsrök byggingarleyfishafa:  Í bréfi Kristins Hallgrímssonar hrl. f.h. Olíufélagsins hf. til úrskurðarnefndarinnar, dags. 18. maí 1999, er gerð grein fyrir andmælum byggingarleyfishafa við kærunni.  Er þar rakinn aðdragandi þess að Olíufélagið hf. eignaðist umrætt húsnæði að Iðndal 2.  Hafi það vakað fyrir félaginu að auka þjónustu við íbúa svæðisins með rekstri bensínafgreiðslu og hraðbúðar á staðnum, en komið hafi verið að því að endurnýja þyrfti bensínafgreiðslu sem félagið hefur rekið í Vogum.  Lóðin Iðndalur 2 sé samkvæmt staðfestu skipulagi þjónustu- og atvinnusvæði og sé húsið á lóðinni sérstaklega teiknað og byggt sem verslunar- og þjónustuhúsnæði.  Hafi sá hluti hússins, sem Olíufélagið hf. eigi nú, verið nýttur til verslunarreksturs en hann hafi gengið illa og því lagst af.

Byggingarleyfishafi krefst þess að kröfum kæranda verði hafnað.  Fyrirhuguð starfsemi sé í góðu samræmi við samþykkt og staðfest skipulag Vatnsleysustrandarhrepps.  Eina breytingin sem felist í hinu umdeilda leyfi sé sú að rekstur bensínstöðvar sé heimilaður jafnframt öðrum verslunarrekstri.  Ekki verði séð að fyrirhuguð starfsemi raski með neinum hætti lögmætum réttindum kæranda. 

Byggingarleyfishafa virðist grundvöllur kærunnar byggður á ólögmætum sjónarmiðum.  Þannig gangi kærandi út frá því að lög nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum eigi við í málinu en þar sé um grófa rangtúlkun á lögum að ræða.  Hugleiðingum kæranda um „hljóð, lykt og sjónmengun” er mótmælt sem órökstuddum en til vara sem ólögmætum sjónarmiðum.  Kærandi hafi keypt fasteign á mörkum skipulagsbundinna svæða, annars vegar undir íbúðabyggð en hins vegar fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi.  Hafi kærandi því ekki getað vænst annars en að í nágrenni húss hennar ætti sér stað atvinnustarfsemi og geti kærandi ekki borið fyrir sig ókunnugleika á samþykktu og staðfestu skipulagi.  Jafngildi það eignaupptöku ef hið umdeilda leyfi til reksturs bensínstöðvar og verslunar verði fellt úr gildi.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Í umsögn Skipulagsstofnunar um kæruefnið, dags. 3. maí 1999, segir að kærandi kæri leyfisveitinguna á þeim forsendum, að ekki hafi verið staðið að lögboðinni grenndarkynningu með fullnægjandi hætti skv. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. 2. mgr. 23. gr. sömu laga.  Þá telji kærandi að staðsetning bensínstöðvar, verslunar og söluturns samræmist ekki aðalskipulagi Vatnsleysustrandarhrepps, þar sem hús það sem fyrrnefnd starfsemi er fyrirhuguð í, sé á íbúðasvæði skv. aðalskipulagi. Þá vísi kærandi til ýmissa ákvæða laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum til stuðnings málatilbúnaði sínum.  Við skoðun gagna málsins hafi komið í ljós, að aðalskipulag sé staðfest þann 16. nóvember 1994.  Samkvæmt því sé á lóðinni gert ráð fyrir blandaðri landnotkun, verslunar og þjónustu annars vegar og stofnana hins vegar. Ekki verði litið svo á, að starfræksla bensínstöðvar, verslunar og söluturns í umræddu húsnæði að Iðndal 2 falli utan staðfestrar landnotkunar og brjóti þannig gegn aðalskipulagi Vatnsleysustrandarhrepps, enda komi fram í fundargerð byggingar- og skipulagsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps, dags. 23. febrúar 1999, að verslun hafi áður verið í húsinu.

Í kæru komi fram sú skoðun kæranda að lögboðin grenndarkynning hafi ekki farið fram með fullnægjandi hætti, þar sem nægileg gögn hafi ekki borist til þess að hægt væri að átta sig á umfangi fyrirhugaðrar framkvæmdar.  Skipulagsstofnun geti ekki fallist á þetta.  Kæranda máls þessa hafi verið sent bréf, þar sem gerð hafi verið grein fyrir þeim breytingum, sem fyrirhugaðar hafi verið á húsnæðinu að Iðndal 2, auk þess sem hann hafi fengið í hendur uppdrátt frá landslagsarkitektum, sem sýni fyrirhugaðar breytingar á lóð fasteignarinnar. Verði að telja að uppdrátturinn sé fullnægjandi, eins og málsatvik séu í þessu máli, þar sem bygging sú, sem fyrirhugað sé að hefja umrædda þjónustu í, hafi staðið við hlið húss kæranda allt frá því að hann keypti eignina að Fagradal 14.  Þá verði ekki talið að lög um mat á umhverfisáhrifum eigi við í máli þessu.  Í 1. mgr. 5. gr. laganna og viðauka við þau, sbr. 2. mgr. 5. gr., séu taldar upp þær framkvæmdir sem háðar séu mati á umhverfisáhrifum.  Þó sé umhverfisráðherra heimilt, samkvæmt 1. mgr. 6. gr., að fengnu áliti skipulagsstjóra, að ákveða að tiltekin framkvæmd eða framkvæmdir, sem kunni að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag, en ekki sé getið í 5. gr., verði háðar umhverfismati. Að mati Skipulagsstofnunar taki hvorugt þessara lagaákvæða til þeirra fyrirhuguðu framkvæmda sem hér séu til umfjöllunar.  Sé það því álit Skipulagsstofnunar, að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Vatnsleysustrandarhrepps, dags. 23. febrúar 1999, þess efnis að veita leyfi til að setja upp verslun og bensínafgreiðslu að Iðndal 2 í Vogum.

Niðurstaða:  Málsmeðferð byggingar- og skipulagsnefndar og hreppsnefndar í máli þessu er haldin verulegum ágöllum.  Erindi Olíufélagsins hf. var ekki í umsóknarformi heldur verður það fremur skilið sem kynning á áformum um starfrækslu bensínstöðvar að Iðndal 2, eða sem fyrirspurn.  Erindið fékk þó meðferð sem byggingarleyfisumsókn.  Í bréfi til nágranna um grenndarkynningu er ranglega vísað til 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga, sem við á ef um breytingu á deiliskipulagi er að ræða, en ekki er í gildi deiliskipulag fyrir svæði það sem hér um ræðir.  Í bréfinu er þó réttilega vísað til greinar 12.5 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 að því er grenndarkynningu varðar. Í bókun byggingar- og skipulagsnefndar um málið á fundi nefndarinnar hinn 23. febrúar 1999 er hvergi gerð grein fyrir ákvörðun nefndarinnar í málinu heldur eru þar einungis rakin sjónarmið meirihluta og minnihluta í nefndinni.  Verður helst ráðið af bókun meirihlutans að vera kunni að byggingarleyfi verði veitt, enda tekið fram, að ef til þess komi þurfi að uppfylla ákveðin skilyrði.  Hefur bókunin ekki yfirbragð lokaákvörðunar máls og voru aðalteikningar ekki áritaðar um samþykki samfara þessari afgreiðslu nefndarinnar.  Í samþykkt hreppsnefndar á fundi hinn 2. mars 1999 er fundargerð byggingar- og skipulagsnefndar frá 23. febrúar afgreidd, en ekki kemur fram sjálfstæð ákvörðun hreppsnefndar í málinu.  Er því vandséð hvernig komist var að þeirri niðurstöðu að umsókn hefði verið samþykkt svo sem Olíufélaginu hf. var tilkynnt með bréfi hinn 5. mars 1999.  Verður að átelja hversu ómarkvissar bókanir byggingar- og skipulagsnefndar og hreppsnefndar eru um afgreiðslu málsins.

Þrátt fyrir þá ágalla sem voru á meðferð málsins er það niðurstaða úrskurðarnefndar að grenndarkynning sú sem fram fór vegna erindis Olíufélagsins hf. hafi verið fullnægjandi og að í bókun meirihluta byggingar- og skipulagsnefndar felist samþykki fyrir því að veita megi Olíufélaginu hf. byggingarleyfi vegna fyrirhugaðrar bensínstöðvar og verslunar að Iðndal 2 í Vogum, að fullnægðum skilyrðum um hönnunargögn og samþykki Brunamálastofnunar og heilbrigðisnefndar, sbr. grein 117.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.

Úrskurðarnefndin hefur staðreynt að fyrirhuguð starfsemi samræmist gildandi aðalskipulagi á svæðinu.  Verður ekki á það fallist að starfsemin fari í bága við markmið skipulags- og byggingarlaga eða að hún samræmist ekki gildandi skipulagi.  Tilvísun kæranda til laga um mat á umhverfisáhrifum telur úrskurðarnefndin byggða á misskilningi, enda taka ákvæði þeirra laga ekki til mannvirkjagerðar af því tagi sem um ræðir í máli þessu.  Ekki er heldur fallist á að brotið sé gegn hverfisvernd eða grenndarhagsmunum með því að leyfa umrædda starfsemi að Iðndal 2, enda er ekki í gildi hverfisvernd á svæðinu, auk þess sem eignin er á verslunar- og þjónustusvæði þar sem ætíð má gera ráð fyrir umferð og ónæði sem slíkri landnotkun fylgir.  Þá er það mat úrskurðarnefndar að kærandi verði sjálf að bera hallann af því að hús hennar kunni að vera óvenju hljóðbært, enda hefur ekki verið sýnt fram á að af fyrirhugaðri starfsemi muni stafa meiri hávaði en gera má ráð fyrir á svæði þar sem landnotkun er skilgreind fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi.

Um þá málsástæðu kæranda að ekki hafi verið sýnt fram á það með fullnægjandi hætti að gætt hafi verið fyllsta öryggis varðandi eld- og sprengihættu áréttar úrskurðarnefndin að rekstur bensínstöðvar verður ekki leyfður á umræddum stað nema fyrir liggi tilskilin hönnunargögn og umsögn Brunamálastofnunar og að gætt sé gildandi reglna um brunavarnir á bensínstöðvum.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndar að með hinum kærðu ákvörðunum hafi verið samþykkt að heimila Olíufélaginu hf. að setja upp bensínstöð og verslun að Iðndal 2 í Vogum, í samræmi við þau gögn sem kynnt voru nágrönnum í grenndarkynningu.  Verður þetta samþykki ekki fellt úr gildi en þar sem uppdrættir að mannvirkinu hafa ekki verið samþykktir þarf formleg umsókn um byggingarleyfi að hljóta samþykki byggingar- og skipulagsnefndar og hreppsnefndar áður en til framkvæmda getur komið.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felldar verði úr gildi hinar kærðu ákvarðanir byggingar- og skipulagsnefndar og hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps um að heimila Olíufélaginu hf. að setja upp bensínstöð og verslun að Iðndal 2 í Vogum.  Þar sem byggingarleyfi var ekki veitt með hinum kærðu ákvörðunum þarf umsókn um byggingarleyfi að hljóta samþykki byggingar- og skipulagsnefndar og hreppsnefndar áður en til framkvæmda getur komið.

Ár 1999, föstudaginn 18. júní kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 27/1999; kæra nágranna á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999 um að veita leyfi til að byggja sjúkrahús (barnaspítala) á lóð Landspítala við Hringbraut í Reykjavík samkvæmt uppdráttum dags. 20 janúar 1999.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. júní 1999, sem barst nefndinni sama dag, kæra Ólafur Ísleifsson, Bergstaðastræti 86, Guðrún Birgisdóttir, Bergstaðastræti 84, Margrét Baldursdóttir, Bergstaðastræti 80, Sigurður Björnsson, Bergstaðastræti 78, Guðjón Hólm, Laufásvegi 77, Sigríður Ásgeirsdóttir, Fjölnisvegi 16, Halldóra Karlsdóttir, Fjölnisvegi 20, Sigrún Ágústsdóttir, Fjölnisvegi 20 og Hanna Jóhannsdóttir, Fjölnisvegi 20, sem íbúar og eigendur fasteigna í nágrenni Landspítalans í Reykjavík,  ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur um að veita leyfi til nýbyggingar á Landspítalalóð, sem samþykkt var á fundi byggingarnefndar 27. maí 1999 og staðfest á fundi borgarstjórnar 3. júní 1999.  Kærendur krefjast þess að byggingarleyfið verði fellt úr gildi og að engar framkvæmdir hefjist áður en niðurstaða úrskurðarnefndar í málinu liggur fyrir sbr. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Um kæruheimild vísast til 8. gr. og 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Málavextir:  Einungis verða hér raktir málavextir sem þýðingu hafa við úrlausn um kröfu kærenda um úrskurð til bráðabirgða um stöðvun framkvæmda.

Ágreiningur um leyfi til byggingar barnaspítala á Landspítalalóð hefur áður komið til úrlausnar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála.  Var það niðurstaða nefndarinnar í fyrra kærumáli að byggingarleyfi, sem þá hafði verið veitt, skyldi fellt úr gildi þar sem grenndarkynningu byggingaráformanna hefði verið stórlega áfátt.  Var leyfið fellt úr gildi með úrskurði nefndarinnar hinn 4. febrúar 1999.

Skipulags- og umferðarnefnd Reykjavíkur ákvað að láta fara fram að nýju grenndarkynningu vegna fyrirhugaðrar nýbyggingar á Landspítalalóð.  Stóð kynningin yfir frá 17. febrúar til 18. mars 1999.  Allmargir íbúar í nágrenni Landspítalalóðar gerðu athugasemdir um að grenndarkynningin væri óljós og haldin formgöllum.  Auk þess voru gerðar ýmsar efnislegar athugasemdir við fyrirhugaða nýbyggingu, fyrirkomulag lóðar og áhrif nýbyggingar á umhverfið. Byggingarnefnd tók málið fyrir að nýju hinn 12. maí 1999.  Samþykkt nefndarinnar um málið á þeim fundi var haldin verulegum annmörkum og samþykkti borgarstjórn Reykjavíkur á fundi sínum 20. maí 1999 að vísa málinu aftur til byggingarnefndar.  Byggingarnefnd tók málið fyrir á ný á fundi hinn 27. maí og gerði á þeim fundi samþykkt þá, sem kærð er í máli þessu.  Var samþykkt byggingarnefndar staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 3. júní 1999.

Hinn 4. júní 1999, eða sama dag og kæra í málinu barst úrskurðarnefndinni, var heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, sem byggingarleyfishafa, og byggingarnefnd Reykjavíkur gerð grein fyrir kærunni og framkominni kröfu um að framkvæmdir yrðu ekki hafnar.  Var þessum aðilum veittur frestur til hádegis fimmtudaginn 10. júní til þess að tjá sig um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda og bárust greinargerðir þeirra innan tilskilins frests.  Úrskurðarnefndin ákvað að gefa kærendum kost á að tjá sig um greinargerðirnar og bárust athugasemdir þeirra á símbréfi hinn 13. júní.  Jafnframt ákvað nefndin að leita eftir frekari gögnum og upplýsingum um sprengingar og áform um framvindu verks á þeim tíma, sem fyrirsjáanlegt er að málið verði til meðferðar hjá nefndinni.  Bárust þessi gögn síðdegis hinn 16. júní en málið var til umfjöllunar á fundi nefndarinnar þann dag.  Uppkvaðningu úrskurðar var frestað til 18. júní til þess að ráðrúm gæfist til þess að taka afstöðu til framkominna málsraka og gagna.

Málsrök kærenda:  Krafa kærenda um að engar framkvæmdir hefjist áður en niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í málinu liggur fyrir, sbr. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga, er studd eftirfarandi rökum:

1. Að samþykkt byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999 sé ekki reist á lögmætum grundvelli eins og sýnt sé fram á í kærunni.
2. Að íbúar hafi ríka hagmuni af því að koma í veg fyrir að sprengingar hefjist í grunni lóðarinnar, en þær muni vera næsti þáttur í framkvæmdum á lóðinni.
3. Að borgaryfirvöld hafa sýnt í verki að íbúar geta ekki borið til þeirra traust.  Í janúar 1999 hafi borgaryfirvöld látið viðgangast framkvæmdir á Landspítalalóð svo vikum skipti, þrátt fyrir að þeim væri ljóst að grenndarkynningu hefði verið svo áfátt að veiting byggingarleyfis færi í bága við skipulags- og byggingarlög.  Borgaryfirvöld hafi látið sig engu skipta að kæra þessa efnis væri á sama tíma til meðferðar hjá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála.

Málsrök byggingarnefndar Reykjavíkur:  Af hálfu byggingarnefndar er vísað til þess að erindi það, sem hin kærða samþykkt tekur til, hafi verið grenndarkynnt.  Hafi flest atriði, sem nefnd séu í kærunni, komið fram í athugasemdum kærenda vegna grenndarkynningarinnar og hafi verið fjallað um þessar athugasemdir við meðferð málsins í skipulags- og umferðarnefnd og hjá Borgarskipulagi.  Farið hafi verið með málið lögum samkvæmt og sé því ekki ástæða til þess að fallast á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Málsrök heilbrigðis- og tryggingamálráðuneytisins:  Af hálfu byggingarleyfishafa er á því byggt að gífurlegir fjárhagslegir hagsmunir séu í húfi auk þeirra brýnu hagsmuna sem felist í því að bæta sem fyrst úr ófullnægjandi aðstöðu sjúkra barna og aðstandenda þeirra.  Hagsmunir kærenda af því að framkvæmdir verði stöðvaðar séu hins vegar óverulegir enda verði ýtrustu varkárni gætt við sprengingar og aðrar jarðvegsframkvæmdir.  Mjög mikilvægt sé að geta unnið þessar framkvæmdir nú í júní og júlí en í þessum mánuðum sé engin starfsemi í húsi kvennadeildar en það standi næst framkvæmdastaðnum.  Þá er tekið fram að framkvæmdir við uppsteypu nýbyggingar muni ekki hefjast fyrr en í lok september.  Eigi sér því ekki stað gerð varanlegra mannvirkja á þeim tíma sem málið verði til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.  Loks er á því byggt að þá heimild sem úrskurðarnefndin hefur til stöðvunar framkvæmda beri að túlka þröngt, þar sem um undantekningu frá meginreglu í stjórnsýslu sé að ræða.

