Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
feb 21
Love0

140/2017 Arnarholt

Með

Árið 2019, þriðjudaginn 19. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 140/2017, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 20. október 2017 um að veita byggingarleyfi fyrir sumarhúsi á lóð nr. 15B í landi Arnarholts.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. nóvember 2017, er barst nefndinni 1. desember s.á., kæra eigendur jarðarinnar Hlöðutúns, Borgarbyggð, þá ákvörðun byggingar­fulltrúans í Borgarbyggð frá 20. október 2017 að veita byggingarleyfi fyrir sumarhúsi á lóð nr. 15B í landi Arnarholts. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Borgarbyggð 20. desember 2017.

Málavextir: Á árinu 1994 keyptu núverandi eigendur jörðina Arnarholt. Sama ár voru gerð drög að landskiptagerð milli eigenda Arnarholts og Hlöðutúns. Á árinu 1996 hófst deiliskipulagsgerð fyrir jörðina Arnarholt að frumkvæði eigenda hennar. Var deiliskipulagið samþykkt af bæjarstjórn Borgarbyggðar 11. febrúar 1998, yfirfarið af Skipulagsstofnun 12. mars s.á. og tók gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 31. s.m. Með umræddu deiliskipulagi var landinu skipt upp í 40 byggingarreiti, hver að stærð 500 m2. Hinn 5. júní 2003 undirrituðu eigendur Arnarholts stofnskjal lóða og voru greindir byggingarreitir gerðir að sérstökum fasteignum. Stofnskjalið var móttekið til þinglýsingar 23. s.m. Hinn 28. júní 2007 var lóð nr. 15B í landi Arnarholts afsalað til byggingarleyfishafa. Var afsalið móttekið til þing­lýsingar 31. mars 2008.

Með bréfi til sýslumannsins á Vesturlandi, dags. 6. september 2017, óskaði annar kærandi þess máls að afmáð yrði úr þinglýsingabókum embættisins fyrrnefnt stofnskjal lóða í landi Arnarholts þar sem það fengist ekki samrýmst öðrum þinglýstum skjölum jarðanna Arnarholts og Hlöðutúns. Hinn 8. desember 2017 hafnaði sýslumaður beiðni kæranda um að afmá greint stofnskjal úr þinglýsingarbók. Sama dag þinglýsti embættið yfirlýsingu um að jarðirnar Arnarholt og Hlöðutún í Borgarbyggð ættu sér sameiginlegt land (sameiginlegt óskipt beitiland) og að upplýsingar um það hafi ekki komið nægilega skýrt fram í þinglýsingarbók.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa Borgarbyggðar 20. október 2017 var samþykkt umsókn leyfishafa um byggingarleyfi fyrir sumarhúsi að Arnarholti 15b.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að í kaupsamningi núverandi eigenda Arnarholts frá árinu 1993 sé tekið fram að landamerki jarðarinnar séu samkvæmt þinglýstri landamerkja­lýsingu frá 21. maí 1890, en þar sé lýst sameiginlegum landamerkjum jarðanna Hlöðutúns og Arnarholts. Á árinu 1915 hafi jörðin Hlöðutún verið seld með útskiptu landi en að auki hafi fylgt jörðinni beitiland sameiginlegt með jörðinni Arnarholti. Það land hafi því verið í óskiptri sameign jarðanna. Frá árinu 1994 hafi ítrekað verið reynt án árangurs að ná samkomulagi um landskipti milli jarðanna varðandi það land sem sé í óskiptri sameign.

Fyrir liggi að sú bygging sem hið kærða byggingarleyfi taki til sé á óskiptu landi Hlöðutúns og Arnarholts. Ekkert samkomulag sé á milli eigenda landsins um nýtingu eða afnot af því. Ekki sé heimilt að gefa út byggingarleyfi fyrir byggingu sem rísa eigi í óskiptu landi jarðanna nema fyrir liggi samþykki allra meðeigenda. Skipti engu máli þótt fyrir hendi sé deiliskipulag og að fyrirhuguð bygging verði í samræmi við gildandi skipulag.

Fram komi í gr. 2.4.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 að með umsókn um byggingarleyfi skuli m.a. fylgja gögn sem hafi að geyma samþykki meðeigenda og annarra aðila eftir atvikum. Skilja beri ákvæðið með þeim hætti að áður en byggingarleyfi sé gefið út liggi fyrir samþykki meðeigenda lands eða lóðar varðandi þá byggingu sem þar eigi að rísa. Þó svo að byggingin kunni að vera í samræmi við gildandi skipulag breyti það því ekki að ekki sé heimilt að gefa út byggingarleyfi nema fyrir liggi samþykki landeigenda, en slíkt samþykki liggi ekki fyrir. Ekki sé um það deilt að sumarhúsið sem byggingarleyfið taki til og fyrirhugað sé að reisa sé í óskiptu landi Hlöðutúns og Arnarholts.

Málsrök Borgarbyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að áður en komið hafi til samþykktar byggingarleyfisins fyrir sumarhúsi að Arnarholti 15B hafi verið leitað til fulltrúa sýslumannsins á Vesturlandi til staðfestingar á því  hver væri lögmætur eigandi lóðarinnar. Í svari fulltrúans við fyrirspurninni hafi komið fram að stofnun lóðarinnar byggði á þinglýstum gerningi sem ekki hefði verið felldur úr gildi. Samkvæmt því sé leyfishafi eigandi lóðarinnar.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er bent á að ekkert land sé í óskiptri sameign jarðanna Hlöðutúns og Arnarholts fyrir utan land undir tvö sumarhús, líkt og eigendur jarðanna hafi samið um á fundum 10. september og 8. október 1994. Þegar núverandi eigandi Arnarholts hafi keypt landið með kaupsamningi 17. september 1994 hafi því í reynd verið búið að skipta því landi sem kærendur og þáverandi eigendur Arnarholts hafi talið vera sameiginlegt land. Kærendur hafi formlega samþykkt þessa skiptingu landsins með bréfi til skipulagsnefndar Borgarbyggðar, dags. 23. september 1996, þar sem fram komi að hjá kæranda hafi dregist „að ganga endanlega frá landamerkjum frekar en að um nokkurn ágreining sé að ræða.“ Landspilda sú sem leyfishafar eigi og hafi fengið byggingarleyfi fyrir sé því á landi sem óumdeilanlega hafi fallið til Arnarholts við samningsgerðina.

Telja verði að úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 72/2013, sem einnig hafi varðað útgáfu byggingarleyfis á grundvelli gildandi deiliskipulags fyrir Arnarholt, marki fordæmi í máli þessu, sem úrskurðarnefndinni sé skylt að fara eftir. Leyfishafar fari með ráðstöfunarrétt yfir fasteign sinni og séu eðli málsins samkvæmt einir til þess bærir að sækja um byggingarleyfi á mannvirkjum á lóð sinni. Byggingarfulltrúa hafi verið heimilt að samþykkja umsókn þinglýsts eiganda lóðarinnar um byggingu frístundahúss, enda liggi ekki annað fyrir en að greind byggingaráform séu í samræmi við gildandi skipulag svæðisins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um hvort heimiluð bygging samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi sé reist í landi sem sé í óskiptri sameign kærenda og leyfishafa og því háð samþykki kærenda.

Fasteignareigendur fara með ráðstöfunarrétt yfir fasteignum sínum og eru eðli máls samkvæmt einir til þess bærir að sækja um byggingarleyfi fyrir mannvirkjum á lóð sinni. Líkt og greinir í málavöxtum varð leyfishafi þinglýstur eigandi umræddrar lóðar þegar afsali þess efnis var þinglýst árið 2008. Þinglýsingum fylgir tiltekinn áreiðanleiki að lögum og verða þær lagðar til grundvallar við töku stjórnvaldsákvarðana. Þá liggur fyrir að 8. desember 2017 þinglýsti sýslumaðurinn á Vesturlandi yfirlýsingu á lóðina um að jarðirnar Arnarholt og Hlöðutún í Borgarbyggð eigi sér sameiginlegt land og að upplýsingar um það hafi ekki komið nægilega skýrt fram í þinglýsingarbókum. Í þinglýsingarákvörðun sýslumannsins sama dag kemur jafnframt fram að „Þinglýsingardeild getur því ekki verið visst um hvort það svæði sem umrætt skjal (stofnskjal lóða í landi Arnarholts þinglýsingarnúmer skjal nr. 413-M-001028/2003) tekur til sé að einhverju leyti innan hins sameiginlega lands.“ Þar af leiðandi verður, þrátt fyrir hina þinglýstu yfirlýsingu, að leggja til grundvallar að leyfishafi sé einn eigandi lóðar 15B í landi Arnarholts.

Ágreiningur um eignarréttindi, sem kann að stafa af óvissu um hvar mörk hins sameiginlega óskipta lands liggja, verður ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni, enda á slíkur ágreiningur eftir atvikum undir dómstóla. Að teknu tilliti til framangreinds var byggingarfulltrúa Borgarbyggðar rétt að samþykkja umsókn þinglýsts eiganda fyrrgreindrar lóðar um byggingarleyfi fyrir sumarhúsi á lóðinni í samræmi við heimildir gildandi deiliskipulags.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 20. október 2017 um að veita byggingarleyfi fyrir sumarhúsi á lóð nr. 15B í landi Arnarholts.

feb 15
Love0

136/2017 Villingavatn

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 14. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 136/2017, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 18. október 2017 um að synja kærendum um sameiningu tveggja lóða. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags 17. nóvember 2017, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Selvogsgrunni 16, Reykjavík, þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 18. október 2017 að synja beiðni þeirra um sameiningu tveggja lóða úr landi Villingavatns. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 19. janúar 2018.

Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar uppsveita 9. mars 2017 var umsókn kærenda um byggingarleyfi fyrir 74 m2 viðbyggingu við sumarhús þeirra á lóð úr landi Villingavatns nr. 170947 tekin fyrir. Heildarstærð hússins eftir stækkun hefði orðið 165,5 m2 og 508,8 m3. Hafnaði nefndin umsókninni með þeim rökum að stækkunin væri ekki í samræmi við almennar reglur sem giltu um stærðir frístundahúsa í sveitarfélaginu. Almennt hefði verið miðað við að nýtingarhlutfall lóða væri 0,03 með þeirri undantekningu að á vissum svæðum hefði verið miðað við að á lóðum sem væru minni en 0,5 ha gæti byggingarmagn á lóð verið allt að 120 m2. Á umræddri lóð væru þegar skráð mannvirki sem væru samtals um 123 m2. Sveitarstjórn staðfesti niðurstöðu skipulagsnefndar á fundi sínum 15. mars 2017 með sömu rökum og skipulagsnefnd.

Í framhaldi af framangreindri afgreiðslu sveitarstjórnar lögðu kærendur fram fyrirspurn um mögulega stækkun umræddrar lóðar um 3.500 m2. Skipulagsnefnd uppsveita mælti ekki með að sveitarstjórn samþykkti stækkun lóðarinnar miðað við fyrirliggjandi gögn þar sem lóðin virtist fara yfir aðkomuveg að a.m.k. einni annarri lóð. Sveitarstjórn tók erindið fyrir á sveitar­stjórnarfundi 19. apríl 2017 og staðfesti niðurstöðu skipulagsnefndar.

Hinn 24. september 2017 skiluðu kærendur inn umsókn til Grímsnes- og Grafningshrepps þar sem þau óskuðu eftir því að lóðir þeirra nr. 170947 og 170952 úr landi Villingavatns yrðu sameinaðar. Á fundi skipulagsnefndar uppsveita 12. október 2017 var umsókn kærenda tekin fyrir. Í niðurstöðu skipulagsnefndar kom fram að hún mælti ekki með að lóðirnar yrðu sameinaðar þar sem þær lægju ekki saman og á milli þeirra væri vegur sem lægi að öðrum lóðum innan hverfisins. Þá tók nefndin fram að það væri almenn stefna hennar að vera ekki að sameina eða skipta lóðum í þegar byggðum frístundahverfum. Var kærendum tilkynnt um ákvörðun skipulagsnefndar 17. s.m. og tekið fram að sá fyrirvari væri á tilkynningunni að sveitarstjórn staðfesti hana á næsta fundi. Á fundi sveitarstjórnar 18. október 2017 var sameiningu lóðanna hafnað með þeim rökum að lóðirnar lægju ekki saman og á milli þeirra væri vegur sem lægi að öðrum lóðum innan hverfisins. Framangreind synjun var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, eins og að framan greinir.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að ákvörðun sveitarfélagsins um synjun á beiðni þeirra um sameiningu lóða hafi aldrei verið kynnt þeim með formlegum hætti eða þeim leiðbeint um kærurétt eða kærufrest.

Skipulagsnefnd uppsveita hafi árið 2012 samþykkt sameiningu tveggja lóða austanmegin við lóð kærenda. Hér sé því um að ræða þveröfuga afgreiðsla á tveimur sambærilegum umsóknum þar sem eigendur tveggja lóða, sem standi hlið við hlið í sömu frístundabyggð, fái mismunandi úrlausn. Það að einfaldur vegur sé á milli lóða kærenda geti eitt og sér ekki skýrt mismunandi afgreiðslu. Umrætt frístundasvæði hafi þegar verið byggt árið 2012 en engar meiriháttar breytingar hafi orðið síðan þá. Óútskýrt sé því hvers vegna mál kærenda hljóti allt aðra meðferð. Með þessu hafi verið brotið gróflega gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hinni almennu óskráðu jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins og jafnræðisreglu 65. gr. Stjórnarskrárinnar. Því beri að fella ákvörðunina úr gildi.

Kærendur telja að synjun á sameiningu lóða hljóti að þurfa að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og efnislegum rökum. Það sé ekki málefnalegt sjónarmið eitt og sér að hafa þá almennu stefnu að synja um sameiningu lóða í frístundabyggð. Slíkar synjanir séu í reynd takmarkanir á stjórnarskrárvörðum eignarrétti einstaklinga og því hljóti að þurfa að byggja á veigamiklum rökum og nauðsyn ef synja eigi um slíkt. Að auki sé því mótmælt að það sé almenn stefna skipulagsnefndarinnar að sameina ekki lóðir í þegar byggðum frístundahverfum. Mörg dæmi séu um það að samþykkt hafi verið að sameina lóðir í slíkum hverfum, sem og annar staðar, án þess að nefndin hafi hreyft við nokkrum athugasemdum. Árið 2015 hafi nefndin samþykkt sameiningu lóða við Austurveg í útjaðri Selfoss. Tillagan hafi m.a. falið í sér kvöð um aðkomurétt annarra eigenda. Um slíka kvöð hefði vel mátt ræða í máli kærenda en í stað þess að leita að slíku meðalhófi hafi skipulagsnefndin kosið að hafna umsókn kærenda með öllu. Þá hafi sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps einnig endurtekið samþykkt sameiningu lóða. Árið 2005 hafi verið samþykkt að breyta deiliskipulagi frístundabyggðarinnar Miðengis og sameina fjórar lóðir í tvær. Tilgangurinn með þeirri sameiningu hafi verið að byggja á óbyggðum byggingarreitum stærri sumarhús en skipulag gerði ráð fyrir. Í tilviki kærenda sé þeim hins vegar synjað um sameiningu lóðanna þó að fyriráætlun þeirra sé sú ein að stækka við sumarhúsið á nyrðri lóðinni en láta syðri lóðina vera óraskaða. Þá brjóti fyriráætlanir kærenda ekki gegn neinu deiliskipulagi, líkt og í umræddu máli frá 2005, enda hafi ekkert deiliskipulag verið gert um svæðið. Einnig hafi sveitarstjórn samþykkt árið 2015 sameiningu lóða þar sem vegur hafi legið á milli lóðanna, auk þess sem lóðareigandinn hafi ætlað að leggja í jörð rotþrær fyrir sumarhús á annarri lóð. Engu að síður hafi sameiningin verið samþykkt athugasemdalaust. Þá virðist í öðru máli frá 2016 sem tilgangur sameiningar þriggja lóða hafi verið að byggja stærri hótelbyggingu og önnur hús. Þó í því máli hafi verið um að ræða íbúðarhúsalóðir samkvæmt skipulagi standi íbúðarhúsin í grennd við fjölda sumarhúsa í frístundabyggð og megi því fullkomlega jafna því fyrirkomulagi við frístundabyggð. Einnig hafi sveitarstjórn vísað til þess í málum sem varði sameiningu lóða að nágrannar hafi ekki komið með athugasemdir vegna sameiningarinnar. Í því máli sem hér um ræði hafi sveitarfélagið hins vegar ekki kannað hug annarra eigenda í frístundabyggðinni. Af samtölum sem annar kæranda hafi átt við aðra eigendur hafi þeir ekki virst setja sig að neinu leyti upp á móti sameiningunni og séu kærendur tilbúnir til að afla skriflegrar staðfestingar þeirra afstöðu ef þörf krefji.

Þar sem ekki hafi verið byggt á málefnalegum sjónarmiðum telji kærendur að brotið hafi verið gegn réttmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Það að lóðirnar séu aðskildar með vegi geti ekki talist málefnalegt eitt og sér heldur þurfi efnisleg- og málefnaleg rök að koma þar til viðbótar. Alkunna sé að víða á Íslandi séu lóðir skornar í tvennt, eða jafnvel í fleiri hluta, með vegum. Þannig geti sama lóðin verið í tvennu lagi eða jafnvel í mörgum aðskildum hlutum án þess að með því skapist sérstök vandamál. Því sé ekkert því til fyrirstöðu að tveir eða fleiri hlutar einnar lóðar séu aðskildir. Samkvæmt Þjóðskrá Íslands geti landareign verið í mörgum bútum sem snertist ekki. Eðlilega muni aðrir eigendur hafa umferðarrétt um veginn og geti kærendur ekki takmarkað þann stjórnarskrárvarða umferðarrétt þótt lóðirnar yrðu sameinaðar. Tilvist vegarins á milli lóðanna geti því ekki verið málefnaleg ástæða fyrir því að ekki megi sameina þær. Álíti kærendur að málið hafi ekki verið rannsakað nægilega vel og því sé um brot á rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að ræða. Virðist synjun sveitarfélagsins með óljósum hætti byggð á því að vegurinn liggi að eignum annarra í hverfinu, þrátt fyrir að ekki hafi verið kannaður hugur þeirra eigenda til sameiningar. Að auki telji kærendur að sveitarfélagið hafi brotið gegn óskráðri meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins og meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga með ákvörðun sinni. Sveitarfélagið hefði getað óskað eftir því við kærendur að þinglýst yrði kvöð á hina sameinuðu lóð um hvernig fara skyldi með syðri lóðina og jafnframt hefði þannig verið hægt að undirstrika umferðarrétt annarra um veginn, sem þó sé ótvíræður. Þannig hefði sveitarfélagið getað náð markmiði sínu með vægari úrræðum.

Þótt frístundabyggðin telji nú 40 frístundalóðir séu engin knýjandi sjónarmið sem hnígi til þess að halda þeirri tölu óbreyttri um ókomna tíð og engin knýjandi nauðsyn sem standi því í vegi að lóðunum sé fækkað um eina með sameiningu tveggja lóða. Sérstaklega eigi þetta við þegar litið sé til þess að fram til þess að kærendur hafi fest kaup á syðri lóðinni hafi hún verið í niðurníðslu og hús þar látin drabbast niður.

 Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að megin­ástæða þess að sameiningu lóðanna hafi verið hafnað hafi byggst á sama grunni og fyrri ákvarðanir skipulagsnefndar uppsveita og sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps, sem eigi fulltrúa í sameiginlegri skipulagsnefnd. Megi þar vísa í kærumál til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála nr. 15/2010 og kærumál til úrskurðanefndar umhverfis- og auðlindamála nr. 57/2012 og nr. 16/2014.

Rökstuðningur sveitarfélagsins vegna fyrrnefndra mála nr. 57/2012 og 16/2014, eigi einnig við í þessu máli, en þar komi fram að undanfarin ár hafi nokkuð verið um að óskað væri eftir sameiningu sumarhúsalóða í sveitarfélaginu. Í sumum tilvikum hafi það verið heimilað en ekki í öðrum. Hafi þær ákvarðanir byggst á mismunandi aðstæðum hverju sinni og stundum á niðurstöðu grenndarkynningar. Hafi beiðnum um sameiningu lóða fjölgað frá því sem áður hafi verið og því hafi verið ákveðið að skoða almennt hvort sameining lóða innan sumarhúsahverfa væri æskileg. Niðurstaðan hafi orðið sú að almennt væri ekki æskilegt að heimila sameiningu lóða innan sumarhúsahverfa þar sem það breytti forsendum uppbyggingar hverfisins m.t.t. vegagerðar, lagningu veitna o.s.frv. Slíkt þýði ekki að slíkum beiðnum sé alltaf hafnað, en dæmi geti komið upp þar sem skipulagsnefnd telji að fyrir liggi málefnaleg rök fyrir sameiningu frístundahúsalóða, sem teljist þó til undantekninga. Í því máli sem hér sé til skoðunar liggi lóðirnar ekki saman og miðað við fyrri umsókn kærenda um byggingarleyfi virðist vera sem markmið sameiningarinnar sé að fá leyfi til að byggja stærra hús á því svæði sem lóð með landnúmerið 170947 nái yfir. Ef sameining yrði heimiluð mætti segja að verið væri að fara framhjá þeim meginreglum sem miðað sé við varðandi byggingarheimildir á sumarhúsalóðum. Rétt sé að landareign geti verið í mörgum hlutum, líkt og fjölmörg dæmi séu um, en þau dæmi eigi nánast eingöngu við um jarðir og stærri spildur en ekki sumarhúsalóðir.

Nauðsynlegt sé að ákveðinn stöðugleiki ríki í skipulagsmálum. Byggingarmagn í flestum sumarhúsahverfum miðist við ákveðið nýtingarhlutfall og myndi sameining lóða gera það að verkum að heimilt yrði að byggja mun stærra hús á sameinaðri lóð en á öðrum lóðum í kring.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að fram komi í 5. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála að stjórnvöldum skuli veittur allt að 30 daga frestur til að skila gögnum og umsögn. Úrskurðarnefndin hafi óskað eftir því við Grímsnes- og Grafningshrepp að gögn og umsögn um málið yrði sent nefndinni innan 30 daga frá bréfi nefndarinnar, sem dagsett hafi verið 21. nóvember 2017. Greinagerð og gögn frá sveitarfélaginu hafi hins vegar í fyrsta lagi borist nefndinni 12. janúar 2018, sem sé 22 dögum eftir þann lokafrest sem stjórnvaldinu hefði verið veittur og sé lögbundinn skv. 5. mgr. 4. gr. laga um nefndina. Því krefjist kærendur þess að horft verði framhjá framkominni greinagerð og gögnum sveitarfélagsins í málinu. Líta verði til þess að strangur eins mánaðar kærufrestur gildi fyrir kærendur í málum þessum, sbr. 2. mgr. 4. gr. fyrrnefndra laga. Sé því óhjákvæmilegt að gera einnig strangar kröfur til stjórnvaldsins og að því verði ekki leyft að njóta lengri frests en lögbundið sé skv. 5. mgr. 4. gr. laganna.

Því sé harðlega mótmælt að með sameiningu lóðanna sé reynt að fara framhjá reglum er varði nýtingarhlutfall sumarhúsalóða og að slíkar óskráðar reglur standi í vegi fyrir sameiningu lóða. Fyrst beri til þess að líta að engar reglur gildi um nýtingarhlutfall lóða í þeim hluta frístundabyggðarinnar sem hér um ræði. Fyrir liggi að nýtingarhlutfall á annarri sambærilegri lóð í frístundabyggðinni sé 0,047 og því langt yfir þeim mörkum sem sveitarfélagið telji að eigi að gilda um lóðir kærends. Eigandi fyrrnefndrar lóðar hafi fengið það samþykkt að byggja nýtt 135,5 m2 sumarhús og 23,2 m2 gestahús á lóðinni ásamt því að rífa núverandi sumarhús og bátaskýli. Í kjölfarið hafi eigandinn fengið samþykki fyrir því að sameina lóðina annarri lóð. Teikningum að húsinu hafi verið breytt og húsið orðið í heild sinni 217,2 m2. Bátaskúrinn hafi aldrei verið rifinn og stendur því enn. Ef hann yrði rifinn yrði nýtingarhlutfallið 0,043. Hafi þetta nýtingarhlutfall verið samþykkt og látið óátalið af hálfu sveitarfélagsins.

