Ár 1999, föstudaginn 12. mars kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 43/1998; kæra Ferðafélags Íslands á staðfestingu umhverfisráðherra á breytingu á aðalskipulagi Svínavatnshrepps 1992-2012 er snertir Hveravallasvæðið og á samþykkt sveitarstjórnar Svínavatnshrepps á deiliskipulagi Hveravalla.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 30. nóvember 1998, sem barst nefndinni hinn 7. desember síðastliðinn, kærir Ferðafélag Íslands staðfestingu umhverfisráðherra hinn 7. ágúst 1998 á breytingu á aðalskipulagi Svínavatnshrepps 1992 – 2012, er snertir Hveravallasvæðið, og samþykkt sveitarstjórnar Svínavatnshrepps á deiliskipulagi fyrir Hveravallasvæðið, sem auglýst var í B-deild Stjórnartíðinda hinn 20. nóvember 1998. Kærandi krefst þess aðallega að staðfestingu umhverfisráðherra frá 7. ágúst 1998 á breytingu á aðalskipulagi Svínavatnshrepps 1996 – 2012 verði hnekkt en til vara að samþykkt sveitarstjórnar hinn 13. maí 1998 á deiliskipulagi fyrir Hveravelli verði hnekkt. Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.
Þegar mál þetta kom fyrst til umfjöllunar í úrskurðarnefndinni þótti sýnt að um umfangsmikið mál væri að ræða og að til vettvangsgöngu gæti þurft að koma áður en til úrskurðar kæmi í málinu. Var af þessum sökum ákveðið að lengja afgreiðslutíma málsins með stoð í 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga og var aðilum gerð grein fyrir þeirri ákvörðun.
Í aðalkröfu kæranda í máli þessu felst krafa um það að úrskurðarnefndin hnekki staðfestingu umhverfisráðherra á breytingu sem gerð var á aðalskipulagi Svínavatnshrepps og varðar Hveravelli. Úrskurðarnefndin hefur talið vafa leika á um það hvort nefndin eigi úrskurðarvald um staðfestingu ráðherra á aðalskipulagi eða breytingu á því og hefur því ákveðið að taka til sjálfstæðrar úrlausnar hvort vísa beri aðalkröfu kæranda frá af þessum sökum. Hefur kæranda og hreppsnefnd Svínavatnshrepps verið gerð grein fyrir þessari ákvörðun og gefinn kostur á því að lýsa sjónarmiðum sínum varðandi umrætt álitaefni.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er því haldið fram að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála sé skylt að fjalla um aðalkröfu hans. Í 2. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 komi skýrt fram að úrskurðarnefndin skuli kveða upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál samkvæmt lögunum. Engir fyrirvarar séu í lögunum eða í lögskýringargögnum um að einhverjir þættir skipulags- og byggingarmála séu undaþegnir valdsviði nefndarinnar. Bendir kærandi í þessu sambandi á ákvæði 3. mgr. 1. gr. laga nr. 73/1997 þar sem segi að eitt af markmiðum laganna sé að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála, þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn. Þessum tilgangi laganna verði ekki náð ef úrskurðarnefndin geti ekki tekið nema á sumum málum í þessum málaflokki. Hefði slíkt verið ætlun löggjafans hefði það þurft að koma skýrt fram í lagatextanum að almenningur nyti ekki réttarverndar að þessu leyti nema í smærri málum. Þá vísar kærandi til 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997 um úrskurðarnefndina máli sínu til stuðnings.
Málsrök hreppsnefndar Svínavatnshrepps: Af hálfu hreppsnefndar Svínavatnshrepps hefur ekki verið skilað greinargerð um frávísunarþátt málsins. Oddviti Svínavatnshrepps hefur hins vegar komið því á framfæri við úrskurðarnefndina að hreppsnefndin telji að ekki verði hróflað við auglýstri staðfestingu umhverfisráðherra frá 7. ágúst 1998 á breytingu aðalskipulags Svínavatnshrepps. Að öðru leyti sé það lagt í hendur úrskurðarnefndarinnar að skera úr um þetta álitaefni.
