Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
maí 29
Love0

134/2019 og 2/2020 Blesugróf

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 28. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 134/2019, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 14. nóvember 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Blesugrófar vegna lóðar­-innar Blesugrófar 34.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. desember 2019, er barst nefndinni 29 s.m., kæra eigendur, Blesugróf 14, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 14. nóvember 2019 að samþykkja breytingu á deili­skipulagi Blesugrófar vegna lóðarinnar Blesugrófar 34. Skilja verður málskot kærenda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. janúar 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra Fjóla ehf., eigandi Jöldugrófar 24, og íbúar að Jöldugróf 24, sömu ákvörðun borgarráðs með kröfu um ógildingu hennar. Verður það kærumál, sem er nr. 2/2020, sameinað kærumáli þessu þar sem hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 18. febrúar 2020.

Málavextir: Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 1. febrúar 2019 var lögð fram umsókn um breytingu á deiliskipulagi Blesugrófar vegna lóðarinnar Blesugrófar 34. Í breytingunni fólst að heimilt yrði að reisa tveggja hæða einbýlishús með aukaíbúð innan núverandi byggingarreits og að nýtingarhlutfall lóðar yrði 0,45. Var samþykkt að grenndar­kynna framlagða tillögu þegar leiðréttir uppdrættir hefðu borist. Var tillagan grenndarkynnt 25. febrúar s.á. með athugasemdafresti til 25. mars s.á., en frestur til að skila inn athugasemdum var síðar framlengdur til 4. apríl s.á. Bárust athugasemdir á kynningartíma tillögunnar, m.a. frá kærendum. Að lokinni grenndarkynningu var erindið tekið fyrir að nýju á embættisafgreiðslu­fundi skipulagsfulltrúa 12. apríl 2019 og því vísað til umsagnar verkefnisstjóra ásamt inn­sendum athugasemdum. Skipulags- og samgönguráð samþykkti tillöguna á fundi 6. nóvember s.á. með vísan til 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og með þeim breytingum sem komu fram í umsögn skipulagsfulltrúa frá 1. s.m., en þar var m.a. lagt til að hæðarkóti jarðhæðar yrði lækkaður, flatarmál annarrar hæðar yrði minnkað um helming og að heimilt yrði að útbúa svalir á þaki jarðhæðar. Var sú afgreiðsla staðfest á fundi borgarráðs 14. s.m. og tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 18. desember s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur telja ljóst að með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sé verið að taka hagsmuni eins aðila fram yfir hagsmuni fjöldans. Í umsögn skipulagsfulltrúa komi fram að tekið sé mið af húsi á lóð nr. 24 við Jöldugróf, en það hús standi mun ofar í landi auk þess sem efri hæð þess sé í götuhæð. Það sé ekki hærra en nærliggjandi hús í Jöldugróf og ekki hærra en gildandi deiliskipulag segi til um. Í umsögninni sé stuðst við rangan hæðarkóta við Blesugróf 12 og því hafi borgarráð samþykkt hækkun Blesugrófar 34 á röngum forsendum. Veruleg hækkun verði á lóðamörkum þar sem grunnur hússins verði mjög hár. Þá komi skýrt fram í 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að þegar unnið sé deiliskipulag í þegar byggðu hverfi skuli lagt mat á varðveislugildi svipmóts byggðar og einstakra bygginga sem fyrir séu með gerð húsakönnunar. Samkvæmt orðanna hljóðan skuli lagt mat á varðveislugildi byggðar og sé enginn afsláttur gefinn í lagagreininni. Ljóst sé að ef byggt verði í samræmi við deiliskipulagsbreytinguna þá verði það algjör umbreyting á byggingaformi, stærð og hæð, miðað við þær byggingar sem fyrir séu í Blesugróf, auk þess sem það kollvarpi svipmóti götunnar.

Við breytingar á samþykktu deiliskipulagi sé það meginregla að fara skuli með breytinguna eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða, sbr. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Undantekningu frá þeirri meginreglu sé að finna í 2. mgr. 43. laganna en þar segi að þegar gera þurfi breytingar á samþykktu deiliskipulagi sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. skuli fara fram grenndarkynning. Í ákvæðinu segi jafnframt að við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skuli taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Í athugasemdum með frum­varpi því er orðið hafi að skipulagslögum nr. 123/2010 sé vísað í dæmaskyni um óverulegar breytingar af þessu tagi til þess þegar iðnaðarhúsnæði sé breytt í íbúðarhúsnæði, glerjun útisvala, skyggni yfir útidyr, dúkkuhús sem sett séu í garð o.s.frv. Þá sé fjallað um óverulegar breytingar í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar segi í 2. mgr. gr. 5.8.2. að við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skuli einnig metið hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu sem varði almannahagsmuni.

Í gildandi deiliskipulagi Blesugrófar komi fram að leyfilegt nýtingarhlutfall á lóð sé 0,4 en sé kjallari undir húsi, að hluta til eða að öllu leyti, hækki hlutfallið í 0,45. Jafnframt sé tiltekið að heimilt sé að fá samþykktar tvær íbúðir í húsi en þær skuli uppfylla öll skilyrði nýrra íbúða samkvæmt byggingarreglugerð, m.a. um fjölda bílastæða á lóð. Þá sé varðandi hæð bygginga vísað til þess að almennt miði deiliskipulagið við þá hæð sem einkenni hverfið, þ.e. einnar hæðar einbýlishús með lágu þaki. Skuli hæsti útveggur ekki vera hærri en 3,5 m og hæsti punktur þaks ekki meira en 1,5 m yfir hæstu leyfilegu hæð útveggja. Í samræmi við það sé um lágreista einbýlishúsabyggð að ræða í Blesugróf og Jöldugróf þar sem fjöldi fasteigna séu með niðurgröfnum kjallara í samræmi við efni deiliskipulagsins. Taki kærendur undir lýsingu skipulagsfulltrúa, sem komi fram í svari embættisins vegna fyrirspurnar um breytingu á deiliskipulagi, um að Blesugróf 1-34 sé „sérbýlishúsareitur sem inniheldur að mestu eina íbúð í húsi á lóð, með sterk karaktereinkenni og heilsteypta götumynd sem þarf að taka tillit til við útfærslu skipulags á umræddum lóðum.“ Þá geri hið kærða deiliskipulag ráð fyrir að hæsti punktur þaks verði ekki hærri en 6,6 m frá grunnplötu/gólfkóta, en í upphaflegri tillögu hafi hins vegar verið gert ráð fyrir að hæsti punktur þaks yrði ekki hærri en 6,2 m. Með hliðsjón af fyrrgreindu geti deiliskipulagsbreytingin með engu móti talist óveruleg í skilningi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Þvert á móti megi öllum vera ljóst að um grundvallarbreytingu á skipulagi svæðisins, þ.e. einsleit lágreist einbýlishúsabyggð, sé að ræða. Því hafi Reykjavíkurborg borið að fara með breytingu líkt og um nýtt deiliskipulag væri að ræða, sbr. 1. mgr. 43. sömu laga. Bent sé á að undantekningarákvæði beri að túlka þröngt í samræmi við almennar lögskýringar­reglur. Breytingin víki verulega frá nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Nýtingarhlutfallið fari úr 0,4 í 0,45. Heimilt verði að reisa tveggja hæða einbýlishús, að hluta með aukaíbúð, og að hæsti punktur þaks verði allt að 6,6 m frá grunnplötu/gólfkóta í stað 3,5 m. Ljóst sé að fasteignin muni rísa hátt og gnæfa yfir nærliggjandi fasteignir með tilheyrandi grenndaráhrifum. Þá sé sérstaklega bent á að breytingin verði á engan hátt borin saman við þau tilvik sem lýst sé í dæmaskyni um óverulegar breytingar í fyrrgreindum athugasemdum með frumvarpi því er orðið hafi að skipulagslögum nr. 123/2010.

Deiliskipulagsbreytingin gangi út frá þeirri forsendu að „þar sem ekki sé hægt að vera með kjallara á þessari lóð sé gert ráð fyrir húsi á tveimur hæðum.“ Kærendur mótmæli þeirri staðhæfingu sem staðlausri. Í umsögn skipulagsfulltrúa frá 1. nóvember 2019 sé vísað til þess að aðstæður á lóð hafi verið skoðaðar. Talið hafi verið að landhalli væri ekki nægjanlegur til að hafa kjallara án þess að til verulegrar landmótunar kæmi. Ekkert liggi fyrir um hvenær og hvernig skoðun á vettvangi hafi farið fram eða hverjir hafi staðið að henni. Bent sé á að fjölmörg hús í sömu götu hafi verið reist með niðurgröfnum kjallara án nokkurra vandkvæða, t.d. fasteignir á lóðum nr. 3, 8, 9, 10, 16, 20, 25, 27, 28 og 29 við Blesugróf, en á þeim lóðum sé landhalli minni en á lóð nr. 34. Samkvæmt uppgefnum kótum verði hæðarmunur milli aðalgólfa Blesugrófar 34 og aðliggjandi Blesugrófar 12 um 2,5 m. Því fái röksemdir að baki deiliskipulagsbreytingunni ekki staðist. Einnig sé bent á að í fyrrgreindri umsögn skipulags­fulltrúa sé sérstaklega vísað til þess landhalla sem sannanlega sé á lóðinni, sbr. eftirfarandi á bls. 6 í umsögninni: „Skipulagsfulltrúi getur fallist á að aðlaga megi betur neðri hæð umræddrar nýbyggingar að landhalla fyrir í sem er á lóðinni […]“. Ekki sé hægt að halda því fram án viðeigandi gagna og rannsókna að ógerningur sé að hafa kjallara á lóðinni. Reykjavíkurborg og skipulagsfulltrúa hafi borið að sjá til þess að málið væri nægjanleg upplýst áður en ákvörðun um breytingu á deiliskipulagi hafi verið tekin. Hafi því verið brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Gerðar séu verulegar athugasemdir við þau gögn, þ. á m. uppdrætti, sem liggi að baki hinni kærðu ákvörðun. Þannig sýni skipulagsuppdráttur ekki þær lóðir sem grenndarkynningin taki til nema að verulega takmörkuðu leyti. Tilfinnanlega skorti á upplýsandi teikningar og gögn sem sýni hið breytta deiliskipulag í réttu ljósi gagnvart lágreistri aðliggjandi byggð, vestan og norðan megin við hið breytta skipulag. Þrívíddarmyndir taki ekki tillit til hæðarlegu landsins, t.a.m. sé hverfið sýnt sem á flötu landi, en svo sé vitaskuld ekki. Sneiðingar séu sérstaklega valdar til að gera sem minnst úr áhrifum hækkunar að Blesugróf 34 en efni standi til. Annars vegar sé valið snið gegnum Jöldugróf 24, sem sé tveggja hæða að hluta með inngangi á efri hæð af götu, og hins vegar snið í gegnum Blesugróf 12, sem sé enn óbyggt, en hönnun húss þeirrar lóðar hafi verið breytt eftir kæru þar að lútandi og húsið því mun lægra en sýnt sé. Engar sneiðingar séu teknar í gegnum þau hús sem máli skipta og séu þegar til staðar í næsta nágrenni, s.s. að Blesugróf 14, 16, 18 eða 20. Auglýstur skipulagsuppdráttur sýni ekki allar þær lóðir sem grenndarkynningin hafi náð til. Ekki sé sýndur takmarkandi byggingarréttur fyrir efri hæð fyrirhugaðs húss að Blesugróf 34. Heimilaðar þaksvalir á efri hæð séu án takmarkana, en þaðan ofan verði séð niður í garð húsa við Blesugróf 10, 12 og 14. Þá hafi ekki verið gerð grein fyrir fyrirhuguðu sambyggðu húsi, þ.e. Blesugróf 32, en ljóst sé að um parhús verði að ræða en ekki stök einbýlishús. Aðeins sé gert ráð fyrir tveimur bílastæðum á lóðinni en krafa um fjölda bílastæða á lóðum einbýlishúsa í hverfinu geri að jafnaði ráð fyrir þremur stæðum og aukastæði ef um aukaíbúð sé að ræða. Því ætti að gera ráð fyrir að lágmarki fjórum stæðum miðað við íbúðafjölda. Þá hafi ekki verið lögð fram staðfærð hæðarmæling á lóð og aðliggjandi byggingum svo sannreyna megi staðreyndir málsins. Því sé ljóst að gögnin sem legið hafi að baki deiliskipulagsbreytingunni hafi ekki með réttu getað orðið grundvöllur að töku lögmætrar stjórnvaldsákvörðunar í málinu. Vegna hinna verulega takmörkuðu gagna hafi kærendur leitað til arkitekts um gerð þrívíddarteikninga að svæðinu, auk hreyfimynda, samkvæmt þeim forsendum sem upphafleg tillaga að deiliskipulagsbreytingu hafi tekið til, og samkvæmt deiliskipulags­breytingunni, eins og hún hafi verið samþykkt af borgarráði 14. nóvember 2019. Af þeim gögnum megi ótvírætt ráða að ásýnd hins skipulagða svæðis muni taka verulegum breytingum.

Hin kærða ákvörðun sé fordæmisgefandi deiliskipulagsbreyting fyrir aðrar lóðir á svæðinu, sbr. gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð. Sami aðili eigi samliggjandi lóðir að Blesugróf 30 og 32 og sé fyrirséð að hann muni óska eftir sambærilegri deiliskipulagsbreytingu vegna þeirra lóða. Slíkt muni leiða til enn neikvæðari breytinga á götumynd og aukinna grenndaráhrifa fyrir aðra íbúa og eigendur lóða á svæðinu enda verði hægt að vísa til þess að sú deiliskipulagsbreyting sem hér um ræði sé fordæmisgefandi. Megi um það efni vísa til almennra meginreglna stjórnsýslu­réttar um jafnræði aðila, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Bent sé á að skipulagsfulltrúi hafi tekið undir áhyggjur hagsmunaaðila að þessu leyti í umsögn sinni frá 1. nóvember 2019, sbr. eftir­farandi ummæli: „Með nokkrum rétti má skilja áhyggjur íbúa vegna fordæmis sem breyting þess getur leitt af sér.“ Því hafi verið óheimilt að beita undantekningarákvæði 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Engar sérstakar ástæður fyrir breytingunni séu tilgreindar vegna lóðarinnar nr. 34 við Blesugróf og hafi þeim hvorki verið lýst né þær skilgreindar í svörum Reykjavíkurborgar. Að lokum verði hin kærða ákvörðun á engan hátt borin saman við deiliskipulagsbreytingu og byggingarframkvæmdir á lóðinni nr. 24 við Jöldugróf frá 2007, sem skipulagsfulltrúi vísi ítrekað til í umsögn sinni. Viðkomandi lóð í Jöldugróf sé í brattri brekku ólíkt því sem við eigi um hina umþrættu lóð.

Við grenndarkynningu hafi kærendur vísað í dæmaskyni til úrskurða úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í kærumálum nr. 15/2007, 57/2006 og 12/2007 varðandi mál þar sem ekki hafi verið fallist á að um óverulega breytingu á deiliskipulagi væri að ræða. Ekki sé fallist á þann málatilbúnað skipulagsfulltrúa í umsögn hans að með gildistöku skipulagslaga nr. 123/2010 hafi sveitarfélögum verið gert auðveldara að grenndarkynna breytingar á deiliskipulagi. Undantekningarákvæði þágildandi 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé efnislega hið sama og núgildandi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga, þótt ákveðnum viðmiðum hafi verið bætt við síðarnefnda ákvæðið. Þvert á móti megi halda því fram að heimildir sveitarfélaga hafi fremur verið þrengdar miðað við athugasemdir við ákvæðið í frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 123/2010. Með vísan til alls þessa geti hin umþrætta deiliskipulagsbreyting með engu móti talist óveruleg í skilningi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga.

Að auki beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi á grundvelli grenndarsjónarmiða, þ.e. með tilliti til þeirra áhrifa sem hún muni hafa í för með sér fyrir nágranna og aðra hagsmunaaðila innan svæðisins. Ítrekað sé að veruleg andstaða sé við tillöguna meðal allra hagsmunaaðila. Einbýlishús á tveimur hæðum að hluta, með hæsta punkt þaks allt að 6,6 m yfir gólfkóta og allt að 6,2 m háa útveggi, muni gnæfa yfir fasteign kærenda til norðurs og með öllu skerða útsýni úr henni í þá átt, þar á meðal þekkt kennileiti eins og Esjuna. Muni kærendur verða fyrir verulegu fjárhagstjóni af þessum sökum. Kærendur sem og aðrir hagsmunaaðilar á svæðinu hafi mátt ganga út frá að hin heildstæða götumynd myndi haldast til frambúðar og að ekki yrði vikið í verulegum atriðum frá gildandi skipulagi. Á það sé bent að í lóðarleigusamningi milli Reykjavíkurborgar og eiganda hinnar umþrættu lóðar hafi sérstaklega verið tiltekið í 3. gr. að leigutaki skyldi hlíta öllum skilmálum borgarinnar vegna lóðarinnar, þ. á m. samþykktum deiliskipulagsskilmálum fyrir svæðið.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að upphafleg tillaga að skipulagsbreytingu umrædds svæðis hafi gert ráð fyrir fullri annarri hæð en með hliðsjón af þeim athugasemdum sem borist hafi á kynningartíma hafi verið ákveðið að efri hæðin yrði inndregin. Ekki sé verið að auka nýtingarhlutfall lóðar frá því sem áður hafi verið heimilt í deiliskipulagi. Einungis sé um að ræða tilfærslu á endanlegri útfærslu á heimiluðu byggingar­magni. Hafa þurfi í huga að nú sé miðað við að innan nýtingarhlutfalls séu bæði A- og B-rými, en áður hafi tíðkast að miða einungis við A-rými þegar nýtingarhlutfall væri ákveðið. Deiliskipulagsbreytingin hafi heimilað breytta útfærslu húss á lóðinni en með því sé verið að nýta betur þau verðmæti sem felist í lóðum innan hverfis. Hagsmunaaðilar geti haft frum­kvæði að breytingu á deiliskipulagi, sbr. 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en endan­­­legt ákvörðunarvald um það hvort deiliskipulagi verði breytt sé í höndum sveitarstjórnar að undangenginni lögmætri málsmeðferð. Þrátt fyrir að lóðarhafi hinnar umdeildu lóðar hafi fengið útgefinn lóðarleigusamning þá sé ekkert í lögum sem aftri honum frá því að kanna afstöðu sveitarstjórnar til tillögu að breytingu á gildandi deiliskipulagi.

Árið 2007 hafi tekið gildi breyting á deiliskipulag Blesugrófar vegna lóðarinnar nr. 24 við Jöldugróf. Sú breyting sé að nokkru leyti fyrirmynd að breyttum skilmálum um uppbyggingu á lóð Blesugrófar 34, sér í lagi aukið byggingarmagn, hæð byggingarinnar og form hennar, en á milli þessara lóða sé opið svæði sem geri það að verkum að stærri hús fái betur notið sín en ef þau stæðu mitt á milli minni bygginga.

Hver umsókn um breytingu á deiliskipulagi sé afgreidd sjálfstætt. Ekki sé endilega víst að heimiluð breyting á deiliskipulagi fyrir eina lóð innan skipulagssvæðis heimili öðrum innan svæðisins sömu breytingu. Aðstæður kunni að vera mismunandi sem og að áherslur og sýn í skipulagsmálum geti tekið breytingum. Í svari skipulagsfulltrúa felist ekki annað en að skipulagsfulltrúi skilji afstöðu og áhyggjur athugasemdaraðila um meint fordæmisgildi deiliskipulagstillögunnar. Ekki verði séð að það skipti nokkru fyrir efnislega þætti þessa máls þótt á uppdráttum sé Blesugróf 12 skráð til samræmis við þá uppdrætti sem áður hafi verið samþykktir. . Eftir grenndarkynningu hafi verið ákveðið að lækka gólfkóta Blesugrófar 34 frá því sem grenndarkynnt gögn hafi gert ráð fyrir, þ.e. úr 20,2 m í 19,6 m. Málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar hafi verið eftir 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Ákvæði um gerð húsakönnunar sé í 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga, sem fjalli um gerð nýs deiliskipulags. Ekki sé gert ráð fyrir því að unnin sé húsakönnun við grenndarkynnta breytingu á deiliskipulagi.

Við afgreiðslu umsóknar um breytingu á deiliskipulagi hafi skipulagsfulltrúi tekið faglega afstöðu til þess hvort skilyrði óverulegrar breytingar á deiliskipulagi skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga væru til staðar. Hafi það verið mat hans að tillagan væri innan marka ákvæðisins hvað varði áhrif hennar á yfirbragð byggðar, nýtingarhlutfall og notkun. Jafnframt að tillagan hefði óveruleg áhrif á nærliggjandi byggð. Bent sé á að við grenndarkynningu á tillögu að deiliskipulagsbreytingu skv. 2. mgr. 43. gr. laganna sé hagsmunaaðilum sérstaklega send gögn málsins í stað þess að hún sé auglýst með opinberum hætti þegar um málsmeðferð skv. 1. mgr. sama ákvæðis sé að ræða. Það leiði til þess að meiri líkur séu á því að hagsmuna­aðili tjái sig um efni tillögunnar. Auglýsing á tillögu að deiliskipulagsbreytingu tryggi ekki endilega betri málsmeðferð. Grenndarkynning einfaldi feril deiliskipulagsbreytingar án þess að réttur hagsmunaaðila sé hafður að engu, en ferlið sé hagkvæmara bæði hvað varði tíma og kostnað.

Eftir grenndarkynningu hafi leyfileg hæð hússins hækkað úr 6,2 m í 6,6 m. Að loknum athugasemdafresti hafi hæðarkóti botnplötu verið lækkaður. Á samþykktum uppdrætti sé miðað við að botnplata verði í kóta 19,6 m en í upphaflegu tillögunni hafi hann verið í kóta 20,2 m. Þar að auki hafi í upphaflegri tillögu verið gert ráð fyrir að hámarkshæð hússins, þ.e. mænishæð, væri 26,2 m og sé sú hæð óbreytt á samþykktum deiliskipulagsuppdrætti. Því hafi leyfileg hæð hússins hækkað. Í deiliskipulagi svæðisins sé gert ráð fyrir því að tilteknar lóðir beri hærri hús en almennt sé miðað við í skilmálum deiliskipulagsins, sbr. gr. 6.8 í greinargerð skipulagsins. Þar segi að á tilteknum lóðum sé gert ráð fyrir hærri húsum en almennt gerist í hverfinu. Miði deiliskipulagið við að hæsti punktur sé 6,0 m. Lóðin Blesugróf 34 sé ekki ein af fyrrgreindum lóðum en aftur á móti hafi hverfið verið í þróun frá samþykkt deiliskipulagsins á árinu 2005. Hafi skipulagsfulltrúi metið það svo að umrædd breyting fyrir lóðina rúmist innan markmiða deiliskipulagsins. Einnig skipti máli að lóðin snúi að hluta að opnu svæði sem geri það að verkum að hún beri hærra hús en ella. Því sé ekki um grundvallarbreytingu á deiliskipulagi svæðisins að ræða.

Hvað varði grenndaráhrif hafi kynningargögn sýnt aukið skuggavarp á nágrannalóðir að morgni á sumarsólstöðum. Hafi skipulagsfulltrúi því lagt til að efri hæð hússins yrði minnkuð um helming svo draga mætti úr skuggavarpi. Réttur borgarbúa til útsýnis sé víkjandi réttur í stækkandi borg. Öðru máli gegni um skert birtustig en fjarlægð frá lóðamörkum sé innan 3 m viðmiða. Engin hætta sé því á aukinni innsýn svo lengi sem fólk kjósi að búa í borg og sætti sig við nábýli. Ekki sé hægt að fallast á röksemdir varðandi meinta verðrýrnun en bent sé á að skv. 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga geti sá sem sýnt geti fram á tjón vegna breytingu á skipulagi átt rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi. Eftir grenndarkynningu sitji byggingin lægra í umhverfi og á þann hátt „kaffæri“ hún síður næstu hús. Við töku skipulagsákvarðana beri m.a. að taka mið af markmiði c-liðar 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga um að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagsmunir heildarinnar séu hafðir að leiðarljósi. Ekki verði séð að hagsmunir kærenda hafi að nokkru skerst en umdeild breyting sé vel innan þeirra marka sem hverfið þoli. Hvorki sé hægt að líta á uppbyggingu byggðar né götumynd sem skerðingu á grenndarhagsmunum. Íbúar geti ekki vænst þess að götumynd standi óbreytt nema til komi sérstök aðgerð um verndun götumyndar. Í þéttbýli megi vænta þess að ný hús kunni að breyta götumynd að einhverju leyti.

Í umsögn skipulagsfulltrúa frá 1. nóvember 2019 hafi komið fram að ástæða þess að ekki hafi verið talið mögulegt að hafa kjallara undir húsinu sé lega hússins í landi. Kjallari hefði leitt til þess að húsið hefði haft meiri áhrif gagnvart nærliggjandi húsum en sú leið sem hafi verið samþykkt. Mikilvægt sé að horfa til þess að deiliskipulag Blesugrófar geri ráð fyrir að fram fari atvikabundið mat á því hvort aðstæður leyfi að gerður sé kjallari undir fyrirhuguðu húsi. Ekki verði séð hvaða máli það skipti fyrir faglega afstöðu skipulagsfulltrúa hvenær vettvangs­skoðun hafi verið framkvæmd þar sem að landhæð og landmótun lóðarinnar breytist ekki dag frá degi.

Á grenndarkynntum deiliskipulagsuppdrætti sjáist lóðin Blesugróf 34 með skýrum hætti. Jafnframt sé á uppdrættinum gerð grein fyrir nærliggjandi lóðum. Sé það í samræmi við það sem almennt tíðkist við grenndarkynningu á tillögu að breytingu á deiliskipulagi. Af gr. 5.8.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 megi ráða að við breytingu á gildandi deiliskipulagi sé fyrst og fremst gert ráð fyrir því að gerð sé grein fyrir breytingu í greinargerð og á skipulags­uppdrætti. Ekki sé kveðið á um breytingu á öðrum gögnum. Í gr. 5.5.4. segi að heimilt sé að nota skýringaruppdrætti, svo sem götumyndir, skuggavarpsteikningar og sniðmyndir, líkön og hreyfimyndir. Því sé um valkvæð gögn að ræða.

Þar sem skipulagslög geri ráð fyrir því að hægt sé að breyta deiliskipulagi sé ekki hægt að taka undir með kærendum að þeir hafi haft réttmætar væntingar til þess að svæðið taki ekki breytingum. Hið gagnstæða myndi leiða til þess að svæði, sem séu þegar byggð, gætu ekki tekið breytingum og þróast. Markmið skipulagslaga sé að stuðla að þróun byggðar og skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands, sbr. a- og b-lið 1. mgr. 1. gr. laganna. Með því að nýta auðar lóðir innan hverfis sé sveitarstjórn að starfa í samræmi við markmið skipulagslaga.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Vísað er til þess að þau ummæli Reykjavíkurborgar að með deiliskipulagsbreytingunni sé verið að nýta með betri hætti þau verðmæti sem felist í lóðum innan hverfisins séu hrein þversögn. Fasteignir nágranna muni rýrna í verði ef tveggja hæða stórhýsi rísi á hæðinni. Það sé verið að auka verðmæti eins aðila á kostnað annarra. Ekki sé hægt að bera fyrir sig rök um þéttingu byggðar þegar um ræði byggingu einnar fasteignar.

Ekki sé rétt það sem komi fram í greinargerð Reykjavíkurborgar að eini munurinn á málsmeðferð samkvæmt 1. og 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 felist í því að auglýsa þurfi tillögu í stað þess að grenndarkynna hana. Í meginreglu 1. mgr. 43. gr. laganna felist að við breytingu á samþykktu deiliskipulagi beri að fara með hana eins og um nýtt deili­skipulag sé að ræða. Samkvæmt því beri almennt að fara að þeim efnisákvæðum sem mælt sé fyrir um varðandi gerð nýs deiliskipulags í VIII. kafla laganna. Séu þau efnisákvæði ekki takmörkuð við auglýsingu, líkt og borgaryfirvöld byggi á. Sem dæmi megi nefna að í 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga segi að þegar unnið sé deiliskipulag í þegar byggðu hverfi skuli lagt mat á varðveislugildi svipmóts byggðar og einstakra bygginga sem fyrir séu með gerð húsa­könnunar. Því liggi fyrir að málsmeðferð sé verulega frábrugðin eftir því hvort farið sé að meginreglu 1. mgr. 43. gr. laganna eða undantekningarákvæði 2. mgr. sama lagaákvæðis. Vandséð sé hvernig hagur heildarinnar hafi verið hafður að leiðarljósi, sbr. markmiðsákvæði 1. gr. skipulagslaga, við töku hinnar kærðu ákvörðunar í ljósi hinnar verulegu og megnu andstöðu allra hagsmunaaðila innan svæðisins. Grundvallaratriði sé að hagsmunaaðilar hafi aðgang að nákvæmum upplýsingum sem búi að baki þeirra staðhæfingu borgaryfirvalda að kjallari á lóð Blesugrófar 34 hefði leitt til þess að húsið hefði haft meiri áhrif gagnvart nærliggjandi húsum en sú leið sem hafi verið samþykkt til þess að unnt sé að meta lögmæti og réttmæti hennar. Af þeim málsástæðum sveitarfélagsins verði ráðið að það hafi synjað því að hafa kjallara undir húsinu en ekkert liggi fyrir um þá synjun.

——

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna. Ber að haga málsmeðferð deiliskipulagsbreytinga þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn, þótt hagur heildarinnar verði hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga. Skipulagsvaldið er jafnframt bundið af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Í 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga segir að telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á samþykktu deiliskipulagi sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. ákvæðisins skuli fara fram grenndarkynning. Við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skuli taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Er sambærilegt ákvæði að finna í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en jafnframt er þar tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni. Var farið með hina kærðu deiliskipulags­breytingu í samræmi við áðurnefnda 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga.

Árið 2005 tók gildi deiliskipulag Blesugrófar. Í greinargerð skipulagsins kemur fram að helstu einkenni byggðarinnar séu einnar til tveggja hæða einbýlishús í mismunandi ásigkomulagi. Mest sé um einnar hæðar hús með mænisþaki. Einnig kemur þar fram að heimilt sé að samþykkja tvær íbúðir í húsi. Nýtingarhlutfall lóða sé 0,4 en sé kjallari undir húsi, að hluta til eða öllu leyti, hækki leyfilegt nýtingarhlutfall í 0,45. Um hæð bygginga segir að almennt miði deiliskipulagið við þá hæð sem einkenni hverfið, þ.e. einnar hæðar einbýlishús með lágu þaki. Þá skuli hæsti útveggur ekki vera hærri en 3,5 m. Hæsti punktur þaks megi vera 1,5 m yfir mestu leyfilegu hæð útveggja. Á tilgreindum lóðum megi byggja hærri hús og í þeim húsum sé gert ráð fyrir að hæsti punktur þaks sé 6,0 m frá grunnplötu. Hæsti útveggur hærri húsagerðar skuli ekki vera meiri en 6,0 m. Lóðin að Blesugróf 34 var ekki á meðal þeirra lóða þar sem heimilað var að reisa tveggja hæða hús. Samkvæmt skipulagsuppdrætti deiliskipulags nær bílskúr Blesugrófar 34 að mörkum lóðar nr. 32 og tengist hann bílskúr þeirrar lóðar. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu voru settir sérskilmálar fyrir lóðina Blesugróf 34. Segir í greinargerð skipulagsbreytingarinnar að þar sem ekki sé hægt að vera með kjallara á lóðinni sé gert ráð fyrir húsi, að hluta á tveimur hæðum. Heimilt sé að nýta hluta þaks sem svalir. Þá er nýtingarhlutfall lóðarinnar ákveðið 0,45, þ.e. A-rými og B-rými samanlagt, og að hæsti punktur þaks megi ekki fara yfir 6,6 m frá grunnplötu.

Ljóst er að með hinni kærðu ákvörðun hækkar leyfilegt nýtingarhlutfall lóðar hússins án kjallara úr 0,4 í 0,45, en sú breyting verður þó ekki talin veruleg. Fyrir liggur að flest hús á deiliskipulagssvæðinu eru einnar hæðar einbýlishús með lágu þaki en hins vegar má þar einnig finna tveggja hæða hús, auk þess að gildandi deiliskipulag Blesugrófar heimilar byggingu hærri húsa á nokkrum lóðum. Verður því ekki séð að umrædd breyting, er felst í því að heimila byggingu tveggja hæða húss að hluta, sé til þess fallin að breyta útliti og formi byggðar á viðkomandi svæði umfram það sem heimilað var samkvæmt skilmálum gildandi deiliskipulags. Að því er varðar fordæmisgildi skipulagsbreytingarinnar verður að líta til þess að sunnan og austan megin við lóðina að Blesugróf 34 er opið svæði. Af umsögn skipulagsfulltrúa verður ráðið að framangreind sérstaða lóðarinnar liggi að baki þeirri ákvörðun að víkja frá skipulagsskilmálum svæðisins að því er varðar nýtingarhlutfall og leyfilega hæð hússins. Er ekki að sjá að aðrar lóðir á skipulagssvæðinu, þ. á m. lóð nr. 32 við Blesugróf, hafi sömu sérstöðu. Verður því ekki fallist á að breytingin feli í sér almennt fordæmi fyrir byggð á skipulagssvæðinu. Samkvæmt framangreindu var heimilt að breyta deiliskipulaginu með grenndarkynningu í stað auglýsingar. Að kynningu lokinni var tillagan tekin fyrir í skipulags- og samgönguráði, framkomnum athugasemdum kærenda auk annarra hagsmunaaðila svarað, breytingartillagan samþykkt og auglýsing um gildistöku hennar birt í B-deild Stjórnartíðinda. Þá bar skipulagsyfirvöldum ekki að gera húsakönnun vegna hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar í samræmi við 5. mgr. 37. gr., enda var gerð húsakönnun fyrir svæðið vegna gerðar deiliskipulags hverfisins árið 2005. Verður því ekki annað séð en að málsmeðferð tillögunnar hafi að formi til verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting felur í sér heimild til að byggja hús, að hluta á tveimur hæðum, á lóð Blesugrófar 34 og má hámarkshæð þaks vera 6,6 m frá grunnplötu. Þar að auki verður heimilt að nota hluta þaks sem svalir. Af gögnum málsins verður ráðið að þær breytingar muni hafa í för með sér grenndaráhrif, s.s. vegna útsýnis, skuggavarps og innsýnar. Hins vegar verður ekki talið að grenndarhagsmunum kærenda hafi verið raskað með þeim hætti að réttur þeirra hafi verið fyrir borð borinn í skilningi áðurgreinds c-liðar 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga. Rétt þykir þó að benda á að þeir sem geta sýnt fram á tjón vegna breytinga á deiliskipulagi geta eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga.

Að öllu framangreindu virtu þykir hin kærða deiliskipulagsbreyting ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 14. nóvember 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar Blesugrófar 34.

maí 04
Love0

26/2020 Kambahraun

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 30. apríl, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 26/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hveragerðisbæjar frá 5. mars 2020 um að samþykkja byggingaráform fyrir viðbyggingu íbúðarhúss á lóðinni að Kambahrauni 51.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. apríl 2020, er barst nefndinni 8. s.m., kæra eigendur Kambahrauns 60, Hveragerði, þá ákvörðun byggingar­fulltrúa Hveragerðisbæjar að samþykkja byggingaráform fyrir viðbyggingu íbúðarhúss að Kamba­hrauni 51. Þess er krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominnar stöðvunar­kröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hveragerðisbæ 20. apríl 2020.

