Ár 1999, föstudaginn 14. maí kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 3/1999, kæra eigenda húseignanna nr. 17 og 19 við Öldugötu í Hafnarfirði á ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 24. nóvember 1998 um breytingu á deiliskipulagi Lækjargötu-Hringbrautar-Öldugötu, Hafnarfirði. Hin kærða ákvörðun var auglýst í B- deild Stjórnartíðinda hinn 11. janúar 1999.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sem barst nefndinni hinn 8. febrúar 1999 kærir H Öldugötu 19, Hafnarfirði ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 24. nóvember 1998 um breytingu á deiliskipulagi svonefnds Rafhareits, sem er svæði innan Öldugötu, Lækjargötu og Hringbrautar í Hafnarfirði. Með bréfi sem barst úrskurðarnefndinni hinn 11. febrúar 1999 kæra B og E, Öldugötu 17, Hafnarfirði sömu ákvörðun og voru kærurnar sameinaðar í eitt mál. Hin kærða breyting á deiliskipulagi var auglýst í B- deild Stjórnartíðinda hinn 11. janúar 1999. Krefjast kærendur þess að umrætt deiliskipulag verði fellt úr gildi eða breytt verulega og nágrönnum verði þá gefinn kostur á að kynna sér fyrirhugaðar breytingar. Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar dags. 22. febrúar 1999 frá eigendum Öldugötu 13 og 15 í Hafnarfirði er tekið undir sjónarmið kærenda í málinu. Ekki hefur verið litið á bréf þetta sem sjálfstæða kæru enda kærufrestur liðinn er það barst nefndinni. Bréfið og fylgiskjöl þess voru þess í stað lögð fram í málinu sem gögn til upplýsingar um málsatvik.
Málavextir: Þann 28. ágúst 1998 auglýsti bæjarstjórn Hafnarfjarðar tillögu að breytingu á deiliskipulagi á svæði því sem kennt hefur verið við Rafha-húsið í Hafnarfirði. Fyrirhuguð breyting var þess efnis að úr gildi yrði fellt eldra deiliskipulag, sem gerði ráð fyrir níu einbýlishúsum og vistgötu, og í stað þess yrðu byggð tvö þriggja hæða og eitt tveggja hæða fjölbýlishús með allt að 31 íbúð og bílakjallara. Í hinu nýja deiliskipulagi var ennfremur gert ráð fyrir því að út félli byggingarreitur fyrir einbýlishús neðst við Öldugötu, þar sem honum yrði ráðstafað undir bílastæði. Ennfremur skyldi breyta verslunarhúsnæði að Hringbraut 4 í íbúðir og mælt með að leyft yrði að byggja hæð ofan á húsið og breikka það. Við þetta hús yrði einnig byggð bílageymsla. Talsverður fjöldi athugasemda barst frá íbúum og eigendum fasteigna í nágrenni umrædds svæðis og bárust þær allar innan tilskilins frests. Bæjarstjórn Hafnarfjarðar fjallaði um tillöguna á nýjan leik eftir að frestur til athugasemda rann út og gerði breytingar á henni. Að því loknu var tillagan send Skipulagsstofnun til afgreiðslu, skv. 3. mgr. 25. gr. skipulagslaga nr. 73/1997. Stofnunin staðfesti með bréfi dags. 4. desember 1998 að hið fyrirhugaða deiliskipulag hafi verið yfirfarið. Voru ekki gerðar athugasemdir við skipulagið af hálfu Skipulagsstofnunar og var það auglýst í B– deild Stjórnartíðinda með auglýsingu dags. 10. desember 1998 en birtingardagur auglýsingarinnar var hinn 11. janúar 1999. Kærendur töldu sig ekki geta unað hinu nýja deiliskipulagi umrædds svæðis og skutu málinu til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfum dags. 8. og 11. febrúar 1999 eins og að framan greinir. Á fundi nefndarinnar hinn 7. apríl 1999 var ákveðið að lengja afgreiðslutíma málsins í allt að þrjá mánuði með vísan til 4. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 þar sem um all umfagsmikið mál væri að ræða. Var hagsmunaaðilum tilkynnt um þess ákvörðun.