Athugasemdir kærenda:  Athugasemdir sem kærendur gera við sjónarmið byggingarnefndar og byggingarleyfishafa eru einkum eftirfarandi:

Fullyrðingu byggingarfulltrúa um að farið hafi verið með málið lögum samkvæmt er mótmælt.  Telja kærendur samþykkt byggingarnefndar frá 27. maí 1999 um fyrirhugaða byggingu jafn löglausa sem hinar fyrri og vísa til ítarlegrar greinargerðar í kæru sinni.
 
Misræmi í tilvitnunum í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins sýni að þar reki hvað sig á annars horn sem sagt sé um hættu af sprengingum og að fullyrðingar um að af þeim stafi engin hætta séu marklausar.  Í reglugerð um sprengiefni nr. 497/1996 séu ítarleg ákvæði um notkun sprengiefnis.  Athygli veki að hvergi í bréfi ráðuneytisins sé vikið orði að ákvæðum reglugerðarinnar.  Kærendur telja að ekki hafi verið fullnægt skilyrðum reglugerðarinnar um mat á eignum, grenndarkynningu, gerð áætlana o.fl.

Vegna þess sem segir í bréfi ráðuneytisins, að mjög mikilvægt sé að ljúka jarðvegsframkvæmdum í júní og júlí, taka kærendur fram að þeir telji þessa viðbáru augljósan tilbúning í ljósi þess að fyrr á árinu hafi verið ráðgert að ljúka jarðvegsframkvæmdum í febrúar og mars.

Að því er varðar meint tjón byggingarleyfishafa telja kærendur að honum hafi mátt vera ljóst að til þess gæti komið að framkvæmdir yrðu stöðvaðar og byggingarleyfi fellt úr gildi.  Hljóti hann að bera áhættu og kostnað vegna þeirrar ákvörðunar að hefja framkvæmdir við þessar að-stæður.  Þá sé ekki hægt að kalla það „töf“ að löglaus framkvæmd sé stöðvuð.

Um það að jarðvegsframkvæmdum fylgi ekki gerð varanlegra mannvirkja taka kærendur fram að af jarðvinnu á borð við sprengingar leiði rask sem ekki verður aftur tekið.

Þar sem byggingarleyfishafi tali um „ófullnægjandi aðstöðu“ sjúkra barna og aðstandenda sé um huglæg sjónarmið að ræða, sem ekki eigi við þegar fjallað sé um lögmæti framkvæmdar.

Loks telja kærendur að skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 veiti úrskurðarnefnd skýlausa heimild til að stöðva framkvæmd.  Með ákvæðinu tryggi löggjafinn að unnt sé að stöðva framkvæmd þar sem vafi leiki á um lögmæti meðan úr þeim vafa sé skorið af réttum aðila.  Eðlilegt sé að túlka ákvæðið svo, að leiki vafi á lögmæti framkvæmdar og sýnt að kærendur eigi mikilla hagsmuna að gæta, beri úrskurðarnefnd að leggja bann við framkvæmdum meðan nefndin fjalli um kæru.

Niðurstaða:  Framkvæmdir þær sem fyrirhugaðar eru við nýbyggingu á Landspítalalóð eiga sér stoð í formlega gildu byggingarleyfi sem ekki hefur verið hnekkt.  Hafa kærendur fært fram ýmis rök til stuðnings þeirri kröfu að hið kærða byggingarleyfi verði fellt úr gildi.  Má sem dæmi nefna málsástæður er varða formgalla á málsmeðferð og grenndarkynningu, að skilyrðum um færslu Hringbrautar og um nýtt deiliskipulag hafi ekki verið fullnægt, að hljóðvist standist ekki meginreglu um leyfileg mörk og að loftmengun hafi á stundum farið yfir leyfileg mörk á þeim stað sem nýbyggingunni er ætlaður.  Á þessu stigi málsins verða ekki metnar líkur á því hvort fallist verði á kröfur kærenda um ógildingu byggingarleyfisins og bíður það efnisúrlausnar málsins að taka afstöðu til þeirra fjölmörgu álitaefna sem úrslitum geta ráðið um gildi þess. 
Að mati úrskurðarnefndar á byggingarleyfishafi ríka hagsmuni því tengda að geta haldið áfram jarðvegsframkvæmdum í grunni byggingarinnar á næstu vikum.  Jafnframt er það hagsmunamál rekstraraðila Landspítalans og þeirra sjúklinga, sem þar þurfa að dvelja, að þessar framkvæmdir geti átt sér stað á þeim árstíma þegar starfsemin er hvað minnst.  Breytir það ekki þessu áliti þótt áður kunni að hafa staðið til að vinna umrædda verkþætti á öðrum og óhentugri tíma.  Á móti þessum hagsmunum þarf að vega hagsmuni kærenda því tengda að framkvæmdir verði stöðvaðar.  Í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til nefndarinnar, dags 10. júní sl., sem áður er getið, er vísað til skilmála í útboðsgögnum um sprengingar. Hefur úrskurðarnefndin kynnt sér útboðsskilmálana og er það mat nefndarinnar að í þeim sé gerð krafa um að gætt verði ýtrustu varfærni við framkvæmd sprenginga í grunni hússins.  Ónæði af þeim verði því lítið og hætta á tjóni á eignum í algjöru lágmarki.

Ekki hefur enn komið til útgáfu sprengileyfis vegna framkvæmda í grunninum, enda ekki til þess vitað að þar hafi verið spengt.  Þegar til sprenginga kemur verður að ætla að leyfi til þeirra verði byggt á framlögðum áætlunum og útboðslýsingu, auk þess sem gætt verði viðeigandi ákvæða reglugerðar nr. 497/1996.

Í áðurnefndu bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 10. júní sl., er staðhæft að uppsteypa nýbyggingar muni hefjast í lok september.  Samkvæmt þessu er þess ekki að vænta að á þeim tíma, sem málið verður til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, verði um að ræða gerð varanlegra mannvirkja sem torveldi þá niðurstöðu að byggingarleyfið verði fellt úr gildi, verði fallist á efnisrök kærenda.

Með hliðsjón af framanrituðu er það niðurstaða úrskurðarnefndar að hagsmunir kærenda af því að framkvæmdir verði stöðvaðar verði að teljast til muna minni en hagsmunir byggingarleyfishafa af því að fá þeim fram haldið, kjósi hann á annað borð að taka þá áhættu sem felst í því að halda framkvæmdum áfram meðan ekki hefur verið skorið úr um gildi hins umdeilda byggingarleyfis.  Verður því ekki fallist á kröfur kærenda um að framkvæmdir við nýbyggingu á  Landspítalalóð verði stöðvaðar.

Til þess að tryggja réttmæta hagsmuni kærenda áréttar úrskurðarnefndin að það er forsenda niðurstöðu nefndarinnar að sprengingum verið hagað í samræmi við útboðslýsingu og ákvæði reglugerðar nr. 497/1996 og að ekki verði hafin vinna við uppsteypu nýbyggingar meðan málið er til meðferðar hjá nefndinni.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að ekki verði heimilaðar framkvæmdir við nýbyggingu á Landspítalalóð meðan kærumál þeirra er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Ár 1999, miðvikudaginn 16. júní kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 12/1999; kæra S, Steðja á ákvörðunum hreppsnefndar Borgarfjarðarsveitar um útgáfu framkvæmdaleyfis til að breyta legu Borgarfjarðarbrautar um Steðjabrekku og um að veita Vegagerðinni leyfi til efnistöku úr námu merktri D í landi Steðja.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 9. mars 1999 kærir Þorsteinn Einarsson hdl., f.h. S, ákvörðun hreppsnefndar Borgarfjarðarsveitar frá 11. febrúar 1999 um að samþykkja framkvæmdaleyfi til að breyta legu Borgarfjarðarbrautar um Steðjabrekku og um að veita Vegagerðinni leyfi til efnistöku úr námu merktri D í landi Steðja. Kæruheimild er samkvæmt 8. grein laga nr. 73/1997. Kærandi krefst þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.  Þá krefst kærandi þess að úrskurðað verði að ekki megi hefja framkvæmdir eða efnistöku í landi Steðja meðan málið er til umfjöllunar í úrskurðarnefnd.

Málavextir:  Með bréfi, dags. 8. september 1998, óskaði Vegagerðin eftir leyfi hreppsnefndar til þess að breyta legu Borgarfjarðarbrautar ofan Flókadalsár á u.þ.b. 500 metra kafla ofan Steðjabrekku í landi Steðja.  Var erindi þetta samþykkt á fundi hreppsnefndar hinn 28. sama mánaðar.  Framkvæmdaleyfi það sem þá var veitt var síðar afturkallað þar sem fallist var á það að gefa hefði átt landeiganda kost á að koma að andmælum við töku ákvörðunar um framkvæmdaleyfið.  Eftir að andmæli kæranda voru fram komin tók hreppsnefnd erindi Vegagerðarinnar til meðferðar að nýju og veitti umbeðið framkvæmdaleyfi á fundi hinn 11. febrúar 1999.  Þessari ákvörðun skaut kærandi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi dags. 9. mars 1999 eins og að framan greinir.  Þar sem fyrir lá að framkvæmdir í landi Steðja voru ekki hafnar eða að hefjast var ekki tilefni til þess að úrskurða um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda.  Þess í stað beindi úrskurðarnefndin þeim tilmælum til Vegagerðarinnar að hefja ekki framkvæmdir í landi Steðja meðan málið væri til meðferðar í nefndinni og var fallist á þau tilmæli.  Hefur krafa kæranda um stöðvun framkvæmda því ekki komið til úrskurðar.

Málsrök kæranda:  Kærandi byggir á því að fyrrgreindar ákvarðanir hreppsnefndar skorti lagastoð og því beri að fella þær úr gildi.  Kröfur kæranda eru einkum byggðar á eftirfarandi röksemdum:

Kærandi byggir á því að ekki hafi verið uppfyllt skilyrði laga fyrir veitingu framkvæmdaleyfis við lagningu Borgarfjarðarbrautar í landi hans.  Kærandi vísar í því sambandi til 1. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997.  Þá vísar kærandi jafnframt til 9. tl. 5. gr. laga nr. 63/1993, þar sem kveðið sé á um það að lagning vega sé háð mati á umhverfisáhrifum.  Kærandi telur að ekki hafi verið uppfyllt fyrrgreind skilyrði 1. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997 og 9. tl. 5. gr. laga nr. 63/1993 og því hafi hreppsnefnd borið að synja Vegagerðinni um framkvæmdaleyfi í landi hans.  Kærandi kveður það óumdeilt að ekki hafi verið úrskurðað um mat á umhverfisáhrifum lagningu vegar á þeim stað í landi hans, sem hreppsnefnd hefur nú heimilað að lagður verði. Með vísan til lögskýringarsjónarmiða telur kærandi að skýra beri ákvæði 27. gr. laga nr. 73/1997 um framkvæmdaleyfi þröngt.

Aðrar málsástæður kæranda eru eftirfarandi:

1. Að fyrirhugaðar framkvæmdir í landi hans séu í ósamræmi við skipulagsáætlanir á svæðinu, en þær áætlanir geri ekki ráð fyrir lagningu vegar í landi Steðja þar sem nú hafi verið heimilað að leggja veginn.

2. Að fella beri fyrrgreindar ákvarðanir hreppsnefndar úr gildi þar sem hreppsnefnd hafi ekki leitað álits Náttúruverndar ríkisins á fyrirhugðum framkvæmdum, sbr. lög nr. 93/1996, einkum 23. gr. laganna.

3. Að hreppsnefnd hafi með ákvörðunum sínum í málinu brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Kærandi telur að ákvarðanir hreppsnefndar séu mjög íþyngjandi fyrir hann og telur kærandi að ná hafi mátt markmiðum um lagningu vegar og efnistöku með öðru og vægari móti.

4. Að hreppsnefnd hafi við ákvörðun um lagningu vegar í sveitinni brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Kærandi kveður hreppsnefnd hafa fallist á andmæli eiganda jarðarinnar Stóra-Kropps við því að vegur yrði lagður um land þeirrar jarðar en tekið um það ákvörðun að leggja veg um land kæranda.

5. Að hreppsnefnd hafi með ákvörðunum sínum brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Kærandi telur að hreppsnefnd hafi verið skylt að rannsaka til hlítar hvort breyting á vegstæði og efnistaka teldist til meiri háttar framkvæmda í skilningi 27. gr. laga nr. 73/1997, hefði áhrif á umhverfið og breytti ásýnd þess. Þetta hafi ekki verið gert.

6.  Að fyrirhugaður vegur uppfylli ekki kröfur um öryggi vegfarenda og því beri að fella úr gildi framkvæmdaleyfi hreppsnefndar. 

7. Að hreppsnefnd hafi með ákvörðunum sínum brotið gegn 72. gr. stjórnarskrárinnar og því beri að fella þær ákvarðanir úr gildi.  Kærandi telur að almenningsþörf krefjist þess ekki að efni verði tekið í landi hans og að breyting verði á vegstæði í landi hans.

8. Að ógilda beri ákvarðanir hreppsnefndar þegar af þeirri ástæðu að ekki hafi farið fram eignarnám á landi kæranda undir fyrirhugaðan veg og vegna efnistöku.

Krafa kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun hreppsnefndar um að veita heimild til efnistöku úr námu í landi hans byggir á öllum sömu röksemdum og greinir hér á undan. Þá byggir kærandi jafnframt á því að skylt hafi verið skv. 23. gr. laga um náttúruvernd nr. 93/1996 að leita álits Náttúruverndar ríkisins áður en leyfi var veitt til efnistöku úr landi hans.  Kærandi bendir á bréf sveitarstjóra, dags. 28. desember s.l., þar sem fram komi að Náttúruvernd ríkisins hafi ekki fjallað um fyrirhugaða efnistöku. Kveður kærandi það varða mjög miklu að ekki sé tekið efni úr námu merktri D í landi hans, þar sem námusvæðið veitir bænum að Steðja mikið skjól.

Málsrök hreppsnefndar Borgarfjarðarsveitar:  Leitað var afstöðu hreppsnefndar til kæruefnis þessa.  Í bréfi sveitarstjórnar, er barst úrskurðarnefndinni hinn 6. maí síðastliðinn, er gerð grein fyrir viðhorfum hennar til einstakra atriða kærunnar.  Hreppsnefnd kveður það mat sitt að tilfærsla vegarins í Steðjabrekkum geti ekki talist meiri háttar framkvæmd í skilningi laga og gefi ekki sjálfstætt tilefni til mats á umhverfisáhrifum.  Sami skilningur hafi komið fram af hálfu Skipulagsstofnunar.  Þá hafi þegar verið gert ítarlegt mat á umhverfisáhrifum vegalagningar á svæðinu.  Um það að framkvæmdir séu í ósamræmi við skipulag á svæðinu bendir hreppsnefndin á að í svæðisskipulagi hafi verið frestað skipulagi á umræddu svæði hvað veglínur varði. 

Um það, að ekki hafi verið leitað álits Náttúruverndar ríkisins er bent á að við gerð skýrslu um mat á umhverfisáhrifum vegagerðar á svæðinu hafi Náttúruvernd ríkisins ekki séð neina meinbugi á framkvæmdum.  Efnisleg afstaða Náttúruverndar ríkisins liggi því fyrir. 

Hreppsnefnd hafnar staðhæfingum kæranda um að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu og jafnræðisreglu.  Ekki hafi verið unnt að finna viðunandi vegstæði sem hefði minni röskun í för með sér fyrir kæranda.  Þá hafi hreppsnefnd ekki mismunað aðilum og sé það rangt, sem fram komi í kærunni, að fallist hafi verið á andmæli eiganda jarðarinnar Stóra-Kropps enda hafi ekkert erindi borist frá honum.

Að því er rannsóknarreglu varðar bendir hreppsnefnd á að vegalagning á umræddu svæði hafi fengi ítarlega umfjöllun og hafi m.a. verið gerðar tvær matsskýrslur um umhverfisáhrif vegna hennar og hafi þær báðar komið til umfjöllunar umhverfisráðherra.  Þá hafi verið fjallað um þessi mál við gerð svæðisskipulags sem m.a. tekur til þessa svæðis.  Fyrri ákvörðun hreppsnefndar hafi, auk alls þessa, verið dregin til baka til þess að kæranda gæfist kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.

Um það að vegurinn uppfylli ekki öryggiskröfur er bent á að hann komi þó í stað enn lakari kosts, sem sé að notast við núverandi veg.  Það að ekki liggi fyrir heimild landeiganda girði ekki fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis, enda beri að semja við landeiganda eða afla heimilda með eignarnámi og sé það mál milli landeiganda og framkvæmdaaðilans.