Málavextir: Á fundi skipulags- og mannvirkjanefndar Hveragerðisbæjar 8. janúar 2019 var tekin fyrir umsókn um leyfi til að byggja við íbúðarhús og bílskúr á lóð nr. 51 við Kambahraun og stækka lóðina. Í umsókninni fólst að samþykktar yrðu viðbyggingar íbúðarhúss og bílskúrs og stækkun lóðarinnar til norðurs um 4,5 m. Eftir breytinguna yrði stærð íbúðar 172,5 m² og stærð bílskúrs 91 m². Flatarmál lóðar yrði 906,1 m² og nýtingarhlutfall hennar 0,29. Lagði nefndin til við bæjarstjórn að umsóknin yrði grenndarkynnt samkvæmt 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og samþykkti bæjarstjórn þá afgreiðsla á fundi sínum 10. janúar 2019. Athugasemdir bárust á kynningartíma umsóknarinnar frá kærendum. Að lokinni grenndarkynningu var málið tekið fyrir á fundi skipulags- og mannvirkjanefndar 5. mars s.á. þar sem lagt var til við bæjarstjórn að erindið yrði samþykkt en komið yrði til móts við athugasemdir varðandi framkvæmdir á svæði vestan lóðarinnar með því að mön yrði lækkuð um einn metra og hún opnuð með tveggja metra breiðu skarði til vesturs. Afgreiðsla skipulags- og mannvirkjanefndar var samþykkt í bæjarstjórn 14. mars 2019.

Kærendur kærðu ákvörðun bæjarstjórnar til úrskurðarnefndarinnar með kröfu um ógildingu hennar. Með úrskurði í máli nr. 27/2019, uppkveðnum 3. desember 2019, var kröfu um ógildingu ákvörðunar um stækkun lóðarinnar Kambahrauns 51 hafnað en málinu að öðru leyti vísað frá á þeirri forsendu að í hinni kærðu ákvörðun sveitarstjórnar fælist ekki lokaákvörðun um byggingarleyfi fyrir viðbyggingum á lóðinni í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með tölvupósti til byggingarfulltrúa 25. febrúar 2020 fór leyfishafi fram á að fyrirhuguð viðbygging við íbúðarhús hans yrði metin sem tilkynningarskyld framkvæmd sem undanþegin væri byggingar­leyfi samkvæmt gr. 2.3.5., sbr. gr. 2.3.6., í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Með svarbréfi byggingarfulltrúa, dags. 5. mars s.á., var leyfishafa tilkynnt samþykki fyrir því að viðbyggingin væri minniháttar framkvæmd sem undanþegin væri byggingarleyfi og að framkvæmdin samræmdist skipulagsáætlunum. Þá var og tekið fram að skila þyrfti inn uppdráttum af burðarvirki, pípulögnum og raflögnum. Hinn 5. mars 2020 samþykkti byggingar­fulltrúi fyrirhugaðar framkvæmdir við íbúðarhús og bílskúr leyfishafa með áritun sinni um samþykki byggingaráforma.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að byggingarfulltrúa hafi ekki verið heimilt að samþykkja umrædd byggingaráform á grundvelli gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 og að gefa hafi þurft út byggingarleyfi fyrir framkvæmdunum. Kærendum hafi verið tilkynnt að byggingaráformin hefðu verið samþykkt sem minniháttar framkvæmd með vísan til h-liðar gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð. Í 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 komi fram sú meginregla að óheimilt sé að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagna­kerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingar­fulltrúa. Mælt sé fyrir um undantekningu frá framangreindri meginreglu í 2. málsl. 1. mgr. 9. gr. þar sem kveðið sé á um heimild ráðherra til að kveða á um undanþágu frá kröfu um byggingarleyfi í byggingarreglugerð varðandi minniháttar mannvirkjagerð eða smávægilegar breytingar á mannvirkjum. Mælt sé fyrir um slíka undantekningu í h-lið gr. 2.3.5. reglu­gerðarinnar þar sem fram komi að viðbyggingar sem uppfylli ákveðin skilyrði séu undan­þegnar byggingarleyfi. Eigi ákvæðið við um viðbyggingar sem séu innan byggingarreits, að hámarki 40 m2 og á einni hæð enda sé framkvæmdin í samræmi við deiliskipulag. Fyrir liggi að ekki hafi verið gert deiliskipulag fyrir umrædda lóð. Þegar af þeirri ástæðu geti ekki komið til skoðunar að fella framkvæmdina undir gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð og beri því að fella ákvörðunina úr gildi. Grenndarkynning geti ekki komið í stað skýrra fyrirmæla ákvæðisins um deiliskipulag enda um undanþáguákvæði að ræða sem skýra beri þröngt eftir orðanna hljóðan.

Í öðru lagi sé byggt á því að framkvæmdin standist ekki reglur grenndarréttar um innsýn og að ekki hafi verið tekið tillit til lögmætra réttinda og væntinga kærenda við afgreiðslu umsókn­arinnar. Í þriðja lagi hafi við meðferð málsins ekki verið gætt að jafnræðisregla stjórnsýsluréttar, sem sé slíkur annmarki að ógilda beri ákvörðunina.

Málsrök Hveragerðisbæjar: Bæjaryfirvöld benda á að skipulagsyfirvöld og bæjarstjórn hafi að undangenginni grenndarkynningu tekið þá afstöðu að fyrirhuguð framkvæmd væri í fullu samræmi við skipulagsáætlanir í aðalskipulagi og þéttleika byggðar. Í gr. 2.3.6. í byggingar­reglugerð nr. 112/2012, um málsmeðferð vegna tilkynntra framkvæmda, standi: „Yfirferð leyfisveitanda vegna framkvæmda sem tilkynntar eru skv. 2.3.5. gr. takmarkast við það að fara yfir hvort framkvæmdin samræmist skipulagsáætlunum og hún sé innan þeirra marka sem tilgreind eru í ákvæðinu.“ Bæjaryfirvöld geti ekki túlkað ákvörðun skipulagsnefndar og bæjar­stjórnar öðruvísi en svo að fyrirhuguð framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitar­félagsins ekkert síður en ef um byggingarreit og deiliskipulag væri að ræða. Þess vegna hafi afgreiðslan verið í fullu samræmi við markmið greinar 2.3.5. í byggingarreglugerð.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi vísar til þess að hin kærða ákvörðun leiði hvorki til skerðingar á lífsgæðum kærenda innan veggja heimilis þeirra né á útsýni þeirra til fjalla þar sem tekið hafi verið fullt tillit til þess við hönnun fyrirhugaðs mannvirkis.

Niðurstaða: Svo sem rakið er í málavaxtalýsingu fór leyfishafi fram á það við byggingar­yfirvöld að fyrirhuguð stækkun íbúðarhúss á lóðinni Kambahrauni 51 yrði metin sem minniháttar framkvæmd sem undanþegin væri byggingarleyfi samkvæmt gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Vísað var til  h-liðar ákvæðisins þar sem heimilað er að reisa allt að 40 m² einnar hæðar viðbyggingu við mannvirki án byggingarleyfis sé hún innan byggingarreits. Ákvæðið tilgreinir með tæmandi hætti þær framkvæmdir og breytingar sem eru undanþegnar byggingarleyfi, en sett er það skilyrði að þær séu í samræmi við deiliskipulag. Ákvæðið felur í sér undantekningar frá meginreglu 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 um byggingarleyfisskyldu og verður því að skýra ákvæðið þröngri lögskýringu. Lóðin Kamba­hraun 51 er á ódeiliskipulögðu svæði og því var ekki unnt samkvæmt ótvíræðu orðalagi ákvæðisins að undanþiggja heimilaðar framkvæmdir byggingarleyfi. Hvað sem því líður samþykkti byggingarfulltrúi umsókn leyfishafa um fyrirhugaða við­byggingu með áritun sinni á aðaluppdrætti hinn 5. mars 2020 en ekki liggur fyrir þrátt fyrir eftirgrennslan úrskurðar­nefndarinnar að byggingarleyfi fyrir framkvæmdunum samkvæmt 13. gr. laga um mannvirki hafi verið gefið út.

Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er kveðið á um að skipulagsnefnd skuli láta fara fram grenndar­kynningu þegar sótt sé um byggingarleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag liggi deiliskipulag ekki fyrir. Byggingarleyfisumsókn leyfishafa var  grenndar­kynnt í upphafi árs 2019 og að henni lokinni hlaut hún samþykki bæjarstjórnar 14. mars 2019.

Samkvæmt 4. mgr. 44. gr. skipulagslaga skal grenndarkynning fara fram að nýju áður en leyfi er veitt hafi byggingar- eða framkvæmdarleyfi á grundvelli grenndarkynningar ekki verið gefið út innan eins árs frá afgreiðslu sveitarstjórnar samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laganna. Fyrir liggur  að meira en ár er nú liðið frá samþykkt sveitarstjórnar fyrir umdeildri viðbyggingu að Kamba­hrauni 51 án þess að byggingarleyfi hafi verið gefið út og verður því samkvæmt greindu ákvæði að grenndar­kynna umsótt byggingaráform að nýju og afgreiða byggingarleyfisumsóknina í kjölfar þess.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hveragerðisbæjar frá 5. mars 2020 um að samþykkja byggingaráform fyrir viðbyggingu íbúðarhúss á lóðinni að Kambahrauni 51.

apr 29
Love0

51/2019 Hvalárvirkjun

Með

Árið 2020, föstudaginn 24. apríl, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 51/2019, kæra á ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní 2019 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir viðhaldi Ófeigsfjarðarvegar í Árnes­hreppi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. júlí 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur lóðar og íbúðarhúss í landi Eyrar í Árneshreppi, sem einnig eru eigendur lóðar með verksmiðjuhúsi á sama stað, þá ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní 2019 að veita Vesturverki ehf. framkvæmdaleyfi til viðhalds á 16 km kafla vegar 649 og F649 frá brekku ofan Eyrar við Ingólfsfjörð að Hvalá í Ófeigsfirði.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 15. júlí 2019, er móttekið var 16. s.m., kærir og hluti eigenda jarðarinnar Seljaness sömu ákvörðun. Verður sá hluti þess kærumáls, sem er nr. 64/2019, sameinaður máli þessu, enda standa hagsmunir kærenda því ekki í vegi að fjallað sé um ákvörðunina í einu og sama kærumáli.

Kærendur krefjast þess að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarn­efndinni en því var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 19. júlí 2019. Í kjölfar þess fóru kærendur í máli nr. 64/2019 fram á það við nefndina að hún endurskoðaði þá afstöðu sína. Tilkynnti úrskurðarnefndin leyfisveitanda og leyfishafa um framkomna beiðni og í bréfi leyfishafa, dags. 23. ágúst 2019, var því lýst yfir að ekki yrði ráðist í framkvæmdir í landi Seljaness á árinu. Hæfust þær ekki að nýju nema landeigendum og úrskurðarnefndinni yrði tilkynnt um það með hæfilegum fyrirvara. Með tölvubréfi til nefndarinnar 12. september 2019 var fallið frá beiðni um endurupptöku bráðabirgðaúrskurðarins.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Árneshreppi 10. og 18. júlí 2019 og 25. mars 2020.

Málavextir: Vesturverk ehf. vinnur að undirbúningi Hvalárvirkjunar í Árneshreppi. Fram­kvæmdin hefur sætt mati á umhverfisáhrifum og liggur fyrir álit Skipulagsstofnunar frá 3. apríl 2017 um það mat. Þá hefur Árneshreppur samþykkt skipulagsáætlanir er varða framkvæmdina.

Hinn 6. júní 2019 var á fundi skipulagsnefndar Árneshrepps tekin fyrir umsókn Vesturverks ehf., dags. 4. s.m., um framkvæmdaleyfi vegna viðhalds á Ófeigsfjarðarvegi á um 16 km kafla frá brekku ofan Eyrar í Ingólfsfirði að Hvalá í Ófeigsfirði. Í umsókninni var m.a. tekið fram að sótt væri um leyfi fyrir viðhaldi vegarins þannig að hann nýttist sem aðkomuleið að framkvæmdasvæði vegna undirbúningsrannsókna fyrir Hvalárvirkjun. Ekki væri gert ráð fyrir endurbyggingu eða breytingum á veginum nema á um 100 m kafla við Sýrá. Allar framkvæmdir yrðu í innan við 6 m fjarlægð frá miðlínu vegarins til hvorrar hliðar. Gert væri ráð fyrir ræsum til að þvera Seljadalsá og Sýrá og einnig til bráðabirgða Eyrará. Efni til viðhaldsins yrði sótt í Urðirnar utan við Mela og í námu ES18 við Hvalá. Einnig kom fram að samið hefði verið við Vegagerðina um tímabundið veghald og viðhald Ófeigsfjarðarvegar til fimm ára og yrði samningur þess efnis undirritaður á næstu dögum. Afgreiddi skipulagsnefnd erindið á þann veg að ekki væri gerð athugasemd við umsóknina með fyrirvara um samning umsækjanda við Vegagerðina. Á fundi hreppsnefndar 12. júní 2019 var fundargerð skipulagsnefndar lögð fram til umræðu og afgreiðslu og hún samþykkt. Var og bókað að skipulagsnefnd hefði samþykkt framkvæmdaleyfi með vísan til 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og óskað eftir að skipulagsfulltrúi auglýsti leyfið þegar samningur lægi fyrir við Vegagerðina. Fyrrnefndur samningur Vegagerðarinnar og Vesturverks ehf. var undirritaður 19. júní 2019 og 21. s.m. gaf skipulagsfulltrúi f.h. Árneshrepps út framkvæmdaleyfi fyrir viðhaldi Ófeigsfjarðarvegar (649). Í leyfinu eru m.a. tíundaðir verk­þættir þess, forsendur laga og reglugerða fyrir leyfisveitingunni, sem og fyrirvarar og skilyrði framkvæmdaleyfisins.

Hinn 27. júní 2019 var tilkynning um samþykkt leyfisins birt á vefsvæði Árneshrepps og sama dag barst sveitarfélaginu tölvupóstur frá Minjastofnun Íslands þar sem fram kom að ekki væri leyfilegt að hefja framkvæmdir við veginn fyrr en umsögn stofnunarinnar lægi fyrir. Munu framkvæmdir þá hafa verið stöðvaðar en þær síðan hafist að nýju þegar umsögn stofnunarinnar hafði borist sveitarfélaginu. Var niðurstaða Minjastofnunar sú í umsögn, dags. 17. júlí 2019, að ekki væri lagst gegn framkvæmdinni að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Einnig var þess m.a. óskað að send yrði greinargerð varðandi það hvernig tæki myndu fara um veg er lægi í gegnum verksmiðjuhús á Eyri og hvernig tryggt yrði að byggingarnar, sem væru víða hrörlegar, yrðu ekki fyrir skemmdum.

Á fundi hreppsnefndar Árneshrepps 12. júní 2019 var jafnframt samþykkt framkvæmdaleyfi fyrir gerð vinnuvega og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun. Hinn 14. s.m. var svo birt auglýsing í B-deild Stjórnartíðinda um samþykkt sveitarfélagsins á deiliskipulagi Hvalár­virkjunar vegna rannsókna. Á fundi hreppsnefndar Árneshrepps 7. ágúst 2019 var einnig samþykkt umsókn Vesturverks ehf. um framkvæmdaleyfi vegna efnistöku í námu ES3 í Ingólfsfirði til viðhalds Ófeigsfjarðarvegar. Á sama fundi var og hafnað beiðni leyfishafa um leyfi til að sækja efni í landi jarðarinnar Eyrar til viðhalds vegarins í allt að 12 m frá miðlínu vegarins. Á fundinum var einnig fært til bókar að forsendur væru til þess að jarðrask færi út fyrir 6 m helgunarsvæði vegarins í landi Eyrar þar sem slíkt væri eðlilegur þáttur í að verja vegstæðið og verja veginn fyrir framburði/grjóthruni, enda yrði það gert í samráði við sveitarfélagið. Ákvað hreppsnefnd að sama skyldi gilda fyrir land Ingólfsfjarðar, sem væri líka í eigu sveitarfélagsins.

Svo sem fyrr greinir liggur fyrir samningur milli Vegagerðarinnar og Vesturverks ehf. um tímabundið veghald Ófeigsfjarðarvegar. Hluti landeigenda að Seljanesi við Ingólfsfjörð kærði ákvörðun Vegagerðarinnar um eignarrétt, veghald og vegagerð á Ófeigsfjarðarvegi til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins. Með úrskurði ráðuneytisins 9. september 2019 var ákvörðun Vegagerðarinnar staðfest um að Ófeigsfjarðarvegur væri þjóðvegur og Vegagerðin veghaldari hans. Taldi ráðuneytið m.a. að ekki væri tilefni til að gera athugasemdir við að vegstæðið teldist ná allt að 6 m til beggja handa frá miðlínu vegarins í skilningi 1. mgr. 32. gr. vegalaga nr. 80/2007. Ætti það við þegar annast þyrfti reglubundið viðhald vegarins, lagfæringu og styrkingu hans o.fl., enda væri ekki um það að ræða að gera ætti teljandi breytingar á legu hans.

Ákvarðanir Árneshrepps, um samþykkt fyrrnefnds deiliskipulags og framkvæmdaleyfis vegna gerðar vinnuvega og efnistöku, hafa einnig sætt kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og eru þau kærumál nr. 23/2019, 48/2019, 55/2019, 59/2019 og 65/2019, auk kærumáls nr. 64/2019 að hluta. Var afgreiðslu þeirra mála frestað þar sem greindum ákvörðunum var jafnframt skotið til dómstóla af hálfu hluta eigenda jarðarinnar Drangavíkur í Árneshreppi. Með úrskurði Landsréttar kveðnum upp 26. mars 2020 var staðfest sú niðurstaða héraðsdóms að vísa bæri málinu frá þar sem sóknaraðilar hefðu ekki sýnt nægilega fram á að þeir hefðu þá lögvörðu hagsmuni sem gætu leitt til þess að efnisdómur gengi um kröfur þeirra.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er tekið fram að þeir eigi lögvarinna hagsmuna að gæta og eigi því kæruaðild. Kærendur, sem eiga fasteignir að Eyri, taka fram að umrædd framkvæmd hafi hafist fyrir ofan íbúðarhús þeirra að Eyri og fyrirhugað sé að halda henni áfram í landi þeirra, þ. á m. í gegnum verksmiðjubyggingu sem sé í þeirra eigu og inn Ingólfsfjörð. Sjónræn áhrif framkvæmdanna verði óafturkræf og bygging þeirra í hættu. Jafnframt sé heimilað rask á Eyrará sem renni fast upp við lóð íbúðarhúss þeirra.

Kærendur sem eiga hlut í jörðinni Seljanesi taka fram að vegur F649 liggi um land Seljaness, afar nærri íbúðarhúsum og búsetu- og atvinnuminjum á jörðinni. Umferð að sumarlagi sé að meðaltali 15 bílar á dag og vilji landeigendur að Seljanesi standa vörð um þann ferðamannaveg sem vegurinn sé. Menningartengd ferðaþjónusta sé stunduð í Seljanesi og gönguferðir skipulagðar frá enda vegarins. Sé 12 m breitt framkvæmdasvæði fráleitt á þessum vegi og myndi hafa á óafturkræfan hátt áhrif á hagsmuni eigenda Seljaness til allrar framtíðar. Hafi þeir ekki afsalað sér landi undir slíkt vegstæði. Auk eignar- og grenndarréttar vísi kærendur til frelsis skoðana og sannfæringar sem verndað sé af 73. gr. stjórnarskrár, sbr. einnig dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í málinu Chassagnou gegn Frakklandi 29. apríl 1999 og málinu Herrmann gegn Þýskalandi 26. júní 2012.

Af gögnum málsins sé ljóst að með hinni kærðu ákvörðun sé heimiluð framkvæmd sem tengist beint Hvalárvirkjun án þess þó að ætlun leyfishafa og leyfisveitanda sé að hið kærða leyfi sé hluti hinna umhverfismetnu framkvæmda. Fallist sé á það með leyfisveitanda að þetta séu meiri háttar framkvæmdir sem framkvæmdaleyfi þurfi til skv. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Um sé að ræða veg um byggðir sem farið hafi í eyði. Ástæða þess að Ófeigsfjarðarvegur sé á vegaskrá sem landsvegur sé sú að ástæða þyki til að halda honum opnum með lágmarksþjónustu í þágu ferðaþjónustu, en ekki vegna virkjanaframkvæmda, sbr. lokamálslið í athugasemdum í frumvarpi með d-lið 2. mgr. 8. gr. vegalaga nr. 80/2007. Aðrar sérstakar ástæður fyrir lágmarks­þjónustu og lagalegri skilgreiningu vegar F649 sem landsvegar liggi ekki fyrir. Engin laga­heimild sé fyrir hendi til að breyta eðli vegarins og notkun í aðkomuleið að virkjunarsvæði.

Hin kærða ákvörðun sé haldin fjölmörgum og verulegum efnis- og formannmörkum sem leiða eigi til ógildingar hennar. Jafnframt sé hún haldin smærri frávikum frá málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, skipulagslaga og sveitarstjórnarlaga, sem geti ekki talist smávægileg þegar litið sé heildstætt á málið.

Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. skipulagslaga sé efnistaka háð framkvæmdaleyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar en slíkt leyfi hafi ekki verið gefið út. Ljóst sé af lýsingu framkvæmdarinnar í umsókn að af henni geti ekki orðið nema til komi töluverð efnistaka. Framkvæmdaleyfi til efnistöku þurfi að gefa út til tiltekins tíma. Í því skuli gera grein fyrir stærð efnistökusvæðis, vinnsludýpi, magni og gerð efnis sem heimilt sé að nýta, vinnslutíma og frágangi á efnistökusvæði. Hafi það ekki verið gert og því sé enginn grundvöllur fyrir efnistöku. Að auki virðist sem ekki sé að öllu leyti uppfyllt sú skylda sveitarfélagsins að leita umsagna Umhverfisstofnunar og viðkomandi náttúruverndarnefndar.

Verulegir annmarkar séu á undirbúningi ákvörðunarinnar og sé rannsókn málsins því verulega ábótavant. Umsókn um leyfi hafi ekki fylgt tiltekin gögn sem mælt sé fyrir um í 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Umsókninni hafi ekki fylgt uppdráttur og greinargerð, sbr. 5. mgr. nefnds reglugerðarákvæðis, og ekki hafi fylgt afstöðumynd í læsilegum mælikvarða sem sýni fyrirhugaða framkvæmd og afstöðu hennar gagnvart aðliggjandi byggð og að landi. Umsókninni hafi heldur ekki fylgt hönnunargögn, þannig að gögn væru nægjanlega skýr til að hægt væri að ganga úr skugga um að kröfur um faglegan undirbúning, öryggi, endingu, útlit og hagkvæmni framkvæmda væri fullnægt. Þá sé það verulegur annmarki á umsókninni að framkvæmdinni sé ekki lýst betur en raun beri vitni, en m.a. þurfi að lýsa fram­kvæmdinni og hvernig hún falli að gildandi skipulagsáætlunum og staðháttum. Upplýsingar um aðstæður á framkvæmdasvæði séu af mjög skornum skammti. Standist umsóknin ekki greindar kröfur þegar hafðar séu í huga aðstæður. Loks hafi umsókninni ekki fylgt viðbótargögn sem 3. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar áskilji. Fylgja skuli m.a. yfirlitsmynd í mælikvarðanum 1:10.000-1:2.000, en yfirlitsmynd sú sem fylgt hafi umsókn sé í kvarða sem sé fjórum sinnum stærri en heimilt sé, eða u.þ.b. 1:40.000.

Líta verði til þess að um veg um eyðibyggðir sé að ræða. Í umsókn komi hvorki fram umfang, þ.e. breidd og hæð, núverandi vegar né fyrirhugaðs vegar. Um þröngan slóða sé að ræða. Hafi leyfisveitanda borið að afla ítarlegra gagna frá leyfishafa um núverandi ástand vegarins og fyrirhugaðar framkvæmdir þar sem lýst væri á fullnægjandi hátt hvernig leyfishafi hygðist standa að vegagerðinni með tilliti til núverandi hlutverks vegarins samkvæmt vegalögum og stöðu hans í þeim lögum.

Hin kærða ákvörðun hafi ekki verið tekin að undangenginni lögmæltri álitsumleitan hjá Minjastofnun Íslands. Verði ekki úr því bætt nema með nýrri málsmeðferð og ákvörðun. Hafi upplýsingar úr fornminjaskráningu gefið tilefni til að rannsaka mun betur hvaða áhrif hin umbeðna framkvæmd hefði á menningarminjar á svæðinu. Ekki hafi heldur verið leitað umsagna Umhverfisstofnunar og náttúruverndarnefndar sem ekki hafi veitt umsögn um þessa fram­kvæmd við gerð og meðferð skipulagsáætlana er taki til þessa landsvæðis. Ákvörðunin byggi því ekki á lögmætum grunni og sé slíkum annmörkum háð að hana beri að ógilda, sbr. einnig rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá komi ekki fram að litið hafi verið til annarra laga við töku hinnar kærðu ákvörðunar, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga.

Á umræddu svæði sé ekki í gildi deiliskipulag og því einungis heimilt að veita framkvæmda­leyfið að undangenginni grenndarkynningu. Engin slík kynning hafi farið fram. Kærendum hafi aldrei verið gert kunnugt um fyrirhuguð áform og hafi þeir fyrst frétt af þeim í fjölmiðlum, en þá hafi framkvæmdir verið hafnar. Dvelji kærendur að Eyri á meðan fært sé að íbúðarhúsi þeirra. Eigi undanþága skv. lokamálslið 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga ekki við, enda sé ekki gerð grein fyrir og fjallað ítarlega um framkvæmdina í aðalskipulagi. Í aðalskipulagi sé umrædd veglína einungis teiknuð upp á skipulagsuppdrætti sem „aðrir vegir, til skýringa“. Þá hafi leyfisveitandi ekki leitað umsagnar viðeigandi umsagnaraðila, svo sem undantekningarlaust sé skylt.

Samkvæmt 1. mgr. 41. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 sé skylt að taka fundargerðir nefnda fyrir sem sérstök mál og afgreiða með formlegum hætti innihaldi þær ályktanir eða tillögur sem þarfnist staðfestingar sveitarstjórnar, sbr. samhljóða ákvæði 2. mgr. 29. gr. samþykktar um stjórn Árneshrepps sem birt hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda 9. janúar 2019. Hafi skipulags­nefnd ekki verið framselt vald til að veita framkvæmdaleyfi. Ályktun skipulagsnefndar um málið hafi ekki verið tekin fyrir sem sérstakt mál á fundi hreppsnefndar og varði það ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Þar við bætist að bókun hreppsnefndar hafi takmarkast við það að fundargerð skipulagsnefndar væri staðfest. Þá komi hvorki fram í bókun skipulagsnefndar né hreppsnefndar að tekin hafi verið afstaða til þess hvort framkvæmdin væri í samræmi við gildandi skipulag.

Fundur hreppsnefndar hafi ekki verið boðaður með nægilegum fyrirvara lögum samkvæmt og þegar af þeirri ástæðu séu ákvarðanir teknar á fundinum ógildanlegar. Kærendur hafi ekki séð auglýsingu um fundarboð frekar en flestir sem hagsmuna gætu haft að gæta. Ekki hafi verið kynnt í fundarboði að afgreiða ætti ályktun skipulagsnefndar um málið og sé hin kærða ákvörðun þegar af þeirri ástæðu svo verulegum formgöllum háð að ógildingu varði. Hafi dagskrá fundarins ekki gefið til kynna að efni hans væri að fjalla um umsókn um leyfi tengt Hvalárvirkjun á nokkurn hátt, hvað þá vegagerð í Ingólfsfirði. Dagskrárliðurinn hafi ekki uppfyllt lágmarks­kröfur um skýrleika. Hafi boðun fundarins því einnig verið ólögmæt af þessum ástæðum. Jafnframt sé vísað til auglýsingar nr. 22/2013 um leiðbeiningar um ritun fundargerða sveitarstjórna. Sé ritun fundargerðar skipulags­nefndar í ósamræmi við það hvað skylt sé að lágmarki að bóka í fundargerðir sveitarstjórna og fastanefnda.

Málsrök Árneshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að ekki sé um að ræða þá framkvæmd sem endanleg skýrsla um mat á umhverfisáhrifum Hvalárvirkjunar vísi til. Þá hafi verið fallið frá því að setja bráðabirgðaræsi í Eyrará og umfang framkvæmdar með því takmarkað frekar. Varðandi aðild kærenda þá sé bent á að Ófeigsfjarðarvegur liggi um jörðina Seljanes, en framkvæmdir við viðhald vegarins fari fram innan veghelgunarsvæðis. Álitamál sé um aðild landeigenda að kærumálum vegna viðhaldsframkvæmda veghaldara á slíku svæði. Sjónarmiðum um hvað felist í lagalegri skilgreiningu vegarins sé mótmælt en þau hafi enga stoð í gildandi löggjöf. Virðist gert ráð fyrir því að staða vegarins sem landsvegar takmarki með einhverjum hætti heimildir til veghalds. Þannig að staðan feli í sér einhvers konar „vernd eyðibýla“ sem takmarka muni samgöngur til framtíðar. Þessi sjónarmið séu fráleit. Markmið vegalaga sé að stuðla að öruggum og greiðum samgöngum, sbr. 1. gr. vegalaga nr. 80/2007. Vegakerfinu og veghaldi sé ætlað að þjóna því markmiði og flokkun vega skv. 8. gr. vegalaga sé liður í því. Á einstökum jörðum/fasteignum á svæðinu sé starfrækt ýmiss konar atvinnustarfsemi og eðlilegt að veghald Ófeigsfjarðarvegar tryggi örugga umferð stærri tækja.

Vafi geti leikið á því hvort umdeild framkvæmd teljist háð framkvæmdaleyfi, sbr. 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt óformlegri eftirgrennslan hjá Vegagerðinni sé venjulegt viðhald vega almennt ekki talið meiri háttar framkvæmd sem áhrif hafi á umhverfið og þá ekki háð útgáfu framkvæmdaleyfis. Ef viðhaldsframkvæmdir séu umfangsmiklar geti þó verið óskað eftir framkvæmdaleyfi. Í öllu falli séu þetta framkvæmdir sem séu þáttur í veghaldi samkvæmt vegalögum, sbr. einkum 12. gr. laganna, og fari þær fram innan veghelgunarsvæðis. Hvað sem þessu líði hafi verið gengið út frá því af hálfu Árneshrepps að framkvæmdin væri framkvæmdaleyfisskyld. Varði meintir annmarkar á leyfinu ekki ógildingu þess með vísan til meginreglna stjórnsýsluréttar um ógildingu stjórnvaldsákvarðana. Hvorki séu til staðar verulegir efnis- né formannmarkar á leyfinu.

Hið kærða framkvæmdaleyfi feli í sér nýtingu náma sem gert sé ráð fyrir í aðalskipulagi. Einnig sé m.a. gert ráð fyrir nýtingu námu ES18 í framkvæmdaleyfi sem veitt hafi verið vegna gerðar rannsóknavega Hvalárvirkjunar. Við meðferð þeirrar umsóknar hafi m.a. verið óskað sérstakrar umsagnar náttúruverndarnefndar. Hafi umræddar skipulagsáætlanir farið í gegnum lögbundið umsagnarferli og forsendur legið fyrir til að veita framkvæmdaleyfið með vísan til loka­málsliðar 2. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Það standist ekki skoðun að sérstök framkvæmdaleyfi verði gefin út fyrir einstakar námur heldur geti nýting þeirra verið hluti leyfis. Varði leyfið óverulega efnistöku sem eðli máls samkvæmt komi fram við framkvæmdir og eftirlit. Skilmálar framkvæmdaleyfis varðandi námur taki mið af því að framkvæmdaleyfi varði ekki einungis nýtingu námu.

Að teknu tilliti til eðlis þeirrar framkvæmdar sem um ræði liggi fyrir nægjanleg gögn vegna umsóknarinnar, sbr. 3. mgr. 13. gr. skipulagslaga og ákvæði skipulagsreglugerðar, þ.m.t. gögn sem vísað sé til í framkvæmdaleyfisumsókn. Viðhaldsframkvæmd Ófeigsfjarðarvegar sé á veghelgunarsvæði, en jafnframt sé í umsókninni vísað til samnings Vesturverks ehf. við eiganda Ófeigsfjarðar, en vegurinn liggi um land jarðarinnar, þ.m.t. þar sem gert hafi verið ráð fyrir lagfæringu vegar við Sýrá. Ekki séu forsendur til að draga í efa eignarréttarlegar heimildir til veghaldsins og framkvæmda.

Framkvæmdin sé í samræmi við Aðalskipulag Árneshrepps 2005-2025. Skilyrði hafi verið til útgáfu framkvæmdaleyfisins skv. 4. og 5. mgr. 13. gr., sbr. 44. gr., skipulagslaga. Stofnmarkmið aðalskipulags Árneshrepps sé að unnið verði að virkjun Hvalár. Við breytingu aðalskipulagsins hafi verið fallið frá því að breytingin tæki til endurbóta á Ófeigsfjarðarvegi sem matsskýrsla vegna Hvalárvirkjunar hafi tekið til. Í aðalskipulaginu sé fjallað um Ófeigsfjarðarveg, t.d. á bls. 68 í kafla 5.8.2. Þar segi: „Þá er nauðsynlegt að breyta lélegum slóðum frá Ingólfsfirði, sem hefst við Eyrará, til Ófeigsfjarðar, sem endar við göngubrú yfir Hvalá.“ Með þeirri afmörkun sem gerð hafi verið við málsmeðferð skipulagsbreytingarinnar hafi þessari umfjöllun ekki verið raskað. Standist það enga skoðun að aðalskipulag takmarki viðhald og lagfæringar veghaldara á Ófeigsfjarðarvegi.

Gert sé ráð fyrir veginum á aðalskipulagi, hann sé landsvegur og hafi veghelgunarsvæði í samræmi við vegalög. Viðhald á veginum í þeirri veglínu sem fram komi í aðalskipulagi og eðli þess minni háttar viðhalds sem gerð sé grein fyrir í framkvæmdaleyfi feli án nokkurs vafa í sér að falla megi frá grenndarkynningu. Bæði vegna þess að gerð sé grein fyrir framkvæmdinni og ítarlega um hana fjallað í aðalskipulagi, sbr. lokamálslið 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga, og vegna þess að einfaldar viðhaldsframkvæmdir innan veghelgunar­svæðis leiði ekki til þess að nágrannar eigi hagsmuna að gæta í skilningi 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Sinni Vegagerðin oft sambærilegu vegviðhaldi og heimilað sé í hinu umdeilda leyfi, þ.e. innan 6 m frá miðlínu. Oft sé það án framkvæmdaleyfis og ekki séu þekkt dæmi um að slíkar framkvæmdir fari í grenndarkynningu. Á sama grundvelli sé ljóst að kærendur eigi engra hagsmuna að gæta varðandi þær breytingar sem verði á vegi við Sýrá. Þar sé um að ræða óverulega breytingu á veglínu og falli hún innan vegsvæðis eins og það sé greinanlegt á aðalskipulagsuppdráttum, sbr. sveitarfélagsuppdrátt í mælikvarðanum 1:50.000.