Málsrök kærenda: Af hálfu H, Öldugötu 19 eru færð fram ýmis rök gegn hinu umdeilda skipulagi. Er því haldið fram að hús þau, sem skipulagið gerir ráð fyrir að rísi á svæðinu séu of há og byrgi sýn frá húsum við Öldugötu. Þeim fylgi aukin umferð og slysahætta. Gert sé ráð fyrir vegg á lóðamörkum Öldugötu nr. 21. og nr. 19 að hluta og hefur kærandi efasemdir um að heimilt sé að byggja háa veggi á lóðamörkum án samþykkis nágranna. Þá heldur kærandi því fram að samkvæmt skipulagi frá 1988 (sic) hafi verið gert ráð fyrir að akfært yrði bak við húsin við Öldugötu, sem snúi að umræddu svæði. Þar hefðu opnast möguleikar til þess að byggja bílskúra á baklóðum húsanna en skipulagsnefnd hafi ekki séð ástæðu til þess að verða við óskum um að halda þessum möguleikum opnum. Kærandi telur að hið nýja skipulag geti valdið lækkun á verðgildi eigna við Öldugötu. Telur kærandi óskiljanlegt að skipulaginu skuli hafa verið haldið til streitu, þrátt fyrir það að allir nágrannar svæðisins við Öldugötu hafi lýst sig mótfallna því. Telur kærandi að ekki hafi verið tekið eðlilegt tillit til mótmæla nágranna svæðisins og beri að fella skipulagið úr gildi eða breyta því verulega og gefa nágrönnum kost á að tjá sig um breytingarnar.
B og E, eigendur hússins nr. 17 við Öldugötu, færa fram svipuð rök fyrir kröfum sínum og þau, sem að framan eru rakin. Þau telja að annars konar skipulag hefði verið heppilegra og að skipuleggja hefði átt allan Rafhareitinn en ekki einungis efri hluta hans. Hefði verið ákjósanlegt að efna til samkeppni um skipulag reitsins í heild. Þau benda á dæmi um það sem þau telja vera „slys” í skipulagsmálum og óttast að hið umdeilda skipulag muni vera af slíku tagi. Þá benda þau á að ef markmiðið sé að reisa á svæðinu íbúðir fyrir aldraða, eins og fram komi í greinargerð skipulagsins, hefði verið hentugra að gera ráð fyrir lágreistari húsum sem betur hæfðu öldruðum en hús þau, sem skipulagið geri ráð fyrir. Loks benda þau á að í skipulaginu sé gert ráð fyrir aðkomu að baklóðum húsanna nr. 3 – 11 við Öldugötu, en ekki hafi með sama hætti verið komið til móts við eigendur húsanna nr. 13 – 21, sem þar að auki missi útsýni vegna hins nýja skipulags. Um lagarök vísa þau til 1. gr. laga nr. 73/1997 um markmið laganna og þann rétt, sem einstaklingum og lögaðilum er áskilinn í ákvæðinu.
Málsrök bæjarstjórnar Hafnarfjarðar: Bæjarstjórn Hafnarfjarðar var gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruefni máls þessa. Í svari bæjarstjórnar dags. 29. apríl 1999 eru rakin viðhorf hennar til einstakra málsástæðna kærenda. Fram kemur í greinargerð bæjarstjórnar að ekki hafi verið áhugi fyrir byggingu einbýlishúsa á umræddu svæði svo sem gert hafi verið ráð fyrir í eldra skipulagi. Hins vegar hafi þörf á íbúðum fyrir eldri borgara verið rík og hafi komið fram óskir um að byggja slíkar íbúðir á svæðinu. Sé þetta ástæða þess að hafist var handa um að endurskipuleggja svæðið. Dregið hafi verið úr hæð húsa við endurskoðun skipulagstillögunnar og sé mænishæð nýbygginga á svæðinu ekki hærri en mænishæð aðliggjandi húsa við Öldugötu. Þá hafi byggingin að Hringbraut 2 verið færð fjær lóðamörkum og bygging að Hringbraut 4 lækkuð þannig að vegghæð sé hin sama og núverandi húss. Ekki hafi borist athugasemd við vegg á lóðamörkum húsanna nr. 19, 21 og 23 við auglýsingu deiliskipulagstillögunnar, en heimilt sé að ákveða slíkt fyrirkomulag í deiliskipulagi sbr. grein 75.4 í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Um aukna bílaumferð er tekið fram að í endurskoðaðri skipulagstillögu sé sýnd tillaga til úrbóta á Hringbrautinni og hafi deiliskipulagssvæðið verið stækkað út í miðja götuna. Með þessu móti sé m.a. tekin afstaða til gönguleiða, bílastæða og frágangs gatnamóta inn á svæðið. Hafi bæjaryfirvöld þannig viljað koma til móts við óskir íbúanna og sýna mögulegar