Kærendur bendi á að þeir hafi ekki hug á að byggja á sameinaðri lóð þannig að nýtingarhlutfall hennar verði umfram 0,03. Hús kærenda eftir stækkun yrði 165 m2, sem sé mun minna en byggingarmagnið á fyrrnefndri nágrannalóð. Málefnaleg sjónarmið geti því ekki staðið því í vegi að kærendur fái að sameina sínar lóðir og byggja síðan við hús sitt, þannig að nýtingar­hlutfall verði 0,03 eða minna á hinni sameinuðu lóð og að syðri lóðin verði án bygginga. Að auki væri það brot á jafnræðisreglu að standa í vegi fyrir sameiningu lóða kærenda á grundvelli sjónarmiða um nýtingarhlutfall, þegar eiganda lóðarinnar við hliðina sé heimilað nýtingar­hlutfall sem sé langt umfram það sem sveitarfélagið haldi fram að gildi á svæðinu.

Kærendur telji að þeir úrskurðir sem sveitarfélagið vísi til í greinargerð sinni séu ekki sambæri­legir því máli sem hér sé til skoðunar. Í úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála nr. 15/2010 hafi framkvæmd verið stöðvuð vegna athugasemda nágranna í grenndarkynningu, ásamt því að deiliskipulag hafi gilt um svæðið. Í þessu máli hafi aftur á móti hvorki farið fram grenndarkynning né nágrannar gert athugasemdir. Þá sé ekki í gildi deiliskipulag um þann hluta frístundabyggðarinnar sem lóð kærenda standi á. Sama eigi við um úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála nr. 57/2012 og 16/2014 þar sem niðurstaðan virðist hafa ráðist af því að deiliskipulag gilti um svæðið.

Málsrök sveitarfélagsins fyrir úrskurðarnefndinni séu þau sömu og lögð hafi verið fyrir nefndina vegna mála nr. 16/2014 og 57/2012. Því sé ljóst að um a.m.k. sex ára gamlan rök­stuðning sé að ræða sem tæpast hafi gildi í máli kærenda. Ekkert liggi fyrir um að umsóknum um sameiningu hafi fjölgað síðan árið 2012, þegar umræddur rökstuðningur hafi fyrst verið lagður fram. Sameining lóða kærenda breyti engu um forsendur uppbyggingar hverfisins og slík sjónarmið séu óútskýrð af hálfu sveitarfélagsins. Auk þess hafi sameining lóðanna hvorki áhrif á vegagerð né lagningu veitna. Ekki verði séð hvernig stöðugleika í skipulagsmálum yrði stefnt í hættu ef af sameiningu yrði. Fjölmörg dæmi séu um að sveitarfélagið hafi samþykkt sameiningu lóða bæði í frístundabyggðum sem og annars staðar. Þá sé óútskýrt hvers vegna sveitarfélagið hafi ekki framkvæmt grenndarkynningu í máli kærenda, eins og því hafi verið í lófa lagið að gera.

Á lóð nr. 218211 í sömu frístundabyggð standi 172 m2 hús byggt árið 2015. Lóðin sé 6.100 m2 og nýtingarhlutfallið 0,028. Hús þetta sé stærra en hús kærenda yrði eftir stækkun og standi á lóð sem sé minni en lóð kærenda yrði eftir sameiningu.

Niðurstaða: Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er stjórnvald og gilda því reglur stjórnsýsluréttarins um meðferð mála fyrir nefndinni. Samkvæmt 10. gr stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hvílir sú skylda á stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Liður í því er að óska eftir gögnum og upplýsingum frá því stjórnvaldi sem á í hlut. Stjórnvaldinu er skylt að láta nefndinni í té öll gögn og upplýsingar sem tengjast málinu og nefndin telur þörf á að afla, sbr. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Því verður ekki litið fram hjá þeim upplýsingum sem sveitar­félagið skilaði inn þótt það hafi verið gert að liðnum þeim fresti sem veittur var í því skyni.

Með bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 17. október 2017, var kærendum tilkynnt um afgreiðslu skipulagsnefndar uppsveita á umsókn þeirra um sameiningu lóða. Gerður var sá fyrirvari í bréfinu að afgreiðslan væri háð staðfestingu sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps. Staðfesti sveitarstjórn afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum 18. október 2017 og hafnaði erindi kærenda. Verður hvorki séð að kærendum hafi verið tilkynnt um þá afgreiðslu né leiðbeint um kæruheimild eða kærufrest, líkt og áskilið er í 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kemur það þó ekki að sök þar sem kæra barst innan kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010. Samkvæmt 48. gr. laganna er óheimilt að skipta jörðum, löndum, lóðum eða breyta landamerkjum og lóðamörkum nema samþykki sveitarstjórnar komi til. Svo sem fram kemur í málsrökum sveitarfélagsins varð stefnubreyting fyrir nokkrum árum varðandi sameiningu lóða, sem má skilja á þann hátt að frá árinu 2012 hafi það verið stefna sveitarfélagsins að draga úr sameiningu lóða í frístundahúsahverfum af þeirri ástæðu að það breyti forsendum uppbyggingar hverfisins m.t.t. vega og veitna.

Leyfi fyrir sameiningu lóða nr. 220844 og 170953 við Villingavatn var samþykkt án athuga­semda af hálfu skipulagsnefndar uppsveita 23. ágúst 2012 og var sú afgreiðsla staðfest í sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps 5. september s.á. Hins vegar hefur sveitarfélagið, eins og áður er rakið, breytt um stefnu varðandi sameiningu lóða frá þeim tíma sem þær lóðir voru sameinaðar. Verður ekki annað séð en að skipulagsrök og málefnaleg sjónarmið hafi legið því til grundvallar. Þannig hefur sveitarfélagið teflt fram þeim efnisrökum því til stuðnings að ekki sé í máli þessu ástæða til að veita undanþágu frá stefnu sveitarfélagsins ásamt því að umræddar lóðir liggi ekki saman. Þá liggur ekki fyrir að nýlegt fordæmi sé til staðar þar sem sameining lóða hafi verið samþykkt í umræddri frístundahúsabyggð þar sem vegur hafi legið á milli lóðanna. Af framangreindu verður hvorki séð að við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi sveitarfélagið brotið gegn skráðum né óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Þá raskar synjunin ekki stjórnarskrárvörðum eignarrétti kærenda, en einstaklingar eiga ekki lögvarða kröfu um sameiningu lóða í þeirra eigu.

Að öllu framangreindur virtu verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafnings­hrepps frá 18. október 2018 um að synja umsókn þeirra um sameiningu frístundahúsalóða nr. 170947 og 170952 í landi Villingavatns.

feb 15
Love0

149 og 150/2018 Bæjargarður

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 14. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 149/2018, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 18. október 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Bæjargarðs vegna upp­setningar á ljósamöstrum við íþróttavöll.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. desember 2018, er barst nefndinni 24 s.m., kærir eigandi, Túnfit 1, Garðabæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 18. október 2018 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi. Bæjargarðs vegna uppsetningar á lýsingu fyrir íþróttavöll. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að sveitarfélaginu verði gert að stöðva allar framkvæmdir á Bæjargarðssvæðinu þar til fullunnin og samþykkt hönnunargögn liggi fyrir. Þá er þess krafist að úrskurðarnefndin geri alvarlegar athugasemdir við vinnubrögð bæjarritara Garðabæjar og áminni hann fyrir rangfærslur.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. desember 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir sami aðili ákvörðun byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 30. nóvember s.á. um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir ljósamöstrum við íþróttavöll í Bæjargarði. Er þess krafist að hið kærða byggingarleyfi verði fellt úr gildi og jafnframt að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða. Með hliðsjón af því að sami aðili stendur að báðum kærumálunum, og að hinar kærðu ákvarðanir eru samofnar, verður síðara kærumálið, sem er nr. 150/2018, sameinað máli þessu.

Með tölvupósti til úrskurðarnefndarinnar frá 8. febrúar 2019 fóru eigendur, Túnfit 2, Garðabæ, fram á að þeim verði heimilað að gerast meðkærendur í fyrrgreindu máli vegna breytingar á deiliskipulagi Bæjargarðs.

Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 10. og 24. janúar 2019.

Málavextir: Deiliskipulag Bæjargarðs er frá árinu 2007 og samkvæmt greinargerð þess var gert ráð fyrir opnu svæði með stígum, trjá- og runnagróðri, sem og fjölbreytilegri leikja- og útivistaraðstöðu. Hinn 3. mars 2017 tók gildi breyting á deiliskipulaginu, sem fól í sér að gert var ráð fyrir „sérútbúnum boltaflötum“. Í kjölfarið samþykkti bæjarstjórn Garðabæjar 18. maí 2017 umsókn bæjarverkfræðings, sem fól m.a. í sér gerð gervigrasvallar í Bæjargarði.

Á fundi bæjarráðs Garðabæjar 3. júlí 2018 var samþykkt tillaga skipulagsnefndar um að auglýsa breytingu á deiliskipulagi Bæjargarðs. Í breytingunni fólst að gert yrði ráð fyrir sex 9,15 m háum ljósamöstrum við völlinn. Tillagan var auglýst til kynningar 26. s.m. með fresti til athugasemda til 6. september s.á. Alls bárust níu athugasemdir, m.a. frá kæranda. Að kynningu lokinni var tillagan lögð að nýju fram á fundi skipulagsnefndar 17. september s.á. ásamt innsendum athugasemdum. Var málinu vísað til tækni- og umhverfissviðs til nánar úrvinnslu. Hinn 5. október s.á. tók tækni- og umhverfissvið saman umsögn með svörum við nefndum athugasemdum og var skipulagstillagan samþykkt á fundi bæjarstjórnar 18. s.m. Tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu þar um sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 23. nóvember 2018.

Hinn 30. nóvember 2018 samþykkti byggingarfulltrúinn í Garðabæ umsókn tækni- og umhverfissviðs bæjarins um byggingarleyfi fyrir ljósamöstrum við gervigrasvöll í Bæjargarði. Á fundi bæjarráðs 4. desember s.á. var afgreiðsla byggingarfulltrúans samþykkt og mun byggingarleyfi hafa verið gefið út sama dag.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að í áraraðir hafi staðið til að byggja bæjargarð á svæði sunnan Hraunholts og hafi svæðið síðan gengið undir nafninu Bæjargarður. Á árinu 2016 hafi Garðabær kynnt breytingar á deiliskipulagi svæðisins þar sem tvær boltaflatir hafi verið afmarkaðar á aðaluppdrætti, en önnur boltaflötin hefði þá verið notuð af börnum um margra ára skeið. Sveitarfélagið hafi fullyrt að hin boltaflötin yrði til almenningsnota og í skriflegum svörum sveitarfélagsins til íbúa hafi komið fram að hvorki væri gert ráð fyrir lýsingu né girðingu umhverfis flötina. Hvorki kærandi né aðrir hafi því séð ástæðu til að gera athugasemdir við deiliskipulagsbreytinguna.

Vorið 2017 hafi Garðabær borið út einblöðung í hús í nágrenninu til þess að vara við ónæði vegna framkvæmda við nýjan „minni knattspyrnuvöll“ í Bæjargarði. Sveitarfélagið hafi hafið framkvæmdir samdægurs. Við eftirgrennslan hafi íbúar komist að því að sveitarfélagið hafi staðið fyrir útboði þremur mánuðum fyrr á „nýjum æfingavelli“ við „[í]þróttasvæði í Ásgarði“. Samkvæmt gögnum útboðsins hafi verið áætlað að reisa upphitaðan gervigrasvöll sem yrði lýstur upp með sex 15 metra háum ljósamöstrum. Völlurinn hafi verið kyrfilega skilgreindur sem „æfingavöllur“ fyrir „íþróttasvæði Stjörnunnar í Ásgarði“ og átt að „uppfylla sameiginlegar kröfur FIFA [Alþjóða knattspyrnusambandsins] og UEFA [Knattspyrnusambands Evrópu] um knattspyrnugrasvelli“. Sveitarfélagið hafi því ætlað sér að reisa alþjóðlegan knattspyrnuvöll í Bæjargarðinum.

Framkvæmdir hafi hafist áður en hönnun lýsingar og girðingar hafi legið fyrir. Sé það brot á 11. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, en þar segi: „Heimilt er að samþykkja og gefa út framkvæmdaleyfi fyrir matsskyldri framkvæmd þótt nákvæm hönnunargögn liggi ekki fyrir varðandi alla áfanga framkvæmdarinnar. Í framkvæmdaleyfinu skal þá koma fram að fullunnin og samþykkt hönnunargögn skuli liggja fyrir áður en hefja megi framkvæmdir við einstaka áfanga framkvæmdarinnar.“ Íbúar hafi kært framkvæmdaleyfið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála þar sem farið hafi verið fram á stöðvun framkvæmda til bráðabirgða. Úrskurðarnefndin hafi hafnað stöðvunarkröfunni á þeim forsendum að um jarðvegs- og yfirborðsframkvæmdir væri að ræða og hægt væri að „koma umræddu svæði í fyrra horf án mikillar fyrirhafnar“. Þetta hafi reynst rangar forsendur. Í greinargerð Garðabæjar í málinu hafi því verið haldið fram að í hugtakinu „boltaflöt“ felist „augljóslega heimild fyrir upphituðum, afgirtum og upplýstum gervigrasvelli eins og hér um ræðir“. Þá hafi því verið haldið fram að boltaflötin sé í „almenningsgarði og verði opin fyrir almenningi á sama tíma og hann verði einnig notaður fyrir skipulagðar æfingar barna og ungmenna í bæjarfélaginu.“ Rangfærsla sveitarfélagsins sé endanlega ljós í samningi bæjarins við Ungmennafélagið Stjörnuna, en þar sé félaginu veitt full yfirráð yfir vellinum, hann verði aflæstur og félaginu verði heimilt að leigja hann út til þriðja aðila sér til tekjusköpunar. Allt verði það á kostnað aðgangs almennings að boltaflötinni.

Hinn 17. október 2017 hafi Garðabær gefið út framkvæmdaleyfi fyrir ljósabúnaði við boltaflötina. Kærandi hafi kært framkvæmdaleyfið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Tæpu ári síðar hafi úrskurðarnefndin kveðið upp frávísunarúrskurð þar sem sveitarfélagið hafi breytt áætlunum sínum í millitíðinni. Allan þann tíma hafi Garðabær fengið að halda áfram óáreittur við framkvæmdir í Bæjargarði án þess að íbúar fengju rönd við reist því dráttur úrskurðarnefndarinnar hafi haldið málinu í gíslingu. Hinn 8. janúar 2018 hafi fengist staðfesting frá Skipulagsstofnun á því að ljósamöstrin krefðust breytingar á deiliskipulagi, en Garðabær hafi hunsað þá niðurstöðu. Samkvæmt 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi sveitarfélaginu borið að afhenda gögn til úrskurðar­nefndarinnar innan 30 daga frá því að kæra var lögð fram, en sveitarfélagið hafi tekið rúmlega fjóra mánuði til þess.

Ljóst sé að auglýsing deiliskipulagstillögunnar uppfylli ekki kröfur laga. Garðabær hafi auglýst fyrirhugaða breytingu á deiliskipulagi 26. júlí 2018, en hinn 5. september s.á. hafi sveitarfélagið bætt við sérstökum skýringaruppdrætti þar sem fram komi mikilvæg atriði sem ekki hafi áður komið fram. Meðal annars hafi loftmynd verið breytt, lögun á mönum verið bætt við uppdrátt ásamt nákvæmum sniðmyndum af áhrifum ljósamastra á nágrennið. Frestur hafi verið óbreyttur eða til næsta dags. Auglýsingin brjóti því í bága við skipulagslög, sem geri kröfur um að auglýsing sé birt með nauðsynlegum gögnum og sex vikur veittar til að gera athugasemdir.

Í athugasemdum Skipulagsstofnunar frá 20. janúar 2017 sé fjallað um breytingar Garðabæjar á deiliskipulagi Ásgarðs. Athugasemdirnar nái m.a. til ljósamastra, en þar segi: „Skipulagsstofnun hefur farið yfir framlögð gögn og gerir athugasemd við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda sbr. eftirfarandi atriði: […] Skilmála vantar fyrir ljóskastara á möstrum, um skermum og takmarkanir sem við geta átt (s.s. á hvaða tímum sólarhrings notkun er heimil).“ Í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sé ekkert fjallað um takmarkanir notkunar á ljósamöstrum og íþróttavellinum, s.s. á hvaða tímum sólarhrings notkun sé óheimil. Þá hafi Garðabær ekki sent öll nauðsynleg gögn til Skipulagsstofnunar þegar stofnunin hafi fjallað um auglýsinguna vegna deiliskipulagsbreytinganna. Sveitarfélagið hafi þannig hvorki sent þangað athugasemdir kæranda né annarra íbúa og því hafi stofnunin ekki getað vitað af efni þeirra. Þetta sé brot á kröfum laga um meðferð deiliskipulagsbreytinga.

Í Aðalskipulagi Garðabæjar 1995-2015 hafi verið kynntar hugmyndir um svokallaðan Bæjargarð. Í gildandi aðalskipulagi séu áform um Bæjargarð staðfest. Í greinargerð deiliskipulags Bæjargarðs frá 2007 segi m.a. að gert sé ráð fyrir stígum, trjá- og runnagróðri, sem og fjölbreytilegri leikja- og útivistarstöðu. Þá sé gert ráð fyrir mótun lands, svo sem útsýnishæð, áhorfenda- og sleðabrekku og frágangi á lækjarbökkum, sérstaklega í námunda við félagsheimili Stjörnunnar. Ljóst sé að áform um að reisa upphitaðan, upplýstan knattspyrnuvöll með gervigrasi, sex 9,15 m ljósamöstrum og 2 m hárri læstri stálvírsgirðingu, sem uppfylli kröfur Alþjóða knattspyrnusambandsins FIFA og Knattspyrnusambands Evrópu, samræmist ekki aðalskipulaginu, en þar sé svæðið skilgreint sem opið svæði. Slíka velli sé eingöngu heimilt að reisa á skilgreindum íþróttasvæðum. Þá falli Bæjargarður innan svokallaðra „Grænna geira“ samkvæmt Aðalskipulagi Garðabæjar 2004-2016, sem tengi byggð við upplands- og strandsvæði í Gálgahrauni, en þar komi fram að samkvæmt svæðisskipulagi skuli ekki reisa neinar byggingar eða mannvirki sem dragi úr tengslum upplandsins við ströndina. Ljósamöstrin og girðingin séu mannvirki samkvæmt skilgreiningu laga, enda þurfi að gefa út byggingarleyfi fyrir þeim. Bæði ljósamöstrin og knattspyrnuvöllurinn dragi úr tengslum upplandsins við ströndina, enda sé mikill farartálmi af slíkum velli þar sem girðingar hindri umferð og ljósamöstrin verði áberandi hluti af ferðlagi hvers þess sem ferðist um svæðið.

Við gerð deiliskipulags sé skylt lögum samkvæmt að fjalla um áhrif deiliskipulagsbreytinga á umferð og öryggi. Með breytingu á boltaflöt í íþróttaflöt verði aukin umferð um Bæjargarðssvæðið og þörf á aðgengi fyrir fatlaða o.þ.h. Engin umfjöllun sé um þetta í auglýsingu Garðabæjar eða öðrum gögnum. Gera verði kröfu um að sveitarfélagið fjalli um slíkt.

Með núverandi áformum um deiliskipulagsbreytingar sé Garðabær að viðurkenna að bærinn hafi brotið gegn gildandi deiliskipulagi og sé að reyna að bjarga málum eftir á. Slíkt sé brot á stjórnsýslulögum og efni mögulegrar stjórnsýslukæru. Í fyrri greinargerðum sveitarfélagsins til úrskurðarnefndarinnar hafi verið færð ítarleg rök fyrir því að hinn alþjóðlegi knattspyrnuvöllur falli innan þágildandi deiliskipulags. Í svari sveitarfélagsins við fyrirspurnum kæranda segi að það sé skoðun þess að ekki þurfi í deiliskipulagi að gera sérstaka grein fyrir lýsingu vallarins. Sveitarfélagið hafi ekki fært nein rök fyrir því að breyta þurfi deiliskipulaginu og því beri að hafna henni.

Samkvæmt 11. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi sé gerð krafa um að fullunnin og samþykkt hönnunargögn liggi fyrir áður en hefja megi framkvæmdir. Kærandi fari fram á að allar framkvæmdir við Bæjargarðssvæðið verði stöðvaðar þar til ákvæði nefnds reglugerðarákvæðis sé uppfyllt. Þá hafi Garðabær orðið uppvís að því að afvegaleiða úrskurðarnefndina í tveimur greinargerðum bæjarins frá 19. júní 2017 og 22. mars 2018. Sé þessi málatilbúnaður þess eðlis að úrskurðarnefndin geti ekki látið hann óátalinn. Sé því farið fram á að úrskurðarnefndin geri alvarlegar athugasemdir við vinnubrögð bæjarritara Garðabæjar og áminni hann fyrir rangfærslurnar.

Að því er varði kröfu kæranda um að fella byggingarleyfi fyrir ljósamöstrunum úr gildi vísar kærandi til þess að í athugasemdum Skipulagsstofnunar komi fram að í skilmálum þurfi að koma fram takmarkanir sem eigi við um notkun ljósamastara. Byggingarleyfið hafi ekki að geyma þá skilmála sem Skipulagsstofnun geri ráð fyrir. Ekki sé að sjá á gögnum frá byggingarfulltrúa að fjallað hafi verið um þessar kröfur. Einnig komi fram í nefndum athugasemdum stofnunarinnar að gera þurfi grein fyrir áhrifum ljósamastra á umhverfið, þ. á m. gagnvart íbúum í nágrenninu. Í gögnunum sé að finna myndir af „blanket spill“, sem sýni áhrif á allra næsta nágrenni vallarins en nái ekki til næstu íbúðarhúsa við Túnfit. Þá sé birtumagn samkvæmt gögnum frá byggingarfulltrúa langt umfram heimildir í deiliskipulagi. Samkvæmt deiliskipulaginu verði birtumagn lýsingar 200 lúx en í gögnum frá byggingarfulltrúa komi fram að birtustig sé miklu meira, eða allt að 354 lúx. Vegna þessa atriðis hafi kærandi sent fyrirspurn til Skipulagsstofnunar og svar hennar, dags. 14. janúar 2019, hafi verið á þann veg að „líta beri til 200 lux sem hámarkslýsingar.“ Byggingarleyfið uppfylli því ekki skilyrði laga og beri að fella úr gildi.

Varðandi fullyrðingu Garðabæjar um að 200 lúx lýsing sé „sambærileg við götulýsingu“ þá hafi bæði Veitur og HS Veitur hafnað því. Götulýsing á Íslandi sé byggð á ÍST EN 13201 staðlinum um veglýsingu, sem gefinn sé út af Staðlaráði Íslands. Ljóstæknifélag Íslands hafi staðfest að samkvæmt staðlinum sé lýsing við götustíga að jafnaði 5-10 lúx. Sú lýsing sem Garðabær áformi sé því 20-40 sinnum meiri en götulýsing.

Engin dæmi finnist frá öðrum sveitarfélögum um að sambærilegt íþróttamannvirki sé reist á skilgreindu opnu svæði samkvæmt aðalskipulagi. Til samanburðar sé bent á deiliskipulagsbreytingu Reykjavíkurborgar á útivistarsvæði í Úlfarsárdal frá júní 2008. Í greinargerð deiliskipulags þess svæðis komi fram að íþróttavöllur sem þar um ræði sé á skipulögðu íþróttasvæði en ekki opnu svæði. Lýsing á vellinum sé frá 200 lúx og skilgreind sem flóðlýsing. Þá sé skýrt kveðið á um það hvenær lýsing verði á svæðinu, þ.m.t. á hvaða tímum ársins og klukkan hvað.