Ágallar á því hvort gætt hafi verið að ákvæðum laga nr. 80/2012 um menningarminjar varði ekki ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnar. Hvíli afgreiðsla hreppsnefndar sem og útgáfa framkvæmdaleyfisins á þeim upplýsingum er fram hafi komið í umsókn um framkvæmdaleyfi. Jafnframt hafi sveitarfélagið haft gögn varðandi fornleifaskráningu og staðsetningu fornleifa við Ófeigsfjarðarveg. Ekki sé fyrirsjáanlegt að minjastaðir spillist vegna framkvæmdanna í ljósi upplýsinga sem fyrir liggi um fornleifaskráningu, skýrra ákvæða um merkingu fornleifa í umsókninni, legu Ófeigsfjarðar og eðlis þess viðhalds sem umsóknina varði. Þar sem vegur liggi þegar nærri fornleifum taki friðhelgin mið af stöðu vegarins. Við útgáfu leyfisins hafi því ekki verið kallað eftir umsögn Minjastofnunar en hún hins vegar síðar haft aðkomu að málinu. Geri ákvæði 6. mgr. 13. gr. skipulagslaga ráð fyrir að skipulagsfulltrúi geti brugðist við sjónarmiðum stofnunarinnar varðandi framkvæmd án þess að ákvörðun sveitar­stjórnar verði ógilt. Í ljósi gagna og framkvæmdalýsingar sé alls ekki skýrt að lögbundin álitsumleitan Minjastofnunar hafi verið sniðgengin. Ætla megi að upplýsingar um fornminjar, þekking framkvæmdaraðila á þeim þáttum og lýsing á þeim í umsókn sé með besta móti miðað við þau tilvik þar sem veghaldari hyggi á einfalt viðhald vegar. Erfitt sé að sjá hvaða frekari skilyrði verði sett fyrir framkvæmdinni en þau er felist í skilmálum leyfisins. Þá verði ekki séð að ákvæði 7.-9. mgr. 13. gr. skipulagslaga geti átt við.

Samþykkt umsóknarinnar og útgáfa framkvæmdaleyfisins, sem og samskipti vegna þess, hvíli á 13. gr. skipulagslaga og ekki séu forsendur til að raska gildi þeirrar ákvörðunar. Með vísan til fundargerða skipulagsnefndar og hreppsnefndar sé ekki nokkrum vafa undirorpið að fallist hafi verið á framkvæmdaleyfisumsókn. Málefni leyfisins hafi verið sérstaklega tilgreind í fundar­gerð hreppsnefndar. Athugasemdir kærenda varði að öðru leyti ekki atriði sem leitt geti til ógildingar. Að hluta til varði þær málefni tengd fundarréttindum kjörinna fulltrúa og langsótt að kærendur geti borið slíkar málsástæður fyrir sig. Athugasemdir varðandi m.a. fundarritun og fyrirkomulag bókana varði bætta stjórnsýsluframkvæmd. Óheppilegt sé að dregist hafi að birta dagskrár hreppsnefndarfundar á heimasíðu sveitarfélagsins en hún hafi verið birt með rúmlega sólarhrings fyrirvara.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er þess aðallega krafist að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að kröfum kærenda verði hafnað.

Kærendur eigi ekki einstaklega og lögvarða hagsmuni af hinni kærðu ákvörðun og geti því ekki átt aðild að málinu fyrir úrskurðarnefndinni. Sé því hafnað að eignarhald kærenda á jörðinni Seljanesi, á íbúðarhúsi við Eyri í Ingólfsfirði og á hluta í gömlu verksmiðjunni þar, leiði til þess að litið verði svo á að þeir teljist eiga lögvarða hagsmuni í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þá sé úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 43/2018 bindandi og skýrt fordæmi þegar lagt sé mat á það hvort kærendur njóti kæruaðildar vegna lagfæringar á veginum. Kærendur að Seljanesi séu sex af tuttugu eigendum jarðarinnar Seljaness. Hver þeirra eigi 1,7857% í jörðinni og samtals eigi þeir því 10,7142%. Hagsmunir þeirra séu því einnig óverulegir í þeim skilningi óháð öðru. Verði fallist á að þeir kærendur eigi einstaklega og lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins geti hagsmunir þeirra eingöngu tekið til lagfæringar vegarins sem liggi um land þeirra í allra nánasta umhverfi en ekki til framkvæmdarinnar í heild. Geti kröfur kærenda að Eyri einnig aðeins átt við þann hluta leyfisins sem varði framkvæmdir á þeim hluta vegarins innan jarðarinnar Eyrar sem næstur sé lóð íbúðarhúss kærenda og þann hluta sem liggi í gegnum verksmiðjulóðina að Eyri. Þá hafi ekki verið lögð fram fullnægjandi umboð í máli nr. 64/2019 og beri þegar af þeirri ástæðu að vísa því máli frá.

Samkvæmt efni sínu veiti hið kærða leyfi eingöngu heimild til lagfæringa á Ófeigsfjarðarvegi. Hvorki sé um nýframkvæmd að ræða né sé verið að breyta gerð vegarins þannig að hann verði eftir lagfæringarnar með öðrum hætti en hann sé í dag. Ekki sé því um nein óafturkræf sjónræn áhrif að ræða. Um sé að ræða óverulegar lagfæringar til að ljúka megi rannsóknum vegna Hvalárvirkjunar. Í verkinu felist venjubundið viðhald og lagfæring rása í vegköntum, auk þess sem efni verði borið í núverandi vegstæði þar sem ástandið sé hvað verst. Framkvæmdir séu að öllu leyti í núverandi vegstæði að undanskildum 100 m kafla við Sýrá í Ófeigsfirði. Séu framkvæmdir afmarkaðar innan veghelgunarsvæðis núverandi vegstæðis.

Framkvæmdum á grundvelli leyfisins í nágrenni við eignir kærenda að Eyri sé raunar lokið. Ekki hafi verið hreyft við veginum frá Melum í Norðurfirði að Eyri nema lagfærð hafi verið vatnsrás í beygjunni fyrir ofan hús kærenda. Engin þörf hafi verið á að lagfæra veginn í gegnum verksmiðjulóðina að Eyri og því hafi ekki verið ráðist í neinar framkvæmdir þar. Næstu lagfæringar verði eftir lóðarmörk verksmiðjunnar á Eyri, í u.þ.b. 100 m fjarlægð frá verksmiðjunni, og vegurinn lagfærður að landi Seljaness. Á veginum í gegnum Seljanes þurfi að lagfæra vatnsrásir, færa veginn frá svokölluðu „Bergi“ með því að breikka veginn í beygjunni þar um u.þ.b. 2 m fram í sjó og lagfæra og mýkja beygju fyrir Seljanesið, ásamt því að setja niður ný ræsi. Í umsókn um framkvæmdaleyfi komi fram að áhersla sé lögð á að halda framkvæmdum í lágmarki og lagfæra rask samhliða þeim. Grenndargróður verði nýttur þar sem við eigi, gætt verði að ákvæðum náttúruverndarlaga og vistgerðum með hátt eða mjög hátt verndargildi verði ekki raskað. Engin grenndaráhrif séu af framkvæmdum á grundvelli hins kærða leyfis í kringum eignir kærenda á Eyri, þ.e. hvorki við lóðir þeirra né á þeim. Sjónræn áhrif framkvæmda lengra í burtu séu engin og eigi kærendur enga lögvarða hagsmuni af þeim. Gildi hið sama um kærendur sem eigi hluta Seljaness. Séu hagsmunir kærenda ekki nægjanlegir til þess að þeir teljist vera einstaklegir og lögvarðir og því beri að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni.

Til stuðnings kröfunni sé jafnframt vísað til úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlinda­mála í málum nr. 124/2019 og nr. 128/2019 þar sem komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að íbúar sem byggju í um 100 m fjarlægð frá fyrirhugaðri byggingu væru ekki taldir eiga lögvarða hagsmuni af úrlausn máls, m.a. vegna fjarlægðar húsa frá skipulagssvæðinu. Eigi sömu rök við í máli kærenda, enda verði engin breyting á veginum við Eyri eða verksmiðjuna og hús og lóðir kærenda séu í mun meiri fjarlægð frá meginþorra hinna kærðu framkvæmda en verið hafi í áður­greindum málum. Einnig verði lítil sem engin breyting á veginum í gegnum Seljanes. Muni framkvæmdir þar heldur ekki leiða til aukinnar umferðar enda eingöngu hugsaðar til þess að mögulegt verði að koma nauðsynlegum rannsóknartækjum að rannsóknarsvæðum í Ófeigsfirði. Einnig sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 19/2009 þar sem talið hafi verið að hagsmunir íbúa sem búið hafi í 1,6 km fjarlægð frá fyrirhuguðu vegstæði gætu ekki talist einstaklegir eða lögvarðir. Þá hafi úrskurðarnefndin þegar tekið afstöðu til sömu sjónarmiða og málsástæðna í máli nr. 43/2018. Hafi hvorki verið talið að kæruaðild kæranda yrði byggð á eignarréttarlegum grunni né grenndarhagsmunum. Styrkari stoðum hafi verið skotið undir niðurstöðu máls nr. 43/2018 með úrskurði samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins frá 9. september 2019, þar sem staðfest hafi verið að umræddur Ófeigsfjarðarvegur nr. 649 væri landsvegur og þar með á forræði Vegagerðarinnar skv. 1. mgr. 13. gr. vegalaga, sem og að upptaka vegarins í tölu þjóðvega hafi verið í samræmi við gildandi málsmeðferð. Með hliðsjón af úrskurðinum liggi fyrir að viðhald á Ófeigsfjarðarvegi og á veghelgunarsvæði hans byggi á skýrri lagaheimild. Skýrt sé þannig að kærendur eigi ekki kæruaðild byggða á eignarrétti, þ.e. á þeim forsendum að viðhald Ófeigsfjarðarvegar og á veghelgunarsvæði hans sé í landi kærenda. Þá sé jafnframt skýrt, samkvæmt framangreindum úrskurðum, að kærendur eigi ekki kæruheimild byggða á grenndar­sjónarmiðum. Einnig sé bent á að kærendur séu ekki eigendur jarðarinnar Eyrar í Ingólfsfirði heldur Árneshreppur. Ef játa eigi fasteignareigendum aðild með jafn takmarkaða hagsmuni og kærendur liggi fyrir að sérhver fasteignareigandi eigi þar með kæruaðild að málum sem lúti að venjubundnu viðhaldi Vegagerðarinnar eða eftir atvikum sveitarfélaga. Þá sé vísað til sjónar­miða í dómi héraðsdóms, sem staðfestur hafi verið með dómi Landsréttar í máli nr. 54/2020.

Krafa um höfnun á kröfum kærenda sé byggð á sömu sjónarmiðum. Kærendur eigi ekki það land sem hinar fyrirhuguðu framkvæmdir taki til heldur sé um að ræða vegstæði sem sé hluti þjóðvegakerfisins og á forræði Vegagerðarinnar. Kærendur eigi aðeins afmarkað land í kringum íbúðarhúsið Eyri 2 og lóð verksmiðjunnar.

Því sé mótmælt að ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfisins sé haldin verulegum form- eða efnisannmörkum. Jafnframt sé því andmælt að um meiri háttar framkvæmd sé að ræða. Þrátt fyrir að leyfishafi hafi talið að framkvæmdin væri ekki framkvæmdaleyfisskyld hafi verið sótt um leyfi til að gæta að vandaðri og gagnsærri stjórnsýslu í málinu, auk þess sem umsóknin hafi byggst á samningsskuldbindingu samkvæmt samningi leyfishafa við Vegagerðina.

Því sé hafnað að skilyrði séu til að ógilda framkvæmdaleyfið þar sem ekki hafi verið leitað álits Minjastofnunar Íslands. Með umsókn hafi legið til grundvallar ítarlegar upplýsingar þar sem m.a. hafi verið gerð grein fyrir menningarminjum í nágrenni Ófeigsfjarðarvegar, sbr. m.a. skýrslu þar um frá desember 2017. Leyfishafi hafi einnig upplýst Minjastofnun um eðli hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar og orðið við öllum ábendingum og/eða kröfum sem settar hafi verið fram af hálfu stofnunarinnar. Hafi einhver vafi verið um hvort menningarminjum stafaði hætta af framkvæmdunum eða hvort leitað hafi verið umsagnar Minjastofnunar þá hafi a.m.k. verið bætt úr því nú. Í umsögn stofnunarinnar komi fram að hún leggist ekki gegn framkvæmdinni að því gefnu að búið sé að merkja og girða minjastaði sem liggi nálægt núverandi vegstæði Ófeigsfjarðarvegar. Hafi það verið gert við framkvæmdirnar síðastliðið sumar og farið verði yfir umræddar girðingar og merkingar áður en framkvæmdir hefjist að nýju.

Því sé hafnað að umsókn um leyfi hafi verið ófullnægjandi og/eða hafi ekki uppfyllt áskilnað 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Sýni afgreiðsla Árneshrepps með glöggum hætti hvaða gögn hafi legið til grundvallar við afgreiðslu málsins. Það sé því rangt að verulegir annmarkar hafi verið á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar eða að gögn hafi skort.

Umrædd framkvæmd sé ekki deiliskipulagsskyld, enda um viðhaldsframkvæmd að ræða. Engin lagastoð eða fordæmi séu fyrir því að ráðast þurfi í gerð deiliskipulags vegna slíkrar framkvæmdar sem hér um ræði. Mótmælt sé þeirri fullyrðingu að tilgreining Ófeigsfjarðarvegar í aðalskipulagi sé ófullnægjandi og að ekki hafi verið skilyrði til að sleppa grenndarkynningu. Komi vegurinn með skýrum hætti fram í aðalskipulagi Árneshrepps. Hafi því ekki verið þörf á grenndarkynningu sé litið til eðlis framkvæmdar, umfangs og grenndaráhrifa.

Umfjöllun kærenda um skort á framkvæmdaleyfi vegna efnistöku sé röng en í útgefnu framkvæmdaleyfi sé tekið fram hvar efnistaka verði. Hafi úrskurðarnefndin verið upplýst um að notast yrði við námuna við Urðir og gert ráð fyrir að sumarið 2019 yrðu teknir þar um 3.500 rúmmetrar af efni. Fyrir liggi minnisblað frá Vegagerðinni þar sem ekki séu gerðar athugasemdir við það hvernig staðið hafi verið að þeim framkvæmdum sem ráðist hafi verið í.

Auk alls framangreinds sé bent á að þegar kærendur hafi keypt lóðina að Eyri 2 hafi sérstaklega verið samið um umferðarrétt þungavinnuvéla um lóð kærenda vegna fyrirhugaðrar Hvalár­virkjunar. Umrætt samkomulag sé þinglýst og séu kærendur bundnir af þeirri kvöð sem hafi verið ein af forsendum samkomulagsins.

—–

Í máli þessu hefur Skipulagsstofnun skilað umsögn, dags. 16. ágúst 2019. Kemur þar fram það mat stofnunar­innar að ekki sé í umsókn um leyfi gerð nægileg grein fyrir umfangi þeirra fram­kvæmda sem sótt sé um leyfi fyrir. Jafnframt kemur fram í umsögninni að framkvæmdaleyfi fyrir vega­framkvæmd, sem feli í sér breytingu á veglínu, hækkun vegar og breikkun úr 4 m í allt að 12 m með skeringum og/eða landfyllingum og nýjar brýr eða ræsi til að þvera ár, þurfi að byggja á skipulagi. Ekki sé gert ráð fyrir slíkum framkvæmdum á Ófeigsfjarðarvegi í gildandi aðalskipulagi.

—–

Kærendur árétta í viðbótarathugasemdum sínum að þeir eigi augljósa eignarréttarlega hagsmuni og grenndarhagsmuni af úrlausn málsins og benda á að almennt verði að gæta varfærni við að vísa málum frá vegna skorts á lögvörðum hagsmunum, sbr. m.a. dóma Hæstaréttar Íslands í máli nr. 171/2004 og í máli nr. 137/2012. Einnig hafi úrskurðarnefndin talið að varlega yrði að fara í að útiloka lögvarða hagsmuni kærenda í m.a. úrskurði nefndarinnar í máli nr. 83/2018. Mörg dæmi séu um það úr dóma­framkvæmd að huglæg upplifun eins og nautn útsýnis, sjónmengun og óeðlileg umferð njóti verndar. Í óáfrýjuðum dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í máli E-4226/2015 hafi verið viðurkennd aðild hluta stefnenda á grundvelli nábýlisréttar. Þá hafi mörg mál komið til kasta Hæstaréttar Danmerkur þar sem nábýlis- og grenndarréttur hafi verið viðurkenndur. Megi þar nefna Ufr. 1985:1515, Ufr. 1996:540 og Ufr. 1995:466. Fordæmisgildi úrskurða úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 19/2009 og nr. 43/2018 sé hafnað. Því sé alfarið hafnað að um venjubundið viðhald sé að ræða í máli þessu. Öll atvik sýni að hér sé um að ræða hluta af undirbúningi fyrir hugsanlega virkjun. Úrskurðir nefndarinnar í málum nr. 124/2019 og nr. 128/2019 sem leyfishafi vísi til eigi ekki við en málin séu fráleitt sambærileg máli kærenda. Þá hafi tilvísun í úrskurð samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins frá 9. september 2019 ekki þýðingu varðandi kæruefni þetta.

Í viðbótarathugasemdum Árneshrepps er bent á að það sé grundvallaratriði að fjalla þurfi um stöðu viðhalds­framkvæmda Ófeigsfjarðarvegar óháð mögulegri Hvalárvirkjun, og þar með mati á umhverfis­áhrifum virkjunarinnar og tengdrar framkvæmdar um heildaruppbyggingu Ófeigsfjarðarvegar. Þetta grundvallaratriði eigi við jafnvel þótt ekki sé ágreiningur um að viðhaldsframkvæmdir vegarins tengist framkvæmd rannsókna vegna mögulegrar Hvalárvirkjunar. Sýnt sé að Minja­stofnun hafi byggt fyrstu viðbrögð sín á ákveðnum misskilningi um þessa stöðu auk þess sem umsögn Skipulagsstofnunar, dags. 16. ágúst 2019, hafi ekki gert skýran greinarmun þar á. Efnistöku úr námu í Urðum sé lokið en heildarnýting efnis þaðan hafi verið 342 rúmmetrar. Veitt hafi verið framkvæmdaleyfi til nýtingar námu í Ingólfsfirði í ágúst 2019 og feli það í sér heimild til töku á allt að 3.500 rúmmetrum af malarefni. Nýting þeirrar námu komi í stað Urða, en það fyrirkomulag sé m.a. heppilegt vegna sjónarmiða sem komið hafi fram hjá Minja­stofnun um að takmarka þurfi umferð vegavinnutækja við gömul verksmiðjumannvirki á lóðum við Eyri. Ljósmyndir frá framkvæmdum í Ingólfsfirði staðfesti að um sé að ræða takmarkaðar framkvæmdir, þ.e. að vegur verði ekki hækkaður frá fyrri hæð, en ofaníburður notaður til að jafna hæð og breidd á afmörkuðum svæðum.

Aðilar máls þessa hafa skilað inn frekari athugasemdum og röksemdum til áréttingar máli sínu sem ekki verða rakin frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Að lögum eru almennt ekki gerðar formkröfur til umboða, s.s. um að þau séu vottuð, þegar þriðji maður kemur fram fyrir hönd málsaðila í stjórnsýslumáli. Í máli þessu liggja fyrir skrifleg umboð kærenda til tilgreinds aðila til að koma fram fyrir þeirra hönd í kærumáli þessu og hefur úrskurðarnefndin gengið úr skugga um uppruna þeirra og efni. Verður máli þessu því ekki vísað frá af þeim sökum að fullnægjandi umboð skorti, svo sem leyfishafi hefur farið fram á.

Samkvæmt vegaskrá Vegagerðarinnar liggur Ófeigsfjarðarvegur af Strandavegi hjá Melum í Árneshreppi, um Eyri í Ingólfsfirði, fyrir Ingólfsfjörð, um Seljanes og að Hvalá í Ófeigsfirði. Veganúmer hans er F649, en að Eyri 649. Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní 2019 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir viðhaldi vegarins á 16 km kafla ofan Eyrar við Ingólfsfjörð að Hvalá í Ófeigsfirði. Leyfið heimilar viðhald vegarins á allt að 6 m svæði beggja vegna hans frá miðlínu. Að kæru í máli þessu standa annars vegar eigendur tveggja lóða úr jörðinni Eyri. Á annarri lóðinni stendur gamalt verksmiðjuhús og liggur Ófeigsfjarðarvegur þar í gegnum, en á hinni lóðinni er íbúðarhús sem kærendur segjast nýta þegar þangað sé fært. Hins vegar er um að ræða hluta eigenda Seljaness, en vegurinn liggur um þá jörð.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að viðkomandi eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og að þeir hagsmunir séu verulegir. Almennt verður að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að lögvarða hagsmuni skorti, nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæft gildi fyrir lögverndaða hagsmuni viðkomandi að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumálinu.

Ófeigsfjarðarvegur telst til landsvega skv. 8. gr. vegalaga nr. 80/2007 frá Eyri í Ingólfsfirði að Hvalá í Ófeigsfirði. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laganna skiptast þjóðvegir í stofnvegi, héraðsvegi, tengivegi og landsvegi, en fram kemur í d-lið ákvæðisins að landsvegir séu vegir yfir fjöll og heiðar sem ekki tilheyri hinum þremur vegflokkunum og aflagðir byggðavegir á eyðilendum. Á vegum þessum skal einungis gera ráð fyrir árstíðabundinni umferð og minna eftirliti og minni þjónustu en á öðrum þjóðvegum.

Eigendur hluta Seljaness vísa til þess að umræddur vegur liggi afar nærri íbúðarhúsum og búsetu- og atvinnuminjum á jörðinni auk þess sem þeir hafi ekki afsalað sér landi undir vegstæði sem taki til 12 m breiðs framkvæmdasvæðis. Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var kveðinn upp úrskurður í samgöngu- og sveitarstjórnar­ráðuneytinu 9. september 2019 þar sem staðfest var sú ákvörðun Vegagerðarinnar að Ófeigsfjarðarvegur væri þjóðvegur og að Vegagerðin væri veghaldari hans. Féllst ráðuneytið og á að vegsvæði teldist hluti vegar og væri það svæði sem nauðsynlegt væri til að unnt væri að sinna veghaldi. Gerði ráðuneytið ekki athugasemd við þá túlkun Vegagerðarinnar að vegsvæðið teldist ná allt að 6 m til beggja handa frá miðlínu vegarins og af því leiddi að veghaldara væri heimil vinna við viðhald innan þess svæðis, enda fæli það á engan hátt í sér að unnt væri að líta svo á að um væri að ræða ráðstöfun á landspildu, eins og kærendur hefðu haldið fram. Loks taldi ráðuneytið samning Vegagerðarinnar við Vesturverk ehf. um tímabundið veghald Ófeigsfjarðar­vegar vera í samræmi við heimild þess fyrrnefnda til framsals veghalds skv. 2. mgr. 14. gr. vegalaga. Kærendurnir hafa ekki gert annan reka að því að fá eignarrétt sinn viður­kenndan að vegsvæðinu, t.a.m. fyrir dómstólum, og er ekki á færi úrskurðarnefndarinnar að leysa úr slíkum eignarréttarlegum ágreiningi. Í ljósi framangreinds verður nefndum kærendum ekki játuð aðild að kærumáli þessu á grundvelli beins eignarréttar.

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. vegalaga eru þjóðvegir þeir vegir sem ætlaðir eru almenningi til frjálsrar umferðar og breytist það eðli Ófeigsfjarðarvegar ekki við viðhaldsframkvæmdir þær sem leyfðar hafa verið. Þá er hið kærða framkvæmdaleyfi veitt til viðhalds innan vegsvæðis þess vegar sem fyrir er. Þótt það viðhald kunni að leiða til einhverra breytinga á ásýnd vegarins þá verður ekki talið að útsýni fyrrgreindra kærenda muni með því skerðast eða að með því verði gengið á grenndarhagsmuni þeirra að öðru leyti. Kemur ekki heldur til greina að játa kæruaðild á þeim grundvelli að kærendur kunni að verða fyrir ónæði vegna umferðar. Þrátt fyrir að um fáfarinn þjóðveg sé að ræða sem eftir viðhald verður notaður sem aðkomuleið að rannsóknarsvæði verður ekki séð að umferð og það ónæði sem af henni kann að hljótast muni aukast að því marki að lögvarðir hagsmunir kærenda af því að svo verði ekki geti talist verulegir í skilningi stjórnsýsluréttar. Kærendur hafa jafnframt vísað til þess að búsetu- og atvinnuminjum stafi hætta af framkvæmdunum. Slíkir hagsmunir eru jafnan almannahagsmunir sem kærendur geta ekki borið fyrir sig, en það er þó ekki útilokað í máli þessu þar sem kærendur kveðast stunda menningartengda ferðaþjónustu á jörðinni. Til þess er þó að líta að þótt að í umsögn Minjastofnunar, dags. 17. júlí 2019, sé tekið fram að meðfram Ófeigsfjarðarvegi sé fjöldi minjastaða í innan við 15 m fjarlægð þá er jafnframt tekið fram um Seljanes að þar séu skráð varða og rétt sem hvorugt teljist í hættu vegna framkvæmda við núverandi veg. Er því ekki hægt að fallast á að hagsmunir kærenda séu svo verulegir að þeir teljist lögvarðir í skilningi stjórnsýsluréttar, sbr. og 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Þar sem kæruaðild kærenda sem eiga hlut í Seljanesi verður hvorki byggð á eignarréttarlegum grunni né grenndarhagsmunum verður kröfum þeirra vísað frá úrskurðarnefndinni.

Hvað aðra kærendur varðar verður ekki litið hjá því að með hinu kærða framkvæmdaleyfi er heimilað viðhald á vegi sem, eins og fyrr greinir, liggur í gegnum verksmiðjuhús að Eyri sem er m.a. í þeirra eigu. Þegar af þeirri ástæðu er ekki unnt að útiloka að heimilaðar framkvæmdir geti haft áhrif á hagsmuni þeirra kærenda. Telur úrskurðarnefndin, eins og atvikum er hér háttað, að kærendur hafi lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi leyfisins, sem heimilar m.a. viðhald á þeim hluta vegarins sem liggur í gegnum eign kærenda. Í því sambandi skipta ekki máli eftirfarandi atvik, s.s. hvort framkvæma hafi þurft viðhald á umræddum vegspotta eða hvort framkvæmdum sé lokið á umræddu svæði. Þá er vegna fyrrgreindra staðhátta ekki unnt að líta svo á að atvik máls þessa séu sambærileg atvikum í þeim málum sem leyfishafi vísar í máli sínu til stuðnings. Verða þeir kærendur því taldir eiga einstaklegra lögvarinna hagsmuna að gæta í kærumáli þessu. Loks þykir ekki tækt að telja þá eingöngu eiga aðild að máli til ógildingar hluta leyfisins, s.s. leyfishafi fer fram á með vísan til meðalhófs. Verður kröfum þeirra kærenda því ekki vísað frá úrskurðarnefndinni sökum aðildarskorts.

Fram kemur í 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að afla skuli framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku. Hefur hreppsnefnd Árneshrepps metið það svo að hin umdeilda framkvæmd sé framkvæmdaleyfisskyld og verður í kærumáli þessu því tekin afstaða til þess hvort hinu kærða framkvæmdaleyfi hafi að lögum verið áfátt að formi til eða efni. Hvort framkvæmt hafi verið umfram það sem leyft var er hins vegar ekki til umfjöllunar í máli þessu. Sætir framkvæmdin enda eftirliti af hálfu sveitarstjórnar skv. 1. og 2. mgr. 16. skipulagslaga og er heimildir til beitingar þvingunarúrræða að finna í X. kafla laganna. Ákvörðun um að beita eða synja um að beita slíkum úrræðum hefur hins vegar ekki verið borin undir úrskurðarnefndina.

Kærendur hafa gert ýmsar athugasemdir viðvíkjandi málsmeðferð hins kærða framkvæmda­leyfis og telja henni áfátt hvort sem litið sé til sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 eða skipulags­laga.

Mælt er fyrir um boðun og auglýsingu funda í 15. gr. sveitarstjórnarlaga. Skal fundarboð berast sveitarstjórnarmönnum eigi síðar en tveimur sólarhringum fyrir fund en einnig skal sveitarstjórn birta opinberlega innan sömu tímafresta fundarboð og dagskrá, enda standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Sama ákvæði tiltekur að auglýsing á vefsíðu sveitarfélags teljist fullnægjandi. Eru gerðar sömu kröfur um fresti og boðun funda fyrir íbúa sveitarfélags í 11. gr. samþykktar nr. 1320/2018 um stjórn Árneshrepps. Óumdeilt er að auglýsing um fund hreppsnefndar 12. júní 2019 var birt á vefsíðu Árneshrepps deginum áður og því ekki innan tilskilinna tímamarka. Þá er í 10. gr. samþykktar nr. 1320/2018 tekið fram að á dagskrá hreppsnefndarfundar skuli taka fundargerðir nefnda, ráða og stjórna á vegum sveitarfélagsins, svo og ályktanir og tillögur sem fram komi í þeim fundargerðum og þarfnist staðfestingar hreppsnefndar, og skuli tilgreina þær sérstaklega í dagskrá. Það var hins vegar ekki gert og einskorðaðist tilvísun dagskrár með boðuninni að þessu leyti til svohljóðandi dagskrárliðar 6: „Fundargerð skipulagsfundar lögð fram til umræðu og afgreiðslu hreppsnefndar.“ Í 41. gr. sveitarstjórnarlaga er jafnframt kveðið á um að ef fundargerðir nefnda innihalda ályktanir eða tillögur sem þarfnist staðfestingar byggðarráðs eða sveitarstjórnar beri að taka viðkomandi ályktanir og tillögur fyrir sem sérstök mál og afgreiða þau með formlegum hætti. Þá er jafnframt mælt fyrir um það í 7. gr. auglýsingar nr. 22/2013 um leiðbeiningar um ritun fundargerða sveitarstjórna, sem birtist í B-deild Stjórnartíðinda 17. janúar 2013, að ályktanir eða samþykktir í fundargerðum nefnda sem þarfnist staðfestingar sveitarstjórnar skuli færa sérstaklega í fundargerð. Svo sem rakið er í málavaxtalýsingu tók skipulagsnefnd umsókn um hið kærða leyfi fyrir á fundi 6. júní 2019 og gerði ekki athugasemd við umsóknina með fyrirvara um samning leyfishafa við Vegagerðina. Á fundi hreppsnefndar 12. s.m. voru fundar­gerðir skipulagsnefndar frá 6. og 11. s.m. lagðar fram til umræðu og afgreiðslu undir sérstökum dagskrárlið, án þess að tilgreint væri frekar að fundargerðirnar innihéldu ályktanir eða tillögur sem þörfnuðust staðfestingar hreppsnefndar.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið þykir ljóst að ekki hafi verið farið í einu og öllu að fyrirmælum sveitarstjórnarlaga, samþykktar um stjórn Árneshrepps og leiðbeiningum um ritun fundargerða sveitarstjórna. Við mat á því hvort þeir annmarkar eigi að leiða til ógildingar hinnar kærðu leyfisveitingar verður að líta til markmiðs þeirra ákvæða sem um ræðir. Í III. kafla sveitarstjórnarlaga er fjallað um sveitarstjórnarfundi, m.a. boðun þeirra og auglýsingu, ályktunarhæfi og atkvæðagreiðslu, svo og fundarstjórn og fundargerðir. Er tekið fram í athugasemdum með nefndum kafla í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum að nauðsynlegt sé að kveða á um lágmarksreglur um fundarsköp, m.a. til að tryggja rétt einstakra sveitarstjórnarmanna til að geta með fullnægjandi hætti sinnt því starfi sem þeir eru kjörnir til. Þá kemur fram í athugasemdum með 19. gr. að fundargerðir séu mikilvægt sönnunargagn um það sem fram hafi farið á fundi og verði þær að innihalda mikilvægustu upplýsingar svo sem hverjir tóku þátt, lyktir atkvæða, niðurstöður mála o.s.frv.

Á fund hreppsnefndar 12. júní 2019 mættu allir þeir sem í henni eiga sæti og greiddu atkvæði einum rómi með veitingu hins kærða framkvæmdaleyfis. Bókað var um dagskrárliðinn sem tók til fundargerða skipulagsnefndar að á fundi nefndarinnar 6. júní 2019 hefðu verið tekin fyrir fjögur atriði og var áfram bókað um atriði 2 að óskað væri eftir framkvæmdaleyfi fyrir viðhaldi Ófeigsfjarðarvegar, skipulagsnefnd hefði samþykkt framkvæmdaleyfið með vísan til 13. gr. skipulagslaga og óskað eftir því að skipulagsfulltrúi auglýsti leyfið þegar samningur lægi fyrir við Vegagerðina. Loks var bókað að fundargerð skipulagsnefndar væri samþykkt. Verður að telja að með greindri afgreiðslu hreppsnefndar hafi legið fyrir afstaða hennar til leyfis­veitingarinnar þótt nokkuð hafi skort á hvernig sá vilji var færður til bókar. Með vísan til alls framan­greinds verða greindir ágallar hvað varðar boðun, dagskrá og fundargerð hreppsnefndar því ekki látnir leiða til ógildingar hins kærða framkvæmdaleyfis.

Í fyrrnefndri 13. gr. skipulagslaga, sem fjallar um framkvæmdaleyfi, er nánar kveðið á um gerð og undirbúning slíkra leyfa. Kemur fram í 3. mgr. lagagreinarinnar að sá sem óski framkvæmda­leyfis skuli senda skriflega umsókn til sveitarstjórnar ásamt nauðsynlegum gögnum sem nánar skuli kveða á um í reglugerð. Eru þau gögn talin upp í 1.-6. tl. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Samkvæmt 1. tl. 2. mgr. 7. gr. skal fylgja umsókn afstöðumynd, hnitsett í mælikvarða 1:2.000 – 1:500 eða í öðrum læsilegum mælikvarða sem sýnir fyrirhugaða framkvæmd og afstöðu hennar gagnvart aðliggjandi byggð og að landi, t.d. mannvirki sem fyrir eru á svæðinu. Í 2. tl. 2. mgr. 7. gr. kemur fram að umsókn skuli fylgja hönnunargögn, eftir því sem við á, sem séu nauðsynleg til að framkvæma eftir. Skuli gögnin vera nægjanlega skýr til að hægt sé að ganga úr skugga um að kröfur um faglegan undirbúning, öryggi, endingu, útlit og hagkvæmni hlutaðeigandi framkvæmda sé fullnægt. Þá er tekið fram í 3. tl. 2. mgr. 7. gr. að skila þurfi lýsingu á framkvæmd og hvernig hún falli að gildandi skipulagsáætlunum og staðháttum. Jafnframt skuli tilgreina framkvæmdatíma, hvernig fyrirhugað sé að standa að framkvæmdinni og fleira sem máli skipti.

Við meðferð málsins var lögð fram skrifleg umsókn um leyfi þar sem því var m.a. lýst að einungis væri um viðhald vegarins að ræða nema á um 100 m kafla við Sýrá. Almennt væri ekki gert ráð fyrir að bæta veginn þar sem hann þveraði ár, fyrir utan ný ræsi í Sýrá og Seljadalsá. Einnig voru áform um að setja ræsi í Eyrará til bráðabirgða en fallið var frá því. Allar framkvæmdir yrðu í innan við 6 m fjarlægð frá miðlínu vegar til hvorrar hliðar. Efni til viðhaldsframkvæmdanna yrði sótt í Urðirnar og í námu ES18 við Hvalá. Sérstök áhersla yrði lögð á að halda framkvæmdum í algjöru lágmarki og skráðum fornleifum hlíft eins og kostur væri. Þá kom fram að áætlað væri að ljúka við nauðsynlegar rannsóknir til undirbúnings Hvalárvirkjunar fyrir næsta vetur. Umsókninni fylgdi annars vegar yfirlitsmynd þar sem Ófeigsfjarðarvegur er sýndur og m.a. mörkuð lína vegna viðhalds vegarins og hins vegar yfirlitsmynd þar sem sýndar eru fyrirhugaðar breytingar á veginum við Sýrá í Ófeigsfirði. Að auki fylgdu umsókninni aðalskipulagsuppdráttur, matsskýrsla fyrir Hvalárvirkjun ásamt viðaukum, álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, rannsóknarleyfi Orkustofnunar fyrir Hvalár­virkjun, samningur umsækjanda við eigendur Ófeigsfjarðar um nýtingu vatnsréttinda og samningur Vegagerðarinnar og umsækjanda um tímabundið veghald Ófeigsfjarðarvegar. Ekki er að sjá að önnur gögn, t.d. upplýsingar um stærð og gerð fyrirhugaðra ræsa, hafi fylgt um­sókninni, svo sem æskilegt hefði verið. Sé litið til eðlis hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar, svo sem henni er lýst í umsókn, og til meðfylgjandi gagna verður þó að líta svo á að fyrir hrepps­nefnd hafi legið þær upplýsingar og nauðsynleg gögn í skilningi 13. gr. skipulagslaga sem framkvæma mætti eftir, sbr. og 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Má enda ljóst vera af framangreindri lýsingu að ekki er um svo meiri háttar framkvæmd að ræða, eins og fram hefur verið haldið. Er og áréttað í útgefnu framkvæmdaleyfi að einungis sé um viðhald að ræða en ekki endurbyggingu eða breytingu að frátöldum 100 m kafla við Sýrá sem hefur þann tilgang að hlífa skráðum fornleifum. Þá er, eins og áður segir, ekki umfjöllunarefni í máli þessu hvort framkvæmt hafi verið umfram það sem leyft hefur verið.