útfærslur á endurbótum í götunni. Um bílastæði og aðkomur aftan að húsunum við Öldugötu segir að það deiliskipulag sem verið hafi í gildi síðan 1985 sýni akveg í gegnum svæðið. Frá akveginum sé sýndur möguleiki á aðkomu að baklóðum og bílskúrum við húsin 3a – 9 við Öldugötu, þ.e.a.s. fimm neðstu húsin hafi haft þennan möguleika samkvæmt gildandi skipulagi. Í endurskoðaðri skipulagstillögu sé lagt til að akfæri stígurinn verði framlengdur að lóð hússins númer 11 við Öldugötu. Jafnframt hafi lóðamörk Öldugötu 11 verið endurskoðuð, þannig að það land sem ræktað hefur verið um langa hríð geti sameinast lóðinni. Við þessa breytingu hafa sex neðstu húsin möguleika á aðkomu að baklóðum og bílskúrum. Um hugsanleg áhrif skipulagsins á verðgildi húsa segir að þar sé um matsatriði að ræða og hafi margir þættir þar áhrif og sé frágangur og gerð nánasta umhverfis vissulega einn af þeim. Hvað varðar hugleiðingar um upplýsingaskyldu og það hvers vegna ekki hafi verið fallið frá tillögunni vegna mótmæla nágranna segir að bæjarstjórn hafi falið skipulags- og umhverfisdeild að auglýsa og kynna tillöguna í samræmi við 25. gr. skipulags- og byggingarlaga og hafi það verið gert. Ennfremur hafi verið haldnir tveir auglýstir kynningarfundir. Eftir að frestur til að koma athugasemdum á framfæri við auglýsta tillögu var liðinn, hafi verið ljóst að athugasemdir höfðu borist frá allmörgum aðilum á svæðinu og andstaða við hana því þó nokkur. Bæjar- og skipulagsyfirvöld hafi hins vegar ákveðið að unnið skyldi úr athugasemdunum og hafi það verið gert á þann hátt að komið hafi verið til móts við hluta af þeim og tillögunni breytt, en öðrum athugasemdum hafi verið svarað. Greinargerð með greiningu á athugsemdunum og svör við þeim hafi síðan verið innlegg í aðra umræðu bæjarstjórnar um málið og hluti af þeim gögnum sem farið hafi með málinu til skipulagsstofnunnar. Hafi úrvinnsla sú, sem fór fram eftir að athugasemdirnar bárust miðað að því að vinna úr þeim en ekki að falla frá deiliskipulagstillögunni.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Leitað var umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa. Í umsögn stofnunarinnar er lýst aðdraganda málsins og þeim breytingum, sem fólust í umræddu skipulagi. Síðan segir í umsögn stofnunarinnar: “Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. skipulagslaga nr. 73/1997, sbr. 1. mgr. 25. gr. og 1. og 2. mgr. 18. gr. sömu laga, er gert ráð fyrir því að tillaga að breytingu deiliskipulags skuli auglýst með áberandi hætti og að hún skuli auglýst í ekki skemmri tíma en fjórar vikur. Þá segir ennfremur í 2. mgr. 18. gr.: „Í auglýsingu skal hverjum þeim aðila sem telur sig eiga hagsmuna að gæta gefinn kostur á að gera athugasemdir við tillöguna innan ákveðins frests sem eigi skal vera skemmri en sex vikur frá birtingu auglýsingar.“ Talsverður fjöldi athugasemda barst frá íbúum og eigendum fasteigna í nágrenni umrædds svæðis og bárust þær allar innan tilskilins frests. Bæjarstjórn Hafnarfjarðar fjallaði um tillöguna á nýjan leik eftir að frestur til athugasemda rann út og gerði breytingar á henni. Að því loknu var tillagan send Skipulagsstofnun til afgreiðslu, skv. 3. mgr. 25. gr. skipulagslaga nr. 73/1997. Stofnunin staðfesti með bréfi dags. 4. desember 1998 að hið fyrirhugaða deiliskipulag hafi verið yfirfarið. Ekki voru gerðar athugasemdir við að bæjarstjórn Hafnarfjarðar auglýsti samþykkta deiliskipulagsbreytingu í B- deild Stjórnartíðinda en það var gert þann 10. sama mánaðar. Skipulagsstofnun telur að af hálfu bæjarstjórnar Hafnarfjarðar hafi lagareglum um málsmeðferð vegna breytinga á deiliskipulagi, sbr. 1. mgr. 26. gr. skipulagslaga nr. 73/1997, verið fylgt. Stofnunin telur því að ekki skuli orðið við kröfu kærenda um að breyting sú á deiliskipulagi, sem hér er til umfjöllunar, verði felld úr gildi.”