Málsrök Vegagerðarinnar:  Vegagerðinni var gefinn kostur á að koma að andmælum vegna kærumáls þessa.  Í bréfi Vegagerðarinnar til úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. apríl 1999, er gerð grein fyrir sjónarmiðum hennar í málinu. Er það mat Vegagerðarinnar að umrædd framkvæmd gefi ekki tilefni til mats á umhverfisáhrifum.  Um sé að ræða minniháttar færslu á vegi sem að mestu sé endurbættur á núverandi stað án þess að raskað sé óröskuðu landi.  Er vísað til afstöðu Skipulagsstofnunar til málsins.  Þá liggi fyrir að fulltrúi Náttúruverndar ríkisins á Vesturlandi hafi gefið umsögn um færslu vegarins og efnistöku úr námu D og sé umsögn hans jákvæð.  Að öðru leyti vísast til fyrirliggjandi gagna í málinu.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Leitað var umsagnar Skipulagsstofnunar um kærumál þetta. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 4. maí 1999, er vísað til fyrri afstöðu stofnunarinnar til færslu Borgarfjarðarbrautar á umræddum stað.  Er á það bent að möguleg vegstæði og nærliggjandi svæði hafi verið vandlega skoðuð með tilliti til umhverfisáhrifa.  Sé það mat stofnunarinnar að tilfærsla Borgarfjarðarbrautar á umræddum 500 metra kafla sé það óveruleg breyting frá núverandi vegi að rétt hafi verið að mæla með því við sveitarstjórn að hið umdeilda framkvæmdaleyfi yrði veitt með vísun til 3. tl. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 73/1997.  Hafi sveitarstjórn, að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar, verið heimilt að veita umbeðið framkvæmdaleyfi, enda hafi meðmæli stofnunarinnar falið í sér afgreiðslu með tilliti til skipulags.  Þá er tekið fram í umsögn stofnunarinnar að eftirlitsráðgjafi Náttúruverndar ríkisins á Vesturlandi hafi ekki gert athugasemdir við efnistöku úr námu D í landi Steðja í umsögn sinni til Náttúruverndar ríkisins.  Náttúrvernd ríkisins hafi og, með bréfi dags. 30. apríl 1999 til stofnunarinnar, staðfest að ekki væru gerðar athugasemdir við efnistöku úr námunni.  Loks hafi legið fyrir yfirlýsing Vegagerðarinnar um að efnistaka og frágangur verði í samráði við landeiganda en ef ekki náist samkomulag við hann verði ekki ráðist í framkvæmdir í landi Steðja nema að undangengnu eignarnámi.

Niðurstaða:   Í 1. mgr. 27. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er gerð grein fyrir framkvæmdum sem óheimilt er að ráðast í fyrr en fengið hefur verið framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar.  Óumdeilt er að framkvæmdir þær sem um er fjallað í máli þessu eru háðar slíku leyfi enda sótti Vegagerðin um framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar eins og að framan er rakið.  Í ákvæðinu segir jafnframt að framkvæmdir, sem eiga undir ákvæðið, skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum eftir því sem við á.  Telur kærandi að útgáfa hins umdeilda framkvæmdaleyfis hafi verið andstæð þessum skilyrðum þar sem umrædd framkvæmd sé háð mati á umhverfisáhrifum og þar að auki í ósamræmi við skipulagsáætlanir á svæðinu.

Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála á ekki úrskurðarvald um það hvort skylt hafi verið að ráðast í mat á umhverfisáhrifum umræddrar framkvæmdar.  Með bréfi til kæranda, dags. 9. október 1998, var honum kunngerð sú afstaða Skipulagsstofnunar að ekki væri talin þörf á að metin væru umhverfisáhrif „fyrirhugaðrar bráðbirgðafærslu á hluta núverandi vegar.“   Þessari niðurstöðu Skipulagsstofnunar gat kærandi skotið til umhverfisráðherra á grundvelli almennrar kæruheimildar stjórnsýslulaga og með hliðsjón af 14. gr. laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 20. gr. reglugerðar nr. 179/1994. Kærandi neytti ekki umræddrar kæruheimildar og stendur því óhögguð sú niðurstaða Skipulagsstofnunar að ekki hafi verið þörf mats á umhverfisáhrifum vegna hinna umdeildu framkvæmda í landi Steðja.  Verður heldur ekki annað séð en að niðurstaða þessi sé í fullu samræmi við ákvæði 1. gr. og 4. og 9. tl. 5. gr. laga nr. 63/1993, þar sem hvorki er unnt að fallast á að um lagningu nýs vegar sé að ræða né efnistöku yfir þeim mörkum sem sett eru í 4. tl.  5. gr. tilvitnaðra laga.

Ekki er í gildi staðfest aðalskipulag eða deiliskipulag fyrir svæði það sem hérum ræðir.  Í Svæðisskipulagi Borgarfjarðarsýslu norðan Skarðsheiðar er frestað skipulagi á umræddu svæði hvað varðar veglínur.  Eru því ekki í skipulagsáætlunum svæðisins bindandi fyrirmæli um staðsetningu vega og voru því fyrir hendi skilyrði til þess að beita heimildarákvæði 3. tl. ákvæða til bráðabirgða í lögum nr. 73/1997, svo sem gert var í umræddu tilviki.  Þar sem fyrir lágu meðmæli Skipulagsstofnunar var sveitarstjórn heimilt að veita umbeðið framkvæmdaleyfi þrátt fyrir áskilnað í 27. gr. laga nr. 73/1997 um að framkvæmd skuli samræmast skipulagsáætlunum.

Við útgáfu hins umdeilda framkvæmdaleyfis lá fyrir umsögn eftirlitsráðgjafa Náttúruverndar ríkisins á Vesturlandi, dags. 7. desember 1998.  Umsögn þessi hafði verið send Náttúruvernd ríkisins og ekki orðið tilefni til athugasemda þeirrar stofnunar.  Þá hafði Náttúruvernd ríkisins látið í té umsagnir við mat á umhverfisáhrifum vegagerðar á svæðinu.  Eins og málið lá fyrir við afgreiðslu sveitarstjórnar telur úrskurðarnefndin að sveitarstjórn hafi verið rétt að líta svo á að afstaða Náttúruverndar ríkisins til fyrirhugaðra framkvæmda hafi legið fyrir með fullnægjandi hætti. Loks hefur Náttúruvernd ríkisins staðfest, með bréfi til Skipulagsstofnunar dags. 30. apríl 1999, að ekki séu gerðar athugasemdir við efnistöku úr námu D í landi Steðja.  Verður því að telja að gætt hafi verið ákvæða náttúruverndarlaga við útgáfu hins umdeilda framkvæmdaleyfis. 

Ekki er fallist á að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Hin umdeilda framkvæmd miðar að því að bæta samgöngur á svæðinu og draga úr slysahættu og verður ekki séð að lengra hafi verið gengið gegn hagsmunum kæranda en nauðsynlegt var til þess að ná þessum markmiðum.  Þá er hafnað þeirri málsástæðu kæranda að með ákvörðuninni hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga.  Fellst úrskurðarnefndin ekki á rök kæranda í þessu efni.  Hafi sveitarstjórn tekið aðra afstöðu til lagningar vegar í landi Stóra-Kropps en í landi kæranda má ljóst vera að ekki var um sambærilegar vegaframkvæmdir að ræða.  Þá hefur kærandi ekki lagt fram nein gögn til stuðnings fullyrðingum sínum um afstöðu sveitarstjórnar til sjónarmiða eiganda Stóra-Kropps, en af hálfu sveitarstjórnar hefur fullyrðingum kæranda í þessu efni verið mótmælt. Ekki verður heldur fallist á þá málsástæðu kæranda að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga við meðferð sveitarstjórnar á málinu.  Þvert á móti telur úrskurðarnefndin ljóst af málsgögnum að ítarleg athugun hafi farið fram á möguleikum til endurbóta vega á svæðinu og að ákvörðun um endurbyggingu núverandi vegar, með tilteknum lagfæringum, hafi verið tekin að vel athuguðu máli.

Sú málsástæða kæranda, að fyrirhugaður vegur uppfylli ekki kröfur um öryggi vegfarenda, er í augljósri mótsögn við þá málsástæðu hans að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu.  Við reifun þeirrar málsástæðu heldur kærandi því fram að ná hefði mátt markmiðum um lagningu vegar með því að endurbyggja veginn á núverandi stað.  Sýnist sú lausn þó vera fjær því að uppfylla kröfur um öryggi ef litið er til þeirra markmiða, sem Vegagerðin kveður hafa verið stefnt að með tilfærslu vegarins á margnefndum kafla. Þykir kærandi ekki hafa sýnt fram á það að fyrirhuguðum vegi sé svo áfátt hvað varðar öryggi að ekki hafi af þeim sökum verið rétt að heimila lagningu hans. 

Hafnað er þeim málsástæðum kæranda að efnistaka í landi hans stríði gegn ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar, svo og að ógilda beri ákvarðanir hreppsnefndar þar sem ekki hafi farið fram eignarnám á landi kæranda.  Fyrir liggur að Vegagerðin hefur, með bréfi dags. 26. febrúar 1999 til Matsnefndar eignarnámsbóta, óskað heimildar til eignarnáms vegna framkvæmdanna með stoð í 46. gr. vegalaga nr. 45/1994, en áður hafði árangurslaust verið leitað samninga við kæranda um bætur fyrir land og efnistöku. Var sveitarstjórn rétt að veita umbeðið framkvæmdaleyfi enda þótt ekki lægi fyrir eignarnám, enda takmarkast heimildir þær sem í framkvæmdaleyfinu felast, eðli máls samkvæmt, af öðrum lagaskilyrðum sem fullnægja þarf áður en til framkvæmda getur komið.

Loks er hafnað þeirri málsástæðu kæranda að með efnistöku úr námu D dragi úr skjóli sem efnistökustaðurinn veiti.  Hefur þessi staðhæfing ekki verið studd neinum haldbærum rökum.

Samkvæmt framansögðu verður ekki fallist á kröfur kæranda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana hreppsnefndar Borgarfjarðarsveitar um að veita Vegagerðinni framkvæmdaleyfi til þeirrar vegagerðar og efnistöku í landi Steðja sem í leyfinu greinir.

Uppsaga úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna nefndarmanna og aukins fjölda kærumála hjá nefndinni.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfum kæranda um að ógiltar verði ákvarðanir hreppsnefndar Borgarfjarðarsveitar frá 11. febrúar 1999 um að samþykkja framkvæmdaleyfi til að breyta legu Borgarfjarðarbrautar um Steðjabrekku og um að veita Vegagerðinni leyfi til efnistöku úr námu merktri D í landi Steðja.

Ár 1999, miðvikudaginn 2. júní kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 13/1999; kæra D, Lindarsmára 7, Kópavogi á ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 24. febrúar 1999 um að synja umsókn kæranda um leyfi til að gegna starfi byggingarstjóra við byggingu eigin íbúðarhúss að Fjallalind 106, Kópavogi.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sem barst nefndinni hinn 12. mars 1999, kærir D, Lindarsmára 7, Kópavogi ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 24. febrúar 1999 um að synja umsókn um leyfi til að gegna starfi byggingarstjóra við byggingu eigin íbúðarhúss að Fjallalind 106, Kópavogi. Hin kærða ákvörðun var staðfest í bæjarstjórn Kópavogs þann 9. mars 1999.  Kærandi krefst þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.

Málavextir:  Í janúar 1999 sótti kærandi, sem er rekstrartæknifræðingur að mennt, um leyfi byggingarfulltrúans í Kópavogi til þess að vera byggingarstjóri við byggingu eigin íbúðarhúss að Fjallalind 106 í Kópavogi.  Með bréfi dags. 8. febrúar 1999 tilkynnti byggingarfulltrúi kæranda að þar sem menntun hans væri ekki á byggingarsviði uppfyllti hann ekki skilyrði til þess að verða byggingarstjóri, auk þess sem starfsreynsla hans væri metin ófullnægjandi.  Kærandi óskaði álits byggingarnefndar Kópavogs á afgreiðslu byggingarfulltrúa á erindinu.  Byggingarfulltrúi sendi byggingarnefnd greinargerð um málið.  Kemur þar fram að við nánari eftirgrennslan hafi komið í ljós að ekki sé réttlætanlegt að setja það skilyrði að menntun tæknimanna þurfi að vera á byggingarsviði.  Hins vegar taldi byggingarfulltrúinn augljóst að  kærandi hefði ekki sýnt fram á það að hann uppfyllti kröfur um þriggja ára reynslu af verk- og byggingarstjórn eða byggingareftirliti.  Einnig yrði að liggja fyrir að reynsla væri óvéfengjanleg þegar menntunargrunnurinn væri ekki á byggingarsviði.  Að fenginni þessari umsögn byggingarfulltrúa hafnaði byggingarnefnd umsókn kæranda með vísan til 2. tl. 51. gr. laga nr. 73/1997.  Þessari niðurstöðu skaut kærandi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með ódagsettu bréfi sem barst nefndinni hinn 12. mars 1999.  Gögn um hina kærðu ákvörðun bárust nefndinni hinn 23. mars 1999.

Málsrök kæranda:  Kærandi telur sig uppfylla skilyrði til þess að gegna starfi byggingarstjóra. Telur hann sig fullnægja skilyrðum bæði um menntun og starfsreynslu og vísar til framlagðra gagna þar að lútandi.  Tilgangur hans sé að tryggja að hús hans verði byggt á þann hátt að gæði þess verði tryggð.

Málsrök byggingarnefndar:  Byggingarnefnd vísar til greinargerðar byggingarfulltrúa um málið og ákvæða 2. tl. 51. gr. laga nr. 73/1997 þar sem áskilin er þriggja ára reynsla tæknimenntaðra manna af verk- og byggingarstjórn eða byggingareftirliti.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um erindi kæranda. Í umsögn stofnunarinnar segir að í 2. tl. 2. mgr. 51. gr. skipulags- og byggingarlaga sé kveðið á um það að arkitektar, verkfræðingar, tæknifræðingar og byggingarfræðingar með þriggja ára reynslu af verk- og byggingarstjórn eða byggingareftirliti geti orðið byggingarstjórar. Samhljóðandi ákvæði sé í grein 31.1.b. í byggingarreglugerð nr. 441/1998.  Í gögnum málsins komi fram að kærandi sé rekstrartæknifræðingur, en ekki verði lesið úr lögskýringargögnum að slík menntun sé ekki nægjanleg til að uppfylla skilyrði gildandi lagaákvæða.  Hins vegar telji stofnunin að gera verði strangari kröfur til þess að reynsla kæranda sé ótvíræð, þar sem menntun hans sé ekki á sviði byggingarmála. Í vottorði yfirmanns kæranda komi að vísu fram, að kærandi hafi, í samstarfi með iðnaðarmönnum, unnið að viðhaldi og endurbótum á húsnæði vinnuveitanda síns og verið verkstjórnandi, af hálfu vinnuveitandans, að 200 fermetra viðbyggingu. Síðan segir í umsögninni:  „Skipulagsstofnun telur, að þessi störf kæranda sýni ekki á nægilega ótvíræðan máta fram á reynslu kæranda, til þess að hann uppfylli skilyrði þau sem fyrrnefnt lagaákvæði setur um reynslu af verk- og byggingarstjórn. Samkvæmt framansögðu er það því álit Skipulagsstofnunar að ekki beri að verða við kröfu kæranda um að fella úr gildi kærða synjun byggingarnefndar Kópavogs frá 25. febrúar 1999.”

Niðurstaða:  Eins og að framan greinir er kærandi menntaður rekstrartæknifræðingur.  Ekki er í ákvæði 2. tl. 51. greinar  laga nr. 73/1997 gerður greinarmunur á menntunarsviðum tæknifræðinga.  Fullnægir kærandi því menntunarkröfum, sem gerðar eru til byggingarstjóra.  Hins vegar er áskilið í tilvitnuðu ákvæði að arkitektar, verkfræðingar, tæknifræðingar og byggingarfræðingar þurfi að hafa þriggja ára reynslu af verk- og byggingarstjórn eða byggingareftirliti til þess að geta orðið byggingarstjórar.  Gögn þau, sem kærandi hefur lagt fram um starfsreynslu, sýna ekki að hann hafi þá starfsreynslu, sem áskilin er að lögum.  Engin heimild er í lögunum til þess að víkja frá kröfum um starfsreynslu og verður því ekki litið til sérstakra atvika svo sem þess að um byggingu eigin íbúðarhúss kæranda er að ræða.  Er það því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki verði fallist á kröfu kæranda í málinu.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarnefndar Kópavogs frá 24. febrúar 1999 um að synja umsókn hans um leyfi til að gegna starfi byggingarstjóra við byggingu íbúðarhúss að Fjallalind 106 í Kópavogi.

Ár 1999, fimmtudaginn 27. maí kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 9/1999; kæra Bewal ehf, Kirkjuteigi 13, Reykjavík á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. janúar 1999 um að synja umsókn um leyfi til að hækka þak og setja kvisti á húsið nr. 13 við Kirkjuteig í Reykjavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 25. febrúar 1999, sem barst nefndinni hinn 2. mars 1999, kærir S f.h. Bewal ehf., Kirkjuteigi 13, Reykjavík ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. janúar 1999 um að synja umsókn um leyfi til að reisa þak um 158 cm og setja kvisti á húsið nr. 13 við Kirkjuteig í Reykjavík.  Hin kærða ákvörðun var staðfest í borgarstjórn Reykjavíkur hinn 4. febrúar 1999.