Frekari rök og sjónarmið kæranda liggja fyrir í málinu sem ekki verða rakin hér nánar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Málsrök Garðabæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að krafa kæranda um stöðvun allra framkvæmda á Bæjargarðssvæðinu, þar til fullunnin og samþykkt hönnunargögn liggi fyrir, feli ekki í sér kröfu um stöðvun framkvæmda á grundvelli 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, þar sem krafan sé ekki bundin við framkvæmdir á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar. Krafist sé miklu víðtækari stöðvunar, auk þess sem henni sé ætlað að vara þar til fullunnin og samþykkt hönnunargögn liggi fyrir, en ekki aðeins þar til úrskurður gengur í málinu. Hvergi sé að finna heimild í lögum til þess að úrskurðarnefndin stöðvi framkvæmdir með þeim hætti sem hér sé krafist. Þá sé krafa kæranda um að úrskurðarnefndin geri athugasemdir við vinnubrögð bæjarritara og áminni hann ekki studd neinum haldbærum rökum. Úrskurðarnefndin hafi engar slíkir heimildir og valdsvið hennar sé afmarkað með skýrum hætti í 1. gr. laga nr. 130/2011. Fyrrnefndum kröfum beri að vísa frá.

Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sé einungis veitt heimild til að setja upp lýsingu við íþróttavöll sem eigi sér stoð í gildandi deiliskipulagi fyrir umrætt svæði. Kærandi reyni að koma að ýmsum málsástæðum sem lúti að gildi deiliskipulags svæðisins frá 2007, með þeirri breytingu sem gerð hafi verið haustið 2016, þegar samþykkt hafi verið ákvæði í deiliskipulagi svæðisins um íþróttavöll þann sem hér um ræði. Megi raunar segja að flestar málsástæður kæranda varði ekki hina kærðu ákvörðun heldur lúti að gildi þess deiliskipulags sem fyrir hafi gilt á svæðinu. Geti þær því ekki komið til álita við úrlausn málsins.

Framsetning umræddrar skipulagstillögu í auglýsingu hafi verið fullnægjandi og breyti engi þótt skýringarmynd hafi verið sett fram síðar, umfram skyldu. Samkvæmt 4. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skuli skipulagstillaga sett fram á uppdrætti og í greinargerð. Í hinni kærðu skipulagsbreytingu sé á uppdrætti gerð grein fyrir staðsetningu fyrirhugaðra ljósamastra og í greinargerð á uppdrættinum komi fram hæð mastranna, hámarksbirtumagn lýsingar og áskilið að lampar séu með stefnuvirkri LED-lýsingu, þannig að auðveldara sé að stýra birtu og minnka þannig áhrif lýsingarinnar á nærliggjandi byggð. Tillagan varði aðeins umrædda lýsingu en ekki önnur atriði, svo sem frágang vallarins eða landmótun, og hafi ekki verið gerð athugasemd við hana við yfirferð Skipulagsstofnunar, sbr. bréf hennar frá 14. nóvember 2018. Af því megi ráða að stofnunin hafi ekki talið að í skilmálum þyrfti að greina takmarkanir á notkun ljósamastranna, svo sem um notkunartíma ljósanna. Fái því ekki staðist sú málsástæða kæranda að skipulaginu sé áfátt að þessu leyti. Sé ekki heldur hægt að leggja að jöfnu þær kröfur sem gera verði til skilmála um lýsingu þá sem hér um ræði annars vegar og um lýsingu á íþróttasvæðinu við Ásgarð hins vegar, þar sem á Ásgarðssvæðinu sé um að ræða allt að 22 m há möstur með lömpum sem séu 500 lux á móti 9,15 m háum möstrum með lömpum allt að 200 lúx. Augljóst megi vera að mannvirki þessi séu langt frá því að vera sambærileg, eins og berlega megi ráða af mismunandi afstöðu Skipulagsstofnunar til þeirra. Þá sé einnig vísað til þess að fyrir liggi reglur um notkun umrædds vallar þar sem fram komi takmarkanir á notkun hans og eins tímatakmarkanir á notkun lýsingar.

Að því er varði þá málsástæðu kæranda að Garðabær hafi ekki sent Skipulagsstofnun tilskilin gögn, svo sem athugasemdir kæranda og annarra íbúa, þá sé ljóst að flestar athugasemdirnar hafi ekki átt við um tillöguna. Í umsögn sveitarfélagsins hafi skilmerkilega verið greint frá því að hverju athugasemdirnar hafi lotið. Síðan sé hverjum lið svarað fyrir sig og hafi engin athugasemd verið gerð af hálfu Skipulagsstofnunar við þetta verkleg. Ekki verði séð að skort hafi á fullnægjandi gögn að þessu leyti.

Kærandi virðist telja að með hinni kærðu ákvörðun hafi fyrst og fremst verið tekin ákvörðun um að gera umræddan íþróttavöll í Bæjargarði. Svo sé ekki heldur hafi völlurinn verið settur inn í deiliskipulag með breytingu á deiliskipulagi Bæjargarðs árið 2016. Engin breyting hafi verið gerð á stærð eða staðsetningu vallarins með hinni kærðu ákvörðun og ekki felist nokkur efnisbreyting í því þótt hann sé nefndur íþróttavöllur í stað boltaflatar. Einungis hafi verið um það að ræða að samþykkja heimild fyrir lýsingu við völlinn til að taka af öll tvímæli um réttmæti þeirrar framkvæmdar. Garðabæ hafi verið heimilt að setja í skipulagið heimild fyrir lýsingu við völlinn óháð því hvort framkvæmdin væri háð skipulagi eða ekki. Málsástæður sem lúti að því að völlurinn rúmist ekki innan aðalskipulags hefði þurft að koma fram þegar heimild fyrir gerð vallarins hafi verið sett í skipulag á árinu 2016 og geti þau álitaefni ekki komið til umfjöllunar í þessu máli. Af þeim sökum beri að hafna þessari málsástæðu og þurfi því ekki að færa rök fyrir því að nefndur völlur falli innan heimilda aðalskipulags. Af sömu ástæðu verði að hafna því sem kærandi haldi fram að skort hafi á umfjöllun um umferð og öryggismál, enda eigi engin breyting sér stað varðandi þessa þætti þótt til komi lýsing við umræddan völl.

Hið kærða byggingarleyfi sé útgefið af byggingarfulltrúa 4. desember 2018 í samræmi við ákvæði 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, en byggingaráform hafi verið samþykkt á fundi bæjarráðs sama dag, sbr. 2. gr. samþykktar um afgreiðslur byggingarnefndar Garðabæjar nr. 863/2011. Við útgáfu byggingarleyfis hafi þess verið gætt að umrædd framkvæmd væri í samræmi við deiliskipulag Bæjargarðs og séu engin efni til að fallast á kröfu kæranda um ógildingu leyfisins.

Nauðsynlegt sé að taka fram að ekki sé um að ræða keppnislýsingu eða flóðlýsingu við umræddan boltavöll í Bæjargarði heldur svokallaða punktlýsingu, eins og algengt sé á minni gervigrasvöllum til að auka notagildi þeirra í svartasta skammdeginu. Lýsingin sé þannig hönnuð að hún muni valda óverulegum grenndaráhrifum ef nokkrum. Styrkleiki lýsingarinnar sé stillanlegur, en samkvæmt skipulagi sé miðað við að birtumagn sé stillt á 200 lúx. Almennt séu slíkir vellir lýstir og geti það engan veginn hafa komið kæranda á óvart að til uppsetningar slíkrar lýsingar kæmi við völlinn. Gervigrasvöllurinn muni verða nýttur til skipulegs íþróttastarfs fyrir börn og ungmenni og einnig muni völlurinn nýtast almenningi. Telja verði að hagsmunir almennings til að fá upplýstan völl gangi framar meintum hagsmunum kæranda í málinu.

Garðabær hafi gert samkomulag við Ungmennafélagið Stjörnuna um afnot að gervi­grasvellinum og þar komi fram að völlurinn skuli ekki nýttur til æfinga eftir kl. 21:00 á kvöldin. Með því sé verið að koma í veg fyrir hugsanlegt ónæði frá vellinum gagnvart næsta nágrenni. Rétt þyki að taka fram að samningur bæjarins við félagið hafi engin áhrif á að bæjaryfirvöld fari með fullt forræði yfir vellinum og muni ávallt tryggja að notkun hans valdi ekki ónæði fyrir næsta nágrenni umfram það sem eðlilegt geti talist. Ekki sé um keppnisvöll að ræða heldur almennan íþróttavöll með takmarkaðri lýsingu. Þar sem ekki sé um keppnislýsingu eða flóðlýsingu að ræða sé ekki ástæða til að setja ákvæði um almennar notkunarreglur í deiliskipulagsskilmála frekar en almennt gerist um upplýst leiksvæði.

Verði fallist á að um frávik frá skilmálum sé að ræða þá sé það svo óverulegt að falla myndi undir heimiluð frávik í 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga, sbr. einnig gr. 5.8.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, og hefði því allt að einu verið heimilt að veita leyfið, svo sem gert hafi verið.

Vettvangsskoðun: Úrskurðanefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 31. janúar 2019 að viðstöddum fulltrúum málsaðila og fulltrúum bæjaryfirvalda.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um breytingu á deiliskipulagi Bæjargarðs í Garðabæ, þar sem gert er ráð fyrir sex 9,15 m háum ljósamöstrum við íþróttavöll, og um veitingu byggingarleyfis fyrir þeim ljósamöstrum.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar og samkvæmt 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 telst sá dagur sem fresturinn er talinn frá ekki með í frestinum. Hin kærða deiliskipulagsbreyting var samþykkt á fundi bæjarstjórnar Garðabæjar 18. október 2018 og tók hún gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 23. nóvember s.á. Var því lokadagur kærufrests vegna umræddrar ákvörðunar 24. desember 2018, en beiðni íbúa að Túnfit 2 um að gerast aðilar að fyrirliggjandi kæru vegna deiliskipulagsbreytingarinnar barst úrskurðarnefndinni 8. febrúar 2019, eða um einum og hálfum mánuði eftir að kærufrestur rann út. Í 28. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um að vísa beri kæru frá, berist hún að liðnum kærufresti. Þar sem ekki verður séð að þær ástæður séu fyrir hendi sem heimila að taka mál til meðferðar að liðnum kærufresti samkvæmt nefndu lagaákvæði verður ekki fallist á að játa nefndum aðilum kæruaðild að kærumáli þessu vegna deiliskipulagsbreytingarinnar.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 130/2011 hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Fellur það utan valdheimilda úrskurðarnefndarinnar að hafa eftirlit með vinnubrögðum einstakra starfsmanna sveitarfélaga og þ. á m. að veita þeim áminningu. Að sama skapi fellur það utan valdheimilda nefndarinnar að taka ákvörðun um stöðvun allra framkvæmda á tilteknu svæði þar til fullunnin og samþykkt hönnunargögn liggi fyrir, enda einskorðast heimild úrskurðarnefndarinnar til stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða við þann tíma sem kærumál er til meðferðar hjá nefndinni, sbr. 5. gr. fyrrgreindra laga. Verða þessar kröfur kæranda því ekki teknar til efnislegrar meðferðar.

Eins og fram kemur í málavaxtalýsingu tók gildi breyting á deiliskipulagi Bæjargarðs 3. mars 2017 þar sem gert er ráð fyrir „sérútbúnum boltaflötum“. Það skipulag sætir ekki lögmætisathugun í máli þessu, enda eins mánaðar kærufrestur skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 löngu liðinn. Málsástæður kæranda er varða lögmæti íþróttavallarins sjálfs, sem gerður var á grundvelli skipulagsbreytingarinnar frá árinu 2017, geta því ekki komið til skoðunar hér.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 fara sveitarfélög með vald til gerðar deiliskipulagsáætlana. Við beitingu þess valds ber m.a. að haga málsmeðferð þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn, þó svo að hagur heildarinnar verði hafður að leiðarljósi, sbr. 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga. Í skipulagsvaldi sveitarfélaga felst víðtæk heimild til breytinga á þegar gerðum deiliskipulagsáætlunum, sbr. 1. mgr. 43. gr. laganna. Þessu valdi eru aðallega settar skorður með kröfu um samræmi við aðalskipulagsáætlanir og lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins.

Samkvæmt Aðalskipulagi Garðabæjar 2016-2030, sem tók gildi 4. maí 2018, er svæðið Bæjargarður á skilgreindu opnu svæði, merkt 3.02 Op. Í 1. mgr. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er tekið fram að sé gert ráð fyrir landnotkun á sama reit sem fellur undir fleiri en einn landnotkunarflokk skuli sá flokkur tiltekinn fyrir reitinn sem sé ríkjandi en umfang annarrar landnotkunar tilgreint í skilmálum. Í greinargerð gildandi aðalskipulags er fjallað um landnotkun opinna svæða í kafla 3.15 og kemur þar fram að Bæjargarður verði nýttur í tengslum við íþróttamiðstöðina í Ásgarði. Þá er rakið í kafla 6.2, um breytingar á landnotkun frá fyrra aðalskipulagi, að heimild fyrir íþróttavelli hafi verið sett í ákvæði um Bæjargarðinn. Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið að hin umdeilda deiliskipulagsbreyting, sem einungis heimilar áðurnefnd ljósamöstur við boltavöllinn, gangi gegn fyrrgreindri stefnu aðalskipulags, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga, og er áskilnaði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana því fullnægt.

Deiliskipulagsbreytingin var auglýst til kynningar í samræmi við reglur skipulagslaga um almenna meðferð breytinga á deiliskipulagi skv. 1. mgr. 43. gr. laganna og átti kærandi kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar, sem hann og gerði. Raskar það ekki gildi auglýsingarinnar að skýringaruppdráttur við tillöguna hafi bæst við í lok kynningar­tímans, enda telst hann ekki hluti hinnar kærðu ákvörðunar, sem sett er fram á skipulagsuppdrætti og í skipulagsgreinargerð, sbr. 4. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Samþykkt tillaga, ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við athugasemdum, var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. skipulagslaga og gerði stofnunin ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt skipulagsins. Öðlaðist deiliskipulagið gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 23. nóvember 2018. Verður því ekki annað séð en að málsmeðferð tillögunnar hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Þótt fallist sé á það með kæranda að lýsing umdeilds íþróttasvæðis geti haft töluverð grenndaráhrif gagnvart fasteignum í næsta nágrenni getur það ekki eitt og sér raskað gildi umdeildrar deiliskipulagsbreytingar, en í 51. gr. skipulagslaga er kveðið á um bótarétt þeirra sem sýna fram á fjártjón af völdum skipulags eða breytinga á skipulagi.

Að öllu framangreindu virtu þykir hin kærða deiliskipulagsbreyting ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar.

Í skipulagsskilmálum umræddrar deiliskipulagsbreytingar er tekið fram að birtumagn lýsingar frá ljósamöstrum við boltavöllinn í Bæjargarði verði 200 lúx og til að tryggja að lýsing trufli ekki íbúðarbyggð í nágrenni við völlinn skuli lampar vera með stefnuvirkri LED-lýsingu. Fram kemur í samþykktri umsókn um byggingarleyfi að upplýsingar um ljósamöstur megi sjá í deiliskipulagi. Þá segir í útgefnu byggingarleyfi fyrir ljósamöstrunum frá 4. desember 2018 að öll framkvæmd skuli unnin eftir samþykktum aðal- og séruppdráttum, byggingar- og verklýsingum og gildandi lögum og reglugerðum um skipulags- og byggingarmál. Samkvæmt samþykktum uppdráttum byggingarleyfisins er staðsetning mastranna í samræmi við gildandi deiliskipulagsuppdrátt. Var hið kærða byggingarleyfi því í samræmi við gildandi deiliskipulag, svo sem áskilið er í 11. gr. og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010. Með vísan til þess, og þar sem ekki liggur fyrir að annmarkar hafi verið á málsmeðferð við töku ákvörðunar um hið umdeilda byggingarleyfi, verður gildi leyfisins ekki raskað.

Að öllu framangreindu virtu er kröfu kæranda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Garðabæjar frá 18. október 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Bæjargarðs vegna uppsetningar á ljósamöstrum við íþróttavöll.

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 30. nóvember 2018 að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir ljósamöstrum við íþróttavöll í Bæjargarði.

Að öðru leyti er kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

feb 14
Love0

136/2018 Digranesvegur

Með

Árið 2019, þriðjudaginn 12. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 136/2018, kæra vegna dráttar á afgreiðslu umsóknar um byggingarleyfi til breyttrar notkunar Digranesvegar 12, Kópavogi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem barst nefndinni 23. nóvember 2018, kærir eigandi, Digranesvegi 12, Kópavogi, drátt á afgreiðslu umsóknar sinnar, dags. 21. ágúst 2018, um byggingarleyfi til breyttrar notkunar Digranesvegar 12. Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé að lagt verði fyrir Kópavogsbæ að taka fyrrgreint erindi kæranda til efnislegrar afgreiðslu.

Gögn málsins bárust frá Kópavogsbæ 21. desember 2018.

Málavextir: Með byggingarleyfisumsókn, dags. 29. ágúst 2017, óskaði kærandi eftir leyfi til að breyta notkun fasteignarinnar að Digranesvegi 12. Kærandi sóttist eftir því að fá húsnæðinu breytt úr skrifstofu í íbúðarhúsnæði. Þar sem ekkert deiliskipulag var í gildi fyrir svæðið vísaði byggingarfulltrúi erindinu til skipulagsráðs á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Á fundi skipulagsráðs 16. október 2017 var því hafnað að grenndarkynna erindið og var sú afgreiðsla staðfest á fundi bæjarstjórnar 24. s.m. Hafnaði byggingarfulltrúi byggingarleyfisumsókninni á afgreiðslufundi sínum 10. nóvember 2017.

Með erindi, dags. 20. desember 2017, óskaði kærandi eftir endurupptöku málsins. Á fundi bæjarráðs 8. febrúar 2018 var samþykkt að endurupptaka málið og var því vísað aftur til skipulagsráðs. Var erindið lagt fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs 5. mars 2018 þar sem samþykkt var að grenndarkynning á því færi fram. Á fundi skipulagsráðs 7. maí s.á. var afgreiðslu erindisins frestað og því vísað til skipulags- og byggingardeildar til umsagnar, þar sem athugasemdir hefðu borist á kynningartíma. Á fundi skipulagsráðs 4. júní s.á. var erindinu hafnað með þeim rökum að æskilegt væri að fá heildarsýn og hefja vinnu við að deiliskipuleggja svæðið. Á fundi bæjarstjórnar 26. júní s.á. var afgreiðslu skipulagsráðs hafnað og samþykkti bæjarstjórn breytta notkun á húsnæðinu við Digranesveg 12. Var málinu vísað aftur til afgreiðslu byggingarfulltrúa 11. júlí 2018.

Í kjölfarið áttu sér stað nokkur samskipti milli byggingarfulltrúa og kæranda. Mun kærandi m.a. hafa sótt viðtalstíma hjá byggingarfulltrúa oftar en einu sinni og uppfært gögn sem síðan var skilað til byggingarfulltrúa í ágúst og september 2018. Meðal þeirra gagna var ný byggingarleyfisumsókn kæranda, dags. 21. ágúst 2018. Með tölvupósti til hönnuðar kæranda 3. október 2018 upplýsti byggingarfulltrúi að hönnuður þyrfti að vera með gæðakerfi, senda þyrfti inn hönnunartryggingu hönnuðar, íbúð þyrfti að hólfa frá öðrum húshlutum með EI 90 veggjum og hæðaskilum, sýna þyrfti björgunarop í útliti og merkja inn stærðir og gera þyrfti grein fyrir hugsanlegri sambrunahættu af öðrum hæðum, væru þær fyrir hendi. Þá var bent á að útlitsmyndir húss vantaði, sem og byggingarlýsingu sem lýsti lagnaleiðum, klæðningum o.fl. Með tölvupósti til kæranda 25. s.m. ítrekaði byggingarfulltrúi að hann teldi sig og kæranda hafa farið yfir hvað stæði út af vegna samþykktar íbúðar að Digranesvegi 12 og ítrekaði fyrri athugasemdir. Tók hann fram að lagfæra þyrfti teikningar að íbúðinni að teknu tilliti til athugasemdanna, auk þess sem hönnuðurinn þyrfti að uppfylla lagaskilyrði til að leggja inn teikningar. Var kæranda boðið að hitta byggingarfulltrúa á viðtalstíma vegna þessa. Svaraði kærandi því til í tölvupósti  29. s.m. að hann væri ekki sáttur við stöðu mála og áréttaði hverjar athugasemdir hann hefði við kröfur byggingarfulltrúa. Teldi hann þeim ýmist vera ofaukið, þegar verið fullnægt eða þær ekki eiga sér stoð í lögum eða byggingarreglugerð. Þá flækti byggingarfulltrúi saman kröfum er sneru að  byggingaráformum annars vegar og útgáfu byggingarleyfis hins vegar. Óskaði kærandi eftir því að kröfurnar yrðu teknar til endurskoðunar. Í svari byggingarfulltrúa í tölvupósti s.d. er reifað að gróflega hefði verið farið yfir teikningar og athugasemdir gerðar í upphafi en eftir yfirferð skipulagsyfirvalda hefði málið farið í hefðbundna yfirferð hjá byggingarfulltrúa og slökkvilið þá einnig farið yfir teikningarnar. Athugasemdir hefðu svo verið gerðar við þær.

Enn áttu kærandi og byggingarfulltrúi tölvupóstsamskipti 12. nóvember 2018, þar sem kærandi óskaði eftir því að mál hans yrði tekið til afgreiðslu og skilmerkilega yrði útskýrt í þeirri niðurstöðu hvaða gögnum hann þyrfti að standa skil á til að byggingarleyfisumsókn hans yrði samþykkt. Áréttaði byggingarfulltrúi og endurtók fyrri athugasemdir. Tók hann og fram að þær kröfur væru í samræmi við byggingarreglugerð og þyrftu allir að uppfylla þær til að fá teikningar samþykktar. Kæra í málinu barst úrskurðarnefndinni 23. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi fer fram á að mál hans verði tekið til efnislegrar afgreiðslu hjá byggingarfulltrúa. Gagnrýnir hann málsmeðferð sveitarfélagsins og telur að honum hafi ekki  verið veittar fullnægjandi leiðbeiningar. Lögð sé áhersla á að bæjarstjórn Kópavogsbæjar hafi tekið undir það á fyrri stigum málsins að kærandi hefði sætt ómálefnalegri meðferð af hálfu bæjarins og sé í því sambandi vísað til fundargerða bæjarstjórnar.

Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu Kópavogsbæjar er tekið fram að við samþykkt byggingaráforma sé byggingarfulltrúa skylt að ganga úr skugga um að aðaluppdrættir uppfylli ákvæði mannvirkjalaga nr. 160/2010 og gildandi byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Eðli máls samkvæmt geti byggingarfulltrúi ekki samþykkt byggingaráform séu aðaluppdrættir ekki í samræmi við gildandi lög og reglur. Samkvæmt upplýsingum frá byggingarfulltrúa sé enn eftir að lagfæra atriði, svo hægt sé að samþykkja byggingaráform. Hönnuður þurfi að vera með hönnunartryggingu og gæðastjórnunarkerfi, sbr. 23. og 24. gr. mannvirkjalaga, útlitsmynd hússins vanti, sbr. gr. 4.3.1. í byggingarreglugerð, og sama eigi við um byggingarlýsingu, sbr. gr. 4.3.9. í sömu reglugerð. Þá hafi slökkviliðið á höfuðborgarsvæðinu gert athugasemdir sem kærandi hafi ekki brugðist við. Byggingarfulltrúi hafi ítrekað bent kæranda á að ekki sé hægt að afgreiða byggingarleyfisumsókn hans fyrr en búið sé að lagfæra þessi atriði. Því sé hafnað að málsmeðferð hafi dregist fram úr hófi. Ef kærandi hefði brugðist strax við athugasemdum byggingarfulltrúa væri málinu lokið. Það sé ekki ásetningur byggingarfulltrúa að koma í veg fyrir útgáfu byggingarleyfis, en hins vegar sé honum óheimilt að gefa út leyfi sem ekki samræmist gildandi lögum og reglum.

