Ár 1999, miðvikudaginn 10. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 34/1999; kæra H innanhússarkitekts á synjun Skipulagsstofnunar frá 24. mars 1999 á erindi kæranda um að stofnunin dragi til baka umsögn um handrið í Foldaskóla og á afgreiðslu stofnunarinnar frá 29. apríl 1999 á beiðni um rökstuðning fyrir synjun fyrra erindis.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 28. júní 1999, sem barst nefndinni hinn 30. sama mánaðar, framsendi umhverfisráðuneytið erindi kæranda, dags. 15. júní 1999, þar sem hann kærir ákvarðanir Skipulagsstofnunar um að synja beiðni hans um að stofnunin dragi til baka umsögn um handrið í Foldaskóla og um að synja síðara erindi hans um rökstuðning þeirrar ákvörðunar.  Með bréfi til umhverfisráðuneytisins, dags. 26. júlí 1999, kom umboðsmaður kæranda á framfæri mótmælum við meðferð ráðuneytisins á erindinu, sem hann taldi ekki falla undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar og gerði kröfu til þess að ráðuneytið úrskurðaði um kæruna.  Var úrskurðarnefndinni sent afrit af bréfi þessu.  Ráðuneytið svaraði þessu síðara erindi kæranda með bréfi, dags. 10. ágúst 1999, þar sem því er hafnað að ráðuneytið kalli kæruna til baka frá úrskurðarnefndinni og úrskurði sjálft í málinu.  Barst úrskurðarnefndinni afrit af þessu svari ráðuneytisins hinn 25. ágúst 1999.  Í bréfi ráðuneytisins eru færð rök fyrir þeirri skoðun að öll ágreiningsmál, sem upp kunni að koma um framkvæmd laga um skipulags- og byggingarmál nr. 73/1997 með síðari breytingum, eigi undir úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála samkvæmt 8. grein laganna og skipti þá ekki máli hvort um sé að ræða valdbærni Skipulagsstofnunar eða synjun hennar á kröfu um rökstuðning.  Ekki sé í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 að finna nein ákvæði um úrskurðarvald umhverfisráðherra og séu engin ágreiningsmál samkvæmt lögunum undanskilin úrlausnarvaldi úrskurðarnefndar samkvæmt 8. gr. laganna.

Niðurstaða:  Í máli þessu krefst kærandi úrskurðar um lögmæti afgreiðslu Skipulagsstofnunar á tilteknum erindum kæranda til stofnunarinnar.  Fyrra erindið laut að því að stofnunin drægi til baka bréf sín frá 16. febrúar og 4. mars 1999 til skólastjóra Foldaskóla.  Í bréfum þessum kemur fram álit stofnunarinnar á öryggi handriðs í skólanum, sem kærandi er arkitekt að.  Hafði álit þetta verið látið í té að beiðni skólastjórans, en kærandi mun sjálfur hafa átt frumkvæði að því að beðið var um úttekt þessa vegna slysa sem orðið hefðu í skólanum á undanförnum árum.  Hafnaði stofnunin umræddu erindi kæranda.

Síðara erindið laut að því að Skipulagsstofnun léti í té rökstuðning fyrir synjun fyrra erindis.  Var þeirri málaleitan einnig hafnað.

Þegar sérstakri kærunefnd hefur verið komið á fót í tilteknum málflokki, eins og hér um ræðir, verður að líta svo á að ráðherra og kærunefndin séu hliðsett stjórnvöld á æðra stjórnsýslustigi með lögbundinni verkaskiptingu.  Leiki vafi á um valdmörk milli ráðherra og kærunefndar verður að telja valdið í höndum ráðherra, enda er það meginregla að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnsýslunnar nema hún sé að lögum undanskilin forræði hans.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 fer ráðherra með yfirstjórn skipulags- og byggingarmála samkvæmt lögunum og er Skipulagsstofnun honum til aðstoðar.  Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laganna ber skipulagsstjóri ábyrgð á stjórn, rekstri og starfsemi stofnunarinnar gagnvart ráðherra.  Er hvergi að því vikið í nefndum lögum að úrskurðarnefndin skuli fjalla um ágreining sem rísa kann um meðferð mála hjá Skipulagsstofnun, með þeirri undantekningu einni sem getið er í 3. tl. ákvæða til bráðabirgða í lögunum. Hefði það ákvæði verið með öllu óþarft ef nefndin hefði átt að hafa vald til þess að úrskurða almennt um ágreiningsefni um afgreiðslu Skipulagsstofnunar á einstökum erindum.  Telur úrskurðarnefndin að tilvist ákvæðisins bendi til að nefndinni hafi ekki verið ætlað slíkt úrskurðarvald.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ákvarðanir þær, sem kærðar eru í máli þessu, verði ekki taldar til stjórnvaldsákvarðana sem bornar verði undir nefndina.  Verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kæru H á afgreiðslu Skipulagsstofnunar á erindum kæranda, er varða umsögn um handrið í Foldaskóla í Reykjavík, er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Ár 1999, miðvikudaginn 27. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 26/1999; kæra H, Kálfatjörn, Vatnsleysustrandarhreppi á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Vatnsleysustrandarhrepps frá 26. apríl 1999 um að synja umsókn kæranda um framhaldsstöðuleyfi fyrir íverugám að Kálfatjörn og um að gámurinn skuli fjarlægður án tafar, svo og á ákvörðun sem tilkynnt var kæranda með bréfi byggingarfulltrúa dags. 4. júní 1999 um að hafi gámurinn ekki verið fjarlægður fyrir 1. júlí 1999 verði það gert á kostnað eiganda.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi, dags 28. maí 1999, til félagsmálaráðuneytisins kærir H, Kálfatjörn, Vatnsleysustrandarhreppi ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Vatnsleysustrandarhrepps frá 26. apríl 1999 um að synja umsókn kæranda um framhaldsstöðuleyfi fyrir íverugám að Kálfatjörn og um að gámurinn skuli fjarlægður án tafar.  Hin kærða ákvörðun hafði verið staðfest á fundi hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps hinn 4. maí 1999 og kæranda tilkynnt um ákvörðunina með bréfi dags. 19. maí 1999.  Kæran var framsend umhverfisráðuneytinu og móttekin þar hinn 28. maí 1999.  Með bréfi, dags. 1. júní 1999, var erindi kæranda framsent úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála og barst það nefndinni hinn 3. sama mánaðar.  Með bréfi til umhverfisráðuneytisins, dags. 15. júní 1999, sem barst ráðuneytinu hinn 30. sama mánaðar, kærði kærandi ákvörðun sem henni hafði verið tilkynnt um með bréfi byggingarfulltrúa Vatnsleysustrandarhrepps, dags. 4. júní 1999, um að yrði gámurinn ekki fjarlægður fyrir 1. júlí 1999 yrði það gert á kostnað eiganda.  Var þetta erindi kæranda framsent úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála með bréfi, dags. 15. júlí 1999, og barst það nefndinni hinn 19. sama mánaðar.  Kærandi krefst þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.  Þá óskaði kærandi þess í upphaflegri kæru sinni dags. 28. maí 1999 að réttaráhrif þeirrar ákvörðunar, sem þá var kærð, frestuðust meðan málið væri á kærustigi, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Málavextir:  Eftir bruna íbúðarhúss að Kálfatjörn á Vatnsleysuströnd haustið 1998 lét kærandi, sem þar hafði búið, koma þar fyrir tveimur gámum.  Var annar þeirra notaður undir rusl sem til féll við hreinsun brunarústanna en hinn sem vinnuaðstaða fyrir þá sem að hreinsuninni unnu.  Eftir skoðun á vettvangi hinn 20. nóvember 1998 gerði byggingarfulltrúi Vatnsleysustrandarhrepps nokkrar athugasemdir við staðsetningu ruslagámsins o.fl. og benti jafnframt á að sækja bæri um stöðuleyfi byggingarnefndar fyrir gámum, sbr. 71. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. 

Með bréfi, dags. 18. desember 1998, sótti Friðrik H. Ólafsson fyrir hönd kæranda um stöðuleyfi til 6-8 mánaða fyrir gámi, sem í yrði vinnu- og kaffiaðstaða meðan á endurbyggingu hússins að Kálfatjörn stæði.  Byggingarnefnd tók umsóknina fyrir á fundi hinn 22. desember 1999.  Tók nefndin jákvætt í erindið en fól byggingarfulltrúa að ganga frá málinu þegar undirskrift kæranda bærist.  Benti nefndin á að ekkert erindi hefði borist vegna endurbyggingar á Kálfatjörn.  Umsókn sama efnis, undirrituð af kæranda, var tekin fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 26. janúar 1999 og veitti nefndin stöðuleyfi fyrir gáminum til allt að 6 mánaða á meðan gengið væri frá eftir bruna íbúðarhússins á Kálfatjörn.  Afgreiðsla þessi var tekin fyrir á fundi hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps hinn 1. febrúar 1999.  Var samþykkt byggingarnefndar samþykkt með þeirri breytingu að stöðuleyfi var einungis veitt til tveggja mánaða eða til 1. apríl 1999.  Enginn rökstuðningur kemur fram í bókun hreppsnefndar fyrir þeirri ákvörðun að stytta gildistíma stöðuleyfis frá því sem byggingarnefnd hafði ákveðið.  Var kæranda tilkynnt niðurstaða hreppsnefndar með bréfi sveitarstjóra, dags. 2. febrúar 1999.  Segir í bréfinu að þar sem rústir hafi nú þegar verið fjarlægðar telji hreppsnefnd að tveir mánuðir dugi ríflega til endanlegs frágangs á grunni og lóð.

Með bréfi, dags. 1. apríl 1999, óskaði kærandi eftir framhaldsstöðuleyfi fyrir íverugámi á hlaði Kálfatjarnar þar til endurbyggingu húss yrði lokið.  Umsókn þessari var hafnað á fundi byggingarnefndar hinn 26. apríl 1999 með þeim rökum að ekki hefði borist erindi um endurbyggingu íbúðarhússins að Kálfatjörn en stöðuleyfi hafi eingöngu verið veitt fyrir íverugáminum meðan brunarústir væru hreinsaðar.  Segir í bókun nefndarinnar að gámurinn skuli fjarlægður án tafar, þar sem stöðuleyfið sé útrunnið.  Ákvörðun þessi var samþykkt á fundi hreppsnefndar hinn 4. maí 1999.  Hinn 4. júní 1999 ritaði byggingarfulltrúi Vatnsleysustrandarhrepps kæranda bréf þar sem henni er gert að fjarlægja gáminn fyrir 1. júlí 1999 en að öðrum kosti verði hann fjarlægður á hennar kostnað. Gámurinn var síðan fjarlægður að beiðni sveitarstjórnar hinn 5. júlí 1999.  Eru það þessar ákvarðanir og athafnir sem kærðar eru í máli þessu.

Málsrök kæranda: Í greinargerð Haraldar Blöndal hrl. f.h. kæranda, sem barst úrskurðarnefndinni hinn 20. júlí 1999, er því haldið fram að hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps hafi verið búin að veita stöðuleyfi fyrir gáminum til 26. júlí 1999, sbr. fundargerð frá 26. janúar 1999.  Kæranda hafi hins vegar verið tilkynnt um styttingu leyfisins til 1. apríl 1999.  Þegar af þessari ástæðu hafi verið óheimilt að fjarlægja gáminn.  Tekið, er fram að gámurinn sé með gluggum og í honum aðstaða til að drekka kaffi, skipta um föt, geyma verkfæri og þess háttar.

Þá segir í greinargerðinni að byggingarfulltrúa og sveitarstjóra hafi verið fullkunnugt um að ætlunin sé að endurreisa það hús, sem brann á Kálfatjörn.  Kærandi og hennar fólk sé með skepnur á Kálfatjörn og húsin sem enn standi séu á hennar forræði.  Hún hafi enn ábúð á jörðinni þar sem hún hafi nytjað hana og ábúð ekki verið sagt upp.  Kærandi hafi þurft að hafa aðstöðu á jörðinni til þess að fólk á hennar vegum gæti fylgst með jörðinni og gætt hagsmuna hennar.  Loks segir í greinargerðinni: „Hafi sveitarstjórn talið gáminn spilla útsýni kirkjugesta eða annarra var einfalt mál að flytja gáminn til.  Aldrei var talað við H og henni ekki tilkynnt um nein stjórnsýsluúrræði, ef hún sætti sig ekki við ákvörðun byggingarnefndar.  Ljóst er að sveitarstjóri er að flæma gömlu konuna af jörðinni”

Málsrök sveitarstjórnar:  Í bréfi sveitarstjóra Vatnsleysustrandarhrepps til úrskurðarnefndarinnar varðandi kæruefni máls þessa er í stuttu máli rakin meðferð málsins frá því umsókn barst um stöðuleyfi hinn 18. desember 1999 þar til gámurinn var fjarlægður hinn 5. júlí 1999.  Er í því vísað til fyrirliggjandi bókana byggingarnefndar og sveitarstjórnar í málinu svo og bréfs byggingarfulltrúa til kæranda dags. 4. júní 1999.  Telur sveitarstjórn að allar ákvarðanir byggingarnefndar og sveitarstjórnar í málinu eigi sér stoð í heimildum skipulags- og byggingarlaga og í byggingarreglugerð.  Krefst hreppsnefnd þess að kröfu kæranda verði hafnað.

Niðurstaða:  Þegar upphafleg kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni, framsend frá umhverfisráðuneytinu, lá einungis fyrir synjun byggingarnefndar Vatnsleysustrandahrepps á umsókn um framlengingu stöðuleyfis fyrir umræddum gámi, ásamt fyrirmælum um að gámurinn skyldi fjarlægður.  Hins vegar lá þá ekki fyrir ákvörðun um að beitt yrði þvingunarúrræði skv. 2. mgr. 57. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og byggingarreglugerðar nr. 441/1998.  Var því ekki tilefni til þess að taka afstöðu til beiðni kæranda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar, eins og hún lá þá fyrir.  Þegar úrskurðarnefndinni barst síðara erindi kæranda, sem framsent var frá umhverfisráðuneytinu hinn 15. júlí 1999 og varðaði þá ákvörðun byggingarfulltrúa, f.h. byggingarnefndar, að beita tilvitnuðu þvingunarúrræði, var frestur sá sem kæranda hafði verið veittur þegar liðinn og hafði ákvörðuninni jafnframt verið framfylgt. Gat frestun réttaráhrifa hinna kærðu ákvarðana ekki komið til álita eftir það og hefur beiðni kæranda þar að lútandi því ekki komið til úrlausnar  nefndarinnar.

Í máli þessu er annars vegar til úrlausnar hvort synjun byggingarnefndar þann 26. apríl 1999 á umsókn kæranda um framlengingu stöðuleyfis fyrir umræddum gámi hafi verið lögmæt og hins vegar hvort heimilt hafi verið að fjarlægja gáminn með þeim hætti sem gert var.

Ekki verður fallist á þá málsástæðu kæranda að stöðuleyfi fyrir umræddum gámi hafi verið í gildi til 26. júlí 1999 samkvæmt ákvörðun byggingarnefndar frá 26. janúar 1999 eins og kærandi heldur fram.  Þegar umrædd ákvörðun byggingarnefndar kom til afgreiðslu sveitarstjórnar hinn  1. febrúar 1999 breytti sveitarstjórn henni og  veitti stöðuleyfið til 1. apríl 1999.  Til þessarar ákvörðunar hafði sveitarstjórnin vald, enda koma afgreiðslur byggingarnefndar til umfjöllunar sveitarstjórnar sem tekur lokaákvörðun um þær.

Þegar metið er lögmæti synjunar byggingarnefndar hinn 26. apríl 1999 á umsókn kæranda um framlengingu stöðuleyfis verður að horfa til þess hvernig málið lá á þeim tíma fyrir nefndinni.  Eldra stöðuleyfi, sem veitt hafði verið til 1. apríl 1999, var við það miðað að fyrir þann tíma yrði endanlega lokið frágangi á grunni og lóð eftir brunann á Kálfatjörn.  Umsókn kæranda um framlengingu stöðuleyfisins laut að því að fá það framlengt þar til endurbygging íbúðarhúss að Kálfatjörn yrði lokið.  Í rökstuðningi byggingarnefndar fyrir synjun nefndarinnar kemur fram að ekki hafi borist erindi um endurbyggingu íbúðarhússins og að stöðuleyfið hafi eingöngu verið veitt meðan brunarústir væru fjarlægðar.  Úrskurðarnefndin telur að  synjun byggingarnefndar hafi verið réttmæt og studd málefnalegum rökum ef litið er til þeirrar umsóknar sem fyrir lá.  Þannig lætur kærandi þess ekki getið í umsókn sinni að þörf sé á stöðuleyfi fyrir gáminum af öðrum ástæðum en þeim er tengjast hreinsun brunarústa og endurbyggingu húss.  Verður ekki séð að kærandi hafi hreyft þeim sjónarmiðum að þörf væri á stöðuleyfi fyrir gáminum vegna nytja og eftirlits á jörðinni fyrr en í kæru dags. 28. maí 1998.  Ekki verður heldur ráðið af málsgögnum að kærandi hafi nokkru sinni sótt um stöðuleyfi til byggingarnefndar fyrir gáminum á þessum forsendum. 

Þar sem stöðuleyfi fyrir margnefndum gámi var runnið út, og synjað hafði verið um framlengingu þess, telur úrskurðarnefndin að byggingarnefnd hafi verið heimilt að láta fjarlægja gáminn með heimild í grein 210.2. í byggingarreglugerð nr. 441/1998, sbr. grein 209.3. í sömu reglugerð, en tilvitnað reglugerðarákvæði á sér stoð í 2. mgr. 57. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Úrskurðarnefndin telur að áður en þvingunarúrræðum samkvæmt 57. grein skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og grein 210 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 verði beitt, þurfi að jafnaði að tilkynna ákvörðun um beitingu þeirra með sannanlegum hætti og hæfilegum fyrirvara.  Í máli þessu liggur fyrir að kæranda var sérstaklega tilkynnt með viðunandi fyrirvara um þá ákvörðun að gámurinn yrði fjarlægður og að henni var kunnugt um ákvörðunina eigi síðar en hinn 15. júní 1999, en þann dag ritaði hún umhverfisráðuneytinu bréf vegna tilkynningarinnar.

Átelja verður, að þegar kæranda var tilkynnt um synjun umsóknar hennar um framlengingu stöðuleyfisins, með bréfi dags. 19. maí 1999, var henni ekki gerð grein fyrir kæruheimild, kærustjórnvaldi og kærufresti svo sem skylt er skv. 2. tl. 2. mgr. 20. greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Má af málsgögnum ráða að þetta hafi valdið kæranda aukinni fyrirhöfn og tafið fyrir því að ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða bærist réttu stjórnvaldi á kærustigi.  Þykir þetta eitt þó ekki eiga að leiða til ógildingar hinna kærðu stjórnvaldsákvarðana.

Með hliðsjón af eðli úrlausnarefnis máls þessa þótti ekki ástæða til þess að leita umsagnar Skipulagsstofnunar í málinu.

Drátt á uppkvaðning úrskurðar í máli má rekja til frátafa vegna sumarleyfa og mikilla anna á þeim tíma sem málið hefur verið til meðferðar í nefndinni.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfum kæranda um ógildingu ákvörðunar skipulags- og byggingarnefndar Vatnsleysustrandarhrepps frá 26. apríl 1999, sem staðfest var af sveitarstjórn hinn 4. maí 1999 um að synja umsókn kæranda um framlengingu á stöðuleyfi fyrir íverugámi á hlaði Kálfatjarnar í Vatsleysustrandarhreppi og um ógildingu ákvörðunar um að láta fjarlægja gáminn, að undangenginni viðvörun.
 

Ár 1999, föstudaginn 22. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 32/1999; kæra E á málsmeðferð sveitarstjórnar Bessastaðahrepps við undirbúning samþykktar sveitarstjórnar frá 23. febrúar 1999 um breytingu aðalskipulags Bessastaðahrepps 1993-2013 og á meðferð Skipulagsstofnunar og staðfestingu umhverfisráðherra frá 11. mars 1999 á þeirri samþykkt.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 24. júní 1999, sem barst nefndinni hinn 24. sama mánaðar, kærir E, Brekku, Bessastaðahreppi, málsmeðferð sveitarstjórnar Bessastaðahrepps við undirbúning samþykktar sveitarstjórnar frá 23. febrúar 1999 um breytingu aðalskipulags Bessastaðahrepps 1993-2013 svo og meðferð Skipulagsstofnunar og staðfestingu umhverfisráðherra frá 11. mars 1999 á þeirri samþykkt.  Krefst hann þess að staðfesting umhverfisráðherra verði úrskurðuð ógild.

Málavextir:  Í desembermánuði 1998 var auglýst tillaga að breytingu á aðalskipulagi Bessastaðahrepps 1993-2013.  Varðaði breytingartillagan jörðina Bessastaði ásamt miðsvæðisreit sveitarfélagsins og breytingu á legu Álftanesvegar.  Var tillagan til kynningar frá 14. desember 1998 til 15. janúar 1999 en frestur til að koma að athugasemdum var til 29. janúar 1999.  Átta athugasemdir bárust við tillöguna, m.a. frá kæranda.  Breytingartillagan var samþykkt á fundi sveitarstjórnar hinn 23. febrúar 1999 og eftir það send Skipulagsstofnun til afgreiðslu skv. 5. mgr. 18. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Var breytingartillagan afgreidd af Skipulagsstofnun, með fyrirvara um niðurstöður mats á umhverfisáhrifum Álftanesvegar, til staðfestingar ráðherra hinn 26. febrúar 1999.  Aðalskipulagsbreyting samkvæmt tillögunni var staðfest af umhverfisráðherra hinn 11. mars 1999 og var auglýsing um staðfestinguna birt í B- deild Stjórnartíðinda hinn 31. mars 1999.  Svo virðist sem láðst hafi að senda kæranda umsögn sveitarstjórnar um framkomnar athugasemdir, svo sem skylt er samkvæmt 5. mgr. 18. gr. laga nr. 73/1997, þar til hinn 21. maí 1999, en þann dag var honum send umsögn sveitarstjórnar með bréfi þar sem jafnframt er greint frá samþykkt sveitarstjórnar á skipulagstillögunni og staðfestingu ráðherra á henni.

Við framlagningu kæru í máli þessu til úrskurðarnefndar var kæranda bent á að nefndin hefði með úrskurði í máli nr. 43/1998 komist að þeirri niðurstöðu að hana brysti vald til þess að skera úr ágreiningi um aðalskipulag eða breytingu á aðalskipulagi, sem hlotið hefði staðfestingu ráðherra.  Var kæranda jafnframt bent á að deiliskipulag, sem hann kvað vera í undirbúningi á grundvelli hins breytta aðalskipulags, gæti sætt kæru til nefndarinnar ef hann teldi rétti sínum hallað með samþykkt þess.

Með bréfi sveitarstjóra Bessastaðahrepps, dags. 20. júlí 1999, var kæranda send umsögn sveitarstjórnar um athugasemd við tillögu að deiliskipulagi miðsvæðisreits Bessastaðahrepps.  Var í bréfinu frá því greint að deiliskipulagið hefði verið samþykkt í sveitarstjórn hinn 1. júlí 1999. Hefði Skipulagsstofnun yfirfarið samþykkt deiliskipulag svæðisins og ekki gert athugasemdir við að það yrði auglýst í B- deild Stjórnartíðinda, en við birtingu þeirrar auglýsingar myndi deiliskipulagið öðlast gildi.

Með bréfi, dags. 10. september 1999, sendi kærandi úrskurðarnefndinni frekari gögn í málinu þar sem fram kemur að tillaga að deiliskipulagi fyrir umrætt svæði hafi verið auglýst og samþykkt.  Telur kærandi misræmi vera milli aðal- og deiliskipulagsuppdrátta auk þess sem skort hafi á að aðalskipulagsbreytingin hafi verið rökstudd og að yfirlýsing um bótaábyrgð skv. 21. grein laga nr. 73/1997 hafi komið fram.  Telur kærandi málsmeðferð viðkomandi aðila ekki hafa verið rétta og áréttar kröfu sína um að staðfesting ráðherra á breyttu aðalskipulagi Bessastaðahrepps verði ógilt.

Niðurstaða:  Með setningu nýrra laga um skipulags- og byggingarmál nr. 73/1997, sem tóku gildi hinn 1. janúar 1998, var tekið upp það nýmæli að fela sérstakri úrskurðarnefnd að kveða upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál, en úrskurðarvald í þeim málum var fyrir þann tíma í höndum umhverfisráðherra.  Ekki er í lögunum gerð með skýrum hætti grein fyrir því hvaða ágreiningsmál falla undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar en af 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 má ráða, að meginviðfangsefni hennar séu að leysa úr álitaefnum, sem eiga rætur að rekja til ákvarðana byggingarnefnda og sveitarstjórna um byggingar- eða skipulagsmál.  Þá eru í lögunum talin einstök önnur álitaefni sem heyra undir nefndina.  Hvergi er hins vegar að því vikið í lögunum að nefndin hafi það hlutverk að endurskoða ákvarðanir ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytinga á því.

Þegar sérstakri kærunefnd hefur verið komið á fót í tilteknum málflokki, eins og hér um ræðir, verður að líta svo á að ráðherra og kærunefndin séu hliðsett stjórnvöld á æðra stjórnsýslustigi með lögbundinni verkaskiptingu.  Leiki vafi á um valdmörk milli ráðherra og kærunefndar verður að telja valdið í höndum ráðherra, enda er það meginregla að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnsýslunnar nema hún sé að lögum undanskilin forræði hans.

Í 19. grein laga nr. 73/1997 segir að aðalskipulag, eða breyting á því, sé háð staðfestingu ráðherra og taki gildi þegar staðfestingin hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda.  Af þessu leiðir að það er á valdsviði ráðherra að taka stjórnvaldsákvörðun um staðfestingu aðalskipulags, eða breytingar á því, en í þeirri ákvörðun felst að ráðherra tekur afstöðu til lögmætis aðalskipulagsins eða breytingarinnar, bæði hvað varðar form og efni. 

Ákvörðun ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytingu á því er lokaákvörðun æðra stjórnvalds og verður hún, að mati úrskurðarnefndar, einungis borin undir dómstóla en ekki skotið til hliðsetts stjórnvalds.  Því brestur úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála vald til þess að taka þessar ákvarðanir ráðherra til endurskoðunar svo og þá ákvörðun sveitarstjórnar, sem staðfestingin tekur til.  Þá er það ekki á valdsviði úrskurðarnefndarinnar að fjalla um kæru á málsmeðferð Skipulagsstofnunar við afgreiðslu skipulagstillögu, sem kærð er í máli þessu, enda felur afgreiðsla stofnunarinnar ekki í sér ákvörðun sem bindur endi á meðferð máls, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt framansögðu er kröfu kæranda í máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna sumarleyfa og anna í úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um að ógilt verði staðfesting umhverfisráðherra frá 11. mars 1999 á breytingu á aðalskipulagi Bessastaðahrepps, sem samþykkt var í sveitarstjórn 23. febrúar 1999, er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Ár 1999, föstudaginn 22. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 31/1999; kæra Kristjáns Sveinbjörnssonar, Miðskógum 6, Bessastaðahreppi á samþykkt sveitarstjórnar Bessastaðahrepps frá 23. febrúar 1999, um breytingu aðalskipulags Bessastaðahrepps 1993-2013, sem staðfest var af umhverfisráðherra hinn 11. mars 1999.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 21. júní 1999, sem barst nefndinni hinn 23. sama mánaðar, kærir Kristján Sveinbjörnsson, Miðskógum 6, Bessastaðahreppi,  samþykkt sveitarstjórnar Bessastaðahrepps frá 23. febrúar 1999, um breytingu aðalskipulags Bessastaðahrepps 1993-2013, sem staðfest var af umhverfisráðherra hinn 11. mars 1999.  Krefst hann þess að hin kærða breyting á aðalskipulagi Bessastaðahrepps verði felld úr gildi.