Málavextir:  Með bréfi dags. 30. desember 1997 gerði umboðsmaður kæranda fyrirspurn til byggingarnefndar Reykjavíkur um það hvort leyft yrði að stækka íbúð efri hæðar hússins nr. 13 við Kirkjuteig með því að hækka valmaþak hússins og nýta þannig þakrými þess.  Fyrirspurn þessari var svarað neikvætt með bréfi byggingarfulltrúa hinn 9. janúar 1998.  Var í bréfinu vísað til bókunar byggingarnefndar þess efnis að ekki væri ástæða til þess að hrófla um of við götumynd neðri hluta Kirkjuteigs, sem enn væri að mestu óbreytt frá upphafi.  Hinn 25. mars 1998 ritaði umboðsmaður kæranda bréf til skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur þar sem hann óskaði svara um það hvort húsið að Kirkjuteigi 13 væri friðað, hvort fyrir lægi deiliskipulag sem kæmi í veg fyrir fyrirhugaðar breytingar á húsinu og hvort það samræmdist lögum að einum borgara leyfðist það sem öðrum væri óheimilt.  Var vísað til þess í bréfinu að leyfi fyrir sambærilegum breytingum á nærliggjandi húsum hefði nýlega verið veitt.  Skipulags- og umferðarnefnd aflaði umsagnar Borgarskipulags um málið.  Kemur fram í umsögninni að húsið sé ekki friðað en að unnið sé að deiliskipulagi hverfisins.  Samhliða því sé unnið að húsakönnun og varðveislumati á vegum Árbæjarsafns, þar sem lagt sé til að vernda götumyndir og hús með umhverfislegt gildi.  Þar sé t.d. lagt til að vernda Kirkjuteig 7-15.  Marki húsaröðin á mjög áberandi hátt rými Laugarneskirkju.  Beri að vernda húsin sérstaklega vegna upprunaleika þeirra.  Þá er vísað til þess að byggingarnefnd hafi áður svarað fyrirspurn um hækkun á þaki hússins neitandi.  Þá er í umsögninni bent á nýlega synjun byggingarnefndar vegna beiðni eiganda Kirkjuteigs 9 um leyfi til hækkunar á þaki þess húss.  Hafi synjun byggingarnefndar í því máli verið kærð til umhverfisráðuneytisins sem hafi staðfest ákvörðun byggingarnefndar og ekki fallist á að jafnræðisregla stjórnsýslulaga hafi verið brotin með ákvörðun byggingarnefndar í málinu.  Var kæranda send umsögn Borgarskipulags, með bréfi dags. 6. maí 1998, ásamt útskrift úr gerðabók skipulags- og umferðarnefndar þar sem erindi kæranda um stækkun þakrýmis er hafnað.  Kærandi vísaði framangreindum ákvörðunum til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, með bréfi dags. 18. maí 1998, en dró þá kæru sína til baka, þar sem ekki lá fyrir formleg synjun byggingarnefndar á umsókn um byggingarleyfi og ályktun skipulags- og umferðarnefndar í málinu var ekki talin kæranleg ein og sér.  Kærandi ítrekaði eftir þetta fyrirspurn sína til byggingarnefndar og var síðari fyrirspurnin afgreidd neikvætt á fundi nefndarinnar hinn 30. júlí 1998 með vísun til bókunar með afgreiðslu nefndarinnar þann 8. janúar 1998.

Kærandi sótti hinn 20. janúar 1999 með formlegum hætti um byggingarleyfi fyrir svipuðum breytingum á þaki hússins og áður höfðu verið gerðar fyrirspurnir um og fjallað hafði verið um í skipulags- og umferðarnefnd Reykjavíkur.  Var umsókn hans synjað á fundi byggingarnefndar hinn 28. janúar 1999 með vísan til áðurgreindrar umsagnar Borgarskipulags og bókunar skipulags- og umferðarnefndar.  Var ákvörðun byggingarnefndar staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 4. febrúar 1999.  Skaut kærandi þessum ákvörðunum til úrskurðarnefndar með bréfi dags. 25. febrúar 1999, eins og að framan er rakið.

Málsrök kæranda:  Af hálfu kæranda er á því byggt að þar sem hliðstæðar framkvæmdir hafi nýlega verið leyfðar á umræddu svæði beri að fella hina kærðu ákvörðun byggingarnefndar úr gildi.  Kærandi hafi keypt eignina snemma á árinu 1997 og hafi hún verið seld með ,,byggingarrétti” en síðar á því ári hafi verið veitt leyfi til þess að byggja ofan á og setja kvisti á húsið nr. 14 við Kirkjuteig, beint á móti húsi kæranda.  Þá er það skoðun kæranda að rökstuðningur fyrir áliti Borgarskipulags og skipulags- og umferðarnefndar sé ófullnægjandi og byggist þar að auki á ómálefnalegum sjónarmiðum.  Engar upplýsingar eða tilkynningar hafi borist kæranda um varðveisluáhuga borgaryfirvalda fyrr en sótt hafi verið um leyfi til breytinga á þaki hússins.  Hafi kærandi orðið fyrir kostnaði og fyrirhöfn af þessum sökum og vilji hann fá úr því skorið hvort geðþóttaákvarðanir sem þessar geti talist eðlileg vinnubrögð í lýðræðisríki.  Kærandi telur málið ekki snúast um það hvort umrætt hús líti betur út með ofanábyggingu eða ekki, eða hvort það sé fremur við kirkjutorgið en húsið nr. 14, heldur snúist málið um það að skipulags- og byggingaryfirvöldum hefði borið að tilkynna eigendum þá ákvörðun sína að varðveita umrædd hús, en svo hafi ekki verið gert.  Því hafi húseigendum verið rétt að líta svo á að þeim væri heimilt að byggja ofan á hús sín til jafns við og á sama hátt og aðrir húseigendur hafi gert á sama tíma og við sömu götu.  Það að tveir fulltrúar í byggingarnefnd sátu hjá við afgreiðslu málsins telur kærandi benda til að málið sé engan veginn einhlítt.

Málsrök byggingarnefndar:  Leitað var afstöðu byggingarnefndar Reykjavíkur til kæruefnis málsins.  Í greinargerð byggingarnefndar, sem barst úrskurðarnefndinni með bréfi dags. 3. maí 1999, er rakinn aðdragandi hinnar kærðu ákvörðunar.  Vísað er til greinargerðar aðalskipulags Reykjavíkur 1996 – 2016, þar sem fram kemur að stefnt skuli að varðveislu staðbundinna og listrænna sérkenna í húsagerð og skipulagi, sem gefi Reykjavík sérstöðu meðal borga og séu á þann hátt mikilvægur hluti af ímynd hennar.  Þá segir í greinargerðinni að á Borgarskipulagi sé nú verið að vinna að deiliskipulagi fyrir Teigahverfi sunnan Sundlaugavegar, staðgreinireit 1.36, sem afmarkist af Kringlumýrarbraut, Sundlaugavegi, Reykjavegi og Sigtúni.  Í samræmi við þjóðminjalög hafi Borgarskipulag óskað eftir því við Árbæjarsafn að gerð yrði húsakönnun í Teigahverfi og mat á varðveislugildi byggðarinnar.  Þessi könnun hafi nú verið gerð (dags. 1998) og afhent Borgarskipulagi.  Í skýrslunni sé gerð grein fyrir niðurstöðum könnunarinnar, ásamt tillögu um verndun götumynda og einstakra húsa.  Þar sé m.a. lagt til að varðveita götumynd Kirkjuteigs 7-15 og eru tilfærð rök skýrsluhöfundar fyrir þeirri tillögu.

Við afgreiðslu erindis kæranda kveðst byggingarnefnd ennfremur hafa haft hliðsjón af úrskurði umhverfisráðuneytisins frá 19. mars 1998 í máli vegna kæru eiganda hússins nr. 9 við Kirkjuteig, en í því máli hafi ráðuneytið fallist á þau sjónarmið byggingarnefndar sem liggi til grundvallar hinni kærðu ákvörðun. Með þeim úrskurði ráðuneytisins sé því hafnað að jafnræðisregla hafi verið brotin, heldur beri að líta á hverja umsókn fyrir sig með tilliti til mismunandi og ólíkra þátta sem áhrif hafi á ákvarðanatökuna og sé ekki fallist á að breytingar einstakra húsa, þó leyfðar hafi verið, geti skapað fordæmi eða mótað reglu sem ekki verði breytt.  Engu breyti þótt kærandi hafi keypt eign sína með ,,byggingarrétti”, í því felist það eitt að honum sé heimilt að hagnýta sér leyfi til ofanábyggingar á húsið verði slíkt leyfi veitt.

Hvað varðar tilvísun kæranda til breytinga á húsinu nr. 14 við Kirkjuteig, sem samþykktar hafi verið á fundi nefndarinnar hinn 25. nóvember 1997, tekur byggingarnefnd fram, að samkvæmt upphaflegri teikningu þess húss frá árinu 1945 hafi áætluð mænishæð verið 3,2 metrar og hafi einungis verið samþykkt 30 cm. hækkun frá þeirri hæð, ásamt nýjum kvistum.  Eftir breytinguna hafi húsið sama útlit og næsta hús, sem sé á lóðinni nr. 1 við Silfurteig.  Fyrirhuguð breyting á Kirkjuteigi 13 hafi hins vegar verið áætluð 158 cm. hækkun og kvistir með ólíku formi.  Ef breytingin hefði verið leyfð, hefði húsið skorið sig verulega úr annars stílhreinu yfirbragði næstu húsa í sömu húsaröð, þ.e. nr. 7-15 við Kirkjuteig.

Vísað er til þess að sveitarstjórn sé heimilt að fresta afgreiðslu umsóknar um leyfi til niðurrifs eða breytinga á húsi í allt að tvö ár, sbr. 6. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, að fullnægðum tilgreindum skilyrðum.  Byggingarnefnd hafi hins vegar talið rétt að synja umsókn kæranda með vísun til fyrirhugaðrar verndunar götumyndar og áðurnefnds úrskurðar umhverfisráðuneytisins og firra kæranda með því óvissu um framhald málsins.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði álits Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar, dags. 3. maí 1999, er gerð grein fyrir erindinu en síðan segir:  ,,Til stuðnings ákvörðunar sinnar vísar byggingarnefnd til umsagnar Borgarskipulags dags. 22. apríl 1998 og skipulags- og umferðarnefndar dags. 27. apríl 1998. Í umsögn Borgarskipulags kemur fram, að deiliskipulag hverfisins sé í vinnslu og samhliða því sé unnið að húsakönnun og varðveislumati á vegum Árbæjarsafns. Í því mati sé lagt til að vernda götumyndir og hús með umhverfislegt gildi. Þar sé m.a. lagt til að vernda Kirkjuteig 7-15 með þessum rökstuðningi:  ,,Húsaröðin markar á mjög áberandi hátt rými Laugarneskirkju. Þau ber að vernda sérstaklega vegna upprunaleika þeirra…” Þá vísar Borgarskipulag einnig til úrskurðar umhverfisráðuneytisins dags. 19. mars 1998, þar sem umsókn fasteignareiganda að Kirkjuteigi 9 um byggingarleyfi, vegna fyrirhugaðra breytinga á húsi sínu var hafnað. Í úrskurði ráðuneytisins segir að ,,…taka verði tillit til þess að götumynd neðri hluta Kirkjuteigs sé að mestu óbreytt frá upphafi…” auk þess sem litið er til þess að götumyndum nálægra gatna hafi verið raskað verulega með ofanábyggingum og breytingum á húsum. Með vísan til þessa staðfesti umhverfisráðuneytið niðurstöðu byggingarnefndar Reykjavíkur þess efnis að hafna umsókn eiganda Kirkjuteigar 9 um byggingarleyfi. Deiliskipulag er ekki til staðar í því hverfi Reykjavíkur þar sem hús það, sem mál þetta snýst um, er staðsett. Slíkt skipulag verður að telja skilyrði fyrir því, að byggingareiganda sé synjað um byggingarleyfi á grundvelli slíkra varðveislusjónarmiða, sem koma fram í fyrrnefndum úrskurði umhverfisráðuneytis og umsögn Borgarskipulags, en í 6. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 segir:  ,,Ef innan skipulagssvæðis eru einstakar […] húsaþyrpingar […] sem æskilegt er talið að varðveita vegna sögulegs, náttúrulegs eða menningarlegs gildis, án þess að um lögformlega friðun sé að ræða, skal setja í viðkomandi skipulagsáætlun ákvæði um hverfisvernd.” Í 2. gr. sömu laga er hugtakið hverfisvernd skilgreint á eftirfarandi hátt: ,,Ákvæði í svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi um verndun sérkenna eldri byggðar eða annarra menningarsögulegra minja.”  Ekki verður talið að kvaðir verði lagðar á eignir manna, án þess að lagaheimild þess efnis sé fyrir hendi, en heimild fyrir þeim kvöðum sem lagðar voru á eignarrétt kæranda í þessu máli, verður ekki talin fyrir hendi í þessu máli, þar sem deiliskipulag fyrir hverfið vantar. Hér verður þó að benda á, að skv. 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga er sveitarstjórn heimilt að fresta afgreiðslu umsóknar um leyfi til breytinga á húsi, í allt að tvö ár frá því að umsókn berst. Slík frestun er m.a. heimil ef deiliskipulag hefur ekki verið samþykkt eða ef setja á ákvæði um hverfisvernd í deiliskipulag. Því verður að líta svo á að skv. þessu hafi sveitarstjórn heimild til að leggja kvaðir á eignarréttindi fasteignareigenda innan viðkomandi sveitarfélags hagi hún málsmeðferð sinni í samræmi við gildandi lög. Í ljósi þessa er það álit Skipulagsstofnunar, að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi og að lagt verði fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að taka málið upp að nýju.”

Niðurstaða:  Af hálfu kæranda er á því byggt í málinu að breytingar, sambærilegar þeim sem hann hugðist gera á þaki húss síns, hafi lengi verið leyfðar víða í Teigahverfi.  Meðal annars hafi nýlega verið leyft að gera slíkar breytingar á þaki hússins nr. 14 við Kirkjuteig, á móti húsi hans.  Feli synjun byggingarnefndar á umsókn hans því í sér mismunun, sem sé ólögmæt og feli í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.

Af hálfu byggingarnefndar Reykjavíkur hefur verið bent á að samkvæmt teikningu frá árinu 1945 hafi verið gert ráð fyrir hærra þaki á húsinu nr. 14 við Kirkjuteig en því sem byggt var og sé sú hækkun, sem leyfð var á þaki hússins hinn 25. nóvember 1997, aðeins 30 cm meiri en sú mænishæð, sem upphaflega hafi verið samþykkt. 

Úrskurðarnefndin telur að ekki verði litið til þess við úrlausn þessa máls að byggingarleyfi frá árinu 1945 hafi gert ráð fyrir hærra þaki á húsinu nr. 14 við Kirkjuteig en byggt var, enda er leyfi fyrir upphaflega áformaðri þakhæð þess húss löngu fallið úr gildi. Álítur úrskurðarnefndin að breyting sú sem leyfð var á þaki hússins í nóvember 1997 hafi verið umfangsmikil og sambærileg við þá breytingu, sem fólst í umsókn kæranda, sem synjað var. Að mati úrskurðarnefndarinnar fór synjun á umsókn kæranda því í bága við  jafnræðisreglu stjórnsýslulaga ef litið er til þeirra breytinga, sem leyfðar hafa verið á þökum húsa í næsta nágrenni og þá einkum hússins nr. 14.  Það er hins vegar sjálfstætt úrlausnarefni hvort fyrir hendi hafi verið sérstakar lögmætar ástæður þess að víkja jafnræðisreglunni til hliðar við afgreiðslu umsóknar kæranda.

Hin kærða ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur var á því byggð að ástæða þætti til að vernda götumyndina við neðri hluta Kirkjuteigs, þ.e. húsin á lóðunum nr. 7-15. Heimilt er að ákveða friðun einstakra húsa með stoð í þjóðminjalögum, svo og verndun einstakra götumynda eða húsaraða með stoð í  6. mgr. 9. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 að fullnægðum lagaskilyrðum.  Ákvarðanir stjórnvalda um friðun eða verndun af þessum toga takmarka heimildir eigenda til ýmissa rástafana hinna friðuðu eða vernduðu eigna.  Leiðir m.a. af  þessum takmörkunum að lögmætt getur verið að neita eigendum verndaðra fasteigna um leyfi til breytinga á þeim án tillits til þess hvaða breytingar eigendum annarra fasteigna í nágrenninu kann að hafa verið leyft að gera á fasteignum sínum.  Geta sérstök verndarsjónarmið þannig leitt til þess að víkja megi almennum jafnræðissjónarmiðum til hliðar við afgreiðslu umsóknar um byggingarleyfi.  Til þess að svo sé verður þó að vera fullnægt lagaskilyrðum fyrir slíkri ákvörðun.

Í frumvarpi til skipulags- og byggingarlaga, sem síðar varð að lögum nr. 73/1997, var lagt til að sett yrðu í lögin ákvæði um svonefnda hverfisvernd.  Var í frumvarpinu áformað að setja mætti í deiliskipulag sérstök ákvæði til að vernda sérkenni eldri byggðar og tryggja að breytingar og framkvæmdir féllu vel að þeirri byggð sem fyrir væri.  Var gert ráð fyrir því í frumvarpinu að deiliskipulag, sem hefði að geyma ákvæði um hverfisvernd, væri háð staðfestingu ráðherra.  Með nefndaráliti umhverfisnefndar Alþingis voru gerða fjölmargar breytingartillögur við lagafrumvarpið.  Var m.a. lagt til að kveða mætti á um hverfisvernd í svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi og að ekki væri áskilið að deiliskipulag, sem hefði að geyma ákvæði um hverfisvernd, skyldi hljóta staðfestingu ráðherra svo sem ráðgert hafði verið í frumvarpi til laganna.  Eru ákvæði um hverfisvernd í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 í samræmi við breytingartillögur umhverfisnefndar.  Umhverfisnefnd lagði ennfremur til að sett yrði í lögin ákvæði um að byggingarnefnd væri heimilt að fresta afgreiðslu umsóknar um leyfi til niðurrifs eða breytinga á húsi í allt að tvö ár ef deiliskipulag væri ekki fyrir hendi, breytingar á því stæðu yfir eða ef setja ætti ákvæði um hverfisvernd í deiliskipulag.  Síðar kom fram breytingartillaga þess efnis að vald til þess að taka ákvörðun um slíka frestun yrði í höndum sveitarstjórnar en ekki byggingarnefndar.  Voru tillögur þessar teknar upp í lögin og er ákvæði um heimild sveitarstjórnar til þess að fresta afgreiðslu umsóknar við framangreindar kringumstæður í 6. mgr. 43. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Þau ákvæði sem lögfest voru um hverfisvernd með setningu skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 eru nýmæli í íslenskum lögum.  Er kveðið á um skilgreiningu hugtaksins í 2. grein laganna en í 6. mgr. 9. greinar er efnisregla um hverfisvernd. Segir í skilgreiningu  í 2. gr. laganna að hverfisvernd sé „ákvæði í svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi um verndun sérkenna eldri byggðar eða annarra menningarsögulegra minja.”  Í  6. mgr. 9. gr. laganna segir hins vegar svo: „Ef innan marka skipulagssvæðis eru einstakar byggingar, mannvirki, húsaþyrpingar, náttúruminjar eða trjágróður, sem æskilegt er talið að varðveita vegna sögulegs, náttúrulegs eða menningarlegs gildis, án þess að um lögformlega friðun sé að ræða, skal setja í viðkomandi skipulagsáætlun ákvæði um hverfisvernd.”