Viðbótarathugasemdir kæranda:  Kærandi leggur áherslu á að umsókn hans um byggingarleyfi verði tekin til afgreiðslu. Hann hafi misst hönnuð sinn, en á fyrri stigum málsins hafi byggingarfulltrúi ekki svarað því til, þrátt fyrir ítrekaðar fyrirspurnir, hvaða afleiðingar það hefði fyrir umsókn kæranda, fái hann annan hönnuð. Kærandi geri athugasemdir við að á seinni stigum krefjist byggingarfulltrúi þess að með umsókn fylgi útlitsmynd hússins. Byggingarfulltrúa sé í sjálfsvald sett að krefjast þess, en kærandi dragi í efa að slík krafa standist reglur um meðalhóf.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er meginreglan sú að ákvörðun sem ekki bindur enda á mál verður ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Á því er þó að finna tilteknar undantekningar og er í 4. mgr. 9. gr. laganna að finna eina slíka. Samkvæmt nefndri grein er heimilt að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til æðra stjórnvalds og ber að beina slíkri kæru til þess stjórnvalds sem stjórnvaldsákvörðun í málinu verður kærð til. Kemur fram í 59. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndarinnar.

Mál þetta á sér nokkurn aðdraganda, eins og greinir í málavaxtalýsingu. Upphaflegri byggingarleyfisumsókn kæranda, dags. 29. ágúst 2017, var hafnað af byggingarfulltrúa 10. nóvember s.á. Kærandi óskaði í kjölfarið eftir endurupptöku málsins og var á það fallist. Samþykkti bæjarstjórn Kópavogsbæjar 26. júní 2018 tillögu kæranda um breytta notkun húsnæðis hans við Digranesveg 12. Málinu var í kjölfarið vísað til afgreiðslu byggingarfulltrúa og hefur byggingarleyfisumsókn kæranda verið þar til meðferðar frá 11. júlí 2018, eða á sjöunda mánuð.

Eins og að framan greinir hefur byggingarfulltrúi ítrekað upplýst kæranda hvaða gagna sé krafist til þess að unnt sé að samþykkja umsókn hans um byggingarleyfi. Þau atriði sem þar koma fram eru meðal þeirra atriða sem tiltaka þarf á aðaluppdrætti að mannvirki, en aðaluppdrættir ásamt byggingarlýsingu eru nauðsynleg fylgigögn með umsókn um byggingarleyfi, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga um mannvirki, sbr. einnig gr. 2.4.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Á aðaluppdrætti skal ekki einungis sýna grunnflöt heldur einnig m.a. mismunandi sneiðar húss, sbr. gr. 4.3.1. í reglugerðinni. Skulu brunavarnir koma fram á aðaluppdráttum í samræmi við gr. 4.3.3. og skal þar greina frá atriðum eins og skiptingu mannvirkis í brunahólf, brunamótstöðu aðalburðarvirkja og flóttaleiðum, þ.m.t. björgunaropum, sbr. 2. mgr. nefnds reglugerðarákvæðis. Skal byggingarlýsing og taka til ákveðinna þátta, sbr. gr. 4.3.9. í reglugerðinni. Þá kemur skýrlega fram í 23. og 24. gr. mannvirkjalaga að hönnuðir sem fengið hafa löggildingu skuli gera aðal- og séruppdrætti og  hafa ábyrgðartryggingu og gæðastjórnunarkerfi. Er því ekki unnt að fallast á það með kæranda að kröfur byggingarfulltrúa eigi sér ekki laga- eða reglugerðarstoð, þótt e.t.v. hefði verið skýrara að vísa til þeirra laga- og reglugerðarákvæða sem við áttu.

Eðli máls samkvæmt geta stjórnvöld ekki borið ábyrgð á þeim töfum sem verða af völdum málsaðila, t.d. þar sem dregið er að afhenda umbeðin gögn og veita upplýsingar sem nauðsynlegar eru við úrlausn máls. Þrátt fyrir að meira en hálft ár sé liðið frá því að byggingarleyfisumsókn kæranda var vísað til afgreiðslu byggingarfulltrúa verður með hliðsjón af því sem að framan er rakið að telja að á því séu viðhlítandi skýringar. Þegar af þeirri ástæðu er ekki fallist á að meðferð byggingarleyfisumsóknar kæranda hjá byggingarfulltrúa hafi dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Á hitt er að líta að kærandi fór fram á afgreiðslu erindis síns 12. nóvember 2018 og hefur hann einnig lagt áherslu á að svo verði gert í kæru sinni og frekari athugasemdum til úrskurðarnefndarinnar. Að þeim atvikum virtum er það mat úrskurðarnefndarinnar að rétt sé af byggingarfulltrúa að taka umsókn kæranda til efnislegrar afgreiðslu án frekari dráttar á grundvelli þeirra gagna sem byggingarfulltrúa hafa borist og kunna að berast, þótt það kunni að leiða til synjunar.

Úrskurðarorð:

Lagt er fyrir byggingarfulltrúann í Kópavogi að taka til efnislegrar afgreiðslu, án ástæðulauss dráttar, umsókn kæranda, dags. 21. ágúst 2018, um byggingarleyfi til breyttrar notkunar Digranesvegar 12, Kópavogi.

feb 14
Love0

28/2018 Lækjargata

Með

Árið 2019, þriðjudaginn 12. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 28/2018, kæra vegna ákvörðunar skipulagsráðs Akureyrar­kaupstaðar frá 24. janúar 2018 um að synja beiðni um breytta skráningu Lækjargötu 4, Akureyri, í atvinnuhúsnæði til sölu gistingar.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. febrúar 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Matador ehf. ákvörðun skipulagsráðs Akureyrarkaupstaðar frá 24. janúar 2018 um að synja umsókn kæranda um leyfi til breyttrar skráningar fasteignarinnar að Lækjargötu 4 á Akureyri. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Akureyrarbæ 14. mars 2018 og 30. janúar 2019.

Málavextir og rök: Húsið að Lækjargötu 4 er einbýlishús og stendur á deiliskipulögðu svæði, sem ætlað er undir íbúðarbyggð samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Fyrri eigandi fasteignarinnar var með rekstrarleyfi til sölu gistingar, sem gilti til ársins 2020. Við eigendaskipti kom í ljós að endurnýja þurfti rekstrarleyfið og sótti nýr eigandi um rekstrarleyfi hjá sýslumanninum á Norðurlandi eystra 11. desember 2017. Hinn 13. desember s.á. óskaði sýslumaður eftir umsögn byggingarfulltrúa um umsókn um rekstrarleyfi fyrir gistingu í húsinu að Lækjargötu 4, en samkvæmt reglugerð nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald er hann einn umsagnaraðila við veitingu slíks leyfis. Hinn 9. janúar 2018 barst svar frá byggingarfulltrúanum og var þar bent á að kærandi þyrfti að sækja um breytta notkun fasteignarinnar til skipulagsráðs bæjarins svo eignin gæti flokkast sem atvinnuhúsnæði. Í kjölfarið sótti kærandi um leyfi til breyttrar skráningar fasteignarinnar að Lækjargötu 4 í atvinnuhúsnæði, svo veita mætti rekstrarleyfi til starfrækslu gististaðar þar.

Á fundi skipulagsráðs 24. janúar 2018 var bókað að ráðið synjaði erindinu þar sem atvinnuhúsnæði til sölu gistingar teldist ekki þjóna íbúum svæðisins og félli því ekki undir leyfða starfsemi á íbúðarsvæðum samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Var kæranda tilkynnt um afgreiðslu skipulagsráðs með bréfi sviðsstjóra skipulagssviðs, dags. 26. s.m., og fylgdu leiðbeiningar um það hvernig óska mætti rökstuðnings vegna hennar, endurupptöku eða setja fram kæru. Kærandi óskaði eftir rökstuðningi ráðsins, sem barst honum með bréfi sviðsstjóra þess, dags. 23. febrúar 2018. Var þar bent á kæruleið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og kærði kærandi synjun skipulagsráðs sama dag.

Kærandi bendir á að útleiga á einbýlishúsinu að Lækjargötu 4 falli að núgildandi aðalskipulagi Akureyrarbæjar. Í aðalskipulagi segi m.a. að á íbúðarsvæði skuli fyrst og fremst gert ráð fyrir íbúðarhúsnæði. Þar megi þó einnig gera ráð fyrir starfsemi sem eðlilegt sé að þar sé til þjónustu við íbúa viðkomandi hverfis, s.s. verslunum, hreinlegum iðnaði, handiðnaðarfyrirtækjum, þjónustustarfsemi og leiksvæðum eða annarri starfsemi sem hvorki verði ætlað að muni valda óþægindum vegna lyktar, hávaða eða óþrifnaðar né dragi að sér óeðlilega mikla umferð. Falli útleiga á einbýlishúsi hluta úr ári undir slíka starfsemi. Sönnunarbyrði um að svo sé ekki hvíli á Akureyrarbæ sem verði að sýna fram á að einhver þessara atriða eigi við um skammtímaútleigu einbýlishúss.

Af hálfu sveitarfélagsins er á það bent að ákvæði aðalskipulagsins hafi verið skýrð svo að önnur starfsemi sem hvorki verði ætlað að muni valda óþægindum vegna lyktar, hávaða eða óþrifnaðar né dragi að sér óeðlilega mikla umferð, verði einnig að þjóna hagsmunum íbúanna, rétt eins og verslanir, hreinlegur iðnaður, handiðnaðarfyrirtæki, þjónustustarfsemi og leiksvæði, sem talin séu upp í skilmálunum. Það hafi því verið mat skipulagsráðs að gististaðir geti ekki talist til þjónustu við íbúa viðkomandi hverfis, enda þjóni gististaðir fyrst og fremst ferðamönnum en ekki íbúum hverfa.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um synjun skipulagsráðs Akureyrarkaupstaðar frá 24. janúar 2018 á umsókn kæranda um leyfi til breyttrar skráningar fasteignarinnar að Lækjargötu 4 á Akureyri.

Umsókn kæranda laut að byggingarleyfisskyldum framkvæmdum, en skv. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er m.a. óheimilt að breyta notkun mannvirkis nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, sbr. 2. mgr., eða fengnu leyfi Mannvirkjastofnunar, sbr. 3. mgr. ákvæðisins. Sé mannvirki háð byggingarleyfi byggingarfulltrúa skal hann leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins, sbr. 10. gr. laganna. Samkvæmt sömu grein skal umsókn um byggingarleyfi ásamt hönnunar–gögnum send hlutaðeigandi byggingarfulltrúa, sem fer yfir umsóknina, gengur úr skugga um að aðaluppdrættir uppfylli ákvæði laganna, og reglugerða settra samkvæmt þeim, og tilkynnir umsækjanda eftir atvikum um samþykkt byggingaráforma hans, sbr. 11. gr. nefndra laga.

Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum segir að um sé að ræða nokkrar breytingar frá gildandi lögum. Lögð sé til sú grundvallarbreyting að sveitarstjórn staðfesti að meginreglu til ekki lengur ákvarðanir byggingarfulltrúa, auk þess sem lagt er til að tilvist byggingarnefnda verði háð gerð sérstakrar samþykktar viðkomandi sveitarstjórnar. Loks er tekið fram í athugasemdunum að sveitarstjórnir komi að meginreglu til ekki að stjórnsýslu byggingarmála með beinum hætti. Í eðli sínu séu byggingarmál tæknileg mál og þess vegna sé eðlilegt að framkvæmd þeirra sé í höndum aðila með sérfræðiþekkingu á því sviði.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var umsókn kæranda synjað á fundi skipulagsráðs 24. janúar 2018. Samkvæmt þeim upplýsingum sem úrskurðarnefndin hefur aflað frá sveitarfélaginu var sviðsstjóri skipulagssviðs á þessum tíma bæði skipulags- og byggingarfulltrúi og sat sem skipulagsfulltrúi fundi skipulagsráðs, m.a. þann fund sem hér um ræðir. Hann kom hins vegar að öðru leyti ekki að ákvörðuninni þótt hann hafi tilkynnt kæranda um hana. Af hálfu Akureyrarbæjar er tekið fram að þrátt fyrir að byggingarfulltrúi fari með lögbundið vald til fullnaðarákvörðunar samkvæmt mannvirkjalögum geti hann alltaf nýtt sér ákvæði 3. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og framselt vald til fullnaðarafgreiðslu til viðkomandi fastanefndar, í þessu tilfelli skipulagsráðs. Akureyrarbær hafi því litið svo á að bókun skipulagsráðs 24. janúar 2018 hafi verið stjórnvaldsákvörðun og falið í sér lokaákvörðun.

Samkvæmt skýrum ákvæðum laga um mannvirki og athugasemdum í lögskýringargögnum, sem að framan eru rakin, er endanleg ákvörðun um afdrif umsóknar um byggingarleyfi á hendi byggingarfulltrúa. Sveitarstjórn er þó heimilt, með sérstakri samþykkt samkvæmt 7. gr. laganna, að kveða á um að í sveitarfélaginu starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefi út byggingarleyfi og hafi að öðru leyti eftirlit með stjórnsýslu hans fyrir hönd sveitarstjórnar. Er sveitarstjórn og heimilt að gera það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa að byggingarnefnd eða sveitarstjórn hafi samþykkt útgáfuna, sbr. 2. mgr. 7. gr. laganna. Akureyrarbær hefur ekki sett sér slíka samþykkt og er ekki að finna í mannvirkjalögum heimild til handa byggingarfulltrúa til að framselja vald það sem honum er fengið samkvæmt þeim. Í 42. gr. sveitarstjórnarlaga er fjallað um framsal sveitarstjórnar á valdi til fullnaðarafgreiðslu mála og skv. 3. mgr. nefndrar lagagreinar getur starfsmaður sem fengið hefur framselt vald til fullnaðarafgreiðslu mála úr hendi sveitarstjórnar skv. 2. mgr. ávallt óskað eftir að m.a. viðkomandi fastanefnd taki ákvörðun í máli. Í þessu sambandi skal á það bent að framangreind valdheimild byggingarfulltrúa er byggð á ákvæðum mannvirkjalaga og kemur 42. gr. sveitarstjórnarlaga því ekki til álita hér.

Að teknu tilliti til þess sem að framan er rakið er ljóst að ákvörðun skipulagsráðs gat ekki bundið enda á málið í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 heldur var hún liður í að upplýsa hvort hin umsótta breyting væri í samræmi við skipulag, sbr. 2. mgr. 10. gr. mannvirkjalaga. Eftir sem áður þurfti að koma til sjálfstæð ákvörðun byggingarfulltrúa, en ákvörðun hans liggur ekki fyrir í málinu. Kærandi verður þó ekki látinn bera hallann af því og verður að svo komnu máli að líta svo á að kærður sé óhæfilegur dráttur á afgreiðslu máls, en skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga er heimilt að kæra slíkan drátt til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Með hliðsjón af því að Akureyrarbær telur málinu lokið, auk þess sem tæpt ár er liðið frá kæru og enn liggur ekki fyrir afgreiðsla byggingarfulltrúa í málinu, verður lagt fyrir hann að taka erindi kæranda til efnislegrar meðferðar án frekari tafa í samræmi við 2. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga. Þegar ákvörðun byggingarfulltrúa vegna erindis kæranda liggur fyrir er sú ákvörðun eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar skv. 59. gr. sömu laga.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

 Lagt er fyrir byggingarfulltrúa Akureyrarkaupstaðar að taka til efnislegrar afgreiðslu án ástæðulauss dráttar umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir breyttri notkun fasteignarinnar að Lækjargötu 4 á Akureyri.

feb 14
Love0

151/2018 Bæjargarður

Með

Árið 2019, þriðjudaginn 5. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 151/2018, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Garðabæjar frá 30. ágúst 2018 um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi til að reisa girðingu kringum fótboltavöll í Bæjargarði í Garðabæ.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. desember 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Túnfit 1, Garðabæ, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Garðabæjar frá 30. ágúst 2018 að samþykkja umsókn um byggingarleyfi til að reisa girðingu kringum fótboltavöll í Bæjargarði í Garðabæ. Þess er krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og jafnframt að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða. Þykir málið nú nægjanlega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 10. janúar 2019.

Málavextir: Hinn 3. mars 2017 tóku gildi breytingar á deiliskipulagi skóla- og íþróttasvæðis við Ásgarð og deiliskipulagi Bæjargarðs í Garðabæ vegna tiltekinna íþróttamannvirkja. Í kjölfarið samþykkti bæjarstjórn 18. maí s.á. umsókn bæjarverkfræðings um leyfi til framkvæmda við gerð tveggja nýrra æfingavalla og til breytinga á núverandi æfingavelli á Ásgarðssvæði og í Bæjargarði. Var framkvæmdaleyfi gefið út 19. s.m. Með bréfi, dags. 29. ágúst s.á., fór kærandi fram á það við úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála að tekin yrði afstaða til þess hvort framkvæmdirnar væru háðar byggingarleyfi, sbr. 4. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Hinn 7. nóvember s.á. kvað nefndin upp úrskurð í máli nr. 96/2017 þess efnis að framkvæmdirnar væru ekki háðar byggingarleyfi að öðru leyti en því að girðingar umhverfis íþróttavelli á svæðinu væru háðar byggingarleyfi.

Umsókn um byggingarleyfi fyrir nefndum framkvæmdum var samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 30. ágúst 2018 og mun það hafa verið gefið út sama dag.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að byggingarfulltrúi hafi ekki látið kæranda vita um útgáfu byggingarleyfisins þrátt fyrir að kærandi hafi ítrekað lýst áhuga á því. Byggingar­­­­leyfið hafi auk þess hvergi verið birt almenningi, hvorki á vef Garðabæjar né á skrifstofu bæjarins. Það hafi nánast verið fyrir tilviljun að kærandi hafi komist að tilvist leyfisins 13. desember 2018 á fundi hjá Garðabæ um annað mál.

Í byggingarleyfinu sé girðingunni lýst sem „grindverki“ þó að hönnunargögn lýsi henni sem 2,0 m hárri stálrimlagirðingu. Á þeim gögnum sem lágu til grundvallar byggingarleyfinu sé ekki hægt að sjá að byggingarfulltrúi hafi með neinum hætti fjallað um hvort girðingin væri í samræmi við deiliskipulag eins og kærandi hafi farið fram á árið áður. Reyndar sé ekki að sjá á gögnunum að fjallað hafi verið um efni málsins á nokkurn hátt. Kærandi hafi sent byggingarfulltrúa fyrirspurn um tvö efnisatriði byggingarleyfisins vegna svara skipulagsfulltrúa sveitarfélagsins. Annars vegar hafi komið fram hjá skipulagsfulltrúa að deiliskipulag heimili ekki að girðing sé reist kringum umrædda boltaflöt. Hins vegar sé um að ræða svar frá skipulagsfulltrúanum þar sem fram komi að boltaflötin verði ekki lokuð almenningi, en byggingarleyfið sé fyrir 2,0 m hárri stálrimlagirðingu með læstu hliði. Mun Ungmennafélagið Stjarnan hafa lyklavöld að umræddu hliði.

Afgreiðsla byggingarfulltrúa Garðabæjar á byggingarleyfi fyrir girðingu í Bæjargarði sé ekki í samræmi við kröfur laga um mannvirki nr. 160/2010. Bygging girðingarinnar hafi áður verið tekin fyrir af úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála vegna kæru kæranda. Hann hafi ítrekað við byggingarfulltrúa að hann teldi girðinguna ekki í samræmi við skipulagsáætlanir. Hann hafi vísað í skrifleg gögn frá skipulagsfulltrúa um að girðingin væri ekki í samræmi við deiliskipulag. Í 10. gr. mannvirkjalaga segi að sé mannvirki háð byggingarleyfi skuli byggingarfulltrúi leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á hvort framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins. Augljóslega hafi vafi leikið á því hvort byggingarleyfið samræmdist skipulagsáætlunum Garðabæjar. Í gögnum frá byggingar­­­­­fulltrúa sé hvergi að finna þá umsögn skipulagsfulltrúa sem lög kveði á um. Verði því að álykta að hann hafi ekki sinnt þeirri skyldu sinni og útgáfa byggingarleyfisins hafi því ekki uppfyllt kröfur laga.

Ekki hafi verið gengið úr skugga um að aðaluppdráttur uppfyllti ákvæða laga og reglugerða. Í 11. gr. mannvirkjalaga segi: „Ef mannvirki er háð byggingarleyfi skv. 9. gr. fer byggingarfulltrúi eða eftir atvikum Mannvirkjastofnun yfir byggingarleyfisumsókn og gengur úr skugga um að aðaluppdrættir uppfylli ákvæði laga þessara og reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli þeirra og að tilkynnt hafi verið um hönnunarstjóra mannvirkisins.“ Samkvæmt ákvæðinu hafi byggingafulltrúa m.a. borið að staðfesta að girðingin væri í samræmi við skipulagsáætlanir Garðabæjar. Í gögnum frá byggingarfulltrúa sé hvergi að sjá að hann hafi sinnt þessari skyldu. Verði því að álykta sem svo að hann hafi ekki gert það og útgáfa byggingarleyfisins uppfylli því ekki kröfur laga.

Málsrök Garðabæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að við útgáfu byggingar­leyfisins hafi þess verið gætt að umrædd framkvæmd væri í samræmi við skipulag sem gildi fyrir Bæjargarð. Í f-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 komi fram að girðingar allt að 1,8 m að hæð séu undanþegnar byggingarleyfi. Í máli þessu sé umrædd girðing 2,0 m að hæð og sé tilgangur hennar margþættur, en fyrst og fremst sé verið að horfa til notagildis vallarins og öryggissjónarmiða til að vernda völlinn gegn ágangi og hugsanlegum skemmdum á þeim tíma sem hann eigi ekki að vera í notkun.

Samkvæmt breytingu á deiliskipulagi Bæjargarðs frá árinu 2006 komi fram í skipulags­skilmálum að gert sé ráð fyrir að afmarkaður verði sérstakur gervigrasvöllur á svæðinu. Eðlilegt sé að líta svo á m.t.t. þess hvernig almennt sé staðið að afmörkun gervigrasvalla að það sé gert með girðingu. Á skýringarmyndum sem kynntar hafi verið hafi 2,0 m há girðing verið sýnd umhverfis gervigrasvöllinn og í þeim tilvikum sé um byggingar­leyfis­s­kylda framkvæmd að ræða. Við útgáfu á byggingarleyfi hafi byggingafulltrúi horft til þess að skipulagsskilmálar kveði á um afmörkun vallarins og lagt til grundvallar skýringarmyndir er sýni væntanlega girðingu. Við mat á hæð girðingarinnar sé ljóst að 2,0 m há girðing, eins og hér um ræði, geti ekki varðað hagsmuni annarra en sveitarfélagsins sem leyfisumsækjanda, en um sé að ræða gegnsæja stálrimlagirðingu. Í því sambandi sé bent á að í 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé heimild fyrir sveitarstjórn til að falla frá breytingu á deiliskipulagi þegar um svo óverulegt frávik sé að ræða að hagsmunir nágranna skerðist í engu hvað varði landnotkun, útsýni, skuggavarp og innsýn. Þetta sé enn frekar áréttað í gr. 5.8.4. í skipulags­reglugerð nr. 90/2013. Hefði því aldrei þurft að koma til breytinga á deiliskipulagi vegna hæðar girðingarinnar.