Málavextir:  Í desembermánuði 1998 var auglýst tillaga að breytingu á aðalskipulagi Bessastaðahrepps 1993-2013.  Varðaði breytingartillagan jörðina Bessastaði ásamt miðsvæðisreit sveitarfélagsins og breytingu á legu Álftanesvegar.  Var tillagan til kynningar frá 14. desember 1998 til 15. janúar 1999 en frestur til að koma að athugasemdum var til 29. janúar 1999.  Átta athugasemdir bárust við tillöguna, m.a. frá kæranda.  Breytingartillagan var samþykkt á fundi sveitarstjórnar hinn 23. febrúar 1999 og eftir það send Skipulagsstofnun til afgreiðslu skv. 5. mgr. 18. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Var breytingartillagan afgreidd af Skipulagsstofnun, með fyrirvara um niðurstöður mats á umhverfisáhrifum Álftanesvegar, til staðfestingar ráðherra hinn 26. febrúar 1999.  Aðalskipulagsbreyting samkvæmt tillögunni var staðfest af umhverfisráðherra hinn 11. mars 1999 og var auglýsing um staðfestinguna birt í B- deild Stjórnartíðinda hinn 31. mars 1999.  Svo virðist sem láðst hafi að senda kæranda umsögn sveitarstjórnar um framkomnar athugasemdir, svo sem skylt er samkvæmt 5. mgr. 18. gr. laga nr. 73/1997, þar til hinn 21. maí 1999, en þann dag var honum send umsögn sveitarstjórnar með bréfi þar sem jafnframt er greint frá samþykkt sveitarstjórnar á skipulagstillögunni og staðfestingu ráðherra á henni.

Við framlagningu kæru í máli þessu til úrskurðarnefndar var kæranda bent á að nefndin hefði með úrskurði í máli nr. 43/1998 komist að þeirri niðurstöðu að hana brysti vald til þess að skera úr ágreiningi um aðalskipulag eða breytingu á aðalskipulagi, sem hlotið hefði staðfestingu ráðherra.  Var kæranda jafnframt bent á að deiliskipulag, sem hann kvað vera í undirbúningi á grundvelli hins breytta aðalskipulags, gæti sætt kæru til nefndarinnar ef hann teldi rétti sínum hallað með samþykkt þess.

Með bréfi sveitarstjóra Bessastaðahrepps, dags. 20. júlí 1999, var kæranda send umsögn sveitarstjórnar um athugasemdir við tillögu að deiliskipulagi miðsvæðisreits Bessastaðahrepps.  Var í bréfinu frá því greint að deiliskipulagið hefði verið samþykkt í sveitarstjórn hinn 1. júlí 1999.  Hefði Skipulagsstofnun yfirfarið samþykkt deiliskipulag svæðisins og ekki gert athugasemdir við að það yrði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda, en við birtingu þeirrar auglýsingar myndi deiliskipulagið öðlast gildi.

Ekkert erindi hefur borist úrskurðarnefndinni frá kæranda vegna samþykktar deiliskipulags umrædds svæðis.

Niðurstaða:  Með setningu nýrra laga um skipulags- og byggingarmál nr. 73/1997, sem tóku gildi hinn 1. janúar 1998, var tekið upp það nýmæli að fela sérstakri úrskurðarnefnd að kveða upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál, en úrskurðarvald í þeim málum var fyrir þann tíma í höndum umhverfisráðherra.  Ekki er í lögunum gerð með skýrum hætti grein fyrir því hvaða ágreiningsmál falla undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar, en af 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 má ráða, að meginviðfangsefni hennar séu að leysa úr álitaefnum sem eiga rætur að rekja til ákvarðana byggingarnefnda og sveitarstjórna um byggingar- eða skipulagsmál.  Þá eru í lögunum talin einstök önnur álitaefni sem heyra undir nefndina.  Hvergi er hins vegar að því vikið í lögunum að nefndin hafi það hlutverk að endurskoða ákvarðanir ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytinga á því.

Þegar sérstakri kærunefnd hefur verið komið á fót í tilteknum málflokki, eins og hér um ræðir, verður að líta svo á að ráðherra og kærunefndin séu hliðsett stjórnvöld á æðra stjórnsýslustigi með lögbundinni verkaskiptingu.  Leiki vafi á um valdmörk milli ráðherra og kærunefndar verður að telja valdið í höndum ráðherra, enda er það meginregla að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnsýslunnar nema hún sé að lögum undanskilin forræði hans.

Í 19. grein laga nr. 73/1997 segir að aðalskipulag, eða breyting á því, sé háð staðfestingu ráðherra og taki gildi þegar staðfestingin hafi verið birt í B- deild Stjórnartíðinda.  Af þessu leiðir að það er á valdsviði ráðherra að taka stjórnvaldsákvörðun um staðfestingu aðalskipulags, eða breytingar á því, en í þeirri ákvörðun felst að ráðherra tekur afstöðu til lögmætis aðalskipulagsins eða breytingarinnar, bæði hvað varðar form og efni. 

Ákvörðun ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytingu á því er lokaákvörðun æðra stjórnvalds og verður hún, að mati úrskurðarnefndar, einungis borin undir dómstóla en ekki skotið til hliðsetts stjórnvalds.  Því brestur úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála vald til þess að taka þessar ákvarðanir ráðherra til endurskoðunar svo og þá ákvörðun sveitarstjórnar, sem staðfestingin tekur til. 

Samkvæmt framansögðu verður kröfu kæranda í máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna sumarleyfa og anna í úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um að felld verði úr gildi breyting á aðalskipulagi Bessastaðahrepps, sem samþykkt var í sveitarstjórn 23. febrúar 1999 og staðfest af umhverfisráðherra hinn 11. mars 1999, er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Ár 1999, miðvikudaginn 13. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 37/1999; kæra B og G, Langagerði 80, Reykjavík, á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. júlí 1999, þar sem staðfest er ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um að hafna afskiptum embættis byggingarfulltrúa af trjágróðri á lóðamörkum Langagerðis 78 og 80. 

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi, dags 13. júlí 1999, leita B og G, Langagerði 80, Reykjavík, til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála vegna ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. júlí 1999, þar sem staðfest er ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um að hafna afskiptum embættis byggingarfulltrúa af trjágróðri á lóðamörkum Langagerðis 78 og 80. Umrædd ákvörðun var staðfest í borgarráði 13. júlí 1999.  Skilja verður erindi kærenda sem kröfu um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Málavextir:  Máli því, sem hér er til meðferðar, hefur áður verið skotið til úrskurðarnefndar.  Þykir rétt að rekja aðdraganda málsins og þá málsmeðferð sem það hefur áður sætt.  Er upphaf málsins það að þann 7. september 1998 rituðu kærendur bréf til byggingarfulltrúans í Reykjavík, þar sem farið var fram á að fjögur reynitré, sem standa á lóðamörkum Langagerðis 78 og 80, yrðu fjarlægð, þar sem þau yllu kærendum talsverðum óþægindum.  Kváðu kærendur trén slúta yfir innkeyrslu að bílskúr þeirra, auk þess sem þau skyggðu á þá glugga í húsi þeirra sem að þeim sneru, þannig að dagsbirta næði ekki inn í þau herbergi, nema í takmörkuðum mæli.  Samkvæmt bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 26. október 1998, fór hann og skoðaði aðstæður og taldi þær ekki gefa tilefni til afskipta af hálfu embættis síns.  Kærendur vildu ekki una þessari niðurstöðu og rituðu bréf til umhverfisráðuneytisins, dags. 14. desember 1998, og óskuðu liðsinnis þess í málinu.  Í svari ráðuneytisins, dags. 14. janúar 1999, var kærendum bent á að vísa ákvörðun byggingarfulltrúa til byggingarnefndar og að þeim væri heimilt að kæra ákvörðun byggingarnefndar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sættu þau sig ekki við hana.  Með bréfi, dags. 4. febrúar  1999, til byggingarnefndar Reykjavíkur, óskuðu kærendur þess að byggingarnefnd tæki málið til endurskoðunar og sjálfstæðrar umfjöllunar.  Vísuðu kærendur til greinar 8.6. í byggingarreglugerð nr. 441/1998 til stuðnings því málskoti.  Byggingarnefnd hafnaði erindi kærenda á fundi sínum hinn 25. febrúar 1999 og og kærðu þau þá ákvörðun til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi dags. 8. mars 1999. 

Úrskurðarnefndin tók málið til meðferðar og leitaði afstöðu byggingarnefndar Reykjavíkur og umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefnið.  Einnig var eigendum hinna umdeildu trjáa gefinn kostur á að koma að andmælum í málinu.  Jafnframt ákvað úrskurðarnefndin að kynna sér aðstæður á vettvangi og var málinu frestað af því tilefni þar til hin umdeildu tré væru að fullu laufguð.  Vettvangsganga fór fram hinn 23. júní 1999.  Voru kærendur viðstaddir hana, svo og eigandi Langagerðis 78 og garðyrkjumaður á hans vegum.  Nefndin kynnti sér aðstæður utan dyra og inni í þeim herbergjum í húsi kærenda sem snúa að Langagerði 78.  Viðstaddir gerðu grein fyrir sjónarmiðum sínum og veittu umbeðnar upplýsingar. Upplýst var, og er það óumdeilt, að eitt af fjórum reynitrjám á mörkum lóðanna nr. 78-80 hafði verið fellt eftir að kærendur settu fram kröfur sína um afskipti byggingarfulltrúa af málinu.

Með úrskurði hinn 30. júní 1999 felldi úrskurðarnefndin úr gildi ákvörðun byggingarnefndar frá 25. febrúar 1999 um að samþykkja afstöðu byggingarfulltrúa til erindis kærenda þar sem málsmeðferð og rökstuðningi nefndarinnar hefði verið svo áfátt að varðaði ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.  Var lagt fyrir byggingarnefnd að taka málið til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu þess með viðhlítandi rannsókn málsins og rökstuðningi

Málið var tekið til meðferðar að nýju á fundi byggingarnefndar hinn 8. júlí 1999.  Var erindi kæranda tekið fyrir að nýju og synjað með ítarlegum rökstuðningi.  Kemur og fram í bókun byggingarnefndar að nefndarmenn hafi kynnt sér aðstæður á vettvangi, en ekki mun þó hafa verið um formlega vettvangsgöngu með málsaðilum að ræða.  Ákvörðun byggingarnefndar var kunngerð kærendum með bréfi dags. 9. júlí 1999.  Skutu kærendur málinu til úrskurðarnefndar með bréfu dags. 13. júlí sl. eins og að framan greinir.

Málsrök kærenda:  Kærendur, sem eru eigendur fasteignarinnar nr. 80 við Langagerði í Reykjavík, kveða reynitré þau, sem enn standi nærri lóðamörkum á lóðinni nr. 78, valda sér ýmsum óþægindum og jafnvel tjóni.  Hafa kærendur áður haldið því fram að þar sem trén slúti yfir innkeyrslu að bílskúr þeirra geti þau valdið skemmdum á bifreiðum sem lagt sé í innkeyrslunni.  Þá skerði þau birtu í herbergjum sem að þeim snúi, svo verulega að óviðunandi sé.  Eigendur trjánna hafi ekki fallist á tilmæli kærenda um úrbætur og hafi þau því snúið sér til byggingarfulltrúa.  Telji þau honum skylt að hlutast til um úrbætur og vísa til greina 61.7. og 68.3. í byggingarreglugerð nr. 441/1998 máli sínu til stuðnings.  Í kæru sinni nú taka kærendur fram, auk þess sem að framan er rakið, að mikil óþrif stafi frá trjánum og berist frjóduft inn um dyr og glugga og hafi auk þess komið í veg fyrir að hægt væri að mála þakið á húsi þeirra.  Síðar komi rauð ber á trén og frá trjánum berist trjákvoða sem ómögulegt sé að þrífa.  Þá standi trén í vegi fyrir því að kærendur geti sett hitalögn í innkeyrslu að bílskúr við hús sitt eins og áformað hafi verið.  Kærendur taka fram að þau hafi snyrt limgerði milli lóðanna og sé snyrtimennska sú, sem byggingarfulltrúi tali um, því kærenda en ekki eigenda trjánna.

Málsrök byggingarnefndar Reykjavíkur:  Leitað var viðhorfa byggingarnefndar til kæruefnis máls þessa.  Er vísað til greinargerðar byggingarnefndar í fyrra máli kærenda málinu, dags. 28. apríl 1999, og bókunar byggingarnefndar við afgreiðslu málsins hinn 8. júlí 1999, þar sem fram komi að byggt hafi verið á lóðunum nr. 78 og 80 við Langagerði á árunum 1955 og 1956.  Engin ákvæði hafi þá verið um trjágróður í byggingarsamþykkt.  Slík ákvæði hafi fyrst komið til sögunnar með setningu byggingarreglugerðar nr. 292/1979.  Í þeirri reglugerð hafi verið ákvæði, sem heimilaði byggingarnefnd að krefjast þess að gróður væri fjarlægður ef af honum stöfuðu óþægindi eða hætta fyrir umferð eða veruleg skerðing á birtu í íbúð eða á lóð.  Það sé meginregla íslensks réttar að lög og reglugerðir hafi ekki afturvirk áhrif.  Í grein 12.8 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 sé auk þess sérstaklega áréttað að við umfjöllun um byggingarleyfisumsóknir, sem varði breytingar á byggingum sem byggðar hafi verið fyrir gildistöku reglugerðarinnar, skuli taka mið af þeim reglugerðarákvæðum sem í gildi hafi verið þegar þær hafi verið byggðar, eftir því sem hægt sé að teknu tilliti til öryggis- og heilbrigðismála.  Ákvæði byggingarreglugerðar nr. 441/1998 varðandi trjágróður geti því ekki átt við í tilviki því sem hér um ræði enda sé ljóst að umrædd tré hafi verið gróðursett fyrir einhverjum áratugum.  Ekki hafi verið sýnt fram á það að trén, sem séu norðan lóðar kærenda, valdi hættu fyrir umferð né skerði birtu í íbúð kærenda svo verulega að gr. 5.12.4. í byggingarreglugerð nr. 292/1979 taki til þeirra.  Tekur byggingarnefnd fram að sjaldgæft sé að sjá jafn nærgætnislega hugsað um trjágróður, hvað viðkomi tilliti til nágranna, og hjá eigendum hússins nr. 78 við Langagerði.  Sé erindi kærenda því ekki á rökum reist.

Málsrök eigenda Langagerðis 78:  Af hálfu eigenda Langagerðis 78 er vísað til greinargerðar þeirra í fyrra máli kærenda.  Þar kemur fram að af sex trjám, sem staðið hafi milli húsanna nr. 78 og 80 við Langagerði, hafi þrjú verið felld á árunum 1997-1999, þar af eitt vorið 1999 eða eftir að kærendur settu fram kröfur sínar.  Umsjón með klippingum og grisjun trjágróðurs á lóðinni hafi árum saman verið í höndum útlærðra garðyrkjumanna og muni grisjun verða haldið áfram í samræmi við ráðgjöf þeirra.  Ekki sé hugað að frekari grisjun á þessu ári enda væri það ekki að ráði fagmanna.  Ekkert tilefni sé til þess að verða við kröfum kærenda í málinu.

Niðurstaða:  Í máli þessu er til úrlausnar það álitaefni hvort byggingarfulltrúanum í Reykjavík hafi verið skylt að verða við beiðni kærenda um að hann hlutaðist til um að umrædd reynitré á lóðinni nr. 78 við Langagerði í Reykjavík yrðu fjarlægð.  Gögn málsins bera það með sér að reynitré þau, sem um er deilt í málinu, hafa lengi verið til staðar.  Verður ekki séð að staðsetning þeirra hafi farið í bága við byggingarsamþykkt Reykjavíkur á þeim tíma er telja verður líklegt að þau hafi verið gróðursett.  Reglur um gróður á lóðum munu fyrst hafa verið settar með byggingarreglugerð nr. 292/1979, en samkvæmt ákvæði greinar 5.12.4 í þeirri reglugerð gat byggingarnefnd krafist þess að gróður væri fjarlægður ef hann ylli óþægindum eða hættu fyrir umferð, svo og ef hann ylli óþægindum með því að skerða birtu verulega í íbúð eða á lóð.  Óheimilt var, samkvæmt sama ákvæði, að fella tré eldri en 40 ára eða fjögurra metra á hæð, eða hærri, nema með leyfi byggingarnefndar.  Samsvarandi ákvæði voru í byggingarreglugerð nr. 177/1992 sem í gildi var, með áorðnum breytingum, er núgildandi byggingarreglugerð nr. 441/1998 tók gildi, hinn 23. júlí 1998.

Í grein 61.7. í núgildandi byggingarreglugerð nr. 441/1998, sem kærendur vitna til, er orðuð almenn heimild byggingarnefndar og byggingarfulltrúa til að hlutast til um úrbætur ef telja verður útlit húss eða annars mannvirkis mjög ósnyrtilegt eða óviðunandi á annan hátt eða ef óþægindi eða óþrifnaður stafa af eigninni.  Í máli því, sem hér er til úrlausnar er gróður á lóð talinn valda óþægindum og óþrifnaði og eiga því við sérstök ákvæði 68. greinar reglugerðar nr. 441/1998 um gróður og frágang lóða, en um úrræði byggingarfulltrúa samkvæmt ákvæðinu er vísað til 5.-7. liðar 61. greinar byggingarreglugerðar nr. 441/1998 um byggingareftirlit.

Samkvæmt lokamálslið greinar 68.3. er lóðarhafa skylt að halda vexti trjáa og runna innan lóðamarka.  Í grein 68.4. segir að þar sem vöxtur trjáa og runna fari út fyrir lóðamörk við götur, gangstíga og opin svæði sé veghaldara eða umráðamanni svæðis heimilt að fjarlægja þann hluta er truflun eða óprýði valdi, á kostnað lóðarhafa.  Í grein 68.5. segir að byggingarnefnd geti krafist þess að gróður sé fjarlægður, eftir því sem með þurfi, valdi hann truflun fyrir almenna umferð.  Í grein 68.6. er loks kveðið á um það að sé umhirðu, ásigkomulagi eða frágangi lóðar ábótavant eða stafi hætta af henni, að mati byggingarfulltrúa, eða ef ekki sé gengið frá umhverfi húss í samræmi við samþykkta uppdrætti, skuli byggingarfulltrúi gera eiganda eða umráðamanni lóðarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt sé.

Skilja verður ákvæði þessi svo að lóðarhafar geti þá og því aðeins krafist afskipta byggingarfulltrúa af gróðri á grannlóð að ákvæði greinar 68.6. eigi við og þurfi því umhirðu, ásigkomulagi eða frágangi lóðar að vera ábótavant að því er gróður varðar, eða hætta að stafa frá honum, til þess að afskipta byggingarfulltrúa verði krafist.  Getur þetta, að mati úrskurðarnefndarinnar, m.a. komið fram í því að gróður valdi óviðunandi skerðingu á birtu eða útsýni, en samkvæmt 4. mgr. greinar 4.2.2. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 eru birta og útsýni meðal þeirra gæða sem leitast skal við að séu fyrir hendi á lóðum í íbúðarhverfum, sbr. og grein 92.1. í byggingarreglugerð nr. 441/1998 þar sem kveðið er á um að íbúðir skuli þannig hannaðar að þær njóti fullnægjandi dagsbirtu.  Ákvæðið í grein 68.6. gæti og, að mati úrskurðarnefndar, átt við ef lóðarhafi vanrækti skyldu sína til þess að halda vexti trjáa og runna innan lóðamarka skv. ákvæði lokamálsliðar greinar 68.3.  Það ákvæði verður hins vegar, eðli máls samkvæmt, ekki skilið svo bókstaflega að laufkrónur gamalla trjáa geti ekki átölulaust teygst að einhverju marki yfir lóðamörk, fylgi því ekki meiri óþægindi en almennt má búast við að stafi frá slíkum trjám í þéttbýli.  Er það álit úrskurðarnefndar að ákvæði þessu verði ekki fortakslaust beitt með afturvirkum hætti.  Styðst sú niðurstaða bæði við eðlisrök og vísun til þeirrar lagaskilareglu, sem orðuð er í grein 12.8. í byggingarreglugerð nr. 441/1998, þar sem segir að við umfjöllun um byggingarleyfisumsóknir, sem varði breytingar á byggingum sem byggðar hafi verið fyrir gildistöku byggingarreglugerðar nr. 441/1998, skuli taka mið af þeim reglugerðarákvæðum sem í gildi voru þegar þær voru byggðar, eftir því sem hægt sé, að teknu tilliti til gildandi krafna um öryggis- og heilbrigðismál.  Telur úrskurðarnefndin þó að meta verði í hverju tilviki hvort umfang trjágróðurs sé slíkt að ástæða sé til að byggingarfulltrúi láti það til sín taka.

Í máli því sem hér er til úrlausnar hefur byggingarfulltrúi metið það svo að ekki sé þannig ástatt um reynitré þau, sem kærendur krefjast afskipa hans af, að grípa eigi til úrræða í samræmi við ákvæði greinar 68.6., en samkvæmt ákvæðinu á byggingarfulltrúi mat um það álitaefni.  Er synjun byggingarfulltrúa á erindi kærenda studd áliti garðyrkjustjóra Reykjavíkurborgar og hefur ákvörðun byggingarfulltrúa nú að auki komið til endurskoðunar byggingarnefndar, sem staðfest hefur hana með rökstuddri ályktun að undangenginni sjálfstæðri rannsókn málsins. 

Með vísun til þess sem að framan er rakið, fyrirliggjandi málsgagna og á grundvelli vettvangsskoðunar úrskurðarnefndar hinn 23. júní 1999 fellst nefndin ekki á að umhirðu eða ásigkomulagi hinna umdeildu reynitrjáa sé áfátt eða af þeim stafi hætta, óþægindi eða óviðunandi birtuskerðing sem leiða eigi til afskipta byggingarfulltrúa með vísun til greinar 68.6. í byggingarreglugerð nr. 441/1999 eða annarra réttarheimilda. Sama niðurstaða yrði þótt beitt væri ákvæðum um gróður í reglugerð nr. 292/1979, sem byggingarnefnd telur eiga við í málinu.  Verður kröfum kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.

Uppsaga úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna sumarleyfa og anna í úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að ógilt verði ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. júlí 1999, sem staðfest var í borgarráði 13. júlí 1999, þar sem samþykkt var ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um að synja erindi kærenda um afskipti embættis hans af trjágróðri á lóðamörkum Langagerðis 78 og 80. 

Ár 1999, miðvikudaginn 6. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 25/1999; kæra Heimilisvara ehf, Reykjavík á samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 18. maí 1999 varðandi lóð nr. 6 við Fossaleyni, Reykjavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 2. júní 1999, sem barst nefndinni hinn 3. sama mánaðar, kærir Sigurður I. Halldórsson hdl., f.h. Heimilisvara ehf., Reykjavík, samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 18. maí 1999 varðandi lóðina nr. 6 við Fossaleyni, Reykjavík.  Með bréfi til úrskurðarnefndar, dags. 4 júní 1999, sendir lögmaður kæranda afrit af bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 1. júní 1999, þar sem kæranda er tilkynnt að byggingarnefnd Reykjavíkur hafi á fundi sínum hinn 27. maí 1999 synjað  umsókn hans um leyfi til breytinga á notkun hússins nr. 6 við Fossaleyni í Reykjavík.  Verður að skilja málatilbúnað kæranda svo, að auk samþykktar borgarráðs frá 18. maí 1999 sé jafnframt kærð umrædd synjun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999.  Hin kærða ákvörðun byggingarnefndar var staðfest í borgarstjórn Reykjavíkur hinn 3. júní 1999.

Málavextir:  Með lóðarleigusamningi, dags. 22. júní 1998, var kæranda leigð lóðin nr. 6 við Fossaleyni í Reykjavík.  Var lóðin leigð til þess að reisa á henni atvinnuhúsnæði en lóðin er á skilgreindu athafnasvæði.  Voru heimildir til starfsemi á lóðinni takmarkaðar með ákvæði í 1. grein samningsins þar sem skorður voru settar við tiltekinni starfsemi.  Er ákvæði þetta svohljóðandi:  „Óheimilt er að starfrækja á lóðinni hvers konar verslanir með matvöru, s.s. stórmarkaði, matvöruverslanir og söluturna. Hvorki verða veitt starfsleyfi né önnur tilskilin leyfi samkvæmt lögum um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit nr. 81/1988, lögum um matvæli nr. 93/1995 eða sambærilegum ákvæðum í lögum sem síðar kunna að verða sett, eða reglum settum samkvæmt slíkum lögum sem síðar kunna að verða sett, eða reglum settum samkvæmt slíkum lögum, til reksturs ofangreindra verslana.”  Sama dag og nefndur lóðarsamningur var gerður var undirrituð af aðilum yfirlýsing til þinglýsingar, samhljóða tilvitnuðu ákvæði lóðarsamningsins um takmörkun á starfsemi á lóðinni.

Með bréfi til Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 11. mars 1999, sótti kærandi um leyfi til reksturs matvöruverslunar, veitingasölu, videoleigu og söluturns í húsnæði félagsins að Fossaleyni 6, Reykjavík.  Var í bréfinu vísað til þess að samkvæmt staðfestu aðalskipulagi Reykjavíkur þyrfti að sækja um leyfi til skipulagsyfirvalda í Reykjavík fyrir matvörumarkaði á athafnasvæðum.  Með bréfi, dags. 6. apríl 1999, gerði Borgarskipulag kæranda grein fyrir þeirri afstöðu sinni að það mælti ekki með því að erindis hans yrði samþykkt og vísaði í því sambandi til lóðarsamnings kæranda við borgina þar sem fram kæmi að óheimilt væri að starfrækja hvers konar verslanir með matvöru á lóðinni.  Með bréfi, dags. 21. apríl 1999, sótti kærandi um það til byggingarnefndar Reykjavíkur, að auk núverandi starfsemi yrði veitt leyfi til reksturs matvöruverslunar, veitingasölu, myndbandaleigu og söluturns í greindu húsnæði kæranda.  Á fundi sínum þann 29. apríl 1999 ákvað byggingarnefnd að framsenda erindið til borgarráðs til umsagnar.  Málið var tekið fyrir á fundi borgarráðs hinn 18. maí 1999 og var á fundinum samþykkt umsögn skrifstofustjóra borgarverkfræðings, dags. 14. maí 1999, sem ráðið hafði óskað eftir að hann ynni um erindi kæranda.  Í umsögninni var ekki mælt með því að kvöð um bann við matvöruverslun yrði aflétt af lóðinni þegar litið væri til forsendna kvaðarinnar og skuldbindinga borgaryfirvalda gagnvart öðrum lóðarhöfum á svæðinu.  Á fundi sínum þann 27. maí sl. synjaði byggingarnefnd umsókninni með vísan til umsagnar skrifstofustjóra borgarverkfræðings og samþykktar borgarráðs.  Skaut kærandi þessum ákvörðunum til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi, dags. 2. júní 1999, eins og að framan greinir.