Samkvæmt tilvitnuðum lagagreinum verða ákvæði um hverfisvernd að vera sett fram í svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi.  Engin ákvæði hafa verið sett um hverfisvernd Teigahverfis í gildandi aðalskipulag Reykjavíkur og ekki er í gildi deiliskipulag fyrir hverfið.  Verður heldur ekki séð af málsgögnum að borgarstjórn hafi tekið um það formlega ákvörðun að gert verði þar deiliskipulag en það er í valdi sveitarstjórnar að taka slíka ákvörðun sbr. 1. mgr. 25. gr. laga nr. 73/1997.  Hins vegar bera gögn málsins það með sér að skipulags- og umferðarnefnd og Borgarskipulag hafa hafist handa um undirbúning að gerð deiliskipulags fyrir hverfið og að Árbæjarsafn hefur að beiðni Borgarskipulags unnið húsakönnun og mat á varðveislugildi byggðarinnar í hverfinu.  Koma fram í skýrslu safnsins tillögur um verndun götumynda og húsaraða sem taldar eru hafa umhverfislegt gildi.  Er þar á meðal húsaröðin nr. 7-13 (eða 7-15) við Kirkjuteig.  Er augljóst að tillögur þessar voru ekki lögmætur grundvöllur synjunar byggingarnefndar Reykjavíkur á umsókn kæranda.

Með heimild í 6. mgr. 43. greinar laga nr. 73/1997 getur sveitarstjórn ákveðið að fresta umsókn um niðurrif eða breytingar á húsi þegar deiliskipulag hefur ekki verið samþykkt, breytingar á því standa yfir eða ef setja á ákvæði um hverfisvernd í deiliskipulag.  Skilja verður ákvæði þetta svo að byggingarnefnd sé, að öðrum skilyrðum uppfylltum, ekki heimilt að synja umsókn um niðurrif eða breytingar á húsi með vísun til áforma um skipulagsgerð eða hverfisvernd, heldur sé einungis heimilt að fresta afgreiðslu umsóknar, enda taki sveitarstjórn um það ákvörðun.  Bar byggingarnefnd því að vísa því til borgarstjórnar að taka ákvörðun um það hvort fresta bæri afgreiðslu umsóknar kæranda eða að öðrum kosti að afgreiða hana án þess að tillit væri tekið til áforma um deiliskipulag og hverfisvernd.  Bar í því tilviki að vísa erindi kæranda til skipulags- og umferðarnefndar til grenndarkynningar  skv. 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997.

Af hálfu byggingarnefndar Reykjavíkur hefur verið vísað til úrskurðar umhverfisráðherra frá 19. mars 1999 í kærumáli um synjun á umsókn um leyfi til þess að reisa þak hússins nr. 9 við Kirkjuteig.  Úrskurðarnefndin hafnar því að litið verið til þess úrskurðar í máli því sem hér er til úrlausnar.  Telur nefndin tilvikin efnislega ekki sambærileg þar sem afstaða Kirkjuteigs nr. 13 til Laugarneskirkju og aðliggjandi torgs er gerólík afstöðu hússins nr. 9, en það hús stendur fyrir kirkjutorginu miðju að norðanverðu. Meiru varðar þó að við úrlausn kærumálsins um Kirkjuteig 9 áttu við eldri skipulagslög nr. 19/1964 með síðari breytingum og byggingarlög nr. 54/1978 með síðari breytingum.  Voru engin ákvæði um hverfisvernd í nefndum lögum né um réttarúrræði sem sveitarstjórn gæti gripið til ef tryggja ætti að ráðrúm gæfist til þess að ljúka gerð deiliskipulags eða til þess að setja ákvæði um hverfisvernd í skipulag á tilteknu svæði.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hin kærða ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur hafi ekki verið reist á viðhlítandi lagagrundvelli og því verið ólögmæt. Verður hin kærða ákvörðun því felld úr gildi og er lagt fyrir byggingarnefnd að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu málsins með tilliti til þeirra sjónarmiða sem að framan eru rakin.

Við úrlausn máls þessa kynnti úrskurðarnefndin sér aðstæður á umræddu svæði, án þess að um formlega vettvangsgöngu væri að ræða.  Jafnframt lágu fyrir nefndinni ljósmyndir og uppdrættir af þeim húsaröðum sem um er fjallað í málinu.

Nokkur dráttur hefur orðið á uppsögu úrskurðar í máli þessu, bæði vegna sérstöðu málsins og mikilla anna nefndarmanna.  Var umboðmanni kæranda gerð grein fyrir því að uppsaga úrskurðar myndi dragast og jafnframt hvenær úrskurðar væri að vænta í málinu.

Úrskurðarorð:

Hin kærða ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. janúar 1999, um að synja umsókn kæranda um leyfi til breytinga á þaki hússins nr. 13 við Kirkjuteig, er felld úr gildi.  Lagt er fyrir bygginarnefnd Reykjavíkur að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju og gæta við afgreiðslu umsóknarinnar þeirra sjónarmiða, sem rakin eru í forsendum úrskurðar þessa.

Ár 1999, fimmtudaginn 27. maí kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 8/1999; kæra J f.h. Tölvukorta ehf., Sólvallagötu 25, Reykjavík á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. janúar 1999 um að synja umsókn um leyfi fyrir áður gerðri íbúð í kjallara hússins nr. 18 við Skólavörðustíg í Reykjavík, ásamt endurbótum.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 26. febrúar 1999, sem barst nefndinni hinn 1. mars 1999, kærir J, f. h. Tölvukorta ehf., Sólvallagötu 25, Reykjavík ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. janúar 1999 um að synja umsókn um leyfi fyrir áður gerðri íbúð í kjallara hússins nr. 18 við Skólavörðustíg í Reykjavík, ásamt endurbótum.  Hin kærða ákvörðun var staðfest í borgarstjórn 4. febrúar 1999.

Málavextir:  Á árinu 1946 voru samþykktar í byggingarnefnd Reykjavíkur teikningar af atvinnu- og verslunarhúsi á lóðinni nr. 18 við Skólavörðustíg.  Teikningar þessar bera með sér að þá var fyrir eldra hús á lóðinni og átti fyrirhuguð nýbygging að hluta til að byggjast ofan á aðalhæð þess húss. Eldra húsið mun hafa verið byggt á árinu 1916, en samkvæmt virðingargerð til brunabótamats frá 1. júní 1941 var um að ræða íbúðarhús; kjallara, hæð og ris og má ráða af virðingargerðinni að kjallarinn hafi þá verið nýttur að hluta til sem íbúð.  Í virðingargerð frá 8. nóvember 1951 kemur fram að húsið sé óbreytt frá síðasta mati hinn 1. júní 1941 en að við það hafi verið reist nýbygging; fjórar hæðir og ris, með verslun á 1. hæð, vinnustofum á 2. og 3. hæð, íbúðarherbergjum á 4. hæð en þakhæðin sé ónothæf.  Ber virðingargerðin með sér að ekki hefur komið til þess að byggðar væru tvær hæðir ofan á eldra húsið, svo sem samþykktar teikningar frá 1946 gerðu ráð fyrir.

Hinn 30. ágúst 1979 samþykkti byggingarnefnd Reykjavíkur umsókn um leyfi til þess að byggja þrjár íbúðarhæðir ofan á gamla húsið, innrétta skrifstofuhúsnæði á 1. hæð og geymslur í kjallara ásamt gegnumgangi yfir á baklóð hússins.  Á samþykktum uppdráttum eru sýndar fjórar geymslur í kjallara hússins, en geymslur þessar eru ekki merktar einstökum íbúðum.

Hinn 2. september 1980 var gerður eignaskiptasamningur um húseignina.  Var samningur þessi áritaður af lóðaskrárritaranum í Reykjavík hinn 8. september 1980 og hann afhentur til þinglýsingar sama dag.  Samkvæmt samningi þessum er kjallari gamla hússins (norðurhluta) sérstakur eignarhluti.  Í samningnum er tekið fram að eignin skiptist í norður- og suðurhluta sem hvor um sig sé sjálfstæð heild.  Óskipt sé þó sameign beggja hluta af lóð og stigahúsi, sem sé í suðurhlutanum, ennfremur sorpgeymsla samkvæmt teikningu, ef hún verði gerð.  Ekki kemur fram í samningi þessum að nokkurt húsrými í kjallara gamla hússins eigi að fylgja íbúðum á efri hæðum.

Frá þessum tíma hafa eigendaskipti margsinnis orðið að íbúðum í húsinu.  Hefur kjallari sá, sem nú er í eigu kæranda, gengið kaupum og sölum sem ósamþykkt íbúð og ljóst að aldrei hafa þar verið innréttaðar geymslur, enda þótt gert hafi verið ráð fyrir því á samþykktum teikningum.

Hinn 11. maí 1995 samþykkti byggingarnefnd Reykjavíkur leyfi til að breyta húsnæði á 1. hæð gamla hússins í íbúð.  Á samþykktri teikningu þeirrar íbúðar kemur fram að tæming sorpíláta sé frá undirgangi á lóð nr. 16 og eru sorpílát sýnd á baklóð hússins en ekki í kjallara, eins og áður hafði verið gert ráð fyrir.  Þá er ekki að sjá að umræddri íbúð fylgi geymsla í kjallara, en lítil geymsla er sýnd inni í íbúðinni.

Kærandi eignaðist kjallara þann, sem um er fjallað í máli þessu, með afsali dags. 20. desember 1996.  Segir í afsalinu að um sé að ræða ósamþykkta íbúð og er þar vísað til eignaskiptasamnings frá 2. september 1980, sem áður er getið.  Eftir að kærandi hafði eignast umrætt húsnæði sótti hann um byggingarleyfi fyrir áður gerðri íbúð í kjallaranum, ásamt fyrirhuguðum endurbótum samkvæmt teikningum.  Var umsókn þessari hafnað á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur hinn 28. janúar 1999.  Skaut kærandi þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með kæru dags. 26. febrúar 1999, eins og áður er getið.

Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um greinargerð byggingarnefndar Reykjavíkur og umsögn Skipulagsstofnunar í kærumáli þessu.  Óskaði kærandi eftir því að fá að koma að frekari gögnum í málinu og var veittur til þess nokkur frestur.  Hefur kærandi lagt fram fjölda nýrra skjala sem þykja hafa þýðingu við úrlausn málsins og hefur uppsaga úrskurðar í málinu dregist nokkuð af þessum sökum.

Málsrök kæranda:  Af hálfu kæranda er á því byggt að aldrei hafi komið til þess að kjallaranum væri breytt til þess horfs, sem ráðgert hafi verið á samþykktum teikningum frá 30. ágúst 1979.  Engar geymslur hafi verið innréttaðar þar fyrir íbúðir á efri hæðum hússins og hafi íbúðunum verið ráðstafað án þess að nokkurt rými væri látið fylgja þeim í kjallara hússins.  Þá hafi verið fundin lausn er tryggi aðkomu að sorpílátum á baklóð hússins og hafi þeirri lausn verið náð fram fyrir milligöngu byggingarfulltrúa.  Því sé ekki lengur ástæða til þess að gera ráð fyrir sorpgeymslu í kjallaranum eða undirgangi að baklóðinni. Búið hafi verið í kjallaranum samfellt svo lengi að fullnægt sé skilyrðum til að samþykkja þar íbúð.  Þá sé birtuskerðing ekki meiri en í húsrými því á 1. hæð, sem fengist hafi samþykkt til íbúðar.  Raunar nái sól að skína á glugga kjallarans á vissum tíma dags en það sama verði ekki sagt um glugga íbúðar á 1. hæð.  Kjallarinn uppfylli því öll skilyrði til þess að verða samþykktur til íbúðar og feli synjun byggingarnefndar í sér mismunun og komi í veg fyrir að eigendur íbúða á 1. hæð og í kjallara sitji við sama borð.  Loks hafi sameigendur gefið tilskilið samþykki á löglega boðuðum húsfundi og séu því ekki efni til þess að synja umsókn hans um byggingarleyfið.

Málsrök byggingarnefndar:  Leitað var afstöðu byggingarnefndar Reykjavíkur til erindis kæranda.  Í greinargerð byggingarnefndar, er barst úrskurðarnefndinni með bréfi dags. 17. apríl 1999, eru raktar ástæður þess að byggingarnefnd synjaði umsókn kæranda.  Er það álit byggingarnefndar, að enda þótt sýnt hafi verið fram á það með brunavirðingu frá 1951 að gamla húsið hafi verið notað til íbúðar, þ.m.t. kjallari hússins, hafi þeirri notkun verið breytt með samþykkt byggingarnefndar þann 30. ágúst 1979.  Með bréfum byggingarfulltrúa til þinglesinna eigenda jarðhæðar og kjallara, dags. 21. desember 1994, hafi eigendum verið bent á að við fasteignaskoðun hafi komið í ljós að búið hafi verið að breyta notkun þessara eigna frá samþykktum teikningum og gera þar íbúðir.  Hafi verið óskað upplýsinga um það hver staðið hafi fyrir þessum breytingum.  Formleg svör hafi ekki borist við þessum fyrirspurnum.  Þá kemur fram í greinargerð byggingarnefndar að á fundi hinn 11. maí 1995 hafi nefndin samþykkt umsókn eiganda jarðhæðar (1. hæðar) um leyfi til að gera íbúð á hæðinni í stað skrifstofu og fundaherbergja, ásamt útgangi og tröppum úr stáli á bakhlið hússins, en tröppur og útgangur hafi orðið að vera vegna óleyfisframkvæmda í kjallaranum, auk þess sem setja hefði þurft kvöð á næstu lóð um aðkomu að sorpílátum.  Síðan segir í greinargerðinni, að samkvæmt framansögðu sé ljóst að íbúðin í kjallaranum hafi verið gerð eftir mitt ár 1979, en fyrir 1994, og uppfylli því ekki skilyrði til samþykktar skv. grein 96.1. í byggingarreglugerð nr. 441/1998.  Hefði kærandi hins vegar getað sýnt fram á að kjallarinn hefði verið nýttur samfellt sem íbúð frá því fyrir 1979 hefði borið að hafa hliðsjón af byggingarreglugerð sem í gildi var þegar endurbygging og stækkun hússins var samþykkt, þ.e. byggingarreglugerð nr. 298/1979, að teknu tilliti til ákvæða núgildandi byggingarreglugerðar um öryggis- og heilbrigðismál.  Íbúðin uppfylli þau ákvæði ekki í veigamiklum atriðum svo sem um aðkomu að lóð frá götu, um lágmarksstærð herbergis, um að snúa vel við sól og um stiga.  Hafi byggingarnefnd af framangreindum sökum ekki getað samþykkt erindi kæranda um áður gerða íbúð í kjallara.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Leitað var umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar, dags. 26. apríl 1999, er rakinn aðdragandi málsins og þau sjónarmið, sem byggingarnefnd Reykjavíkur kveðst hafa lagt til grundvallar ákvörðun sinni í málinu.  Síðan segir í umsögn stofnunarinnar:  “Í gögnum málsins kemur fram, að þann 15. maí 1995 veitti byggingarnefndin leyfi fyrir eina íbúð á jarðhæð, útgangi og tröppum úr stáli á bakhlið húss þess sem hér um ræðir. Á teikningum sem fylgdu með þeirri umsókn sést, að gert er ráð fyrir sorpkössum utandyra, og voru teikningar þessar áritaðar af byggingarfulltrúa. Telur Skipulagsstofnun því að synjun um leyfi verði ekki byggð á því að eldra leyfi hafi gert ráð fyrir sorpgeymslu á jarðhæð hússins, þar sem byggingarnefnd hefur þegar samþykkt íbúð á jarðhæð hússins og sorpkassa í garði þess. Þá kemur fram í kærubréfi, að sorphirða fari fram um bílageymslu Skólavörðustígs 20 (sic) og að sú ráðstöfun hafi verið gerð með fulltingi byggingarfulltrúa. Þá telur Skipulagsstofnun birtuskerðingarsjónarmið ekki eiga við, þar sem ekki hafi verið tekið tillit til þeirra við veitingu leyfis árið 1995, en sýnt þykir að birtuskerðing í íbúð þeirri á jarðhæð, sem leyfi var veitt fyrir þá, sé enn meiri en í íbúð þeirri sem mál þetta snýst um. Önnur meginforsenda synjunar byggingarnefndar Reykjavíkur er sú að leyfi frá 1979 hafi verið veitt á þeim forsendum, að geymslur fyrir íbúðir yrðu settar upp í kjallara hússins. Þar sem þetta hafi ekki verið gert verði ekki veitt leyfi fyrir hinni ósamþykktu íbúð. Taka verður undir þetta sjónarmið byggingarnefndarinnar. Við skoðun þessa máls verður að hafa hliðsjón af byggingarreglugerð þeirri sem í gildi var er leyfi var veitt árið 1979, sbr. grein 12.8. í núgildandi byggingarreglugerð nr. 441/1998. Samkvæmt grein 6.5.2. í byggingarreglugerð nr. 292/1979, skal hverri íbúð fylgja loftræst geymsla, ekki minni en 6 m². Síðan segir í sömu grein: “Þegar um er að ræða hús, sem er meira en ein íbúð, skal sýnt á uppdrætti, hvaða kjallaraherbergi og sérgeymslur fylgja hverri íbúð og tiltaka stærð þeirra.” Kærandi telur að þar sem geymslur séu í hverri íbúð, þá verði að líta framhjá skilyrði um geymslur í kjallara sem sett var í byggingaleyfi frá 1979. Við skoðun teikninga af húsinu að Skólavörðustíg 18, sem liggja fyrir, sést hins vegar greinilega að stærð geymslna í íbúðum, er ekki nægileg til að fullnægja skilyrðum byggingarreglugerðar frá 1979. Af þessu má því ljóst vera, að byggingarleyfi frá 1979 var veitt með skilyrði um geymslur í kjallara, vegna þess að geymslur í íbúðum hússins voru ekki nægilega stórar til að þágildandi reglugerð væri fylgt.  Þá segir í 4. mgr. 81. gr. núgildandi byggingarreglugerðar nr. 441/1998: “Hverri íbúð í fjölbýlishúsi skal fylgja sameiginleg geymsla fyrir barnavagna, reiðhjól og þess háttar. Stærð geymslunnar skal vera a.m.k. 2 m² á hverja íbúð og skal hún vera aðgengileg utan frá.” Samkvæmt teikningum af húsinu að Skólavörðustíg 18, sem kærandi skilaði inn með kæru sinni, er engin slík sameiginleg geymsla í húsinu. Til að fá byggingarleyfi verður umsækjandi að uppfylla skilyrði byggingarreglugerðar hverju sinni. Í ljósi af framansögðu er það því álit Skipulagsstofnunar að ekki beri að verða við kröfu kæranda um að fella úr gildi kærða synjun byggingarnefndar frá 28. janúar 1999, sem staðfest var í borgarráði 2. febrúar s.á.”