Ekki er í gildi deiliskipulag á umræddu svæði. Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga er að finna heimild til útgáfu framkvæmdaleyfis án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmd er í samræmi við aðal­skipulag, landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Samkvæmt 3. mgr. 44. gr. laganna er heimilt að falla frá grenndar­kynningu ef sýnt er fram á að breyting á deiliskipulagi eða leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda. Svo sem fyrr er rakið liggur Ófeigsfjarðarvegur í gegnum fasteign kærenda og geta því framkvæmdir á veginum haft áhrif á hagsmuni þeirra. Samkvæmt framansögðu og með vísan til þess að túlka ber undantekningarákvæði þröngt þykir ekki hafa verið sýnt fram á að framkvæmdin varði aðeins hagsmuni Árneshrepps og leyfishafa. Undantekningarákvæði 2. málsl. 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga á því ekki við í máli þessu.

Hins vegar er einnig mælt fyrir um í 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga að þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn veitt framkvæmdaleyfi að undangenginni grenndarkynningu sé um að ræða framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag og í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Er og tiltekið í lokamálslið 5. mgr. 13. gr. að heimilt sé að falla frá grenndarkynningu sé gerð grein fyrir framkvæmdinni og fjallað ítarlega um hana í aðalskipulagi. Nánar er kveðið á um í 1. mgr. 7. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi að heimilt sé að veita framkvæmdaleyfi á grundvelli aðalskipulags sé þar gerð grein fyrir framkvæmdinni og fjallað á ítarlegan hátt um umfang, frágang, áhrif hennar á umhverfið og annað sem við eigi.

Í Aðalskipulagi Árneshrepps 2005-2025 er veglína Ófeigsfjarðarvegar sýnd á uppdráttum. Er tekið fram í aðalskipulaginu að stofnmarkmið vegna samgagna sé að vegur norður í Ófeigsfjörð verði byggður upp í sömu veglínu og núverandi slóði liggur. Í umfjöllun um virkjun Hvalár segir að í tengslum við virkjunarframkvæmdir sé gert ráð fyrir að þjóðvegur úr Ingólfsfirði verði framlengdur og lagfærður að Hvalárósi. Þá kemur fram varðandi aðstæður í Árneshreppi að nauðsynlegt sé að breyta lélegum slóðum frá Ingólfsfirði, sem hefjist við Eyrará, til Ófeigsfjarðar, sem endi við göngubrú yfir Hvalá. Í samþykktri breytingu á aðal­skipulaginu kemur fram í lok kafla 3.1.8 að ekki sé gert ráð fyrir að breyta legu Ófeigsfjarðar­vegar í þessum áfanga aðalskipulagsbreytingar fyrir Hvalárvirkjun og er áréttað í kafla 5.1 að ekki sé gert ráð fyrir breytingum á Ófeigsfjarðarvegi. Hin umdeilda framkvæmd er þannig í samræmi við aðalskipulag og er þar gerð grein fyrir henni. Við mat á því hvort þar hafi verið nægilega ítarlega fjallað um hana til að falla hafi mátt frá grenndarkynningu verður að líta til eðlis þeirrar framkvæmdar sem leyfið er veitt fyrir og áður er lýst. Er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að því meiri kröfur verði að gera til ítarlegrar umfjöllunar því meiri sem framkvæmd sé að umfangi. Að því virtu er það niðurstaða nefndarinnar að skilyrði 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga hafi verið fyrir hendi og að heimilt hafi verið að veita hið umdeilda leyfi til viðhalds Ófeigsfjarðarvegar í sömu veglínu, auk lítilsháttar tilfærslu á veginum við Sýrá, án grenndar­kynningar þótt í aðalskipulagi hefði ekki verið á ítarlegan hátt fjallað um umfang, frágang eða áhrif framkvæmdarinnar á umhverfið, sbr. 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Enda verður að telja að þau atriði liggi almennt nokkuð ljós fyrir við framkvæmd eins og þá sem hér um ræðir. Þá verður það ekki látið varða ógildingu að við afgreiðslu hreppsnefndar hafi ekkert verið bókað um hvort fjallað hefði verið um og tekin afstaða til þess hvort framkvæmdin væri í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Hefur enda úrskurðarnefndin áður komist að þeirri niðurstöðu að slíkt samræmi væri fyrir hendi, auk þess sem í útgefnu framkvæmdaleyfi er tekið fram að framkvæmdin sé í samræmi við Aðalskipulag Árneshrepps 2005-2025, eins og því hefur verið breytt. Loks bar sveitarstjórn ekki að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum Hvalárvirkjunar, sbr. þágildandi 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, við veitingu hins kærða framkvæmdaleyfis fyrir viðhaldi vegar. Hefur það ekki þýðingu í þessu sambandi þótt undirbúningsrannsóknir vegna nefndra virkjunarframkvæmda sé tilefni þess viðhalds.

Fram kemur í 2. mgr. 13. gr. skipulagslaga að öll efnistaka á landi sé háð framkvæmdaleyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar. Skuli gefa leyfið út til tiltekins tíma og í því gera grein fyrir stærð efnistökusvæðis, vinnsludýpi, magni og gerð efnis sem heimilt sé að nýta samkvæmt því, auk þess sem leita skuli umsagnar Umhverfisstofnunar og viðkomandi náttúruverndarnefndar nema fyrir liggi samþykkt aðalskipulag sem framangreindir aðilar hafi gefið umsögn sína um, sbr. 1. mgr. 68. gr. náttúruverndarlaga. Telja verður að tilgreint ákvæði girði ekki fyrir að sama leyfið sé veitt til framkvæmda og til efnistöku sé öðrum skilyrðum ákvæðisins fullnægt. Ljóst er að svo er ekki að öllu leyti, en í samþykktri framkvæmdaleyfisumsókn og útgefnu leyfi segir einungis að efni til viðhaldsins verði sótt í Urðirnar og í námu ES18 við Hvalá án þess að tiltekið sé magn efnis. Þó kemur fram í umsókninni að sérstök áhersla verði lögð á að halda framkvæmdum í algjöru lágmarki og því altént ljóst að ekki yrði um mikið efnismagn að ræða. Þá er nánari lýsingu á greindum námum, stærð þeirra, gerð efnis og heildarmagni, að finna í aðalskipulagi Árneshrepps með síðari breytingum sem Umhverfisstofnun hefur gefið umsögn um. Getur því ekki raskað gildi hinnar kærðu ákvörðunar að í leyfinu hafi ekki í öllu verið gerð grein fyrir þeim atriðum sem 2. mgr. 13. gr. skipulagslaga áskilur. Þá verður það ekki látið varða ógildingu þótt ekki verði séð að náttúruverndarnefnd hafi gefið umsögn um þá aðal­skipulagsbreytingu þar sem fjallað er um námu ES18 við Hvalá, en umhverfisnefnd Ísafjarðar­bæjar, sem áður gegndi hlutverki náttúruverndarnefndar skv. 6. tl. 62. gr. samþykktar nr. 211/2001 um stjórn Ísafjarðarbæjar og fundarsköp bæjarstjórnar, gaf umsögn um aðal­skipulagið fyrir staðfestingu þess.

Áður en sveitarstjórn gefur út framkvæmdaleyfi skal, skv. 6. mgr. 13. gr. skipulagslaga, þess gætt, eftir því sem við á, ákvæða IV. og VI. kafla laga um menningarminjar. Fram hefur komið að ekki var leitað umsagnar Minjastofnunar Íslands áður en hið umþrætta leyfi var samþykkt eða gefið út. Því var lýst í framkvæmdaleyfisumsókn að skráðum fornleifum yrði hlíft eins og kostur væri og var því tilefni til að leita slíkrar umsagnar. Hins vegar lá við veitingu leyfisins fyrir skýrsla um innmælingu á fornleifum vegna breytinga og vegbóta á veginum frá Norðurfirði að Hvalá í Ófeigsfirði og kemur þar fram að í bréfi Minjastofnunar frá 6. febrúar 2017 hafi stofnunin farið fram á að minjar sem væru innan 100 m frá veglínu beggja vegna vegar yrðu mældar inn og að því verki loknu gæti stofnunin lagt til mótvægisaðgerðir. Er og meðal skilyrða leyfisins ákvæði er lúta að fornminjum, svo sem þau eru sett fram í umsókn um leyfið. Minja­stofnun skilaði síðar inn umsögn og lagðist ekki gegn framkvæmdinni að nánari skilyrðum tilgreindum. Var með því bætt úr framangreindum hnökrum á málsmeðferð vegna leyfisins. Verður því ekki fallist á með kærendum að hana þurfi að endurtaka.

Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið verður hið kærða framkvæmdaleyfi ekki talið haldið slíkum form- eða efnisannmörkum að ógildingu varði og verður kröfum kærenda þar um því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur tafist þar sem málsmeðferð þess var frestað á meðan nátengd málsatvik voru til meðferðar hjá dómstólum.

Úrskurðarorð:

Kæru hluta landeigenda Seljaness er vísað frá.

Hafnað er kröfu annarra kærenda um ógildingu á ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní 2019 um að veita framkvæmdaleyfi til framkvæmda á 16 km kafla vegar 649 og F649 frá brekku ofan Eyrar við Ingólfsfjörð að Hvalá í Ófeigsfirði.

apr 01
Love0

81/2019 Laxabakki

Með

Árið 2020, mánudaginn 30. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 81/2019, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Sveitarfélagsins Árborgar um að hafna umsókn um byggingarleyfi á lóðinni Laxabakka 4 án nokkurs rökstuðnings.  

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:  

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. ágúst 2019, er barst nefndinni sama dag, er kærð sú ákvörðun sveitarstjórnar Sveitarfélagsins Árborgar að hafna umsókn um byggingarleyfi á lóðinni Laxabakka 4 án nokkurs rökstuðnings. Skilja verður kæruna á þann veg að þar sé átt við ákvörðun sveitarstjórnar Árborgar frá 21. ágúst 2019. Gerir kærandi þá kröfu að skipulags- og byggingarnefnd Árborgar samþykki umsókn hans um byggingarleyfi samkvæmt útgefnum og samþykktum teikningum fyrir Laxabakka 4.

Gögn málsins bárust frá Sveitarfélaginu Árborg 18. september 2019.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Hinn 14. október 2016 keypti kærandi lóð nr. 4 við Laxabakka og fylgdu teikningar að tveggja hæða einbýlishúsi sem samþykktar voru af byggingarfulltrúa 19. júní 2006. Árið 2017 sótti kærandi um leyfi til að byggja tveggja hæða hús samkvæmt nefndum teikningum. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 25. apríl 2017 var samþykkt að grenndarkynna erindið fyrir eigendum og íbúum Laxabakka 1, 2, 3, 5 og 6 og Hellubakka 1, 3 og 5. Var það og gert og bárust fimm athugasemdir þar sem veitingu byggingar­leyfis fyrir tveggja hæða húsi var mótmælt. Málið var tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar 7. júní 2017, þar sem umsókn kæranda var hafnað. Var sú afgreiðsla staðfest á fundi bæjarstjórnar Árborgar 14. s.m. Skipulags- og byggingarfulltrúi tilkynnti kæranda um synjun á erindi hans með bréfi, dags. 8. júní 2017. Synjun þessi var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og fékk málið númerið 112/2017. Því kærumáli var vísað frá úrskurðarnefndinni 28. nóvember 2018, þar sem byggingarfulltrúi hafði ekki fjallað um erindi kæranda og ekki lá því fyrir lokaákvörðun í málinu í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Lagði úrskurðarnefndin fyrir byggingarfulltrúa að taka umsókn kæranda um byggingar­leyfi fyrir tveggja hæða einbýlishúsi á lóðinni nr. 4 við Laxabakka til efnis­legrar afgreiðslu, án ástæðulauss dráttar.

Í kjölfarið sendi kærandi inn nýja umsókn um endurnýjun byggingarleyfis í byrjun desember 2018. Lögmaður kæranda ítrekaði erindið með bréfi, dags. 8. mars 2019, þar sem farið var fram á útgáfu byggingarleyfis. Við athugun málsins hjá sveitarfélaginu kom í ljós að deiliskipulag Fosslands hefði aldrei birst í B-deild Stjórnartíðinda og því ekki tekið gildi. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 22. maí 2019 var því ákveðið að grenndarkynna erindi kæranda að nýju fyrir sömu aðilum og áður. Grenndarkynningin var send út 24. s.m. og bárust athugasemdir á kynningartíma frá öllum þeim er grenndarkynnt var fyrir. Lutu athuga­semdir þeirra að því að bygging á tveimur hæðum hefði í för með sér mikil grenndaráhrif, hún myndi ekki falla inn í hverfið og að við samþykkt deiliskipulag hefði verið gert ráð fyrir að réttur til að byggja tveggja hæða hús á svæðinu myndi falla niður að þremur árum liðnum. Mætti því eingöngu byggja einnar hæðar hús. Að grenndarkynningu lokinni tók skipulags- og byggingar­nefnd erindið fyrir á fundi hinn 26. júní s.á. Á fundinum var bókað að lagt yrði til við bæjar­stjórn að tillögunni yrði hafnað. Á fundi bæjarráðs 4. júlí s.á. var tillögunni hafnað í samræmi við tillögu skipulags- og byggingarnefndar. Með bréfi, dags. 22. s.m., var kæranda tilkynnt að skipulags- og byggingarnefnd hefði lagt til við bæjarstjórn að tillögunni yrði hafnað. Kærandi óskaði eftir rökstuðningi með bréfi, dags. 14. ágúst s.á. Fundargerð bæjarráðs frá 4. júlí s.á var staðfest á fundi bæjarstjórnar 21. ágúst 2019 og barst kæra í máli þessu 22. s.m., svo sem áður greinir. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 3. desember 2019 var erindi kæranda hafnað og var honum tilkynnt um þá afgreiðslu með bréfi, dags. 5. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að enginn rökstuðningur hafi fylgt höfnun á erindi hans. Byggingarfulltrúi Árborgar hafi þó tjáð kæranda að ástæða höfnunarinnar hafi verið sú að nágrannar vildu ekki tveggja hæða hús á lóðinni. Kærandi hafi haft réttmætar ástæður til þess að ætla að hann fengi umsókn sína samþykkta í fyrsta skipti sem hún hafi verið lögð fram. Þannig séu til samþykktar teikningar af húsi á lóðinni og samtöl við embætti byggingarfulltrúa hafi ekki gefið annað til kynna en að umsóknin yrði samþykkt.

Deiliskipulag það sem vitnað sé til í svarbréfi sveitarfélagsins til úrskurðarnefndarinnar í fyrra skiptið sem kærandi hafi kært höfnun sveitarfélagsins sé hvorki aðgengilegt á heimasíðu sveitarfélagsins né á vef Skipulagsstofnunar. Kærandi hafi því enga ástæðu haft til að ætla að umsókn hans um byggingarleyfi yrði hafnað.

Tveggja hæða hús megi finna á lóðunum nr. 15 og 16 við Hellubakka og á lóð nr. 1 við Lækjarbakka, en það séu þær tvær götur sem standi beggja vegna götunnar Laxabakka. Með því að hafna umsókn kæranda sé því verið að brjóta gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki hafi farið fram grenndarkynning vegna þeirra húsa sem byggð hafi verið í hverfinu undanfarin fjögur ár, þrátt fyrir að sótt hafi verið um breytingar á teikningum í a.m.k. einhverjum tilfellum.

Málsrök Sveitarfélagsins Árborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er farið fram á að máli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Ekki hafi verið tekin efnisleg ákvörðun af hálfu byggingar­fulltrúa um samþykkt eða höfnun byggingarleyfis á lóðinni Laxabakka 4, líkt og gert sé ráð fyrir í 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Því liggi ekki fyrir lokaákvörðun í málinu í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem borin verði undir úrskurðarnefndina.

Verði málinu ekki vísað frá sé þess krafist að hafnað verði kröfum kæranda um að samþykkt verði umsókn hans um byggingarleyfi. Í kjölfar fyrra kærumáls hafi komið í ljós að farist hefði fyrir að auglýsa deiliskipulag fyrir Fossland á sínum tíma og það því ekki tekið gildi. Hefði sveitarfélagið því talið nauðsynlegt að grenndarkynna að nýju umsókn kæranda um endurnýjun byggingarleyfis. Hafi það einnig verið í samræmi við 4. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sem mæli fyrir um að grenndarkynning skuli fara fram að nýju hafi byggingarleyfi á grundvelli grenndar­kynningar ekki verið gefið út innan eins árs frá afgreiðslu sveitarstjórnar skv. 2. mgr. Þá hefðu orðið breytingar á eignarhaldi stórs hluta þeirra fasteigna sem fyrri grenndarkynning hefði tekið til. Mikil andstaða hefði komið fram í athugasemdum eigenda fasteigna í nágrenninu. Þau sjónarmið hefðu komið fram að húsið passaði ekki inn í þennan hluta hverfisins þar sem á öllum aðliggjandi lóðum væru hús á einni hæð, auk þess sem af því yrðu mikil grenndaráhrif. Við ákvörðunartökuna hefðu legið málefnaleg sjónarmið til grundvallar, sem sveitarfélagið hefði talið leiða til þess að ekki væri unnt að veita umrætt byggingarleyfi án deiliskipulagsgerðar. Sveitarfélagið hafi ákveðið að láta uppfæra fyrirliggjandi deiliskipulag fyrir hverfið og muni það hljóta meðferð samkvæmt skipulagslögum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur af og frá að stjórnvöld komist upp með að fría sig ábyrgð vegna sömu mistaka tvisvar í röð og mótmælir frávísunarkröfu sveitarfélagsins. Kærandi hafi skilað inn byggingarstjóratryggingu að beiðni byggingarfulltrúa og sá hefði mætt á staðinn til að gera botnúttekt. Aukinheldur hefði byggingarfulltrúi beðið starfsmenn verkfræðistofu um að setja út fyrir púða á lóðinni og mæla hæðarpunkta. Slíkt hefði hann vart gert ef ekki hefði staðið til að gefa út byggingarleyfi.

Niðurstaða: Í máli þessu er kærð ákvörðun sveitarstjórnar Sveitarfélagsins Árborgar frá 21. ágúst 2019. Í kjölfar fyrirspurnar frá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála tók byggingarfulltrúi sveitar­félagsins málið fyrir á afgreiðslufundi 3. desember s.á., enda er það byggingarfulltrúi sem tekur lokaákvörðun í málinu í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eins og nánar er lýst í fyrra máli aðila fyrir úrskurðarnefndinni nr. 112/2017. Ákvörðun byggingarfulltrúa var tekin eftir að kæra barst í máli þessu. Er hún efnislega samhljóða hinni kærðu ákvörðun sveitarstjórnar og virðist tilefnið hafa verið fyrirspurn úrskurðarnefndarinnar um hvort byggingarfulltrúi ætti enn eftir að taka málið fyrir. Í ljósi þess að byggingarfulltrúi hefur nú tekið lokaákvörðun í málinu verður ekki fallist á frávísunarkröfu Sveitarfélagsins Árborgar, enda þykir ekki rétt að kærandi beri hallann af þeim vanköntum við meðferð málsins sem að framan er lýst. Því verður að líta svo á að hin kærða ákvörðun sé í reynd synjun byggingar­fulltrúa frá 3. desember 2019 og að krafist sé ógildingar hennar, enda einskorðast valdheimildir úrskurðarnefndarinnar við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana er undir hana eru bornar, en það fellur utan þeirra valdheimilda að taka nýja ákvörðun, t.d. um veitingu byggingarleyfis, svo sem kærandi hefur krafist.

Deiliskipulag fyrir Fossland mun hafa verið samþykkt árið 2004 en ekki tekið gildi þar sem það var ekki birt í B-deild Stjórnartíðinda, svo sem áskilið er. Uppbygging svæðisins hefur að miklu leyti farið fram á grundvelli þess skipulags og liggja fyrir samþykktar teikningar, dags. 19. júní 2006, að tveggja hæða húsi á lóð Laxabakka 4. Eins og fram kemur í málavaxtalýsingu sótti kærandi um endurnýjun byggingarleyfis á grundvelli teikninganna rúmum 10 árum síðar og við meðferð umsóknarinnar kom í ljós að vegna framangreinds er Laxabakki 4 á ódeiliskipulögðu svæði.

Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er kveðið á um að þegar sótt sé um byggingarleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggi ekki fyrir megi veita leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal þá skipulagsnefnd láta fara fram grenndarkynningu. Samkvæmt 2. mgr. sama ákvæðis felst grenndarkynning í því að skipulagsnefnd kynnir leyfisumsókn fyrir þeim nágrönnum sem taldir eru geta átt hagsmuna að gæta og gefur þeim kost á að tjá sig um hana. Grenndar­kynning fór fram í samræmi við greint lagaákvæði. Bárust athugasemdir á kynningartíma, en í þeim öllum var lagst gegn leyfisveitingu. Í athugasemdum kom m.a. fram að húsið passaði ekki inn í þennan hluta hverfisins þar sem á aðliggjandi lóðum væru hús á einni hæð, byggingin væri til þess fallin að valda skuggavarpi á nágrannalóðum, óþægindi yrðu vegna útsýnis af efri hæð hússins yfir á verandir og sólskála nálægra húsa, sviptivindar væru líklegir til að myndast og verðmæti nálægra húsa myndi skerðast.

Líkt og áður segir er eitt af skilyrðum þess að byggingarleyfi sé veitt, að undangenginni grenndarkynningu þegar deiliskipulag liggur ekki fyrir, að framkvæmdin sé í samræmi við byggðamynstur. Í ljósi mikillar andstöðu nágranna við áformin og þess að öll önnur hús við Laxabakka eru einnar hæðar verður að telja málefnalegt af byggingarfulltrúa að hafna byggingar­leyfisumsókninni að svo stöddu. Þykir rétt að benda á í þessu samhengi að athugasemdir við grenndarkynningu væru til lítils ef byggingarfulltrúa væri óheimilt að taka mið af þeim við leyfisveitingu. Í bréfi byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 5. desember 2019, voru efnislegar athugasemdir við umsóknina reifaðar. Vísaði byggingarfulltrúi þar til þess að í ljósi þeirra hefði ekki þótt tækt að veita leyfi án deiliskipulagsgerðar og því verið tekin ákvörðun um höfnunina. Færði byggingarfulltrúi með þessu móti haldbær rök fyrir synjun sinni, en slíkum rökstuðningi átti kærandi ekki rétt á að stjórnsýslulögum fyrr en lokaákvörðun lá fyrir í málinu. Það hefði þó verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að svara fyrr beiðni kæranda um rökstuðning frá 14. ágúst 2019, enda á sá sem beinir skriflegu erindi til stjórnvalda jafnan rétt á að honum verði svarað skriflega svo fljótt sem auðið er, sbr. og 9. gr. stjórnsýslulaga. Loks verður ekki talið að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu 11. gr. þeirra laga, þar sem þau tveggja hæða hús sem kærandi hefur vísað til að finna megi í nágrenninu voru byggð á árunum 2004-2006. Auk þess geta þau ekki talist sambærileg við fyrirhugað hús kæranda, en hús þessi eru annars vegar staðsett innst í botngötu og hins vegar á horni botngötu og safngötu. Þá hefur það ekki þýðingu varðandi mál kæranda þótt sveitarfélagið hafi í villu um gildi deiliskipulags Fosslands látið hjá líða að grenndarkynna framkvæmdir vegna upp­byggingar í hverfinu, svo sem hefði borið að gera.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð: 

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa frá 3. desember 2019 um að hafna umsókn um endurnýjun byggingarleyfis fyrir Laxabakka 4.

mar 09
Love0

132/2018 Númerslaus bifreið, Sandgerði

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 5. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 132/2018, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 4. september 2018 um að fjarlægja bifreið af lóðinni Strandgötu 6 í Sandgerði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 31. október 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir íbúi, Grettisgötu 98, Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 12. september 2018 að fjarlægja bifreið í eigu kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja 30. nóvember 2018 og í febrúar 2020.

Málavextir: Hinn 4. september 2018 límdi starfsmaður Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja miða á bifreið kæranda, þar sem hún stóð á lóðinni nr. 6 við Strandgötu í Sandgerði. Á miðanum kom fram að fjarlægja bæri bifreiðina hið fyrsta og var gefinn til þess vikufrestur, eða til 11. s.m. Bifreiðin var síðan fjarlægð síðar í sama mánuði og komið fyrir í geymsluporti Vöku í Reykjavík. Kærandi sætti sig ekki við þetta og bar fram kæru sem móttekin var 31. október s.á., eins og fyrr greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að umrædd bifreið hafi verið inni á einkalóð með leyfi umráðamanns lóðarinnar, en staðið þar númerslaus, þar sem hún hefði bilað. Kærandi hefði ekki átt þess kost að láta lagfæra hana strax en staðið hefði til að gera það fljótlega. Bifreiðin líti þokkalega út og ætti ekki að hafa truflað neinn. Kærandi hafi ekki tekið eftir miðanum sem límdur hefði verið á bifreiðina þar sem hann búi ekki í Sandgerði. Honum hafi borist bréf frá Vöku í október 2018 þar sem honum hafi verið tilkynnt að hald hefði verið lagt á bílinn og væri hann geymdur í geymsluporti Vöku að beiðni Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja: Heilbrigðiseftirlitið kveður að fram hafi komið á viðvörunarmiða sem límdur hafi verið á umrædda bifreið að ákvörðunin væri kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt um eða mátt vera kunnugt um ákvörðunina. Viðvörunarmiði hafi verið límdur á hliðarrúðu og verið vel sýnilegur. Þar sem ekki hafi verið brugðist við viðvörun eða athugasemdir gerðar við ákvörðun um brottflutning bifreiðarinnar hafi ákvörðun þar um verið framfylgt. Gera verði þá kröfu til eigenda að þeir hafi umsjón með ökutækjum sínum, en samkvæmt kæru hafi kærandi ekki vitjað bifreiðarinnar í tvo mánuði. Ekkert hafi hindrað kæranda í að kynna sér framkomna viðvörun. Verði ekki annað séð en að kærufrestur hafi verið liðinn fyrir allnokkru þegar ákvörðunin hafi verið kærð til úrskurðarnefndarinnar.

Verði ekki fallist á frávísun málsins og málið teljist tækt til efnislegrar meðferðar sé farið fram á að kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði hafnað. Samkvæmt gögnum málsins hafi viðvörun um að bifreiðin yrði flutt á brott verið límd á hliðarrúðu hennar, bílstjóramegin, og eiganda veittur sjö daga frestur til að bregðast við. Ekki hafi verið brugðist við af hans hálfu og bifreiðin því verið fjarlægð 19. september 2018, eða 15 dögum eftir að tilkynning hafi verið límd á ökutækið.

Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja starfi í umboði heilbrigðisnefndar skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Heimild heilbrigðisnefndar til að beita þvingunarúrræðum byggist á XVII. kafla laga nr. 7/1998. Í 1. mgr. þágildandi 60. gr. laganna hafi verið kveðið á um til hvaða úrræða væri heimilt að grípa, þ.m.t. að leggja hald á lausamuni og farga þeim vegna brota á lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim.

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti sé bannað að skilja eftir, flytja, dreifa eða geyma hluti, búnað eða tæki á þann hátt að valdið geti skaða, mengun eða lýti á umhverfinu og gildi það jafnt um smærri sem stærri hluti. Í 21. gr. reglugerðarinnar sé síðan kveðið á um að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja lausamuni, númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Samkvæmt 5. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs sé heilbrigðisnefnd einnig veitt heimild til að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, t.d. með álímingarmiða með aðvörunarorðum, og gildi sú heimild einnig um einkalóðir manna. Um þvingunarúrræði vísist til 66. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Sömu heimildir gildi um númerslausar bifreiðar sem standi á einkalóðum, eins og að framan hafi verið rakið, en aðgerðir heilbrigðiseftirlits gagnvart ökutækjum sem séu ekki lengur í umferð byggist m.a. á markmiði 1. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Mengunarhætta stafi af gömlum ökutækjum sem ekki séu lengur í notkun og að mati eftirlitsins hafi umrætt ökutæki auk þess verið til lýta fyrir umhverfið. Bifreiðin hafi ekki verið á skrá í ríflega 5 ár og verið mjög hrörleg, allt ytra byrði hennar hafi verið verulega ryðgað og dældað, framrúða hafi verið brotin og bifreiðin öll borið merki þess að hafa verið yfirgefin, auk þess að hafa ekki verið færð til aðalskoðunar frá árinu 2013 samkvæmt ökutækjaskrá.

Bent sé á að fjöldi ökutækja sem tekin hafi verið úr notkun og lagt geti auk þess skapað ýmis vandamál og óþrifnað sem stemma þurfi stigu við í samræmi við gildandi lög og reglugerðir, sem vísað hafi verið til. Mengunarhættu stafi af ökutækjum sem svona sé komið fyrir og beri heilbrigðiseftirliti að bregðast við í samræmi við gildandi réttarheimildir. Á heimasíðu Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja sé á skýran og aðgengilegan hátt tilgreint hvaða reglur gildi um númerslausar bifreiðar í umdæminu og séu þær reglur öllum aðgengilegar. Kæranda hafi því mátt vera fyllilega ljóst að hið umdeilda ökutæki mætti ekki standa þar sem því hefði verið komið fyrir.

Umrætt ökutæki hafi verið númeralaust og með viðvörunarmiða sem límdur hafi verið á 4. september 2018. Eigandanum hefði verið veittur sjö daga frestur til að bregðast við. Heilbrigðiseftirlitið hefði síðan gripið til aðgerða 15 dögum eftir viðvörun, eða átta dögum eftir lok frestsins samkvæmt viðvöruninni, enda hefði eigandi ekkert aðhafst í málinu þrátt fyrir að hafa mátt sjá viðvörunina. Í tilkynningunni hefði komið fram að athugasemdir skyldu berast skriflega og upplýsingar um hvernig mætti hafa samband við eftirlitið verið gefnar, sem og veittar leiðbeiningar um kæruheimild. Þar sem engar skriflegar athugasemdir eða fyrirspurnir hefðu borist innan frestsins og ekki hefði verið orðið við fyrirmælum heilbrigðiseftirlitsins hefði verið gripið til lögbundins þvingunarúrræðis og ökutækið fjarlægt á kostnað eiganda, eins og boðað hefði verið, í fullu samræmi við gildandi réttarreglur og meginreglur þær sem birtar hafi verið á heimasíðu heilbrigðiseftirlitsins. Um heimildir til þessa sé og vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í kærumáli nr. 65/2016 frá 3. október 2017.

Loks sé á það bent að þegar viðvörunarmiði hafi verið límdur á bifreiðina hafi hún staðið á stóru opnu malarplani við Strandgötu og því getað talist hafa verið á almannafæri skv. 20. gr. reglugerðar nr. 941/2002, auk þess sem ákvæði reglugerðar nr. 737/2003 hafi átt við.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um hina kærðu ákvörðun. Gerir Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja kröfu um frávísun málsins á þeim grundvelli að lögbundinn kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra hafi verið lögð fram. Miðar heilbrigðiseftirlitið upphaf kærufrests við þann dag sem tilkynning var límd á rúðu hennar. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður miða límdum á bílrúða ekki jafnað við t.a.m. póstlagða tilkynningu á lögheimili. Mátti kærandi því ekki vita af umræddri ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins frá þeim tíma, sbr. fyrrnefnt lagaákvæði. Beiðni barst til Vöku um að fjarlægja bifreiðina 12. september 2018 og var hún flutt í geymslu Vöku 19. s.m. Kæranda var sent bréf með tilkynningu þess efnis, dags. 21. september 2018, og barst kæra í málinu 31. október s.á. Kærandi heldur því fram að honum hafi borist bréf Vöku í október og er ekki hægt að fullyrða um annað eða að honum hafi verið kunnugt um hina kærðu ákvörðun fyrr með hliðsjón af gögnum málsins. Telst kæran því nægilega snemma framkomin en að auki skal á það bent að í nefndu bréfi var hvorki leiðbeint um kæruleið né kærufrest.

Heilbrigðisnefndir starfa samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Samkvæmt 47. gr. laganna ber heilbrigðisnefnd að sjá um að framfylgt sé ákvæðum þeirra og reglugerða settra samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast framkvæmd á. Samkvæmt 49. laga nr. 7/1998 ráða heilbrigðisnefndir á hverju svæði heilbrigðisfulltrúa til að annast eftirlit sveitarfélaganna með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falla. Heilbrigðisfulltrúar starfa í umboði heilbrigðisnefndar samkvæmt sama ákvæði.

Ákvæði um valdsvið og þvingunarúrræði eru í XVII. kafla. laga nr. 7/1998. Samkvæmt 1. mgr. þágildandi 60. gr. geta heilbrigðisnefnd og heilbrigðisfulltrúi beitt eftirgreindum aðgerðum til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar m.a. samkvæmt lögunum og reglugerðum settum með stoð í þeim: 1. veitt áminningu, 2. veitt áminningu og tilhlýðilegan frest til úrbóta eða 3. stöðvað eða takmarkað viðkomandi starfsemi eða notkun, þar með lagt hald á vörur og fyrirskipað förgun þeirra. Samkvæmt 2. mgr. skal aðeins beita síðastnefnda úrræðinu í alvarlegri tilvikum, við ítrekuð brot eða ef aðilar sinna ekki úrbótum innan tiltekins frests. Samkvæmt framangreindu er ljóst að heilbrigðisnefndir og heilbrigðiseftirlit hafa lagaheimildir fyrir þvingunaraðgerðum, sem m.a. fela í sér haldlagningu á lausamunum og förgun þeirra vegna brota á lögum nr. 7/1998 eða reglugerðum settum með stoð í þeim.

Reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti er sett með heimild í 4. gr. laga nr. 7/1998 og reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs með heimild í 4. og 5. gr. sömu laga, sem og 43. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Heimildir til að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök er að finna í ákvæðum 21. gr. reglugerðar um hollustuhætti og 17. gr. reglugerðar um meðhöndlun úrgangs. Í nefndri 21. gr. er að finna heimild heilbrigðisnefndar til að láta fjarlægja lausamuni, númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti á almannafæri að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Í áðurnefndri 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 segir m.a. að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, t.d. með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Um störf heilbrigðisnefndar og heilbrigðiseftirlits gilda að auki stjórnsýslulög nr. 37/1993, sbr. ákvæði 1. og 2. mgr. 1. gr. þeirra. Í 10. gr. stjórnsýslulaga er sú skylda lögð á stjórnvald að rannsaka mál nægjanlega áður en ákvörðun er tekin. Þá er í 14. gr. laganna kveðið á um að ef aðili máls eigi rétt á að tjá sig um efni þess skv. 13. gr. skuli stjórnvald, svo fljótt sem því verður við komið, vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrir fram. Geta fyrrgreind reglugerðarákvæði, þar sem í dæmaskyni er tilgreint með hvaða hætti veita megi viðvörun áður en gripið sé til þvingunarúrræða, ekki vikið til hliðar ákvæðum stjórnsýslulaga. Í því sambandi er rétt að benda á að tilkynning til aðila máls um að mál hans sé til meðferðar er jafnan nauðsynleg forsenda þess að hann geti neytt andmælaréttar síns.