Með bréfi dags., 30. júlí 1999, var umboðsmanni kæranda tilkynnt að fyrirsjáanlegt væri að dráttur yrði á uppkvaðningu úrskurðar í málinu vegna mikils málafjölda og sumarleyfa og að úrskurðar væri ekki að vænta fyrr en í lok ágúst eð byrjun september.  Hefur uppkvaðning úrskurðarins dregist enn frekar vegna forfalla og anna í úrskurðarnefndinni.

Málsrök kæranda:  Af hálfu kæranda er því haldið fram að tilvitnuð kvöð á lóðinni sé í andstöðu við ákvæði gildandi aðalskipulags Reykjavíkur, sem staðfest hafi verið þann 18. ágúst 1997.  Þá felist í kvöðinni brot gegn jafnræðisreglu.  Með samþykkt sinni sé borgarráð að mismuna eigendum verslunar- og þjónustuhúsnæðis eftir hverfum og eftir eðli starfseminnar, þar sem kvöðin taki einungis til reksturs matvöruverslana.  Í því sambandi megi benda á að erfitt sé að skilgreina „matvöruverslun”, þar sem rekstur söluturna, verslana í bensínstöðvum o.fl. skarist mjög við rekstur matvöruverslana.  Sem dæmi megi benda á að við Gylfaflöt sé rekin videoleiga og söluturn auk bensínstöðvar.  Þó gildi sambærilegir skilmálar um lóðir við Gylfaflöt og um lóð kæranda.  Þá telur kærandi að takmarkanir þær, sem um ræðir, stuðli að fákeppni en ekki að eðlilegri samkeppni sem stjórnvöldum, þar með töldum borgaryfirvöldum, beri að vinna að með vísun til samkeppnislaga.  Ennfremur bendir kærandi á að umsókn hans, sem tekið hafi til reksturs matvöruverslunar, veitingasölu, videoleigu og söluturns, hafi verið hafnað í heild, sem bendi til ákveðinnar túlkunar borgaryfirvalda á orðinu „matvöruverslun”, en eins og áður segi hafi rekstur videoleigu og söluturns verið heimilaður á nefndu svæði.  Tekur kærandi fram að umsókn hans hafi m.a. verið sett fram vegna þess að traustir aðilar hafi falast eftir leigu á húsnæði hans að Fossaleyni 6.  Telur hann að með synjun sinni hafi borgaryfirvöld brotið gegn gildandi skipulags- og byggingarlögum og jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar.

Málsrök byggingarnefndar:  Úrskurðarnefndin hefur leitað afstöðu byggingarnefndar Reykjavíkur til kærunnar.  Í greinargerð byggingarnefndar um kæruefnið segir að þeir skilmálar sem settir hafi verið um lóðina hafi verið í fullu samræmi við áður gildandi aðalskipulag, þ.e. aðalskipulag Reykjavíkur 1990-2010, og séu jafnframt í fullu samræmi við núgildandi aðalskipulag 1996-2016.  Í greinargerð núgildandi aðalskipulags segi m.a. að framfylgja þurfi skipulagi um staðsetningu verslunar- og þjónustumiðstöðva og varast að heimila nýjar í nágrenni þeirra sem þegar hafi verið gert ráð fyrir.  Stuðla skuli að því  að þjónustustofnanir verði staðsettar í skipulögðum verslunar- og þjónustumiðstöðvum til að styrkja rekstrargrundvöll þeirra.  Sé ljóst af þessu að kvöð sú er hvílir á lóð kæranda er í fullu samræmi við núgildandi aðalskipulag og markmið þess.  Af hálfu byggingarnefndar er því hafnað að með ákvörðunum sínum í málinu hafi borgaryfirvöld brotið gegn jafnræðisreglu.  Með því að setja greinda kvöð (skilmála) inn í alla nýja lóðarleigusamninga í athafnahverfum í Grafarvoginum hafi einmitt verið stuðlað að jafnræði þannig að allir sem fengju úthlutað lóðum í þeim hverfum sætu við sama borð hvað þetta varðar og að þeim væri ljóst frá upphafi að ekki væri gert ráð fyrir matvöruverslunum á lóðunum.  Með þessu hafi verið  komið í veg fyrir handahófskenndar ákvarðanir í þessum málum og skýr stefna mörkuð í samræmi við markmið aðalskipulags um að halda verslun í göngufjarlægð frá íbúðarhverfum.  Kvöðin (skilmálinn) byggi því á fullkomlega málefnalegu og lögmætu sjónarmiði.  Dæmi þau sem kærandi nefni um að á Gylfaflöt sé rekin „videoleiga/söluturn” og bensínstöð séu eru ekki sambærileg við umsókn kæranda. Bensínstöðin standi á svæði sem sé verslunar og þjónustusvæði, bæði skv. aðalskipulagi Reykjavíkur 1990-2010 (eins og því var breytt 16. ágúst 1994) og aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016.  Umræddir skilmálar hafi ekki verið settir í lóðarleigusamning vegna þeirrar lóðar.  Mjög strangir skilmálar séu um heimildir til verslunar í videoleigu og söluturni við Gylfaflöt og sé heimild til verslunar þar alfarið bundin við sælgæti og áskilið að myndbandaleigan sé ríkjandi þáttur í starfseminni.  Umsókn kæranda hafi verið miklu víðtækari en það leyfi sem þarna hafi verið veitt.  Hafi megintilgangur kæranda með umsókninni virst vera að fá heimild til reksturs matvöruverslunar og hafi umsókninni því verið hafnað í heild sinni.  Um þá málsástæðu kæranda, að ákvarðanir borgaryfirvalda í málinu stuðli að fákeppni, segir í greinargerðinni að í skipulagi sé leitast við að móta stefnu um landnotkun, umferðarkerfi og þróun byggðar á tilteknum svæðum.  Þannig sé ákveðinni starfsemi (notkun) beint á tiltekin svæði.  Með því sé ekki verið að setja hömlur á samkeppni einstakra atvinnugreina heldur sé einungis verið að ákveða hvar tiltekin starfsemi megi vera með almannaheill í huga.  Það sé því fráleitt að halda því fram að með slíkum ákvörðunum sé verið að stuðla að fákeppni.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni málsins.  Í umsögn stofnunarinnar segir m.a:  „Kæra leigutaka virðist vera byggð á þremur atriðum. Í fyrsta lagi að fyrrgreind kvöð gangi gegn gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur, í öðru lagi að kvöðin sé brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og í þriðja lagi að kvöðin styðji fákeppni og stuðli ekki að samkeppni, en borgaryfirvöldum beri að stuðla að hinu síðarnefnda. Hvað fyrsta atriði kærunnar varðar verður að líta til greinargerðar með gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016. Í greinargerð þeirri er mörkuð stefna borgarstjórnar hvað landnotkun á athafnasvæðum varðar og segir þar m.a. á bls. 27: „Sækja þarf um leyfi til skipulagsyfirvalda í Reykjavík fyrir matvörumarkaði á athafnasvæðum.” Kvöð þá sem um er deilt telur Skipulagsstofnun vera í samræmi við þessa skipulagsákvörðun borgaryfirvalda og því ekki brjóta gegn gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur. Skipulagsstofnun telur þó lykilatriði þá staðreynd málsins að leigutaki vissi af kvöð þeirri sem deilt er um í máli þessu við undirritun leigusamnings og gekkst undir hana af fúsum og frjálsum vilja. Í öllum frjálsum viðskiptum hér á landi gildir meginreglan um samningsfrelsi. Gerð leigusamninga telst til frjálsra viðskipta og gildir þar því sú regla að aðilum viðskiptanna sé frjálst að koma sér saman um ákvæði viðskiptanna. Í ljósi þessa telur Skipulagsstofnun því að Reykjavíkurborg, sem eiganda lóðarinnar, hafi haft fulla heimild til þess að takmarka landnotkunarmöguleika leigutaka á hinni umræddu lóð, en fellst hins vegar ekki á það með kæranda að skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 hafi verið brotin. Hvað varðar meint brot borgaryfirvalda gegn jafnræðisreglunni sýna gögn málsins að allar lóðir á athafnasvæðum í Grafarvogshverfinu eru undir sömu kvöð settar og lóð sú sem hér er til umfjöllunar. Í ljósi þess verður ekki talið að jafnræðisreglan sé brotin, þar sem allir lóðarhafar á athafnasvæðum þessa borgarhluta sitja við sama borð hvað þetta varðar. Skipulagsstofnun tekur ekki afstöðu til þriðja kæruliðar þar sem hún telur sig ekki vera rétt stjórnvald til að veita umsögn um ágreining sem telja verður af samkeppnisréttarlegum grunni sprottinn.”  Er það niðurstaða Skipulagsstofnunar að ekki eigi að verða við kröfu kæranda um að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.

Niðurstaða:  Ákvörðun borgarráðs frá 18. maí 1999, sem kærð er í máli þessu, laut að því að samþykkja umsögn skrifstofustjóra borgarverkfræðings um erindi kæranda.  Var með samþykktinni afgreitt erindi byggingarnefndar, sem leitað hafði umsagnar borgarráðs um umsókn kæranda um leyfi til breyttrar notkunar hússins að Fossaleyni 6.  Hin kærða samþykkt borgarráðs felur ekki í sér lokaafgreiðslu máls og sætir ekki kæru til úrskurðarnefndar.  Verður kröfu kæranda um ógildingu þeirrar samþykktar því vísað frá úrskurðarnefndinni.  Eins og mál þetta liggur fyrir þykir hins vegar rétt að taka til úrlausnar hvort ógilda beri ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999 um að synja umsókn kæranda um leyfi til téðra breytinga á notkun húss hans að Fossaleyni 6.

Ekki verður á það fallist að skilmálar þeir, sem í lóðarsamningi greinir og setja skorður við tiltekinni starfsemi á lóðinni, séu andstæðir ákvæðum aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016, sem í gildi var þegar lóðarsamningurinn var gerður.  Er beinlínis gert ráð fyrir því í greinargerð aðalskipulagsins að rekstur matvöruverslana á athafnasvæðum sé háður sérstöku samþykki skipulagsyfirvalda í hverju tilviki.  Í aðalskipulagi er sett fram, í höfuðdráttum, stefna sveitarstjórnar um landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi, umhverfismál og þróun byggðar á tilteknu tímabili, sbr. 16. gr. laga nr. 73/1997.  Verður að telja að skipulags- og byggingaryfirvöldum sé heimilt, innan þeirra marka sem aðalskipulagið setur, að skilgreina nánar landnotkun á einstökum lóðum eða svæðum með sérstökum skilmálum í lóðarsamningum.  Fellst úrskurðarnefndin og á það sjónarmið, sem fram kemur í umsögn Skipulagsstofnunar í málinu, að líta verði til meginreglu íslensks réttar um samningafrelsi þegar virt er gildi slíkra samningsskilmála.  Telst kærandi, samkvæmt framansögðu, bundinn af umræddum skilmálum, enda hefur hann lýst því yfir að honum hafi verið kunnugt um skilmálana er hann gekk til samninga um leigu lóðarinnar að Fossaleyni 6.

Skilmálar þeir, sem um ræðir í málinu, gilda um lóðir við Gylfaflöt og Bæjarflöt annars vegar og Fossaleyni hinsvegar, en lóðir þessar eru á tveimur aðskildum athafnasvæðum í Grafarvogi.  Skilmálarnir eiga sér skipulagslegar forsendur og taka til allra lóða á umræddum athafnasvæðum.  Verður ekki á það fallist að með þeim sé brotið gegn jafnræðisreglu eða raskað samkeppnisstöðu með neinum þeim hætti að leiða eigi til ógildingar þeirra.

Dæmi þau, sem kærandi hefur tilfært og telur að líta beri til við úrlausn málsins, verða ekki talin sambærileg við atvik máls þessa.  Hefur kærandi ekki látið á það reyna hvort umsókn um rekstur videoleigu með leyfi til sælgætissölu í húsnæði hans yrði hafnað, en eins og umsókn hans var háttað verður ekki talið að byggingarnefnd hafi borið að taka afstöðu til þess hvort unnt væri að samþykkja hana að hluta.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndar að byggingarnefnd hafi ekki einungis verið heimilt, heldur beinlínis skylt, að synja umsókn kæranda enda ber byggingarnefnd við afgreiðslu umsókna að líta til lögvarinna hagsmuna annarra en umsækjandans eins.  Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999, sem staðfest var af borgarstjórn 3. júní 1999,  því hafnað.

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um ógildingu samþykktar borgarráðs frá 18. maí 1999 er varðar lóð nr. 6 við Fossaleyni, Reykjavík er vísað frá úrskurðarnefndinni.  Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999, sem staðfest var af borgarstjórn 3. júní 1999, um að synja umsókn kæranda um leyfi til breytinga á notkun hússins að Fossaleyni 6.

Ár 1999, miðvikudaginn 29. september, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 42/1999; kæra nágranna á ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 29. júní 1999 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar, hvað varðar Fjarðargötu 19, og byggingarnefndar Hafnarfjarðar og byggingarfulltrúans í Hafnarfirði frá 21. júlí og 6. ágúst 1999 um að veita leyfi til að byggja nýbyggingu á lóðinni nr. 19 við Fjarðargötu.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 6. ágúst 1999, sem barst nefndinni 7. sama mánaðar, kæra 16 íbúar og eigendur fasteigna við Austurgötu, Fjarðargötu og Strandgötu í Hafnarfirði, ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 29. júní 1999 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar varðandi lóðina nr. 19 við Fjarðargötu í Hafnarfirði.  Með bréfi til úrskurðarnefndar, dags. 23. ágúst 1999, reifa kærendur kröfur sínar og málsástæður nánar og krefjast þess að hinar kærðu samþykktir, um breytingu á deiliskipulagi og útgáfu byggingarleyfis, verði felldar úr gildi.  Með bréfi til nefndarinnar, dags. 1. september 1999, gerir S, Austurgötu 42, Hafnarfirði þá kröfu f.h. kærenda að framkvæmdir við byggingu húss að Fjarðargötu 19 verði stöðvaðar.  Um kæruheimild vísast til 8. gr. og 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Málavextir:  Hinn 9. apríl 1999 birtist auglýsing í Lögbirtingablaðinu um tillögu að breytingu á deiliskipulagi, Hafnarfjörður miðbær, hvað varðar Fjarðargötu 19.  Vísað var til 26. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 37/1997 og tekið fram að breytingin fælist í því að grunnflötur (og lögun) fyrirhugaðrar byggingar á Fjarðargötu 19 stækkaði úr 420 fermetrum í 600 fermetra og húshæð væri breytt úr 2 hæðum og risi í 3 hæðir.  Ekki verður annað ráðið en að tillaga þessi hafi hlotið lögboðna meðferð og var deiliskipulagsbreytingin samþykkt á fundi bæjarstjórnar Hafnarfjarðar hinn 29. júní 1999 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 20. júlí 1999.  Hinn 6. ágúst 1999 veitti byggingarfulltrúinn í Hafnarfirði, í umboði byggingarnefndar, leyfi fyrir nýbyggingu að Fjarðargötu 19 samkvæmt teikningum sem gerðar höfðu verið á grundvelli hins breytta deiliskipulags.  Hófust framkvæmdir við jarðvinnu á lóðinni í framhaldi af útgáfu leyfisins.  Hefur verið unnið að byggingu bílakjallara undir nýbyggingunni og frágangi á undirstöðum hússins og er þeim verkþáttum að mestu lokið.  Þegar krafa kærenda um stöðvun framkvæmda kom fram, var leitað afstöðu byggingarnefndar til kröfunnar, en jafnframt var byggingarleyfishafa gefinn kostur á að koma að andmælum við kröfunni.  Barst umsögn byggingarfulltrúa, f.h. byggingarnefndar, um kröfuna með bréfi, dags. 6. september 1999, og andmæli byggingarleyfishafa í bréfi hinn 14. sama mánaðar.  Er málið nú tekið til úrskurðar um þá kröfu kærenda að framkvæmdir verði stöðvaðar.

Málsrök kærenda:  Kærendur byggja kröfur sínar í málinu á eftirtöldum málsástæðum:
1. Að grenndarkynningu hafi verið áfátt.
2. Að ekki sé fullnægt kröfum um bílastæði fyrir nýbygginguna.
3. Að formaður skipulags- og umhverfisnefndar Hafnarfjarðar hafi verið vanhæfur við meðferð málsins í nefndinni, svo og að um vanhæfi nefndarmanns í byggingarnefnd hafi verið að ræða.
4. Varðandi kröfu um stöðvun framkvæmda vísa kærendur sérstaklega til greinar 209.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.

Allar framangreindar málsástæður eru reifaðar nánar í bréfum kærenda til nefndarinnar.

Málsrök byggingarnefndar:  Af hálfu byggingarnefndar er vísað til þess að hin kærða ákvörðun nefndarinnar sé í samræmi við gildandi deiliskipulag svæðisins svo sem því hafi verið breytt með ákvörðun bæjarstjórnar 29. júní 1999.  Deiliskipulag svæðisins sé að stofni til frá 1983 og sé í skipulaginu gert ráð fyrir einu bílastæði fyrir hverja 60 fermetra í verslunar- og þjónustuhúsnæði, og einu stæði fyrir hverja íbúð.  Vísar byggingarnefnd til greinar 64 í byggingarreglugerð nr. 441/1998, þar sem segi að um fjölda bílastæða sé kveðið á í deiliskipulagi.

Málsrök byggingarleyfishafa:  Af hálfu byggingarleyfishafa er bent á að efnisatriði kærunnar beinist að skipulags- og byggingaryfirvöldum í Hafnarfirði og sé þeim svarað af þeirra hálfu.  Hafi byggingarleyfishafi farið í öllu eftir gildandi skipulags- og byggingarreglugerðum við undirbúning og hönnun hússins að Fjarðargötu 19.  Um meint vanhæfi annars byggingaraðila hússins, sem sæti á í byggingarnefnd Hafnarfjarðar, er tekið fram að hann hafi vikið sæti þegar fjallað hafi verið um umsókn um byggingarleyfi að Fjarðargötu 19 í nefndinni.

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið var í apríl síðastliðnum auglýst breyting á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar og tók breytingin til lóðarinnar nr. 19 við Fjarðargötu.  Breytingin var auglýst og kynnt í samræmi við ákvæði 1. mgr. 26. greinar laga nr. 73/1997, en sætti ekki meðferð samkvæmt 7. mgr. 43. gr. sbr. 2. mgr. 26. greinar sömu laga, sem fjalla um minniháttar breytingu á deiliskipulagi að undangenginni grenndarkynningu.  Sú málsástæða kærenda að grenndarkynningu hafi verið áfátt á því ekki við í málinu en í kynningu á tillögunni, sem fram fór samkvæmt auglýsingu, voru m.a. sýndir deiliskipulagsuppdrættir svæðisins fyrir og eftir auglýsta breytingu.  Kynningarfundur með nágrönnum var haldinn, umfram það sem lögskylt er, og hefur ekki þýðingu við úrlausn málsins hvaða gögn voru kynnt sérstaklega á þeim fundi.  Er það álit úrskurðarnefndarinnar að kynning umræddrar breytingar á deiliskipulagi hafi fullnægt ákvæðum greinar 5.5. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 um form og efni.  Þá liggur fyrir að Skipulagsstofnun yfirfór tillöguna og samþykkti að breytingin yrði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda með tilteknum lagfæringum á uppdráttum, sem gerðar voru.

Við mat á því hverjar kröfur um bílastæði eigi að gera vegna hinnar umdeildu nýbyggingar verður að líta til þess að samkvæmt gildandi deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar er almennt ekki gert ráð fyrir því að bílastæðum sé ætlaður staður á lóðum einstakra húsa á svæðinu norðan Lækjargötu og vestan Strandgötu heldur er þeim komið fyrir á opnum svæðum í eigu bæjarins.  Slíkt fyrirkomulag er heimilt að ákveða í deiliskipulagi og verður ekki talið að með samþykkt umdeildrar nýbyggingar hafi, svo augljóst sé, verið gengið gegn ákvæðum skipulagsreglugerðar eða skilmálum gildandi deiliskipulags.  Verður ákvörðun um stöðvun framkvæmda því ekki reist á þessum ástæðum, en úrskurðarnefndin mun við efnisúrskurð í málinu taka afstöðu til þess hvaða áhrif aukið byggingarmagn á lóðinni nr. 19 við Fjarðargötu kunni að hafa á kröfur um fjölda bílastæða miðbæjarsvæðisins og að hvaða marki líta beri til ákvæða skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 við ákvörðun um fjölda stæða á svæðinu.

Ekki verður heldur fallist á að vanhæfi nefndarmanns eða nefndarmanna leiði hér sjálfstætt til þess að fallast beri á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda, en nánar verður fjallað um þá málsástæðu kærenda í efnisúrskurði.

Samkvæmt framansögðu er hafnað kröfu kærenda um að framkvæmdir við nýbyggingu að Fjarðargötu 19 í Hafnarfirði verði stöðvaðar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að framkvæmdir við nýbyggingu að Fjarðargötu 19 í Hafnarfirði verði stöðvaðar.
 

Ár 1999, fimmtudaginn 16. september, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 27/1999; kæra nágranna á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999 um að veita leyfi til að byggja sjúkrahús (barnaspítala) á lóð Landspítala við Hringbraut í Reykjavík samkvæmt uppdráttum dags. 20. janúar 1999.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. júní 1999, sem barst nefndinni sama dag, kæra Ó, Bergstaðastræti 86, G, Bergstaðastræti 84, M, Bergstaðastræti 80, S, Bergstaðastræti 78, G, Laufásvegi 77, H, Fjölnisvegi 20, S, Fjölnisvegi 20, H, Fjölnisvegi 20 og S, Fjölnisvegi 16, sem íbúar og eigendur fasteigna í nágrenni Landspítalans í Reykjavík,  ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur um að veita leyfi til nýbyggingar á Landspítalalóð, sem samþykkt var á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur 27. maí 1999 og staðfest á fundi borgarstjórnar 3. júní 1999.  Kærendur krefjast þess að byggingarleyfið verði fellt úr gildi og að engar framkvæmdir eigi sér stað áður en niðurstaða úrskurðarnefndar í málinu liggur fyrir sbr. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Um kæruheimild vísast til 8. gr. og  4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Málavextir:  Á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur hinn 8. október 1998 var Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu veitt leyfi til að byggja fjögurra hæða sjúkrahús úr steinsteypu vestan við og áfast núverandi kvennadeild á lóð Landspítalans við Hringbraut.  Við afgreiðslu málsins lá m.a. fyrir bókun skipulags- og umferðarnefndar um málið frá 29. júní 1998 ásamt umsögnum Borgarskipulags frá 8. apríl 1998 og 25. júní 1998 um athugasemdir vegna grenndarkynningar. Framangreind ákvörðun byggingarnefndar var staðfest í borgarstjórn hinn 17. október 1998.  Allmargir íbúar og eigendur fasteigna í nágrenni Landspítalalóðar, að mestu hinir sömu og eru kærendur í máli þessu, skutu þessari ákvörðun byggingarnefndar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi dags. 26. október 1998 og var kærumál þeirra tekið til meðferðar í nefndinni.

Í desember 1998 var gert samkomulag milli ríkisins, Reykjavíkurborgar og Ríkisspítala um færslu Hringbrautar og gerð skipulags Landspítalalóðar.  Í samkomulaginu var kveðið svo á um að næstu tvö árin ynnu Ríkisspítalar þróunaráætlun fyrir Landspítalann og létu jafnframt endurskoða deiliskipulag lóðarinnar, að höfðu samráði við Reykjavíkurborg.  Skyldi þeirri vinnu lokið fyrir 1. febrúar 2000.  Jafnframt var kveðið á um að framkvæmdir við færslu Hringbrautar skyldu hefjast sumarið 2001 og ljúka haustið 2002.  Í 4. gr. samkomulagsins segir, að verði dráttur á lokaframkvæmdum við byggingu barnaspítalans frestist framkvæmdir við færslu Hringbrautar samsvarandi.

Hinn 20. janúar 1999 sótti byggingarleyfishafi um leyfi byggingarnefndar Reykjavíkur til breytinga á áður samþykktum aðalteikningum nýbyggingarinnar.  Var um að ræða nokkra stækkun byggingarinnar og breytingar er varða aðkomu sjúkrabíla, nýjan fyrirlestrasal og breytingar á innra fyrirkomulagi.  Erindi þetta var tekið fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 28. janúar 1999.  Var málinu frestað og því vísað til skipulags- og umferðarnefndar til grenndarkynningar samkvæmt 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Með bréfi Framkvæmdasýslu ríkisins til byggingarnefndar Reykjavíkur, dags. 3. febrúar 1999, var sett fram ósk um það að umsókn byggingarleyfishafa frá 20. janúar 1999 yrði tekin til meðferðar sem umsókn um nýtt byggingarleyfi fyrir barnaspítalann með þeim breytingum, sem í umsókninni fælust.  Var því jafnframt lýst yfir í sama bréfi að hlé yrði gert á þeim framkvæmdum, sem byggðu á hinu umdeilda byggingarleyfi, þar til grenndarkynning hefði farið fram og nýtt byggingarleyfi verið gefið út.

Með bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík til úrskurðarnefndarinnar, dags. 4. febrúar 1999, var úrskurðarnefndinni greint frá erindi Framkvæmdasýslu ríkisins, en jafnframt upplýst að embætti byggingarfulltrúa hefði, með stoð í 2. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga, einungis veitt leyfi til framkvæmda við girðingu byggingarsvæðis og uppgröft á lausum jarðvegi úr grunni.  Með vísan til erindis Framkvæmdasýslu ríkisins væri staðfest, að ekki yrðu veitt frekari leyfi til framkvæmda á grundvelli samþykktar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. október 1998.

Enda þótt fyrir lægi að grenndarkynning færi fram að nýju vegna fyrirhugaðrar nýbyggingar og að ekki yrði af frekari framkvæmdum fyrr en byggingarnefnd hefði tekið nýja ákvörðun í málinu taldi úrskurðarnefndin að kærendur ættu lögvarða hagsmuni því tengda að fá úrlausn um gildi samþykktar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. október 1998 og var úrskurður kveðinn upp í málinu hinn 4. febrúar 1999.  Var það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að grenndarkynningu þeirri, sem fram hafði farið vegna fyrirhugaðrar byggingar barnaspítala á Landspítalalóð, hefði verið svo áfátt að ekki hafi verið unnt að leggja niðurstöður hennar til grundvallar ákvörðun byggingarnefndar um að veita leyfi fyrir byggingunni.  Var byggingarleyfið því fellt út gildi.

Á fundi skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur þann 8. febrúar 1999 var lagt fram bréf byggingarfulltrúa f.h. byggingarnefndar, dags. 29. janúar 1999, varðandi fyrirhugaða nýbyggingu barnaspítala samkvæmt uppdráttum Teiknistofunnar Traðar, dags. 20. janúar 1999, þar sem farið var fram á að nefndin hlutaðist til um grenndarkynningu.

Með bréfi Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 15. febrúar 1999, var tilgreindum nágrönnum Landspítalalóðar tilkynnt að þeim væri gefinn kostur á að tjá sig um fyrirhugaðar breytingar á deiliskipulagi Landspítalalóðar samkvæmt 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga. Auk þess yrðu kynntar þær teikningar af nýbyggingu barnaspítalans sem lagðar hefðu verið fram í byggingarnefnd, sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga.  Hófst grenndarkynningin hinn 17. febrúar 1999 og voru áætluð lok hennar 18. mars. Meðan á kynningunni stóð beindu kærendur fjölmörgum skriflegum fyrirspurnum til byggingaryfirvalda í Reykjavík og var þeim svarað með nokkrum bréfum til kærenda.  Vegna fyrirspurna kærenda og óska um lengdan frest til athugasemda ákvað skipulags- og umferðarnefnd á fundi þann 15. mars 1999 að lengja kynningartímann til 1. apríl 1999 og var frestur veittur til að skila inn athugasemdum til 6. apríl 1999.  