Niðurstaða:  Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hefur kjallari gamla hússins að Skólavörðustíg 18 í Reykjavík verið nýttur sem íbúðarhúsnæði a.m.k. frá því á árinu 1941, eða um liðlega hálfrar aldar skeið.  Við samþykkt fyrir byggingu þriggja íbúðarhæða ofan á húsið hinn 30. ágúst 1979 virðist hafa verið ætlunin að þáverandi íbúð í kjallaranum yrði breytt í geymslur fyrir íbúðir efri hæða, auk sorpgeymslu og að öllum líkindum sameiginlega geymslu fyrir reiðhjól, barnavagna og þess háttar. Með þessum hætti virðist hafa átt að fullnægja skilyrðum þágildandi byggingarreglugerðar nr. 292/1979 um geymslur fyrir nýjar íbúðir á efri hæðum sbr. grein 6.5.2 og 6.5.3 í nefndri reglugerð.  Samþykkt byggingarnefndar á þessu fyrirkomulagi var þó áfátt að því leyti að hvorki var tilgreint á uppdráttum hvaða geymsla skyldi fylgja hverri íbúð fyrir sig né hvar sameiginlegri geymslu væri ætlaður staður, þrátt fyrir ákvæði í grein 6.5.2 í byggingarreglugerð nr. 292/1979, sem kveður á um slíkar merkingar.

Réttu ári eftir að byggingarleyfi var veitt fyrir byggingu íbúða á 2., 3. og 4. hæð, ofan á gamla húsið, var gerður eignaskiptasamningur um húsið og hann innfærður hjá lóðaskrárritaranum í Reykjavík án athugasemda.   Samningi þessum var jafnframt þinglýst hinn 10. september 1980.  Samkvæmt samningnum er kjallari gamla hússins talinn sérstakur eignarhluti í húsinu og verður þar ekki séð að í kjallaranum sé gert ráð fyrir nokkurri eignaraðild eigenda annarra eignarhluta í húsinu, þó e.t.v. að frátalinni hlutdeild í sorpgeymslu, verði hún gerð.  Kjallarinn hefur og verið metinn sem sérgreindur eignarhluti og sem íbúðarhúsnæði hjá Fasteignamati ríkisins.

Heimildarskjöl fyrir íbúðum á efri hæðum hússins bera með sér að þær hafa verið seldar án þess að þeim fylgdi geymslurými í kjallara.  Jafnframt hefur kjallarinn gengið kaupum og sölum, gjarnan tilgreindur sem ósamþykkt íbúð.  Má ráða af málsgögnum að kjallaranum hafi aldrei verið breytt í geymslur, eins og til stóð samkvæmt samþykktum teikningum frá 30. ágúst 1979.  Er því ekki hægt að fallast á þá staðhæfingu, sem fram kemur í greinargerð byggingarnefndar Reykjavíkur í máli þessu, að íbúðin í kjallaranum hafi verið gerð eftir mitt ár 1979, en fyrir 1994.

Eins og atvikum er háttað í máli þessu getur úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála ekki fallist á að núverandi eigandi kjallarans, sem keypti hann í góðri trú á grundvelli þinglesinna heimilda, þurfi að sæta því að fyrri áform um geymslur í kjallaranum eigi að rýra eignarréttindi hans eða standa í vegi fyrir því að íbúð fáist samþykkt þar, að uppfylltum almennum skilyrðum.  Þegar umsókn kæranda kom til afgreiðslu í byggingarnefnd hafði aðkoma að sorpílátum á baklóð verið tryggð með fullnægjandi hætti og var áður áformuð aðkoma um kjallarann því ekki lengur því til fyrirstöðu að íbúðin þar yrði samþykkt.

Þegar metið var hvort íbúð sú, sem sótt var um samþykkt á, teldist hæf til samþykktar, bar byggingarnefnd að líta til þeirra reglugerðarákvæða, sem í gildi voru þegar íbúðin var byggð, sbr. grein 12.8. í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Við umfjöllun um umsókn kæranda bar því að miða við þær kröfur sem gerðar voru til íbúðarhúsnæðis á árinu 1941, eða jafnvel fyrr, enda allar líkur á því að íbúð hafi verið í kjallaranum löngu fyrir þann tíma, en húsið er byggt á árinu 1916. Jafnframt bar þó að líta til núgildandi krafna að því er varðar öryggis- og heilbrigðismál.

Úrskurðarnefndin er sammála því áliti Skipulagsstofnunar að birtuskerðingarsjónarmið hafi ekki átt við í málinu, þar sem ekki hafi verið tekið tillit til þeirra við samþykkt íbúðar á 1. hæð.  Er það álit nefndarinnar að gæta hafi átt jafnræðis í þessu tilliti og hafa m.a. til hliðsjónar að við samþykkt íbúðar á 1. hæð virðist ekki hafa verið gerð krafa til þess að þágildandi kröfum til íbúðarhúsnæðis væri fylgt út í æsar, m.a. um lágmarksstærð geymslu, en hafa verður í huga að um samþykkt áður gerðar íbúðar var að ræða.

Með hliðsjón af því sem nú hefur verið rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fella beri hina kærðu ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. janúar 1999 úr gildi þar sem ákvörðunin hafi að hluta til verið byggð á röngum forsendum og að nokkru á ómálefnalegum sjónarmiðum.  Er lagt fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju og afgreiða erindið með tilliti til sjónarmiða þeirra sem að framan eru rakin.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. janúar 1999 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir áður gerðri íbúð í kjallara hússins nr. 18 við Skólavörðustíg í Reykjavík, ásamt endurbótum, er felld úr gildi.  Lagt er fyrir byggingarnefnd að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju og gæta við afgreiðslu umsóknarinnar þeirra sjónarmiða, sem rakin eru í forsendum úrskurðar þessa.

Ár 1999, föstudaginn 14. maí kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 3/1999, kæra eigenda húseignanna nr. 17 og 19 við Öldugötu í Hafnarfirði á ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 24. nóvember 1998 um breytingu á deiliskipulagi Lækjargötu-Hringbrautar-Öldugötu, Hafnarfirði. Hin kærða ákvörðun var auglýst í B- deild Stjórnartíðinda hinn 11. janúar 1999.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sem barst nefndinni hinn 8. febrúar 1999 kærir H Öldugötu 19, Hafnarfirði ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 24. nóvember 1998 um breytingu á deiliskipulagi svonefnds Rafhareits, sem er svæði innan Öldugötu, Lækjargötu og Hringbrautar í Hafnarfirði.  Með bréfi sem barst úrskurðarnefndinni hinn 11. febrúar 1999 kæra B og E, Öldugötu 17, Hafnarfirði sömu ákvörðun og voru kærurnar sameinaðar í eitt mál.  Hin kærða breyting á deiliskipulagi var auglýst í B- deild Stjórnartíðinda hinn 11. janúar 1999.  Krefjast kærendur þess að umrætt deiliskipulag verði fellt úr gildi eða breytt verulega og nágrönnum verði þá gefinn kostur á að kynna sér fyrirhugaðar breytingar.  Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar dags. 22. febrúar 1999 frá eigendum Öldugötu 13 og 15 í Hafnarfirði er tekið undir sjónarmið kærenda í málinu.  Ekki hefur verið litið á bréf þetta sem sjálfstæða kæru enda kærufrestur liðinn er það barst nefndinni.  Bréfið og fylgiskjöl þess voru þess í stað lögð fram í málinu sem gögn til upplýsingar um málsatvik.

Málavextir:  Þann 28. ágúst 1998 auglýsti bæjarstjórn Hafnarfjarðar tillögu að breytingu á deiliskipulagi á svæði því sem kennt hefur verið við Rafha-húsið í Hafnarfirði. Fyrirhuguð breyting var þess efnis að úr gildi yrði fellt eldra deiliskipulag, sem gerði ráð fyrir níu einbýlishúsum og vistgötu, og í stað þess yrðu byggð tvö þriggja hæða og eitt tveggja hæða fjölbýlishús með allt að 31 íbúð og bílakjallara. Í hinu nýja deiliskipulagi var ennfremur gert ráð fyrir því að út félli byggingarreitur fyrir einbýlishús neðst við Öldugötu, þar sem honum yrði ráðstafað undir bílastæði.  Ennfremur skyldi breyta verslunarhúsnæði að Hringbraut 4 í íbúðir og mælt með að leyft yrði að byggja hæð ofan á húsið og breikka það.  Við þetta hús yrði einnig byggð bílageymsla.  Talsverður fjöldi athugasemda barst frá íbúum og eigendum fasteigna í nágrenni umrædds svæðis og bárust þær allar innan tilskilins frests.  Bæjarstjórn Hafnarfjarðar fjallaði um tillöguna á nýjan leik eftir að frestur til athugasemda rann út og gerði breytingar á henni. Að því loknu var tillagan send Skipulagsstofnun til afgreiðslu, skv. 3. mgr. 25. gr. skipulagslaga nr. 73/1997.  Stofnunin staðfesti með bréfi dags. 4. desember 1998 að hið fyrirhugaða deiliskipulag hafi verið yfirfarið.  Voru ekki gerðar athugasemdir við skipulagið af hálfu Skipulagsstofnunar og var það auglýst í B– deild Stjórnartíðinda með auglýsingu dags. 10. desember 1998 en birtingardagur auglýsingarinnar var hinn 11. janúar 1999.  Kærendur töldu sig ekki geta unað hinu nýja deiliskipulagi umrædds svæðis og skutu málinu til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfum dags. 8. og 11. febrúar 1999 eins og að framan greinir.  Á fundi nefndarinnar hinn 7. apríl 1999 var ákveðið að lengja afgreiðslutíma málsins í allt að þrjá mánuði með vísan til 4. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 þar sem um all umfagsmikið mál væri að ræða.  Var hagsmunaaðilum tilkynnt um þess ákvörðun.

Málsrök kærenda:  Af hálfu H, Öldugötu 19 eru færð fram ýmis rök gegn hinu umdeilda skipulagi.  Er því haldið fram að hús þau, sem skipulagið gerir ráð fyrir að rísi á svæðinu séu of há og byrgi sýn frá húsum við Öldugötu.  Þeim fylgi aukin umferð og slysahætta.  Gert sé ráð fyrir vegg á lóðamörkum Öldugötu nr. 21. og nr. 19 að hluta og hefur kærandi efasemdir um að heimilt sé að byggja háa veggi á lóðamörkum án samþykkis nágranna.  Þá heldur kærandi því fram að samkvæmt skipulagi frá 1988 (sic) hafi verið gert ráð fyrir að akfært yrði bak við húsin við Öldugötu, sem snúi að umræddu svæði.  Þar hefðu opnast möguleikar til þess að byggja bílskúra á baklóðum húsanna en skipulagsnefnd hafi ekki séð ástæðu til  þess að verða við óskum um að halda þessum möguleikum opnum.  Kærandi telur að hið nýja skipulag geti valdið lækkun á verðgildi eigna við Öldugötu.  Telur kærandi óskiljanlegt að skipulaginu skuli hafa verið haldið til streitu, þrátt fyrir það að allir nágrannar svæðisins við Öldugötu hafi lýst sig mótfallna því.  Telur kærandi að ekki hafi verið tekið eðlilegt tillit til mótmæla nágranna svæðisins og beri að fella skipulagið úr gildi eða breyta því verulega og gefa nágrönnum kost á að tjá sig um breytingarnar.

B og E, eigendur hússins nr. 17 við Öldugötu, færa fram svipuð rök fyrir kröfum sínum og þau, sem að framan eru rakin.  Þau telja að annars konar skipulag hefði verið heppilegra og að skipuleggja hefði átt allan Rafhareitinn en ekki einungis efri hluta hans.  Hefði verið ákjósanlegt að efna til samkeppni um skipulag reitsins í heild.  Þau benda á dæmi um það sem þau telja vera „slys” í skipulagsmálum og óttast að hið umdeilda skipulag muni vera af slíku tagi.  Þá benda þau á að ef markmiðið sé að reisa á svæðinu íbúðir fyrir aldraða, eins og fram komi í greinargerð skipulagsins, hefði verið hentugra að gera ráð fyrir lágreistari húsum sem betur hæfðu öldruðum en hús þau, sem skipulagið geri ráð fyrir.  Loks benda þau á að í skipulaginu sé gert ráð fyrir aðkomu að baklóðum húsanna nr. 3 – 11 við Öldugötu, en ekki hafi með sama hætti verið komið til móts við eigendur húsanna nr. 13 – 21, sem þar að auki missi útsýni vegna hins nýja skipulags.  Um lagarök vísa þau til 1. gr. laga nr. 73/1997 um markmið laganna og þann rétt, sem einstaklingum og lögaðilum er áskilinn í ákvæðinu.

Málsrök bæjarstjórnar Hafnarfjarðar:  Bæjarstjórn Hafnarfjarðar var gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruefni máls þessa.  Í svari bæjarstjórnar dags. 29. apríl 1999 eru rakin viðhorf hennar til einstakra málsástæðna kærenda.  Fram kemur í greinargerð bæjarstjórnar að ekki hafi verið áhugi fyrir byggingu einbýlishúsa á umræddu svæði svo sem gert hafi verið ráð fyrir í eldra skipulagi.  Hins vegar hafi þörf á íbúðum fyrir eldri borgara verið rík og hafi komið fram óskir um að byggja slíkar íbúðir á svæðinu.  Sé þetta ástæða þess að hafist var handa um að endurskipuleggja svæðið.  Dregið hafi verið úr hæð húsa við endurskoðun skipulagstillögunnar og sé mænishæð nýbygginga á svæðinu ekki hærri en mænishæð aðliggjandi húsa við Öldugötu.  Þá hafi byggingin að Hringbraut 2 verið færð fjær lóðamörkum og bygging að Hringbraut 4 lækkuð þannig að vegghæð sé hin sama og núverandi húss.  Ekki hafi borist athugasemd við vegg á lóðamörkum húsanna nr. 19, 21 og 23 við auglýsingu deiliskipulagstillögunnar, en heimilt sé að ákveða slíkt fyrirkomulag í deiliskipulagi sbr. grein 75.4 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.  Um aukna bílaumferð er tekið fram að í endurskoðaðri skipulagstillögu sé sýnd tillaga til úrbóta á Hringbrautinni og hafi deiliskipulagssvæðið verið stækkað út í miðja götuna.  Með þessu móti sé m.a. tekin afstaða til gönguleiða, bílastæða og frágangs gatnamóta inn á svæðið.  Hafi bæjaryfirvöld þannig viljað koma til móts við óskir íbúanna og sýna mögulegar útfærslur á endurbótum í götunni.  Um bílastæði og aðkomur aftan að húsunum við Öldugötu segir að það deiliskipulag sem verið hafi í gildi síðan 1985 sýni akveg í gegnum svæðið.  Frá akveginum sé sýndur möguleiki á aðkomu að baklóðum og bílskúrum við húsin 3a – 9 við Öldugötu,  þ.e.a.s. fimm neðstu húsin hafi haft þennan möguleika samkvæmt gildandi skipulagi.  Í endurskoðaðri skipulagstillögu sé lagt til að akfæri stígurinn verði framlengdur að lóð hússins númer 11 við Öldugötu.  Jafnframt hafi lóðamörk Öldugötu 11 verið endurskoðuð, þannig að það land sem ræktað hefur verið um langa hríð geti sameinast lóðinni.  Við þessa breytingu hafa sex neðstu húsin möguleika á aðkomu að baklóðum og bílskúrum. Um hugsanleg áhrif skipulagsins á verðgildi húsa segir að þar sé um matsatriði að ræða og hafi margir þættir þar áhrif og sé frágangur og gerð nánasta umhverfis vissulega einn af þeim. Hvað varðar hugleiðingar um upplýsingaskyldu og það hvers vegna ekki hafi verið fallið frá tillögunni vegna mótmæla nágranna segir að bæjarstjórn hafi falið skipulags- og umhverfisdeild að auglýsa og kynna tillöguna í samræmi við 25. gr. skipulags- og byggingarlaga og hafi það verið gert.  Ennfremur hafi verið haldnir tveir auglýstir kynningarfundir.  Eftir að frestur til að koma athugasemdum á framfæri við auglýsta tillögu var liðinn, hafi verið ljóst að athugasemdir höfðu borist frá allmörgum aðilum á svæðinu og andstaða við hana því þó nokkur.  Bæjar- og skipulagsyfirvöld hafi hins vegar ákveðið að unnið skyldi úr athugasemdunum og hafi það verið gert á þann hátt að komið hafi verið til móts við hluta af þeim og tillögunni breytt, en öðrum athugasemdum hafi verið svarað.  Greinargerð með greiningu á athugsemdunum og svör við þeim hafi síðan verið innlegg í aðra umræðu bæjarstjórnar um málið og hluti af þeim gögnum sem farið hafi með málinu til skipulagsstofnunnar.  Hafi úrvinnsla sú, sem fór fram eftir að athugasemdirnar bárust miðað að því að vinna úr þeim en ekki að falla frá deiliskipulagstillögunni.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Leitað var umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar er lýst aðdraganda málsins og þeim breytingum, sem fólust í umræddu skipulagi.  Síðan segir í umsögn stofnunarinnar:  “Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. skipulagslaga nr. 73/1997, sbr. 1. mgr. 25. gr. og 1. og 2. mgr. 18. gr. sömu laga, er gert ráð fyrir því að tillaga að breytingu deiliskipulags skuli auglýst með áberandi hætti og að hún skuli auglýst í ekki skemmri tíma en fjórar vikur. Þá segir ennfremur í 2. mgr. 18. gr.: „Í auglýsingu skal hverjum þeim aðila sem telur sig eiga hagsmuna að gæta gefinn kostur á að gera athugasemdir við tillöguna innan ákveðins frests sem eigi skal vera skemmri en sex vikur frá birtingu auglýsingar.“ Talsverður fjöldi athugasemda barst frá íbúum og eigendum fasteigna í nágrenni umrædds svæðis og bárust þær allar innan tilskilins frests. Bæjarstjórn Hafnarfjarðar fjallaði um tillöguna á nýjan leik eftir að frestur til athugasemda rann út og gerði breytingar á henni. Að því loknu var tillagan send Skipulagsstofnun til afgreiðslu, skv. 3. mgr. 25. gr. skipulagslaga nr. 73/1997. Stofnunin staðfesti með bréfi dags. 4. desember 1998 að hið fyrirhugaða deiliskipulag hafi verið yfirfarið. Ekki voru gerðar athugasemdir við að bæjarstjórn Hafnarfjarðar auglýsti samþykkta deiliskipulagsbreytingu í B- deild Stjórnartíðinda en það var gert þann 10. sama mánaðar. Skipulagsstofnun telur að af hálfu bæjarstjórnar Hafnarfjarðar hafi lagareglum um málsmeðferð vegna breytinga á deiliskipulagi, sbr. 1. mgr. 26. gr. skipulagslaga nr. 73/1997, verið fylgt. Stofnunin telur því að ekki skuli orðið við kröfu kærenda um að breyting sú á deiliskipulagi, sem hér er til umfjöllunar, verði felld úr gildi.”