Kærandi heldur því fram að hann hafi ekki tekið eftir miðanum sem límdur var á bifreiðina þar sem hann búi ekki í Sandgerði. Samkvæmt gögnum málsins var umrædd bifreið kæranda staðsett á bílastæði við hús sem skráð er sem iðnaðarhúsnæði í eigu tilgreindra aðila. Heldur kærandi því fram að bifreiðin hafi staðið þar með leyfi þeirra og liggur ekki annað fyrir en að svo hafi verið. Að teknu tilliti til staðsetningar bifreiðarinnar verður að telja að Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja hefði verið í lófa lagið að reyna til þrautar að kanna eignarhald bifreiðinnar með því að spyrjast fyrir í húsi því sem hún stóð við áður en miði var límdur á rúðu hennar. Breytir þar engu þótt ástandi bifreiðarinnar hafi verið ábótavant. Þar sem svo var ekki gert er ekki hægt að líta svo á að málið hafi verið rannsakað nægjanlega áður en ákvörðun var tekin í því, svo sem 10. gr. stjórnsýslulaga áskilur. Er og til þess að líta að hefðu upplýsingar fengist um eignarhald bifreiðarinnar hefði verið hægt að tilkynna eiganda hennar um ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins með vandaðri hætti en álímingu miða á rúðu bifreiðarinnar og gefa honum það færi til andmæla sem honum er tryggt að lögum skv. 13. gr., sbr. og 14. gr., stjórnsýslulaga.

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun slíkum annmörkum háða að ekki verði hjá því komist að fella hana úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar, auk þess sem málinu var frestað meðan beðið var niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í eðlislíku máli.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 4. september 2018 um að fjarlægja bifreið af lóðinni Strandgötu 6 í Sandgerði.

mar 09
Love0

121/2018 Númerslaus bifreið, Sandgerði

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 5. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 121/2018, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 8. ágúst 2018 um að fjarlægja númerslausa bifreið við hlið einbýlishússins að Hlíðargötu 2 í Sandgerði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. október 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir íbúi, Hlíðargötu 2, Sandgerði, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 8. ágúst 2018 að fjarlægja númerslausa bifreið í eigu kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Samkvæmt gögnum málsins leysti kærandi bílinn út 3. október 2018 og hafði stöðvun réttaráhrifa því ekki sérstaka þýðingu með tilliti til hagsmuna kæranda. Verður málið því nú tekið til endanlegs úrskurðar.

Gögn málsins bárust frá heilbrigðisnefnd Suðurnesja 9., 24. og 29. október 2018, sem og í febrúar 2019.

Málavextir: Hinn 8. ágúst 2018 límdi starfsmaður Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja miða á bifreið kæranda þar sem fram kom að fjarlægja bæri bifreiðina hið fyrsta og var gefinn frestur í eina viku til að bregðast við. Bifreiðin var síðan fjarlægð og komið fyrir í geymsluporti Vöku í Reykjavík 5. september s.á. Kærandi óskaði eftir skriflegum rökstuðningi fyrir ákvörðuninni með tölvupósti 7. september 2018, en fyrir þann tíma mun kærandi hafa átt símtal við starfsmann eftirlitsins og lýst yfir óánægju sinni. Skriflegur rökstuðningur var veittur 17. s.m. þar sem m.a. var leiðbeint um kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Málsrök kæranda: Kærandi kveður að óheimilt hafi verið að fjarlægja bifreiðina samkvæmt 1. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti þar sem hún hafi ekki verið staðsett á almannafæri heldur á einkalóð, þ.e. að hluta til á eignarlóð kæranda nr. 2 við Hlíðargötu og að hluta til á eignarlóð þar við hlið með samþykki eiganda þess lands. Heilbrigðiseftirlitið hafi vegna þessa ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína og munnleg mótmæli kæranda hafi fallið fyrir daufum eyrum starfsmanna eftirlitsins. Kærandi hafi verið sviptur umráðum bifreiðar sinnar og eftirlitið hvorki gætt að leiðbeiningarskyldu, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né rannsóknarskyldu, sbr. 10. gr. laganna.

Ekki hafi verið sýnt fram á að geymsla bifreiðar kæranda á umræddu svæði hafi valdið skaða, mengun eða lýti á umhverfinu í skilningi 1. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti. Af framangreindu leiði einnig að ekki hafi verið til staðar fullnægjandi forsendur fyrir beitingu 5. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs. Til að stuðla að almennum þrifnaði utanhúss sé heilbrigðisnefndum, samkvæmt ákvæðinu, m.a. veitt heimild til að fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök hvort sem er innan eða utan einkalóða. Með því sé heilbrigðisnefndum veitt heimild til að tryggja markmið reglugerðarinnar, sem sé að tryggja að meðhöndlun úrgangs valdi sem minnstum óæskilegum áhrifum á umhverfið og draga úr myndun úrgangs með skipulegum hætti. Bifreið kæranda hafi að öllu leyti verið í lagi. Hún hafi verið án ryðbletta og skemmda og með skoðun til loka septembermánaðar 2018. Hún hafi einungis verið keyrð um 117 þúsund km ásamt því að öll opinber gjöld hafi verið greidd. Bifreiðin hafi í raun verið í „toppstandi“, að undanskildum biluðum startara. Þá liggi engin gögn fyrir þess efnis að bifreiðin hafi haft mengandi áhrif í för með sér í skilningi 3. gr. reglugerðar um meðhöndlun úrgangs. Samkvæmt túlkun eftirlitsins virðist starfsmönnum því í sjálfsvald sett hvort fjarlægja eigi númerslausa bíla á einkalóðum manna án frekari rökstuðnings um hvernig sú bifreið valdi skaða, mengun eða óþrifnaði á umhverfinu. Hvorki sé að sjá að legið hafi fyrir ákvörðun heilbrigðisnefndar um að fjarlægja bifreiðina né að hún hafi verið fjarlægð vegna umkvartana nágranna eða annarra. Ákvörðunin virðist einungis hafa byggst á persónulegu mati starfsmanns eftirlitsins. Ekki sé hægt að byggja einungis á huglægu mati starfsmanna stjórnvaldsins en slíkt brjóti freklega í bága við grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, þ. á m. regluna um lögbundna stjórnsýslu. Þá hafi hvorki í tilkynningu eftirlitsins né í rökstuðningi verið vísað til ástæðna þess að bifreiðin væri fjarlægð, nema að hún hafi verið á almannafæri. Verði að gera kröfu um að stjórnvaldsákvarðanir sem þessar byggi á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum, en um sé að ræða afar íþyngjandi úrræði.

Þegar kærandi hafi haft samband við heilbrigðiseftirlitið hafi honum ekki verið með fullnægjandi hætti leiðbeint um réttarstöðu sína, heldur aðeins tjáð að ákvörðun stjórnvaldsins stæði. Tilkynning eftirlitsins sem límd hafi verið á bifreiðina hafi öll verið hin óskýrasta og þrátt fyrir að bent hafi verið á kæruleið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hafi ekki verið bent á heimild 5. gr. laga nr. 130/2011 til stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða. Þá hafi við meðferð málsins að auki verið brotið gegn reglunni um skyldubundið mat og ákvæðum 12. og 13. gr. stjórnsýslulaga um meðalhóf og og andmælarétt.

Kærandi tekur loks fram að kæra þessi sé ekki of seint fram komin, enda verði að líta annars vegar til þess að heilbrigðiseftirlitið hafi leiðbeint kæranda um kæruheimild í bréfi til hans, dags. 17. september 2018, og hins vegar til þess að kærandi hafi verið upplýstur um það á fundi með starfsmanni eftirlitsins að ákvörðun þess stæði þar sem kærandi hefði ekki nýtt sér sjö daga frest til að fjarlægja bifreið sína, sbr. 2. og 3. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Máli sínu til stuðnings vísar kærandi einnig til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í kærumáli nr. 65/2016 frá 3. október 2017.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja: Heilbrigðiseftirlitið fer fram á að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Á viðvörunarmiða sem límdur hafi verið á rúðu bifreiðarinnar komi fram að ákvörðunin sé kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Óumdeilt sé samkvæmt málsgögnum að kærandi hafi séð viðvörunarmiðann, enda taki hann fram að hann hafa haft samband við eftirlitið símleiðis vegna málsins ásamt því að hann hafi lagt fram myndir af ökutækinu með álímdum miða. Ekki sé rétt sú staðhæfing kæranda að hann hafi ítrekað haft samband við heilbrigðisfulltrúa og lýst yfir óánægju sinni, en á því megi skilja að málin hafi verið rædd efnislega. Hið rétta sé að kærandi muni hafa hringt heim til starfsmanns eftirlitsins um kvöldið eða kvöldið eftir álímingu miðans og þá ekki verið í ástandi til þess að ræða málið, auk þess sem það hafi verið utan afgreiðslutíma og starfsstöðvar eftirlitsins. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda hafi orðið kunnugt um eða mátt vera kunnugt um ákvörðun. Ákvörðunin hafi verið tilkynnt með álímdum miða hinn 8. ágúst 2018. Kærufrestur hafi því verið löngu liðinn þegar ákvörðunin hafi verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, en fresturinn sé alfarið óháður því hvort farið hafi verið sérstaklega fram á rökstuðning fyrir ákvörðun. Í skriflegum rökstuðningi, sem sendur hafi verið hinn 17. september 2018, hafi komið fram að ákvörðun eftirlitsins væri kæranleg til úrskurðarnefndarinnar, en engin afstaða hafi þar verið tekin til kærufrests eða hvort málið hefði þá þegar verið kært til nefndarinnar.

Verði ekki fallist á frávísun málsins og málið teljist tækt til efnislegrar meðferðar sé farið fram á að kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði hafnað. Samkvæmt gögnum málsins hafi viðvörun um að bifreiðin yrði flutt á brott verið límd á hliðarrúðu hennar, bílstjóramegin, og eigandanum veittur sjö daga frestur til að bregðast við. Ekki hafi verið brugðist við af hálfu eigandans og bifreiðin því verið fjarlægð 22 dögum eftir að tilkynning hafi verið límd á ökutækið.

Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja starfi í umboði heilbrigðisnefndar skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Heimild heilbrigðisnefndar til að beita þvingunarúrræðum byggist á XVII. kafla laga nr. 7/1998. Í 1. mgr. 60. gr. laganna sé kveðið á um til hvaða úrræða sé heimilt að grípa, þ.m.t. að leggja hald á lausamuni og farga þeim vegna brota á lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Þessar valdheimildir séu einnig óháðar umferðarlögum nr. 50/1987. Heilbrigðiseftirlitið leggi áherslu á að við mat á framfylgd valdheimilda og aðgerða sem eftirlitið þurfi að grípa til þurfi að líta til þess að heilbrigðiseftirlit byggist á fyrirbyggjandi aðgerðum til að vernda heilsu manna og tryggja heilnæmt umhverfi. Of seint sé að bregðast við þegar mengun eða óþrifnaður sé orðinn öllum til ama. Heimildir heilbrigðiseftirlitsins vegna númerslausra bifreiðra skv. reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti og nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs séu skýrar. Mikilvægt sé að átta sig á því að þegar skráningarmerki hafi verið tekin af ökutæki sé útilokað fyrir eftirlitið að grafast fyrir um hver eigi ökutækið og sé m.a. af þeim ástæðum boðið að viðvörun skuli límd á ökutækið sjálft. Kærandi hafi séð tilkynninguna fljótt og vel innan frestsins en virðist hafa ákveðið að bregðast ekki við tilmælum sem fram hafi komið á viðvörunarmiða. Ákvörðun um álímingu á ökutækið, sem hafi verið tekið úr umferð, hafi verið í samræmi við reglugerðarheimildir og vinnureglur sem birtar hafi verið á heimasíðu eftirlitsins. Á miðanum hafi komið fram allar upplýsingar sem kærandi hafi þurft á að halda. Fram hafi komið að athugasemdir ættu að berast skriflega, gefnar hafi verið upplýsingar um hvernig mætti hafa sambandið við heilbrigðiseftirlitið og veittar leiðbeiningar um kæruheimild. Kærandi hafi auk þess haft ríflegan frest til að veita upplýsingar og koma á framfæri athugasemdum sínum og skýringum, ef hann hefði svo kosið, eða flytja bifreiðina á brott. Þar sem engar skriflegar athugasemdir eða fyrirspurnir hafi borist innan frests og ekki verið orðið við fyrirmælum heilbrigðiseftirlitsins hafi verið gripið til lögbundins þvingunarúrræðis og ökutækið fjarlægt á kostnað eiganda, eins og boðað hafi verið og í fullu samræmi við meginreglur þær sem birtar séu á heimasíðu heilbrigðiseftirlitsins. Auk þess sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 65/2016 frá 3. október 2017. Á heimasíðu eftirlitsins sé að finna verklagsreglur sem allir geti kynnt sér og hafi verið farið eftir þeim. Jafnræðisreglunni hafi því verið fylgt eftir og meðalhófs gætt. Þannig hafi kærandi fengið ríflega þriggja vikna frest til að bregðast við áður en ákvörðuninni hafi verið hrint í framkvæmd. Engin skrifleg andmæli hafi borist innan frestsins. Skilyrði 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi þannig verið uppfyllt. Fyrst þegar ökutækið hafi verið flutt á brott hafi lögmaður kæranda óskað rökstuðnings, sem veittur hafi verið þótt frestur samkvæmt stjórnsýslulögum til að veita rökstuðning hafi verið liðinn. Líkt og áður segi hafi leiðbeiningar um málsmeðferð verið að finna á álímingarmiða, en símhringingar heim til starfsmanns eftirlitsins eftir lokun og fram eftir kvöldi geti ekki fallið undir það að talað sé „fyrir daufum eyrum“, líkt og haldið sé fram í kæru.

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti sé bannað að skilja eftir, flytja, dreifa eða geyma hluti, búnað eða tæki á þann hátt að valdið geti skaða, mengun eða lýti á umhverfinu og gildi það jafnt um smærri sem stærri hluti. Í 21. gr. reglugerðarinnar sé síðan kveðið á um að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja lausamuni, númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Samkvæmt 5. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs sé heilbrigðisnefnd einnig veitt heimild til að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, t.d. með álímingarmiða með aðvörunarorðum, og gildi sú heimild einnig um einkalóðir manna. Um þvingunarúrræði vísist til 66. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Skilyrði ákvæðanna hafi verið uppfyllt. Þegar viðvörunarmiði hafi verið límdur á umrætt ökutæki hafi það hvorki verið innan bílastæðis né lóðar og því talist vera á almannafæri í skilningi 20. gr. reglugerðar nr. 941/2002, auk þess sem ákvæði reglugerðar nr. 737/2003 hafi átt við.

Sömu heimildir gildi um númerslausar bifreiðar sem standi á einkalóðum, eins og að framan hafi verið rakið, en aðgerðir heilbrigðiseftirlits gagnvart ökutækjum sem séu ekki lengur í umferð byggist m.a. á markmiði 1. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Mengunarhætta stafi af gömlum ökutækjum sem ekki séu lengur í notkun og að mati eftirlitsins hafi umrætt ökutæki auk þess verið til lýtis fyrir umhverfið.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Vegna kröfu um frávísun vegna kærufrests tekur kærandi fram að umrædd bifreið hafi verið staðsett nokkrum metrum frá húsi hans. Honum hafi ekki verið sérstaklega tilkynnt um aðvörunina heldur hafi hann tekið eftir miðanum nokkrum dögum eftir að hún hafi verið límd á bifreiðina. Í kjölfarið hafi hann ítrekað lýst yfir óánægju sinni með ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins um að fjarlægja bifreiðina en hafnað hafi verið öllum kröfum kæranda og honum tilkynnt að ákvörðunin stæði. Því hafi kærandi leitað til lögmanns 7. september 2018 og óskað eftir því að hann gætti hagsmuna hans gagnvart eftirlitinu. Samdægurs hafi verið sendur tölvupóstur til eftirlitsins þar sem óskað hafi verið eftir skriflegum rökstuðningi. Hafi það verið forsenda þess að hægt væri að taka afstöðu til lögmætis ákvörðunarinnar, þar sem kærandi hefði hvorki í samskiptum sínum við starfsmenn eftirlitsins né með ofangreindum aðvörunarmiða verið upplýstur nánar um þær forsendur sem legið hefðu henni til grundvallar. Honum hafi aðeins verið tjáð að ákvörðunin stæði, auk þess sem aðvörunarmiðinn hafi aðeins geymt almennar tilvísanir til valdheimilda heilbrigðiseftirlitsins. Í svari eftirlitsins 17. september 2018 hafi komið fram að ákvörðunin stæði, en hins vegar hafi rökstuðningurinn fyrir ákvörðuninni verið annar en fyrir hinni upphaflegu ákvörðun. Þá hafi í bréfinu verið leiðbeint um kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Því hafi mátt gera ráð fyrir því að stjórnvaldið liti svo á að kæranda væri heimilt að skjóta ágreiningi sínum til nefndarinnar þvert á frávísunarkröfur sínar nú fyrir nefndinni og sínar eigin leiðbeiningar.

Í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 sé ekki að finna almenn ákvæði um form og efni stjórnsýslukæru heldur sé gert ráð fyrir því að aðili máls geti borið fram kæru sína jafnt munnlega sem skriflega. Stjórnvaldi beri síðan á grundvelli atviksbundins mats að leggja mat á hvort líta beri á erindi aðila sem stjórnsýslukæru, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 735/1992 frá 8. júní 1993. Þá sé þess ekki krafist að ólöglærður aðili tilgreini sérstaklega erindi sitt sem stjórnsýslukæru svo erindi hans hljóti meðferð sem slíkt, en krafa sé gerð um að stjórnvald leiðbeini aðila þannig að hann geti komið kröfum sínum í lögformlegan búning. Á grundvelli leiðbeiningarskyldu stjórnvalds, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, og rannsóknarskyldu stjórnvalds, sbr. 10. gr. laganna, beri stjórnvaldi innan eðlilegra marka að leiðbeina aðila máls og tryggja að honum sé bæði kunnugt og fært að nýta þau lögbundnu úrræði sem honum standi til boða til að fá ákvörðun stjórnvalds endurskoðaða. Þrátt fyrir að stjórnsýslulög kveði ekki á um sérstakar formkröfur er lúti að efni og formi leiðbeininga stjórnvalds beri því þó ávallt að gæta þess að veita aðila einstaklingsbundnar leiðbeiningar þegar þess sé leitað eða aðili hafi sýnilega þörf fyrir slíkt. Við málaleitanir kæranda hafi starfsmenn heilbrigðiseftirlitsins haft ærið tilefni til að líta svo á að kærandi vildi ekki una ákvörðun eftirlitsins og hann bersýnilega haft þörf fyrir frekari leiðbeiningar. Veigamiklar ástæður hafi staðið til þess, í ljósi hins skamma kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, að eftirlitið upplýsti kæranda um rétt hans og hættu á að skortur á skriflegum erindum gætu leitt til réttindamissis og réttarspjalla. Af samskiptum kæranda og eftirlitsins megi draga þá ályktun að eftirlitið hafi litið svo á að kærandi gæti kært málið þrátt fyrir að það krefjist nú frávísunar.

Í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga komi fram að hafi kæra borist að liðnum kærufresti skuli vísa henni frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Í skýringum með 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. sé sem dæmi um afsakanlegar ástæðu tekið að stjórnvald hafi vanrækt að veita leiðbeiningar um kæruheimild skv. 20. gr. laganna. Því beri, vegna vanrækslu á að veita leiðbeiningar, að taka kæru hans til efnislegrar meðferðar þar sem afsakanlegt hafi verið að kæra hans bærist ekki innan mánaðar frá því að miði hafi verið límdur á rúðu bifreiðar hans. Verulega halli á kæranda  þegar litið sé til þess hvernig tilkynningin hafi borist og hve skamman tíma hann hafi haft til að leita réttar síns.

Ef ekki sé fallist á framangreint byggi kærandi á því, líkt og í kæru, að kærufrestur hafi ekki byrjað að líða fyrr en 17. september 2018, þegar kæranda hafi borist skriflegur rökstuðningur eftirlitsins. Skriflegur rökstuðningur sé forsenda þess að aðili stjórnsýslumáls getið metið hvort tilefni sé til að leita endurskoðunar ákvörðunar stjórnvalds, enda hafi kærandi ekki verið upplýstur um forsendur ákvörðunar fyrr en með því bréfi. Þessu til stuðnings sé vísað til 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga og fyrrnefnds úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 65/2016 frá 3. október 2017.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun. Gerir Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja kröfu um frávísun í málinu á þeim grundvelli að lögbundinn kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra hafi verið lögð fram og miðar eftirlitið upphaf frestsins við þann dag sem tilkynning var límd á rúðu umræddrar bifreiðar.

Miða límdum á bílrúðu verður ekki jafnað við t.a.m. póstlagða tilkynningu á lögheimili. Þó virðist óumdeilt að kæranda hafi orðið kunnugt um hina kærðu ákvörðun í ágústmánuði 2018, þegar símasamskipti munu hafa átt sér stað milli hans og starfsmanns eftirlitsins, en kæra barst ekki í málinu fyrr en 2. október s.á. Var þá kærufrestur liðinn þar sem hann byrjaði að líða þegar kærandi fékk vitneskju um ákvörðunina, sbr. orðalag nefnds lagaákvæðis. Má enda almennt til þess ætlast að sá sem vitneskju fær um ákvörðun aðhafist án tafa sé hann ósáttur við efni hennar. Á miða þeim sem límdur var á bifreið kæranda kom fram að hægt væri að kæra málsmeðferð og aðgerðir eftirlitsins til sérstakrar úrskurðarnefndar skv. 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Heiti nefndarinnar var hins vegar ekki frekar tilgreint og var kærufrestur ekki tiltekinn. Með bréfi, dags. 6. september 2018, var kæranda tilkynnt að bifreið hans hefði verið flutt í geymslu Vöku og degi síðar óskaði lögmaður hans eftir skriflegum rökstuðningi heilbrigðiseftirlitsins fyrir ákvörðuninni með vísan til 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í bréfi heilbrigðiseftirlitsins, dags. 17. s.m., var tekið fram að frestur til að óska rökstuðnings samkvæmt nefndri lagagrein væri liðinn en eigi að síður væri umbeðinn rökstuðningur veittur og var hann að finna í bréfinu. Áréttað var í lok bréfsins að svo sem fram kæmi á miða þeim sem límdur hefði verið á viðkomandi bifreið væri ákvörðunin kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en kærufrestur var ekki tilgreindur. Í 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga er tekið fram að í ákvörðun sem kynnt sé skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skuli veita leiðbeiningar um kæruheimild, þegar hún sé fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, svo og hvert beina skuli kæru. Svo sem rakið er skorti á kæruleiðbeiningar eftirlitsins hvað kærufrest varðaði. Kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar er skemmri en mælt er fyrir um í 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga og því rík ástæða til að leiðbeina þar um. Verður með hliðsjón af því að líta svo á að afsakanlegt sé að kæran hafi ekki borist fyrr en 3. október 2018 þrátt fyrir að kærandi hafi notið aðstoðar lögmanns frá 7. september s.á. Verður kæran því tekin til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Heilbrigðisnefndir starfa samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Samkvæmt 47. gr. laganna ber heilbrigðisnefnd að sjá um að framfylgt sé ákvæðum þeirra og reglugerða settra samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast framkvæmd á. Gilda og stjórnsýslulög nr. 37/1993 um störf nefndarinnar. Samkvæmt 49. laga nr. 7/1998 ráða heilbrigðisnefndir á hverju svæði heilbrigðisfulltrúa til að annast eftirlit sveitarfélaganna með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falla. Heilbrigðisfulltrúar starfa í umboði heilbrigðisnefndar samkvæmt sama ákvæði.

Ákvæði um valdsvið og þvingunarúrræði eru í XVII. kafla. laga nr. 7/1998. Samkvæmt 1. mgr. þágildandi 60. gr. laganna gátu heilbrigðisnefnd og heilbrigðisfulltrúi beitt eftirgreindum aðgerðum til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar m.a. samkvæmt lögunum og reglugerðum settum með stoð í þeim: 1. veitt áminningu, 2. veitt áminningu og tilhlýðilegan frest til úrbóta eða 3. stöðvað eða takmarkað viðkomandi starfsemi eða notkun, þar með lagt hald á vörur og fyrirskipað förgun þeirra. Samkvæmt 2. mgr. skyldi aðeins beita síðastnefnda úrræðinu í alvarlegri tilvikum, við ítrekuð brot eða ef aðilar sinntu ekki úrbótum innan tiltekins frests. Samkvæmt framangreindu er ljóst að heilbrigðisnefndir og heilbrigðiseftirlit höfðu lagaheimildir fyrir þvingunaraðgerðum, sem m.a. fólu í sér haldlagningu á lausamunum og förgun þeirra vegna brota á lögum nr. 7/1998 eða reglugerðum settum með stoð í þeim.

Reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti er sett með heimild í 4. gr. laga nr. 7/1998 og reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs er sett með heimild í 4. og 5. gr. sömu laga, sem og 43. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Heimildir til að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök er að finna í ákvæðum 21. gr. reglugerðar um hollustuhætti og 17. gr. reglugerðar um meðhöndlun úrgangs. Í nefndri 21. gr. er að finna heimild heilbrigðisnefndar til að láta fjarlægja lausamuni, númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti á almannafæri að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Í áðurnefndri 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 segir m.a. að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun. Um störf heilbrigðisnefndar og heilbrigðiseftirlits gilda að auki stjórnsýslulög nr. 37/1993, sbr. ákvæði 1. og 2. mgr. 1. gr. þeirra. Í 10. gr. stjórnsýslulaga er sú skylda lögð á stjórnvald að rannsaka mál nægjanlega áður en ákvörðun er tekin. Þá er í 14. gr. laganna kveðið á um að ef aðili máls eigi rétt á að tjá sig um efni þess skv. 13. gr. skuli stjórnvald, svo fljótt sem því verður við komið, vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrir fram. Geta fyrrnefnd reglugerðarákvæði, þar sem í dæmaskyni er tilgreint með hvaða hætti veita megi viðvörun áður en gripið sé til þvingunarúrræða, ekki vikið til hliðar ákvæðum stjórnsýslulaga. En tilkynning til aðila máls um að mál hans sé til meðferðar er jafnan nauðsynleg forsenda þess að hann geti neytt andmælaréttar síns.

Samkvæmt gögnum málsins var umrædd bifreið staðsett við hlið einbýlishússins að Hlíðargötu 2, þar sem kærandi er skráður til heimilis, þegar Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja lét fjarlægja hana þaðan. Að teknu tilliti til staðsetningar bifreiðarinnar verður að telja að heilbrigðiseftirlitinu hefði verið í lófa lagið að reyna til þrautar að kanna eignarhald bifreiðinnar með því að spyrjast fyrir í húsi því sem hún stóð við áður en miði var límdur á rúðu hennar. Þar sem svo var ekki gert er ekki hægt að líta svo á að málið hafi verið rannsakað nægjanlega áður en ákvörðun var tekin í því, svo sem 10. gr. stjórnsýslulaga áskilur. Er og til þess að líta að hefðu upplýsingar fengist um eignarhald bifreiðarinnar hefði verið hægt að tilkynna eiganda hennar um ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins með vandaðri hætti en álímingu miða á glugga bifreiðarinnar og gefa honum færi til andmæla, líkt og honum er tryggt að lögum skv. 13. gr. og 14. gr. stjórnsýslulaga.

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun slíkum annmörkum háða að ekki verði hjá því komist að fella hana úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar, auk þess sem málinu var frestað meðan beðið var niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í eðlislíku máli.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 8. ágúst 2018 um að fjarlægja númerslausa bifreið kæranda við hlið einbýlishússins að Hlíðargötu 2 í Sandgerði.

mar 09
Love0

118/2018 Númerslaus bifreið, Sandgerði

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 5. mars kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Endurupptekið var mál nr. 118/2018, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 8. ágúst 2018 um að fjarlægja bifreið af lóð kæranda Uppsalavegi 8 í Sandgerði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 28. janúar 2020, fór kærandi í máli nr. 118/2018 fram á endurupptöku þess máls en úrskurður í því var kveðinn upp 20. desember 2018. Athugasemdir Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja vegna framkominnar endurupptökubeiðni bárust úrskurðarnefndinni 11. febrúar 2020.

Málavextir: Hinn 8. ágúst 2018 límdi starfsmaður Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja miða á bifreið kæranda, þar sem fram kom að fjarlægja bæri bifreiðina hið fyrsta og var gefinn til þess einnar viku frestur. Bifreiðin var síðan fjarlægð 30. s.m. og komið fyrir í geymsluporti Vöku í Reykjavík. Kærandi sætti sig ekki við þetta og bar fram kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála þar sem gerð var krafa um að ákvörðun Heilbrigðiseftirlitsins yrði felld úr gildi. Úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð í málinu 20. desember 2018 um að hafna bæri ógildingarkröfu kæranda.

Hinn 12. mars 2019 leitaði kærandi til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir fyrrgreindum úrskurði úrskurðarnefndarinnar. Í áliti sínu nr. 10008/2019, dags. 17. janúar 2020, komst umboðsmaður Alþingis að þeirri niðurstöðu að úrskurðurinn væri ekki í samræmi við lög. Var það álit umboðsmanns að Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hefði ekki sýnt fram á að leitað hefði verið leiða til að upplýsa málið með fullnægjandi hætti áður en bifreiðin var fjarlægð af bílastæði við hús kæranda. Þá hefði ekki verið nægjanlegt að tilkynna kæranda um málið með því að líma miða á rúðu bifreiðar hennar í ljósi þess hvar bifreiðin hefði verið staðsett. Meðferð málsins hefði því ekki verið í samræmi við 10. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Auk þessa hefði ekki verið tekið nægjanlegt tilliti til þess við málsmeðferðina að gæta meðalhófs við val á leiðum til að leiða málið til lykta og kærandi því ekki haft raunhæft tækifæri til að gæta hagsmuna sinna. Loks hefði meðferð málsins ekki verið í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga. Beindi umboðsmaður Alþingis því til úrskurðarnefndarinnar að málið yrði tekið til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis frá kæranda. Barst slík beiðni nefndinni 28. janúar 2020, eins og fyrr greinir.

Málsrök kæranda: Um beiðni sína um endurupptöku vísar kærandi til fyrrgreinds álits umboðsmanns Alþingis frá 17. janúar 2020. Að auki bendir kærandi á að fram hafi komið í niðurstöðu úrskurðar úrskurðarnefndarinnar að liðin hafi verið tvö ár og fjórir mánuðir frá því að bílnúmerið hefði verið leyst út. Hið rétta sé að númerið af bifreiðinni hafi verið lagt inn í apríl 2016 að lokinni skoðun á bifreiðinni sem hafi verið án athugasemda. Næsta skoðun hafi átt að vera 1. maí 2017 en frestur hafi verið veittur í tvo mánuði þannig að skoða hafi átt bifreiðina í síðasta lagi 30. júlí s.á. Af því leiði að hægt hefði verið að taka númerin af hvenær sem var fram að þeim tíma og setja á bifreiðina. Samkvæmt þessu hafi liðið 13 mánuðir fram yfir þann tíma sem bifreiðin hafi átt að fara í skoðun en ekki 28 mánuðir, líkt og úrskurðarnefndin hafi gefið í skyn. Í rökstuðningi fyrir niðurstöðu úrskurðarins hafi komið fram að líkur mætti leiða að því að olíumengun stafaði frá bifreiðinni. Það sé hugarburður úrskurðarnefndarinnar, sem hafi ekki getað bent á neinn sem hafi haldið slíku fram, en hvorki heilbrigðiseftirlitið né Vaka, sem fjarlægt hafi bifreiðina, hafi staðfest það. Því hafi nefndin hvorki getað réttlætt að heimilt væri að fjarlægja bifreiðina á þeim forsendum né vísað til lagastoðar fyrir slíku.

Heilbrigðiseftirlitið hafi sagt í símtölum við eiginmann kæranda að bifreiðin hafi verið fjarlægð vegna þess að hún hafi verið númerslaus og engu hafi skipt hvar hún hafi staðið. Í samtölum við þá sem orðið hafi fyrir því að Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hafi límt miða á bifreiðar þeirra eða látið fjarlægja þær hafi komið fram það sama, þ.e. að þeir starfsmenn sem hafi framkvæmt verknaðinn eða látið framkvæma hann hafi sagt að þeir mættu láta fjarlægja númerslausa bíla á einkalóðum. Enda hafi Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja, líkt og fram hafi komið, aldrei gefið í skyn eða sagt að ástæða þess að bifreiðin hefði verið fjarlægð hefði verið vegna mengunar.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja: Hvað snerti málsmeðferð í málum sem varði óskráð ökutæki bendir heilbrigðiseftirlitið á að allt eftirlit byggist á fyrirbyggjandi aðgerðum. Þannig séu lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, lög nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs og reglugerðir settar samkvæmt þeim byggð á því að heilbrigðisnefndir þurfi ekki að sanna að mengun hafi raunverulega átt sér stað svo grípa megi til úrræða heldur að hætta sé á mengun. Heilbrigðiseftirlit væri til lítils ef eingöngu mætti grípa til viðeigandi úrræða eftir að mengun væri orðin staðreynd. Þetta grundvallaratriði verði að hafa að leiðarljósi.

Í 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé kveðið á um að vekja skuli athygli aðila máls á því að mál hans sé til meðferðar. Lögin geri hins vegar ekki sérstaka kröfu til ákveðins forms á slíkri tilkynningu. Aðferð heilbrigðiseftirlitsins við tilkynningu til eiganda ökutækis um málsmeðferð hafi verið í fullu samræmi við fyrirmæli í reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs og byggist á lögum nr. 55/2003, auk þess sem höfð hafi verið hliðsjón af niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í sambærilegum málum.

Samkvæmt 63.-64. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, sem í gildi hafi verið þegar atvik máls hafi átt sér stað, sbr. nú 72. gr. umferðarlaga nr. 77/2019, sé skráning ökutækja og eigenda þeirra gerð að kröfu hins opinbera og séu mikilvæg réttindi og skyldur eiganda tengd skráningunni. Eigandi beri samkvæmt lögunum ábyrgð á skráningarskyldu ökutæki, ástandi þess og að skráningin sé rétt. Eigandi ökutækis beri þannig ábyrgð á að unnt sé að finna eiganda eða umráðamann þess á hverjum tíma. Þegar skráningarmerki hafi verið tekin af ökutæki sé ekki unnt að grafast fyrir um eiganda þess. Verði að telja að eigandi sem taki skráningarmerki af beri ábyrgð á því gagnvart opinberum eftirlitsaðilum að unnt sé að grafast fyrir um hver beri ábyrgð á ökutækinu án sérstakrar fyrirhafnar. Þegar skráningarmerki hafa verið tekin af ökutæki hafi heilbrigðisnefnd, sem beri ábyrgð á framkvæmd heilbrigðiseftirlits í umdæmi sínu, ekki önnur ráð en að birta tilkynningu til eiganda, hvar sem hann sé niðurkominn, með því að líma tilkynningu á ökutækið sjálft. Þar sem skráður eigandi beri ávallt ábyrgð á ökutækinu verði að krefjast þess að hann líti eftir því þar sem það standi. Í máli kæranda hafi liðið 22 dagar frá því að tilkynning hafi verið límd á ökutækið þar til það hafi verið dregið á brott.