Niðurstaða: Með setningu nýrra laga um skipulags- og byggingarmál nr. 73/1997, sem tóku gildi hinn 1. janúar 1998, var tekið upp það nýmæli að fela sérstakri úrskurðarnefnd að kveða upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál, en úrskurðarvald í þeim málum var fyrir þann tíma í höndum umhverfisráðherra. Ekki er í lögunum gerð með skýrum hætti grein fyrir því hvaða ágreiningsmál falla undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar en af 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 má ráða, að meginviðfangsefni hennar séu að leysa úr álitaefnum sem eiga rætur að rekja til ákvarðana byggingarnefnda og sveitarstjórna um byggingar- eða skipulagsmál. Þá er það á valdsviði nefndarinnar að skera úr um ágreining um það hvort framkvæmdir séu háðar ákvæðum laganna um framkvæmdaleyfi sbr. 2. mgr. 27. gr. nefndra laga, hvort mannvirki sé háð byggingarleyfi skv. 36. gr. laganna, svo og um ágreining um niðurstöðu Skipulagsstofnunar um erindi er varðar undanþágur skv. 3. tl. ákvæða til bráðabirgða með lögunum. Loks er það á valdsviði nefndarinnar að skera úr um ágreining vegna álagningar og innheimtu skipulagsgjalds skv. 7. gr. reglugerðar nr. 737/1997. Hvergi er hins vegar að því vikið í lögunum að nefndin hafi það hlutverk að endurskoða ákvarðanir ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytinga á því.
Þegar sérstakri kærunefnd hefur verið komið á fót í tilteknum málflokki, eins og hér um ræðir, verður að líta svo á að ráðherra og kærunefndin séu hliðsett stjórnvöld á æðra stjórnsýslustigi með lögbundinni verkaskiptingu. Leiki vafi á um valdmörk milli ráðherra og kærunefndar verður að telja valdið í höndum ráðherra, enda er það meginregla að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnsýslunnar nema hún sé að lögum undanskilin forræði hans.
Í 19. grein laga nr. 73/1997 segir að aðalskipulag, eða breyting á því, sé háð staðfestingu ráðherra og taki gildi þegar staðfestingin hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda. Af þessu leiðir að það er á valdsviði ráðherra að taka stjórnvaldsákvörðun um staðfestingu aðalskipulags, eða breytingar á því, en í þeirri ákvörðun felst að ráðherra tekur afstöðu til lögmætis aðalskipulagsins eða breytingarinnar, bæði hvað varðar form og efni.
Ákvörðun ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytingu á því er lokaákvörðun æðra stjórnvalds og verður hún, að mati úrskurðarnefndar, einungis borin undir dómstóla en ekki skotið til hliðsetts stjórnvalds. Því brestur úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála vald til þess að taka þessar ákvarðanir ráðherra til endurskoðunar.
Samkvæmt framansögðu verður aðalkröfu kæranda vísað frá úrskurðarnefndinni.
Eins og háttað er málatilbúnaði kæranda er varakrafa hans, um að hnekkt verði samþykkt sveitarstjórnar Svínavatnshrepps um deiliskipulag fyrir Hveravelli, svo samofin aðalkröfu málsins að erfitt er að fjalla um hana, að óbreyttu, eftir að aðalkröfunni hefur verið vísað frá nefndinni. Kærandi og hreppsnefnd Svínavatnshrepps hafa samþykkt að málið verði fellt niður að því er varakröfuna varðar, verði það niðurstaða úrskurðarnefndar að vísa aðalkröfunni frá, enda verði kæranda gefinn kostur á að koma að nýrri kæru á samþykkt hreppsnefndar á deiliskipulagi Hveravalla innan mánaðar frá uppkvaðningu úrskurðar þessa með heimild í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37 /1993. Þar sem það er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að vísa beri aðalkröfunni fá verður málið að öðru leyti fellt niður í samræmi við samkomulag aðila.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna forfalla nefndarmanna.
Úrskurðarorð:
Aðalkröfu Ferðafélags Íslands um að hnekkt verði staðfestingu umhverfisráðherra frá 7. ágúst 1998 um breytingu á aðalskipulagi Svínavatnshrepps 1992 – 2012, er snertir Hveravallasvæðið, er vísað frá úrskurðarnefndinni. Málið er að öðru leyti fellt niður með samkomulagi málsaðila.