Niðurstaða:  Eins og að framan greinir hafði verið gert deiliskipulag fyrir umrætt svæði á árinu 1985, sem hlotið hafði afgreiðslu skipulagsstjórnar og staðfestingu félagsmálaráðherra.  Byggingaráform þau, sem að var stefnt með gerð þess skipulags, gengu ekki eftir og var bæjarstjórn Hafnarfjarðar rétt að leita úrræða til þess að uppbygging gæti átt sér stað á svæðinu.  Að því miðuðu þær tillögur, sem kynntar voru til breytingar á áðurnefndu skipulagi og síðar leiddu til samþykktar þess skipulags, sem um er deilt í máli þessu. Úrskurðarnefndin er sammála því áliti Skipulagsstofnunar að formlega hafi verið staðið rétt að gerð og undirbúningi hins umdeilda skipulags.  Verður heldur ekki fallist á að það fari í bága við settar réttarreglur um byggingu á lóðamörkum svo sem látið er liggja að í kæru, enda má í deiliskipulagi víkja frá reglum um fjarlægð húsa frá lóðamörkum, að uppfylltum skilyrðum, sem fullnægt er í þessu tilviki, sbr. grein 75.4 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.  Fullyrðing í kæru um að í eldra skipulagi hafi verið gert ráð fyrir aðkomu að öllum baklóðum húsanna nr. 3 – 21 við Öldugötu sýnist byggð á misskilningi.  Aðeins var gert ráð fyrir slíkri aðkomu að lóðunum nr. 3 – 9 en samkvæmt hinu breytta skipulagi er gert ráð fyrir samsvarandi aðkomu að lóðunum nr. 3 – 11.  Hefur því enginn lóðarhafi verið sviptur aðkomu að lóð sinni við skipulagsbreytinguna og verður ekki á það fallist að með hinu nýja skipulagi sé raskað lögvörðum hagsmunum kærenda hvað þetta varðar.  Verður að líta til þess, að samkvæmt skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 hafa sveitarstjórnir heimildir til þess að breyta gildandi skipulagi, sbr. 21. og 26. grein laganna, enda hljóti slík skipulagsbreyting lögboðna málsmeðferð.  Er beinlínis gert ráð fyrir því í nefndum lögum að skipulagsmál sveitarfélaga séu með reglubundnum hætti tekin til skoðunar og að því hugað hvort þörf sé breytinga á skipulagi.  Skulu sveitarstjórnir þannig meta, þegar að loknum hverjum sveitarstjórnarkosningum, hvort ástæða sé til að endurskoða aðalskipulag sveitarfélagsins, sbr. 5. mgr. 16. greinar laganna.  Af þessu leiðir að eigendur fasteigna í þéttbýli geta ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar á skipulagi sem haft geta í för með sér skerðingu á útsýni, aukningu umferðar eða aðrar breytingar á umhverfi íbúanna.  Verða íbúar að sæta því að með almennum takmörkunum séu skert gæði af  þessum toga, sem eru að jafnaði huglæg og hafa einstaklingsbundið og ófjárhagslegt gildi.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki hafi verið gengið gegn lögvörðum rétti kærenda með samþykkt hins nýja skipulags fyrir umrætt svæði og hafi bæjarstjórn Hafnarfjarðar verið heimilt að samþykkja og auglýsa hið umdeilda skipulag. Því verður ekki fallist á kröfur kærenda um ógildingu þess. 

Að gefnu tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að skipulagsuppdrættir þeir, sem kynntir voru og samþykktir, eru að mati nefndarinnar ekki nægilega glöggir aflestrar þegar haft er í huga að þeim er öðrum þræði ætlað að vera til kynningar á skipulagsáformum fyrir almenna borgara.  Auk þess er misræmi í merkingu einstakra húsa í kennisniðum á uppdrætti þeim, sem fylgdi greinargerð bæjarstjórnar til nefndarinnar.  Þykja þessir annmarkar þó ekki eiga að leiða til ógildingar á samþykkt skipulagsins.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfum kærenda um ógildingu samþykktar bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 24. nóvember 1998 á nýju deiliskipulagi, Lækjargata-Hringbraut-Öldugata í Hafnarfirði, sem auglýst var í B– deild Stjórnartíðinda hinn 11. janúar 1999.

Ár 1999,   föstudaginn  12. mars  kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 43/1998; kæra Ferðafélags Íslands á staðfestingu umhverfisráðherra á breytingu á aðalskipulagi Svínavatnshrepps 1992-2012 er snertir Hveravallasvæðið og á samþykkt sveitarstjórnar Svínavatnshrepps á deiliskipulagi Hveravalla.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 30. nóvember 1998, sem barst nefndinni hinn 7. desember síðastliðinn, kærir Ferðafélag Íslands staðfestingu umhverfisráðherra hinn 7. ágúst 1998 á breytingu á aðalskipulagi Svínavatnshrepps 1992 – 2012, er snertir Hveravallasvæðið, og samþykkt sveitarstjórnar Svínavatnshrepps á deiliskipulagi fyrir Hveravallasvæðið, sem auglýst var í B-deild Stjórnartíðinda hinn 20. nóvember 1998.  Kærandi krefst þess aðallega að staðfestingu umhverfisráðherra frá 7. ágúst 1998 á breytingu á aðalskipulagi Svínavatnshrepps 1996 – 2012 verði hnekkt en til vara að samþykkt sveitarstjórnar hinn 13. maí 1998 á deiliskipulagi fyrir Hveravelli verði hnekkt. Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Þegar mál þetta kom fyrst til umfjöllunar í úrskurðarnefndinni þótti sýnt að um umfangsmikið mál væri að ræða og að til vettvangsgöngu gæti þurft að koma áður en til úrskurðar kæmi í málinu.  Var af þessum sökum ákveðið að lengja afgreiðslutíma málsins með stoð í 4. mgr. 8. gr. skipulags- og  byggingarlaga og var aðilum gerð grein fyrir þeirri ákvörðun.

Í aðalkröfu kæranda í máli þessu felst krafa um það að úrskurðarnefndin hnekki staðfestingu umhverfisráðherra á breytingu sem gerð var á aðalskipulagi Svínavatnshrepps og varðar Hveravelli. Úrskurðarnefndin hefur talið vafa leika á um það hvort nefndin eigi úrskurðarvald um staðfestingu ráðherra á aðalskipulagi eða breytingu á því og hefur því ákveðið að taka til sjálfstæðrar úrlausnar hvort vísa beri aðalkröfu kæranda frá af þessum sökum.  Hefur kæranda og hreppsnefnd Svínavatnshrepps verið gerð grein fyrir þessari ákvörðun og gefinn kostur á því að lýsa sjónarmiðum sínum varðandi umrætt álitaefni.

Málsrök kæranda:  Af hálfu kæranda er því haldið fram að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála sé skylt að fjalla um aðalkröfu hans.  Í 2. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 komi skýrt fram að úrskurðarnefndin skuli kveða upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál samkvæmt lögunum.  Engir fyrirvarar séu í lögunum eða í lögskýringargögnum um að einhverjir þættir skipulags- og  byggingarmála séu undaþegnir valdsviði nefndarinnar.  Bendir kærandi í þessu sambandi á ákvæði 3. mgr. 1. gr. laga nr. 73/1997 þar sem segi að eitt af markmiðum laganna sé að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála, þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn.  Þessum tilgangi laganna verði ekki náð ef úrskurðarnefndin geti ekki tekið nema á sumum málum í þessum málaflokki.  Hefði slíkt verið ætlun löggjafans hefði það þurft að koma skýrt fram í lagatextanum að almenningur nyti ekki réttarverndar að þessu leyti nema í smærri málum.  Þá vísar kærandi til 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997 um úrskurðarnefndina máli sínu til stuðnings.

Málsrök hreppsnefndar Svínavatnshrepps:  Af hálfu hreppsnefndar Svínavatnshrepps hefur ekki verið skilað greinargerð um frávísunarþátt málsins.  Oddviti Svínavatnshrepps hefur hins vegar komið því á framfæri við úrskurðarnefndina að hreppsnefndin telji að ekki verði hróflað við auglýstri staðfestingu umhverfisráðherra frá 7. ágúst 1998 á breytingu aðalskipulags Svínavatnshrepps.  Að öðru leyti sé það lagt í hendur úrskurðarnefndarinnar að skera úr um þetta álitaefni.

Niðurstaða:   Með setningu nýrra laga um skipulags- og byggingarmál nr. 73/1997, sem tóku gildi hinn 1. janúar 1998, var tekið upp það nýmæli að fela sérstakri úrskurðarnefnd að kveða upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál, en úrskurðarvald í þeim málum var fyrir þann tíma í höndum umhverfisráðherra.  Ekki er í lögunum gerð með skýrum hætti grein fyrir því hvaða ágreiningsmál falla undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar en af 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 má ráða, að meginviðfangsefni hennar séu að leysa úr álitaefnum sem eiga rætur að rekja til ákvarðana byggingarnefnda og sveitarstjórna um byggingar- eða skipulagsmál.  Þá er það á valdsviði nefndarinnar að skera úr um ágreining um það hvort framkvæmdir séu háðar ákvæðum laganna um framkvæmdaleyfi sbr. 2. mgr. 27. gr. nefndra laga, hvort mannvirki sé háð byggingarleyfi skv. 36. gr. laganna, svo og um  ágreining um niðurstöðu Skipulagsstofnunar um erindi er varðar undanþágur skv. 3. tl. ákvæða til bráðabirgða með lögunum.  Loks er það á valdsviði nefndarinnar að skera úr um ágreining vegna álagningar og innheimtu skipulagsgjalds skv. 7. gr. reglugerðar nr. 737/1997.  Hvergi er hins vegar að því vikið í lögunum að nefndin hafi það hlutverk að endurskoða ákvarðanir ráðherra um staðfestingu  aðalskipulags eða breytinga á því.

Þegar sérstakri kærunefnd hefur verið komið á fót í tilteknum málflokki, eins og hér um ræðir, verður að líta svo á að ráðherra og kærunefndin séu hliðsett stjórnvöld á æðra stjórnsýslustigi með lögbundinni verkaskiptingu.  Leiki vafi á um valdmörk milli ráðherra og kærunefndar verður að telja valdið í höndum ráðherra, enda er það meginregla að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnsýslunnar nema hún sé að lögum undanskilin forræði hans.

Í 19. grein laga nr. 73/1997  segir að aðalskipulag, eða breyting á því, sé háð staðfestingu ráðherra og taki gildi þegar staðfestingin hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda.  Af þessu leiðir að það er á valdsviði ráðherra að taka stjórnvaldsákvörðun um staðfestingu aðalskipulags, eða breytingar á því, en í þeirri ákvörðun felst að ráðherra tekur afstöðu til lögmætis aðalskipulagsins eða breytingarinnar, bæði hvað varðar form og efni. 

Ákvörðun ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytingu á því er lokaákvörðun æðra stjórnvalds og verður hún, að mati úrskurðarnefndar, einungis borin undir dómstóla en ekki skotið til hliðsetts stjórnvalds. Því brestur úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála vald til þess að taka þessar ákvarðanir ráðherra til endurskoðunar.

Samkvæmt framansögðu verður aðalkröfu kæranda vísað frá úrskurðarnefndinni.

Eins og háttað er málatilbúnaði kæranda er varakrafa hans, um að hnekkt verði samþykkt sveitarstjórnar Svínavatnshrepps um deiliskipulag fyrir Hveravelli, svo samofin aðalkröfu málsins að  erfitt er að fjalla um hana, að óbreyttu, eftir að aðalkröfunni hefur verið vísað frá nefndinni.  Kærandi og hreppsnefnd Svínavatnshrepps hafa samþykkt að  málið verði fellt niður að því er varakröfuna varðar, verði það niðurstaða úrskurðarnefndar að vísa aðalkröfunni frá, enda verði kæranda gefinn kostur á að koma að nýrri kæru á samþykkt hreppsnefndar á deiliskipulagi Hveravalla innan mánaðar frá uppkvaðningu úrskurðar þessa með heimild í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37 /1993. Þar sem það er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að vísa beri aðalkröfunni fá verður málið að öðru leyti fellt niður í samræmi við samkomulag aðila.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna forfalla nefndarmanna.

Úrskurðarorð:

Aðalkröfu Ferðafélags Íslands um að hnekkt verði staðfestingu umhverfisráðherra frá 7. ágúst 1998 um breytingu á aðalskipulagi Svínavatnshrepps 1992 – 2012, er snertir Hveravallasvæðið, er vísað frá úrskurðarnefndinni.  Málið er að öðru leyti fellt niður með samkomulagi málsaðila.

Ár 1999, sunnudaginn 18. apríl kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 5/1999, kæra níu eigenda eignarhluta úr jörðinni Sturlureykir I í Reykholtsdal í Borgarfirði á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Borgarfjarðar frá 8. desember 1998 um að veita Ö leyfi til að byggja sumarhús á lóð í landi jarðarinnar.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 27. janúar 1999, sem barst nefndinni hinn 28. sama mánaðar, kærir Sveinn Guðmundsson hdl. f.h. níu eigenda eignarhluta úr jörðinni Sturlureykir I í Reykholtsdal ákvörðun byggingarnefndar Snæfellsness- og Borgarfjarðarumdæmis (sic) frá 8. desember 1998 um að veita Ö leyfi til að byggja sumarhús á lóð í landi jarðarinnar.  Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi sveitarstjórnar hinn 10. desember 1998 og tilkynnt lögmanni kærenda með bréfi dags. 29. desember 1999.  Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.  Jafnframt krefjast þeir þess að framkvæmdir við byggingu sumarhússins verði stöðvaðar.  Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Málavextir:  Seint á árinu 1987 keyptu 15 einstaklingar jörðina Sturlureyki I í Reykholtsdal í Borgarfirði.  Í kjölfar kaupanna gerðu kaupendur með sér sameignarsamning um jörðina.  Hefur sameignarsamningur þessi sætt nokkrum breytingum en var endurnýjaður í heild sinni á ársfundi félags eigenda hinn 17. mars 1996.  Samkvæmt samningi eigenda er jörðin að mestu óskipt sameign þeirra og er eignarhlutur hvers sameigenda 1/15 hluti heildareignarinnar.  Hver eigenda á þó séreignarhluta, sérgreinda lóð, sem honum er heimilt að byggja á sumarbústað.  Segir í samningi aðila að lóð hvers og eins, með tilheyrandi byggingarreit, húsi, gróðri og öðrum mannvirkjum, sé séreign hans.  Í sameignarsamningi eigendanna eru nánari ákvæði um hagnýtingu séreignarhlutanna og m.a. vísað til skipulags sumarbústaða á jörðinni, dags. 6. febrúar 1989, sem samþykkt hafi verið af hreppsnefnd Reykholtsdalshrepps í mars 1989 og staðfest af skipulagsstjórn ríkisins hinn 13. september sama ár.

Með kaupsamningi og afsali, dags. 5. júlí 1996, keypti Ö einn af áðurgreindum eignarhlutum í jörðinni með tilheyrandi séreignarhluta, sem er lóð nr. 9 á sumarhúsasvæðinu.  Á þeirri lóð hafði ekki verið byggt sumarhús og hugðist kaupandi hagnýta sér rétt sinn til þess að byggja á lóðinni.  Á ársfundi sameignarfélags eigenda jarðarinnar hinn 19. mars 1998 kynnti hann fyrir sameigendum sínum teikningar af  bjálkahúsi, sem hann hugðist byggja á lóðinni.  Leitaði hann eftir samþykki sameigenda, einkum vegna stærðar hússins, sem fyrirhugað var að yrði 121 fermetri að flatarmáli.  Munu sjö af sameigendunum hafa gefið skriflegt samþykki sitt fyrir byggingu hússins.  Ekki varð af bygginu þessa húss.  Þess í stað sótti lóðarhafi um leyfi skipulags- og byggingarnefndar Borgarfjarðar til þess að byggja nokkru minna hús en allt annarrar gerðar og gjörólíkt að útliti. Skipulags- og byggingarnefnd ákvað að viðhafa grenndarkynningu vegna umsóknar þessarar þar sem húsið var með mjög ólíku útliti frá fyrri hugmynd, svo og vegna þess að rétt þótti að nýta heimild í skipulagsskilmálum til þess að byggja húsið utan byggingarreits.  Athugasemdir bárust frá hluta sameigendanna sem lýstu sig mótfallna byggingu hússins og færðu fyrir því rök.  Eigendur eins eignarhluta hvöttu til þess að húsið yrði samþykkt og einn eigenda gerði ekki athugasemdir við bygginguna og veitti samþykki sitt.