Í umræddu áliti umboðsmanns Alþingis hafi verið talið, miðað við hvar ökutækið væri staðsett, að borið hefði að kanna hvort eigandi þess væri til húsa í því húsi sem næst hefði staðið, t.d. með því að beina bréflegri tilkynningu í það hús. Heilbrigðiseftirlitið hafi áður bent á að mjög örðugt sé að beina skriflegum tilkynningum til eiganda sem ekki sé vitað hvar sé búsettur, t.d. þegar um atvinnuhúsnæði eða fjölbýlishús sé að ræða, eða að ökutæki hafi verið lagt í eða við götu. Staðsetning ökutækis veiti eitt og sér enga vísbendingu um hvar eiganda þess sé að finna, eins og dæmin sanni. Þvert á móti mætti ætla að skrifleg áskorun sem límd sé á ökutæki sem standi við sérbýli ætti að vera sýnilegri eiganda ökutækisins, búi hann þar, fremur en ef um stórt bílastæði sé að ræða, fjölbýlishús eða atvinnuhúsnæði.

Örðugt geti reynst að gera ríkari kröfur til birtingar í tilvikum þar sem ómerkt eða óskráð ökutæki séu staðsett á lóð við sérbýlishús. Ef beita eigi mismunandi aðferðum við tilkynningar til eigenda óskráðra ökutækja geti það leitt til ójafnræðis við málsmeðferð. Heilbrigðiseftirlitið hafi hingað til beitt sömu aðferð við tilkynningar til allra eigenda skráningarskyldra ökutækja, án tillits til staðsetningar. Byggist það m.a. á sjónarmiðum um ábyrgð og skyldur eigenda slíkra tækja samkvæmt heilbrigðis- og mengunarlöggjöf og umferðarlögum auk almennrar jafnræðisreglu, en augljóslega geti reynst örðugt að draga mörkin um hvenær beri að tilkynna bréflega og hvenær ekki í slíkum tilvikum sem hér um ræði. Kærandi hafi ekki brugðist við innan ríflegs frests og hafi ökutækið því verið flutt á brott. Heilbrigðiseftirlitið hafi ekki yfir geymslusvæði að ráða og notist því við fyrirtæki sem taki að sér að draga ökutæki og geyma. Ekki verði séð hvernig unnt hefði verið að bregðast öðruvísi við í þessu tilfelli, enda hafi eigandinn aldrei gert athugasemdir fyrr en búið hafi verið að framkvæma þá ákvörðun sem tilkynnt hefði verið að væri fyrirhuguð. Því verði að telja að framkvæmdin hafi samræmst meðalhófsreglunni.

Á heimasíðu Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja sé á skýran hátt tilgreint hvaða reglur gildi um númerslausar bifreiðar í umdæminu og þær reglur séu öllum aðgengilegar. Framkvæmdin hafi verið í samræmi við þær reglur auk þess sem vísað sé til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í kærumáli nr. 65/2016 frá 3. október 2017.

Samkvæmt ökutækjaskrá hafi ökutækið verið afskráð til úrvinnslu 7. september 2019.

Niðurstaða: Kærandi hefur farið fram á endurupptöku máls þessa. Með hliðsjón af niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í áliti hans nr. 10008/2019, dags. 17. janúar 2020, sem áður hefur verið lýst, er fallist á þá beiðni kæranda og málið tekið til úrskurðar að nýju. Samkvæmt upplýsingum úr ökutækjaskrá var bifreið sú sem deilan varðar afskráð til úrvinnslu 7. september 2019. Ekki liggur fyrir hvort atvik máls þessa hafi haft áhrif þar á. Þrátt fyrir það telur úrskurðarnefndin ekki útilokað að kærandi eigi lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi upphaflegu ákvörðunarinnar.

Heilbrigðisnefndir starfa samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Samkvæmt 47. gr. þeirra laga ber heilbrigðisnefnd að sjá um að framfylgt sé ákvæðum þeirra og reglugerða settra samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast framkvæmd á. Samkvæmt 49. gr. sömu laga ráða heilbrigðisnefndir á hverju svæði heilbrigðisfulltrúa til að annast eftirlit sveitarfélaganna með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falla. Heilbrigðisfulltrúar starfa í umboði heilbrigðisnefndar samkvæmt sama ákvæði.

Ákvæði um valdsvið og þvingunarúrræði eru í XVII. kafla. laga nr. 7/1998. Í 1. mgr. þágildandi 60. gr. laganna var kveðið á um að heilbrigðisnefnd og heilbrigðisfulltrúi gætu beitt eftirgreindum aðgerðum til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar m.a. samkvæmt lögunum og reglugerðum settum með stoð í þeim: 1. veitt áminningu, 2. veitt áminningu og tilhlýðilegan frest til úrbóta eða 3. stöðvað eða takmarkað viðkomandi starfsemi eða notkun, þar með lagt hald á vörur og fyrirskipað förgun þeirra. Samkvæmt 2. mgr. skyldi aðeins beita síðastnefnda úrræðinu í alvarlegri tilvikum, við ítrekuð brot eða ef aðilar sinntu ekki úrbótum innan tiltekins frests. Samkvæmt framangreindu er ljóst að heilbrigðisnefndir og heilbrigðiseftirlit höfðu lagaheimildir fyrir þvingunaraðgerðum, sem m.a. fólu í sér haldlagningu á lausamunum og förgun þeirra vegna brota á lögum nr. 7/1998 eða reglugerðum settum með stoð í þeim.

Reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti er sett með heimild í 4. gr. laga nr. 7/1998 og reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs er sett með heimild í 4. og 5. gr. sömu laga, sem og 43. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Heimildir til að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök er að finna í ákvæðum 21. gr. reglugerðar um hollustuhætti og 17. gr. reglugerðar um meðhöndlun úrgangs, með síðari breytingum. Í nefndri 21. gr. er að finna heimild heilbrigðisnefndar til að láta fjarlægja lausamuni, númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti á almannafæri að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Í áðurnefndri 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 segir m.a. að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, t.d. með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Um störf heilbrigðisnefndar og heilbrigðiseftirlits gilda að auki stjórnsýslulög nr. 37/1993, sbr. ákvæði 1. og 2. mgr. 1. gr. þeirra. Í 10. gr. stjórnsýslulaga er sú skylda lögð á stjórnvöld að rannsaka mál nægjanlega áður en ákvörðun er tekin. Þá er í 14. gr. laganna kveðið á um að ef aðili máls eigi rétt á að tjá sig um efni þess skv. 13. gr. skuli stjórnvald, svo fljótt sem því verði við komið, vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrir fram. Geta reglugerðarákvæði, sem í dæmaskyni nefna með hvaða hætti viðvörun geti verið veitt áður en gripið er til þvingunarúrræða, ekki vikið til hliðar ákvæðum stjórnsýslulaga. Í þessu sambandi er rétt að benda á að tilkynning til aðila máls um að mál hans sé til meðferðar er jafnan nauðsynleg forsenda þess að hann geti neytt andmælaréttar síns.

Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hefur borið því við að það geti leitt til ójafnræðis eigi að beita mismunandi aðferðum við tilkynningar til eigenda óskráðra ökutækja. Á það verður ekki fallist enda er alvanalegt að stjórnvöldum sé beinlínis skylt að lögum að framkvæma mat við meðferð máls og úrlausn þess að teknu tilliti til aðstæðna allra. Þá verður að hafa í huga að þótt gæta eigi samræmis og jafnræðis skv. 11. gr. stjórnsýslulaga felst jafnframt í jafnræðisreglunni að leysa beri úr ósambærilegum málum á ósambærilegan hátt, t.a.m. með því að haga tilkynningu til aðila um að mál þeirra sé til meðferðar með ólíkum hætti séu aðstæður ekki sambærilegar.

Í máli því sem hér er til umfjöllunar heldur kærandi því fram að hann hafi af ýmsum ástæðum ekki tekið eftir miðanum sem límdur var á bifreiðina á bílastæði fyrir utan heimili hans. Að teknu tilliti til staðsetningar bifreiðarinnar verður að telja að Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja hefði verið í lófa lagið að reyna til þrautar að kanna eignarhald bifreiðinnar með því að spyrjast fyrir í húsi því sem bifreiðin stóð við áður en miði var límdur á rúðu hennar. Þar sem það var ekki gert er ekki hægt að líta svo á að málið hafi verið rannsakað nægjanlega áður en ákvörðun var tekin í því, svo sem 10. gr. stjórnsýslulaga áskilur. Er og til þess að líta að hefðu upplýsingar fengist um eignarhald bifreiðarinnar hefði verið hægt að tilkynna eiganda hennar um ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins með vandaðri hætti en álímingu miða á rúðu bifreiðarinnar og gefa honum það færi til andmæla sem honum er tryggt skv. 13. gr., sbr. og 14. gr., stjórnsýslulaga.

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun slíkum annmörkum háða að ekki verði hjá því komist að fella hana úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 8. ágúst 2018 um að fjarlægja bifreið af lóð kæranda Uppsalavegi 8 í Sandgerði.

mar 09
Love0

62/2019 Vesturlandsvegur

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 5. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 62/2019, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. júní 2019 um að framkvæmdir vegna breikkunar Vesturlandsvegar um Kjalarnes skuli háðar mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. júlí 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir Vegagerðin þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. júní 2019 að framkvæmdir vegna breikkunar Vesturlandsvegar um Kjalarnes skuli háðar mati á umhverfis-áhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Skipulagsstofnun verði gert að taka málið aftur til löglegrar meðferðar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 16. ágúst 2019.

Málavextir: Hinn 27. febrúar 2019 barst Skipulagsstofnun tilkynning til ákvörðunar um matsskyldu fyrirhugaðra framkvæmda við breikkun Vesturlandsvegar um Kjalarnes samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Var vísað til þess að um tilkynningarskylda framkvæmd væri að ræða, sbr. tl. 13.02 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000. Í meðfylgjandi greinargerð framkvæmdaraðila kom fram að framkvæmdin fæli í sér breikkun á um 9 km kafla Vesturlandsvegar á milli Varmhóla og vegamóta við Hvalfjarðargöng. Um væri að ræða breikkun vegarins í 2+1 veg ásamt hliðarvegum, hringtorgum og göngu-, hjóla- og reiðstígum. Vegurinn myndi breikka úr 9-10 m í 16,5 m án fláa og væri áætlað að um 5,85-6,75 ha svæði færi undir breikkunina. Áhrifasvæði breikkunarinnar myndi að öllu leyti vera innan veghelgunarsvæðis núverandi vegar.

Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna Reykjavíkurborgar, Fiskistofu, Haf-rannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræði-stofnunar Íslands, Samgöngustofu og Umhverfisstofnunar. Töldu Reykjavíkurborg, Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur, Umhverfisstofnun, Náttúrufræðistofnun Íslands, Haf-rannsóknastofnun og Fiskistofa að framkvæmdin skyldi ekki sæta mati á umhverfisáhrifum en komu á framfæri athugasemdum og ábendingum. Benti Umhverfisstofnun á að hluti framkvæmdarinnar væri á svæði í grennd við Hofsvík á Kjalarnesi sem vegna fjöruvistgerða væri tilnefnd á framkvæmdaáætlun um friðlýsingar og friðun. Auk þess væri fjaran sérstæð vegna fjörumós, klóþangsfjöru og klóþangsklungurs, en verndargildi fjörumós væri skilgreint miðlungs af Náttúrufræðistofnun Íslands. Í umsögn Reykjavíkurborgar kom fram að á framkvæmdasvæðinu væri að finna votlendissvæði sem gera hefði mátt grein fyrir í tilkynningunni og nauðsynlegt væri að hafa samráð við Hafrannsóknastofnun varðandi möguleg áhrif á lífríki Blikadalsár. Hafrannsóknastofnun og Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur bentu á að gæta þyrfti að því að áhrifum á vatn og vatnsgæði væri haldið í lágmarki og að gerðar yrðu sérstakar ráðstafanir til að koma í veg fyrir mengun í Blikadalsá á framkvæmdatíma. Minjastofnun Íslands óskaði eftir samráði varðandi endanlega hönnun verksins og myndi hún þá ákveða endanlega til hvaða mótvægisaðgerða nauðsynlegt yrði að grípa vegna fram-kvæmdarinnar. Samgöngustofa tók ekki beina afstöðu til fyrirspurnar Skipulagsstofnunar.

Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu lá fyrir 11. júní 2019 og var tekið fram í henni að við nánari skoðun og meðferð málsins teldi stofnunin að framkvæmdin félli undir tl. 10.07 og 13.01 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 og skyldi því háð mati á umhverfisáhrifum. Gerði stofnunin nánari grein fyrir eðli framkvæmdarinnar, staðsetningu hennar og eiginleikum hugsanlegra áhrifa af henni. Tók stofnunin fram að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri niðurstaðan sú að fyrirhuguð framkvæmd gæti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka nefndra laga. Því skyldi framkvæmdin háð mati á umhverfisáhrifum. Var kærufrestur vegna ákvörðunarinnar tilgreindur til 15. júlí 2019.

Málsrök kæranda: Kærandi, sem er framkvæmdaraðili, bendir á að hin kærða ákvörðun sé um matsskyldu framkvæmdar, sem flokkuð sé sem framkvæmd í flokki B í samræmi við ákvæði 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Sú flokkun sé byggð á áður fengnum leiðbeiningum Skipulagsstofnunar. Stofnunin byggi hins vegar ákvörðun sína á því að framkvæmdin falli undir tl. 13.01, sbr. tl. 10.07 í 1. viðauka laga nr. 106/2000, en ekki tl. 13.02, líkt og áður hafi verið miðað við. Skipulagsstofnun telji þannig að framkvæmdin falli í flokk A í 1. viðauka og séu framkvæmdir í þeim flokki ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum skv. 1. mgr. 5. gr. laganna. Vísi Skipulagsstofnun til þess að þrátt fyrir að um endurbyggingu og breikkun vegar sé að ræða kunni framkvæmd allt að einu að teljast nýlagning vegar í skilningi tl. 10.07. Vísi stofnunin til leiðbeiningarits framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um túlkun framkvæmdaflokka í tilskipun 2011/92/ESB um mat á umhverfisáhrifum, sem og dóma-fordæma dómstóls Evrópusambandsins þar að lútandi.

Með ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum séu reglur ESB-réttar innleiddar með tilteknum hætti. Reglur um flokkun matsskyldra og tilkynningarskyldra framkvæmda hafi verið settar með lögum nr. 138/2014 sem breytt hafi lögum nr. 106/2000. Samkvæmt breytingalögunum sé framkvæmdum skipt í þrjá flokka, A, B og C. Ávallt beri að meta áhrif framkvæmda í flokki A. Framkvæmdir í flokki B beri að tilkynna til Skipulagsstofnunar en í flokki C meti leyfisveitandi hvort mats sé þörf. Í tl. 10.07-10.10 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 séu hlutlægar viðmiðanir sem fara beri eftir við þá flokkun. Lagning nýs vegar með framúraksturs-rein teljist ávallt matsskyld og því framkvæmd í flokki A samkvæmt tl. 10.07. Við skýringu á töluliðnum beri að taka mið af því að orðlagið sé skýrt og ótvírætt um það hvaða framkvæmdir falli undir töluliðinn. Skipulagsstofnun vísi til lögskýringargagna því til stuðnings að fella eigi umrædda framkvæmd undir tl. 10.07, en greinargerð með frumvarpi til laga nr. 138/2014 styðji ekki þá lögskýringu. Þvert á móti sé skýr greinarmunur gerður á nýjum vegum, endurbyggingu vega og breikkun í innleiðingu reglnanna. Í greinargerð með frumvarpinu komi fram að fátítt verði að vegaframkvæmdir á Íslandi geti talist falla undir skilgreiningar á „motorways“ eða „expressways“ í skilningi ESB-réttar. Sé ekki hægt að segja að svo eigi við um breikkun vega. Um árabil hafi verið uppi áform um breikkun Hringvegar, með viðbótarakrein eða akreinum á vegarköflum út frá höfuðborgarsvæðinu, og því verði að telja líklegt að löggjafinn hafi ekki haft í huga að allar slíkar framkvæmdir skuli ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum skv. tl. 10.07. Verði ekki séð að lögskýringargögn styðji þá niðurstöðu að fella umrædda framkvæmd undir tl. 10.07 í 1. viðauka.

Skipulagsstofnun hafi ekki með fullnægjandi hætti rökstutt þá afstöðu sína að framkvæmdin sé ígildi lagningar nýs vegar með framúrakstursrein sem skuli ávallt sæta mati á umhverfisáhrifum án tillits til umfangs og umhverfisáhrifa að öðru leyti. Stofnunin hafi komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin félli undir flokk A í 1. viðauka, en hún hafi ekki sérstaka heimild í lögum nr. 106/2000 til þess að taka ákvörðun þess efnis og fari því út fyrir valdsvið sitt í ákvörðuninni, sbr. gagnályktun frá 8. mgr. 6. gr. laganna. Hvað sem því líði hafi stofnunin áður leiðbeint kæranda um að framkvæmdin teldist framkvæmd í flokki B auk þess að taka við tilkynningu um hana sem slíka án athugasemda. Skipulagsstofnun hafi því verið óheimilt að fjalla um það álitaefni í ákvörðun sinni eða láta niðurstöðu sína að einhverju leyti ráðast af því að framkvæmdin teldist falla í flokk A skv. tl. 10.07 í 1. viðauka með lögunum. Verði þrátt fyrir allt fallist á niðurstöðu Skipulagsstofnunar að um framkvæmd í flokki A sé að ræða hefði stofnunin átt að vísa tilkynningunni frá og beina málinu í viðeigandi málsmeðferð í samræmi við lög nr. 106/2000. Engu að síður hafi stofnunin tekið ákvörðun um matsskyldu eins og um framkvæmd í flokki B væri að ræða, en um slíka ákvörðun gildi tilteknar reglur og viðmið sem fara beri eftir.

Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 skuli Skipulagsstofnun fara eftir viðmiðum í 2. viðauka laganna við ákvörðun um hvort meta skuli umhverfisáhrif framkvæmdar í flokki B. Hafi stofnunin ekki rökstutt nægjanlega að þau viðmið sem fram komi í 2. viðauka leiði til þeirrar niðurstöðu að meta þurfi framkvæmdina né heldur horft til álits umsagnaraðila við það mat. Hins vegar liggi fyrir að Skipulagsstofnun hafi öðrum þræði horft til þess að framkvæmdin ætti að sæta mati á grundvelli þess að hún félli undir tl. 10.07, sem sé röng ályktun eins og að framan greini. Ekki sé loku fyrir það skotið að þetta hafi haft ráðandi þýðingu fyrir ákvörðun stofnunarinnar og því hafi óheimil og þar með ólögmæt sjónarmið ráðið úrslitum þegar stofnunin hafi tekið ákvörðun sína. Hafi m.a. verið litið fram hjá þeirri staðreynd að um framkvæmdir á þegar röskuðu landi sé að ræða, sem og að enginn umsagnaraðila telji nauðsyn á því að mat fari fram. Ekki hafi verið leiddar að því líkur að framkvæmdin kunni að hafa slík áhrif á umhverfið að nauðsynlegt sé að fram fari mat á umhverfisáhrifum.

Þegar metið sé hvort framkvæmd í flokki B skuli háð mati á umhverfisáhrifum eigi Skipulags-stofnun að horfa til viðmiða 2. viðauka laganna, sem lúti að eðli framkvæmdar, staðsetningu og eiginleikum hugsanlegra áhrifa hennar. Við mat á eðli framkvæmdar vísi stofnunin enn og aftur til þess að framkvæmdin skuli, hvað sem líði viðmiðum 2. viðauka, háð mati á umhverfis-áhrifum þar sem í raun sé um framkvæmd í flokki A að ræða, þrátt fyrir að hún uppfylli ekki viðmið 1. viðauka, tl. 10.07. Röng sjónarmið séu því lögð til grundvallar við mat á eðli framkvæmdarinnar.

Um sé að ræða breikkun vegar í óbreyttri legu, sem eðli máls samkvæmt hafi minni áhrif á hljóðvist en lagning nýs vegar á ósnortnu svæði. Í greinargerð með tilkynningu um fram-kvæmdina sé að finna ítarlega umfjöllun um hljóðvist, svo sem staðfest sé í umsögn Reykjavíkurborgar. Liggi því fyrir upplýsingar um hljóðvist og verði ekki séð að vafi leiki á um áhrif framkvæmda á hana sem kalli á að mat á umhverfisáhrifum fari fram. Sú ábending að eftir sé að ákveða til hvaða mótvægisaðgerða verði gripið til að bæta hljóðvist leiði ekki til þeirrar niðurstöðu að nauðsynlegt sé að fram fari mat á umhverfisáhrifum. Útfærsla mótvægisaðgerða sé fyrst og fremst tæknilegt úrlausnarefni, eftir atvikum á grundvelli skilyrða leyfis-veitanda, Reykjavíkurborgar. Reykjavíkurborg hafi í sinni umsögn ekki talið þörf á því að mat færi fram í ljósi líklegra áhrifa á hljóðvist.

Í umfjöllun um staðsetningu framkvæmdar sé staðhæft að umfang sé „töluvert mikið og áætlað rask töluvert“ án þess að vikið sé að þeirri staðreynd að í meginatriðum sé um þegar raskað land að ræða. Fram komi að samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé landnotkun á aðliggjandi svæðum að mestu landbúnaður en einnig opin svæði, íbúðarsvæði, iðnaðarsvæði og efnistökusvæði. Vikið sé að því að framkvæmdin kunni að hafa áhrif á votlendissvæði og vitnað til umsagnar Umhverfisstofnunar þar að lútandi. Sú stofnun hafi hins vegar ekki talið framkvæmdina líklega til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér og þar með ekki þörf á að fram færi mat á umhverfisáhrifum vegna hennar. Hvað snerti eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar sé ekki að finna sjálfstæða umfjöllun um þann þátt en vísað sé til umfjöllunar um eðli og staðsetningu hennar. Umsagnaraðilar sem afstöðu taki séu enda á einu máli um að ekki sé líklegt að framkvæmdin hafi umtalsverð umhverfisáhrif, verði gætt tilgreindra varúðarráðstafana. Hafi því ekki verið sýnt fram á að líklegt sé að framkvæmdin hafi umtalsverð umhverfisáhrif og af þeim sökum sé ekki þörf á því að fram fari mat á umhverfisáhrifum vegna hennar.

Við meðferð málsins hafi Skipulagsstofnun leitað umsagna þeirra aðila sem taldir séu hafa þekkingu sem máli skipti við ákvörðun um hvort nauðsynlegt sé að fram fari mat á umhverfisáhrifum. Um sé að ræða lögbundna álitsumleitan skv. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Umsagnir þeirra hljóti því að hafa þýðingu fyrir efnislega niðurstöðu í málinu og óhjákvæmilegt sé að tekin sé afstaða til þeirra með skýrum hætti í matsskylduákvörðun, en það hafi Skipulags-stofnun ekki gert. Enginn þeirra átta umsagnaraðila sem skilað hafi umsögnum hafi talið þörf á mati á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar. Þannig hafi Náttúrufræðistofnun Íslands tekið sérstaklega fram í sinni umsögn að það væri álit hennar að framkvæmdir myndu ekki hafa áhrif á fuglasvæðið í Hofsvík. Umhverfisstofnun hafi einnig fjallað um svæðið í Hofsvík og áréttað mikilvægi þess að sýnd væri aðgæsla við framkvæmdir og raski haldið í lágmarki. Hún hafi einnig bent á mótvægisaðgerðir en tekið skýrt fram að ekki væri þörf á að fram færi mat á umhverfisáhrifum. Minjastofnun hafi tekið sérstaklega fram að fyrir lægju fullnægjandi upplýsingar um minjar á framkvæmdasvæðinu til að unnt væri að taka tillit til þeirra við framkvæmdir og því væri ekki þörf á mati til að varpa frekara ljósi á áhrif framkvæmda á minjar. Loks sé áréttað að Reykjavíkurborg hafi talið að ekki mætti búast við að mat á umhverfisáhrifum bætti neinu við um hljóðvist. Umsagnaraðilar bendi á tiltekna umhverfisþætti sem framkvæmdir kunni að hafa áhrif á í því skyni að árétta mikilvægi þess að gætt sé að þeim við útfærslu framkvæmda, en það hafi verið einróma álit þeirra sem afstöðu hafi tekið að umhverfisáhrifin væru í meginatriðum nægilega vel þekkt til að unnt væri að bregðast við þeim með setningu skilyrða við leyfisveitingu, s.s. um mótvægisaðgerðir og varúðarráðstafanir. Hafi Skipulagsstofnun láðst að taka afstöðu til þess hvaða þýðingu þetta hefði og af hvaða ástæðum ekki hafi verið horft til afstöðu umsagnaraðila við töku ákvörðunarinnar. Mat á umhverfisáhrifum muni ekki skila neinu sem þýðingu geti haft með tilliti til umhverfisáhrifa til viðbótar þeirri þekkingu sem þegar sé til staðar og aflað hafi verið eða fyrir liggi að verði aflað við undirbúning og hönnun verksins.

Skipulagsstofnun hafi á fyrri stigum málsins leiðbeint ráðgjafa kæranda á þá leið að tilkynna ætti framkvæmdina sem framkvæmd í flokki B skv. tl. 13.02 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000. Í samræmi við það hafi ráðgjafinn tilkynnt framkvæmdina til ákvörðunar um matsskyldu. Skipulagsstofnun hafi tekið við tilkynningunni og hafið málsmeðferð í samræmi við hana. Með ákvörðun sinni hafi Skipulagsstofnun vikið frá áður veittum leiðbeiningum og einnig frá fyrri stjórnsýsluframkvæmd varðandi breikkun fyrirliggjandi tveggja akreina vegar í 2+1 veg. Vísist um þetta til ákvörðunar stofnunarinnar, dags. 31. maí 2019, í máli varðandi breikkun Grindavíkurvegar, þar sem stofnunin hafi komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Í þeirri ákvörðun komi m.a. fram að neikvæð áhrif séu nú þegar komin fram vegna fyrirliggjandi vegar. Umrætt mál sé sambærilegt hinni kærðu ákvörðun. Um sé að ræða breikkun tveggja akreina vegar með því að bæta við þriðju akreininni sem verði framúrakstursrein. Í hvorugu tilvikinu sé lengd breikkunarkaflans meiri en 10 km. Gera verði þá kröfu að Skipulagsstofnun gæti samræmis við lagatúlkun við töku ákvarðana um matsskyldu framkvæmda þannig að fyrirsjáanlegt sé hvaða málsmeðferð eigi við hverju sinni.

Við meðferð stjórnsýslumáls beri stjórnvaldi að gæta málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttar, þar á meðal lögmætisreglunnar, réttmætisreglunnar og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi Skipulagsstofnun samkvæmt framangreindu ekki gætt viðeigandi máls-meðferðarreglna við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Verði að telja efnis- og formannmarka slíka að ógilda beri ákvörðunina. Í fyrsta lagi hafi Skipulagsstofnun ranglega tekið ákvörðun um að fella í flokk A framkvæmd, sem tilkynnt hafi verið til stofnunarinnar sem framkvæmd í flokki B, án þess að hafa til þess lagaheimild og án þess að vera til þess bær. Í öðru lagi hafi við ákvörðunina verið beitt sjónarmiðum sem ekki eigi við um töku ákvörðunar um matsskyldu framkvæmda í flokki B og því um ólögmæt sjónarmið að ræða. Í þriðja lagi hafi ákvörðun verið tekin án þess að mál væri upplýst nægilega með tilliti til þeirra atriða sem Skipulagsstofnun hafi talið leiða til þess að meta þyrfti umhverfisáhrif framkvæmda. Í fjórða lagi sé rökstuðningur ákvörðunarinnar ófullnægjandi með öllu, m.a. þar sem ekki sé tekin afstaða til álits umsagnar-aðila og í fimmta lagi sé ákvörðunin efnislega röng með tilliti til þeirra sjónarmiða sem fara beri eftir skv. 2. viðauka við lög nr. 106/2000.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Skipulagsstofnun bendir á að eftir fyrirhugaðar breytingar verði Vesturlandsvegur á þessum kafla vegur fyrir bílaumferð með 90 km hámarkshraða með aðskildum akstursstefnum. Einu tengingar inn og út af veginum verði um þrjú hringtorg. Önnur bílaumferð, sem erindi eigi við byggð og landsvæði beggja vegna Vesturlandsvegar, sem og umferð gangandi, hjólandi og ríðandi, fari um hliðarvegi og stíga meðfram veginum og sé lagning þeirra hluti framkvæmdarinnar. Þveranir í plani á Vesturlandsvegi verði eingöngu um framangreind þrjú hringtorg. Aðrar þveranir verði mislægar, þ.e. í undirgöngum.

Í 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum með síðari breytingum séu vega-framkvæmdir tilgreindar í tl. 10.07-10.10. Í tölulið 10.07 séu tilgreindar framkvæmdir við nýlagningu tveggja akreina vega með framúrakstursrein og vegi með fjórum akreinum eða fleiri. Það sé því ljóst að ef um nýlagningu ofangreindrar framkvæmdar væri að ræða félli hún undir tl. 10.07 og væri háð mati á umhverfisáhrifum. Í tl. 10.08 séu tilgreindir nýir vegir og enduruppbygging vega yfir 10 km að lengd. Framkvæmdin falli ekki undir þennan tölulið. Þá eigi tl. 10.09 ekki við, en hann taki eingöngu til tiltekinna vega innan þéttbýlis og vegagerðar utan þéttbýlis á verndarsvæðum. Undir tl. 10.10 falli vegaframkvæmdir sem ekki séu tilgreindar í tl. 10.07-10.09 og séu þær tilkynningarskyldar í flokki C. Megi ráða af greinargerð með frumvarpi því sem orðið hafi að lögum nr. 138/2014 að sá töluliður nái eingöngu til umfangslítilla vegaframkvæmda og flokki C sé ætlað að grípa þær framkvæmdir sem lent hefðu neðan þröskuldsgilda um tilkynningarskyldu í eldri lögum. Í tl. 13.01-13.03 sé síðan að finna ákvæði sem eigi almennt við um breytingar á framkvæmdum eða viðbætur við framkvæmdir sem falli undir einhvern af töluliðunum í 1.-12. kafla viðaukans. Undir tl. 13.01 falli breytingar og viðbætur við framkvæmdir í flokki A, þar sem breytingin eða viðbótin sjálf fari yfir þau viðmið sem flokkur A setji. Undir tl. 13.02 falli breytingar og viðbætur við framkvæmdir í flokki A og B, aðrar en þær sem falli undir tl. 13.01.

Kærandi hafi tilkynnt framkvæmdina til Skipulagsstofnunar með vísan til tl. 13.02 en án þess að tilgreina undir hvaða tölulið í 10. kafla 1. viðauka hún félli, en allar framkvæmdir sem séu tilkynningarskyldar skv. 13. kafla viðaukans falli í grunninn undir einhvern þeirra framkvæmdaflokka sem fram komi í 1.-12. kafla viðaukans. Á þeim tíma hafi Skipulagsstofnun einnig talið að framkvæmdin væri tilkynningarskyld skv. tl. 13.02 og því hafi verið tekið við erindi kæranda til málsmeðferðar skv. 6. gr. laga nr. 106/2000.

Við lokavinnslu stofnunarinnar á hinni kærðu ákvörðun hafi sérstaklega verið farið yfir það hvaða tölulið 10. kafla 1. viðauka framkvæmdin félli undir og hafi í því sambandi m.a. verið farið yfir túlkun framkvæmdarstjórnar ESB á samsvarandi ákvæðum tilskipunar 2014/52/ESB um mat á umhverfisáhrifum. Í skýringum við umrædd lagaákvæði í greinargerð með frumvarpi því sem orðið hafi að lögum nr. 138/2014 sé vísað til túlkunar á samsvarandi ákvæðum tilskipunarinnar. Hafi niðurstaðan orðið sú að stofnunin teldi að framkvæmdin félli í reynd undir tl. 10.07 og 13.01. Framkvæmdin feli í sér að núverandi tveggja (1+1) akreina vegi, sem í senn sé meginumferðaræð milli landshluta og meginumferðaræð innan byggðar á Kjalarnesi, verði breytt í veg þar sem eingöngu eða fyrst og fremst fari um bílaumferð um lengri veg. Bílaumferð innan byggðar á Kjalarnesi og annarri umferð verði beint á nýja hliðarvegi og stíga. Í þessu felist eðlisbreyting á veginum, sem og umfangsmikil vegagerð, þ.e. ekki einvörðungu ný framúrakstursrein og breytt vegamót heldur einnig lagning hliðarvega, stíga o.fl. Þannig verði þversnið vegarins ekki 1+1 akrein, eins og nú sé heldur í reynd allt að tveir hliðarvegir með 1+1 akreinum og Vesturlandsvegur með 1+2 akrein, allt að samtals sjö akreinar, sem nái yfir víðfeðmt svæði vegna hönnunarkrafna um fjarlægð hliðarvega frá aðalveginum. Slík vegaframkvæmd sé af því eðli sem skilgreint sé sem „express road“ í tilskipun ESB og skuli samkvæmt tilskipuninni ávallt vera háð mati á umhverfisáhrifum. Vísað sé um þetta til leiðbeiningarits framkvæmdastjórnar ESB um túlkun framkvæmdaflokka í tilskipun um mat á umhverfisáhrifum, bls. 25-26. Jafnframt þurfi að hafa í huga að framkvæmdir við breytingar á vegi geti jafngilt lagningu nýs vegar og sé í hinni kærðu ákvörðun vísað til greinds leiðbeininga-rits þar um, en þar sé vísað til niðurstöðu dómstóls Evrópusambandsins í máli C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA. Hafi stofnunin talið rétt að þetta kæmi fram í ákvörðuninni, þrátt fyrir að hún teldi málið svo langt á veg komið í málsmeðferð að henni skyldi lokið með ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar skv. 6. gr. laga nr. 106/2000. Út frá efnislegri yfirferð stofnunarinnar hefði legið fyrir að rök stæðu til þess að framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum með vísan til viðmiða í 2. viðauka laganna.

Við túlkun einstakra framkvæmdaflokka beri að horfa til markmiða laga nr. 106/2000, sem séu m.a. að tryggja að mat á umhverfisáhrifum fari fram áður en leyfi sé veitt fyrir framkvæmd sem kunni „vegna eðlis eða umfangs“ að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. a-lið 1. gr. laganna. Jafnframt beri að skýra ákvæði laganna til samræmis við tilskipun ESB um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið. Það feli m.a. í sér tillit til sjónarmiða sem komi fram í dómum dómstóls Evrópusambandsins, sem og leið-beiningum sem framkvæmdastjórnin hafi gefið út og varði túlkun á töluliðum tilskipunarinnar, sbr. áherslu á samræmda túlkun og einsleitni á Evrópska efnahagssvæðinu sem endurspeglist í fjölmörgum ákvæðum EES-samningsins. Í þessu samhengi hafi einkum þýðingu að dómstóllinn hafi við túlkun á tilskipun ESB um mat á umhverfisáhrifum litið svo á að breyting á eldri vegi geti jafngilt nýrri veglagningu.

Í kæru sé vísað í greinargerð með frumvarpi því sem orðið hafi að lögum nr. 138/2014, þar sem komi fram að hér á landi sé fátítt að vegir falli undir skilgreiningu Evrópusambandsins á „motorways“ eða „expressways“ í skilningi ESB-réttar. Skipulagsstofnun bendi á að í þessari tilvitnuðu málsgrein í nefndri greinargerð komi fram að vegur með tveimur akreinum með framúrakstursrein með eða án mislægra gatnamóta komist næst þeim skilgreiningum.