Í kynningunni voru eftirfarandi gögn til sýnis:

1. Skipulag Landspítalalóðar frá 1976.
2.  Skipulag Landspítalalóðar frá 1976 með innfærðum byggingum sem samþykktar hafa verið í byggingarnefnd frá 1976.
3.  Landspítalalóð-skipulag-nýbygging X (Barnaspítali), breyting á byggingarreit, fyrirkomulagi bílastæða og aðkomu sjúkrabíla fyrir nýbyggingu Barnaspítala Hringsins.
4.   Byggingarnefndarteikningar Teiknistofunnar Traðar, síðast breytt 20. janúar 1999.
5.   Skuggavarp bygginga barnaspítalans.

Þann 6. apríl 1999 bárust Borgarskipulagi ítarlegar athugasemdir níu íbúa og eigenda fasteigna í nágrenni Landspítalans.  Voru þessar athugasemdir teknar til athugunar og unnin umsögn Borgarskipulags um þær.

Var málið tekið fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar 12. apríl sl. og svohljóðandi bókun samþykkt:

„Að lokinni grenndarkynningu skv. 2. mgr. 26. gr. og 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, skipulags- og byggingarlaga, með vísan til umsagnar Borgarskipulags, dags. 9. apríl 1999, um athugasemdir íbúa vegna grenndarkynningarinnar, bókun nefndarinnar frá 29.6.1998, og samkomulags ríkis og borgar, dags. í desember 1998, leggur nefndin til við borgarráð að samþykkt verði óveruleg breyting á deiliskipulagi Landspítalalóðar á byggingarreit merktum X skv. deiliskipulagi lóðarinnar frá 1976, í samræmi við teikningar teiknistofunnar Traðar, dags. 20. janúar 1999.  Jafnframt gerir nefndin ekki athugasemdir við að veitt verði byggingarleyfi á grundvelli ofangreindra teikninga.  Ljóst er að vinna af hálfu ríkisins við deiliskipulag Landspítalalóðar hefur frestast eins og verkefnið í heild.”

Borgarráð samþykkti ofangreinda bókun skipulags- og umferðarnefndar á fundi sínum 13. apríl 1999.

Umsókn um leyfi til að byggja fjögurra og að hluta fimm hæða sjúkrahús úr steinsteypu vestan við og áfast núverandi kvennadeild á lóð Landspítalans við Hringbraut, samkvæmt uppdráttum dags. 20. janúar 1999, var samþykkt á fundi byggingarnefndar hinn 27. maí 1999.  Við afgreiðslu nefndarinnar á umsókninni lágu m.a. fyrir athugasemdir kærenda í tilefni grenndarkynningarinnar og umsögn Borgarskipulags um þær, ásamt framangreindri bókun skipulags- og umferðarnefndar.

Með bréfi, dags. 4. júní 1999, skutu kærendur samþykkt byggingarnefndar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, svo sem að framan er rakið.  Úrskurðarnefndin tók kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda þegar til meðferðar og var þeirri kröfu hafnað með úrskurði nefndarinnar hinn 18. júní 1999.

Með bréfi, dags. 29. júlí 1999, tilkynnti úrskurðarnefndin málsaðilum að með tilliti til umfangs málsins væri afgreiðslutími lengdur í allt að þrjá mánuði neð heimild í 4. mgr. 8. greinar laga nr. 73/1997.

Málsrök kærenda:  Af hálfu kærenda er því haldið fram að undirbúningur byggingarframkvæmda á Landspítalóð sé ófullnægjandi að efni og formi og að grenndar-kynningu hafi verið svo áfátt að skort hafi lagaskilyrði til að veita leyfi fyrir byggingu spítalans.
Sérstaklega telja kærendur sýnt:

1.  Að í nýrri grenndarkynningu hafi ekki verið farið að leiðbeiningum úrskurðarnefndar um grenndarkynningu eins og þær komi fram í úrskurði nefndarinnar 4. febrúar 1999.
2.  Að skilyrðum skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur um færslu Hringbrautar og nýtt deiliskipulag fyrir Landspítalalóð, sem nefndin hafi sjálf sett 29. júní 1998 fyrir samþykkt endanlegra teikninga í byggingarnefnd og útgáfu framkvæmdaleyfis, hafi ekki verið fullnægt.
3.   Að undirbúningur að almennri aðkomu að barnaspítala, aðkomu sjúkrabifreiða og fyrirkomulagi bílastæða sé með öllu ófullnægjandi enda ólokið nauðsynlegri vinnu að nýju deiliskipulagi.
4. Að ólokið sé samningsbundinni endurskoðun á deiliskipulagi Landspítalalóðar.
5. Að grenndarkynning hafi ekki verið reist á lögmætum grundvelli.
6. Að í grenndarkynningu hafi vantað fullnægjandi og nauðsynlegar upplýsingar fyrir íbúa um aðkomu að Landspítalalóð og bílastæði.  Kynningin hafi því ekki verið eins ítarleg og ætla verði að krafist sé með hliðsjón af ákvæðum skipulags- og byggingarlaga.
7. Að hljóðvist við barnaspítala standist ekki meginreglu um leyfileg mörk hávaðamengunar.  Hvorki hafi verið leitað álits né haft samráð við heilbrigðisnefnd og Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur og Hollustuvernd ríkisins.
8. Að samkvæmt upplýsingum frá heilbrigðiseftirliti hafi loftmengun við fyrirhugaðan barnaspítala á stundum farið yfir viðmiðunarmörk.
9. Að málsmeðferð borgaryfirvalda hafi verið alvarlega áfátt og hafi hún brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga.

Í kærunni segir að íbúar í nágrenni Landspítalalóðar hafi bent borgaryfirvöldum á þessa annmarka í málatilbúnaði vegna fyrirhugaðs barnaspítala á Landspítalalóð, en ábendingum þeirra hafi ekki verið sinnt.  Hafi þeir því ekki átt annan kost en að kæra ákvörðun byggingarnefndar um veitingu byggingarleyfisins til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála til að fá hana fellda úr gildi.

Í erindi kærenda til úrskurðarnefndar er fjallað í löngu og ítarlegu máli um málsmeðferð byggingaryfirvalda í málinu og þá annmarka, sem kærendur telja vera á meðferð málsins og þeirri grenndarkynningu sem fram fór vegna byggingarleyfis þess sem hér er til umfjöllunar.  Eru rakin samskipti kærenda og borgaryfirvalda og því haldið fram að grenndarkynning í málinu hafi verið ómarkviss og svör borgaryfirvalda við fyrirspurnum kærenda alls ófullnægjandi.  Brotið hafi verið gegn ákvæðum laga um að greinargerð skuli fylgja deiliskipulagstillögum eða tillögum um breytingar á deiliskipulagi.  Þá hafi skort á að fullnægt hafi verið ákvæði 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um ítarlega grenndarkynningu og nefna kærendur dæmi sem þeir telja sýna að grenndarkynning í málinu hafi ekki verið ítarleg.  Meðal annars telja kærendur mikið skorta á að gerð hafi verið fullnægjandi grein fyrir umferðarmálum og bílastæðamálum við Landspítalann.  Fyrir liggi að borgaryfirvöld telji bílastæðamál og innri umferð á lóðinni með öllu óviðunandi og viðurkenni að á álagstímum sé mikið álag á nærliggjandi götum og að mikill hörgull sé á bílastæðum við spítalann.  Þrátt fyrir þetta fáist ekki svör við spurningum um hve mörg bílastæði þurfi til viðbótar og óljóst sé hvernig fullnægja eigi kröfum um fjölda bílastæða á tímabilinu 2001-2002, eða fram til þess tíma sem flutningi Hringbrautar á að vera lokið.  Þá hafi, að dómi kærenda, ekki verið gerð grein fyrir almennri aðkomu að Landspítala eftir færslu Hringbrautar, ekki hafi verið gerð könnun á aðkomu frá sjónarhóli umferðaröryggis og ákvörðun um aðkomu sjúkrabíla frá Barónsstíg hafi verið tekin án viðhlítandi rannsóknar.  Ennfremur telja kærendur að hljóðmengun við fyrirhugaðan barnaspítala sé yfir viðmiðunarmörkum og að ekki hafi verið fjallað faglega um beitingu undanþáguákvæðis vegna hávaðamengunar yfir viðmiðunarmörkum.  Einnig fari loftmengun við spítalann á stundum yfir viðmiðunarmörk.  Um þessi atriði hafi ekki verið leitað álits eða haft samráð við fagaðila á þessu sviði.

Loks telja kærendur að við meðferð málsins hjá borgaryfirvöldum hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu, jafnæðisreglu og vanhæfisreglu stjórnsýslulaga.  Er í kærunni gerð grein fyrir því með hvaða hætti kærendur telja brotið gegn þessum reglum.

Málsrök byggingarnefndar:  Af hálfu byggingarnefndar Reykjavíkur er mótmælt þeirri staðhæfingu kærenda að í nýrri grenndarkynningu hafi ekki verið farið að leiðbeiningum úrskurðarnefndar um grenndarkynningu, eins og þær komi fram í úrskurði nefndarinnar frá 4. febrúar 1999.  Við upphaf grenndarkynningar nú hafi legið fyrir umsókn um byggingarleyfi en svo hafi ekki verið í fyrra máli.  Því hafi nú verið fullnægt skilyrðum til að efna til grenndarkynningar vegna umsóknar um leyfi til byggingar í þegar byggðu hverfi með stoð í 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997.  Þá hafi verið bætt úr þeim annmörkum, sem úrskurðarnefndin hafi talið vera á fyrri grenndarkynningu, að því er varðar kynningu þeirra breytinga sem gera þurfi á deiliskipulagi Landspítalalóðarinnar vegna byggingar barnaspítalans.  Um það, að ekki hafi verið fullnægt skilyrðum um færslu Hringbrautar og nýtt deiliskipulag fyrir Landspítalalóð, sem skipulags- og umferðarnefnd hafi sjálf sett 29. júní 1998, segir í greinargerð byggingarnefndar að umrædd skilyrði hafi varðað fyrra byggingarleyfi sem fellt hafi verið úr gildi.  Hvað varði nýtt byggingarleyfi þá sé, auk fyrrnefndrar bókunar, einnig vísað til samkomulags ríkisins og Reykjavíkurborgar frá desember 1998 um færslu Hringbrautar og endurskoðun deiliskipulags, en í samkomulaginu sé þessum framkvæmdum sett ákveðin tímamörk.  Þessi tímamörk séu ekki liðin og því einnig rangt hjá kærendum að samningsbundinni endurskoðun deiliskipulags eigi að vera lokið, eins og haldið sé fram í kærunni.  Um þau atriði í kærunni er lúta að aðkomu, umferð og bílastæði er bent á að í því skipulagi, sem kynnt hafi verið við grenndarkynninguna, sé gerð grein fyrir þessum atriðum.  Telur byggingarnefnd að fullnægt verði þörf fyrir aukin bílastæði vegna nýbyggingar barnaspítala, en til bráðabirgða verði komið fyrir 182 stæðum í krika milli Hringbrautar og Vatnsmýrarvegar, auk þess sem gert sé ráð fyrir 20 nýjum stæðum við barnaspítalann.  Þá hafi í kynningargögnum og í bréfum til kærenda verið gerð fullnægjandi grein fyrir aðkomu og umferð að og frá Landspítala og aðkomu sjúkrabíla frá Barónsstíg.  Einnig verði að líta til þess að í tengslum við gerð nýs deiliskipulags Landspítalalóðar verði gerð athugun á bílastæðaþörf alls sjúkrahússins og þá sérstaklega tekið á bílastæðamálum, og eigi vinnu við nýtt deiliskipulag að vera lokið 1. febrúar árið 2000.  Þá er því mótmælt að grenndarkynning hafi ekki verið reist á lögmætum grundvelli og að hún hafi ekki verið ítarleg.  Er m.a. bent á að kynningartími hafi verið lengdur og fyrirspurnum kærenda um fjölmörg atriði svarað bréflega á kynningartímanum.  Þá segir í greinargerð byggingarnefndar að fullyrðingar kærenda um að hljóð- og loftmengun við barnaspítalann séu yfir viðmiðunarmörkum séu rangar, eins og ráða megi af gögnum málsins.  Loks eru í greinargerðinni færð fram rök byggingarnefndar fyrir því að ekki hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu, jafnræðisreglu og vanhæfisreglu stjórnsýslulaga við meðferð málsins, eins og kærendur haldi fram.  Telur byggingarnefnd að málsmeðferð borgaryfirvalda vegna þess máls, sem hér sé til umfjöllunar, hafi verið í samræmi við lög og reglur þar um, og að ekki komi neitt það fram í málatilbúnaði kærenda er leitt geti til þess að útgefið byggingarleyfi verði fellt úr gildi.

Málsrök byggingarleyfishafa:  Með vísun til 13. greinar stjórnsýslulaga var Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, sem handhafa hins umdeilda byggingarleyfis, gefinn kostur á að koma að andmælum í málinu.  Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 7. júní 1999, kom ráðuneytið á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu.  Bent er á að bygging barnaspítala sé áríðandi vegna aðstöðuleysis á barnadeild og að um mikilvæga hagsmuni heildarinnar sé að ræða.  Verði minni hagsmunir, sem kærendur kunni að eiga, að víkja fyrir meiri hagsmunum sem felist í byggingu barnaspítalans.  Þá er bent á að engin íbúðarbyggð hafi verið í nágrenni lóðar Landspítalans þegar hann var byggður.  Hafi lóðin verið ætluð til sjúkrahúsbygginga allt frá árinu 1926, er hornsteinn hafi verið lagður að byggingu spítalans.  Íbúar í nágrenninu mega því búast við ónæði sem almennt fylgi því að búa í næsta nágrenni við spítala.  Sé ekki unnt að telja að ónæði við spítalann til framtíðar verði fyrirsjáanlega meira en búast hafi mátt við.  Þetta hafi íbúum mátt vera ljóst þegar þeir byggðu eða keyptu fasteignir við lóðina.  Ef talið yrði að um skerðingu á réttindum þeirra væri að ræða sé sú skerðing ekki umfram það sem almennt megi búast við að hljótist af eðlilegri og réttmætri hagnýtingu Landspítalalóðarinnar, að teknu tilliti til réttmætra hagsmuna þeirra.  Með hliðsjón af þessu verði að telja að síðari tíma athugasemdir íbúa vegna umferðar og annars ónæðis séu ekki þess eðlis að þær geti vikið til hliðar hagsmunum almennings af því að barnaspítali rísi á Landspítalalóð.  Þá eru rakin viðhorf ráðuneytisins til annarra málástæðna og eru þau um margt hin sömu og fram koma í greinargerð byggingarnefndar, og þegar hafa verið rakin. 

Athugasemdir kærenda:  Úrskurðarnefndin gaf kærendum kost á að tjá sig um sjónarmið byggingarnefndar og byggingarleyfishafa, sem rakin hafa verið hér að framan.  Komu kærendur á framfæri athugasemdum um málsrök greindra aðila með bréfi til úrskurðarnefndar, dags. 19 júlí 1999, þar sem andmælt er ýmsum málsástæðum þeirra og sjónarmið kærenda áréttuð.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar segir m.a: 

„ Með bréfi dags. 14. apríl 1999 tilkynnti Borgarskipulag Reykjavíkur Skipulagsstofnun, sbr. 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga, að borgarráð hafi þann 13. s.m. samþykkt breytingu á deiliskipulagi Landsspítalalóðar frá 26. janúar 1976. Í bréfi, dags. 26. apríl 1999, lagðist Skipulagsstofnun gegn því að hin meinta deiliskipulagsbreyting yrði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda, þar sem ekki væri fyrir hendi samþykkt eða staðfest deiliskipulag af svæðinu og því gæti ekki verið um deiliskipulagsbreytingu að ræða.

Hagsmunaaðilum var, eins og áður segir, einnig gefinn kostur á að tjá sig um teikningar af nýbyggingu barnaspítala, sem lagðar höfðu verið fram í byggingarnefnd, með vísan til 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Í ákvæðinu segir m. a. að þegar sótt sé um leyfi skv. 1. mgr. í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggur ekki fyrir skuli skipulagsnefnd fjalla um málið og láta fara fram grenndarkynningu. Þrátt fyrir að í ákvæðinu segi að heimilt sé að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknir í þegar byggðum hverfum þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir telur Skipulagsstofnun að ákvæðið verði ekki skýrt svo rúmt að heimilt sé að veita byggingarleyfi fyrir hvers konar mannvirkjum að undangenginni grenndarkynningu, án deiliskipulagsmeðferðar. Það er álit stofnunarinnar að grenndarkynning eigi einkum við um stakar, óverulegar framkvæmdir, sem kölluðu einungis á óverulega breytingu á deiliskipulagi, væri það til staðar á viðkomandi svæði, sbr. leiðbeiningablað Skipulagsstofnunar nr. 8 um grenndarkynningar. Stofnunin telur, að ekki eigi að gera minni kröfur til málsmeðferðar og kynningar þar sem deiliskipulag er ekki fyrir hendi en gerðar væru ef í gildi væri deiliskipulagaf svæðinu, sem gerði ekki ráð fyrir viðkomandi framkvæmd. Bygging barnaspítala á Landsspítalalóð er viðamikil framkvæmd, sem hlýtur að hafa svo veruleg áhrif á hagsmuni íbúa svæðisins, að kalli á deiliskipulagsmeðferð og kynningu skv. 25. gr. sbr. 18. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Skipulagsstofnun vísar einnig til umsagnar, dags. 30. nóvember 1998 um fyrri kæru vegna fyrirhugaðrar byggingar barnaspítala á Landsspítalalóð. Stofnunin ítrekar þá afstöðu sína sem fram kemur í þeirri umsögn að ljúka hefði átt deiliskipulagsvinnu á Landsspítalalóð áður en veitt var byggingarleyfi fyrir eins viðamiklum framkvæmdum á lóðinni eins og gert var í hinu kærða tilviki.

Samkvæmt framangreindu er það mat Skipulagsstofnunar að málsmeðferð og undirbúningur hins kærða byggingarleyfis vegna fyrirhugaðra framkvæmda við byggingu barnaspítala á Landsspítalalóð hafi ekki verið fullnægjandi.”

Umsögn þessi var kynnt forsvarsmanni kærenda og taka kærendur undir þau sjónarmið sem fram koma í henni.

Niðurstaða:  Eins og að framan greinir felldi úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála úr gildi ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. október 1998 um að veita leyfi til byggingar barnaspítala á Landspítalalóð með úrskurði hinn 4. febrúar 1999.  Voru forsendur þeirrar niðurstöðu þær, að grenndarkynning, sem skipulags- og umferðarnefnd Reykjavíkur ákvað á fundi hinn 23. mars 1998 að efna til, hafi ekki átt stoð í 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, þar sem ekki hafði á þeim tíma verið sótt um byggingarleyfi fyrir nýbyggingunni. Þá taldi úrskurðarnefndin að grenndarkynningin hefði ekki verið í því horfi að um gæti verið að ræða lögmæta kynningu á tillögu að minni háttar breytingu á deiliskipulagi skv. 2. mgr. 26. gr. sömu laga.

Í máli því sem nú er til meðferðar eru aðstæður aðrar.  Þegar ákvörðun var tekin um grenndarkynningu í máli þessu lá fyrir umsókn um nýtt byggingarleyfi, og var því fullnægt skilyrðum 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 hvað það varðar.  Breytir engu um þessa niðurstöðu þótt vissrar ónákvæmni hafi gætt í upphafi við meðferð byggingarnefndar á erindi umsækjanda frá 20. janúar 1999, enda áréttað af hans hálfu með bréfum til byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 26. janúar 1999 og 3. febrúar 1999, að sótt væri að nýju um leyfi fyrir byggingunni í heild.  Var auk þess ekki unnt að fjalla um erindi umsækjanda frá 20. janúar 1999 á annan veg en sem umsókn um nýtt byggingarleyfi eftir að úrskurðarnefndin hafði fellt eldra byggingarleyfi úr gildi hinn 4. febrúar1999.  Samkvæmt 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 er það á valdsviði skipulagsnefnda að efna til grenndarkynningar, þegar þess gerist þörf vegna umsóknar um byggingarleyfi, hvort sem um er að ræða umsókn um byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi, þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir, eða umsókn sem felur það í sér að gera verður óverulega breytingu á deiliskipulagi.  Þarf sveitarstjórn ekki að hafa tekið ákvörðun um tillögu að óverulegri breytingu á deiliskipulagi, áður en efnt er til kynningar slíkrar tillögu vegna tiltekinnar umsóknar um byggingarleyfi, með stoð í nefndu ákvæði, svo sem kærendur hafa haldið fram.  Var skipulags- og umferðarnefnd því til þess bær að taka ákvörðun um grenndarkynningu vegna umsóknar Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins um byggingarleyfi fyrir barnaspítala með þeim hætti sem gert var.  Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að grenndarkynning sú, sem fram fór á tímabilinu 17. febrúar  til 1. apríl 1999, hafi verið reist á lögmætum grundvelli.  Telur úrskurðarnefndin og að kynningin hafi verið í samræmi við ábendingar þær, sem fram komu í fyrri úrskurði nefndarinnar.  Þannig var í kynningunni sýnt það skipulag, sem samþykkt var fyrir Landspítalalóð í ársbyrjun 1976, svo og þær breytingar á því sem verið var að leggja til vegna byggingar barnaspítalans, en jafnframt voru kynntar byggingarnefndarteikningar fyrirhugaðrar nýbyggingar.  Ef litið er til kynningargagna, lengdar kynningartíma og þeirra fyrirspurna, sem kærendur gerðu og svarað var, verður einnig að telja að fullnægt hafi verið ákvæði 2. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997 um að grenndarkynning skuli vera ítarleg og að ekki hafi verið þörf sérstakrar greinargerðar um tillöguna.

Á skipulagsuppdráttum þeim, sem kynntir voru í umræddri grenndarkynningu, er sýnt fyrirkomulag bílastæða á lóð Landspítalans, aðkomuleiðir að lóðinni og ökuleiðir innan hennar.  Bílastæði, sem sýnd eru á uppdráttum þessum, hafa ekki öll verið gerð, enda er á uppdráttunum sýnt það fyrirkomulag sem fyrirhugað er að verði á lóðinni eftir færslu Hringbrautar.  Úrskurðarnefndin telur að á uppdráttum þessum, og í þeim skýringum sem gefnar hafa verið, hafi með fullnægjandi hætti verið gerð grein fyrir aðkomu, ökuleiðum og bílastæðum á lóðinni.  Nefndin telur og að með fjölgun bílastæða til bráðabirgða, þar til lokið verður færslu Hringbrautar, verði aukinni bílastæðaþörf vegna barnaspítalans mætt með viðunandi hætti.  Verður því ekki fallist á þau sjónarmið kærenda að ekki hafi verði gerð fullnægjandi grein fyrir þessum þáttum við kynningu á byggingu barnaspítala á Landspítalalóð.

Samningsbundinni gerð nýs deiliskipulags fyrir Landspítalalóð á ekki að vera lokið fyrr en hinn 1. febrúar næstkomandi.  Þarf eftir það að auglýsa og fjalla um tillögu að nýju skipulagi samkvæmt ákvæði 25. gr. laga nr. 73/1997.  Skipulagsvinna þessi varðar ekki einungis byggingu barnaspítala heldur felst í henni heildarendurskoðun á byggingarmagni, fyrirkomulagi mannvirkja, umferðaræða og bílastæða á allri lóðinni.  Verður ekki fallist á að nauðsynlegt hafi verið að ljúka gerð þessa nýja heildarskipulags Landspítalalóðar áður en tekin yrði afstaða til umsóknar um byggingarleyfi fyrir barnaspítala.  Ekki verður heldur á það fallist að það hafi staðið í vegi fyrir samþykkt hins umdeilda byggingarleyfis þótt samkomulag það sem gert var í desember 1998 milli ríkisins, Reykjavíkurborgar og Ríkisspítala um færslu Hringbrautar og endurskoðun deiliskipulags Landspítalalóðar hafi falið í sér rýmri tímamörk um endurskoðun skipulagsins en skipulags- og umferðarnefnd hafði áður ályktað um á fundi sínum þann 29. júní 1998.

Af hálfu kærenda er því haldið fram að hljóðvist við barnaspítalann standist ekki meginreglu um leyfileg mörk hávaðamengunar og að loftmengun hafi samkvæmt upplýsingum heilbrigðiseftirlits á stundum farið yfir viðmiðunarmörk við fyrirhugaðan barnaspítala. 

Samkvæmt fyrirliggjandi umsögn og útreikningum Verkfræðistofu Sigurðar Thoroddsen, sem úrskurðarnefndin telur mega leggja til grundvallar við úrlausn um álitaefni varðandi hljóðvist, er ekki farið fram úr viðmiðunargildum hljóðstigs samkvæmt gildandi reglum miðað við spár um umferð og að um nýbyggingu í eldri byggð er að ræða. Þá liggur fyrir staðfesting Hollustuverndar ríkisins þess efnis að niðurstöður mælinga á loftmengun á horni Miklubrautar og Snorrabrautar hafi verið innan viðmiðunarmarka mengunarvarnarreglugerðar frá því þær mælingar hófust.  Samkvæmt þessu verður ekki talið að brotið hafi verið gegn ákvæðum gildandi reglugerðar um hljóð- og loftmengun við útgáfu hins umdeilda byggingarleyfis.

Kærendur telja málsmeðferð borgaryfirvalda hafa verið alvarlega áfátt og að hún hafi brotið gegn ákvæðum 10., 11. og 4. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rannsókn máls, jafnræði og vanhæfi.

Úrskurðarnefndin fellst ekki á að skort hafi á fullnægjandi rannsókn af hálfu borgaryfirvalda við undirbúning og afgreiðslu umsóknar byggingarleyfishafa í máli þessu.  Ekki verður annað ráðið en að sérfræðingar borgaryfirvalda á sviði skipulags- og byggingarmála hafi unnið að undirbúningi málsins. Við afgreiðslu þess lá m.a. fyrir umsögn umferðardeildar borgarverkfræðings varðandi umferð og umferðaröryggi, svo og niðurstöður óháðra aðila um mælingar á hljóðvist og loftmengun.  Er ekki á það fallist að vanrækt hafi verið að leita neinna lögskyldra umsagna, en byggingaryfirvöld eiga um það mat í hverju máli hverra umsagna eða rannsókna þau telja þörf að leita, umfram það sem skylt er að lögum.

Staðhæfingu sína, um að við meðferð málsins hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, byggja kærendur á því að misræmis hafi gætt í mati borgaryfirvalda á því hvaða nágrannar hafi verið taldir eiga hagsmuna að gæta við meðferð málsins.  Þannig hafi fleiri íbúum verið sent bréf vegna grenndarkynningar í febrúar 1999 en í mars 1998 auk þess sem Framkvæmdasýsla ríkisins hafi sent fleiri íbúum bréf vegna fyrirhugaðra sprenginga en þeim sem fengu bréf um grenndarkynningu.  Af þessu verði að draga þá ályktun að ákvarðanir borgaryfirvalda styðjist ekki við rök heldur geðþótta, en það sé andstætt 11. gr. stjórnsýslulaga, sem kveði á um að gætt skuli samræmis og jafnræðis við úrlausn mála.