Vettvangsskoðun: Úrskurðanefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 31. janúar 2019 að viðstöddum kæranda og fulltrúum bæjaryfirvalda.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011 er kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Gögn málsins bera með sér að kæranda hafi ekki verið tilkynnt um samþykki umrædds byggingarleyfis. Gera verður ráð fyrir að kæranda hafi fyrst orðið kunnugt um hið kærða byggingarleyfi fyrri hluta desembermánaðar 2018, en um miðjan mánuðinn sendi hann byggingarfulltrúa Garðabæjar tölvupóst þar sem óskað var eftir gögnum sem lágu til grundvallar ákvörðuninni. Barst kæran samkvæmt því innan kærufrests.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Hefur þetta ákvæði verið skýrt í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar um aðild í kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Við mat á því hvort kærandi eigi þeirra hagsmuna að gæta vegna umdeilds byggingarleyfis verður að líta til þess að heimiluð 2,0 m há girðing er í sjónlínu frá fasteign kæranda og í rúmlega 55 m fjarlægð. Snertir byggingarleyfið því sérstaklega grenndarhagsmuni kæranda með tilliti til útsýnis og verður honum játuð kæruaðild að máli þessu skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Þegar af þeirri ástæðu er skilyrði 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, er heimilar að vikið sé frá deiliskipulagi ef hagsmunir nágranna skerðast í engu við heimilaða framkvæmd, ekki uppfyllt.

Eins og fram er komið var með hinu kærða byggingarleyfi heimilað að reisa 2,0 m girðingu umhverfis fótboltavöll og er sú framkvæmd byggingarleyfisskyld, sbr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og f-lið 1. mgr. gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Bar byggingarfulltrúa því að ganga úr skugga um að umrædd girðing ætti stoð í gildandi deiliskipulagi áður en byggingaráform voru samþykkt og byggingarleyfi gefið út, sbr. 11. gr. og 1. mgr. 13. gr. gr. laga um mannvirki. Í gildandi deiliskipulagi Bæjargarðs er ekki að finna áform um að reisa girðingu umhverfis áðurnefndan fótboltavöll og þar af leiðandi engar upplýsingar um hæð hennar. Skorti því lagaskilyrði fyrir samþykki og útgáfu hins kærða byggingarleyfis. Verður hin kærða ákvörðun því felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Garðabæjar frá 30. ágúst 2018 um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi til að reisa girðingu  kringum fótboltavöll í Bæjargarði í Garðabæ.

feb 14
Love0

80/2017 Vindaborgir

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 31. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Kristín Svavarsdóttir vistfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundi nefndarinnar í gegnum fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 80/2017, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 17. apríl 2017 um tillögu að matsáætlun vegna vindorkugarðs í Þykkvabæ, Rangárþingi ytra, að því er varðar athugasemd nr. 5 í ákvörðuninni.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. júlí 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir Biokraft ehf., ákvörðun Skipulagsstofnunar. Segir kærandi að „með bréfi dags. 9. júní 2017 hafi Biokraft ehf. verið tilkynnt að Skipulagsstofnun teldi ekki forsendur til að endurskoða ákvörðun um matsáætlun dags. 17. apríl 2017 og beiðni Biokraft ehf. um endurskoðun á athugasemd nr. 5 í niðurstöðukafla ákvörðunar um matsáætlun væri hafnað.“ Krefst kærandi þess aðallega að „felld verði úr gildi athugasemd nr. 5 í niðurstöðukafla ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsáætlun, dags. 17. apríl, sem Skipulagsstofnun hafnaði að fella úr gildi eða endurskoða með bréfi dags. 9. júní 2017, sem barst kæranda þann 22. júní 2017.“ Til vara er þess krafist að umræddri athugasemd verði breytt með þeim hætti að kæranda verði skylt að framkvæma fuglarannsóknir með sama hætti og tíðkist í nágrannalöndum Íslands.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 28. ágúst 2017.

Málavextir: Hinn 28. september 2016 barst Skipulagsstofnun tillaga kæranda að matsáætlun vegna fyrirhugaðs vindorkugarðs, svonefndrar Vindaborgar, í Þykkvabæ, Rangárþingi ytra, í samræmi við 8. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 3.02 í 1. viðauka laganna. Í umræddri tillögu kom m.a. fram að við flugmælingar fugla yrði stuðst við aðferðafræði sem notuð hefði verið í Skotlandi. Farnar yrðu vettvangsferðir á mismunandi árstímum og yrði athugun á hverjum árstíma um 36 klst. Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna ýmissa aðila, m.a. Náttúrufræðistofnunar Íslands, en einnig bárust athugasemdir við kynnta tillögu, t.a.m. frá Fuglavernd. Með ákvörðun Skipulagsstofnunar, dags. 17. apríl 2017, var fallist á framlagða tillögu að matsáætlun með 14 tölusettum athugasemdum. Í athugasemd nr. 5 segir eftirfarandi: „Afla þarf upplýsinga um farleiðir fugla með vettvangsathugunum og radarmælingum og gera grein fyrir flugferðum og flughæð fugla í frummatsskýrslu. Í frummatsskýrslu skal leggja mat á áhrif vindorkuversins á fugla með hliðsjón af leiðbeiningariti Scottish Natural Heritage og framkomnum umsögnum Náttúrufræðistofnunar Íslands.“ Tekið var fram í ákvörðuninni að framkvæmdaraðili gæti kært „ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. 14. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.“ Ákvörðun Skipulagsstofnunar var send kæranda með tölvupósti 12. apríl 2017.

Með bréfi kæranda til Skipulagsstofnunar, dags. 9. maí 2017, var þess óskað að Skipulagsstofnun endurskoðaði athugasemd nr. 5 er varðaði fuglamælingar, hún yrði dregin til baka eða henni breytt þannig að fuglarannsóknir skyldu fram fara með sama hætti og tíðkaðist í nágrannalöndum. Var m.a. vísað til þess að ratsjármælingar hefðu ekki verið framkvæmdar við undirbúning tuga nýlegra vindorkuverkefna í Evrópu. Þá hefði ekki komið fram að hvaða leyti slíkar mælingar gæfu betri niðurstöðu en hefðbundnar fuglarannsóknir. Í svarbréfi Skipulagsstofnunar, dags. 9. júní s.á., kom fram að leitað hefði verið upplýsinga hjá Scottish Natural Heritage um notkun á ratsjármælingum í sambærilegum verkefnum í Skotlandi. Hefðu svör þeirra og erindi kæranda verið borin undir Náttúrufræðistofnun Íslands og óskað umsagnar hennar. Með hliðsjón af því sem kæmi fram í umsögninni teldi Skipulagsstofnun ekki forsendur til að endurskoða ákvörðun sína og væri beiðninni því hafnað.

Málsrök kæranda: Kærandi skírskotar til kæruheimildar skv. a-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Þær aðferðir sem lagðar séu til við upplýsingaöflun í ákvörðun Skipulagsstofnunar séu úr hófi fram og ekki í samræmi við þær aðferðir sem notaðar séu í nágrannalöndum okkar. Ekki liggi fyrir að umræddar rannsóknir skili nákvæmari og marktækari niðurstöðum en þær rannsóknir sem kærandi hafi lagt til. Geti kostnaður vegna þeirra rannsókna sem Náttúrufræðistofnun Íslands hafi lagt til numið allt að 100 milljónum króna. Sé ekki forsvaranlegt að gera þessar kröfur þegar aðrar og ódýrari leiðir standi til boða. Því sé andmælt að ratsjármælingar hafi verið reglulega notaðar víða um heim við mat á umhverfisáhrifum verkefna sem svipi til Vindaborga, en ekkert þeirra verkefna sem Náttúrufræðistofnun Íslands vísi til sé sambærilegt  því.

Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skuli stjórnvald aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að sé stefnt verði ekki náð með vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakir en nauðsyn beri til. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæma skuli ratsjármælingar sé verulega íþyngjandi. Verði hinu lögmæta markmiði sem að sé stefnt náð með vægara móti, þ.e. með þeim hætti sem lagt sé til í matsáætlun. Þær mælingar muni gefa góða mynd af áhrifum framkvæmdanna á fuglalíf á svæðinu og þær séu fullkomlega sambærilegar við þær mælingar sem gerðar hafi verið vegna mats á umhverfisáhrifum vegna svipaðra framkvæmda í nágrannalöndum.

Kærandi hyggist ekki slá slöku við í rannsóknum á áhrifum framkvæmdanna á fuglalíf frekar en á nokkrum öðrum umhverfisáhrifum þeirra. Þvert á móti hafi hann hug á því að haga rannsóknum með þeim hætti að sem mestra upplýsinga verði aflað um áhrif framkvæmdanna og vindmylla á fuglalíf.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er bent á að a-liður 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, taki aðeins til ákvarðana Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda, um sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum og um endurskoðun matsskýrslu samkvæmt lögum nr. 106/2000. Geti kærandi því ekki byggt á umræddri kæruheimild í máli þessu. Samkvæmt 3. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 geti framkvæmdaraðili kært til úrskurðarnefndarinnar ákvörðun Skipulagsstofnunar um synjun matsáætlunar eða breytingar á henni. Í máli því sem hér sé til skoðunar sé hins vegar ekki verið að kæra ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 17. apríl 2017, enda sé kærufrestur vegna þeirrar ákvörðunar liðinn, heldur sé kærð höfnun stofnunarinnar á beiðni um að endurskoða tiltekinn hluta umræddrar ákvörðunar. Beri orðalag fyrrnefndrar 3. mgr. 14. gr. ekki með sér að hægt sé að kæra slíka höfnun til úrskurðarnefndarinnar.

Að öðru leyti leggi Skipulagsstofnun áherslu á eðli og tilgang mats á umhverfisáhrifum. Slíkt mat gangi út á að ákveðnar framkvæmdir fari í gegnum tiltekið upplýsinga- og rannsóknarferli þannig að fyrir liggi nægjanlegar upplýsingar fyrir leyfisveitendur framkvæmda til að ákveða hvort leyfi skuli veitt. Þetta hafi í för með sér að framkvæmdaraðili þurfi að grípa til ráðstafana sem kunni, eftir atvikum, að hafa í för með sér veruleg fjárútlát.

Fyrirhugað vindmyllusvæði sé staðsett í einni af meginfarleiðum farfugla til og frá landinu. Gefi upplýsingar í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands, dags. 14. október 2016, sérstakt tilefni til að afla upplýsinga um farleiðir farfugla með ratsjármælingum í tiltekinn tíma. Fram komi í umsögninni að þar sem mikið liggi við varðandi fuglalíf séu oftar en ekki gerðar kröfur um slíkar mælingar og nægi þar að vísa í stefnu Scottish Natural Heritage. Þykkvibær sé hluti af alþjóðlega mikilvægu fuglasvæði. Því lengur sem mælingar standi yfir því nákvæmari og skýrari upplýsingar fáist um farleiðir og háttsemi fugla. Með þetta í huga sé tveggja ára tímabil til ratsjármælingar forsvaranlegur tími. Taki umrætt skilyrði mið af þeim kröfum sem leiði af 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um að mál sé nægilega upplýst.

Þótt það kunni að vera rétt hjá kæranda að þau verkefni sem vísað sé til séu ekki í öllu sambærileg við Vindaborg þá breyti það því ekki að talin sé þörf á að gera fyrrnefndar ratsjármælingar. Leggi Náttúrufræðistofnun Íslands, sem sé rannsóknarstofnun á sviði náttúruvísinda, í umsögnum sínum áherslu á að slíkar mælingar séu gerðar. Hlutverk Náttúrufræðistofnunar samkvæmt 4. gr. laga nr. 60/1992 um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrustofur sé að stunda undirstöðurannsóknir í dýrafræði og eitt af aðalverkefnum hennar sé að stunda vísindalegar rannsóknir á náttúru Íslands, sbr. a-lið 4. gr. Þá hafi stofnunin það hlutverk að vinna að rannsóknum á villtum stofnum fugla. Jafnframt feli þau verkefni, sem nefnd séu í umsögn Náttúrufræðistofnunar frá 31. maí 2017, ekki í sér tæmandi upptalningu á þeim dæmum sem til séu um að ratsjármælingum á flugi fugla hafi verið beitt við mat á umhverfisáhrifum vegna vindmyllugarða vítt og breitt um heiminn.

Því sé hafnað að meðalhófsregla stjórnsýslulaga hafi verið brotin. Sé umrætt skilyrði til þess fallið að ná því markmiði laga um mat á umhverfisáhrifum að draga eins og kostur sé úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Verði hvorki séð að þessu markmiði verði náð með öðrum og vægari hætti né að með þessu skilyrði sé gengið lengra en nauðsyn beri til. Hafa beri í huga aðstæður á því svæði þar sem Vindaborg áformi uppbyggingu vindorkuversins. Hinn fyrirhugaði vindmyllugarður samanstandi af 13 vindmyllum sem séu 149 m háar miðað við spaða í toppstöðu. Þykkvibær sé hluti af alþjóðlega mikilvægu fuglasvæði. Svæðið sé í mikilvægri farleið fugla vor og haust og umferð fugla um það mikil á þessum tíma. Þá sé fuglalíf einnig auðugt utan fartíma. Enn fremur verði að hafa í huga að á svæðinu séu fuglategundir, svo sem grágæs og blesgæs sem séu á válista, en þessar gæsategundir séu á viðauka 1 í fuglatilskipun Evrópusambandsins yfir tegundir í útrýmingarhættu, sbr. umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands frá 6. mars 2017. Í umsögninni sé einnig tilgreint að mikill fjöldi fugla nýti svæðið. Miklu minna sé vitað um umferð annarra algengra fugla en gæsa og álfta um Þykkvabæ. Á fartíma fari um Suðurland samtals hundruð þúsunda [einstaklinga] tegunda, s.s. heiðlóu, spóa, hrossagauks, jaðrakans, skógarþrastar og þúfutittlings, en hvaða hluti þessa straums fari um Þykkvabæ sé óvíst.

Athugasemdir kæranda við greinargerð Skipulagsstofnunar: Kærandi tekur fram að skýr heimild sé til málskots í 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Varði kæran óumdeilanlega breytingar á þeirri matsáætlun sem kærandi hafi gert tillögu um. Þá hafi kærufrestur ekki verið liðinn. Í 3. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, eins og hún hafi verið árið 2017, hafi ekkert komið fram um kærufrest framkvæmdaraðila til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Hafi því legið beinast við að líta til þeirra almennu sjónarmiða sem fram komi í 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þ.e. að kæra skuli borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls hafi verið tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg. Hér hafi lög ekki mælt á annan veg og hafi því gilt hinn almenni þriggja mánaða frestur. Jafnframt hafi ekki verið gætt ákvæða 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga um að veita skuli leiðbeiningar um kæruheimild, kærufrest, kærugjöld og hvert beina skuli kæru. Verði kærandi að njóta alls vafa sem kunni að vera uppi um kærufresti og kæruheimild, sérstaklega í ljósi þeirrar ríku leiðbeiningaskyldu sem hvíli á stjórnvöldum. Verði og að telja afsakanlegt að kæra hafi ekki borist fyrr vegna skorts á leiðbeiningum Skipulagsstofnunar um kærurétt.

Beiðni félagsins um að athugasemd nr. 5 yrði endurskoðuð hafi efnislega falið í sér ósk um endurupptöku málsins á þeim grundvelli að ákvörðun Skipulagsstofnunar hefði byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Hafi þá kærufrestur vegna ákvörðunarinnar rofnað, sbr. 4. mgr. 27. gr. sömu laga og ekki byrjað að líða að nýju fyrr en 22. júní 2017, þegar kæranda hafi verið tilkynnt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar að framkominni beiðni um endurupptöku væri synjað. Kæra til nefndarinnar hafi því borist vel innan kærufrests og hafi verið mjög nálægt því að berast úrskurðarnefndinni innan þriggja mánaða frá ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun.

Sú aðferð við fuglamælingar sem kærandi hafi lagt til í matsáætlun muni veita fullnægjandi upplýsingar um farleiðir fugla í kringum það svæði þar sem fyrirhugað sé að reisa Vindaborg. Aðferðin sé í fullu samræmi við leiðbeiningar Scottish Natural Heritage og sé algjörlega sambærileg því sem best gerist í nágrannalöndum okkar að því er varði vindmyllugarða á landi. Í nefndum leiðbeiningum sé litið á ratsjármælingar sem annars konar aðferð, sem aðeins sé mælt með að nota í undantekningartilfellum. Virðist þar gert ráð fyrir því að ratsjármælingar fari fram samhliða meginaðferðum við mælingar, þ.e.a.s. Distribution and Abundance Surveys og Vantage Point Surveys. Sjái kærandi ekki að hinar umfangsmiklu ratsjármælingar sem Skipulagsstofnun leggi til muni skila nákvæmari upplýsingum, enda hafi ítrekað verið bent á ýmsa vankanta á ratsjármælingum, s.s. að ekki sé hægt að greina nákvæmlega tegund og stærð fugla út frá þeim. Jafnframt sé ítrekað að ekki verði séð að stuðst hafi verið við umfangsmiklar ratsjárrannsóknir til að meta fyrirhuguð framkvæmdarsvæði í sambærilegum verkefnum í nágrannalöndum okkar, óháð því hvort þau séu á mikilvægri farleið fugla.

Kærandi hafi gangsett tvær tilraunavindmyllur á svæðinu í júlí 2014 og hafi alla tíð síðan fylgst vel með áhrifum þeirra á fugla. Á þessum tíma hafi ekki fundist merki um að einn einasti fugl hafi flogið á vindmyllurnar. Áflugshættan sé því lítil sem engin, þótt að sérsjónarmið kunni að eiga við á Íslandi. Hafi rannsóknir einnig leitt í ljós að vindmyllur séu fjarri því að hafa jafnmikil áhrif á umhverfið og dýralíf og aðrar og ósjálfbærari aðferðir við framleiðslu á orku.

Skipulagsstofnun hafi við töku ákvörðunar sinnar 17. apríl 2017 ekki sinnt þeirri skyldu sinni að rannsaka málið, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því sem varð að þeim lögum komi fram að þegar aðili sæki um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvaldi geti stjórnvald beint þeim tilmælum til hans að hann veiti upplýsingar og leggi fram þau gögn sem nauðsynleg séu og með sanngirni megi ætla að hann geti lagt fram án þess að það íþyngi honum um of. Þá sé tekið fram að því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun sé, þeim mun strangari kröfur verði almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búi að baki ákvörðun, séu sannar og réttar. Hafi Skipulagsstofnun átt að gæta þess að nægilega væri upplýst um kosti og galla ratsjárrannsókna og hvort slíkum rannsóknum væri beitt við mat á umhverfisáhrifum vegna vindorkugarða í nágrannalöndum okkar áður en ákvörðun um matsáætlun væri tekin. Hefði sú rannsókn leitt í ljós að kröfur um tveggja ára ratsjárrannsóknir séu umfram það sem þörf sé á til þess að málið verði nægilega upplýst í mati á umhverfisáhrifum.

Niðurstaða: Samkvæmt tillögu framkvæmdaraðila að matsáætlun vegna fyrirhugaðs vindorkugarðs í Þykkvabæ er fyrirhugað að reisa 13 vindmyllur. Gert er ráð fyrir allt að 45 MW uppsettu afli í fyrirhugaðri virkjun og er framkvæmdin því háð mati á umhverfisáhrifum í samræmi við 1. mgr. 5. gr., sbr. lið 3.02 í 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Hátti svo til skal framkvæmdaraðili skv. 1. mgr. 8. gr. sömu laga gera tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar sem skv. 2. mgr. 8. gr. getur fallist á tillögu að matsáætlun með eða án athugasemda eða synjað tillögunni. Geri stofnunin athugasemdir skulu þær verða hluti af matsáætlun. Í samræmi við 1. mgr. 8. gr. fyrrnefndra laga gerði kærandi tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar og féllst stofnunin hinn 17. apríl 2017 á hana með 14 tölusettum athugasemdum, sem kærandi sætti sig við, að undanskildri athugasemd nr. 5. Sú athugasemd laut að því hvaða aðferðum skyldi beitt til að meta áhrif vindorkuversins á fugla og fór kærandi fram á það við Skipulagsstofnun að greind athugasemd yrði endurskoðuð. Var því hafnað af stofnuninni, eins og fram kemur í málavaxtalýsingu.

Hinn 21. júlí 2017 barst úrskurðarnefndinni kæra í máli þessu. Í kærunni er þess aðallega krafist að „felld verði úr gildi athugasemd nr. 5 í niðurstöðukafla ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsáætlun, dags. 17. apríl, sem Skipulagsstofnun hafnaði að fella úr gildi eða endurskoða með bréfi dags. 9. júní 2017, sem barst kæranda þann 22. júní 2017.“ Af andmælum kæranda við greinargerð Skipulagsstofnunar er og ljóst að ætlun kæranda var sú að kæra ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun sem og synjun stofnunarinnar á því að endurskoða athugasemd nr. 5 í nefndri ákvörðun.

Eins og áður er komið fram er ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun vegna fyrirhugaðs vindorkugarðs dagsett 17. apríl 2017, en kæranda var þó tilkynnt um afgreiðslu málsins með tölvupósti nokkrum dögum fyrr, eða 12. s.m. Í ákvörðuninni var tekið fram að framkvæmdaraðili gæti kært hana til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. 14. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Í tilvitnuðu ákvæði, eins og það hljóðaði þegar hin kærða ákvörðun var tekin, var m.a. tilgreint að um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er kæruna varðaði færi samkvæmt lögum um úrskurðarnefndina, en samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun. Hin kærða ákvörðun var send kæranda degi fyrir skírdag, eða 12. apríl 2017, en hún er dagsett 17. s.m., sem var annar dagur páska. Tók kærufrestur því ekki að líða fyrr en 18. apríl 2017.

Svo sem fyrr segir fór kærandi fram á það með bréfi til Skipulagsstofnunar, dags. 9. maí 2017, að endurskoðuð yrði athugasemd nr. 5 í fyrrnefndri ákvörðun stofnunarinnar um matsáætlun, en telja verður að í greindu erindi hafi falist beiðni um endurupptöku málsins. Samkvæmt 4. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 rofnaði við það kærufrestur vegna fyrrnefndrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsáætlun og byrjaði hann ekki að líða að nýju fyrr en kæranda var tilkynnt um synjun endurupptöku ákvörðunarinnar með bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 9. júní 2017, sem kæranda barst 22. s.m. Var þá um vika eftir af kærufresti vegna upphaflegrar ákvörðunar, en nýr kærufrestur byrjaði að líða vegna synjunar um endurupptöku hennar.

Úrskurðarnefndin tók við kæru í máli þessu 21. júlí 2017, eða innan kærufrests hvað varðar synjun Skipulagsstofnunar á endurupptöku, en ríflega þremur vikum frá lokum kærufrests vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsáætlun. Berist kæra að liðnum kærufresti skal samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga vísa kæru frá nema að afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr eða að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Verður að telja að þrátt fyrir að vikið hafi verið að kæruheimild í ákvörðun Skipulagsstofnunar, dags. 17. apríl 2017, svo sem að framan greinir, hafi nokkuð skort á að veittar hafi verið fullnægjandi leiðbeiningar, sbr. 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, enda var ekki vikið þar að kærufresti. Þá skorti með öllu að gefnar væru leiðbeiningar um kæruheimild eða kærufrest í afgreiðslu Skipulagsstofnunar, dags. 9. júní s.á., en til þess var rík ástæða að teknu tilliti til þess að kærufrestur vegna upphaflegrar ákvörðunar hafði verið rofinn og byrjaði að líða að nýju við synjunina. Verður því talið afsakanlegt í skilningi 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga að upphafleg ákvörðun Skipulagsstofnunar hafi ekki verið kærð innan kærufrests. Samkvæmt 3. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 getur framkvæmdaraðili kært til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála ákvörðun Skipulagsstofnunar um synjun matsáætlunar eða breytingar á henni. Er sú ákvörðun kærð en jafnframt er kærð synjun stofnunarinnar á endurupptöku ákvörðunarinnar. Þó svo að heimild til endurupptöku sé að finna í 24. gr. stjórnsýslulaga en ekki í lögum nr. 106/2000 verður að telja synjun þar um kæranlega til úrskurðarnefndarinnar, enda myndi öndverð niðurstaða leiða til þess að fjallað gæti verið samtímis um sömu efnisatriði að miklu leyti hjá fleiri en einu kærustjórnvaldi, þ.e. hjá úrskurðarnefndinni og ráðherra. Sú niðurstaða væri andstæð sjónarmiðum þeim sem liggja að baki litispendens-áhrifum sem vikið er að í athugasemdum með 24. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum. Að framangreindu virtu verður kærumál þetta tekið til efnismeðferðar í heild sinni.

