Árið 2019, þriðjudaginn 12. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 28/2018, kæra vegna ákvörðunar skipulagsráðs Akureyrarkaupstaðar frá 24. janúar 2018 um að synja beiðni um breytta skráningu Lækjargötu 4, Akureyri, í atvinnuhúsnæði til sölu gistingar.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. febrúar 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Matador ehf. ákvörðun skipulagsráðs Akureyrarkaupstaðar frá 24. janúar 2018 um að synja umsókn kæranda um leyfi til breyttrar skráningar fasteignarinnar að Lækjargötu 4 á Akureyri. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Akureyrarbæ 14. mars 2018 og 30. janúar 2019.
Málavextir og rök: Húsið að Lækjargötu 4 er einbýlishús og stendur á deiliskipulögðu svæði, sem ætlað er undir íbúðarbyggð samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Fyrri eigandi fasteignarinnar var með rekstrarleyfi til sölu gistingar, sem gilti til ársins 2020. Við eigendaskipti kom í ljós að endurnýja þurfti rekstrarleyfið og sótti nýr eigandi um rekstrarleyfi hjá sýslumanninum á Norðurlandi eystra 11. desember 2017. Hinn 13. desember s.á. óskaði sýslumaður eftir umsögn byggingarfulltrúa um umsókn um rekstrarleyfi fyrir gistingu í húsinu að Lækjargötu 4, en samkvæmt reglugerð nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald er hann einn umsagnaraðila við veitingu slíks leyfis. Hinn 9. janúar 2018 barst svar frá byggingarfulltrúanum og var þar bent á að kærandi þyrfti að sækja um breytta notkun fasteignarinnar til skipulagsráðs bæjarins svo eignin gæti flokkast sem atvinnuhúsnæði. Í kjölfarið sótti kærandi um leyfi til breyttrar skráningar fasteignarinnar að Lækjargötu 4 í atvinnuhúsnæði, svo veita mætti rekstrarleyfi til starfrækslu gististaðar þar.
Á fundi skipulagsráðs 24. janúar 2018 var bókað að ráðið synjaði erindinu þar sem atvinnuhúsnæði til sölu gistingar teldist ekki þjóna íbúum svæðisins og félli því ekki undir leyfða starfsemi á íbúðarsvæðum samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Var kæranda tilkynnt um afgreiðslu skipulagsráðs með bréfi sviðsstjóra skipulagssviðs, dags. 26. s.m., og fylgdu leiðbeiningar um það hvernig óska mætti rökstuðnings vegna hennar, endurupptöku eða setja fram kæru. Kærandi óskaði eftir rökstuðningi ráðsins, sem barst honum með bréfi sviðsstjóra þess, dags. 23. febrúar 2018. Var þar bent á kæruleið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og kærði kærandi synjun skipulagsráðs sama dag.
Kærandi bendir á að útleiga á einbýlishúsinu að Lækjargötu 4 falli að núgildandi aðalskipulagi Akureyrarbæjar. Í aðalskipulagi segi m.a. að á íbúðarsvæði skuli fyrst og fremst gert ráð fyrir íbúðarhúsnæði. Þar megi þó einnig gera ráð fyrir starfsemi sem eðlilegt sé að þar sé til þjónustu við íbúa viðkomandi hverfis, s.s. verslunum, hreinlegum iðnaði, handiðnaðarfyrirtækjum, þjónustustarfsemi og leiksvæðum eða annarri starfsemi sem hvorki verði ætlað að muni valda óþægindum vegna lyktar, hávaða eða óþrifnaðar né dragi að sér óeðlilega mikla umferð. Falli útleiga á einbýlishúsi hluta úr ári undir slíka starfsemi. Sönnunarbyrði um að svo sé ekki hvíli á Akureyrarbæ sem verði að sýna fram á að einhver þessara atriða eigi við um skammtímaútleigu einbýlishúss.
Af hálfu sveitarfélagsins er á það bent að ákvæði aðalskipulagsins hafi verið skýrð svo að önnur starfsemi sem hvorki verði ætlað að muni valda óþægindum vegna lyktar, hávaða eða óþrifnaðar né dragi að sér óeðlilega mikla umferð, verði einnig að þjóna hagsmunum íbúanna, rétt eins og verslanir, hreinlegur iðnaður, handiðnaðarfyrirtæki, þjónustustarfsemi og leiksvæði, sem talin séu upp í skilmálunum. Það hafi því verið mat skipulagsráðs að gististaðir geti ekki talist til þjónustu við íbúa viðkomandi hverfis, enda þjóni gististaðir fyrst og fremst ferðamönnum en ekki íbúum hverfa.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um synjun skipulagsráðs Akureyrarkaupstaðar frá 24. janúar 2018 á umsókn kæranda um leyfi til breyttrar skráningar fasteignarinnar að Lækjargötu 4 á Akureyri.
Umsókn kæranda laut að byggingarleyfisskyldum framkvæmdum, en skv. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er m.a. óheimilt að breyta notkun mannvirkis nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, sbr. 2. mgr., eða fengnu leyfi Mannvirkjastofnunar, sbr. 3. mgr. ákvæðisins. Sé mannvirki háð byggingarleyfi byggingarfulltrúa skal hann leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins, sbr. 10. gr. laganna. Samkvæmt sömu grein skal umsókn um byggingarleyfi ásamt hönnunar–gögnum send hlutaðeigandi byggingarfulltrúa, sem fer yfir umsóknina, gengur úr skugga um að aðaluppdrættir uppfylli ákvæði laganna, og reglugerða settra samkvæmt þeim, og tilkynnir umsækjanda eftir atvikum um samþykkt byggingaráforma hans, sbr. 11. gr. nefndra laga.
Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum segir að um sé að ræða nokkrar breytingar frá gildandi lögum. Lögð sé til sú grundvallarbreyting að sveitarstjórn staðfesti að meginreglu til ekki lengur ákvarðanir byggingarfulltrúa, auk þess sem lagt er til að tilvist byggingarnefnda verði háð gerð sérstakrar samþykktar viðkomandi sveitarstjórnar. Loks er tekið fram í athugasemdunum að sveitarstjórnir komi að meginreglu til ekki að stjórnsýslu byggingarmála með beinum hætti. Í eðli sínu séu byggingarmál tæknileg mál og þess vegna sé eðlilegt að framkvæmd þeirra sé í höndum aðila með sérfræðiþekkingu á því sviði.
Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var umsókn kæranda synjað á fundi skipulagsráðs 24. janúar 2018. Samkvæmt þeim upplýsingum sem úrskurðarnefndin hefur aflað frá sveitarfélaginu var sviðsstjóri skipulagssviðs á þessum tíma bæði skipulags- og byggingarfulltrúi og sat sem skipulagsfulltrúi fundi skipulagsráðs, m.a. þann fund sem hér um ræðir. Hann kom hins vegar að öðru leyti ekki að ákvörðuninni þótt hann hafi tilkynnt kæranda um hana. Af hálfu Akureyrarbæjar er tekið fram að þrátt fyrir að byggingarfulltrúi fari með lögbundið vald til fullnaðarákvörðunar samkvæmt mannvirkjalögum geti hann alltaf nýtt sér ákvæði 3. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og framselt vald til fullnaðarafgreiðslu til viðkomandi fastanefndar, í þessu tilfelli skipulagsráðs. Akureyrarbær hafi því litið svo á að bókun skipulagsráðs 24. janúar 2018 hafi verið stjórnvaldsákvörðun og falið í sér lokaákvörðun.
Samkvæmt skýrum ákvæðum laga um mannvirki og athugasemdum í lögskýringargögnum, sem að framan eru rakin, er endanleg ákvörðun um afdrif umsóknar um byggingarleyfi á hendi byggingarfulltrúa. Sveitarstjórn er þó heimilt, með sérstakri samþykkt samkvæmt 7. gr. laganna, að kveða á um að í sveitarfélaginu starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefi út byggingarleyfi og hafi að öðru leyti eftirlit með stjórnsýslu hans fyrir hönd sveitarstjórnar. Er sveitarstjórn og heimilt að gera það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa að byggingarnefnd eða sveitarstjórn hafi samþykkt útgáfuna, sbr. 2. mgr. 7. gr. laganna. Akureyrarbær hefur ekki sett sér slíka samþykkt og er ekki að finna í mannvirkjalögum heimild til handa byggingarfulltrúa til að framselja vald það sem honum er fengið samkvæmt þeim. Í 42. gr. sveitarstjórnarlaga er fjallað um framsal sveitarstjórnar á valdi til fullnaðarafgreiðslu mála og skv. 3. mgr. nefndrar lagagreinar getur starfsmaður sem fengið hefur framselt vald til fullnaðarafgreiðslu mála úr hendi sveitarstjórnar skv. 2. mgr. ávallt óskað eftir að m.a. viðkomandi fastanefnd taki ákvörðun í máli. Í þessu sambandi skal á það bent að framangreind valdheimild byggingarfulltrúa er byggð á ákvæðum mannvirkjalaga og kemur 42. gr. sveitarstjórnarlaga því ekki til álita hér.
Að teknu tilliti til þess sem að framan er rakið er ljóst að ákvörðun skipulagsráðs gat ekki bundið enda á málið í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 heldur var hún liður í að upplýsa hvort hin umsótta breyting væri í samræmi við skipulag, sbr. 2. mgr. 10. gr. mannvirkjalaga. Eftir sem áður þurfti að koma til sjálfstæð ákvörðun byggingarfulltrúa, en ákvörðun hans liggur ekki fyrir í málinu. Kærandi verður þó ekki látinn bera hallann af því og verður að svo komnu máli að líta svo á að kærður sé óhæfilegur dráttur á afgreiðslu máls, en skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga er heimilt að kæra slíkan drátt til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Með hliðsjón af því að Akureyrarbær telur málinu lokið, auk þess sem tæpt ár er liðið frá kæru og enn liggur ekki fyrir afgreiðsla byggingarfulltrúa í málinu, verður lagt fyrir hann að taka erindi kæranda til efnislegrar meðferðar án frekari tafa í samræmi við 2. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga. Þegar ákvörðun byggingarfulltrúa vegna erindis kæranda liggur fyrir er sú ákvörðun eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar skv. 59. gr. sömu laga.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Lagt er fyrir byggingarfulltrúa Akureyrarkaupstaðar að taka til efnislegrar afgreiðslu án ástæðulauss dráttar umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir breyttri notkun fasteignarinnar að Lækjargötu 4 á Akureyri.