Samkvæmt lögum nr. 106/2000 sé Skipulagsstofnun umhverfis- og auðlindaráðherra, sem fari með yfirstjórn þeirra mála sem lögin taki til, til ráðgjafar og annist eftirlit með framkvæmd laganna og veiti leiðbeiningar samkvæmt þeim. Þar undir falli m.a. að taka afstöðu til þess hvort áformaðar framkvæmdir falli undir lögin og þá hvaða málsmeðferð skuli beita samkvæmt lögunum. Þrátt fyrir að stofnunin hafi við afgreiðslu málsins komist að framangreindri niðurstöðu hafi afgreiðslu málsins lokið samkvæmt þeirri málsmeðferð sem byrjað hafi með erindi kæranda 27. febrúar 2019, þ.e. skv. 6. gr. laganna. Þar komi fram að fara beri eftir þeim viðmiðum sem fram komi í 2. viðauka laganna þegar tekin sé ákvörðun um hvort tilkynningarskyld framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Í hinni kærðu ákvörðun sé samkvæmt venju við undirbúning slíkra ákvarðana og í samræmi við 6. gr. laganna færð rök fyrir því að þörf sé á mati á umhverfisáhrifum með tilliti til þeirra viðmiða sem tilgreind séu í 2. viðauka laganna. Viðmiðin varði m.a. eðli framkvæmdar en þar undir falli m.a. umfang hennar. Í hinni kærðu ákvörðun sé fjallað um eðli framkvæmdarinnar og færð rök fyrir því að um sé að ræða umfangsmikla framkvæmd. Ljóst megi vera að þótt ekki yrði fallist á að framkvæmdin félli undir skilgreiningu tilskipunar ESB á framkvæmdum sem ávallt skuli háðar mati á umhverfisáhrifum sé um að ræða framkvæmd sem vegna eðlis síns geti haft í för með sér veruleg umhverfisáhrif.

Áhrif á hljóðvist og skortur á upplýsingum um mótvægisaðgerðir vegna hávaða hafi ekki eitt og sér leitt til þeirrar niðurstöðu að framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Þessi atriði hafi verið meðal þeirra atriða sem leitt hafi til þess samanlagt að Skipulagsstofnun teldi að framkvæmdin skuli háð slíku mati með vísan til viðmiða í 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Ljóst sé að umferðarrýmd vegarins aukist, sem og hraði fram hjá þéttbýlasta svæðinu á Kjalarnesi. Samkvæmt framlögðum gögnum kæranda verði hljóðstig yfir viðmiðunarmörkum reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða. Ekki hafi verið lagðar fram upplýsingar um gerð og útfærslu hljóðvarna og virkni þeirra sem sé meðal þess sem fjalla skuli um við mat á umhverfisáhrifum, sbr. 9. gr. laga nr. 106/2000. Þá séu mengun og ónæði meðal þeirra atriða sem horfa skuli til við ákvörðun um hvort framkvæmd skuli háð slíku mati, sbr. 1. tl. í 2. viðauka laganna. Samkvæmt 2. tl. 2. viðauka laga nr. 106/2000 skuli við ákvörðun skv. 6. gr. þeirra horfa til staðsetningar framkvæmdar. Skipulagsstofnun hafi talið atriði sem varði útfærslu framkvæmdar og mögulega valkosti, með tilliti til áhrifa á Hofsvík og á votlendi og tiltekna votlendisgerð, vera meðal þeirra atriða sem samanlagt hafi leitt til þess að stofnunin teldi að framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Ákvörðun um að framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum þurfi ekki að byggja á því að allir þrír flokkar viðmiða í 2. viðauka kalli á slíkt mat, þ.e. eðli framkvæmdar, staðsetning hennar og eiginleg áhrif. Um geti verið að ræða einn eða fleiri þætti sem falli undir einn eða fleiri þessara þriggja flokka, sem gefi til kynna að framkvæmdin geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því háð mati á umhverfisáhrifum.

Í umsögnum umsagnaraðila skuli skv. 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfis- áhrifum koma fram hvort tilkynning framkvæmdaraðila geri nægilega grein fyrir framkvæmd, umhverfi, umhverfisáhrifum, mótvægisaðgerðum og vöktun eftir því sem við eigi og hvort, og þá á hvaða forsendum, umsagnaraðili telji að framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum út frá þeim atriðum sem falli undir starfssvið umsagnaraðila og að teknu tilliti til viðmiða í 2. viðauka laga nr. 106/2000. Það sé hins vegar verkefni Skipulagsstofnunar á grundvelli heildstæðs mats að taka afstöðu til þess hvort eðli framkvæmdar, staðsetning hennar og/eða eiginleikar hugsanlegra áhrifa hennar kalli á að hún skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Við þá ákvörðun byggi stofnunin á framlögðum gögnum framkvæmdaraðila, framkomnum umsögnum umsagnaraðila og eftir atvikum öðrum upplýsingum sem stofnunin tilgreini í ákvörðun sinni. Sé stofnunin fagstofnun á sviði skipulags og umhverfismats og leggi því jafnframt sjálfstætt, faglegt mat á þau atriði máls sem falli undir þau sérhæfingarsvið. Í framkomnum umsögnum umsagnaraðila hafi verið bent á ýmis atriði sem umsagnaraðilar hefðu talið að gæta þyrfti að, afla frekari upplýsinga um eða setja skilyrði um hvernig yrðu útfærð. Að öllu samanlögðu hafi það verið niðurstaðan að þar væru atriði sem fjalli bæri um við mat á umhverfisáhrifum þrátt fyrir að hver og einn umsagnaraðila hefði ekki litið svo á.

Umrædd framkvæmd við breikkun Grindavíkurvegar, sem kærandi vísi til, varði í heild um 6,5 km kafla á veginum sem felist fyrst og fremst í lagningu einnar akreinar til viðbótar við þær tvær sem fyrir séu á um 2,5 km kafla, breikkun um tvær akreinar á um 2-300 m kafla auk lagningar göngu- og hjólastígs á rúmlega 1 km kafla og óverulegra breytinga á einum vegamótum. Framkvæmdin við breikkun Grindavíkurvegar feli ekki í sér lagningu hliðarvega, mislægra tenginga eða verulegar breytingar á gatnamótum. Sé því ekki um sambærileg mál að ræða hvað varði eðli framkvæmdar. Eðli áformaðra framkvæmda við breikkun Vesturlands-vegar sé mun sambærilegra við breikkun Suðurlandsvegar og breikkun Reykjanesbrautar út frá Reykjavík, sem séu framkvæmdir sem farið hafi í mat á umhverfisáhrifum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi tekur fram að hann hafi tilkynnt um fram- kvæmdina án þess að tilgreina nánar undir hvaða tölulið 10. kafla 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hún félli, en við tilkynninguna hafi verið tekið mið af leið-beiningum Skipulagstofnunar sem hafi leiðbeiningarskyldu gagnvart framkvæmdaraðilum. Við lokayfirferð hafi stofnunin ákveðið að framkvæmdin félli undir tl. 13.01 og 10.07 í 1. viðauka. Þrátt fyrir það hafi hún ákveðið að ljúka afgreiðslu málsins á grundvelli 6. gr. laganna. Árétta beri að sú breyting sem hér um ræði feli ekki í sér grundvallarbreytingu á Hringveginum um Kjalarnes með tilliti til umhverfisáhrifa þar sem innansveitarumferð sé nú þegar að mestu leyti á hliðarvegum og götum í þéttbýli.

Útfærsla hljóðvarna sé tæknilegt viðfangsefni sem leyfisveitandi taki afstöðu til við afgreiðslu á umsókn um framkvæmdaleyfi. Skipulagsstofnun staðhæfi hins vegar að útfærsla hljóðvarna sé viðfangsefni matsins skv. 9. gr. laga nr. 106/2000. Ekki þurfi að eiga sér stað mat á umhverfisáhrifum til að unnt sé að útfæra hljóðvarnir og geti það ekki verið rök fyrir mats-skyldu. Skipulagsstofnun sé ekki leyfisveitandi og hafi ekki það hlutverk að taka afstöðu til tæknilegrar útfærslu hljóðvarna. Umsagnaraðilar telji áhrifin ekki þess eðlis að mat þurfi að fara fram og því hafi verið rík ástæða fyrir stofnunina að rökstyðja að þrátt fyrir það leiði heildstætt mat til þeirrar niðurstöðu að meta þurfi umhverfisáhrif. Það að umsagnaraðilar bendi í umsögnum sínum á atriði sem huga þurfi að við leyfisveitingu geti ekki talist röksemd fyrir því að mat á umhverfisáhrifum framkvæmda þurfi að eiga sér stað.

Stofnuninni beri að skýra, með vísan til viðmiðana í lokaákvæðum viðaukans, þ.e. liðum i-vii, hvers vegna komist sé að þeirri niðurstöðu að um matsskylda framkvæmd sé að ræða þrátt fyrir að fyrirsjáanlega séu áhrifin á afmörkuðu sviði og minniháttar á hvern umhverfisþrátt fyrir sig. Þá hafi framkvæmdir við breikkun Suðurlandsvegar og Reykjanesbrautar verið mun umfangs-meiri en framkvæmdin sem hér um ræði og matsskyldar á grundvelli tl. 10.07 í 1. viðauka laga nr. 106/2000.

Ekki hafi verið unnt að taka fyrir lengri kafla á Hringveginum um Kjalarnes til suðurs, aðallega þar sem ekki liggi fyrir niðurstaða um hvort, hvenær og með hvaða hætti Sundabraut verði lögð og tengd við vegarkaflann. Til norðurs afmarkist kaflinn af Hvalfjarðargöngum en óvíst sé hver tilhögun mannvirkja verði þar til framtíðar, s.s. möguleg tvöföldun ganganna með tilheyrandi vegtengingum.

Niðurstaða: Vesturlandsvegur er hluti af þjóðvegi 1, Hringveginum, sem í heildina er 1322 km að lengd. Lagningu Hringvegarins var lokið árið 1974 áður en fyrstu lög um mat á umhverfis-áhrifum nr. 63/1993 tóku gildi. Eðli málsins samkvæmt þarfnast vegurinn stöðugs viðhalds, lagfæringa, breytinga og endurbyggingar, ekki síst vegna sjónarmiða um umferðaröryggi. Hefur eftir atvikum farið fram mat á umhverfisáhrifum vegna þessa. Fór til að mynda fram mat á umhverfisáhrifum vegna tvöföldunar vegarins um Mosfellsbæ frá bæjarmörkum við Reykjavík að Þingvallavegi og hinn 23. október 1995 lá fyrir úrskurður Skipulagsstjóra ríkisins, sbr. lög nr. 63/1993, þar sem fallist var á framkvæmdina. Á árinu 2010 var gefið út framkvæmdaleyfi fyrir m.a. tvöföldun vegarins frá Hafravatnsvegi að Þingvallavegi og var þá stuðst við framangreint mat að hluta. Frá Þingvallavegi er um 1,5 km vegkafli að Leirvogsá og er á þeim vegkafla að finna mislæg vegamót við Leirvogstungu/Tungumela, en sú framkvæmd sætti mati á umhverfisáhrifum á grundvelli laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 13. nóvember 2008 vegna þeirrar framkvæmdar er því lýst að vegamótin muni liggja yfir Vesturlandsveg og um leið verði gerð breyting á plan- og hæðarlegu vegarins á þeim stað. Framkvæmdin miðist við að Hringvegurinn verði áfram einfaldur, þ.e. tvær akreinar. Hins vegar miðist skeringar, lengd og útfærsla brúa og burðarlög við að hægt sé að tvöfalda veginn síðar. Deiliskipulag Vesturlandsvegar frá Mosfellsbæ að Hvalfirði var birt í B-deild Stjórnartíðinda 6. júlí 2018. Fram kemur í deiliskipulaginu að það taki til um 14 km kafla Vesturlandsvegar frá Hvalfjarðarvegi í norðri að sveitarfélagamörkum Reykjavíkur og Mosfellsbæjar í suðri. Fyrirhugaðar framkvæmdir við breikkun vegarins í 2+1 veg nái til um 13 km kafla frá Hvalfjarðarvegi að Norðurgrafarvegi (Esjumelum) í núverandi vegastæði Vesturlandsvegar, en ekki séu fyrirhugaðar framkvæmdir á grundvelli deiliskipulagsins á eins kílómetra kafla að sveitarfélagamörkum skammt frá þeim mislægu vegamótum er áður greinir.

Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 11. júní 2019 að breikkun Vesturlandsvegar um Kjalarnes skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Er því lýst í ákvörðuninni að í framkvæmdinni felist breikkun á 9 km kafla Vesturlandsvegar í 2+1 veg, en lengd kaflans mun hafa ráðist af því að lengra til norðurs og suðurs ríkir óvissa um veglagningu og framtíðartilhögun vegamannvirkja. Því er nánar lýst að vegurinn muni breikka úr 9-10 m í 16,5 m án fláa. Vegamótum verði fækkað og hringtorgum komið fyrir á þremur stöðum sem síðar megi breikka í tvær akreinar. Gert sé ráð fyrir fjórum nýjum hliðarvegum auk þess sem tveir núverandi vegir verði nýttir sem slíkir. Annar þeirra verði lengdur. Heildarlengd hliðar-vega, sem verði af gerðinni C9, sem sé 9 m breiður vegur án fláa, sé áætluð rúmlega 11 km. Ráðgert sé að leggja 2,2 km af nýjum hjóla- og göngustígum, 6,9 km af reiðstígum og gerð verði fjögur ný undirgöng.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var framkvæmdin tilkynnt af kæranda sem framkvæmd í flokki B til ákvörðunar um matsskyldu samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. tl. 13.02 í 1. viðauka þeirra. Lauk Skipulagsstofnun meðferð málsins á þeim grundvelli með ákvörðun um að mat á umhverfisáhrifum skyldi fara fram þótt hún hefði við nánari skoðun við máls-meðferðina einnig komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin væri matsskyld þar sem um framkvæmd í flokki A væri að ræða, sem félli undir tl. 10.07, sbr. og tl. 13.01, í nefndum viðauka. Hefur kærandi mótmælt því hvoru tveggja að um framkvæmd í flokki A sé að ræða og að hún hafi í för með sér svo umtalsverð umhverfisáhrif að hún þurfi að sæta mati á umhverfisáhrifum.

Lög nr. 106/2000 mæla fyrir um hvenær framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Tilteknir eru 13 flokkar mismunandi framkvæmda í 1. viðauka við lögin og er framkvæmdum innan hvers flokks nánar lýst í nokkrum töluliðum. Hverjum tölulið er svo skipað undir flokk A, B eða C, þar sem framkvæmdir tilgreindar í flokki A skulu ávallt háðar mati á umhverfis-áhrifum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, en framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B og C skulu háðar slíku mati þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. mgr. 6. gr. sömu laga.

Fjallað er um grunnvirki í tölulið 10 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 og er vegaframkvæmdum lýst í tl. 10.07-10.10. Í flokk A falla annars vegar framkvæmdir sem tilgreindar eru í tl. 10.07, þ.e. nýir tveggja akreina vegir með framúrakstursrein og vegir með fjórar akreinar eða fleiri, og hins vegar framkvæmdir sem tilgreindar eru í tl. 10.08, þ.e. nýir vegir sem eru 10 km eða lengri, sem og enduruppbygging vega þar sem samanlögð nýlagning utan eldra vegsvæðis eða breikkun úr tveimur akreinum í fjórar er a.m.k. 10 km að lengd. Í flokk B falla nýir tveggja akreina vegir styttri en 10 km í þéttbýli, nýir vegir utan þéttbýlis á verndarsvæðum og enduruppbygging vega utan þéttbýlis á verndarsvæðum, sbr. tl. 10.09. Loks falla skv. tl. 10.10 í flokk C nýir vegir og endurbygging vega sem ekki eru tilgreindir í tölulið 10.07, 10.08 og 10.09.

Til viðbótar við framangreint er tiltekið í tl. 13.01 að í flokk A falli allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir samkvæmt flokki A þegar breytingin eða viðbótin sjálf fer yfir þau viðmið sem flokkur A setur. Þá falla í flokk B allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir samkvæmt flokki A, aðrar en tilgreindar eru í tölulið 13.01, og flokki B sem hafa þegar verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif.

Svo sem áður segir tilkynnti kærandi framkvæmdina til Skipulagsstofnunar með vísan til tl. 13.02 í viðauka 1, en í ákvörðun sinni færir Skipulagsstofnun rök fyrir því að tl. 10.07 í viðaukanum eigi við um framkvæmdina og að hún falli jafnframt undir tl. 13.01 en ekki tl. 13.02 og skuli því háð mati á umhverfisáhrifum. Tiltekur stofnunin að við túlkun laga nr. 106/2000 þurfi m.a. að horfa til tilskipunar Evrópusambandsins og skýringa á ákvæðum hennar. Bendir stofnunin á leiðbeiningarit framkvæmdastjórnar sambandsins vegna þessa og rekur efni þeirra að þessu leyti. Kemst stofnunin að þeirri niðurstöðu að um sé að ræða vegaframkvæmd af eðli og umfangi sem falli undir skilgreiningu á „construction of express road“, sem ávallt skuli háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt tilskipun Evrópusambandsins.

Í 6. gr. laga nr. 63/1993 var talið upp að m.a. lagning vega, hraðbrauta og járnbrauta væri háð mati á umhverfisáhrifum. Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að nefndum lögum segir um 6. gr. að þar séu taldar upp þær framkvæmdir sem ávallt séu háðar mati og sé þar fyrst og fremst um umfangsmiklar framkvæmdir að ræða sem ástæða sé til að ætla að hafi veruleg áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag. Þegar lög nr. 106/2000 tóku gildi var gert ráð fyrir að meðal þeirra framkvæmda sem ávallt væru háðar mati á umhverfisáhrifum væru stofnbrautir í þéttbýli, nýir vegir utan þéttbýlis sem væru 10 km eða lengri, og enduruppbygging vega utan þéttbýlis þar sem nýlagning samkvæmt áætlunum væri a.m.k. 10 km að lengd, sbr. þágildandi 10. tl. í 1. viðauka við lögin. Lögum nr. 106/2000 var breytt á þá lund sem áður er lýst með breytingalögum nr. 138/2014. Af frumvarpi til þeirra laga verður ráðið að tilefni þeirra hafi verið athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) við innleiðingu tilskipunar 85/337/EBE  með lögum nr. 106/2000. Lytu þær athugasemdir annars vegar að viðmiðum matsskyldra og tilkynningarskyldra framkvæmda og hins vegar að orðalagi nokkurra ákvæða, þar á meðal þeirra sem lytu að vegagerð. Í athugasemdum með frumvarpinu er tekið fram að horfið sé frá því að kveða á um matsskyldu stofnbrauta í þéttbýli. Tilurð þess ákvæðis er nánar skýrð og gerð grein fyrir athugasemdum ESA vegna þess. Er svo rakið að samkvæmt tölulið 7(b) í I. viðauka tilskipunar 85/337/EBE eigi lagning „motorways“ og „expressways“ að vera matsskyld framkvæmd. Er tekið fram að m.a. vegna umfangs sé fátítt að vegir hér á landi geti flokkast sem nefndar vegtegundir, en talið sé að vegur með tveimur akreinum með framúrakstursrein með eða án mislægra gatnamóta komist næst þeim skilgreiningum. Lagt sé til að m.a. nýir tveggja akreina vegir með framúrakstursrein, óháð vegalengd, séu framkvæmdir sem falli í flokk A þar sem oft sé um að ræða mikil mannvirki. Varð það úr, eins og áður hefur komið fram. Hvað sem líður skilgreiningum á vegahugtökum í áðurgreindri tilskipun er því ljóst að nýir tveggja akreina vegir með framúrakstursrein skuli sæta mati á umhverfisáhrifum samkvæmt orðalagi tl. 10.07 í 1. viðauka laga nr. 106/2000.

Í 1. gr. laga nr. 106/2000 er gerð grein fyrir markmiðum þeirra. Eiga þau m.a. að tryggja að mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Samkvæmt framansögðu hefur löggjafinn tekið afstöðu til þess að ákveðnar vegaframkvæmdir skuli ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum. Þarf þá einungis að kanna hvort tiltekin framkvæmd falli þar undir en ekki hvort hún sé líkleg til að hafa umtalsverð umhverfis-áhrif í för með sér, enda hefur löggjafinn þegar ákveðið að ástæða sé til að ætla að svo eigi almennt við um þá tegund framkvæmda.

Löggjafinn hefur sett það viðmið að óháð vegalengd séu nýir tveggja akreina vegir með framúrakstursrein matsskyldir, enda sé í þeim tilvikum oft um að ræða mikil mannvirki eins og segir í lögskýringargögnum. Sú framkvæmd sem hér um ræðir er endurbygging hluta Vesturlandsvegar sem er tveggja akreina vegur. Felur sú endurbygging í sér að á 9 km kafla verður hann tveggja akreina vegur með framúrakstursrein. Með því að bæta framúrakstursrein við tveggja akreina veg er því viðmiði náð sem löggjafinn leggur til grundvallar að valdi fortakslausri matsskyldu. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður því að telja hina umdeildu framkvæmd fela í sér nýjan tveggja akreina veg með framúrakstursrein í skilningi tl. 10.07 í 1. viðauka laga nr. 106/2000. Öndverð niðurstaða myndi leiða til þess að hægt væri að sneiða hjá framangreindum tilgangi laga nr. 106/2000 með því að hluta niður framkvæmd á þann máta að byrja smátt og bæta smám saman við þar til um framkvæmd væri að ræða sem almennt væri háð mati á umhverfisáhrifum, án þess þó að slík áhrif væru metin.

Framkvæmdir sem falla undir tl. 10.07 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 tilheyra flokki A og eru því ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Að fenginni þeirri niðurstöðu að hin umdeilda framkvæmd tilheyri þeim flokki, sbr. tl. 10.07 og tl. 13.01 í 1. viðauka laga nr. 106/2000, var Skipulagsstofnun ekki rétt að ljúka meðferð málsins með vísan til 6. gr. laganna, heldur átti mat að fara fram á grundvelli 5. gr. þeirra. Leiðir það óhjákvæmilega til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar að málsmeðferð hennar fór fram á grundvelli rangs lagaákvæðis þótt niðurstaðan sé sú hin sama, þ.e. að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar skuli fara fram.

Að framangreindri niðurstöðu fenginni breytir engu um afdrif þessa máls þótt Skipulagsstofnun hafi skömmu áður komist að því á grundvelli 6. gr. laga nr. 106/2000 að framkvæmdir við Grindavíkurveg skyldu ekki sæta mati á umhverfisáhrifum, enda bar henni ekki að ljúka meðferð þessa máls á grundvelli þeirrar lagagreinar.

Auk þess sem að framan er rakið skal á það bent að samkvæmt gögnum málsins er hluti hinnar kærðu framkvæmdar nýlagning samtals 11 km hliðarvega, en í flokk A fellur einnig m.a. enduruppbygging vega þar sem samanlögð nýlagning utan eldra vegsvæðis er a.m.k. 10 km að lengd, sbr. tl. 10.08 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000. Þótt um fleiri en einn hliðarveg sé að ræða er rétt að vekja athygli á því að samanlögð lengd þeirra fer yfir það tölulega viðmið sem lögin tiltaka og að samkvæmt orðanna hljóðan er ekki áskilið að um samfellda veglagningu sé að ræða þótt í framangreindri tilskipun sé vísað til þess að nýlagning eða endurbygging vegar verði samfelldir 10 km eða lengri, sbr. tölulið 7(c) í I. viðauka hennar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. júní 2019 um að framkvæmdir vegna breikkunar Vesturlandsvegar um Kjalarnes skuli háðar mati á umhverfisáhrifum.

mar 02
Love0

22/2019 Vallargata

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 27. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 22/2019, kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjanesbæjar frá 31. janúar 2019 að eiganda beri að fjarlægja loftnet innan lóðarinnar Vallargötu 24 og afgreiðslu umhverfis- og skipulagsráðs frá 15. febrúar 2019 um að hafna stað­festingu á stjórnvaldsákvörðun 19. nóvember 2018 og beiðni um endurupptöku málsins.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. mars 2019, er barst nefndinni 21. s.m., kærir eigandi, Vallargötu 24, Reykjanesbæ, „alla málsmeðferð og úrskurði skipulagsyfirvalda í Reykjanesbæ í þessu tiltekna máli“. Skilja verður kæruna á þann veg að kærð sé annars vegar sú ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjanesbæjar frá 31. janúar 2019 að kæranda beri að fjarlægja loftnet innan lóðarinnar Vallargötu 24 og afgreiðsla umhverfis- og skipulagsráðs frá 15. febrúar 2019 um að hafna staðfestingu á stjórnvalds­ákvörðun frá 19. nóvember 2018 og synjun ráðsins á beiðni um endurupptöku málsins. Skilja verður málskot kæranda svo að gerð sé krafa um ógildingu hinna kærðu ákvarðana.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjanesbæ 29. apríl 2019.

Málavextir: Upphaf máls þessa má rekja til fyrirspurnar kæranda til Reykjanesbæjar um uppsetningu loftnets á lóð hans frá ágústmánuði 2018. Erindi kæranda var tekið fyrir á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 13. ágúst s.m. Í bókun ráðsins kemur m.a. fram að kærandi hafi óskað eftir heimild til að setja upp loftnet á lóð sinni Vallargötu 24. Loftnetið sé á stöng, stagað og fimm til sjö metra hátt. Erindið var samþykkt með fyrirvara um grenndarkynningu án athugasemda. Niðurstaða umhverfis- og skipulagsráðs var staðfest á fundi bæjarstjórnar 21. ágúst 2018. Erindið var grenndarkynnt á tímabilinu frá 28. ágúst til 28. september 2018.

Með bréfi, dags. 14. nóvember 2018, var kæranda tilkynnt niðurstaða fundar umhverfis- og skipulagsráðs frá 12. október 2018 þar sem var bókað var að fern mótmæli hefðu borist sem öll lýstu neikvæðum áhrifum á ásýnd götunnar og hverfisins með svo stóru loftneti á lóð. Tekið var undir a fimm til sjö metra hátt stagað loftnet yrði hverfinu ekki til prýði og yrði áberandi í götunni. Erindinu var því hafnað. Bókunin var staðfest á fundi bæjarstjórnar 16. október s.á. Með bréfi, dags. 19. nóvember 2018, var kæranda hins vegar tilkynnt að grenndarkynningu væri lokið án athugasemda. Erindið væri því samþykkt. Með bréfi, dags. 29. janúar 2019, upplýsti skipulagsfulltrúi kæranda um leiðréttingu á téðu bréfi frá 19. nóvember 2018. Vísað var til leiðréttingarheimildar samkvæmt 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og kom fram að rangt hefði verið farið með bókun umhverfis- og skipulagsráðs frá 12. október 2018. Mistökin hefðu orðið skipulagsfulltrúa ljós 10. janúar 2019 og hefði viðtakendum mátt verða strax um þau ljóst þar sem kærandi hefði þá verið upplýstur um bókun umhverfis- og skipulagsráðs frá 12. október 2018. Með ákvörðun skipulagsfulltrúa, dags. 31. janúar 2019, var kæranda síðan gert að fjarlægja loftnetið af lóð sinni. Vísað var til þess að nágrannar hefðu vakið athygli bæjaryfirvalda á því að loftnetið hefði verið sett upp í heimildarleysi. Hefði skipulagsfulltrúi farið á vettvang og staðfest að umræddar framkvæmdir hefðu átt sér stað. Bent var á heimild 54. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 til beitingar dagsekta. Þá var vísað til kæruheimildar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlinda­mála.

Með tölvupósti til umhverfis- og skipulagsráðs hinn 1. febrúar 2019 fór kærandi fram á að staðfest yrði stjórnvaldsákvörðun skipulagsfulltrúa frá 19. nóvember 2018 um heimild til upp­setningar loftnets. Til vara var farið fram á endurupptöku málsins á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með bréfi, dags. 21. febrúar 2019, var kæranda tilkynnt niðurstaða umhverfis- og skipulagsráðs, sem bókaði á fundi sínum 15. febrúar s.á. að erindi vegna uppsetningar loftnets hefði verið hafnað á fundi ráðsins 12. október 2018 og sú afgreiðsla staðfest á fundi bæjarstjórnar 16. október s.á. Staðfest væri að sú niðurstaða væri óbreytt. Þar sem framlögð gögn væru í samræmi við þau gögn sem ákvörðunin byggðist á væri ósk kæranda um endurupptöku hafnað. Fyrrgreind fundargerð umhverfis- og skipulagsráðs frá 15. febrúar 2019 var tekin til umfjöllunar á fundi bæjarstjórnar 19. s.m. Sá liður fundargerðar ráðsins sem varðaði Vallargötu 24 var ekki tekin fyrir sem sérstakt mál á fundi bæjarstjórnar, en tekið var fram að fundargerðin væri „samþykkt að öðru leyti án umræðu 11–0“.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að hann kæri „í nokkrum liðum alla málsmeðferð og úrskurði skipulagsyfirvalda í Reykjanesbæ í þessu tiltekna máli“. Málið snúist um ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs frá 21. febrúar 2019 og skort á leiðbeiningarskyldu stjórnvalds samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ljóst sé að rannsóknarregla og meðalhófsregla stjórnsýslulaga og góðir stjórnsýsluhættir hafi verið sniðgengnir af skipulagsyfirvöldum. Kærð sé sniðganga umhverfis- og skipulagsráðs vegna kröfu kæranda um endurupptöku á málinu á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga. Ekki hafi verið tekin rökstudd eða málefnaleg afstaða til endurupptöku málsins þó skilyrði 24. gr. væru uppfyllt.

Kærandi vísar til þess að sú grenndarkynning sem hafi farið fram hafi verið mjög illa unnin. Þar hafi verið settar fram rangar staðhæfingar um stærð loftnets og hafi kæranda verið ókunnugt um það hvernig stjórnvald kynnti uppsetninguna í grenndarkynningu.

Málsrök Reykjanesbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er vísað til þess að samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur einn mánuður frá því kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra skal. Kæranda hafi mátt vera ljóst 14. nóvember 2018 að erindi hans til Reykjanesbæjar hefði verið hafnað og í allra síðasta lagi með bréfi skipulagsfulltrúa 31. janúar 2019. Kærufrestur hafi því verið löngu liðinn þegar kærandi hafi kært umþrættar ákvarðanir embættismanna Reykjanesbæjar.

Vandaðrar stjórnsýslu hafi verið gætt við meðferð málsins og sé fullyrðingum og ásökunum kæranda í garð embættismanna alfarið hafnað sem órökstuddum og ómálefnalegum. Mistök í bréfi, dags. 19. nóvember 2018, hafi verið leiðrétt við fyrsta tækifæri eftir að skipulagsfulltrúa hafi orðið ljóst að rangt bréf hefði verið póstlagt. Þá beri tölvupóstsamskipti skipulagsfulltrúa og kæranda með sér að honum hafi mátt vera ljóst þegar frá upphafi að efnislega rangt bréf hefði verið póstlagt, enda hefði hann þá þegar móttekið rétt bréf þar sem erindi hans hafi verið hafnað. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé stjórnvaldi heimilt að leiðrétta bersýnilegar villur í ákvörðunum sem hafi þegar verið birtar aðilum máls. Reykjanesbær telji að efnislega rangt bréf, sem sé í ósamræmi við rétta ákvörðun sem þegar hafi verið tilkynnt aðila máls, flokkist sem „bersýnileg villa“ í skilningi laganna. Þá liggi jafnframt fyrir að mistökin hafi verið leiðrétt símleiðis, í tölvupóstsamskiptum aðila og með formlegu bréfi.

Ákvörðun bæjaryfirvalda hafi verið tekin á grundvelli réttmætra sjónarmiða og hafi byggst á gögnum sem aflað hafi verið undir rekstri málsins. Framlögð gögn styðji þetta. Þá telji bæjar­yfirvöld að það falli utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til þeirra fjölmörgu atriða sem nefnd séu í kröfugerð kæranda. Um sé að ræða vanreifaðar kröfur sem séu í engum tengslum við gögn málsins og gildandi lög og reglur.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt, eða mátti vera kunnugt, um þá ákvörðun sem kæra skal. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá nema afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að taka hana til meðferðar, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæranda var tilkynnt ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 31. janúar 2019 um að fjarlægja bæri hið umþrætta loftnet með bréfi dagsettu sama dag. Í bréfinu var bent á að stjórnvalds­ákvarðanir og ágreiningsmál vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála væru kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en kæranda var ekki leiðbeint um kærufrest, svo sem mælt er fyrir um í 2. tl. 20. gr. stjórnsýslulaga. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 21. mars 2019. Í ljósi greinds annmarka á leiðbeiningum til kæranda verður þessum þætti málsins ekki vísað frá úrskurðarnefndinni sökum þess að kæra hafi borist að kærufresti liðnum með hliðsjón af 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Hin kærða ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs frá 15. febrúar 2019 barst innan lögmælts kærufrests.

Lög nr. 160/2010 um mannvirki gilda um öll mannvirki sem reist eru á landi, ofan jarðar eða neðan, innan landhelginnar og efnahagslögsögunnar, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna, með þeim undantekningum sem koma fram í 2. mgr. ákvæðisins. Þá gilda lögin um alla þætti mannvirkja, svo sem fjarskiptabúnað og einnig um möstur, þ.m.t. fjarskiptamöstur, móttökudiska og tengi­virki. Er umdeilt loftnet því mannvirki sem fellur undir gildissvið laga nr. 160/2010 samkvæmt skýru orðalagi 1. mgr. 2. gr. laganna. Samkvæmt lögum um mannvirki er eftirlit með mann­virkjagerð á hendi byggingar­fulltrúa, sem felst m.a. í veitingu byggingarleyfis vegna byggingar­leyfisskyldra framkvæmda samkvæmt 9. gr. laganna. Í 2. mgr. 55. gr. þeirra er mælt fyrir um heimild byggingarfulltrúa til að krefjast þess að ólöglegt mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægður ef byggingarframkvæmd sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða brjóti í bága við skipulag. Er hin kærða ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 31. janúar 2019, um að loftnet kæranda verði fjarlægt, samkvæmt framansögðu ekki tekin af þar til bæru stjórnvaldi.

Umhverfis- og skipulagsráð tók fyrir erindi kæranda frá 1. febrúar 2019 um staðfestingu á tilkynntri heimild til uppsetningar loftnets á lóð hans eða endurupptöku málsins á fundi sínum 15. febrúar 2019. Í bókun ráðsins kom m.a. fram að „erindi vegna uppsetningu loftnets var hafnað á fundi umhverfis- og skipulagsráðs þann 12.10.2018 og staðfest á fundi bæjarstjórnar dags 16.10.2018. Staðfest er að sú niðurstaða er óbreytt. Þar sem framlögð gögn eru í samræmi við þau gögn sem ákvörðun byggðist á er ósk um endurupptöku hafnað.“

Sveitarstjórnum er heimilt skv. 1. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð, að ákveða í samþykkt um stjórn sveitar­félagsins að fela fastanefnd fullnaðarafgreiðslu einstakra mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því. Í samþykkt nr. 622 frá 18. júní 2019 um stjórn Reykjanesbæjar og fundarsköp bæjarstjórnar er ekki að finna valdframsal til umhverfis- og skipulagsráðs, sem fjallað er um í 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Var því þörf á að bæjarstjórn tæki nefnt erindi kæranda til endanlegrar afgreiðslu. Áðurnefnd fundargerð umhverfis- og skipulagsráðs var lögð fyrir bæjarstjórn 19. febrúar 2019, sem bókaði ekki sérstaklega afstöðu sína um þann lið sem varðaði erindi kæranda en samþykkti þá liði fundargerðarinnar í einu lagi sem ekki hafði verið bókað um í fundargerð bæjarstjórnar.