Á það skal bent að hlutverk úrskurðarnefndarinnar er að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti hinna kærðu ákvarðana til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu, enda fellur það utan valdheimilda hennar. Verður því ekki fjallað um þá kröfu kæranda að breytt verði athugasemd nr. 5 í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun.

Í máli þessu er eins og fyrr greinir deilt um athugasemd nr. 5 sem Skipulagsstofnun gerði í áðurnefndri ákvörðun sinni frá 17. apríl 2017 um matsáætlun kæranda. Í greindri athugasemd var gerð krafa um að afla þyrfti upplýsinga um farleiðir fugla með vettvangsathugunum og ratsjármælingum og gera grein fyrir flugferlum og flughæð fugla í frummatsskýrslu. Þar skyldi jafnframt leggja mat á áhrif vindorkuversins á fugla með hliðsjón af leiðbeiningariti Scottish Natural Heritage og framkomnum umsögnum Náttúrufræðistofnunar Íslands. Í tillögu framkvæmdaraðila kom fram að gerð yrði grein fyrir áhrifum á fuglalíf með sambærilegri aðferð og sett hafi verið fram í nánar tilgreindri rannsókn Landsvirkjunar vegna vindmylla við Búrfell. Við flugmælingar yrði stuðst við aðferðarfræði sem notuð hefði verið í Skotlandi og farið á vettvang á mismunandi árstímum. Lýtur ágreiningur máls þessa að þeirri kröfu Skipulagsstofnunar að fara þurfi fram ratsjármælingar, en kærandi telur m.a. að sú krafa sé úr hófi fram og að ekki liggi fyrir að þær rannsóknir skili marktækari upplýsingum en þær aðferðir sem kærandi leggi til í matsáætlun. Þær aðferðir séu aukinheldur í samræmi við það sem fram komi í fyrrnefndum leiðbeiningum.

Aðila málsins greinir m.a. á um hvernig túlka beri framangreindar leiðbeiningar um það hvernig haga skuli fuglarannsóknum í mati á umhverfisáhrifum vindorkuframkvæmda á landi, en Skipulagsstofnun hefur ekki gefið út leiðbeiningar vegna mats á umhverfisáhrifum framkvæmda vegna vindorkunýtingar svo sem henni er heimilt skv. 2. mgr. 20. gr. laga nr. 106/2000. Eðli máls samkvæmt er takmörkuð reynsla og þekking til staðar hérlendis um áhrif vindorkuvera, m.a. á fuglalíf. Þó hafa verið tilraunavindmyllur í Þykkvabæ og við Búrfell og hefur mat á umhverfisáhrifum Búrfellslundar, vindorkuvers norðaustan Búrfells, farið fram. Frekari undirbúningur framkvæmda þar hefur hins vegar ekki átt sér stað. Undir þessum kringumstæðum er eðlilegt að Skipulagsstofnun og framkvæmdaraðilar, þ. á m. kærandi, líti til reynslu nágrannalanda, s.s. Skotlands. Reynsla og upplýsingar þaðan og vegna vindorkuverkefna erlendis geta þó aðeins veitt leiðbeiningar um það til hvaða þátta beri einkum að horfa við mat á umhverfisáhrifum eða hvernig rannsóknum skuli háttað en hafa að öðru leyti enga lögformlega þýðingu við úrlausn máls þessa. Er þannig varhugavert að leggja erlendar leiðbeiningar, s.s. þær skosku, gagngert til grundvallar og verður ávallt að meta hvort þær eigi við um aðstæður þær sem um ræði. Bar því aðilum öllum að byggja á íslenskum lögum og líta fyrst og fremst til aðstæðna þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar.

Í skosku leiðbeiningunum er í kafla 3 fjallað um mæliaðferðir en í kafla 4 um annars konar aðferðir (e. alternative methods), s.s. ratsjármælingar. Má af uppröðuninni skilja að ratsjármælingar séu ekki fyrsti kostur og heldur kærandi þeim sjónarmiðum fram. Skýrt kemur þó fram í inngangi leiðbeininganna að þær séu ekki bindandi og eigi ekki við í öllum tilvikum. Í vindorkuframkvæmdum geti verið um að ræða áflugshættu fugla, fælingu, þ.e. þegar fuglar forðast vindorkugarða og nota svæðið í minna mæli en áður, hindrun á farleiðum fugla og búsvæðamissir vegna lands sem fer undir mannvirki. Nákvæmar upplýsingar um dreifingu fugla og farleiðir þeirra séu nauðsynlegar til að segja fyrir um möguleg áhrif vindorkugarða á fugla. Er og tekið fram að ef um sé að ræða vernduð fuglasvæði samkvæmt tilgreindum skoskum lögum, Ramsar-samþykktinni um votlendi sem hafa alþjóðlegt gildi, einkum fyrir fuglalíf, sem og fuglatilskipun Evrópusambandsins, séu gerðar strangari kröfur og líklegt sé að mælingar þurfi að vera umfangsmeiri. Tekið er fram í kafla 4 að aðrar mælingar, s.s. ratsjármælingar, geti reynst nauðsynlegar fyrir tegundir sem séu virkar að næturlagi, við sólarupprás og sólarlag. Ratsjármælingar geti gefið yfirsýn yfir staðsetningu og fjölda flugferla og þar með veitt gagnlegar upplýsingar þar um. Ratsjármælingar geti þó ekki greint á milli tegunda svipaðrar stærðar og þyngdar og þurfi því ávallt einnig að koma til einhverjar vettvangsathuganir að degi til. Er svo tekið fram að ekki sé mælt með ratsjármælingum nema um sé að ræða mikilvægar tegundir sem séu virkar að næturlagi. Af lestri leiðbeininganna verður ráðið að ávallt sé atviksbundið hvernig mælingum er háttað. Verður því ekki treyst á nefndar leiðbeiningar í blindni.

Með lögum um mat á umhverfisáhrifum hefur löggjafinn ákveðið að mat á umhverfisáhrifum skuli fara fram áður en leyfi er veitt til framkvæmda sem hafa, eða kunna að hafa, umtalsverð áhrif á umhverfið. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 106/2000 er tekið fram að viðurkennt sé að mat á umhverfisáhrifum sé mikilvæg leið til að ná fram þeim markmiðum að láta þá sem taka ákvarðanir er snerta umhverfið vera upplýsta um þau umhverfisáhrif sem ákvörðun þeirra hefur og að tryggja að tillit sé tekið til umhverfisins þegar teknar eru slíkar ákvarðanir. Lög nr. 74/2005 breyttu lögum nr. 106/2000 í veigamiklum atriðum en í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að breytingalögunum er áréttað að leyfisveitandi skuli m.a. vera upplýstur um umhverfisáhrif framkvæmdar þegar hann tekur afstöðu til umsóknar framkvæmdaraðila um leyfi til framkvæmda. Er og talin meðal helstu breytinga í frumvarpinu að matsferlið miði að því að matsskýrsla framkvæmdaraðila lýsi sem best og dragi fram öll veigamikil umhverfisáhrif framkvæmdarinnar. Mat á umhverfisáhrifum er þannig þáttur í rannsókn máls áður en leyfi er veitt og í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, skal mál nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í heimild Skipulagsstofnunar til að samþykkja tillögu að matsáætlun með athugasemdum sem verða hluti áætlunarinnar felst því tæki stofnunarinnar til að stuðla að rannsókn máls, sem og að því að matsferlið endurspegli þau markmið laga um mat á umhverfisáhrifum sem koma fram í 1. gr. þeirra, s.s. að tryggja að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar fari fram og að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum hennar.

Í lögum nr. 106/2000 er matsáætlun skilgreind sem áætlun framkvæmdaraðila byggð á tillögu hans á hvaða þætti framkvæmdarinnar og umhverfis leggja skuli áherslu í frummatsskýrslu og um kynningu og samráð við gerð skýrslunnar, sbr. h-lið 3. gr. laganna. Er þannig lögð áhersla á ákveðið forræði framkvæmdaraðila, sem einnig hefur verið staðfest í framkvæmd, en það forræði er þó ekki óskorað, m.a. vegna heimildar Skipulagsstofnunar til að samþykkja matsáætlun með athugasemdum. Þá hefur nefnt forræði framkvæmdaraðila verið viðurkennt í dómaframkvæmd að því gefnu að mat hans sé reist á hlutlægum og málefnalegum grunni. Mat á umhverfisáhrifum er tímafrekt og dýrt og einstakar rannsóknir sem fara fram vegna þess geta verið mjög kostnaðarsamar. Svo sem áður er rakið hefur löggjafinn þó ákveðið að slíkt mat skuli fara fram vegna tiltekinna framkvæmda. Stoðar því ekki að bera við kostnaði vegna rannsókna sem framkvæmdar eru við mat á umhverfisáhrifum nema ljóst sé að aðrar ódýrari aðferðir nái sama markmiði matsins, þ.e. að umhverfisáhrif framkvæmda verði upplýst áður en leyfi sé veitt til framkvæmda.

Samkvæmt tillögu að matsáætlun er gert ráð fyrir því að hinn fyrirhugaði vindorkugarður verði staðsettur rétt um 2,3 km norðan við Þykkvabæ, við svokallaða Austurbæjarmýri. Stærð umrædds svæðis er samkvæmt framkvæmdaraðila 193 ha. Þar er áætlað að reisa 13 vindmyllur, mastur hverrar vindmyllu yrði allt að 92,5 m hátt og þvermál snúningsflatar um 113 m. Hæsti punktur spaða í toppstöðu yrði 149 m. Óumdeilt er að gróskumikið fuglalíf er á fyrirhuguðu framkvæmdarsvæði og kemur fram í umsögnum Náttúrufræðistofnunar Íslands að það sé í einni af megin farleiðum farfugla til og frá landinu vor og haust. Mikið af fuglum dvelji á svæðinu á öðrum árstímum. Í umsögn sinni til Skipulagsstofnunar, dags. 14. október 2016, bendir Náttúrufræðistofnun á að sú aðferð sem í upphafi hafi verið lagt upp með að nota í rannsókn Landsvirkjunar vegna fugla og vindmylla við Búrfell hafi ekki veitt nægilegar upplýsingar og hafi því verið ráðist í umfangsmeiri rannsóknir, sem lagt hafi grunninn að mati á umhverfisáhrifum vindmyllulundar við Búrfell. Telur stofnunin að miðað við eðli þeirrar framkvæmdar sem fyrirhuguð sé í Þykkvabæ og mikilvægi svæðisins fyrir fugla, á landsvísu og alþjóðavísu, verði að krefjast þess að rannsóknir vegna áflugshættu séu áreiðanlegar og í hæsta gæðaflokki. Leggur stofnunin þannig ríka áhersla á að ráðist verði í rannsóknir svipaðar þeim og framkvæmdar hafi verið vegna Búrfellslundar. Mikilvægt sé að ekki verði eingöngu stuðst við rannsóknir sem gerðar séu á einu ári heldur sé eðlilegt að slíkar rannsóknir spanni minnst tvö ár. Tryggja þurfi að rannsóknir lýsi umferð fugla bæði dag og nótt yfir fartímann.

Samkvæmt lögum nr. 60/1992 um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrustofur er meðal aðalverkefna stofnunarinnar að aðstoða með rannsóknum við mat á verndargildi vistkerfa og náttúruminja og áhrifum mannvirkjagerðar og annarrar landnotkunar á náttúruna, sbr. e-lið 4. gr. laganna. Þá er henni m.a. falið það hlutverk í 4. gr. laga nr. 64/1994 um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum að stunda rannsóknir á stofnun villtra fugla og spendýra, meta ástand þeirra og gera tillögur um vernd þeirra. Ljóst er að umsagnir Náttúrufræðistofnunar höfðu töluvert vægi við meðferð málsins. Telja verður að Skipulagsstofnun hafi í ljósi sérfræðiþekkingar Náttúrufræðistofnunar verið rétt að leita eftir og líta til umsagna hennar við afgreiðslu málsins. Var Skipulagsstofnun þó ekki bundin af umsögnum sem aflað var við rannsókn málsins heldur bar henni að leggja efnislegt mat á innihald og vægi þeirra áður en ákvörðun var tekin.

Fuglar, þar með taldir farfuglar, eru friðaðir skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 64/1994. Skal skv. 2. mgr. 6. gr. laganna gæta fyllstu varkárni og nærgætni gagnvart villtum dýrum og búsvæðum þeirra og forðast óþarfa truflun. Fjölda fuglategunda er að finna á fyrirhuguðu framkvæmdarsvæði í Þykkvabæ, m.a. álftir sem eru friðaðar á heimsvísu og blesgæsir sem eru samkvæmt válista í hættu, en válistar eru m.a. gefnir út til að uppfylla aðildarskyldur Íslands samkvæmt Bernarsamningnum um vernd plantna og dýra og búsvæða þeirra í Evrópu. Fer Náttúrufræðistofnun Íslands með framkvæmd samningsins á Íslandi. Svo sem áður segir er óumdeilt að fyrirhugað framkvæmdarsvæði er staðsett í farleið fugla, en Ísland ber þjóðréttarlega ábyrgð á viðhaldi þeirra fartegunda sem finnast og fara um íslenska lögsögu, sbr. samninginn um vernd votlendisfarfugla og búsvæði þeirra. Jafnframt er ljóst að þekkingu er ábótavant um fugla og ferðir þeirra á svæðinu. Eðli máls samkvæmt leiðir skortur á þekkingu til þess að umhverfisáhrif framkvæmdar verða ekki upplýst að því marki sem mögulegt er. Að sama skapi eru minni líkur á að leyfisveitandi geti tekið upplýsta ákvörðun um hvort leyfa eigi framkvæmdina. Eins og hér háttar leggur úrskurðarnefndin áherslu á að brýnt sé að leggja varúðarsjónarmið til grundvallar þegar umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar verða metin.

Þær rannsóknir á fuglum sem kærandi lagði til í matsáætlun sinni byggðust á aðferðarfræði sem lagt var upp með í upphafi mats á umhverfisáhrifum Búrfellslundar. Á meðan á því mati stóð var aðferðum breytt og voru m.a. framkvæmdar ratsjármælingar í eitt ár. Var með þeim hætti aflað mun fyllri upplýsinga en ella. Allt að einu var það álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum Búrfellslundar að ákveðna fyrirvara yrði að setja um áhrif framkvæmdarinnar á fuglalíf og að samráð yrði að hafa við Náttúrufræðistofnun Íslands varðandi þörf á frekari rannsóknum áður en til ákvörðunar um uppbyggingu eða framkvæmd kæmi. Verður ekki talið óeðlilegt að litið hafi verið til framkvæmdar fuglarannsókna vegna mats á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs Búrfellslundar þótt sú framkvæmd yrði umfangsmeiri en sú sem hér um ræðir. Yrði enda hæð hverrar vindmyllu þar, miðað við spaða í hæstu stöðu, allt að 150 m og sambærileg að því leyti við framkvæmd kæranda þótt þar sé um færri vindmyllur að ræða. Loks skal tekið fram að þótt fallast megi á það með kæranda að ratsjármælingar séu ekki gallalausar þá lýtur athugasemd Skipulagsstofnunar að því að hvoru tveggja vettvangsathuganir og ratsjármælingar fari fram, en í skosku leiðbeiningunum kemur einmitt fram að ekki sé hægt að styðjast við ratsjármælingar eingöngu heldur sé nauðsynlegt að framkvæma vettvangsathuganir þeim samhliða.

Að mati úrskurðarnefndarinnar verður ekki annað séð, að teknu tilliti til alls þess sem að framan er rakið og til staðhátta og mikilvægis umrædds svæðis fyrir fuglalíf, en að kröfur Skipulagsstofnunar séu réttmætar og til þess fallnar að stuðla að því að markmiðum laga um mat á umhverfisáhrifum verði náð. Þykir Skipulagsstofnun hafa gætt meðalhófs og ekki hafa gengið lengra en nauðsynlegt var svo að umhverfisáhrif yrðu nægilega upplýst í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga. Var og þannig stuðlað að því að leyfisveitandi gæti tekið upplýsta ákvörðun. Úrskurðarnefndin telur þó að umrædd athugasemd Skipulagsstofnunar nr. 5 sé sett fram með þeim hætti að skýrleika hennar sé í nokkru áfátt. Vísaði stofnunin til umsagna Náttúrufræðistofnunar Íslands en jafnframt var vísað til þess að leggja þyrfti mat á áhrif vindorkuversins á fugla með hliðsjón af leiðbeiningariti Scottish Natural Heritage. Hins vegar var ekki tekið skýrlega fram í athugasemdinni hversu langan tíma mælingar þyrftu að fara fram, en skýrt verður að koma fram í athugasemdum við tillögu að matsáætlun hvaða kröfur séu gerðar til framkvæmdaraðila við frekari málsmeðferð. Þó kemur fram í þeim umsögnum, sem raktar eru í forsendum hinnar kærðu ákvörðunar, að fuglamælingar þyrftu að spanna tvö ár og einnig kemur það skýrt fram í skosku leiðbeiningunum að svo þurfi að vera. Verður því að telja að framkvæmdaraðila, sem hefur forræði á framkvæmd sinni, sé nægilega ljóst til hvers sé ætlast af honum til að mat á umhverfisáhrifum skili tilgangi sínum. Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að athugasemd Skipulagsstofnunar nr. 5 við matsáætlun kæranda skuli standa óröskuð.

Að framangreindri niðurstöðu fenginni og að virtum þeim gögnum sem fyrir liggja vegna endurupptökubeiðni kæranda er það álit úrskurðarnefndarinnar að Skipulagsstofnun hafi verið rétt í kjölfar frekari rannsóknar sinnar að synja þeirri beiðni á þeim grundvelli að skilyrði endurupptöku væru ekki uppfyllt, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Var enda ákvörðun Skipulagsstofnunar hvorki byggð á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik né höfðu atvik breyst verulega frá því að ákvörðunin var tekin. Verður synjun Skipulagsstofnunar um endurupptöku því ekki felld úr gildi, enda er hún hvorki haldin ógildingarannmörkum að formi til né efni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 17. apríl 2017 um tillögu að matsáætlun vegna vindorkugarðs í Þykkvabæ, Rangárþingi ytra, að því er varðar athugasemd nr. 5 í ákvörðuninni.

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á synjun Skipulagsstofnunar frá 9. júní 2017 á beiðni kæranda um endurskoðun á fyrrgreindri ákvörðun stofnunarinnar frá 17. apríl s.á.

feb 14
Love0

133/2017 Skjólbraut

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 31. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 133/2017, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 10. október 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar Skjólbrautar 11, Kópavogi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags 9. nóvember 2017, er barst nefndinni 10. s.m., kæra eigendur, Skjólbraut 14, Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 10. október 2017 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar Skjólbrautar 11. Skilja verður málskot kærenda svo að krafist sé að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 21. nóvember 2017.

Málavextir: Hinn 28. mars 2006 samþykkti bæjarstjórn Kópavogs tillögu að deiliskipulagi Skjólbrautar 9 og 11. Deiliskipulagið tók gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 11. maí 2006. Í deiliskipulaginu fólst heimild til að fjarlægja einbýlishús frá árinu 1944 af lóðinni nr. 9 og byggja í stað þess tveggja hæða parhús með hámarksnýtingarhlutfall 0,55 og hámarksþakhæð 31,50 m y.s. Á lóðinni nr. 11 var gert ráð fyrir endurbyggingu einbýlishússins sem fyrir var á lóðinni og heimild til að byggja við það. Hámarksnýtingarhlutfall þeirrar lóðar var 0,55 og hámarksþakhæð 32,53 m.

Á fundi skipulagsráðs Kópavogs hinn 18. apríl 2017 var lagt fram erindi lóðarhafa Skjólbrautar 11 þar sem óskað var eftir að fjarlægja 136 m² einbýlishús af lóðinni, skipta lóðinni í tvær lóðir, byggja parhús með samtals fjórum íbúðum á lóðunum og setja upp átta bílastæði innan lóðar. Fyrirhugað heildarbyggingarmagn var um 570 m² og nýtingarhlutfallið 0,58. Lóðarhafi gaf upp þá ástæðu fyrir erindinu að mikil eftirspurn væri eftir íbúðum fyrir 3ja til 4ra manna fjölskyldur og þá sérstaklega í grónum hverfum. Skipulagsráð samþykkti með vísan til 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að grenndarkynna ofangreint erindi fyrir eigendum lóða í nágrenninu, m.a. kærendum. Erindið var lagt aftur fyrir á fundi skipulagsráðs 15. maí 2017 þar sem í ljós hafði komið að lóðin var á deiliskipulögðu svæði. Á þeim fundi var samþykkt, með vísan til 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga, að auglýsa tillöguna og vísa erindinu til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar, sem staðfesti afgreiðslu skipulagsráðs á fundi sínum 23. maí 2017. Tillagan var auglýst frá 23. júní 2017 með athugasemdafresti til og með 8. ágúst s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma, m.a. frá kærendum.

Skipulagstillagan var lögð fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs 2. október 2017 ásamt umsögn skipulags- og byggingardeildar sveitarfélagsins með athugasemdum og ábendingum. Samþykkti skipulagsráð deiliskipulagsbreytinguna með vísan til niðurstöðu fyrrnefndrar umsagnar og var sú afgreiðsla staðfest í bæjarstjórn 10. október 2017. Tillagan var birt í B-deild Stjórnartíðinda 11. desember s.á.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að bygging fjölbýlishúss í götunni feli í sér eðlisbreytingu á svæðinu og grundvallarbreytingu á götumyndinni. Ekki hafi verið tekið tillit til svipmóts þeirrar byggðar og einstakra bygginga sem fyrir séu, líkt og eigi að gera þegar verið sé að gera deiliskipulagsbreytingu í þegar byggðu hverfi. Bygging fjórbýlishúss í stað einbýlishúss sé meiriháttar breyting á rólegu og grónu svæði, sem sé að mestu byggt einbýlis- og parhúsum með örfáum undantekningum. Einungis eitt fjórbýlishús sé í götunni, en það sé á lóð nr. 2 og með nýtingarhlutfall 0,44. Áætlað nýtingarhlutfall Skjólbrautar 11 sé nokkuð hátt og mun hærra en nýtingarhlutfall nærliggjandi lóða ásamt því að nýtingarhlutfall lóðarinnar með núverandi einbýlishúsi sé 0,14. Hætta sé á að með byggingu parhússins verði sett fordæmi sem auki líkur á því að fleiri fjölbýlishús muni rísi við götuna.

Með deiliskipulagsbreytingunni sé verið að fara út fyrir öll mörk sem núverandi deiliskipulag geri ráð fyrir. Breytingin muni hafa í för með sér aukna umferð og bílastæðaþörf með tilheyrandi óþægindum fyrir íbúa ásamt því að hún muni að öllum líkindum hafa neikvæð áhrif á virði fasteigna í nágrenninu.

Kærendur álíti að ef heimilt verði að byggja fjórbýlishús á lóðinni Skjólbraut 11 verði það meiriháttar breyting og sé mótmælt bókun meirihluta bæjarráðs frá fundi ráðsins 5. október 2017 um að í gildandi deiliskipulagi hafi verið gert ráð fyrir 540 m² byggingu og því sé um óverulega breytingu á deiliskipulagi að ræða. Ekki hafi staðið til að byggja 540 m² einbýlishús á umræddri lóð heldur hafi verið um það að ræða að nýtingarhlutfall hennar færi ekki yfir 0,55. Byggingarreitur lóða sé yfirleitt takmarkandi að því er varði það byggingarmagn sem hægt sé að koma fyrir, að öðrum skilyrðum uppfylltum.