Úrskurðarnefndin fellst ekki á þessar röksemdir kærenda.  Samkvæmt 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 á skipulags- og umferðarnefnd mat um það hverjir þeir nágrannar séu, sem teljist eiga hagsmuna að gæta við meðferð máls og grenndarkynningu. Sé nefndin í vafa er henni rétt að gefa fleiri nágrönnum en færri rétt á að tjá sig.  Kærendur hafa ekki bent á neina nágranna sem teljast eiga hagsmuna að gæta í máli þessu og ekki var gefinn kostur á að tjá sig við grenndarkynninguna.  Ekkert er við það að athuga þótt Framkvæmdasýsla ríkisins hafi tilkynnt fleiri nágrönnum um fyrirhugaðar sprengingar en þeim sem grenndarkynningin tók til.  Sprengingar geta haft í för með sér tímabundin óþægindi fyrir nágranna í nokkurri fjarlægð frá verkstað og þar með fleiri nágranna en þá sem eiga hagsmuna að gæta af staðsetningu mannvirkis og starfsemi í því, til lengri tíma litið.  Liggja því ekki sömu forsendur til grundvallar mati á því hverjir eigi hagsmuna að gæta í hvoru tilvikinu um sig.

Um hæfi byggingarnefndarmanna gildir ekki hæfisregla 4. gr. stjórnsýslulaga heldur eiga við um þá hæfisreglur sveitarstjórnarlaga sbr. 3. málsl. 1. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 og 2. mgr. 47. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.  Verður því að líta til hæfisreglna 19. greinar laga nr. 45/1998 við mat á því hvort formaður byggingarnefndar Reykjavíkur hafi verið vanhæfur við meðferð málsins, vegna ummæla sem höfð voru eftir honum í fjölmiðli í tilefni af niðurstöðu úrskurðarnefndar í fyrra máli.  Hafa kærendur lagt fram endurrit af frásögn fjölmiðils af ummælum formannsins.  Úrskurðarnefndin getur ekki fallist á að ummæli þessi séu þess eðlis að valdi hafi vanhæfi formanns byggingarnefndar við afgreiðslu málsins.  Þá tekur nefndin fram að jafnvel þótt svo hefði verið, hefði það ekki sjálfkrafa leitt til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar, ef litið er til þess hvernig atkvæði annarra nefndarmanna féllu við afgreiðslu málsins.  Ekki þykir hafa þýðingu að fjalla um meint vanhæfi skrifstofustjóra borgarverkfræðings enda hefur hann ekki tekið neina stjórnvaldsákvörðun í málinu.

Eins og fram kemur í umsögn Skipulagsstofnunar í máli þessu telur stofnunin að ekki sé í gildi samþykkt eða staðfest deiliskipulag Landspítalalóðar.  Ekki hafi því getað verið um breytingu á deiliskipulagi að tefla. Það sé álit stofnunarinnar að grenndarkynning eigi einkum við um stakar, óverulegar framkvæmdir, sem kölluðu einungis á óverulega breytingu á deiliskipulagi, væri það til staðar á viðkomandi svæði.  Telur stofnunin að ekki eigi að gera minni kröfur til málsmeðferðar og kynningar þar sem deiliskipulag er ekki fyrir hendi en gerðar væru ef í gildi væri deiliskipulag af svæðinu, sem gerði ekki ráð fyrir viðkomandi framkvæmd.  Bygging barnaspítala sé viðamikil framkvæmd, sem hljóti að hafa svo veruleg áhrif á hagsmuni íbúa svæðisins að kalli á deiliskipulagsmeðferð og kynningu skv. 25. gr. sbr. 18 gr. skipulags- og byggingarlaga.

Af hálfu borgaryfirvalda hefur hins vegar verið lagt til grundvallar við meðferð málsins að í gildi væri séruppdráttur af Landspítalalóð, samþykktur í borgarstjórn 20. maí 1976, sem hefði gildi sem deiliskipulag, og unnt væri að leggja til grundvallar við ákvörðun um byggingu barnaspítala, að undagenginni óverulegri breytingu.

Framkvæmdir á Landspítalalóð hafa verið í samræmi við þennan uppdrátt allt frá árinu 1976 og hafa nokkrar stórar byggingar verið reistar á lóðinni frá þeim tíma, án þess að nokkrar athugasemdir hafi komið fram um þær, svo séð verði.  Er þó ljóst að byggingar þessar hafa haft áhrif á hagsmuni nágranna Landspítalalóðar, enda hafa þær haft í för með sér stóraukin umsvif á lóðinni og aukningu umferðar að og frá henni.  Á nefndum uppdrætti er gert ráð fyrir allstórri byggingu við fæðingar- og kvensjúkdómadeild Landspítalans og er barnaspítalanum ætlað að rísa á þeim stað, en grunnflötur hans fer þó að nokkru út fyrir þann byggingarreit sem á uppdrættinum er sýndur.  Af þessum ástæðum töldu byggingaryfirvöld þörf á að breyta umræddum uppdrætti.  Var sú breyting talin óveruleg.

Lóð Landspítalans er í eigu ríkisins og er merkt stofnanasvæði á gildandi uppdrætti aðalskipulags Reykjavíkur.  Hefur lóðin verið ætluð til sjúkrahúsbygginga allt frá árinu 1926, en það ár var hornsteinn lagður að byggingu Landspítalans. Eigendur íbúðarhúsa þeirra, er síðar risu andspænis Landspítalalóðinni, vestan Barónsstígs, hafa ætíð mátt gera ráð fyrir því að uppbygging ætti sér stað á lóðinni, svo sem raunin hefur orðið.  Eru hús fæðingar- og kvensjúkdómadeildar spítalans þær byggingar á lóðinni sem standa næst Barónsstíg, á móts við hús kærenda, og er fyrirhuguð bygging barnaspítala vestan þeirra bygginga og tengd þeim. 

Úrskurðarnefndin telur að kærendum hafi mátt vera ljóst að á lóð Landspítalans gæti komið til frekari bygginga sem áhrif hefðu á næsta nágrenni. Þurfa þeir, sem eigendur fasteigna í námunda við stofnanasvæði, að sæta því að eðlileg uppbygging eigi sér stað á svæðinu, í samræmi við þarfir þeirrar starfsemi sem um ræðir, m.a. byggingu stórra og umfangsmikilla mannvirkja.  Úrskurðarnefndin telur að bygging barnaspítala á fyrirhuguðum stað á lóðinni sé hvorki stærri eða meiri framkvæmd en búast hefði mátt við og verður að ætla að í deiliskipulagi hefði verið gert ráð fyrir möguleika á viðbygginu við fæðingar- og kvensjúkdómadeildina, með líkum hætti og gert er á óstaðfestum séruppdrætti af lóðinni frá 1976.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður fyrirhuguð bygging barnaspítala ekki talin umfangsmikil miðað við skilgreinda landnotkun lóðarinnar og eðli þeirrar starfsemi sem þar fer fram.  Er það því niðurstaða úrskurðarnefndar að heimilt hafi verið að veita byggingarleyfi fyrir mannvirkinu að undangenginni grenndarkynningu með stoð í 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga, óháð því hvort fyrir lá staðfestur deiliskipulagsuppdráttur af lóðinni eða ekki.  Þykja því ekki efni til þess að taka afstöðu til þess hvert sé gildi þess séruppdráttar af Landspítalalóð, sem samþykktur var í borgarstjórn þann 20. maí 1976.

Samkvæmt framansögðu er hafnað kröfum kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999, sem staðfest var í borgarstjórn 3. júní 1999, um að veita leyfi til byggingar sjúkrahúss (barnaspítala) á lóð Landspítalans samkvæmt uppdráttum dags. 20. janúar 1999.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist nokkuð vegna mikils umfangs málsins, anna og sumarleyfa.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfum kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999, sem staðfest var í borgarstjórn 3. júní 1999,  um að veita leyfi til byggingar sjúkrahúss (barnaspítala) á lóð Landspítalans samkvæmt uppdráttum dags. 20. janúar 1999.

 

Ár 1999, laugardaginn 7. ágúst kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr.  16/1999; kæra eigenda og íbúa að Laugavegi 53a, Laugavegi 55 og Hverfisgötu 70, Reykjavík á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 25. febrúar 1999 um að veita leyfi til að byggja verslunar-, þjónustu- og íbúðarhús úr steinsteypu á lóðinni nr. 53b í Reykjavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 31. mars 1999, kæra eigendur/íbúar að Laugavegi 53a, Laugavegi 55 og Hverfisgötu 70, Reykjavík ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 25. febrúar 1999 um að veita leyfi til byggingar verslunar-, þjónustu- og íbúðarhúss á lóðinni nr. 53b við Laugaveg. Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 4. mars 1999. Kæruheimild er skv. 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.   Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Kærendur gerðu jafnframt kröfu til þess að framkvæmdir samkvæmt hinu umdeilda byggingarleyfi yrðu stöðvaðar.  Var fallist á þá kröfu kærenda með úrskurði nefndarinnar hinn 15. apríl 1999.

Málavextir: Á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur þann 9. júlí 1998 var, að undangenginni grenndarkynningu samkvæmt 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, samþykkt leyfi fyrir nýbyggingu á lóðinni nr. 53b við Laugaveg. Var samþykkt byggingarnefndar staðfest á fundi borgarráðs hinn 14. júlí 1998. Eigendur og íbúar að Laugavegi 53a og Hverfisgötu 70 kærðu ákvarðanir þessar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi, dags. 4. ágúst 1998, og kröfðust ógildingar byggingarleyfisins. Gekk úrskurður í málinu þann 12. nóvember 1998 og var það niðurstaða úrskurðanefndarinnar að fella bæri byggingarleyfið úr gildi, þar sem leyfið færi í bága við skilmála aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 um nýtingarhlutfall.

Í framhaldi af þessum úrskurði voru uppdrættir af fyrirhuguðu húsi endurbættir með það að markmiði að lækka nýtingarhlutfall nýbyggingarinnar á lóðinni. Voru þessar breytingar einkum fólgnar í því að sýna bifreiðageymslu í kjallara hússins mun opnari en áður, þannig að rýmið yrði skilgreint sem opið bílskýli og teldist því ekki til heildargólfflatar við útreikning nýtingarhlutfalls samkvæmt 8. mgr. gr. 3.1.4. skipulagsreglugerðar nr. 400/1998.  Áð öðru leyti er umfang byggingarinnar hið sama og samkvæmt fyrri samþykkt byggingarnefndar og er heildaflatarmál byggingarinnar samkvæmt byggingarlýsingu 1641,4 fermetrar að frátalinni bílageymslu en 2171,9 fermetrar að henni meðtalinni.  Stærð lóðar er 660 fermetrar.  Er nýtingarhlutfall lóðarinnar með fyrirhugðri byggingu samkvæmt því 2,487 að bíageymslu frátalinni en 3,29 sé bílgeymslan talin með.

Á fundi byggingarnefndar þann 26. nóvember 1998 var sótt um byggingarleyfi að nýju samkvæmt uppdráttum, þannig breyttum.  Byggingarnefnd fjallaði um uppdrættina, en frestaði afgreiðslu þeirra og vísaði málinu til skipulags- og umferðarnefndar til grenndarkynningar að nýju samkvæmt 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga.  Að lokinni grenndarkynningu var erindið lagt fram að nýju í skipulags- og umferðarnefnd þann 8. febrúar 1999, ásamt athugasemdum sem höfðu borist og umsögn Borgarskipulags um athugasemdirnar, dags. 4. febrúar 1999.  Ennfremur voru lagðar fram eldri umsagnir Borgarskipulags vegna fyrri grenndarkynningar, dags. 23. mars  1998, ásamt umsögn skrifstofustjóra borgarverkfræðings um eignarréttarleg sjónarmið m.t.t. grannlóða, dags. 4. febrúar 1999 og umsögn verkfræðinganna Guðmundar G. Þórarinssonar og Davíðs Arnljótssonar varðandi lokunarflokk rýma í kjallara Laugavegs 53b, dags. 7. febrúar 1999.  Skipulags- og umferðarnefnd samþykkti umsögn Borgarskipulags um framlagðar athugasemdir nágranna í kjölfar grenndarkynningarinnar og tillögu að uppbyggingu á lóðinni.

Byggingarnefnd fjallaði síðan að nýju um umsóknina, ásamt uppdráttum og sömu gögnum og lögð voru fram í skipulags- og umferðarnefnd, og samþykkti nýtt byggingarleyfi á fundi sínum þann 25. febrúar 1999. Var samþykkt byggingarnefndar staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 4. mars 1999.  Voru samþykktir þessar kærðar til úrskurðarnefndar skipulags og byggingarmála, eins og að framan er rakið.

Málsrök kærenda:   Af hálfu kærenda er því haldið fram að með hinum kærðu ákvörðunum hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda hefði mátt ná settum markmiðum samkvæmt gildandi aðalskipulagi með vægara móti en felist í hinu umdeilda byggingarleyfi.  Hafi þannig verið gengið lengra í þá átt að skerða hagsmuni kærenda en nauðsynlegt hafi verið.  Með hinum kærðu ákvörðunum hafi og verið brotið gegn lögvernd eignarréttinda kærenda og hafi t.d. ekki verið leitað samþykkis eigenda aðliggjandi lóða fyrir hinum umdeildu framkvæmdum.

Kærendur telja ennfremur að hinar kærðu ákvarðanir stríði gegn ákvæðum aðalskipulags um nýtingarhlutfall og sé byggingarleyfið því ekki í samræmi við gildandi skipulag, svo sem áskilið sé í 2. mgr. 38. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. og byggingarreglugerð nr. 441/1998, grein 62.1.  Samkvæmt gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur sé gert ráð fyrir nýtingarhlutfalli 1,5-2,5 á umræddum reit.  Á aðaluppdrætti að hinu umdeilda mannvirki sé nýtingarhlutfall þess skráð 2,487 en sú tala fái ekki staðist þar sem hluti byggingarinnar, bílskýli merkt 00-10, hafi ekki verið talinn með við útreikning nýtingarhlutfalls.  Hugtakið nýtingarhlutfall sé skilgreint í 2. gr. laga nr. 73/1997 sem hlutfall milli brúttógólfflatar á lóð eða reit og flatarmáls lóðar eða reits.  Hliðstæðar skilgreiningar sé að finna í grein 1.3 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 og í grein 4.27 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.  Í lögum og reglugerðum sé aðeins getið einnar undantekningar frá umræddum skilgreiningum.  Sé það í 8. mgr. greinar 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, þar sem kveðið sé á um það að gólfflötur í lokuðum bílastæðahúsum teljist hluti heildargólfflatar við útreikning á nýtingarhlutfalli, en bílastæði í opnum bílskýlum eða á pöllum teljist ekki hluti heildargólfflatar við útreikning á nýtingarhlutfalli.  Þessu ákvæði sé skipað í 3. kafla reglugerðarinnar um deiliskipulag og taki umrætt ákvæði eingöngu til deiliskipulagðra svæða en eigi ekki við þar sem deiliskipulag hafi ekki verið unnið.  Á svæði því sem hér um ræðir sé ekki í gildi deiliskipulag og eigi umrætt ákvæði því ekki við um hina umdeildu byggingu og skuli því telja allan brúttógólfflöt/heildargólfflöt hennar með við útreikning nýtingarhlutfalls.  Rétt reiknað sé nýtingarhlutfall fyrirhugaðrar byggingar á lóðinni því 3,29, sem sé mun hærra en efri mörk nýtingarhlutfalls samkvæmt gildandi aðalskipulagi.  Kærendur benda á að jafnvel þótt fyrir lægi deiliskipulag fyrir umræddan reit, sé óljóst hvort tilvitnuð undanþáguheimild ætti við í hinu umdeilda tilviki.  Hugtakið „opið bílskýli” sé hvergi skilgreint í lögum eða reglugerðum á sviði byggingarmála en skilgreining þess sé nauðsynleg til þess að ákvarða í hvaða tilvikum undanþáguheimildinni verði beitt.

Kærendur benda á að í 4. mgr. 37. gr. laga nr. 73/1997 sé kveðið á um það að í byggingarreglugerð skuli skýra orð og hugtök, sem þar sé fjallað um, svo sem um stærðir og byggingarstig mannvirkja.  Í byggingarreglugerð skuli og vísa til annarra reglugerða, sem áhrif hafi á framkvæmd hennar og gildandi staðla um tæknilega útfærslu eða annað sem snúi að mannvirkjum.  Reglugerð nr. 471/1997 um eignaskiptayfirlýsingar, útreikning hlutfallstalna o.fl. í fjöleignarhúsum, og fylgiskjal með henni, eigi ekki við um útreikning nýtingarhlutfalls eins og haldið sé fram af hálfu byggingaryfirvalda, enda sé ekki til hennar vísað í byggingarreglugerð í þessu samhengi.  Reglugerð þessi sé sett af félagsmálaráðherra, með stoð í lögum nr. 26/1994 um fjöleignarhús, og sé vafamál að hún verði lögð til grundvallar ákvörðunum um byggingarmál er lúti reglugerðum settum af umhverfisráðherra, en hann fari með yfirstjórn skipulags- og byggingarmála. Jafnframt benda kærendur á að í ÍST 50, sem fjalli m.a. um rýmisflokkun bygginga, sé ekki að finna skilgreiningu á „opnu bílskýli”.  Þá halda kærendur því fram að jafnvel þótt umrætt rými í kjallara yrði talið eiga að flokkast sem B rými samkvæmt skilgreiningum sé ekki sjálfgefið að rýmið teldist opið bílskýli í skilningi 8. mgr. greinar 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.  Loks benda kærendur á það að ef talið væri að umrædd undanþága ætti við í málinu, þá ætti við útreikning nýtingarhlutfalls einungis að draga frá flatarmál bílastæða í kjallaranum en ekki heildargólfflöt hans, en þannig reiknað yrði nýtingarhlutfall byggingarinnar 2,86 og því talsvert yfir efri mörkum samkvæmt aðalskipulagi.

Auk þess sem nú var rakið halda kærendur því fram að hinar kærðu samþykktir fari í bága við ákvæði í 4. kafla byggingarreglugerðar nr. 441/1998, um afstöðu húsa, og benda í því sambandi á að samþykkt nýbygging samræmist ekki gr. 75.1 er varði fjarlægð frá lóðarmörkum. Byggt sé að lóðarmörkum Laugavegar 55, og svo gott sem að lóðarmörkum Hverfisgötu 72 og Hverfisgötu 74. Á vegg er snúi að lóðarmörkum Laugavegar 53a séu op, samtals 33,05 fermetrar að flatarmáli, og á vegg er snúi að lóðarmörkum Hverfisgötu 72 séu op, samtals 22,60 fermetrar að flatarmáli. Augljóst sé að brunamótstaða þessara veggja samræmist ekki ákvæðum byggingarreglugerðar. Þá benda kærendur á að jafnvel þótt áðurnefnd op væru ekki, skuli fjarlægð að lóðarmörkum vera a.m.k. 3 m., þar sem hér sé að öðru leyti um að ræða veggi skv. 75.1 b). Á aðaluppdráttum sé fjarlægð veggjar að lóðarmörkum að Laugavegi 53a ógreinilega málsett, en virðist þó vera 2,60 m. Ef mælt sé á teikningum reynist veggur sem snýr að Laugavegi 53a nær lóðarmörkum en 3 m.

Þá telja kærendur að undanþáguákvæði greinar 75.4 í byggingarreglugerð verði hér ekki beitt, þar sem hvorki hafi verði ákveðið í skipulagi né með þinglýstum samningi lóðarhafa að fjarlægð húss frá lóðarmörkum megi vera minni en tilgreint sé í grein 75.1.

Jafnframt benda kærendur á að samþykkt nýbygging samræmist ekki gr. 75.3 er varðar fjarlægð milli húsa. Fjarlægð milli samþykktrar nýbyggingar við Laugaveg 53b og hússins við Laugaveg 53a sé u.þ.b. 2,6 m, fjarlægð milli Laugavegar 53b og Hverfisgötu 70 sé u.þ.b. 5 m og fjarlægð milli Laugavegar 53b og Laugavegar 55 sé á köflum 0 m. Heimildar til undanþágu frá ákvæðinu sé getið í 75.5 grein byggingarreglugerðar en það eigi hér ekki við þar sem veggur er snúi að Laugvegi 53a standist ekki REI60, sé ekki án opa, og samanlagt flatarmál húsanna sé meira en 600 fermetrar.

Auk þess sem að framan er rakið telja kærendur hinar kærðu samþykktir brjóta í bága við 7. kafla byggingarreglugerðar nr. 441/1998 um brunavarnir bygginga.  Telja þeir einkum að ekki sé fullnægt skilyrðum greinar 156.1 um fjarlægð frá lóðarmörkum.

Loks telja kærendur brotið gegn ýmsum ákvæðum laga nr. 73/1997 er flest varða frágang uppdrátta og fyrirkomulag og frágang fyrirhugaðrar byggingar.

Málsrök byggingarnefndar Reykjavíkur:  Af hálfu byggingarnefndar Reykjavíkur er því haldið fram að forsenda niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í fyrra kærumáli varðandi bygginguna hafi verið sú að bílgeymsla í kjallara hússins væri ekki sýnd nægjanlega opin til að geta talist opið rými (B rými) samkvæmt skilgreiningu greinar 4.2 í fylgiskjali með reglugerð nr. 471/1997.  Með hliðsjón af því hafi nýtingarhlutfall á lóðinni verið talið of hátt miðað við skilmála aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016. Í framhaldi af þessum úrskurði hafi uppdrættir af fyrirhuguðu húsi verið endurbættir og rými í kjallara sýnt mun opnara en áður. Síðan er í greinargerðinni fjallað um einstakar málsástæður kærenda í þeirri röð sem þær koma fyrir í kærunni.

Er fyrst vikið að þeirri málsástæðu kærenda að með hinum kærðu ákvörðunum hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og kröfu kærenda um að sérstaklega verði gætt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga við úrlausn málsins. Segir um þessa málsástæðu að tillaga að uppbyggingu á lóðinni Laugavegur 53b hafi fyrst verið lögð fram í skipulags- og umferðarnefnd þann 24. febrúar 1997.  Er gerð grein fyrir því með hvaða hætti nágrönnum hafi verið kynntar þessar tillögur og þeirri umfjöllun sem um þær varð, m.a. í viðræðum við nágranna og á fundum sem haldnir hafi verið með eiganda Laugavegar 53a. Hafi þessar viðræður og umfjöllun um málið leitt til þess að verulegar breytingar hafi verið gerðar á tillögunni frá því hún kom fyrst fram.  Með þessum breytingum hafi verið komið verulega til móts við kröfur og athugasemdir nágranna og tillagan í samræmi við stefnu skipulagsyfirvalda um miðborg Reykjavíkur og samkvæmt aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016.

Um þá staðhæfingu kærenda að ekki hafi verið tekið nægjanlegt tillit til athugasemda þeirra varðandi skerðingu á sólarbirtu og um aukna umferð, auk ónæðis vegna hávaða, er tekið fram að bæði kærendur og Borgarskipulag hafi látið gera könnun á þessum þætti. Samkvæmt umsögn Borgarskipulags, dags. 12. mars 1998, komi fram að fyrirhuguð bygging mun hafa lítil áhrif á skuggamyndun fyrir sólpall á lóðinni nr. 70 við Hverfisgötu og vera fullnægjandi fyrir sólpall við húsið nr. 53a við Laugaveg, þrátt fyrir nokkra skerðingu.  Sólarljós og birta eins og hún verði á þessum lóðum, að fyrirhuguðu húsi byggðu, teljist fullnægjandi í íbúðarhverfum og geti varla talist slæm miðað við hús á baklóð norðan við verslunargötu á miðbæjarsvæði.  Það sama eigi við varðandi hús á lóðinni nr. 55 við Laugaveg.  Framhúsið muni ekki verða fyrir neinni skerðingu og bakhús einungis lítillega síðla dags, umfram það sem verið hafi frá fyrra húsi er staðið hafi á lóðinni.  Megin skuggamyndun á bakhús og lóðir þeirra sé vegna áður byggðra framhúsa sunnan við þau við Laugaveg.  Hvað varði hávaða frá bílageymslu sé bent á umsögn Borgarskipulags dags. 4. febrúar 1999, en þar komi fram að samkvæmt áliti sérfræðinga um hljóðvist sé ekki hægt að taka undir að opnun sem sé að mestu í hvarfi bak við steinveggi hafi umrædd áhrif.

Um þá málsástæðu kærenda að samþykkt Reykjavíkurborgar fyrir nýbyggingunni við Laugaveg 53b brjóti í bága við lög um eignarétt vísar byggingarnefnd til umsagnar Ágústs Jónssonar skrifstofustjóra borgarverkfræðings, dags. 4. febrúar 1999, en í niðurlagi umsagnarinnar segi:  „Það er að lögum hlutverk skipulags- og byggingaryfirvalda að fara með skipulags- og byggingarmál í viðkomandi sveitarfélagi og að stýra uppbyggingu þess.  Mat á mismunandi skipulagskostum er falið þessum yfirvöldum, en hagsmunaaðilum er jafnframt tryggður málskotsréttur.  Undirritaður vísar til þess, sem tilfært er hér að framan úr úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 12. nóvember sl., en með þeim orðum er í rauninni svarað þeirri spurningu sem sett var fram hér í upphafi, þ.e. hvort verjandi sé að veita leyfi til byggingar einstakra lóða á byggingarreit þar sem nágrannalóðir eru eignarlóðir – án samþykkts deiliskipulags.  Er það niðurstaða undirritaðs, að það sé ekki einungis verjandi, heldur sé það skipulags- og byggingaryfirvöldum skylt, að uppfylltum öðrum skilyrðum, sem varða fyrst og fremst tæknileg atriði”

Í greinargerð byggingarnefndar er næst vikið að þeirri málsástæðu kærenda að samþykkt Reykjavíkurborgar fyrir nýbyggingunni við Laugaveg 53b brjóti í bága við 2. mgr. 38. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, vegna þess að nýbyggingin samræmist ekki gildandi aðalskipulagi þar sem nýtingarhlutfall hennar sé talsvert hærra en þar sé gert ráð fyrir.  Þar er jafnframt gerð grein fyrir skilgreiningum nýtingarhlutfalls í lögum og stjórnvaldsreglum um skipulags- og byggingarmál og tekið fram, að sé flatarmál hins opna bílskýlis byggingarinnar reiknað inn í nýtingarhlutfall hennar, sé fullyrðing kærenda rétt.  Hins vegar telji byggingar- og skipulagsyfirvöld Reykjavíkurborgar greinda bílgeymslu falla undir hugtakið „opið bílskýli” og beri því samkvæmt 2. málsl. 8. mgr. greinar 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 að halda flatarmáli hennar utan svokallaðs brúttó-/heildargólfflatar við útreikning nýtingarhlutfalls.  Með því móti sé byggingin innan þess nýtingarhlutfalls sem miða beri við á umræddu svæði.  Mótmælt er þeim skilningi kærenda að umrætt undanþáguákvæði eigi einungis við um byggingar á deiliskipulögðum svæðum.  Sú skýring kærenda á málsgreininni sé röng því skýra verði málsliði hennar í samræmi við hvern annan, tilgang þeirra og aðrar tengdar reglur frekar en stöðu þeirra innan reglugerðarinnar.  Þannig sé 1. málsl. 8. mgr. aðeins árétting á þeirri meginreglu sem gildi um nýtingarhlutfall, eins og það sé skilgreint.  Svo sé einnig um 2. málslið en hann sé árétting á þeirri undantekningu frá áðurgreindri meginreglu að opin rými teljist ekki hluti brúttó-/heildargólfflatar.  Sú regla komi fram í skráningarreglum Fasteignamats ríkisins og byggingarfulltrúa, fylgiskjali með reglugerð nr. 471/1997, en á henni sé byggt við útreikning brúttó-/heildargólfflatar og þar af leiðandi nýtingarhlutfalls.  Þessir tveir málsliðir séu því í raun aðeins árétting á þeim reglum sem hvort eð er hefðu gilt um greind rými hefðu þeir ekki verið settir.  Það sé því þriðji málsliðurinn, sem verið sé að leggja áherslu á í umræddu ákvæði, þ.e. að heimilt sé í deiliskipulagi að ákveða hækkað nýtingarhlutfall vegna bílastæðakjallara neðanjarðar sem alltaf hljóti að vera lokað rými og þar af leiðandi hluti brúttó-/heildargólfflatar.