Að fengnum athugasemdum þessum samþykkti skipulags- og byggingarnefnd Borgarfjarðar umsókn um leyfi til byggingar umrædds húss á fundi sínum hinn 8. desember 1998.  Í bókun byggingarnefndar er tekið fram að í framkomnum athugasemdum hafi aðallega verið vísað til stærðarmarka í byggingarskilmálum Sturlureykja, sem settir hafi verið 1989, þar sem vísað sé til þágildandi byggingarreglugerðar um stærðarmörk.  Í núgildandi byggingalögum og byggingarreglugerð séu ekki ákvæði um stærðarmörk.  Við mat á framkomnum athugasemdum hafi byggingarnefnd ákveðið að veita byggingarleyfið skv. uppdrætti Sveins Ívarssonar, dags. í júní 1998.  Ákvörðun þessi var staðfest af sveitarstjórn hinn 10. desember 1998 og tilkynnt lögmanni kærenda með bréfi, dags. 29. desember 1998.  Skutu kærendur ákvörðunum þessum til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi, dags. 27. janúar 1999, eins og að framan greinir.

Úrskurðarnefndin leitaði afstöðu byggingarleyfishafa til kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda og féllst hann á að fresta framkvæmdum meðan málið væri til meðferðar fyrir nefndinni.  Hefur því ekki þurft að koma til sérstaks úrskurðar um þann þátt málsins.

Uppkvaðning efnisúrskurðar í máli þessu hefur dregist nokkuð vegna mikilla anna nefndarmanna.

Málsrök kærenda:  Málavextir eru raktir í kærunni og gerð grein fyrir samskiptum kærenda og byggingarleyfishafa varðandi bygginu húss á lóð hans.  Þá er og gerð grein fyrir samskiptum kærenda við byggingarfulltrúa og skipulags- og byggingarnefnd varðandi byggingaráformin og grenndarkynningu vegna þeirra.  Málsástæður kærenda eru einkum þær, að hús það, sem samþykkt var, sé langt yfir stærðarmörkum, en samkvæmt skipulagsskilmálum megi stærð húsa á svæðinu ekki vera yfir 60 fermetrum.  Fyrirhugað hús sé hins vegar 91,5 fermetrar.  Þá telja kærendur að af teikningum megi ráða að fyrirhugað sé að hafa kjallara undir húsinu og einnig efri hæð og verði húsið því í raun enn stærra.  Þá benda kærendur á það að í skipulagsskilmálum séu ákvæði um að gæta verði heildarsamræmis, þ.e. að litaval og útlit húsa falli vel að svæðinu.  Vísa kærendur þessu til stuðnings til bréfs Náttúruverndarráðs, dags. 14. janúar 1988, til Skipulagsstjóra ríkisins varðandi sumarhúsabyggð á svæðinu, þar sem fram komi það álit ráðsins að æskilegt sé að útlit húsa sé samræmt, t.d. litaval og þakhalli, svo þau fari sem best í landinu.  Sé fjarri því að fyrirhugað hús fullnægi þessum skilyrðum.  Einnig verði að hafa í huga að jörðin sé sameign allra og að þeir hafi með sérstökum sameignarsamningi komið sér saman um að fyrirkomulag verði þannig að heidarsamræmis verði gætt og hús einungis byggð á einni hæð, þannig að þau verði lítt áberandi og falli vel inn í landslagið.  Kærendur benda loks á það að gæta beri jafnræðis og ekki sé heimilt að mismuna aðilum.  Öll mannvirkjagerð á svæðinu hafi miðast við gildandi skipulag og verði ekki frá því vikið nema með samþykki allra sameigendanna.

Málsrök skipulags- og byggingarnefndar:  Með bréfi byggingarfulltrúa Snæfellsness- og Borgarfjarðarumdæmis til úrskurðarnefndarinnar dags. 25. febrúar 1999, er gerð grein fyrir sjónarmiðum skipulags- og byggingarnefndar Borgarfjarðar varðandi kæruefni máls þessa.  Er það mat skipulags- og byggingarnefndar að byggingarleyfið brjóti ekki gegn skipulagsskilmálum, þar sem í þeim hafi verið vísað til gildandi byggingarreglugerðar frá apríl 1986 en þeirri tilvísun síðar breytt og þá vísað til reglugerðar frá því í ágúst 1989.  Sé það túlkun skipulags- og byggingarnefndar að þegar vísað sé til gildandi reglugerðar, eins og gert sé í umræddum skilmálum, þá eigi við sú reglugerð sem í gildi sé á hverjum tíma.  Í núgildandi byggingarreglugerð sé ekki tekið fram hvað sumarbústaðir megi vera stórir.  Þá er á það bent að eigandi lóðar nr. 9 hafi áður kynnt meðeigendum stærra hús eftir annarri teikningu og hafi allmargir sameigendanna verið búnir að fallast á hugmyndir um stærð og útlit á þeirri teikningu.  Hætt hafi verið við að byggja eftir þeim teikningum en sótt um leyfi fyrir annars konar húsi.  Málið hafi verið grenndarkynnt og athugasemdir metnar.  Hafi það verið mat nefndarinnar, að þar sem stærðarmörk hefðu verið numin úr gildi og skipulag og skilmálar hafi ekki verið virtir að fullu, bæði hvað varðar stærðir, staðsetningu og stefnu á sumarhúsunum og geymslum fram til þessa, hafi nefndin ákveðið að veita leyfið.  Hafi nefndin ekki talið sig hafa heimild til þess að hafna erindinu vegna þess að boglínur væru áberandi í útlínum hússins.  Segir í bréfinu að nefndin hafi metið sterkari athugasemdir næstu nágranna en þeirra sem fjær séu.  Telur nefndin að undirbúningur og afgreiðsla nefndarinnar á byggingarleyfi fyrir sumarhús á lóð nr. 9 að Sturlureykjum I hafi eftir málsatvikum verið eðlilegur og í samræmi við skipulags- og byggingarlög.

Málsrök byggingarleyfishafa: Í greinargerð til úrskurðarnefndarinnar, dags. 8. mars 1999, rekur Óðinn Elísson hdl. sjónarmið byggingarleyfishafa í málinu.  Þar er lýst aðdraganda málsins og byggingaráformum byggingarleyfishafa sem hafi lyktað svo að hann hafi ákveðið að byggja sumarhús á lóð sinni, sem sé 60 fermetrar að stærð, auk 31,5 fermetra sólstofu, alls 341 rúmmetri.  Hafi byggingarleyfi verið veitt fyrir húsinu hinn 8. desember 1998.

Í greinargerðinni er bent á það að í núgildandi byggingarreglugerð nr. 441/1998 séu engar stærðartakmarkanir á frístundahúsum, sbr. 115. gr. reglugerðarinnar.  Ljóst sé að þar sem tilvitnun skipulagsskilmála í reglugerð hafi verið breytt, með því að handskrifa ofan í vélritaðan texta, hafi verið staðfestur sá skilningur að tilvísunin taki til gildandi reglugerðar á hverjum tíma.  Hins vegar séu önnur atriði í skilmálunum tilgreind með beinum hætti, svo sem að þakhalli skuli ekki vera meiri en 45 og hæð frá gólfi að mæni ekki meiri en 4,5 m.  Vafa um það hvaða reglur eigi að gilda um stærð sumarhúsa verði að skýra á þann veg að gildandi lög og reglugerðir á hverjum tíma veiti eðlilegust viðmið um slíkt og opinberir aðilar sem framfylgi lögum og reglugerðum séu best í stakk búnir til að taka um það ákvarðanir.  Þá er á það bent að sjö sameigendanna hafi áður verið búnir að samþykkja mun stærra hús og skjóti skökku við að nú skuli vera á því byggt að húsið fari yfir stærðarmörk.  Mótmælt er hugleiðingum kærenda um að húsið verði meira en ein hæð.  Í sökkli hússins sé einungis gert ráð fyrir lagnarými.  Fullyrðingar um að húsið verði tvær hæðir eigi sér hvergi stoð, en þó svo væri, þá væri það ekki einsdæmi á svæðinu, því svefnloft sé í húsinu á lóð nr. 1.  Verði að gæta jafnræðis milli eigenda í þessu tilliti.  Af hálfu byggingarleyfishafa er einnig á það bent, að ákvæði um heildarsamræmi, sem kærendur haldi fram að sé í skipulagsskilmálum, sé ekki jafn afdráttarlaust og þeir vilji vera láta.  Ákvæðið lúti að litavali og muni byggingarleyfishafi virða þá skilmála.  Hins vegar sé ekki hægt að fallast á það að túlka megi skipulagsskilmálana þannig að í þeim séu reistar skorður við byggingarlagi eða byggingarefni.  Það sé meginregla að ákvæði sem þrengja nýtingarrétt eiganda á eignum hans beri að túlka þröngt. Þar sem gler sé áberandi í húsinu falli það auk þess vel að svæðinu og hafi ótvíræða skírskotun til mannvirkja sem tengist ylrækt, en mikill jarðhiti sé á þessum slóðum og gróðurhús víða.  Þá er því mótmælt að bréf Náttúruverndarráðs frá 14. janúar 1988 skipti hér máli, enda sé það ekki hluti af samþykktum skipulagsskilmálum.  Ennfremur er bent á að eigandi þeirrar lóðir sem næst sé húsinu hafi samþykkt byggingu þess, en fæstir hinna sameigendanna muni sjá það frá lóðum sínum.  Loks er á það bent að frjálslega hafi verið farið með fyrirliggjandi skipulag eins og sjá megi af loftmyndum af svæðinu auk þess sem samræmi í litavali húsa sé ekki fyrir að fara og að ekki séu notaðir jarðlitir í öllum tilvikum, svo sem vera ætti eftir skilmálunum. Eigi krafa kærenda hvorki stoð í lögum og reglugerðum né skipulagsskilmálum, og beri því að hafna henni.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði álits Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar, dags. 2. mars 1999, kemur fram að í samþykkt skipulagsstjórnar ríkisins á skipulagsskilmálum fyrir umrætt svæði hafi falist meðmæli skipulagsstjórnar með veitingu leyfa til þeirra framkvæmda, sem uppdráttur og greinargerð gerðu ráð fyrir.  Skilmálarnir hafi verið samþykktir af sveitarstjórn, en ekki hlotið meðferð og kynningu sem deiliskipulag.  Stofnunin telur að ákvæði skilmála fyrir viðkomandi svæði, þar sem vísað sé til stærðartakmarkana eldri byggingarreglugerða, skuli gilda þar til settir hafi verið nýir, almennir skilmálar á svæðinu eða fallið frá eldri skilmálum með formlegum hætti.  Þar sem í byggingarleyfisumsókn fyrir hinu umdeilda húsi hafi falist frávik frá skilmálum svæðisins, telur stofnunin að eðlilegra hefði verið að auglýsa tillögu að deiliskipulagi af svæðinu skv. skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 til að víkja frá þeim byggingarskilmálum, sem landeigendur hefðu komið sér saman um og verið hafi hluti af sameignarsamningi þeirra.  Einnig hefði þá í kjölfarið þurft að gera breytingar á sameignarsamningnum.  Þess í stað hafi teikningar, sem fylgt hafi byggingarleyfisumsókninni, verið kynntar sameigendum jarðarinnar og byggingarleyfi síðan veitt án þess að efnisleg afstaða hefði verið tekin til athugasemda sameigendanna og án rökstuðnings.  Samkvæmt 2. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga sé byggingarnefnd skylt að rökstyðja niðurstöður sínar. Er það álit stofnunarinnar að í hinu kærða tilviki hafi verið ríkar ástæður til rökstuðnings fyrir leyfisveitingu, sem ekki hafi samræmst fyrirliggjandi skilmálum á svæðinu og verið í andstöðu við vilja meirihluta sameigenda þess.  Telur Skipulagsstofnun að fella beri byggingarleyfið úr gildi vegna þessara ágalla.

Vettvangsganga:  Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 24. mars sl.  Viðstaddir voru nokkrir kærenda ásamt lögmanni þeirra svo og byggingarleyfishafi.  Starfandi byggingarfulltrúa hafði og verið gert viðvart um vettvangsgönguna.  Nefndin kynnti sér aðstæður og afstöðu húsa á svæðinu, svo og þær framkvæmdir, sem byrjað hafði verið á áður en kært var í málinu.  Aðilar veittu nefndinni upplýsingar og lýstu sjónarmiðum sínum og létu nefndinni í té nokkur ný gögn.

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið samþykkti sveitarstjórn skipulagsskilmála fyrir sumarhúsasvæðið að Sturlureykjum I vorið 1989.  Var í skilmálunum vísað til þágildandi byggingarreglugerðar um hámarksstærð sumarhúsa, sem þá var 50 fermetrar.  Óskað var samþykkis skipulagsstjórnar ríkisins á þessum skilmálum og voru þeir samþykktir af henni hinn 13. september 1989 en þá hafði hámarksstærð sumarhúsa verið ákveðin 60 fermetrar með breytingu á byggingarreglugerð í ágúst 1989 og var skilmálunum breytt til samræmis við það.  Stóðu þessi stærðarmörk óbreytt í reglugerð allt til gildistöku reglugerðar nr. 441/1998, sem öðlaðist gildi hinn 23. júlí 1998. Samkvæmt eldri reglugerð var heimilt að víkja frá stærðarmörkum sumarhúsa í deiliskipulagi.

Það er álit úrskurðarnefndarinnar að tilvísun skipulagsskilmála sumarhúsasvæðisins að Sturlureykjum I til ákveðinnar greinar byggingarreglugerðar, svo sem henni hafði verið breytt í ágúst 1989, feli í sér bindandi ákvæði um hámarksstærð húsa á svæðinu. Vísað er til þessara skilmála í sameignarsamningi aðila frá 17. mars 1996 og þurfti því að breyta sameignarsamningi eigendanna og skipulagsskilmálum svæðisins ef leyfa átti frávik frá þeim stærðarmörkum sem gilt höfðu á svæðinu allt frá þeim tíma, er uppbygging þess hófst.  Ef stærðarmörk á hinu skipulagða svæði átti að taka mið af gildandi reglugerð á hverjum tíma þurfti, að mati úrskurðarnefndar, að vera um það ótvírætt ákvæði í skilmálum og sameignarsamningi, enda leiðir af slíkri reglu að jafnræði sameigenda er ekki tryggt til frambúðar og verulegur munur getur verið á heimildum eigendanna til framkvæmda, frá einum tíma til annars.  Getur slíkt leitt til misræmis og raskað forsendum um skiptingu sameiginlegs kostnaðar, nýtingu sameignar og annarra sameiginlegra réttinda.  Um þá málsástæðu að kærendur hafi verið búnir að samþykkja frávik frá stærðarmörkum vegna fyrirhugaðrar byggingar bjálkahúss á umræddri lóð er það álit úrskurðarnefndarinnar að gerð þess húss og fyrirkomulag þess á lóðinni hafi verið forsenda fyrir samþykki þeirra sem það höfðu veitt og að þeir hafi ekki verið bundnir af því samþykki eftir að byggingaráformum lóðarhafa hafði verið breytt svo verulaga sem raun ber vitni.

Í skilmálum umrædds svæðis er ennfremur að finna ákvæði sem fela í sér áskilnað um samræmingu húsa og umhverfis á svæðinu.  Í grein 1.10 um skógrækt segir að umhverfis húsin verði gróðursett tré eins og sýnt sé á uppdrætti.  Sé þetta gert til þess að skýla og umlykja húsin og gera þau þannig að sameiginlegri heild, er falli vel í landslagið.  Þá eru í grein 1.11 ákvæði um þakhalla, hámarkshæð og samræmi í litavali.  Telur úrskurðarnefndin að hús það, sem leyft var að byggja á lóð nr. 9, stingi svo í stúf við þau hús, sem fyrir eru á svæðinu, að ekki samrýmist augljósum áskilnaði skipulagsskilmálanna um lágmarkssamræmi.

Úrskurðarnefndin tekur undir niðurstöðu Skipulagsstofnunar um að skort hafi á fullnægjandi rökstuðning byggingarnefndar.  Þá verður að átelja þann málflutning, sem fram kemur í greinargerð skipulags- og byggingarnefndar í málinu, að líta hafi mátt til þess við meðferð málsins hjá nefndinni að skipulag og skilmálar hafi fram til þessa ekki verið virtir að fullu bæði hvað varðar stærðir, staðsetningu og snúning á sumarhúsunum og geymslum.  Telur úrskurðarnefndin þessi rök óviðeigandi, þegar litið er til þess að það er og hefur lengi verið meðal lögbundinna verkefna byggingarnefnda að gæta þess að byggt sé í samræmi við gildandi skipulag, sbr. áður 2. mgr. 7. gr. laga nr. 54/1978 og nú 2. mgr. 38. gr. laga nr. 73/1997.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hið umdeilda byggingarleyfi hafi farið í bága við gildandi skipulagsskilmála á svæðinu, svo og að rökstuðningi skipulags- og byggingarnefndar fyrir þeirri ákvörðun að veita hið umdeilda byggingarleyfi hafi verið stórlega áfátt.  Beri því að að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Borgarfjarðar frá  8. desember 1998, um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi á lóð nr. 9 á sumarhúsasvæði að Sturlureykjum I í Reykholtsdal í Borgarfirði, er felld úr gildi.