Málsrök Kópavogsbæjar: Bæjaryfirvöld benda á að í rammahluta Aðalskipulags Kópavogs 2012-2014 komi fram að á Kársnesinu standi fyrir dyrum áframhaldandi uppbygging sem felist einkum í aukinni íbúðarbyggð. Hin umdeilda deiliskipulagsbreyting, sem samþykkt hafi verið í bæjarstjórn Kópavogs 10. október 2017, hafi falið í sér að byggðar yrðu fjórar íbúðir á lóðinni Skjólbraut 11 með átta bílastæðum.

Skipulagsyfirvöld í Kópavogsbæ hafi metið það svo að aukning byggingarmagns um 30,9 m² frá gildandi deiliskipulagi væri óveruleg. Lenging á byggingarreit til suðurs myndi að einhverju leyti hafa neikvæð áhrif á aðliggjandi lóðir hvað varði skuggamyndun. Ekki hafi verið fyrirhugað að heimila hækkun byggingar á reitnum frá gildandi deiliskipulagi, en ljóst sé að fyrirhuguð nýbygging myndi sannanlega verða hærri en núverandi bygging á lóðinni. Þá hafi breytingartillagan gert ráð fyrir að byggingarreitur myndi mjókka um 1,5 m til austurs og vesturs, samtals um 3 m, sem myndi hafa jákvæð áhrif á nærliggjandi lóðir.

Fjölgun íbúða úr einni í fjórar, í götu þar sem meðalfjöldi íbúða á lóð sé 1,7, teljist hins vegar veruleg breyting og því hafi verið talið hugsanlegt að aukningin gæti að einhverju leyti haft neikvæð áhrif á íbúa götunnar, m.a. vegna umferðaraukningar. Við Skjólbraut 1-22 séu 40 íbúðir í dag og aukning í 43 íbúðir hefði í för með sér 7,5% umferðaraukningu, eða aukningu um u.þ.b. 22 ferðir ökutækja á sólarhring. Hafi því verið ákveðið að auglýsa tillöguna til kynningar samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Hvorki sé hægt að fallast á það með kærendum að með byggingu hússins verði grundvallar­breyting á götumyndinni né að ekki hafi verið tekið tillit til byggðarinnar. Verði í því sambandi að líta til þess að við Skjólbraut 1-22 séu tíu einbýlishús, fjögur parhús og tíu sambýlishús, sem skiptist á þann hátt að sex þeirra séu tvíbýli, þrjú þríbýli og eitt fjórbýli. Þrátt fyrir að breytingin hafi í för með sér aukna umferð í götunni verði að telja að aukningin hafi ekki slík áhrif á grenndarhagsmuni kærenda að það varði ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar, sérstaklega í ljósi stefnu aðalskipulags Kópavogs um aukna íbúðarbyggð á Kársnesinu.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að stefna bæjaryfirvalda í Kópavogi sé að þétta byggð á Kársnesinu. Í samræmi við það hafi bæjar- og skipulagsyfirvöld í Kópavogi heimilað verulega uppbyggingu og breytingu húsa við Skjólbraut. Áður hafi bæjarskrifstofur Kópavogs og ýmis fyrirtæki verið til húsa við götuna en nú séu flest þeirra húsa horfin og ný komin í staðinn. Sum þeirra húsa sem reist hafi verið í staðinn séu hærri, stærri, með hærra nýtingarhlutfalli og með jafn mörgum íbúðum og það hús sem heimilað hafi verið að reisa. Ef fallist yrði á kröfu kærenda yrði því gengið gróflega gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ásamt því að leyfishafi myndi verða fyrir verulegu tjóni.

Því sé andmælt að deiliskipulagsbreytingin feli í sér meiriháttar breytingu á lóðinni nr. 11 við Skjólbraut. Samkvæmt deiliskipulagi fyrir Skjólbraut 9 og 11 frá 2006 sé heimilt að byggja um 500 m² einbýlishús á lóðinni. Þá sé nýtingarhlutfall lóðarinnar með breytingunni nú örlítið hærra en verið hafi. Fari það úr 0,55 í 0,58, sem sé lægra en nýtingarhlutfall Skjólbrautar 13, þar sem það sé 0,61. Um óverulega breytingu á götumynd sé að ræða en íbúðum muni fjölgi úr 54 í 57, eða um 5,5%, og aukning í fermetrum sé um 30,9 m². Breytingin samræmist svipmóti annarra húsa við götuna, þeirri uppbyggingu sem átt hafi sér stað og taki mið af nýjustu húsunum, Skjólbraut 9 og Skjólbraut 13.

Með fjölgun bílastæða úr fjórum í átta á lóðinni megi ætla að umferðarhætta muni minnka við þessa framkvæmd þar sem bifreiðastæði muni færast af götunni inn á lóðina nr. 11.

Niðurstaða: Upphaflegt deiliskipulag fyrir Skjólbraut 9-11 tók gildi árið 2006. Samkvæmt því skipulagi mátti reisa á lóðinni Skjólbraut 11 einnar hæðar einbýlishús með nýtanlegu risi ásamt innbyggðri eða tengdri bílageymslu og þremur bílastæðum á lóð. Hámarksþakkóti var 32,53, hámarksnýtingarhlutfall lóðarinnar var 0,55 og heimilað byggingarmagn var 542,3 m2. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu var heimilað að reisa á lóðinni 570 m² parhús með fjórum íbúðum, nýtingarhlutfall lóðarinnar fór í 0,58 og hámarkshæð húss var lækkuð í 32,43 m, eða um 10 sentimetra. Þá var bílastæðum á lóð fjölgað úr þremur í átta en lóðinni var ekki skipt upp í tvær lóðir.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga, en þess ber þó að gæta að breytingin rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. áðurnefndra laga og að stefnt sé að lögmætum markmiðum með breytingunni. Telji þeir sem eiga hagsmuna að gæta að þeir verði fyrir fjárhagslegu tjóni vegna breytinga á deiliskipulagi þarf það ekki að hafa áhrif á gildi skipulagsbreytingarinnar, en getur eftir atvikum orðið grundvöllur að bótakröfu, sbr. 51. gr. skipulagslaga.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting var kynnt með almennri auglýsingu í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Auk þess var nágrönnum, m.a. kærendum, sent dreifibréf þar sem athygli var vakin á því að samþykkt hefði verið að auglýsa breytt deiliskipulag fyrir Skjólbraut 11. Deiliskipulagstillagan var afgreidd og framkomnum athugasemdum svarað af skipulags- og byggingardeild og var sú afgreiðsla samþykkt af skipulagsráði. Að lokum var breytingin samþykkt í bæjarstjórn Kópavogs 10. október 2017 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 11. desember s.á., eftir að umrædd kæra barst úrskurðarnefndinni.

Eitt af markmiðum Aðalskipulags Kópavogs 2012-2024 er þétting byggðar og kemur fram, í rammahluta aðalskipulagsins að fyrir dyrum standi áframhaldandi uppbygging á Kársnesi sem felist einkum í aukinni íbúðarbyggð. Umrædd lóð er á skilgreindu íbúðarsvæði ÍB-1 og segir m.a. um það svæði í aðalskipulaginu að byggðin sé nokkuð fastmótuð og lágreist með 1-5 hæða húsum. Verður ekki annað séð en að deiliskipulagsbreytingin sé í samræmi við aðalskipulag, líkt og áskilið er í 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Fordæmi eru fyrir fjögurra íbúða fjölbýlishúsum við Skjólbraut og sambærilegu nýtingar­hlutfalli og hin kærða ákvörðun heimilar á lóðinni Skjólbraut 11, en það eykst um 5,45% frá því sem áður var gert ráð fyrir. Hámarkshæð húss lækkar um 10 sentimetra og bílastæðum innan nefndrar lóðar fjölgar úr þremur í átta. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að umdeild breyting hafi teljandi grenndaráhrif gagnvart fasteign kærenda, en milli húss kærenda og Skjólbrautar 11 er gata og stendur fasteign kærenda hærra í landi.

Að öllu framangreindu virtu er hin kærða deiliskipulagsbreyting ekki haldin þeim ágöllum sem áhrif geta haft á gildi hennar og verður kröfu um ógildingu hennar því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogs frá 10. október 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar Skjólbrautar 11 í Kópavogi.

feb 11
Love0

16/2018 Rangárbakki 2

Með

Árið 2019, miðvikudaginn 30. janúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 16/2018, kæra á ákvörðun skipulags- og umferðarnefndar Rangárþings ytra frá 8. janúar 2018 um að hafna beiðni kæranda um leyfi fyrir breyttri notkun núverandi húsnæðis á lóðinni Rangárbakka 2 í þjónustubyggingu fyrir gistihús og um leyfi til að setja niður smáhýsi á lóðinni til að nota sem gistihús .

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. febrúar 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Rent Leigumiðlun ehf., eigandi fasteignarinnar að Rangárbakka 2, þá ákvörðun Rangárþings ytra frá 8. janúar s.á. að hafna beiðni kæranda um leyfi fyrir breyttri notkun núverandi húsnæðis í þjónustubyggingu fyrir gistihús á lóðinni Rangárbakka 2 og um leyfi til að setja niður smáhýsi á lóðinni til að nota sem gistihús. Er þess aðallega krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að sveitarfélaginu verði gert að veita kæranda umbeðna heimild. Til vara er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og sveitarfélaginu gert að taka umsóknina aftur fyrir.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Rangárþingi ytra 15. mars 2018.

Málavextir: Með bréfi, dags. 27. desember 2017, sótti kærandi um leyfi til skipulags- og umferðarnefndar Rangárþings ytra til að setja niður smáhýsi á lóðinni að Rangárbakka 2 til að nota sem gistihús. Jafnframt sótti kærandi um breytta notkun verslunarhúsnæðis á lóðinni í þjónustuhúsnæði fyrir umrædd gistihús. Á fundi nefndarinnar 8. janúar 2018 var erindinu hafnað. Með bréfum, dags. 15. janúar s.á. og 2. febrúar s.á., óskaði kærandi eftir rökstuðningi sveitarfélagsins fyrir ákvörðuninni, en ekkert svar barst. Kærandi kærði ákvörðunina til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 7. s.m. Á fundi skipulags- og umferðarnefndar 12. mars 2018 var bókað um rökstuðning fyrir hinni kærðu ákvörðun og var sá rökstuðningur staðfestur á fundi sveitarstjórnar Rangárþings ytra 14. s.m..

Málsrök kæranda: Kærandi telur að synjun sveitarfélagsins á erindi hans standist ekki lög. Synjunin brjóti gegn aðal- og deiliskipulagi svæðisins, sem og gegn stjórnsýslu- og skipulagslögum. Auk þess standist meðferð málsins ekki ákvæði laga.

Frá því að fulltrúar kæranda hafi sett sig í samband við skipulagsfulltrúa sveitarfélagsins í ágúst 2017 hafi aldrei annað komið fram en að unnt væri að fá í gegn þá breytingu sem kærandi hafi viljað gera. Þannig hafi verið óskað eftir því að fulltrúar kæranda útbyggju öll gögn sem hefði annars verið óþarft ef fyrir lægi að í grunninn væri ekki heimild samkvæmt skipulagi fyrir þess háttar starfsemi á lóðinni. Sú túlkun virðist hafa komið til síðar, þ.e. að kærandi þyrfti að sækja um breytta notkun á húsnæðinu. Um þetta hafi kæranda aldrei verið tilkynnt.

Samkvæmt aðalskipulagi sveitarfélagsins sé Rangárbakki 2 skilgreind sem „Þ3“ lóð, en samkvæmt skilgreiningu á skipulaginu séu Þ-svæði „verslunar- og þjónustusvæði“. Í greinargerð með aðalskipulagi segi að á þessum reit sé „blómaverslun og möguleiki á frekari uppbyggingu“. Forsaga þess sé að á svæðinu hafi áður verið blómaverslun en hún hafi ekki verið starfrækt þar lengi. Þrátt fyrir að tekið sé fram í greinargerð aðalskipulagsins að þarna sé blómaverslun þá geti það ekki verið túlkað sem einhvers konar takmörkun fyrir aðra starfsemi, t.d. annars konar verslun eða þjónustustarfsemi, enda sé greinargerðin fyrst og fremst að lýsa ákveðnu ástandi og notkun eignarinnar á tilteknum tíma. Deiliskipulag af svæðinu kveði á um það sama, þ.e. að þarna séu „verslunar- og þjónustulóðir“. Hvergi sé notkun þessara lóða skilgreind nánar eða takmörkuð, þ.e. að þarna megi ekki vera annars konar starfsemi en verslun. Einnig sé lóðin skilgreind sem „verslunar- og þjónustulóð“ samkvæmt fasteignaskrá. Í lóðarleigusamningi segi að leigutaka sé leigð lóðin „undir atvinnustarfsemi“. Í 1. gr. samningsins komi fram að önnur notkun lóðarinnar en að framan greini sé óheimil. Að öðru leyti sé ekki að finna neinar takmarkanir í samningnum fyrir því hvers konar atvinnustarfsemi megi fara fram á lóðinni.

Í 2. mgr. 28. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé kveðið á um að í aðalskipulagi skuli lagður grundvöllur fyrir gerð deiliskipulags varðandi m.a. landnotkun og takmarkanir á landnotkun. Þá segi í 1. mgr. 37. gr. að í deiliskipulagi séu teknar ákvarðanir um m.a. lóðir, lóðanotkun og aðrar skipulagsforsendur. Í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé fjallað nánar um landnotkunarflokka. Samkvæmt c-lið gr. 6.2. í reglugerðinni sé „Verslun og þjónusta (VÞ)“ svæði þar sem gert sé ráð fyrir verslun og þjónustu, þ.m.t. hótelum, gistiheimilum og gistiskálum. Í gr. 6.3. komi fram að hvers konar takmarkanir á landnotkun skuli tilgreindar í aðalskipulagi og eftir atvikum í deiliskipulagi. Þá segi í 2. mgr. gr. 5.3. í reglugerðinni að heimilt sé að skilgreina landnotkun og takmarkanir á henni þrengra í deiliskipulagi en gert sé í aðalskipulagi. Því sé ljóst að sveitarfélagið hafi haft ýmis tækifæri til þess að kveða skýrt á um takmarkanir á notkun umræddrar lóðar. Svo hafi aftur á móti ekki verið gert. Hvorki í aðalskipulagi, deiliskipulagi né lóðarleigusamningi. Höfnun sveitarfélagsins á umsókn kæranda sé því óheimil.

Afgreiðsla sveitarfélagsins standist ekki jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við Rangárbakka 6 og 8b, sem sé á næstu lóð við eign kæranda og á sama svæði skv. aðalskipulagi, sé sams konar starfsemi og kærandi hafi í hyggju að byggja upp, þ.e. smáhýsi sem nýtt séu til gistingar. Það fáist ekki staðist að leyfa slíka starfsemi á einum stað en hafna á öðrum, þegar í báðum tilfellum sé um að ræða viðskipta- og þjónustulóðir samkvæmt skipulagi. Með því brjóti sveitarfélagið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og eftir atvikum jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Einnig sé brotið gegn 75. gr. stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi þar sem afgreiðsla sveitarfélagsins stöðvi áform kæranda um að hefja fyrirhugaða starfsemi. Í ljósi þess að sambærileg starfsemi sé nú þegar við Rangárbakka 6 og 8b þá jafnist afgreiðsla bæjarins til þess að þeim aðilum sé veitt einokun á því að reka slíka starfsemi í bænum.

Málsrök Rangárþings ytra: Af hálfu sveitarfélagsins er á það bent að í gildandi Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2010-2022 segi um verslunar- og þjónustusvæði á Hellu að gera skuli fyrst og fremst ráð fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi, m.a. ferðaþjónustu. Á lóðinni að Rangárbakka 2 segi í greinargerð: „Á þessum reit er blómaverslun og möguleiki á frekari uppbyggingu.“ Ekki sé minnst á frekari uppbyggingu smáhýsa á lóðinni.

Á lóð nr. 8 við Rangárbakka sé rekin ferðaþjónusta, m.a. smáhýsi ásamt tengingu við tjaldsvæði. Síðast hafi verið byggð smáhýsi þar árið 1993 fyrir utan tvö smáhýsi sem hafi verið byggð árið 2010. Uppbygging lóðanna núna sé allt önnur en lagt hafi verið upp með árið 1993. Áform kæranda feli í sér mikla breytingu á nýtingu lóðarinnar, en þar sé nú einungis eitt verslunarhúsnæði. Þá sé stærð lóðarinnar ekki nema um 3.500 m2. Nefndin telji því að uppbygging lóðarinnar geti ekki talist sambærileg og núverandi aðstæður á lóð nr. 8.

Unnið sé að endurskoðun aðalskipulagsins. Þar sé umræddu svæði fyrir lóðir nr. 2 og 4 við Rangárbakka breytt úr verslunar- og þjónustusvæði yfir í miðsvæði. Ef breytingin sé samþykkt muni það hafa áhrif á umhverfi og yfirbragð byggðar á svæðinu, þar á meðal ásýnd þéttbýlisins varðandi aðkomu úr vestri. Það sé álit nefndarinnar að uppbygging fjölda smáhýsa til útleigu gistinga fari betur við jaðar heldur en innan væntanlegs miðsvæðis. Í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 segi um miðsvæði: „svæði fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjónar heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, svo sem verslanir, skrifstofur, þjónustustofnanir, hótel, veitinga- og gistihús, menningarstofnanir og önnur hreinleg atvinnustarfsemi sem talin sé samræmast yfirbragði og eðli starfsemi miðsvæðis.“ Yfirbragð smáhýsabyggðar samræmist ekki skilgreiningu fyrir miðsvæði.

Í gildandi deiliskipulagi fyrir svæðið segi um lóð nr. 4 við Rangárbakka, sem sé við hlið lóðar nr. 2, að lóðin sé fyrir gistihús eða hótel á 1-2 hæðum og að mænishæð sé heimilt allt að 12 m. Frekari uppbygging á lóð nr. 2. skuli frekar fylgja slíkri stefnu heldur en smáhýsabyggð.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun skipulags- og umferðarnefndar Rangárþings ytra frá 8. janúar 2018 að synja umsókn kæranda um leyfi til breyttrar notkunar núverandi húsnæðis á lóðinni að Rangárbakka 2 og til að setja niður smáhýsi á lóðinni til að nota sem gistihús.

Umsókn kæranda laut að byggingarleyfisskyldum framkvæmdum, en skv. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, sbr. 2. mgr., eða leyfi Mannvirkjastofnunar, sbr. 3. mgr. ákvæðisins. Sé mannvirki háð byggingarleyfi byggingarfulltrúa skal hann leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins, sbr. 10. gr. laganna. Samkvæmt sömu grein skal umsókn um byggingarleyfi ásamt hönnunargögnum send hlutaðeigandi byggingarfulltrúa, sem fer yfir umsóknina, gengur úr skugga um að aðaluppdrættir uppfylli ákvæði laganna, og reglugerða settra samkvæmt þeim, og tilkynnir umsækjanda eftir atvikum um samþykkt byggingaráforma hans, sbr. 11. gr. nefndra laga. Sveitarstjórn er heimilt, með sérstakri samþykkt samkvæmt 7. gr. laganna, að kveða á um það að í sveitarfélaginu starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefi út byggingarleyfi og hafi að öðru leyti eftirlit með stjórnsýslu hans fyrir hönd sveitarstjórnar. Er sveitarstjórn og heimilt að gera það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa að byggingarnefnd eða sveitarstjórn hafi samþykkt útgáfuna, sbr. 2. mgr. 7. gr. laganna. Rangárþing ytra hefur ekki sett sér slíka samþykkt.

Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum segir að um sé að ræða nokkrar breytingar frá gildandi lögum. Lögð sé til sú grundvallarbreyting að sveitarstjórn staðfesti að meginreglu ekki lengur ákvarðanir byggingarfulltrúa, auk þess sem lagt er til að tilvist byggingarnefnda verði háð gerð sérstakrar samþykktar viðkomandi sveitarstjórnar. Loks er tekið fram í athugasemdunum að sveitarstjórnir komi að meginreglu til ekki að stjórnsýslu byggingarmála með beinum hætti. Í eðli sínu séu byggingarmál tæknileg mál og þess vegna sé eðlilegt að framkvæmd þeirra sé í höndum aðila með sérfræðiþekkingu á því sviði.

Samkvæmt skýru orðalagi mannvirkjalaga og athugasemdum í lögskýringargögnum er endanleg ákvörðun um samþykkt byggingaráforma og útgáfu byggingarleyfis á hendi byggingarfulltrúa. Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var umsókn kæranda synjað á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 8. janúar 2018. Sú ákvörðun gat ekki bundið enda á málið í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 heldur þurfti að koma til sjálfstæð ákvörðun byggingarfulltrúa, en ákvörðun hans liggur ekki fyrir í málinu samkvæmt þeim upplýsingum sem úrskurðarnefndin hefur aflað.

Að teknu tillit til þess sem að framan er rakið er ljóst að ekki liggur fyrir lokaákvörðun í málinu, en kærandi verður þó ekki látinn bera hallann af því. Verður að svo komnu máli að líta svo á að kærður sé óhæfilegur dráttur á afgreiðslu máls, en skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga er heimilt að kæra slíkan drátt til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Með hliðsjón af því að tæpt ár er liðið frá kæru og enn liggur ekki fyrir afgreiðsla byggingarfulltrúans í Rangárþingi ytra í málinu verður lagt fyrir hann að taka erindi kæranda frá 27. desember 2017 til efnislegrar meðferðar án frekari tafa. Þegar ákvörðun byggingarfulltrúa vegna erindis kæranda liggur fyrir er sú ákvörðun hins vegar eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar skv. 59. gr. mannvirkjalaga.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Lagt er fyrir byggingarfulltrúann í Rangárþingi ytra að taka til efnislegrar afgreiðslu án ástæðulauss dráttar umsókn kæranda frá 27. desember 2017 um leyfi fyrir breyttri notkun núverandi húsnæðis í þjónustubyggingu fyrir gistihús á lóðinni Rangárbakka 2 og um leyfi til að setja niður smáhýsi á lóðinni til að nota sem gistihús.

feb 11
Love0

89/2018 Heitloftsþurrkun á fiski í Garði

Með

Árið 2019, þriðjudaginn 29. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður og Ásgeir Magnússon dómstjóri. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundi úrskurðarnefndarinnar í gegnum fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 89/2018, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurnesja frá 17. maí 2018 um að synja umsókn um endurnýjun starfsleyfis Nesfisks ehf. til heitloftsþurrkunar fiskafurða.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. júní 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Nesfiskur ehf., Gerðavegi 32, Garði, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurnesja frá 17. maí 2018 að synja umsókn kæranda um endurnýjun starfsleyfis hans til heitloftsþurrkunar fiskafurða. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir heilbrigðisnefnd Suðurnesja að veita hið umbeðna tímabundna starfsleyfi.

Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála barst tölvupóstur af hálfu kæranda 2. nóvember 2018 þar sem fram kom að ákvörðun heilbrigðisnefndar hefði verið tekin upp og nefndin samþykkt tímabundið starfsleyfi honum til handa. Hagsmunir kæranda af kæru væru því fallnir niður og skyldi kæra í málinu teljast afturkölluð samhliða því að Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja gæfi út umrætt starfsleyfi. Í samræmi við tilkynningu kæranda taldi úrskurðarnefndin málinu lokið.

Úrskurðarnefndinni barst tölvupóstur að nýju frá kæranda 11. desember 2018 þar sem fram kom að þrátt fyrir að heilbrigðisnefnd hefði ákveðið að veita skyldi starfsleyfið hefði Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja ekki enn gefið það út og væri óvíst hvenær það yrði formlega gert. Afturköllun kæru hefði verið bundin því skilyrði að formlegt starfsleyfi yrði gefið út. Hygðist kærandi ekki afturkalla kæruna og óskaði hann þess að fá úrskurð í málinu sama hver framvindan yrði.

Úrskurðarnefndin fellst á að afturköllun kæranda hafi verið háð skilyrði sem ekki var uppfyllt þegar hann tilkynnti að hann hygðist halda kæru sinni til streitu. Verður málið nú tekið til endanlegs úrskurðar.

Gögn málsins bárust frá heilbrigðisnefnd Suðurnesja 11. júlí og 17. desember 2018.