Þá er vikið að þeim sjónarmiðum kærenda að hugtakið „opið bílskýli” sé hvergi skilgreint í lögum eða stjórnvaldsreglum um skipulags- og byggingarmál og að ekki sé hægt, í samræmi við 4. mgr. 37. gr. laga nr. 73/1997, að skýra ákvæði byggingarreglugerðarinnar á grundvelli annarra reglugerða nema það sé beinlínis tekið fram í byggingarreglugerðinni sjálfri.

Hvað varðar tilvísun kærenda til 4. mgr. 37. gr. laga nr. 73/1997 er tekið fram að hún sé röng, en ákvæði það sem hér um ræði (8. mgr. gr. 3.1.4.) sé í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 en 37. gr. laga nr. 73/1997 fjalli um byggingarreglugerð.  Samsvarandi ákvæði um skipulagsreglugerð sé í 10. grein laganna en ekki eins orðað.  Viðurkennt sé í íslenskri lögfræði að skýra megi lög og reglur, þar á meðal hugtök og orð, með hliðsjón af öðrum lögum og reglum og gildi einu hvort þær séu settar af sama eða öðru stjórnvaldi.  Um skýringu á því hvað teljist opið rými verði að líta til skilgreininga ÍST 50:1998 og skráningarreglna Fasteignamats ríkisins og byggingarfulltrúa.  Á þessum reglum sé byggt við meðferð mála á skipulags- og byggingarstigi, enda séu þær notaðar við að reikna út stærðir húsa, nýtingarhlutfall o.fl., auk þess sem byggt sé á þessum reglum við skráningu, skiptingu og gjaldtöku af byggingum.  Á grundvelli skráningarreglna og skilgreininga á rými í lokunarflokki B er það niðurstaða byggingarnefndar að bílskýlið á neðstu hæð hinnar umdeildu byggingar sé opið rými og verði því að teljast falla undir hugtakið „opið bílskýli”.  Teljist heildargólfflötur þess því ekki með við útreikning nýtingarhlutfalls enda verði ekki fallist á þá túlkun kærenda að einungis ætti að draga frá flatarmál bílastæða í bílskýlinu ef undanþáguákvæði 8. mgr. greinar 3.1.4. í reglugerð nr. 400/1998 teldist eiga við um bílskýlið.

Um þær málsástæður kærenda að samþykkt Reykjavíkurborgar fyrir nýbyggingunni við Laugaveg 53b brjóti í bága við 4. og 7. kafla byggingarreglugerðar nr. 441/1998 er það álit byggingarnefndar að skýra verði 75. gr. byggingarreglugerðar þannig að í 1.-5. málsgrein hennar sé verið að tala um fjarlægðarkröfur sem gerðar séu á milli húsa, án þess að setja þurfi eldvarnarvegg á milli þeirra. Sé ekki farið að þeim kröfum, eða skilyrði greinarinnar séu að öðru leyti ekki uppfyllt, taki 6. mgr. við, en þá verði líka að hafa eldvarnarvegg á milli bygginganna. Væri greinin skýrð á annan hátt myndi það leiða til þess að ekki væri hægt að byggja samfellda röð húsa, þrátt fyrir að samþykki nágranna lægi fyrir eða slíkt hefði verið ákveðið í deiliskipulagi. Samkvæmt þessu sé því heimilt að byggja nær lóðarmörkum og nær húsi en greinir í 1.-5. málsgrein 75. gr. (jafnvel upp að öðru húsi), svo framarlega að settur sé eldvarnarveggur á milli bygginganna, sem uppfylli skilyrði 156. gr. reglugerðarinnar og  þakklæðning bygginganna sé í flokki T.

Eins og háttað sé frágangi þeirra hliða nýbyggingarinnar er viti að granneignum og afstöðu hússins til þeirra verði að telja að staðsetning hússins (Laugavegar 53b) á lóðarmörkum Laugavegar 53a og Hverfisgötu 72 stangist ekki á við 75. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998.

Að öðru leyti vísist til þess að eldvarnareftirlit Reykjavíkur hafi lagt blessun sína yfir teikningarnar og vísist um frekari útskýringar til umsagnar þess um bygginguna.

Um þá málsástæðu kærenda að samþykkt Reykjavíkurborgar fyrir nýbyggingunni við Laugaveg 53b brjóti einnig í bága við skipulags- og byggingarlög varðandi aðra þætti, er það álit byggingarnefndar að ekkert þeirra atriða sé nægileg ástæða til að byggingarleyfi verði fellt úr gildi.

Samkvæmt framansögðu kveður byggingarnefnd það ljóst að hinar kærðu samþykktir séu í samræmi við þau ákvæði laga og reglugerða er málið varði og skerði ekki hagsmuni nágranna umfram það sem eðlilegt megi teljast við þéttingu byggðar samkvæmt staðfestu aðalskipulagi.

Málsrök byggingarleyfishafa: Í greinargerð Jóns Magnússonar hrl., f.h. byggingarleyfishafa, er í inngangi gerð grein fyrir byggingarsögu hans að Laugavegi 53b.  Er síðan í ítarlegu máli fjallað um hverja málsástæðu kærenda fyrir sig, en í megindráttum er byggt á sömu eða svipuðum málsrökum og fram koma í greinargerð byggingarnefndar og þegar hafa verið rakin. Verða þau rök ekki endurtekin en vikið að atriðum, sem byggingarleyfishafi færir fram og ekki eru þegar fram komin.  Um þá málsástæðu, að brotið hafi verið gegn ákvæðum 12. greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993, segir að við útgáfu byggingarleyfis þess, sem hér ræði um, hafi verið tekið tillit til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar frá 12. nóvember 1998 í kærumálinu nr. 30/1998 og uppdráttum  breytt. Tekið hafi verið í auknum mæli tillit til sjónarmiða kærenda. Í úrskurði sínum í málinu nr. 30/1998 hafi úrskurðarnefndin fjallað um sömu málsástæðu kærenda og hér ræði um og komist að þeirri niðurstöðu að ekki væri um að ræða  brot á þeim ákvæðum stjórnsýslulaga, sem kærendur vísuðu til, m.a. 12 gr. stjórnsýslulaga. Úrskurðarnefndin hafi því þegar fjallað um þessa málsástæðu kærenda og vísað henni og röksemdum hvað hana varðar á bug. Að öðru leyti er vísað til umsagnar byggingarnefndar Reykjavíkur í málinu hvað þennan þátt varðar.

Um þá málsástæðu að brotið hafi verið gegn lögum um eignarrétt er tekið fram, að í kærunni frá 31. mars sl. vísi kærendur ekki til neinna laga eða reglna, sem varði eignarrétt. Kærendur láti sér nægja að vísa til þess, að lóðir þeirra séu eignarlóðir og telji sig eiga einhvern betri rétt hvað varðar heimildir til útgáfu og takmarkanir til útgáfu byggingarleyfis á þeirri forsendu. Þetta mat kærenda sé rangt. Heimildir byggingaryfirvalda og borgaryfirvalda til útgáfu byggingarleyfis séu hinar sömu hvort heldur nágrannalóðir séu eignar- eða leigulóðir, svo fremi ekki sé um að ræða kvaðir eða áunnin réttindi sem ekki sé um að ræða í því tilviki sem hér ræðir um. Í þeim lagaákvæðum, þar sem fjallað sé um byggingarleyfi, sé þess hvergi getið að eigendur eignarlóða eigi einhvern sérstakan rétt umfram aðra.  Þá verði ekki séð, að kærendur geti byggt rétt sinn hvað þetta varðar á 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 með síðari breytingum.

Um þá málsástæðu kærenda að byggingarleyfi fyrir Laugaveg 53b samræmist ekki gildandi aðalskipulagi þar sem nýtingarhlutfall sé hærra en þar sé ákveðið er bent á að þessi staðhæfing sé byggð á þeirri skoðun kærenda að telja beri gólfflatarmál bílskýlis með við útreikning nýtingarhlutfalls.  Af málatilbúnaði þeirra verði ráðið að þeir fallist á það, að nýtingarhlutfall fyrirhugaðrar byggingar á Laugavegi 53b sé 2,487 ef ofangreint bílskýli er ekki tekið með við útreikning nýtingarhlutfalls. Ágreiningur virðist því ekki vera um það milli aðila, að nýtingarhlutfall fyrirhugaðrar byggingar að Laugavegi 53b, skv. hinu kærða byggingarleyfi, sé innan leyfilegra og eðlilegra marka ef bílskýlið merkt 00-10 er ekki reiknað með.  Í bréfi byggingarnefndar Reykjavíkur frá 26. apríl sl. segi auk heldur, að sé flatarmál hins opna bílskýlis byggingarinnar reiknað inn í nýtingarhlutfall hennar þá sé fullyrðing kærenda rétt,  þ.e. að nýtingarhlutfall lóðarinnar sé þá umfram viðmiðun aðalskipulags Reykjavíkurborgar um nýtingarhlutfall 1.5-2.5 í miðbæ.  Þó hér sé ekki fallist á þetta sjónarmið Reykjavíkurborgar þá sé eðlilegt að fjalla um það sérstaklega hvort  reikna beri umrætt bílskýli með við útreikning á nýtingarhlutfalli eða ekki.  Síðan segir orðrétt í greinargerð lögmannsins: 

„Bílageymsla er skilgreind í 4.2. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998, sem “Hús eða húshluti til geymslu á bílum, ýmist opið eða lokað.”  4. gr. byggingarreglugerðarinnar fjallar um skilgreiningar og orðaskýringar. Athygli er vakin á því, að í þessari skilgreiningu byggingarreglugerðarinnar er við það miðað, að annaðhvort sé bílageymsla opin eða lokuð. Ljóst má vera, að hún getur ekki verið hvorutveggja. Þá liggur líka fyrir hvað varðar skilgreininguna í gr. 4.2. byggingarreglugerðarinnar, að þegar talað er um bílageymslu er átt við allt það svæði, sem að henni heyrir til, en ekki einungis afmörkuð bílastæði.

Skv. ákvæðum skipulagsreglugerðar nr. 3.1.4. liggur fyrir, að gólfflötur í lokuðum bílastæðahúsum telst hluti heildargólfflatar við útreikning á nýtingarhlutfalli. Bílastæði í opnum bílskýlum eða pöllum telst  hins vegar ekki hluti heildargólfflatar við útreikning á nýtingarhlutfalli. Þá er einnig bent á það, að sé gert ráð fyrir bílastæðum neðanjarðar í deiliskipulagi sé með hliðsjón af því heimilt að auka nýtingarhlutfall umfram það sem kveðið er á um í deiliskipulagi. Spurningin í máli þessu er því hvort að umrætt bílskýli merkt 00-10 sé opið eða lokað. Eins og áður greinir,  getur bílskýli ekki verið bæði opið og lokað. Það er annaðhvort opið eða lokað.  Við skilgreiningu á því hvort að nýtingarhlutfall bílskýlis fyrirhugaðs húss að Laugavegi 53b skuli reiknað inn í nýtingarhlutfall byggingarinnar verður því að skilgreina bílskýlið sem lokað. Verði umrætt bílskýli ekki skilgreint sem lokað, þá telst hluti heildargólfflatar þess við útreikning á nýtingarhlutfalli ekki með. Spurningin í máli þessu lýtur því ekki að því hversu opið umrætt bílastæði er heldur hvort það verður skilgreint sem lokað miðað við þær reglur og viðmiðanir, sem hægt er að hafa að leiðarljósi við ákvarðanatöku í því sambandi. Þá er einnig staðhæft  hjá kærendum  að við útreikning á nýtingarhlutfalli bílageymslu beri einungis að draga frá þann hluta, sem beinlínis sé markaður fyrir geymslu bíla, en ekki gólfflötinn að öðru leyti þ.e. aðreinar og fráreinar o.s.frv.  Óaðskiljanlegur hluti bílastæða eru aðreinar og fráreinar þeirra. Þegar um er að ræða heildargólfflöt sem skipulagður er fyrir bílastæði þá telst þar af leiðandi allur gólfflöturinn vera bílastæði þar sem að enginn hluti gólfflatarins nýtist til annarra hluta. Við útreikning nýtingarhlutfalls verður því að taka tillit til þess hvaða nýting er fyrirhuguð og möguleg. Í því tilviki sem hér ræðir um er umrædd bílageymsla einungis ætluð til nota fyrir bifreiðar vegna bílastæða og útreikningur nýtingarhlutfalls miðast því þar af leiðandi við heildargólfflötinn.

Í úrskurði Úrskurðarnefndar í skipulags- og byggingarmálum í máli 30/1998 bls. 8 efst er bent á grein 4.2. í fylgiskjali með reglugerð nr. 471/1997 þar sem finna megi skilgreiningu á lokuðu og opnu rými og bendir Úrskurðarnefndin á það í nefndum úrskurði, að til þess, að rými teljist opið (B rými) samkvæmt skilgreiningu þurfi útiloft að geta leikið um það óhindrað, en í því máli sem vísað er til hér að ofan var því skilyrði ekki fullnægt að mati nefndarinnar. Nú hefur hins vegar verið ráðin bót á þessu atriði í samræmi við niðurstöðu Úrskurðarnefndarinnar í ofangreindu máli og skv. fyrirliggjandi teikningum mun útiloft nú  geta leikið  óhindrað um rýmið.

Skv. meðfylgjandi umsögn þeirra Davíðs Arnljótssonar verkfræðings og Guðmundar G. Þórarinssonar verkfræðings dags. 20.5.1999 komast þeir að þeirri niðurstöðu varðandi umræddan bílastæðakjallara að Laugavegi 53b sbr. teikningar Arnar Sigurðssonar  dags. 20.4.1998 og 16.3.1998, en breytt 17.11.1998, grunnmynd dags. 16.3.1998 og breytt 30.6. s.á:

“Ofangreindur bílageymslukjallari uppfyllir öll skilyrði skráningarreglna mannvirkja um rými í lokunarflokki B. Láréttir rimlar eru fyrir dyrum og gluggum og eru 15 sm. milli rimla. Útiloft getur leikið óhindrað um rýmið.”

Verkfræðingarnir Davíð og Guðmundur benda auk þess á, að við gerð skráningartaflna fyrir mannvirki sé gengið út frá að rými sem þetta (þ.e. fyrirhuguð bílageymsla að Laugavegi 53b) sé í lokunarflokki B. Verkfræðingarnir benda einnig á, að enginn megi gera eignaskiptayfirlýsingar nema hafa lokið tilskyldum prófum og fengið til þess leyfi félagsmálaráðuneytisins sbr. l. nr. 26/1994 um fjöleignahús og benda verkfræðingarnir á, að þeir kenni gerð skráningartaflna á þessum námskeiðum og búi til prófin og í kennslu og í prófunum sé gerð krafa til þess, að próftakendur skilgreini rými sem þetta í lokunarflokki B.

Svo sem að ofan greinir er niðurstaða helstu sérfræðinga í flokkun og skráningu mannvirkja sú, að umrædd fyrirhuguð bílageymsla að Laugavegi 53b sé B rými og beri ekki að taka tillit til gólfflatar hennar við útreikning nýtingarhlutfalls.

Samkvæmt þessu liggur því eftirfarandi fyrir: Teikningum af bílageymslu hússins Laugavegur 53b hefur verið breytt í því skyni, að uppfylla skilyrði þau, sem Úrskurðarnefndin taldi  að ekki væru  fyrir hendi í máli nr. 30/1998 svo að skilgreina mætti bílageymsluna sem opið rými eða B rými. Skv. niðurstöðu verkfræðinganna Davíðs og Guðmundar þá hefur það tekist við breytingar á teikningunum að uppfylla þau skilyrði sem þarf til að rýmið verði skilgreint sem B rými  og nú beri að skilgreina umrætt rými sem B rými eða opið að þeirra mati.

Á það skal sérstaklega bent, að skilgreiningar skipulags- og byggingarlaga svo og byggingarreglugerðar og skipulagsreglugerðar eru í mörgum tilvikum ófullnægjandi og óviðunandi. Í ýmsum tilvikum þarf því að geta  í eyðurnar í mikilvægum skipulags- og byggingarmálum vegna þess að ekki er gætt, að skýra orð og hugtök með fullnægjandi hætti. Þá eru almennar viðmiðunarreglur stundum færðar undir ákveðna afmarkaða skipulagskafla þar sem þær í raun eiga ekki heima sbr. 8.mgr. 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.”

Í greinargerð lögmanns byggingarleyfishafa er síðan vikið að umsögn Skipulagsstofnunar um kæruefni málsins þar sem fram kemur að Skipulagsstofnun telji að fyrirhugaður bílakjallari að Laugavegi 53b geti ekki talist vera opið bílskýli og falli því ekki að framangreindu undanþáguákvæði skipulagsreglugerðar, hvort sem það kunni að teljast opið eða lokað rými skv. reglugerð nr. 471/1997 um eignaskiptayfirlýsingar, útreikning hlutfallstalna o.fl. í fjöleignarhúsum.   Er að því fundið að Skipulagsstofnun hafi ekki skilgreint nákvæmlega hvers vegna stofnunin komst að þessari niðurstöðu og að niðurstaðan sé án rökstuðnings. Telur lögmaðurinn þetta enn alvarlegra vegna þess að Skipulagsstofnun sé að gefa umsögn um kæru til yfirvalds þ.e. úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sem þegar hafi tjáð sig um það í úrskurði sínum í máli nr. 30/1998 að taka beri tillit til reglugerðar nr. 471/1997.

Af hálfu lögmannsins er bent á það, að „opið bílskýli” hafi ekki verið skilgreint sérstaklega og sé ekki skilgreint í skipulags- og byggingarlögum eða viðeigandi reglugerðum. Af þeim ástæðum verði því að leita fanga í þeim hliðstæðum og viðmiðunum, sem næstar geti komist og þá liggi fyrir að einungis sé unnt að styðjast við skilgreiningar skráningarreglna mannvirkja, þar sem kveðið sé á um það hvenær rými sé opið eða lokað. Bendir hann á, að þær skilgreiningar séu síðan notaðar þegar unnið sé eftir ýmsum reglugerðum t.d. við útreikning hlutfallstalna, við útreikning gjalda svo sem gatnagerðargjalda. Útilokað sé annað en að beita þessum viðmiðunum við mat á því hvort umrætt fyrirhugað bílskýli að Laugavegi 53b sé opið eða lokað. Aðrar rökrænar viðmiðanir séu ekki fyrir hendi eins og úrskurðarnefndin hafi í raun þegar tekið afstöðu til í úrskurði sínum í máli nr. 30/1998.

Næst er í greinargerðinni vikið að þeim breytingum sem orðið hafa á réttarheimildum frá þeim sem við áttu í fyrra kærumáli vegna hinnar umdeildu byggingar.  Færir lögmaðurinn fram rök fyrir því að við úrlausn þess kærumáls, sem nú liggi fyrir nefndinni, verði að fara eftir ákvæðum um nýtingarhlutfall svo sem skipulagsreglugerð nr. 400/1998 ákveði í grein 3.1.4, óháð því þótt ekki sé í gildi deiliskipulag á svæðinu. Aðrir skýringarkostir séu ekki fyrir hendi.  Að öðru leyti er vísað til þeirra sjónarmiða, tilvísana og röksemda, sem fram koma um þennan kærulið í greinargerð byggingarnefndar Reykjavíkur í málinu.

Um þá málsástæðu kærenda að útgáfa byggingarleyfisins feli í sér brot á 4. kafla byggingarreglugerðar nr. 441/1998 um afstöðu húsa segir m. a. í greinargerð byggingarleyfishafa:  „Við meðferð máls nr. 30/1998 var þetta kæruatriði hvað varðar Laugaveg 55 ekki fyrir hendi. Með kærunni dags. 30.3. s.l. kærði kaupandi Laugavegar 55 m.a á grundvelli þess, að 4. kafli byggingarreglugerðarinnar nr. 441/1998 um afstöðu húsa hefði verið brotinn með útgáfu byggingarleyfisins. Vakin er athygli á því, að skv. meðfylgjandi kaupsamningi um húsið Laugavegur 55, Reykjavík, þá kaupir kærandinn K umrædda eign þ. 6.8.1998 og fékk eignina afhenta þann dag, en tók ekki við öðrum réttindum varðandi eignina en þeim, að nýta hana og hirða arð af henni. Eigendur eignarinnar eru seljendur skv. kaupsamningnum. Þeir eru þinglýstir eigendur og fara með öll eignarráð vegna Laugavegar 55, Reykjavík þar til afsal er gefið út nema þau réttindi, sem sérstaklega er getið um í kaupsamningi að færist fyrr yfir til kaupanda.

Þegar K festi kaup á Laugavegi 55, Reykjavík var henni ljóst, hvaða byggingarframkvæmdir voru fyrirhugaðar á lóðinni Laugavegur 53b í Reykjavík, þinglýstum eigendum var það einnig ljóst. Þá var K  einnig ljóst, að kærumál var í gangi vegna málsins og þegar K tók við eigninni Laugavegur 55,  Reykjavík, var kærufrestur vegna kærumálsins nr. 30/1998 ekki liðinn og báðum aðilum þ.e. seljendum og kaupanda þessi staðreynd kunn. K bar því þar sem að henni var ljóst hverskonar bygging var fyrirhuguð, að gera athugasemdir við seljendur vegna þessa og fara fram á, að þeir gripu til aðgerða vegna fyrirhugaðra byggingarframkvæmda teldi hún þess þörf. Þá verður að líta svo á, að þegar K festir kaup á eigninni áður en kærufrestur vegna málsins er liðinn, að hún hafi þar sem hún hreyfir engum andmælum keypt eignina Laugavegur 55, Reykjavík með þeim skilyrðum, sem eigendur Laugavegar 55, Reykjavík voru búnir að samþykkja, að fyrirhuguð bygging að Laugavegi 53b Reykjavík væri byggð með þeim hætti, sem fyrirhuguð er. Þar sem K vanrækti fyrir og við kaupsamning að gera athugasemdir þrátt fyrir að henni væri öll þessi atriði vel kunn, þá sýndi hún þvílíkt  tómlæti um gæslu hugsanlegs réttar síns að  mótmæli hennar síðar og kæra vegna grenndar er  of seint fram komin auk þess, sem hún hefur ekki formlega heimild til að gera athugasemdir við grenndarkynningu eða kæra þar sem hún er ekki þinglýstur eigandi Laugavegar 55, Reykjavík. “

Af hálfu byggingarleyfishafa eru eins og að framan greinir bornar brigður á það að K geti átt aðild að kærumáli þessu þar sem hún sé ekki þinglýstur eigandi Laugavegar 55 heldur leiði hún rétt sinn af þinglesnum kaupsamningi.   Kæruaðildin sé í höndum seljenda eignarinnar, sem séu þinglýstir eigendur hennar, enda hafi þeir ekki gefið út afsal fyrir eigninni til K.  Þessir þinglesnu eigendur hafi ekki hreyft andmælum við grenndarkynningu og umfjöllun um fyrirhugaða byggingu að Laugavegi 53b og hafi því í raun samþykkt hana.

Af hálfu byggingarleyfishafa er ennfremur vísað til þess að á lóðunum Laugavegur 53b og Laugavegur 55 hafi byggingar verið sambyggðar á lóðarmörkum allt frá því fyrir 1920, eða í rúm 80 ár. Gömlu húsin, sem staðið hafi á lóðinni Laugavegur 53b, hafi náð alveg meðfram mörkum lóðanna, alls 33 metra. Framhús Laugavegar 53b og 55 hafi verið samliggjandi.  Gömlu húsin á lóðinni nr. 53b hafi verið rifin til þess að rýma fyrir nýrri og öruggari byggingum og sé sú breyting frá fyrra ástandi  til bóta fyrir kærendur. Ekki sé verið að breyta frá fyrirkomulagi, sem gilt hafi um langan tíma, heldur verið að viðhalda því, þó með betra fyrirkomulagi en verið hafi í yfir 80 ár. Fráleitt væri að ógilda byggingarleyfi þegar svo hagi til.  Um fjarlægðir milli húsa gildi ákvæði 75.gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Í grein 75.4 segi að ákveða megi með skipulagi eða með þinglýstum samningi lóðarhafa að fjarlægð húsa frá lóðarmörkum geti verið minni en tilskilið sé í grein 75.1., en þó megi bil á milli húsa ekki vera minna en um ræðir í grein 75.3 sbr. þó ákvæði 75.6.  Telja verði að vegna 80 ára samnýtingar lóðanna nr. 53b og 55 við Laugaveg hafi eigendur þeirra í raun samþykkt að fjarlægð húsa frá lóðarmörkum megi vera með þeim hætti sem kveðið sé á um í grein 75.4 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.  Þá hafi skapast hefð fyrir byggingu á mörkum lóðanna en auk þess hafi kaupandi Laugavegar 55 veitt skriflegt samþykki fyrir byggingu hússins og verði ekki fallist á það að heimilt hafi verið að afturkalla umrætt samþykki.

Bent er á að byggð á miðborgarsvæðum sé að miklu leyti sambyggð og þannig sé það líka á Laugaveginum. Skilyrði þess að hús megi vera sambyggð séu að eldvarnarveggur sé á milli þeirra, sbr. 156. grein byggingarreglugerðar. Skýra verði ákvæði 75. greinar byggingarreglugerðar með þeim hætti, að í grein 75.1 til 75.5 sé verið að tala um kröfur um fjarlægð á milli húsa án þess að setja þurfi upp eldvarnarvegg.  Grein 75.6 geri hins vegar ráð fyrir því, að sé fjarlægðarkröfum ekki fullnægt þurfi að vera eldvarnarveggur á milli húsa og þakklæðning úr flokki T. Við skoðun á ákvæðum 75. greinar byggingarreglugerðar komi í ljós, að útilokað væri að byggja samfellda röð húsa væri ákvæði 75.6 ekki fyrir hendi.  Jafnvel þó að samþykki beggja eigenda samliggjandi lóða lægi fyrir, þá mætti samt ekki byggja samfellda röð húsa. kæmi ekki til ákvæði 75.6.  Þetta sé nauðsynlegt að hafa í huga við skýringu greinarinnar í heild.  Grein 75 byggingarreglugerðarinnar verði því ekki skýrð öðruvísi í heild en þannig, að greinin ákvarði lágmarksfjarlægðir milli húsa nema í tilvikum sem falli undir 75.6. Af sjálfu leiði, að lágmarksfjarlægðir milli húsa gildi ekki séu skilyrði 75.6 uppfyllt. Vakin sé athygli á því, að í ákvæði 75.6 séu engir fyrirvarar um heimild til notkunar hennar. Þannig sé ekki krafist samþykkis eigenda næstu lóða og bygginga til að heimilt sé að byggja skv. ákvæðum hennar. Telja verði því að heimilt sé að veita byggingarleyfi fyrir sambyggðu húsi, meti byggingar- og eldvarnaryfirvöld að öðrum skilyrðum sé fullnægt. Útilokað sé að skýra ákvæði 75.6 með öðrum hætti.  Af hálfu byggingarleyfishafa eru loks gerðar athugasemdir við umsögn Skipulagsstofnunar um þennan þátt málsins og vísað til þess sem um hann segir í greinargerð byggingarnefndar Reykjavíkur í málinu.