Niðurstaða: Eins og að framan greinir hafði verið gert deiliskipulag fyrir umrætt svæði á árinu 1985, sem hlotið hafði afgreiðslu skipulagsstjórnar og staðfestingu félagsmálaráðherra. Byggingaráform þau, sem að var stefnt með gerð þess skipulags, gengu ekki eftir og var bæjarstjórn Hafnarfjarðar rétt að leita úrræða til þess að uppbygging gæti átt sér stað á svæðinu. Að því miðuðu þær tillögur, sem kynntar voru til breytingar á áðurnefndu skipulagi og síðar leiddu til samþykktar þess skipulags, sem um er deilt í máli þessu. Úrskurðarnefndin er sammála því áliti Skipulagsstofnunar að formlega hafi verið staðið rétt að gerð og undirbúningi hins umdeilda skipulags. Verður heldur ekki fallist á að það fari í bága við settar réttarreglur um byggingu á lóðamörkum svo sem látið er liggja að í kæru, enda má í deiliskipulagi víkja frá reglum um fjarlægð húsa frá lóðamörkum, að uppfylltum skilyrðum, sem fullnægt er í þessu tilviki, sbr. grein 75.4 í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Fullyrðing í kæru um að í eldra skipulagi hafi verið gert ráð fyrir aðkomu að öllum baklóðum húsanna nr. 3 – 21 við Öldugötu sýnist byggð á misskilningi. Aðeins var gert ráð fyrir slíkri aðkomu að lóðunum nr. 3 – 9 en samkvæmt hinu breytta skipulagi er gert ráð fyrir samsvarandi aðkomu að lóðunum nr. 3 – 11. Hefur því enginn lóðarhafi verið sviptur aðkomu að lóð sinni við skipulagsbreytinguna og verður ekki á það fallist að með hinu nýja skipulagi sé raskað lögvörðum hagsmunum kærenda hvað þetta varðar. Verður að líta til þess, að samkvæmt skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 hafa sveitarstjórnir heimildir til þess að breyta gildandi skipulagi, sbr. 21. og 26. grein laganna, enda hljóti slík skipulagsbreyting lögboðna málsmeðferð. Er beinlínis gert ráð fyrir því í nefndum lögum að skipulagsmál sveitarfélaga séu með reglubundnum hætti tekin til skoðunar og að því hugað hvort þörf sé breytinga á skipulagi. Skulu sveitarstjórnir þannig meta, þegar að loknum hverjum sveitarstjórnarkosningum, hvort ástæða sé til að endurskoða aðalskipulag sveitarfélagsins, sbr. 5. mgr. 16. greinar laganna. Af þessu leiðir að eigendur fasteigna í þéttbýli geta ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar á skipulagi sem haft geta í för með sér skerðingu á útsýni, aukningu umferðar eða aðrar breytingar á umhverfi íbúanna. Verða íbúar að sæta því að með almennum takmörkunum séu skert gæði af þessum toga, sem eru að jafnaði huglæg og hafa einstaklingsbundið og ófjárhagslegt gildi.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki hafi verið gengið gegn lögvörðum rétti kærenda með samþykkt hins nýja skipulags fyrir umrætt svæði og hafi bæjarstjórn Hafnarfjarðar verið heimilt að samþykkja og auglýsa hið umdeilda skipulag. Því verður ekki fallist á kröfur kærenda um ógildingu þess.
Að gefnu tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að skipulagsuppdrættir þeir, sem kynntir voru og samþykktir, eru að mati nefndarinnar ekki nægilega glöggir aflestrar þegar haft er í huga að þeim er öðrum þræði ætlað að vera til kynningar á skipulagsáformum fyrir almenna borgara. Auk þess er misræmi í merkingu einstakra húsa í kennisniðum á uppdrætti þeim, sem fylgdi greinargerð bæjarstjórnar til nefndarinnar. Þykja þessir annmarkar þó ekki eiga að leiða til ógildingar á samþykkt skipulagsins.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfum kærenda um ógildingu samþykktar bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 24. nóvember 1998 á nýju deiliskipulagi, Lækjargata-Hringbraut-Öldugata í Hafnarfirði, sem auglýst var í B– deild Stjórnartíðinda hinn 11. janúar 1999.