Málavextir: Forsaga máls þessa er sú að kærandi mun um langt skeið hafa starfrækt heitloftsþurrkun fiskafurða í Garði samkvæmt starfsleyfum frá heilbrigðisnefnd Suðurnesja. Var kæranda m.a. veitt starfsleyfi árið 2012 og var bókað af því tilefni á fundi heilbrigðisnefndar að leyfið væri veitt til eins árs til reynslu á mengunarvarnarbúnaði og skyldi starfsleyfið endurskoðað á tímabilinu reyndist hann ófullnægjandi. Starfsleyfið var endurnýjað til fjögurra ára á fundi heilbrigðisnefndar 6. maí 2013. Var þá bókað að nefndin ítrekaði að hún teldi að heitloftsþurrkun fiskafurða ætti ekki að vera nálægt íbúabyggð og hvetti hún fyrirtækið til að íhuga aðra staðsetningu, t.d. á Reykjanesi. Á fundi heilbrigðisnefndar 11. maí 2017 var starfsleyfi veitt til eins árs og var fært til bókar hvers efnis bókun nefndarinnar hefði verið við starfsleyfisveitinguna árið 2013. Var enn bókað að fyrirtækið hefði fundið starfseminni annan stað á Reykjanesi og myndi flytja þangað. Í ljósi þess væri fyrirtækinu veitt starfsleyfi til loka maí 2018, en ekki væri heimilt að halda úti starfsemi mánuðina júní, júlí og ágúst 2017. Nefnd ákvörðun heilbrigðisnefndarinnar var ekki kærð til úrskurðarnefndarinnar.

Með umsókn, dags. 27. apríl 2018, óskaði kærandi eftir því að starfsleyfi hans yrði endurnýjað. Greinargerð hans barst heilbrigðisnefnd 14. maí s.á. og var þar tekið fram að sökum kvartana vegna lyktarmengunar hygðist kærandi ekki starfrækja þurrkklefa í Garði í júní, júlí og ágúst 2018 í þeirri von að með því næðist sátt um framlengingu starfsleyfisins til eins árs, en um mitt ár 2019 myndi starfsemin flytja. Með bréfi Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja, dags. 18. maí 2018, var kæranda tilkynnt að á fundi heilbrigðisnefndar degi áður hefði umsókn hans um endurnýjun starfsleyfis verið synjað. Var í bókun heilbrigðisnefndar tekið fram að í greinargerð með umsókn kæmi fram að ástæða hennar væri sú að ný verksmiðja á Reykjanesi yrði ekki tilbúin fyrr en um mitt ár 2019. Nefndin hefði áður framlengt starfsleyfi fyrirtækisins og við það tilefni bókað að hún teldi að heitloftsþurrkun ætti ekki að vera nálægt íbúabyggð og hvetti fyrirtækið til að íhuga aðra staðsetningu, t.d. á Reykjanesi. Starfsleyfið hefði verið framlengt að nýju þar sem fyrirtækið hefði fundið starfseminni stað á Reykjanesi. Starfsmenn heilbrigðiseftirlitsins hefðu ítrekað staðfest lyktarmengun frá verksmiðjunni, m.a. í nærliggjandi íbúðahverfi, auk þess sem fjölmargar kvartanir þess efnis hefðu borist frá íbúum í nálægum íbúðarhúsum. Samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir væri heilbrigðisnefndum ætlað að standa vörð um heilnæm lífsskilyrði landsmanna og vernda þau gildi sem fælust í heilnæmu ómenguðu umhverfi. Teldi heilbrigðisnefndin forsendur brostnar fyrir áframhaldandi heitloftsþurrkun í verksmiðju kæranda og væri umsókn hans um endurnýjun starfsleyfis því hafnað.

Kærandi gerði athugasemdir við ákvörðun heilbrigðisnefndar með bréfi, dags. 31. maí 2018. Var tekið fram að kærandi hefði haft réttmætar væntingar til framlengingar starfsleyfis síns og að hann teldi að við synjun þess hefði ekki verið gætt að meginreglum stjórnsýsluréttar og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæranda var svarað með bréfi, dags. 15. júní s.á., og var því þar vísað á bug að ekki hefði verið gætt að stjórnsýslureglum við meðferð málsins, sbr. stjórnsýslulög, og ítrekað að niðurstaða heilbrigðisnefndar hefði verið að ekki væri unnt að tryggja íbúum í grennd við starfsstöð kæranda heilnæmt og ómengað umhverfi nema með því að synja kæranda um umsótt starfsleyfi. Hefur synjun heilbrigðisnefndar frá 17. maí 2018 verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, svo sem að framan greinir.

Á fundi heilbrigðisnefndar 1. nóvember 2018 var tekin fyrir ósk kæranda um endurupptöku ákvörðunar nefndarinnar um synjun á tímabundnu starfsleyfi honum til handa til þurrkunar fiskafurða. Var bókað að umsókn kæranda, dags. 11. september s.á., hefði borist og að frekari skýringa hefði verið óskað. Frekari skýringar hefðu leitt í ljós að um beiðni um endurupptöku væri að ræða, sem byggðist aðallega á sjónarmiðum um jafnræði og rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar. Einnig var bókað að nefndin hefði móttekið viðbót við erindið og frekari yfirlýsingar af hálfu kæranda þar sem fram kæmi að hann myndi nota óson í meira mæli og með reglulegri hætti en ráðgert hefði verið til þess að minnka lyktarmengun, eins og mögulegt væri. Hefði kærandi enn fremur lýst því yfir að fyrirtækið væri reiðubúið að skoða alla mögulega þætti er vörðuðu útloftun og dregið gætu úr lykt auk þess að leita allra leiða sem því væru tækar til úrbóta. Ekki yrði sótt um áframhaldandi leyfi fyrir vinnslu í Garði færi svo að fallist yrði á endurupptöku málsins og leyfi veitt til skamms tíma. Féllst heilbrigðisnefnd á endurupptöku málsins, með vísan til 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem synjunin hefði falið í sér íþyngjandi ákvörðun gagnvart kæranda og ný sjónarmið hefðu komið fram. Væru skilyrði fyrir hendi til að veita kæranda tímabundið starfsleyfi til 31. maí 2019, en starfsleyfisveitingin væri bundin því skilyrði að aukið yrði við mengunarvarnir, s.s. fram hefði komið. Einnig væri það gagnkvæmur skilningur nefndarinnar og kæranda, sem og forsenda fyrir leyfisveitingu, að ekki yrðu veitt frekari starfsleyfi vegna starfseminnar þar sem hún væri nú staðsett í Garði.

Drög að starfsleyfisskilyrðum voru kynnt, m.a. á vefsíðu Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja, hinn 9. nóvember 2018 með fresti til að gera athugasemdir til 12. desember s.á.

Á fundi heilbrigðisnefndar 12. desember 2018 var bókað að kæranda væri veitt starfsleyfi til 31. maí 2019 skv. reglugerð nr. 785/1999 um atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, sbr. verklagsreglur við auglýsingu nr. 582/2000 frá umhverfisráðuneytinu. Enn fremur að Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja væri falið að vinna starfsleyfisskilyrði fyrir kæranda á grundvelli þeirra draga sem auglýst hefðu verið á netsíðu embættisins. Nefndin legði áherslu á að starfsemi fyrirtækisins myndi ekki hefjast fyrr en heilbrigðiseftirlitið hefði með úttekt staðfest að mengunarvarnarbúnaður og vinnsluferlar væru í samræmi við starfsleyfisskilyrðin.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram í bréfi sínu, dags. 28. desember 2018, að umrætt starfsleyfi hafi enn ekki verið gefið út þrátt fyrir að heilbrigðisnefnd hafi á fundi sínum 12. s.m. ákveðið að það skyldi gert. Hvað sem afgreiðslu málsins líði nú, sem ekki sé útséð um, hafi kærandi ríka hagsmuni af því að fá efnislega úrlausn úrskurðarnefndarinnar í kærumálinu. Upphafleg afgreiðsla málsins og meðferð þess í kjölfarið hafi valdið kæranda umtalsverðu fjárhagstjóni sem hann muni sækja á þar til bæra aðila.

Hvað efni málsins varði hafi kærandi gætt að kröfum laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerða settum samkvæmt þeim og hafi því borið að veita honum umsótt leyfi. Heilbrigðisnefnd Suðurnesja hafi hins vegar ekki gætt að meginreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, s.s. um meðalhóf, jafnræði, rannsókn máls og andmælarétt aðila.

Heilbrigðisnefnd hafi vísað til þess að heilbrigðisnefndum sé ætlað að standa vörð um heilnæm lífsskilyrði landsmanna og vernda þau gildi sem felist í ómenguðu umhverfi. Telji kærandi útilokað að þessi efnisgrundvöllur geti einn og sér talist fullnægjandi. Stutt sé í að ný verksmiðja verði tekin í gagnið af kæranda og hafi hann sömuleiðis bætt allan sinn búnað í núverandi starfsemi til að draga úr mengun. Hafi hann haft réttmætar væntingar til endurnýjunar leyfisins og málefnalegar ástæður búið að baki umsókn hans, en meðalhófs hafi ekki verið gætt. Ekkert tillit hafi verið tekið til þeirra aðgerða sem kærandi hefði gripið til í þeim tilgangi að sporna við lyktarmengun. Jafnræðisreglan hafi ekki verið virt, en samþykkt hafi verið umsókn annars aðila til sömu starfsemi, sem einnig sé í grennd við íbúabyggð. Önnur sambærileg dæmi megi nefna. Ekki hafi verið gengið úr skugga um að mengun sú sem kvartað hafi verið yfir hafi raunverulega stafað frá starfsemi kæranda, sbr. rannsóknarregluna.

Málsrök heilbrigðisnefndar Suðurnesja: Af hálfu heilbrigðisnefndar er tekið fram að 12. desember 2018 hafi kæranda verið veitt tímabundið starfsleyfi að kynningarferli loknu. Eftir að nefndin hafi ákveðið að endurupptaka málið hafi þurft að vinna starfsleyfisskilyrði í samræmi við ákvæði þágildandi reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur hafti í för með sér mengun. Starfsleyfisskilyrði beri að auglýsa og veita almenningi frest til að gera athugasemdir við þau. Ekki sé hægt að víkja frá greindum málsmeðferðarreglum. Séu engin skilyrði til að hætta við afturköllun kæru vegna þess að farið hafi verið að lögum við meðferð umsóknar um starfsleyfi eða vegna þess að kæranda hafi á einhvern hátt komið á óvart að svo væri eða að málsmeðferð tæki þann tíma sem ákvæði laga og reglugerða mæli fyrir um. Kærandi hafi ekki lengur lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins og beri af þeirri ástæðu að fella málið niður eða vísa því frá úrskurðarnefndinni.

Vegna synjunar á umsókn kæranda um starfsleyfi ítreki heilbrigðisnefnd að fjölmargar kvartanir hafi borist vegna ólyktar frá starfsemi kæranda, m.a. á árinu 2018. Í greinargerð kæranda með umsókn sinni hafi ekki verið vísað til áætlana hans um að beita nýjum aðferðum við mengunarvarnir heldur hafi verið viðurkennt að könnun hans á mögulegum mengunarvörnum hafi leitt í ljós að ekki væri unnt að koma í veg fyrir mengun. Umsókn hans hafi því verið synjað. Óumdeilt sé að mengun stafi frá starfseminni. Um starfsleyfisskylda starfsemi sé að ræða skv. 1. mgr. 6. gr. og 1. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, en markmið þeirra laga sé að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felist í heilnæmu og ómenguðu umhverfi, sbr. 1. gr. Kæranda hafi ekki geta dulist að forsendur hafi ekki verið fyrir frekari framlengingu starfsleyfis og gæti réttur hans ekki verið ríkari en réttindi t.a.m. íbúa í sveitarfélaginu til að búa sér og fjölskyldum sínum heilnæm lífsskilyrði og nýta eignir sínar.

Farið hafi verið að stjórnsýslureglum við meðferð málsins, sbr. stjórnsýslulög nr. 37/1993. Kæranda hafi verið veittur réttur til að gera athugasemdir við ákvörðunina og koma að frekari gögnum og skýringum en ekkert hafi komið fram sem gefið hafi tilefni til að breyta hinni kærðu ákvörðun. Fyrir liggi að aðferð kæranda til að draga úr mengun hafi reynst ófullnægjandi, eins og kærandi hafi sjálfur viðurkennt, og sé það í samræmi við eftirlitsskýrslu heilbrigðiseftirlits frá júlí 2015, sem byggst hafi á skoðun á staðnum og aðstæðum. Þá hafi fjölmargar kvartanir borist vegna mengunar frá starfsemi kæranda og sé ekki fyrir hendi nein óvissa um að mengun stafi frá henni. Mengunin hafi verið staðfest í eftirlitsferðum heilbrigðiseftirlitsins auk þess sem kvartanir hafi borist þegar nærliggjandi fiskverkunarfyrirtæki hafi verið lokað. Það fyrirtæki hafi haft starfsleyfi til sama tíma og kærandi en aðstæður hjá öðru fyrirtæki sem kærandi hafi nefnt séu ólíkar. Séu m.a. staðhættir og staðsetning þessara fyrirtækja gagnvart íbúðarbyggð ekki sambærilegar, auk þess sem mikill munur sé á mengunarvarnarbúnaði þessara fyrirtækja. Meðalhófs hafi verið gætt, enda hafi kærandi ítrekað fengið starfsleyfi til skamms tíma. Honum hafi einnig verið gefið til kynna að starfsleyfi yrði ekki til langframa sökum mengunar sem frá starfsemi hans stafaði.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti synjunar heilbrigðisnefndar Suðurnesja á umsókn kæranda um endurnýjun starfsleyfis. Fyrir liggur, svo sem áður er rakið, að sú ákvörðun hefur verið endurupptekin og hefur heilbrigðisnefndin nú samþykkt umsókn kæranda um starfsleyfi. Telur heilbrigðisnefnd að af þeim sökum hafi kærandi ekki lengur lögvarða hagsmuni af úrlausn kærumálsins og beri af þeim sökum að vísa því fá úrskurðarnefndinni. Kærandi heldur því hins vegar fram að hann hafi orðið fyrir fjárhagslegu tjóni við ólögmæta meðferð málsins og kveðst hann muni sækja bætur vegna þess. Með hliðsjón af þeim rökum kæranda, og eins og atvikum er hér sérstaklega háttað, telur úrskurðarnefndin að þrátt fyrir að leyfi hafi nú verið veitt þá hafi kærandi engu að síður lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um lögmæti synjunar heilbrigðisnefndarinnar. Hins vegar einskorðast umfjöllun úrskurðarnefndarinnar við þá ákvörðun, enda hefur mögulegur ágreiningur aðila í kjölfar hennar ekki sætt kæru til nefndarinnar.

Samkvæmt 6. gr. í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi, sbr. 7. gr. sömu laga. Samkvæmt 1. mgr. nefndrar 7. gr. gefa heilbrigðisnefndir út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem m.a. er talinn upp í viðauka IV í lögunum, þ. á m. fyrir heitloftsþurrkun fiskafurða, sbr. lið 5.7. Samkvæmt 5. gr. laganna setur ráðherra reglugerð til að stuðla að framkvæmd mengunarvarnaeftirlits og skulu þar m.a. vera almenn ákvæði um starfsleyfi fyrir allan atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun, sbr. 1. tl. nefndrar lagagreinar. Þegar umsókn kæranda um endurnýjun starfsleyfis var synjað voru starfsleyfi háð skilyrðum þágildandi reglugerðar nr. 785/1999 um atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Markmið hennar er m.a. að koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum slíks atvinnurekstrar, koma á samþættum mengunarvörnum og að samræma kröfur og skilyrði í starfsleyfum. Heilbrigðisnefnd er því ætlað það hlutverk að veita starfsleyfi, að teknu tilliti til þeirra markmiða reglugerðarinnar sem snúa að mengunarvörnum. Í 10. mgr. 3. gr. í nefndri reglugerð segir að mengun sé þegar örverur, efni og efnasambönd og eðlisfræðilegir þættir valdi óæskilegum og skaðlegum áhrifum á heilsufar almennings, röskun lífríkis eða óhreinkun lofts, láðs eða lagar. Mengun taki einnig til ólyktar, hávaða, titrings, geislunar og varmaflæðis og ýmissa óæskilegra eðlisfræðilegra þátta. Ber heilbrigðisnefnd þannig m.a. að líta til þess við ákvörðun um starfsleyfi að áhrif framangreindra þátta á umhverfið verði sem minnst. Að auki ber nefndinni að fara að þeim reglum sem í reglugerðinni eru tilgreindar, sem og í lögum nr. 7/1998 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

Af gögnum málsins verður ráðið að allt frá árinu 2000 hafi í starfsleyfum fiskvinnslufyrirtækja, m.a. kæranda, gefnum út af Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja, verið tiltekið það skilyrði að loftræstingu skuli þannig háttað að hún valdi ekki fólki í nærliggjandi húsakynnum eða vegfarendum óþægindum vegna lyktar, mengunar eða hávaða. Kemur og fram að kæranda var veitt starfsleyfi í maí 2012 til eins árs til reynslu á mengunarvarnarbúnaði og hefur sá búnaður, ósonbúnaður, verið í notkun frá hausti 2012. Í maí 2013 var kæranda veitt starfsleyfi til fjögurra ára og af því tilefni var tekið fram af heilbrigðisnefnd að hún teldi heitloftsþurrkun fiskafurða ekki eiga að vera nálægt íbúabyggð. Í ágúst sama ár var kæranda tilkynnt með bréfi að heilbrigðiseftirlitinu hefði borist kvörtun vegna ólyktar frá starfsemi hans og hefði embættið staðreynt það. Var tekið fram að á þeim tíma hefði fiskþurrkun ekki farið fram í annarri fiskverkun við sömu götu og starfsemi kæranda og var sú krafa gerð til hans að komið yrði í veg fyrir ólykt. Í júlímánuði 2015 var kæranda tilkynnt bréflega að kvartanir hefðu borist um nokkurra vikna skeið vegna ólyktar frá fiskverkunarfyrirtækjum í Garðinum. Hefði fulltrúi heilbrigðiseftirlitsins kannað aðstæður vegna þessa 30. júní svo og 6., 8. og 10. júlí. Enga lykt hefði verið að finna frá starfsemi kæranda 30. júní, lykt hefði mátt finna 6. júlí og ólykt hefði fundist 8. og 10. júlí. Ítrekuð var sú krafa eftirlitsins að komið yrði í veg fyrir ólykt, bent á bókun heilbrigðisnefndar við starfsleyfisveitingu árið 2013 og tekið fram að einsýnt þætti nú að mengunarvarnarbúnaður sá sem notaður væri virkaði ekki sem skyldi. Var og tiltekið að vegna þessa myndi Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja leggja til við heilbrigðisnefnd að starfsleyfi kæranda yrði ekki framlengt á núverandi stað þegar það rynni úr gildi í maí 2017. Var kæranda veittur andmælaréttur vegna þessa en hann mun ekki hafa nýtt sér hann. Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var kæranda allt að einu veitt starfsleyfi í eitt ár frá maí 2017, en bent á fyrri bókun og jafnframt tekið fram að í ljósi þess að kærandi hefði fundið starfsemi sinni annan stað væri leyfi veitt til eins árs, en starfsemin væri óheimil yfir sumarmánuðina 2017.

Í greinargerð í Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Garðs 2013-2030 er tekið fram að með skipulaginu sé gerð breyting á tegund atvinnusvæðanna í þéttbýli þannig að öll skilgreind iðnaðarsvæði verði að athafnasvæðum, enda eigi landnotkun athafnasvæða betur við þá starfsemi sem geti farið saman við íbúðarbyggð í þéttbýlinu. Innan eins athafnasvæðisins, AT7, er þó skilgreint iðnaðarsvæðið I4, þar sem starfstöð kæranda er staðsett, og er tekið fram um það svæði að áfram skuli unnið að mótvægisaðgerðum til að draga úr lyktarmengun þar. Í málinu liggja fyrir gögn sem sýna ítrekaðar kvartanir árin 2015-2018 vegna ólyktar frá starfsemi kæranda og annarrar fiskverkunar við sömu götu. Liggur og fyrir útdráttur úr dagbók heilbrigðiseftirlitsins vegna tímabilsins 2011 til síðla árs 2016 og kemur þar fram að í tugfjölda tilfella hafi lyktarmengun verið staðfest ýmist frá báðum fiskverkununum eða annarri hvorri þeirra. Báðar fiskverkanirnar héldu úti starfsemi til loka maí 2018 og eru kvartanir vegna lyktarmengunar allt til þess tíma. Ekki verður séð að staðreynt hafi verið af heilbrigðiseftirliti á árunum 2017 til 2018 frá hvorri fiskverkuninni mengunina hafi stafað hverju sinni, en nefndar kvartanir lutu ýmist almennt að fiskverkun við nefnda götu eða að ólykt frá starfsemi kæranda. Á það er hins vegar að líta að í greinargerð kæranda með umsókn um áframhaldandi starfsleyfi er því lýst að notast sé við óson sem dragi verulega úr lykt og bætt hafi verið við skolun á hráefni, auk þess sem nýtt og ferskt hráefni sé notað til þurrkunar. Þá hafi kærandi tekið þátt í rannsóknarverkefnum en þau ekki leitt í ljós neina leið sem gæti með fullkominni vissu útilokað alla lykt sem fylgdi starfseminni. Umsókn kæranda var fyrst og fremst reist á því að fyrirhugað húsnæði fyrir starfsemi hans væri ekki tilbúið án þess að lagðar væru til aðrar og frekari mótvægisaðgerðir eða uppsetning mengunarvarnarbúnaðar. Þó tók kærandi fram að starfsemi yrði ekki yfir sumarmánuðina árið 2018.

Umsækjandi um starfsleyfi fyrir starfsemi sem getur haft í för með sér mengun á ekki lögvarða kröfu á því að leyfi sé gefið út honum til handa. Í ákvörðun sinni vísaði heilbrigðisnefnd til þeirra sjónarmiða sinna sem áður hefðu komið fram að „heitloftsþurrkun fiskafurða eigi ekki að vera nálægt íbúabyggð.“ Að teknu tilliti til þeirra markmiða reglugerðar nr. 785/1999 sem áður er lýst og þess að mengun tekur einnig til ólyktar verður að telja nefnd sjónarmið lögmæt. Var bæði kæranda og öðrum fiskverkanda við sömu götu synjað um starfsleyfi til heitloftsþurrkunar, en starfsleyfi þeirra beggja runnu út í maímánuði 2018. Að mati úrskurðarnefndarinnar lágu nægar upplýsingar fyrir heilbrigðisnefnd til að synja umsókn kæranda, enda lá ljóst fyrir að kærandi hafði átt í erfiðleikum með að koma í veg fyrir lyktarmengun frá starfsemi sinni og uppfylla þar með skilyrði fyrri starfsleyfa sinna. Þá verður umrædd ákvörðun talin byggjast á meðalhófi, enda hafði kæranda ítrekað áður verið veitt starfsleyfi svo hann gæti fundið starfsemi sinni heppilegri stað. Var hann og upplýstur um að möguleikar hans til áframhaldandi starfsemi í nágrenni við íbúðarbyggð væru takmarkaðir og bundnir við það að honum tækist að koma í veg fyrir lyktarmengun frá starfseminni. Loks var hvorugri fiskverkuninni á svæðinu veitt leyfi til áframhaldandi heitloftsþurrkunar og því ekki tæk þau rök kæranda að jafnræðis hafi ekki verið gætt, enda eru önnur þau tilvik er hann tiltekur ekki sambærileg, t.a.m. hvað varðar nálægð við íbúðarbyggð. Var málsmeðferð nefndarinnar og að öðru leyti í samræmi við lög.

Með hliðsjón af því sem að framan greinir voru hvorki þeir form- né efnisgallar á hinni kærðu ákvörðun sem ógildi hennar geta valdið. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurnesja frá 17. maí 2018 um að synja umsókn Nesfisks ehf. um endurnýjun á starfsleyfi til heitloftsþurrkunar fiskafurða.