Um þá málsástæðu kærenda að hið umdeilda byggingarleyfi fari í bága við ákvæði um eldvarnir er vísað til ódagsetts bréfs Bjarna Kjartanssonar umsjónarmanns eldvarna til Borgarskipulags Reykjavíkur. Sé þessi kæruliður að öllu leyti rangur að öðru en því hvað varði glugga á norðurhlið hússins en þegar hafi verið gengið frá breytingum á teikningum til að koma til móts við athugasemdir um gluggana. Þá er vísað til greinargerðar byggingarnefndar um þennan þátt málsins.

Um önnur kæruatriði er einnig vísað til greinargerðar byggingarnefndar Reykjavíkur  í málinu en byggingarleyfishafi telur að þau kæruatriði gætu aldrei leitt til niðurfellingar byggingarleyfisins.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni mál þessa.  Í umsögn stofnunarinnar, dags. 5. maí 1999, segir m.a:

„Skipulagsstofnun hefur áður fjallað um kærur varðandi byggingaráform á lóðinni nr. 53b við Laugaveg. Í þeirri kæru sem hér er til umfjöllunar koma fram ný atriði, sem ekki var fjallað um við meðferð fyrri kærumála varðandi fjarlægð milli húsa og brunavarnir bygginga. Í umsögn Borgarskipulags Reykjavíkur um „athugasemdir vegna seinni grenndarkynningar á nýbyggingu að Laugavegi 53b“, dags. 4. febrúar 1999 segir: „Mótmælt er byggingu á lóðarmörkum bréfritara. Ekki gerðu þessir andmælendur neina athugasemd við byggingaráform við fyrri kynningu.“

Ekki kemur fram í gögnum málsins að tekin hafi verið frekari afstaða til athugasemda vegna fjarlægðar frá lóðamörkum og bils á milli húsa af hálfu borgaryfirvalda í kjölfar grenndarkynningar. Skipulagsstofnun telur að ekki hafi átt að skipta máli við meðferð umsóknar um byggingarleyfi það sem hér er til umfjöllunar þó ekki hafi verið gerðar athugasemdir við tiltekin atriði við meðferð fyrri umsókna um leyfisveitingar á sömu lóð, enda um að ræða nýja umsókn og leyfisveitingu, sem sæta átti sjálfstæðri skoðun af hálfu borgaryfirvalda. Auk þess kemur fram í gögnum málsins að eigendaskipti hafi orðið að Laugavegi 55 frá því að fyrra leyfi var veitt.

Af afstöðumynd sést að samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi er fyrirhugað að byggja að mörkum lóðanna nr. 53b og 55 við Laugaveg. Fjarlægð milli húsanna virðist af afstöðumynd vera u. þ. b. 4 m. Í 4. kafla byggingarreglugerðar nr. 441/1998 er fjallað um afstöðu húsa. Þar segir í grein 75.4 að ákveða megi í skipulagi, eða með þinglýstum samningi lóðarhafa, að fjarlægð húsa frá lóðamörkum geti verið minni en tilskilið er í mgr. 75.1, en bil milli húsa megi þó aldrei vera minna en tilgreint er í mgr. 75.3 nema eldvarnarveggur sé á milli húsa sbr. mgr. 75.6. Af gögnum málsins verður ekki séð að gert sé ráð fyrir eldvarnarvegg í hinu kærða tilviki. Samkvæmt hinu kærða byggingaleyfi er, eins og áður segir gert ráð fyrir því að byggt sé að lóðamörkum, þrátt fyrir að ekki sé fyrir hendi deiliskipulag af viðkomandi svæði og án þess að fyrir liggi þinglýstur samningur lóðarhafa. Ekki eru heldur uppfyllt ákvæði mgr. 75.3 um lágmarksfjarlægð milli húsa.

Skipulagsstofnun telur að þegar af þeirri ástæðu að hið kærða byggingarleyfi uppfyllir ekki framangreind ákvæði um bil á milli húsa og fjarlægð frá lóðamörkum skuli orðið við kröfu kærenda um að leyfið verði fellt úr gildi.  Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016, sem staðfest var af umhverfisráðherra þann 18. ágúst 1998, er gert ráð fyrir að nýtingarhlutfall miðbæjar geti verið 1,5-2,5. Miðað við upplýsingar sem fram koma í byggingarlýsingu á samþykktum uppdrætti af fyrirhugaðri byggingu á lóðinni nr. 53b við Laugaveg er flatarmál lóðarinnar 660 ferm. en heildarflatarmál byggingarinnar 1641,4 ferm. að frátöldum bílakjallara. Að honum meðtöldum er heildarflatarmál 2171,9 ferm.  Nýtingarhlutfall lóðarinnar er því er því að frátöldum bílakjallara 2,487 en að honum meðtöldum 3,29.

Í grein 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, segir að gólfflötur í lokuðum bílastæðahúsum teljist hluti heildagólfflatar við útreikning á nýtingarhlutfalli en bílastæði í opnum bílskýlum eða á pöllum teljist ekki hluti heildargólfflatar við útreikning nýtingarhlutfalls. Skipulagsstofnun telur að fyrirhugaður bílakjallari að Laugavegi 53b geti ekki talist vera opið bílskýli og falli því ekki að framangreindu undanþáguákvæði skipulagsreglugerðar, hvort sem það kann að teljast opið eða lokað rými skv. reglugerð nr. 471/1997 um eignaskiptayfirlýsingar, útreikning hlutfallstalna ofl. í fjöleignarhúsum.

Í grein 3.1.4 í skipulagsreglugerð segir einnig að ef gert er ráð fyrir bílastæðum neðanjarðar í deiliskipulagi sé með hliðsjón af því heimilt að auka nýtingarhlutfall umfram það sem kveðið er á um í aðalskipulagi. Á blaðsíðu 29 í greinargerð Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 segir að ef tillaga komi fram sem borgaryfirvöld geta fallist á, þar sem farið sé verulega yfir það nýtingarhlutfall sem aðalskipulagið gerir ráð fyrir, skuli unnið deiliskipulag og það auglýst samkvæmt skipulagslögum. Ekki hefur verið samþykkt deiliskipulag af viðkomandi svæði. Hið kærða byggingarleyfi er að mati Skipulagsstofnunar ekki í samræmi við Aðalskipulag Reykjavíkur 1996-2016. Stofnunin telur því að fella beri leyfið úr gildi.”

Umsögn Brunamálastofnunar:  Vegna málsástæðna kærenda um að ekki hafi verið fullnægt skilyrðum byggingarreglugerðar um eldvarnir við hönnun hinnar umdeildu nýbyggingar ákvað úrskurðarnefndin að leita umsagnar Brunamálstofnunar um brunahönnun hússins.  Með bréfi, dags. 7. júní 1999, sendi stofnunin úrskurðarnefndinni umsögn sína um brunavarnir að Laugavegi 53b.  Í umsögninni koma fram fjölmargar athugasemdir, alls 45 tölusettir liðir, auk almennra athugasemda.  Flest þessara atriða teljast þó lítilvæg og lúta mörg að frágangi uppdrátta.  Umsögnin var kynnt málsaðilum og voru í framhaldi af því gerðar úrbætur á uppdráttum og brunavörnum hússins, sem Brunamálstofnun hefur staðfest að séu fullnægjandi.

Málsmeðferð:  Eins og að framan er rakið hefur úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála áður fellt úrskurð um gildi byggingarleyfis fyrir nýbyggingu að Laugavegi 53b, sem í höfuðdráttum er hin sama og um er deilt í máli þessu, ef frá eru taldar breytingar á kjallara. Verður ekki í máli þessu fjallað ítarlega að nýju um álitaefni sem standa óröskuð frá fyrri úrskurði hvað varðar lagagrundvöll og staðreyndir og fengið hafa umfjöllun nefndarinnar.  Hins vegar eru nokkur álitaefni ný í málinu eins og það liggur nú fyrir.  Er einkum um að ræða eftirtalin atriði:

Við úrlausn nefndarinnar í fyrra máli áttu við ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 318/1985 og byggingarreglugerðar nr. 177/1992 með áorðnum breytingum.  Í máli því sem hér er til úrlausnar gilda hins vegar ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 og byggingarreglugerðar nr. 441/1998.  Kemur því til skoðunar hvort breytingar á réttarheimildum leiði til annarrar niðurstöðu en þeirrar sem nefndin komst að í fyrra máli um einstök atriði.

Eigendur Laugavegar 55 áttu ekki aðild að fyrra máli.  Hafa málsástæður, sem varða hagsmuni þeirra sérstaklega, því ekki komið fyrr til úrlausnar.

Breytingar hafa verið gerðar á hönnun byggingarinnar, einkum kjallara.  Er það meðal úrlausnarefna málsins að skera úr um það hvort þær breytingar, ásamt breytingum á réttarheimildum, leiði til annarrar niðurstöðu við útreikning á nýtingarhlutfalli nýbyggingarinnar á lóðinni.

Úrskurðarnefndin lengdi afgreiðslutíma máls þessa í allt að 3 mánuði með heimild í 4. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997.  Hefur uppsaga úrskurðar í málinu dregist nokkuð fram yfir þann tíma og stafar það aðallega af tímafrekri og aukinni gagnaöflun, m.a. vegna álitaefna um öryggismál, svo sem brunavarnir, sem nefndin taldi óhjákvæmilegt að rannsaka til hlítar.  Þá hefur málsaðilum, með vísun til andmælaréttar, verið gefinn kostur á að tjá sig ítrekað um ný gögn og sjónarmið og hefur það tafið meðferð málsins.

Niðurstaða:  Úrskurðarnefndin hafnar alfarið málsástæðum byggingarleyfishafa um aðildarskort K, sem er meðal kærenda sem kaupsamninghafi um fasteignina nr. 55 við Laugaveg.  Kom hún á framfæri athugasemdum við grenndarkynningu er lauk í janúar 1999, en þá hafði hún fest kaup á eigninni og á hún, að mati úrskurðarnefndarinnar,  ríka lögvarða hagsmuni í málinu og því kæruaðild, sbr. 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.  Um tómlæti getur ekki talist vera að ræða þar sem byggt er á nýjum réttarreglum, sem ekki gátu komið til álita í fyrra kærumáli.  Verður því tekin afstaða til sjónamiða og kröfugerðar K til jafns við aðra kærendur í málinu.

Með úrskurði í fyrra kærumáli um byggingu að Laugavegi 53b, uppkveðnum hinn 12. nóvember 1998, tók úrskurðarnefndin afstöðu til málsástæðna kærenda er lutu að meintum brotum gegn ákvæðum í stjórnsýslulögum nr. 37/1993.  Stendur niðurstaða nefndarinnar um þau kæruatriði óröskuð.  Eins og mál þetta liggur nú fyrir eru tvö höfuðatriði til úrlausnar, annars vegar hvort nýtingarhlutfall nýbyggingar á lóðinni nr. 53b við Laugaveg sé innan marka gildandi aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 og hins vegar hvort fyrirhuguð nýbygging fullnægi kröfum byggingarreglugerðar nr. 441/1998 um bil milli húsa, fjarlægðir frá lóðarmörkum og heimildir til byggingar á lóðarmörkum.  Þar sem ljóst er að úrslit málsins ráðast af úrlausn þessara tveggja álitaefna verður umfjöllun nefndarinnar í aðalatriðum einskorðuð við þessi tvö atriði.

Ekki virðist ágreiningur um það í málinu, a.m.k. ekki af hálfu borgaryfirvalda, að eigi að telja brúttógólfflatarmál bílageymslu á jarðhæð með við útreikning nýtingarhlutfalls hinnar umdeildu nýbyggingar, þá sé nýtingarhlutfallið hærra en heimilt er samkvæmt aðalskipulagi.  Ágreiningur aðila um nýtingarhlutfall einskorðast því við það hvort reikna eigi flatarmál bílageymslunnar með eða ekki.

Hugtakið nýtingarhlutfall er skilgreint í 2. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sem „hlutfall milli brúttógólfflatar á lóð eða reit og flatarmáls lóðar eða reits.”   Hliðstæðar skilgreiningar er að finna í grein 1.3 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 og grein 4.27 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.  Þó er í reglugerðunum notað orðið heildargólfflötur í stað brúttógólfflatar.  Sá ágalli er á þessum skilgreiningum að hvorki orðið brúttógólfflötur eða heildargólfflötur hefur skýrt skilgreinda merkinu eða samsvörun við skilgreind hugtök sem notuð eru við ákvörðun flatarmáls bygginga.  Mun í framkvæmd að jafnaði hafa verið stuðst við brúttóflatarmál bygginga við útreikning nýtingarhlutfalls en brúttóflatarmál er vel skilgreint hugtak og eiga upplýsingar um það jafnan að liggja fyrir, m.a. á aðaluppdráttum.

Nýtingarhlutfalli er ætlað að vera reikniaðferð til þess að lýsa og ákvarða stærð mannvirkja í hlutfalli við stærð lóðar eða stærð fleiri mannvirkja á lóðum innan tiltekins landnotkunarreits eða götureits, sbr. skilgreiningu í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, grein 1.3.  Með því að tilgreina nýtingarhlutfall er því í raun verið að ákvarða þéttleika byggðar á tilteknu svæði.  Í aðalskipulagi Reykjavíkur er þessu hugtaki þannig beitt til þess að gera grein fyrir mismunandi þéttleika byggðar á mismunandi svæðum í samræmi við þær áherslur um landnotkun sem við eiga á hverju svæði.  Þannig er við það miðað að nýtingarhlutfall í einbýlishúsahverfum sé á bilinu 0,2-0,4 en á miðbæjarsvæði 1,5-2,5.  Augljóst er að til þess að nýtingarhlutfall geti verið marktækt hugtak, til þess fallið að lýsa og ákvarða þéttleika byggðar, verður að gjalda varhug við því að heimila frávik eða undanþágur frá þeim reiknireglum sem eru grundvöllur hugtaksins.  Hljóta slíkar undanþágur, eðli máls samkvæmt, að verða að styðjast við gildar málefnalegar ástæður og sæta þröngri lögskýringu.

Frávik frá aðalreglunni um nýtingarhlutfall hafa verið heimiluð með tvennu móti. 

Annars vegar hefur verið talið heimilt að hækka nýtingarhlutfall einstakrar lóðar eða lóða í deiliskipulagi, umfram það sem ákveðið er í aðalskipulagi, ef á lóðunum er komið fyrir mannvirkjum í þágu nærliggjandi svæðis, svo sem ef bílastæðum er komið fyrir neðanjarðar.  Af  þessum toga eru ákvæði 4. mgr. greinar 4.3.4 í eldri skipulagsreglugerð nr. 318/1985 og ákvæði 3. málsl. 8. mgr. greinar 3.1.4 í núgildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998.  Svipuð hugsun kemur fram í aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 þar sem segir að sé bílastæðum komið fyrir neðanjarðar eða inni í byggingu og við það myndað grænt svæði eða almenningstorg megi hækka nýtingarhlutfall sem samsvari því gólfflatarmáli sem fari undir bílastæði, þó að tilteknu hámarki.  Er ljóst að reglur af þessum toga eru settar í þágu hagsmuna heildarinnar en ekki einungis viðkomandi lóðarhafa.

Hins vegar hafa verið heimiluð frávik frá nýtingarhlutfalli sem felast í því að ekki er tekið tillit til tiltekins gólfflatar við útreikning nýtingarhlutfalls.  Dæmi um undanþágu af þessu tagi eru ákvæði 3. mgr. greinar 4.3.4 í eldri skipulagsreglugerð nr. 318/1985 og 2. málsl. 8. mgr. greinar 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.  Undanþágur þessar fela það í sér að ekki er tekið tillit til alls brúttógólfflatar við útreikning nýtingarhlutfalls lóðar eða reits og er því við beitingu þeirra í raun vikið frá þeirri reiknireglu um nýtingarhlutfall, sem skilgreind er í 2. gr. laga nr. 73/1997.  Varhugavert verður að telja að raskað sé með þessum hætti skilgreindri reiknireglu, sem hugtakið nýtingarhlutfall byggist á.  Geta slíkar undanþágur leitt til þess að umfangsmikið byggingarmagn sé ekki talið með við útreikning nýtingarhlutfalls, enda ræðst það alfarið af hönnun mannvirkis hvernig nýtingarhlutfall þess reiknast, sé slíkum undanþágum fyrir að fara.   Niðurstaðan gæti þá orðið sú, að ekki væri unnt að takmarka byggingarmagn á einstökum lóðum eða reitum með ákvörðun nýtingarhlutfalls viðkomandi lóða eða reita í skipulagi, en slíkt væri augljóslega andstætt þeim tilgangi sem nýtingarhlutfalli er ætlað að hafa samkvæmt skipulags- og byggingarlögum.

Í greinargerð byggingarnefndar Reykjavíkur í máli þessu er því haldið fram að að leggja eigi ÍST 50:1998 og stærðir í skráningartöflu samkvæmt fylgiskjali með reglugerð nr. 471/1997 um eignaskiptayfirlýsingar, útreikning hlutfallstalna o.fl. í fjöleignarhúsum til grundvallar við útreikning á nýtingarhlutfalli, en skráningartafla þessi er meðal fylgiskjala aðaluppdrátta, sbr. grein 15.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.  Þessi skilningur felur í sér að gólfflötur alls húsrýmis í lokunarflokki B telst ekki með við útreikning nýtingarhlutfalls.  Úrskurðarnefndin hafnar þessum skilningi.  Tilvitnuð reglugerð nr. 471/1997 er sett með stoð í lögum um fjöleignarhús og geymir ákvæði um útreikning hlutfallstalna og stærða, sem eru grundvöllur skráningar mannvirkja og ákvarðana um eignarhlutföll og skiptingu kostnaðar.  Tilgangur hennar er hins vegar ekki sá að vera grundvöllur útreiknings nýtingarhlutfalls og er hvergi til hennar vísað í því samhengi, enda þótt reglugerð þessi hafi legið fyrir þegar núgildandi skipulags- og byggingarreglugerðir voru settar. Í 3. grein byggingarreglugerðar nr. 441/1998 er  getið ákvæða sérlaga, staðla og annarra reglna um byggingarmál.  Er þar ekki getið fylgiskjals með reglugerð nr. 471/1997, en það hefði þó verið eðlilegt ef því hefði verið ætlað að gilda við útreikning nýtingarhlutfalls sem gera skal grein fyrir á afstöðuuppdrætti skv. grein 18.18. í byggingarreglugerð.  Samkvæmt þessu er það álit úrskurðarnefndarinnar að við útreikning nýtingarhlutfalls sé ekki heimilt að leggja brúttóflöt til grundvallar, eins og hann reiknast í skráningartöflu mannvirkja skv. fylgiskjali með reglugerð nr. 471/1997, heldur beri við útreikning þess að telja með heildargófflöt rýmis í lokunarflokki B, sé slíkt rými hluti mannvirkis.  Af þessu leiðir að enda þótt bílageymsla í kjallara hinnar umdeildu byggingu yrði talin í lokunarflokki B, opið rými, leiddi það ekki, eitt og sér, til þess að gólfflöt hennar ætti ekki að telja með við útreikning nýtingarhlutfalls fyrirhugaðrar nýbyggingar á lóðinni.

Eftir er þá að taka afstöðu til þess hvort umrædd bílageymsla teljist „opið bílskýli”, sem heimilt er að undanskilja við útreikning á nýtingarhlutfalli skv. 2. málsl. 8. mgr. greinar 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.

Hugtakið „opið bílskýli” er hvergi skilgreint í lögum eða reglugerðum.  Í 4.2 grein byggingarreglugerðar nr. 441/1998 er bílageymsla skilgreind sem „hús eða húshluti til geymslu á bílum, ýmist opið eða lokað.”  Í 112.-114. grein reglugerðarinnar eru ítarleg ákvæði um bílageymslur.  Aðeins er þar á einum stað vikið að „opnu  bílskýli” sem er í grein 113.9, en þar segir: „Opin bílskýli, allt að 50 fermetum, sem samanstanda af þaki bornu af stoðum án útveggja má byggja á lóðarmörkum.  Þakefni skal vera í flokki T.”  Af orðalagi þessa ákvæðis verður ráðið að með „opnu bílskýli” sé átt við bílastæði undir þaki en að öðru leyti  að mestu opið.  Þar sem skýra verður undanþáguákvæði 2. málsl. 8. mgr. greinar 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 þröngt, getur úrskurðarnefndin ekki fallist á það að bílageymsla, sem að mestu leyti er lokuð eins og raunin er um hina umdeildu bílageymslu, geti talist vera „opið bílskýli” enda þótt hún kunni réttilega að falla undir lokunarflokk B við rýmisflokkun í skráningartöflu.

Í úrskurði nefndarinnar frá 12. nóvember 1998 er vikið að því, að við fyrri umfjöllun í skipulags- og umferðarnefnd Reykjavíkur um nýbygginguna að Laugavegi 53b, hafi m.a. verið talið skipta máli við útreikning nýtingarhlutfalls hvort flokka bæri bílakjallarann sem opið rými (B rými) eða lokað (A rými).  Var því haldið fram af fulltrúa í nefndinni að ef bílageymslan teldist ekki lokað rými (A rými) yrði hún ekki reiknuð með í brúttóflatarmáli í skráningartöflu og þar með ekki talin með við útreikning nýtingarhlutfalls.  Væri stuðst við þetta brúttóflatarmál við útreikning nýtingarhlutfalls hjá Skipulagsstofnun.  Úrskurðanefndin tók, af þessu tilefni, til athugunar rýmisflokkun bílageymslunnar og var það niðurstaða nefndarinnar að flokka bæri hana sem A rými, svo sem upphaflega hefði verið gert á skráningartöflu. Kom því ekki til skoðunar af hálfu úrskurðarnefndarinnar hvort það hefði áhrif á útreikning nýtingarhlutfalls ef flokka ætti bílgeymsluna sem opið rými (B rými)  og verður fyrri úrskurður nefndarinnar ekki skilinn á þann veg  að í honum felist einhver vísbending þar um.  Við eftirgrennslan hefur auk þess komið í ljós að staðhæfing fulltrúa í skipulags- og umferðarnefnd, um að Skipulagsstofnun reiknaði nýtingarhlutfall eftir brúttóflatarmáli mannvirkis á skráningartöflu, átti ekki við rök að styðjast og var umfjöllun um þetta álitaefni í skipulags- og umferðarnefnd því ekki á réttum forsendum.  Hefði sú umfjöllun því aldrei getað orðið réttur grundvöllur að úrlausn úrskurðarnefndar um nýtingarhlutfallið.  Allt aðrar ástæður réðu hins vegar niðurstöðu nefndarinnar í málinu.

Hið síðara af tveimur megin álitaefnum máls þessa er um það hvort með hinum kærðu samþykktum hafi verið brotið gegn ákvæðum greinar 75 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 um fjarlægð frá lóðarmörkum og bil milli húsa.  Ákvæðin í 75. grein byggingarreglugerðarinnar eru öðrum þræði ákvæði sem tryggja eiga öryggi með tilliti til eldvarna.  Jafnframt felast í ákvæðunum reglur um grenndarrétt, enda er ljóst að fyrirkomulag bygginga á lóð getur haft áhrif á nýtingarmöguleika grannlóðar þótt fullnægt sé öllum kröfum um brunaöryggi.  Í grein 75.4 í byggingarreglugerð er kveðið á um það að ákveða megi í skipulagi eða með þinglýstum samningi lóðarhafa að fjarlægð húss frá lóðarmörkum geti verið minni en tilskilið er í grein 75.1.  Sambærilegt ákvæði var ekki í eldri reglugerð. Hinni umdeildu nýbyggingu að Laugavegi 53b er þannig komið fyrir á lóðinni að ekki er fullnægt fjarlægðarkröfum greinar 75.1 í byggingarreglugerð, en byggingunni er m.a. ætlað að ná að lóðarmörkum Laugavegar 55.  Engin ákvörðun er um þetta fyrirkomulag í skipulagi, enda liggur ekki fyrir deiliskipulag af svæðinu, en gera skal grein fyrir afstöðu húsa á lóð í deiliskipulagi, sbr. grein 73.1 í byggingarreglugerð.  Ekki liggur heldur fyrir þinglýstur samningur lóðarhafa um fjarlægð hússins frá lóðarmörkum.  Ekki verður fallist á að hefð hafi skapast fyrir byggingum á lóðarmörkum lóðanna nr. 53b og 55 við Laugaveg, eins og byggingarleyfishafi heldur fram, enda er bakhús fyrirhugaðrar nýbyggingar til muna hærra og umfangsmeira en þær byggingar sem þar stóðu áður.  Heimild skortir því að lögum til þess að byggja fyrirhugaða nýbyggingu að Laugavegi 53b. 

Rétt er að taka fram að skipulagsyfirvöld í Reykjavík hafa nýlega auglýst tillögu að deiliskipulagi fyrir reit, sem markast af Laugavegi, Frakkastíg, Hverfisgötu og Vitastíg.  Enda þótt hin umdeilda nýbygging að Laugavegi 53b falli innan þess reits, hafa þessi áform um deiliskipulag nú engin áhrif á niðurstöðu máls þessa.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hið kærða byggingarleyfi samrýmist ekki gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016, þar sem nýtingarhlutfall fyrirhugaðrar nýbyggingar samkvæmt leyfinu fari verulega yfir efri mörk aðalskipulagsins, svo og að við útgáfu leyfisins hafi ekki verið fullnægt ákvæði greinar 75.4 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 um heimild til fráviks frá reglum um fjarlægð frá lóðarmörkum. Ber því að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur og staðfestingu borgarstjórnar á henni.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 25. febrúar 1999, sem staðfest var af borgarstjórn hinn 4. mars 1999, um að veita leyfi til byggingar verslunar-, þjónustu- og íbúðarhúss úr steinsteypu á lóðinni nr. 53b við Laugaveg, er felld úr gildi.

 

      

       

Ár 1999, þriðjudaginn 20. júlí kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 19/1999; kæra Ferðafélags Íslands á samþykkt sveitarstjórnar Svínavatnshrepps frá 13. maí 1998 á deiliskipulagi Hveravalla.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 10. apríl 1999, sem barst nefndinni hinn 12. sama mánaðar, kærir Ferðafélag Íslands samþykkt sveitarstjórnar Svínavatnshrepps frá 13. maí 1998 á deiliskipulagi fyrir Hveravallasvæðið, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda hinn 20. nóvember 1998.  Kærandi krefst þess að samþykkt sveitarstjórnar verði hnekkt.  Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Þegar mál þetta kom fyrst til umfjöllunar í úrskurðarnefndinni þótti sýnt að um umfangsmikið mál væri að ræða og að til vettvangsgöngu þyrfti að koma áður en til úrskurðar kæmi í málinu.  Var af þessum sökum ákveðið að lengja afgreiðslutíma málsins með stoð í 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga og var aðilum gerð grein fyrir þeirri ákvörðun.

Málavextir:  Árið 1938 reisti Ferðafélag Íslands skála fyrir ferðamenn á Hveravöllum.  Á árinu 1980 reisti félagið þar annan skála á svonefndum Breiðamel.  Á árinu 1989 var skáli þessi fluttur nær eldri skála félagsins og jafnframt reist salernishús fyrir báða skálana.  Munu þessar framkvæmdir hafa verið unnar í samráði við Náttúruverndarráð, enda innan svæðis þess sem friðlýst hafði verið með auglýsingu nr. 217/1975.  Síðla árs 1993 staðfesti umhverfisráðherra aðalskipulag Svínavatnshrepps 1992-2012, sem tekur meðal annars til Hveravallasvæðisins.  Er í greinargerð aðalskipulagsins lýst áformum um framtíðarskipan ferðaþjónustu á svæðinu.  Ferðafélag Íslands taldi að gengið væri gegn hagsmunum félagsins með þeim áformum, sem fram komu í aðalskipulaginu.  Beindi félagið stjórnsýslukæru til umhverfisráðuneytisins með kröfu um að aðalskipulagið yrði fellt úr gildi að því er Hveravelli varðaði, en til vara að ráðuneytið veitti félaginu stöðuleyfi fyrir núverandi aðstöðu á Hveravöllum.  Var kröfum þessum hafnað með úrskurði umhverfisráðherra, dags. 2. júlí 1996.

Í maí 1997 lá fyrir skýrsla um frekara mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar mannvirkjagerðar á Hveravöllum samkvæmt gildandi aðalskipulagi.  Ákvað hreppsnefnd Svínavatnshrepps að hlutast til um breytingar á aðalskipulaginu til þess að aðlaga það að þeim sjónarmiðum sem fram komu í matsskýrslunni.  Var breyting á aðalskipulagi hreppsins samþykkt af hreppsnefnd 13. maí 1998 og staðfest af umhverfisráðherra hinn 7. ágúst 1998 að undangenginni lögboðinni málsmeðferð.  Samhliða undirbúningi að breytingu aðalskipulagsins var unnið að gerð deiliskipulags fyrir Hveravallasvæðið.  Gerð deiliskipulagsins lauk í apríl 1998 og var það samþykkt á fundi hreppsnefndar Svínavatnshrepps hinn 13. maí 1998, sama dag og áðurnefnd breyting aðalskipulags, en auglýsing um deiliskipulagið var birt í stjórnartíðindum hinn 20. nóvember 1998.

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 30. nóvember 1998, kærði Ferðafélag Íslands staðfestingu umhverfisráðherra frá 7. ágúst 1998 á breytingu á aðalskipulagi Svínavatnshrepps 1992-2012 að því er varðar Hveravelli.  Jafnframt var kærð samþykkt sveitarstjórnar Svínavatnshrepps frá 13. maí 1998 á deiliskipulagi fyrir Hveravelli, sem auglýst hafði verið í B-deild Stjórnartíðinda.  Með úrskurði, uppkveðnum hinn 12. mars 1999, var aðalkröfu kæranda um ógildingu staðfestingar ráðherra á breytingu aðalskipulagsins vísað frá úrskurðarnefndinni en málið að öðru leyti fellt niður með samkomulagi aðila.  Var kæranda gefinn kostur á því að koma að nýrri kæru þar sem einungis væri til umfjöllunar ákvörðun sveitarstjórnar Svínavatnshrepps um að samþykkja deiliskipulag fyrir Hveravelli.  Í samræmi við þessa niðurstöðu setti kærandi fram kæru þá sem hér er til meðferðar.

Málsrök kæranda:  Af hálfu kæranda er byggt á eftirgreindum málsástæðum.

Í deiliskipulagi Hveravalla sé gert ráð fyrir því að salernishús kæranda verði rifið og leiði það til þess að gamla sæluhúsið verði ónothæft.  Í þessu sé jafnframt fólgin breyting frá aðalskipulaginu og hefði þurft að taka ákvörðun um það í deiliskipulaginu sjálfu hvernig salernismálum gamla sæluhússins yrði háttað í staðinn.  Á þessum þýðingarmikla þætti taki deiliskipulagið ekki og fái það ekki staðist.

Kærandi telur að í deiliskipulaginu sé gert ráð fyrir því að þjónusta við ferðamenn verði aukin á Hveravöllum, umfram það sem ráðgert hafi verið í aðalskipulagi.  Þannig sé í deiliskipulaginu gert ráð fyrir verslun, matsölu, leigu á fundarsal, bensínsölu o.s.frv. og í raun vísi að hótelrekstri.  Sé ljóst að róttæk breyting hefur verið gerð frá aðalskipulaginu.  Hér sé í raun verið að breyta hálendismiðstöð í aðalskipulagi í jaðarmiðstöð í deiliskipulagi, svo notuð sé skilgreining svæðisskipulags miðhálendisins.  Þetta brjóti í bága við sjálft svæðisskipulag miðhálendisins.  Það sé því röng fullyrðing skipuleggjenda Hveravalla, að skipulagið sé í samræmi við svæðisskipulag miðhálendisins, sem þar fyrir utan hafi ekki verið gengið frá, sbr. lög nr. 58/1999 um breytingu á skipulags- og byggingarlögum.  Kærandi telur augljóst að skipuleggjendur Hveravallasvæðisins hafi ekki ætlað að bíða eftir því hvernig gengið yrði endanlega frá svæðisskipulagi miðhálendisins, áður en gengið væri frá aðal- og deiliskipulagi Hveravalla. Sé óeðlilegt að gengið sé frá deiliskipulagi á ákveðnu litlu svæði, þegar sjálft svæðisskipulag miðhálendisins sé ófrágengið.  Að þessu hafi margir umsagnaraðilar fundið.  Bendir kærandi á lög nr. 58/1999 um breytingu á skipulags- og byggingarlögum hvað snertir gerð og kynningu svæðisskipulags miðhálendisins.

Þá telur kærandi að hreppsnefnd Svínavatnshrepps hafi brostið hæfi til þess að taka hina kærðu ákvörðun um deiliskipulag Hveravalla.  Draga megi hlutlægni Svínavatnshrepps stórlega í efa, enda hafi hann ríkra fjárhagslegra hagsmuna að gæta varðandi rekstur þjónustumiðstöðvarinnar og sé því vanhæfur sem stjórnsýsluvald til að fjalla um þessi mál af þeirri hlutlægni sem þurfi, eins og dæmin sýni.  Hér sé um stjórnvaldsvanhæfi að ræða.  Bendir kærandi á að það sé m.a. markmið skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála og þar með að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn, sbr. 1. grein laganna.  Þrátt fyrir þetta hafi Svínavatnshreppur, á grundvelli meints eignarréttar og meints stjórnsýsluvalds, úthlutað sjálfum sér, þ.e. íbúum hreppsins, lóðarrými fyrir ferðaþjónustumiðstöð á landi, sem hann eigi ekki og hafi ekki fengið leyfi til að byggja á og sé að hluta til á friðlýstu svæði.  Um leið eigi að ryðja samkeppnisaðila um þjónustu í burtu.

Ennfremur telur kærandi að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.  Í aðalskipulaginu hafi verið gert ráð fyrir því að nýrra sæluhús F.Í., ásamt salernishúsi, yrði flutt og komið fyrir á öðrum stað á skipulagssvæðinu.  Aftur á móti komi skýrt fram í deiliskipulaginu að nú skuli rífa þessi hús F.Í.  Á þessu sé allur munur og sýni svo ekki verður um villst að deiliskipulagið sé í hróplegu ósamræmi við aðalskipulagið.  Varðandi þann mun, sem sé á tilflutningi eða niðurrifi þessara bygginga, telji kærandi að með því að krefjast niðurrifs í stað tilflutnings hafi meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga verið brotin.  Hér hafi borið að velja vægara úrræðið og gæta hófs í meðferð valds.  Brottrif bygginganna í stað tilflutnings fari berlega í bága við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.
 
Einnig byggir kærandi á því að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.  Til stuðnings þessari málsástæðu bendir kærandi á að samkvæmt deiliskipulaginu skuli nýrra sæluhús og salernishús hans rifin en Veðurstofa Íslands hafi hins vegar fengið leyfi Svínavatnshrepps að hafa hús sitt um kyrrt á Hveravöllum um einhver ár, þótt síðar eigi einnig að rífa það hús.  Kærandi hafnar þeim röksemdum Svínavatnshrepps fyrir þessari mismunun að hús Veðurstofu Íslands á Hveravöllum sé byggt með leyfi hreppsins, en nýrra sæluhús F.Í. og salernishúsið ekki.  Leitað hafi verið leyfis fyrir þessum byggingum á sínum tíma og hafi engar athugasemdir komið fram, fyrr en eftir að ákvörðun um byggingu þjónustumiðstöðvarinnar hafi verið tekin.

Þá byggir kærandi á því að bindandi bótayfirlýsingu sveitarstjórnar Svínavatnshrepps skorti, en skv. 2. mgr. 21. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem fjalli um breytingu á aðalskipulagi, skuli fylgja slíkri tillögu bindandi yfirlýsing um að stjórn sveitarfélagsins taki að sér að bæta það tjón er einstakir aðilar kunni að verða fyrir við breytinguna.  Þessari skyldu hafi Svínavatnshreppur enn ekki fullnægt enda þótt hér sé um fortakslaust lagaskilyrði að ræða.

Loks telur kærandi að í hinni kærðu ákvörðun felist ólögmæt afturköllun stjórnvaldsákvörðunar.  Áréttar kærandi sérstaklega, að með auglýsingu nr. 217/1979 um náttúruvætti á Hveravöllum á Kili hafi Náttúruverndarráð heimilað kæranda að hafa sæluhús á friðuðu svæði Hveravalla í samráði við ráðið.  Telur kærandi að Svínavatnshreppur geti ekki með gerð aðalskipulags og deiliskipulags ómerkt ákvörðun Náttúruverndarráðs um að heimila kæranda að hafa sæluhús innan friðlýsta svæðisins.  Til þess að breyta þeirri ákvörðun þurfi Náttúruvernd ríkisins með lögformlegum hætti að afturkalla leyfið og þá með vitund kæranda og einhverjum aðlögunartíma.  Þar sem þessi háttur hafi ekki verið hafður á telur kærandi ólögmæt þau ákvæði aðalskipulags og deiliskipulags Hveravalla, sem kveða á um niðurrif nýrra sæluhúss kæranda á svæðinu.

Kröfur og málsrök hreppsnefndar Svínavatnshrepps:  Af hálfu hreppsnefndar Svínavatnshrepps er aðallega gerð krafa um frávísun málsins frá úrskurðarnefndinni, en til vara að kröfu kæranda verði hafnað.  Frávísunarkrafan er studd eftirgreindum rökum:

Kærði telur kröfu kæranda ekki úrskurðarhæfa fyrir það hversu óskýr hún sé.  Gera verði þá kröfu til kæranda að kröfugerð hans sé skýr og ótvíræð varðandi þau atriði sem kærandi hyggst fá hnekkt eða breytt með atbeina úrskurðarnefndarinnar.  Við mat á skýrleika krafna verður, að mati kærða, að líta til krafna einkamálaréttarfarsins, sbr. d-lið 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.  Kröfugerð kæranda fullnægi ekki lágmarkskröfum einkamálaréttarfarsins í þessum efnum.  Í þessu sambandi sé bent á eftirfarandi:

Kröfugerð kæranda gangi út á það að samþykki sveitarstjórnar Svínavatnshrepps þann 13. maí 1998 á “deiliskipulagi Svínavatnshrepps 1992-2012”, að því er varðar Hveravallasvæðið, verði hnekkt.  Samþykkt sveitarstjórnarinnar þann 13. maí 1998 taki ekki til deiliskipulags með framangreindu heiti.  Með vísan til auglýsingarinnar á deiliskipulaginu hafi samþykki sveitarstjórnarinnar tekið til “deiliskipulags fyrir Hveravelli í Svínavatnshreppi”.  Andlag ógildingarkröfunnar sé því ranglega tilgreint í kröfugerð kæranda.

Kærði telur, að þegar lesin sé saman lýsing kærða á kæruefninu og sjálf kröfugerðin, þá megi draga í efa að unnt sé að hafa uppi kröfugerð af því tagi sem hér sé höfð uppi af hálfu kæranda.  Kröfugerð hans feli það efnislega í sér, að úrskurðarnefndin hnekki tiltekinni samþykkt sveitarstjórnar að því er varðar framkvæmd á þeirri skipulagsskyldu sem hvíli á sveitarfélögum samkvæmt 23. gr., sbr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Lögmæltum aðdraganda að slíkri samþykkt, sem hér standi til að hnekkja, sé ætlað að tryggja að samþykktir af þessu tagi séu aldrei formlega séð rangar.  Ekki verði séð að það sé lögboðið hlutverk úrskurðarnefndarinnar að ógilda deiliskipulag í heild sinni, þótt krafa komi fram um slíkt.  Öðru máli gegni um einstakar ákvarðanir skipulags- og byggingaryfirvalda, sem reistar séu á slíku deiliskipulagi.

Þá telur kærði ástæðu til að vekja athygli á niðurstöðu úrskurðar nefndarinnar frá 12. mars sl., þar sem fjallað sé um sömu kröfu kæranda og hér sé til meðferðar.  Kærandi hafi sett kröfuna fram sem varakröfu í fyrrgreindu máli.  Í úrskurði nefndarinnar segi orðrétt:  “Eins og háttað er málatilbúnaði kæranda er varakrafa hans, um að hnekkt verði samþykkt sveitarstjórnar Svínavatnshrepps um deiliskipulag fyrir Hveravelli, svo samofin aðalkröfu málsins að erfitt er að fjalla um hana, að óbreyttu, eftir að aðalkröfunni hefur verið vísað frá nefndinni.”  Þessi ályktun nefndarinnar verði naumast skilin á annan veg en þann, að þessi krafa kæranda sé, ein sér, óúrskurðarhæf.  Aðilar hafi samþykkt að tilmælum nefndarinnar, eftir því sem best verði séð, að láta ekki reyna á kröfuna.  Kærði sé sammála þessari ályktun nefndarinnar, þ.e. að krafan sé ekki úrskurðarhæf, ein sér, án tengsla við það álitaefni hvort rétt og löglega hafi verið staðið að breytingu á aðalskipulagi Svínavatnshrepps, sbr. staðfestingu umhverfisráðherra á breytingunni þann 7. ágúst 1998.  Úrskurðarnefndin segi í úrskurði sínum að hinir almennu dómstólar landsins eigi úrskurðarvald um það álitaefni og þá um leið að sjálfsögðu lögmæti deiliskipulagsins.

Verði ekki fallist á frávísunarkröfu kærða, gerir hann þá varakröfu að kröfu kæranda verði hafnað.  Varakröfuna styður kærði eftirgreindum efnisrökum:

Af hálfu kærða hafi verið staðið að breytingunni á aðalskipulaginu og deiliskipulaginu með réttum og lögmæltum hætti.  Deiliskipulagið sé reist á gildu aðalskipulagi fyrir Svínavatnshrepp með þeirri breytingu sem gerð var á því í ágúst 1998.  Af þessu leiði að engin efni séu því til þess að verða við kröfu kæranda um ógildingu deiliskipulagsins í heild, svo sem krafa hans felur í raun í sér, meðan grundvelli deiliskipulagsins hefur ekki verið hnekkt með atbeina dómstóla.

Í röksemdum kæranda fyrir kröfu sinni virðist gengið út frá því að deiliskipulagið fari í bága við aðalskipulag kærða, svo sem frá því hafi verið gengið á árinu 1993.  Í þessum rökum kæranda felist staðhæfing um að breyting sú sem gerð hafi verið á aðalskipulaginu í ágúst 1998 sé markleysa.  Þessi staðhæfing kæranda sé hvorttveggja í senn röng og marklaus meðan kærandi, eða aðrir sem hugsanlega ættu hér hlut að máli, hafi ekki látið reyna á réttmæti þessarar staðhæfingar fyrir dómstólum.  Með vísan til úrskurðar nefndarinnar frá 12. mars sl. sé það ekki á valdi nefndarinnar að úrskurða um réttmæti þessarar málsástæðu kæranda.

Kvörtunum og klögum kæranda um misbeitingu valds af hálfu kærða, staðhæfingum um vanhæfi kærða til ákvörðunartöku í þessum efnum, staðhæfingum um að kærði hafi sniðgengið meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins í samskiptum við kæranda og beitt kæranda ofríki og tillitsleysi í öllum samskiptum við hann, er af hálfu kærða mótmælt í heild sem röngum og/eða ósönnuðum.  Til stuðnings þessum mótmælum kærða er til fyllingar vísað til sérstakrar samantektar sem Páll Hjaltason arkitekt hefur gert og lögð hefur verið fram í málinu.

Vettvangsganga:  Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 6. júlí 1999.  Viðstaddir voru fulltrúar Ferðafélags Íslands og Svínavatnshrepps.  Gengið var um svæðið þar sem nú standa skálar Ferðafélags Íslands og þar sem fyrirhugaðri þjónustumiðstöð er ætlaður staður.  Ennfremur var eldri skáli Ferðafélags Íslands skoðaður.  Fulltrúar aðila svöruðu spurningum nefndarmanna og veittu upplýsingar.

Úrskurðarnefndin hefur ekki leitað umsagnar Skipulagsstofnunar í máli þessu, enda hefur stofnunin fjallað ítarlega um skipulagsmál Hveravalla og yfirfarið deiliskipulag það, sem um er deilt í málinu.  Liggur afstaða stofnunarinnar fyrir í málsgögnum.

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið hafði kærandi uppi kröfu um ógildingu deiliskipulags Hveravalla í fyrra kærumáli, þar sem jafnframt var krafist ógildingar á staðfestingu ráðherra á breytingu á aðalskipulagi svæðisins.  Var málið fellt niður að því er varðaði kröfu kæranda um ógildingu deiliskipulagsins með samkomulagi málsaðila, en kæranda var jafnframt gefinn kostur á því að koma að nýrri kæru, sem einvörðungu varðaði deiliskipulagið, innan mánaðar frá uppkvaðningu úrskurðar í fyrra máli.  Þessa réttar neytti kærandi með kæru þeirri sem hér er til meðferðar. 

Ekki verður fallist á það með kærða að vísa beri kröfu kæranda í málinu frá úrskurðarnefndinni.  Enda þótt nokkurrar ónákvæmni gæti í kærunni um heiti  deiliskipulags þess, sem kæran lýtur að, þykir það ekki eiga að leiða til frávísunar, enda fer ekki á milli mála við hvað er átt eða til hvaða ákvörðunar sveitarstjórnar Svínavatnshrepps kæran tekur.  Verða ekki gerðar jafn ríkar kröfur um skýrleika kröfugerðar í kærumáli fyrir stjórnvaldi og gerðar eru um dómkröfur samkvæmt einkamálalögum.  Við mat á þessu álitaefni ber að líta til ríkrar rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og þess að málsforræðisreglu einkamálaréttarfars verður ekki beitt fullum fetum um málsmeðferð í kærumáli á stjórnsýslustigi.  Þá verður að líta til þess að ólögfróðir aðilar fara oftar en ekki sjálfir með mál sín fyrir stjórnvöldum og verður að miða kröfur um málatilbúnað við þá staðreynd. 

Enda þótt úrskurðarnefndin hafi í fyrri úrskurði komist að þeirri niðurstöðu að hún sé ekki bær um að hnekkja staðfestingu ráðherra á aðalskipulagi eða breytingu á því, leiðir ekki af þeirri niðurstöðu að nefndina bresti vald til þess að fjalla um samþykkt sveitarstjórnar á deiliskipulagi.  Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 fjallar úrskurðarnefndin um ágreiningsmál um skipulags- og byggingarmál samkvæmt lögunum.  Eru ákvarðanir sveitarstjórna um þessi málefni kæranlegar til nefndarinnar, þar með taldar ákvarðanir um skipulagsmál, og er kæruheimild vegna slíkra ákvarðana áréttuð í 10. kafla skipulagsreglugerðar nr. 400/1998.  Geta slíkar ákvarðanir verið haldnar annmörkum sem leiða kunna til ógildingar þeirra, enda þótt með ákvæðum í skipulags- og byggingarlögum sé leitast við að tryggja að vandað sé til undirbúnings og gerðar slíkra ákvarðana.  Er það því á valdsviði úrskurðarnefndar að fjalla um kæruefni máls þessa.

Úrskurðarnefndin telur að við gerð deiliskipulags þess, sem um er deilt í máli þessu, hafi verið stefnt að því að endurheimta gróðurþekju, sem fyrir var á svæðinu þar sem nú eru nýrri skáli kæranda, salernishús og bílastæði.  Miða skipulagsáformin þannig að því að draga úr umferð og átroðningi á friðlýsta svæðinu næst hverasvæðinu sjálfu.  Markmið þessi verður að telja lögmæt og studd málefnalegum sjónarmiðum.  Að gættum ákvæðum skipulags- og byggingarlaga fengi það því staðist að ákveða í skipulagi brottnám mannvirkja af svæðinu.

Úrskurðarnefndin fellst ekki á þá málsástæðu kæranda að ekki hafi verið heimilt að samþykkja deiliskipulag fyrir Hveravelli þar sem ólokið sé gerð svæðisskipulags miðhálendisins, eða af þeim sökum að deiliskipulagið fari í bága við drög að slíku svæðisskipulagi.  Eru hvergi í lögum reistar skorður við því að deiliskipulag sé samþykkt fyrir einstök svæði á miðhálendinu þótt áformuð sé gerð svæðisskipulag þess.  Verður heldur ekki á það fallist að skilgreiningar, sem fram koma í drögum að slíku svæðisskipulagi, verði lagðar til grundvallar við úrlausn um gildi deiliskipulags einstakra svæða, enda hafa þær skilgreiningar ekki öðlast lögformlegt gildi.  Auk þess verður ekki ráðið af hinu umdeilda deiliskipulagi einu að fyrirhuguð starfsemi á svæðinu teldist fremur jaðarmiðstöð en hálendismiðstöð eins og kærandi heldur fram, heldur myndi þjónustustig á hverjum tíma mótast að miklu leyti af starfsleyfum sem veitt yrðu fyrir starfseminni hverju sinni.

Ekki verður fallist á að hreppsnefnd Svínavatnshrepps hafi brostið hæfi til þess að taka hina kærðu ákvörðun um deiliskipulag Hveravalla.  Samkvæmt skipulags- og byggingarlögum er það meðal skyldubundinna verkefna sveitarstjórna að hlutast til um gerð aðal- og deiliskipulags innan staðarmarka sveitarfélaga.  Hefur löggjafinn kosið að færa ákvörðunarvald í skipulagsmálum í auknum mæli til sveitarstjórna.  Skipulagsákvarðanir eru almenns eðlis og fela  að jafnaði ekki í sér ákvörðun um það hvaða einstaklingum eða lögpersónum gefist kostur á að hagnýta sér þau réttindi og gæði sem koma til ráðstöfunar á grundvelli þeirra.  Verður því ekki á það fallist að sveitarstjórnir bresti almennt vald til skipulagsákvarðana, enda þótt sveitarfélög kunni að eiga einhverja hagsmuni tengda skipulagsgerð og ákvörðunum um landnotkun. 

Ekki verður fallist á að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu eða jafnræðisreglu með hinni kærðu ákvörðun.  Eins og áður er að vikið er stefnt að lögmætum markmiðum með hinni kærðu skipulagsákvörðun, m.a. að endurheimta gróið svæði og fækka mannvirkjum á svæðinu.  Verður ekki séð að þessum markmiðum hafi mátt ná með öðru eða vægara móti en felst í hinu umdeilda deiliskipulagi.  Ekki verður heldur með réttu jafnað saman stöðu húss Veðurstofu Íslands annars vegar og mannvirkja kæranda hins vegar á skipulagssvæðinu.  Fyrrnefnda húsið stendur utan friðlýsta svæðisins og dregur ekki að sér umferð inn á gróið land.  Það gera hins vegar skálar kæranda og salernishús, auk þess sem bílastæði á svæðinu verða ekki með hægu móti færð meðan nýrri skáli kæranda og salernishús standa á núverandi stað.

Þar sem breyting sú á aðalskipulagi Svínavatnshrepps fyrir Hveravelli, sem staðfest var af umhverfisráðherra hinn 7. ágúst 1998, sætti málmeðferð samkvæmt 17. og 18. grein laga nr. 73/1997 var ekki þörf bótayfirlýsingar samkvæmt 2. mgr. 21. gr. nefndra laga.  Virðist málsástæða kæranda, um að slíka yfirlýsingu skorti, byggð á misskilningi á réttarreglum.  Verður því ekki á hana fallist.

Loks verður ekki fallist á þá málsástæðu kæranda að með samþykki Náttúruverndarráðs hafi hann öðlast sjálfstæða heimild til þess að hafa sæluhús á friðlýsta svæðinu á Hveravöllum, óháð samþykki sveitarstjórnar eða ákvörðunum hennar um skipulag á svæðinu.  Náttúruverndarráð hafði hvorki með höndum útgáfu byggingar- eða stöðuleyfa fyrir mannvirkjum né skipulagsvald.  Gat ráðið einungis veitt samþykki fyrir sitt leyti til þess að mannvirki fengju að standa á svæðinu þrátt fyrir friðlýsingu þess, en af því samþykki verða engar frekari heimildir leiddar.  Var staða mannvirkja á svæðinu því jafnframt háð samþykki sveitarstjórnar og því skilyrði að þau samrýmdust gildandi skipulagi.

Í málatilbúnaði kæranda er ítrekað að því vikið að hið umdeilda deiliskipulag sé ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag Hveravallasvæðisins.  Hefur úrskurðarnefndin kynnt sér sérstaklega greinargerð gildandi aðalskipulags og borið hana saman við greinargerð hins umdeilda deiliskipulags.  Í greinargerð aðalskipulagsins kemur fram ákvörðun um að flytja nýrri skála kæranda og salernishús á þjónustusvæði í Hvin og var ekki horfið frá þeirri ákvörðun með þeirri breytingu sem gerð var á aðalskipulaginu á árinu 1998.  Í greinargerð deiliskipulagsins felst hinsvegar ákvörðun um að rífa þessi mannvirki eða fjarlægja þau af hinu skipulagða svæði.  Samkvæmt þessu er hið umdeilda deiliskipulag ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag svæðisins og fullnægir því hvorki skilyrði 1. mgr. 23. greinar laga nr. 73/1997 um að deiliskipulag skuli gera á grundvelli aðalskipulags né því skilyrði 7. mgr. 9. greinar sömu laga að innbyrðis samræmi skuli vera milli aðal- og deiliskipulags.  Fullnægjandi lagaskilyrði skortir því fyrir hinu umdeilda deiliskipulagi .  Ber af þeim ástæðum að fella það úr gildi.

Úrskurðarnefndin telur ástæðu til að vekja á því athygli, að sveitarstjórn Svínavatnshrepps samþykkti hið umdeilda deiliskipulag á fundi sínum hinn 13. maí 1998, áður en fyrir lá afgreiðsla Skipulagsstofnunar og staðfesting umhverfisráðherra á þeirri breytingu á aðalskipulagi sem deiliskipulagið var að hluta til grundvallað á.  Samrýmist slík málsmeðferð ekki ákvæðum skipulags- og byggingarlaga um gerð og samþykkt skipulagsáætlana.  Þá telur nefndin að á skorti að í skipulagi svæðisins hafi verið gerð grein fyrir fráveitu eldri skála kæranda, sbr. grein 4.17.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.

Þar sem hið kærða deiliskipulag hefur sætt opinberri birtingu að lögum er lagt fyrir sveitarstjórn Svínavatnshrepps að  birta auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda um að deiliskipulagið hafi verið fellt úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna forfalla nefndarmanns.

Úrskurðarorð:

Deiliskipulag fyrir Hveravelli í Svínavatnshreppi, sem samþykkt var af sveitarstjórn Svínavatnshrepps hinn 13. maí 1998 og augýst í B-deild Stjórnartíðinda hinn 20. nóvember 1998, er fellt úr gildi.  Lagt er fyrir sveitarstjórn Svínavatnshrepps að birta auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda um að deiliskipulagið hafi verið fellt úr gildi.