Í 41. gr. sveitarstjórnarlaga er kveðið á um að fundargerðir nefnda, ráða og stjórna skuli lagðar fyrir byggðarráð eða sveitarstjórn eftir því hver háttur sé hafður á fullnaðar­afgreiðslu í viðkomandi málaflokki. Ef fundargerðir nefnda innihalda ályktanir eða tillögur sem þarfnast staðfestingar byggðarráðs eða sveitarstjórnar ber að taka viðkomandi ályktanir og tillögur fyrir sem sérstök mál og afgreiða þau með formlegum hætti. Ef fundar­gerðir nefnda innihalda hins vegar ekki slíkar ályktanir eða tillögur er nægjanlegt að þær séu lagðar fram til kynningar. Er og tekið fram í athugasemdum með 41. gr. í því frumvarpi sem varð að sveitar­stjórnar­lögum að vönduð meðferð mála í stjórnsýslu sveitarfélaga eigi almennt að byggjast á því að bókað sé í fundargerðir um þau mál sem lögð séu fyrir fund, en ekki um þær fundargerðir sem þar séu lagðar fyrir. Þá er jafnframt mælt fyrir um það í 7. gr. auglýsingar nr. 22/2013 um leiðbeiningar um ritun fundargerða sveitarstjórna, sem birtist í B-deild Stjórnartíðinda 17. janúar s.á., að ályktanir eða samþykktir í fundargerðum nefnda sem þarfnist staðfestingar sveitar­stjórnar skuli færa sérstaklega í fundargerð. Með hliðsjón af framangreindu var afgreiðsla bæjarstjórnar ekki í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 41. gr. sveitarstjórnarlaga og liggur því ekki fyrir lokaákvörðun um erindi kæranda frá 1. febrúar 2019 í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður hin kærða ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 31. janúar 2019 felld úr gildi en kærumáli þessu að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjanesbæjar frá 31. janúar 2019 um að eiganda beri að fjarlægja loftnet innan lóðarinnar Vallargötu 24.

Kærumáli þessu er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefndinni.

feb 24
Love0

36/2019 Legsteinaskáli

Með

Árið 2020, föstudaginn 21. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 36/2019, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 9. maí 2019 um að fela byggingarfulltrúa að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells. Jafnframt er kærð ákvörðun byggingar­fulltrúans í Borgarbyggð frá 28. s.m. um að veita slíkt byggingarleyfi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. maí 2019, er barst nefndinni 24. s.m., kærir landeigandi Húsafells 1, þá ákvörðun sveitar­stjórnar Borgarbyggðar frá 9. maí 2019 að fela byggingarfulltrúa að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells. Með bréfi til úrskurðar­nefndarinnar, dags. 5. júní 2019, er barst nefndinni 7. s.m., kærir sami aðili þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 28. maí 2019 að veita byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells. Er þess krafist að báðar ákvarðanirnar verði felldar úr gildi. Þá fer kærandi fer fram á að aðrir nefndarmenn fjalli um málið en þeir sem hafi komið að kærumáli nr. 105/2016 hjá úrskurðarnefndinni.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Borgarbyggð 16. júlí 2019.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Á árinu 2014 hófst vinna við gerð nýs deili­skipulags fyrir Steinhörpuna í landi Húsafells og á grundvelli þeirrar vinnu var tillaga að deiliskipulagi samþykkt á fundi sveitarstjórnar Borgarbyggðar 12. febrúar 2015. Auglýsing þar um birtist í B-deild Stjórnartíðinda 9. júní s.á. með yfirskriftinni „Nýtt deiliskipulag við Húsafell 2, landnúmer 178425“. Í greinargerð deiliskipulagsins kom fram að skipulagssvæðið væri á bæjarhlaði Húsafells 1. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 18. ágúst s.á. var samþykkt umsókn um leyfi til að flytja pakkhús á lóðina að Bæjargili í landi Húsafells og hinn 12. janúar 2016 samþykkti byggingarfulltrúi leyfi til byggingar húss fyrir legsteinasafn að Bæjargili. Skaut kærandi síðargreindri ákvörðun byggingarfulltrúa til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlinda­mála, sem og samþykkt sveitarstjórnar um deiliskipulag Húsafells 2. Fór hann fram á ógildingu beggja ákvarðananna. Skírskotaði kærandi m.a. til þess að auglýst hefði verið röng tilgreining hinnar skipulögðu lóðar. Hinn 23. september 2016 kvað úrskurðarnefndin upp úrskurð í málinu. Var þeim hluta kærunnar er laut að ógildingu deiliskipulagsins vísað frá nefndinni þar sem kæran hefði, hvað það varðaði, borist að liðnum kærufresti. Sætti byggingarleyfið hins vegar lögmætisathugun nefndarinnar og hafnaði hún kröfu um ógildingu þess.

Með bréfi, dags. 27. september 2016, fór kærandi fram á endurupptöku málsins en því var synjað með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. október s.á. Kvartaði kærandi yfir afgreiðslu úrskurðarnefndarinnar til umboðsmanns Alþingis og lá álit setts umboðsmanns fyrir 23. október 2017 í máli nr. 9116/2016. Taldi settur umboðsmaður að nefndinni hefði borið að taka rök­studda afstöðu til þess hvort deiliskipulag það sem hefði verið grundvöllur byggingarleyfis fyrir legsteinasafni hefði verið gilt, þar með talið hvort það hefði verið birt með fullnægjandi hætti. Í kjölfarið óskaði kærandi eftir endurupptöku kærumálsins með vísan til álitsins. Með hliðsjón af fyrrnefndu áliti setts umboðsmanns var það ákvörðun nefndarinnar að málið skyldi endur­upptekið og úrskurður kveðinn upp í því að nýju. Í kjölfar frekari málsmeðferðar var það og gert og með úrskurði uppkveðnum 6. desember 2018 var vísað frá kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa frá 18. ágúst 2015 um að samþykkja umsókn um leyfi til að flytja pakkhús á lóðina að Bæjargili í landi Húsafells þar sem krafan var of seint fram komin, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Einnig var vísað frá kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 12. febrúar 2015 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Húsafell 2, Steinharpan, þar sem skipulagið hefði ekki tekið gildi með lögformlega réttri birtingu í B-deild Stjórnartíðinda. Að lokum var felld úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 12. janúar 2016 um að veita leyfi fyrir byggingu húss undir legsteinasafn að Bæjargili í landi Húsafells þar sem hið kærða byggingar­leyfi ætti sér hvorki stoð í gildu deiliskipulagi né hefði málsmeðferð þess farið að undantekningar­ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010 um grenndarkynningu.

Hinn 22. janúar 2019 sótti leyfishafi um byggingarleyfi til að reisa skála að Bæjargili í landi Húsafells. Í umsókninni kom fram að skálinn yrði reistur til að varðveita legsteina og minnis­merki sem höggvin hefðu verið úr steinum. Á fundi umhverfis-, skipulags- og landbúnaðar­nefndar 1. febrúar 2019 samþykkti nefndin að grenndarkynning færi fram. Fól hún umhverfis- og skipulagssviði að kynna nágrönnum sem hagsmuna hefðu að gæta fyrirhugaða framkvæmd, sbr. 44. gr. skipulagslaga, og var sú ákvörðun staðfest af sveitarstjórn á fundi hennar 14. s.m. Með bréfi umhverfis- og skipulagssviðs, dags. 27. s.m., var fyrirhuguð framkvæmd kynnt kæranda og honum gefinn kostur á að koma að athugasemdum til 1. apríl 2019, sem hann og gerði með bréfi, dags. 29. mars s.á. Á fundi umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefndar 5. apríl s.á. voru athugasemdir kæranda og svör við þeim lögð fram og samþykkt að leggja til við sveitarstjórn að samþykkja erindið. Staðfesti sveitarstjórn bókun nefndarinnar á fundi sínum 9. maí s.á. og samþykkti að fela byggingarfulltrúa að afgreiða umsóknina í samræmi við fyrirliggjandi gögn. Hinn 28. s.m. áritaði byggingarfulltrúi byggingarleyfisuppdrætti til samþykktar og gaf leyfið út sama dag.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að þrátt fyrir að ekki sé til neitt gilt deiliskipulag fyrir svæðið Bæjargil sé þegar búið að reisa skemmu á svæðinu. Byggingarleyfi vegna skemmunnar sé frá hausti 2015 og byggi á deiliskipulagi sem hafi aldrei tekið gildi samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndarinnar. Bygging legsteinaskála sé langt á veg komin án byggingarleyfis og sé því verið að bæta við öðru húsi á lóðina án deiliskipulags. Ekki hafi verið leyfilegt að grenndarkynna framkvæmdina vegna umfangs hennar. Sér í lagi vegna þess að þegar hafi verið búið að byggja eitt hús á lóðinni án deiliskipulags, en einnig vegna þess að fyrirhuguð notkun nýbyggingarinnar sé ekki í samræmi við aðalskipulag. Enn fremur hafi ranglega verið staðið að framkvæmd grenndarkynningarinnar. Fordæmi séu fyrir því að umsókn um byggingarleyfi án skipulags hafi verið hafnað þar sem þegar hafi verið búið að byggja eitt hús á lóð, t.d. hafi því verið hafnað þegar beðið hafi verið um byggingarleyfi fyrir sumarhús í landi Húsafells 1.

Sveitarstjóri Borgarbyggðar og sviðsstjóri skipulagssviðs sveitarfélagsins hafi verið vanhæfir til að koma að grenndarkynningu. Sveitarstjóri hafi lýst því yfir í blaðaviðtali áður en grenndar­kynning hafi farið fram hver niðurstaða hennar yrði. Hann hafi setið fundi þar sem ákvörðun hafi verið tekin um að láta gefa út byggingarleyfi. Sviðsstjóri skipulagssviðs Borgarbyggðar hafi haft yfirumsjón með grenndarkynningunni. Hann sé eiginmaður hönnuðar sem hafi gert deiliskipulagið fyrir leyfishafa sem hafi verið talið ógilt í úrskurði úrskurðarnefndarinnar. Líkur séu á að hönnuðurinn sé bótaskyldur gagnvart leyfishafa fáist ekki byggingarleyfi fyrir leg­steinahúsinu, en sviðsstjóri hafi ekki vikið af fundi við afgreiðslu skipulagsnefndar í máli þessu.

Framkvæmd grenndarkynningarinnar hafi verið með þeim hætti að gera sem minnst úr mótmælum eina aðilans sem hagsmuna hafi að gæta. Skipulagsnefnd hafi ákveðið að grenndar­kynna fyrirhugaðar framkvæmdir til 15 aðila en aðeins þrjár lóðir liggi að umræddu svæði, þar af ein í eigu leyfishafa. Aðrir sem hafi fengið grenndarkynningu séu nánir ættingjar leyfishafa. Sömu aðilar hafi vegna umsóknar um byggingarleyfi í landi Húsafells 1 lagt ríka áherslu á að ekki yrði byggt á svæðinu án skipulags, en núna bregði svo við að engar athugasemdir komi frá þeim vegna byggingar án skipulags Bæjargils. Fram komi í svari skipulagssviðs við athuga­semdum um grenndarkynningu að skálinn sé í 10 m fjarlægð frá lóðamörkum en hið rétta sé að samkvæmt teikningum sé fjarlægðin undir 10 m.

Leyfishafi hafi breytt nafni hússins úr legsteinasafni í legsteinaskála og fullyrði að aðeins standi til að geyma þar steina. Hann hafi reyndar fjarlægt steina í leyfisleysi úr kirkjunni þar sem þeir hafi verið geymdir og ekki fengið leyfi Minjastofnunar Íslands til flutninganna. Vísað sé til yfirlýsingar starfsmanns stofnunarinnar um að ekki hafi verið veitt leyfi til að fjarlægja steinana af sínum stað, sbr. 3. og 21. gr. laga nr. 80/2012 um menningarminjar. Einnig sé vísað til 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Ítrekað hafi komið fram hjá leyfishafa að til standi að setja upp safn á svæðinu. Hann hafi fengið styrki hjá opinberum aðilum og einkaaðilum vegna uppsetningar á legsteinasafni. Til dæmis hafi framkvæmdin fengið styrk fimm ár í röð frá Kirkjugarðasjóði til undirbúnings á uppsetningu legsteinasafns.

Yfirlitsmynd af svæðinu sýni hversu mikið sé búið að þrengja að Gamla bæ. Bílastæðum hafi verið fækkað í fimm og aðkoma að þeim bílastæðum sem nú séu til staðar verði ekki lengur fyrir hendi. Erfitt muni verða að reka gistiheimilið í nálægð við mikinn átroðning gesta og því verði kærandi fyrir tjóni vegna verri reksturs og lægra verðgildis eignarinnar og rekstursins. Auk þess séu möguleikar á stækkun úr sögunni vegna skertrar aðkomu.

Úrskurðarnefndin hafi margsýnt að hún dragi taum leyfishafa með því að komast ítrekað að augljóslega rangri lagalegri niðurstöðu. Þegar nefndarmenn hafi neyðst til að leiðrétta fyrri úrskurð hafi það verið gert með hangandi hendi og leyfishafa verið bent á vægast sagt vafasama útgönguleið. Krefjast verði þess að aðrir nefndarmenn verði fengnir til að fjalla um málið.

Málsrök Borgarbyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er farið fram á frávísun kæru vegna samþykktar sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 9. maí 2019 þar sem ekki sé um lokaákvörðun máls að ræða, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kveðið upp úr með það að ákvarðanir skipulagsnefnda sveitarfélaga eða sveitarstjórna séu ekki lokaákvarðanir í málum hvað varði útgáfu byggingarleyfa á grundvelli grenndarkynningar skv. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. niðurstöðu nefndarinnar í kærumáli nr. 166/2016.

Verði ekki fallist á frávísun þessa hluta málsins gerir sveitarfélagið þá kröfu að sjónarmiðum kæranda verði hafnað. Líta verði fram hjá allri umfjöllun hans um pakkhúsið þar sem byggingarleyfi þess sé enn í gildi, sbr. niðurstöðu nefndarinnar í úrskurði hennar frá 6. desember 2018 í kærumáli nr. 105/2016, þar sem kröfu kæranda um ógildingu byggingarleyfisins var vísað frá á grundvelli þess að kærufrestur hefði verið liðinn. Bent sé á að upphaflegt byggingarleyfi vegna legsteinaskálans hafi verið afgreitt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 19. janúar 2016. Á grundvelli þess leyfis hafi leyfishafi hafið framkvæmdir en það hafi ekki verið fellt úr gildi af úrskurðarnefndinni fyrr en 6. desember 2018, en eins og komi fram í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála fresti kæra til nefndarinnar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Um leið og leyfið hafi verið fellt úr gildi hafi leyfishafi hætt öllum framkvæmdum og ekki hafið þær á nýjan leik fyrr en byggingarleyfi það sem nú sé kært hafi verið gefið út 28. maí 2019. Því sé bygging legsteinaskálans langt á veg komin.

Sveitarfélagið fái ekki séð af hverju óheimilt hafi verið að veita hið kærða byggingarleyfi á grundvelli málsmeðferðar 44. gr. skipulagslaga, en engar skýringar um þessa málsástæðu koma fram í kæru, t.a.m. hvað sé nákvæmlega við framkvæmdina sem geri hana svo umfangsmikla að óheimilt hafi verið að grenndarkynna hana. Sótt hafi verið um leyfi til að reisa skála yfir legsteina. Slík bygging samræmist gildandi aðalskipulagi á svæðinu þar sem lóðin Bæjargil sé á skil­greindu landbúnaðarsvæði. Að mati sveitarfélagsins þýði það að bygging skálans sé í samræmi við gildandi aðalskipulag en skálinn sé byggður sem geymsluhúsnæði. Á bls. 27 í greinargerð með aðalskipulagi Borgarbyggðar sé einungis kveðið á um skyldu til að deiliskipuleggja lóðir á skilgreindum landbúnaðarsvæðum ef til standi að byggja tvö íbúðarhús eða fleiri á sömu jörð. Þar sem ekkert íbúðarhús sé á lóðinni Bæjargili, og þar sem skálinn teljist heldur ekki sem slíkt hús, telji sveitarfélagið að útgáfa byggingarleyfisins á grundvelli grenndarkynningar hafi ekki brotið gegn gildandi aðalskipulagi. Í athugasemdum með lagafrumvarpi því sem hafi orðið að lögum nr. 7/2016 um breytingu á skipulagslögum nr. 123/2010 komi fram að nauðsynlegt hafi verið að gera breytingu á 44. gr. laganna, um grenndarkynningu, til að ljóst væri að heimila mætti útgáfu byggingarleyfis á grundvelli grenndarkynningar ef fyrirhuguð framkvæmd væri í samræmi við aðalskipulag hvað varðaði landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Sveitarfélagið telji að öll þessi atriði séu til staðar. Þá hafi breytingarlögin fellt úr gildi það ákvæði laganna sem hafi kveðið á um að þessi aðferð væri einungis fær í þegar byggðum hverfum.

Sveitarstjóra sé skylt að sitja fundi sveitarstjórnar sem starfsmaður sveitarfélagsins. Þar hafi hann tillögurétt en engan atkvæðisrétt þar sem hann sé ekki kjörinn fulltrúi, sbr. 15. gr. samþykktar nr. 884/2013 um stjórn Borgarbyggðar. Sveitarstjóri hafi því ekki komið með óeðlilegum eða ólögmætum hætti að þeirri ákvörðun sveitarstjórnar frá 14. febrúar 2019 að staðfesta ákvörðun umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefndar frá 1. febrúar þess efnis að grenndarkynna hið umsótta byggingarleyfi. Þá hafi sviðsstjóri umhverfissviðs setið fundinn, eins og hann geri jafnan, en hvergi sé bókað um sérstaka aðkomu hvors aðila fyrir sig að þeirri tillögu sem kjörnir fulltrúar hafi greitt atkvæði um á umræddum fundum. Þá leiði kærandi engar líkur að því að sú staðreynd að rangt nafn hafi verið notað fyrir deiliskipulag svæðisins hafi nokkur áhrif á það hvort sviðsstjórinn uppfylli hæfisreglur í því máli sem nú sé kært. Ákaflega langsótt tengsl sviðsstjórans við gerð deiliskipulagsins, sem hafi verið afgreitt áður en hann hafi tekið til starfa hjá sveitarfélaginu, hafi ekki nokkur einustu áhrif á hæfi hans til að annast störf fyrir sveitarfélagið.

Sveitarfélagið hafi grenndarkynnt umsókn um leyfið fyrir þeim í næsta nágrenni við lóðina Bæjargil sem hún hafi talið eiga hagsmuna að gæta. Leyfishafi sé fæddur og uppalinn á Húsafelli og séu skyldmenni hans mörg á svæðinu og því eigendur margra þeirra lóða og jarða sem næst Bæjargili standi. Það sé því ekkert óeðlilegt við það að grenndarkynnt hafi verið fyrir viðkomandi aðilum. Þá hafi bréf umræddra aðila til skipulagsyfirvalda vegna eldri umsóknar kæranda um byggingarleyfi á lóðinni Húsafelli 1 ekkert gildi í þessu máli. Viðkomandi aðilum sé fullkomlega heimilt að hafa aðrar skoðanir á því máli en því sem nú sé til meðferðar hjá nefndinni.

Umsókn hafi borist frá leyfishafa um legsteinaskála. Í þeim gögnum sem lögð hafi verið fyrir sveitarfélagið liggi ekkert fyrir um áætlanir leyfishafa um síðari notkun hússins. Sveitarfélaginu sé skylt að afgreiða umsóknir í samræmi við efni þeirra, en ekki það sem kunni mögulega að eiga sér stað síðar. Þá sé bent á að mögulegur flutningur legsteina úr kirkjunni án leyfis sé ekki málefni sem falli undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar.

Yfirlitsmynd sem kærandi vísi til sé aðeins afstöðumynd sem lögð hafi verið fram með hönnunargögnum í upplýsingaskyni. Sem slík sé hún ekki bindandi í málinu, hvorki fyrir eigendur Gamla bæjar né leyfishafa, enda nái hið kærða byggingarleyfi og grenndarkynning vegna þess aðeins til þess að reisa skála yfir legsteina. Leyfið nái ekki til framkvæmda á lóð við húsið. Umrædd yfirlitsmynd nái aðeins til lóðarinnar að Bæjargili og kærandi sé ekki með nokkru móti skuldbundinn til að haga bílastæðum á sinni lóð í samræmi við uppdráttinn. Jafnframt bendi sveitarfélagið á að aðkoma að stæðum á lóð Gamla bæjar sé ekki frá sameiginlegu svæði, eins og kærandi haldi fram. Sjá megi af umræddri yfirlitsmynd og lóðarblaði Bæjargils frá 4. febrúar 2013 að aðkoma að bílastæðum við Gamla bæ sé yfir lóðina Bæjargil. Það sé því rangt að um sameiginlegt svæði sé að ræða. Leyfishafa sé því heimilt að ráðstafa lóðinni eins og hann kýs, innan þeirra marka sem talist geti eðlilegt, án þess að kærandi hafi neitt um það að segja. Engar kvaðir hvíli á leyfishafa sem skikki hann til að taka sérstakt tillit til bílastæðamála við Gamla bæ við ráðstöfun eignar sinnar. Einnig sé bent á að hin framlagða yfirlitsmynd sýni glögglega að fyrirhugað sé að setja upp nýtt stæði fyrir bíla og rútur austan megin að Bæjargili. Því sé ljóst að umferð ökutækja og ferðamanna fyrir framan Gamla bæ verði ekki með þeim hætti sem lýst sé í kæru og að möguleg áhrif þeirrar umferðar fyrir rekstur í Gamla bæ séu stórkostlega ofmetin hjá kæranda. Ekkert liggi fyrir í málinu sem sýni fram á það að rekstur gistiheimilis muni líða fyrir það að reistur verði legsteinaskáli á lóð leyfishafa.

Vegna kæru á ákvörðun byggingarfulltrúa frá 28. maí 2019 um að veita hið umrædda byggingarleyfi vísi sveitarfélagið til fyrri umfjöllunar. Einnig sé bent á að hvorki í lögum nr. 160/2010 um mannvirki né lögum nr. 80/2012 um menningarminjar sé kveðið á um að Minjastofnun Íslands þurfi að veita samþykki sitt fyrir útgáfu byggingarleyfis fyrir nýju húsi á svæði sem ekki falli undir lög nr. 80/2012. Ítrekað sé að hafi legsteinar verið fluttir án samþykkis Minjastofnunar falli það atriði ekki undir valdsvið nefndarinnar.

Ekkert komi fram í kærunni hvaða máli það eigi að skipta að umræddur legsteinaskáli sé nær lóðamörkum en 10 m. Engin ákvæði skipulagslaga, skipulagsreglugerðar, mannvirkjalaga eða byggingarreglugerðar mæli fyrir um að óheimilt sé að byggja skálann nær lóðamörkum en 10 m. Eina ákvæði framangreindra laga- og reglugerðabálka sem kveði á um lágmarksfjarlægð byggingarreits frá lóðamörkum sé gr. 5.3.2.12. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 þar sem segi að í frístundabyggðum skuli ekki byggja nær lóðarmörkum en 10 m. Þar sem hið kærða byggingarleyfi sé ekki veitt fyrir byggingu innan frístundabyggðar telji sveitarfélagið þetta atriði ekki skipta máli.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi tekur fram að stjórnsýslumeðferð byggingarleyfis­umsóknar hans hafi ekki verið háð neinum annmörkum sem valdið geti ógildingu leyfisins. Byggingarleyfið hafi verið grenndarkynnt, sbr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, þar sem ekki hafi verið í gildi deiliskipulag fyrir svæðið. Einungis hafi borist ein athugasemd á kynningartíma og hafi hún verið frá kæranda. Aðrar athugasemdir hafi ekki borist þrátt fyrir að byggingarleyfisumsóknin hafi sannanlega verið grenndarkynnt fyrir öðrum aðilum. Engu breyti hvort tengsl kunni að vera á milli byggingarleyfishafa og annarra fasteignaeigenda á áhrifasvæði grenndar­kynningar. Framkvæmdir hafi legið alfarið niðri frá úrskurðardegi 6. desember 2018 fram til þess að nýtt byggingarleyfi hafi verið gefið út. Fullyrðingum kæranda um annað sé mótmælt sem röngum. Fyrir liggi að fallið hafi verið frá áformum um að byggja safn og sé einungis verið að byggja skála, enda samræmist bygging safns vart gildandi aðalskipulagi Borgarbyggðar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að pakkhúsið sé hluti af þeim byggingum sem séu á lóðinni og verði að skoðast með öðrum byggingum sem séu til staðar. Varðandi umræddan kærufrest vegna byggingarleyfis hússins þá sé bent á þá niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að deiliskipulagið hafi aldrei tekið gildi. Að sögn starfsmanns Borgarbyggðar hafi byggingarleyfi ekki verið gefið út. Fundargerð afgreiðslufundar þar sem byggingarleyfið hafi verið samþykkt finnist ekki á vef sveitarfélagsins og því hafi það aldrei öðlast gildi. Í niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar hafi komið fram að kæranda hafi ekki mátt vera ljóst að framkvæmdir hafi átt sér stað fyrr en 26. júlí 2016. Það sé því ekki hægt að halda því fram að kærufrestur hafi ekki átt að hefjast fyrr en í júlí 2016, en þá hafi framkvæmdir verið kærðar og þess krafist að vinnu við pakkhús yrði hætt tafarlaust. Tekið sé fram að þegar talað sé um legsteina­safn í upphaflegri kæru hafi að sjálfsögðu verið átt við alla framkvæmdina í heild, ekki bara eitt hús.

Í athugasemdum kæranda sem bárust vegna grenndarkynningarinnar hafi Borgarbyggð verið bent á hvers vegna ekki mætti grenndarkynna tillöguna, en m.a. hafi verið vísað til leiðbeiningarblaða og fjölda og stærð bygginga á lóðinni. Því sé mótmælt að nýtt samþykkt byggingarmynstur á lóð Bæjargils sé í samræmi við byggðamynstur á svæðinu. Með nýjustu byggingunni séu komin sex á hús á lóðina, alls um 455 m2 að flatarmáli. Spurt sé hvort leyfilegt sé að byggja ótakmarkaðan fjölda húsa af ýmsum gerðum á lóð ef þau séu ekki skráð sem íbúðarhús. Sex hús á 9.104 m2 svæði með nýtingar­hlutfall 0,05 sé talsvert annar þéttleiki en á öðrum lóðum í nágrenni Bæjargils. Mun færri hús og lægra nýtingarhlutfall sé á aðliggjandi lóðum Húsafells 1, 2 og 3.

Sveitarfélagið hafi ekki skýrt val sitt á þeim sem hafi fengið grenndarkynninguna. Flestir þeirra eigi ekki land sem liggi að Bæjargili. Sveitarfélagið verði að skoða málið með tilliti til jafnræðisreglu og meðalhófs. Sömu aðilar sem hafi fengið grenndarkynningu í tveimur málum varðandi tvær aðliggjandi lóðir séu ýmist sammála því að byggt sé án skipulags á Húsafells­torfunni eða eindregið á móti því.

——

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Kærandi máls þessa fer m.a. fram á að aðrir nefndarmenn en þeir sem hafi komið að kærumáli nr. 105/2016 hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála verði fengnir til að fjalla um málið með þeim rökum sem áður greinir. Í 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um þær ástæður sem leiða til þess að starfsmaður eða nefndarmaður sé talinn vanhæfur til meðferðar máls. Þær vanhæfisástæður sem tíundaður eru í 1.-5. tl. 1. mgr. ákvæðisins eiga ekki við um nefndarmenn úrskurðarnefndar­innar. Þá eiga þeir ekki hagsmuna að gæta af úrlausn málsins og engar aðrar þær aðstæður eru til staðar sem eru til þess fallnar að draga óhlutdrægni þeirra í efa með réttu í skilningi 6. tl. nefnds lagaákvæðis, enda verður nefndarmaður ekki talinn vanhæfur við það eitt að hafa fjallað um sömu deilumál aðila í fyrri úrskurði nefndarinnar. Breytir þar engu þótt málið hafi verið endurupptekið á grundvelli álits umboðsmanns Alþingis. Þar sem ekki eru lagaskilyrði til þess að nefndarmenn úrskurðarnefndarinnar víki sæti í máli þessu ákveður formaður, líkt og endranær, hvernig nefndin er skipuð í málinu, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðar­nefnd umhverfis- og auðlindamála.

Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar sveitarstjórnar Borgarbyggðar að fela byggingarfulltrúa að gefa út byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells. Jafnframt er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa sveitarfélagsins um að veita greint byggingarleyfi. Ekki er í gildi deiliskipulag fyrir svæðið. Sú meginregla kemur fram í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að gera skuli deiliskipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Þó segir í 1. mgr. 44. gr. laganna að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmda­leyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulagi liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem hafi heimild til fullnaðarafgreiðslu máls, sbr. 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin sé í samræmi við landnotkun, byggða­mynstur og þéttleika byggðar og skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Í samræmi við framangreind lagaákvæði var það ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar að fela byggingarfulltrúa að gefa út byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells. Endanleg ákvörðun um samþykkt byggingaráforma og útgáfu byggingarleyfis er hins vegar á hendi byggingarfulltrúa samkvæmt skýrum ákvæðum 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Ákvörðun sveitarstjórnar var því ekki lokaákvörðun í því máli sem hófst með umsókn leyfis­hafa, en skv. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga verður ákvörðun, sem ekki bindur enda á mál, ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Þeim hluta kærunnar verður því vísað frá úrskurðar­nefndinni.

Umsókn um hið kærða byggingarleyfi var grenndarkynnt með lögmæltum fjögurra vikna athugasemdafresti skv. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga og kom kærandi að athugasemdum sínum við grenndarkynninguna. Í kjölfar þess var umsóknin tekin til umfjöllunar í umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefnd og hún samþykkt, auk þess sem afstaða var tekin til framkominna athugasemda. Var sú afgreiðsla staðfest af sveitarstjórn og svör við athuga­semdum kæranda voru send honum með bréfi, dags. 17. maí 2019. Umsókn um hið umrædda byggingarleyfi var síðan samþykkt af byggingarfulltrúa 28. s.m.

Samkvæmt gr. 5.9.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 felst grenndarkynning í því að skipulags­nefnd kynnir nágrönnum, sem taldir eru eiga hagsmuna að gæta, leyfisumsókn. Skal skipulags­nefnd leggja mat á hverjir geti talist hagsmunaaðilar, sbr. gr. 5.9.3. reglugerðarinnar. Verður það ekki talinn annmarki á grenndarkynningu umsóknar leyfishafa að grenndarkynnt hafi verið fyrir fleiri en lóðarhöfum aðliggjandi lóða, enda verður hugtakið nágranni ekki skilgreint svo þröngt. Eftir sem áður er það hlutverk þeirra sem að leyfisveitingu koma að gæta samræmis við skipulag og jafnræðis milli aðila í sambærilegum tilvikum, en af fyrirliggjandi gögnum verður ekki annað séð en að svo hafi verið gert í þessu máli.

Í 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 segir að um hæfi sveitarstjórnarmanna, nefndarfulltrúa og starfsmanna sveitarfélaga til þátttöku í meðferð eða afgreiðslu mála þar sem á, eða til greina kemur, að taka stjórnvaldsákvörðun skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, gildi ákvæði stjórnsýslulaga sé ekki öðruvísi ákveðið í sveitarstjórnarlögunum. Samkvæmt 6. tl. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga er starfsmaður talinn vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Samkvæmt 54. gr. sveitarstjórnarlaga ræður sveitarstjórn framkvæmdastjóra, þ.e. sveitarstjóra, og er hlutverk hans skv. 1. mgr. 55. gr. laganna að sjá um að stjórnsýsla sveitarfélagsins sam­ræmist lögum, samþykktum og viðeigandi fyrirmælum yfirmanna. Samkvæmt 2. mgr. 55. gr. laganna skal hann sitja fundi sveitarstjórnar og þar hefur hann bæði málfrelsi og tillögurétt en ekki atkvæðisrétt nema hann sé jafnframt kjörinn fulltrúi. Hann skal sjá um að fundir sveitarstjórnar, byggðaráðs og annarra nefnda sveitarstjórnar séu vel undirbúnir, m.a. í þeim tilgangi að mál sem þar eru afgreidd séu vel upplýst, sbr. 3. mgr. 55. gr. laganna. Verður að líta svo á að þáverandi sveitarstjóri Borgarbyggðar, sem var ekki kjörinn fulltrúi í sveitarstjórninni, hafi komið að undirbúningi málsins með setu á fundum sveitarstjórnar Borgarbyggðar í málinu með hliðsjón af lögmæltu hlutverki hans samkvæmt fyrrgreindum ákvæðum sveitarstjórnarlaga.

Í kjölfar niðurstöðu úrskurðar úrskurðarnefndarinnar 6. desember 2019 um ógildingu byggingarleyfis legsteinasafns lýsti sveitarstjóri því yfir í blaðaviðtali að vinna yrði nýtt byggingarleyfi sem standast myndi kröfur, fara í grenndarkynningu og gefa leyfið út aftur. Þau ummæli gátu verið til þess fallin að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu í skilningi 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Hins vegar verður að líta til þess að hann hafði ekki atkvæðisrétt á fundum sveitarstjórnar og gat því ekki með beinum hætti komið að þeim ákvörðunum hennar að staðfesta ákvörðun umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefndar um að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknina annars vegar og hins vegar staðfesta bókun sömu nefndar um fela byggingarfulltrúa að gefa út hið umþrætta byggingarleyfi. Þá má sjá af afritum ræða af fundi sveitarstjórnar 9. maí 2019, þar sem samþykkt var að fela byggingarfulltrúa að samþykkja umsókn um byggingarleyfi legsteinaskálans, að sveitarstjórinn tók ekki til máls. Að því virtu verður að telja þátt hans í meðferð málsins það lítilfjörlegan að ekki hafi verið hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi haft áhrif á á ákvarðanir sveitarstjórnarinnar, sbr. 4. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaganna, og því ekki um vanhæfi hans að ræða. Sviðsstjóri skipulagssviðs Borgar­byggðar mun vera kvæntur hönnuði deiliskipulags þess sem úrskurðarnefndin taldi ógilt í úrskurði uppkveðnum 6. desember 2018 í kærumáli nr. 105/2016. Sá hönnuður telst ekki aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga og er því ekki um vanhæfi sviðsstjórans að ræða á grundvelli 2. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaganna. Þá verður heldur ekki séð að þau fjölskyldutengsl leiði til vanhæfis sviðsstjórans á grundvelli annarra vanhæfisreglna stjórnsýslulaga eða sveitarstjórnarlaga.

Að framangreindu virtu verður ekki séð að þeir formannmarkar hafi verið á meðferð málsins að varði ógildingu hins kærða byggingarleyfis.

Svo sem frá er greint í málavöxtum er forsaga máls þessa nokkur og hafa bæði deiliskipulag og byggingarleyfi vegna umdeildra framkvæmda að Bæjargili verið til umfjöllunar hjá úrskurðar­nefndinni. Deiliskipulag það sem í tvígang hefur ratað til nefndarinnar hefur ekki fengið efnislega skoðun af hálfu hennar, enda var því vísað frá í bæði skiptin. Í fyrra skiptið þar sem kærufrestur var útrunninn og í það seinna þar sem skipulagið hafði ekki tekið gildi. Í nefndu deiliskipulagi var veitt heimild fyrir byggingu sýningarskála, menningarhúss og þjónustuhúss, sem meðal annars gæti hýst steinhörpur og önnur listaverk. Fram kom í greinargerð skipulagsins að það samræmdist ekki þeirri stefnu sem fram kæmi í Aðalskipulagi Borgarbyggðar 2010-2022 en það væri hins vegar í samræmi við þá starfsemi sem þar hefði verið stunduð um árabil. Þar sem deiliskipulagið öðlaðist ekki gildi átti byggingarleyfi það sem til umfjöllunar var í kærumáli nr. 105/2016 ekki stoð í því. Var jafnframt rakið í seinni úrskurði vegna þess máls að hvort sem byggingarleyfið ætti sér stoð í aðalskipulagi eða ekki lægi fyrir að málsmeðferð skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga hefði ekki farið fram. Var byggingarleyfið því ógilt vegna formannmarka og hlaut ekki efnislega athugun af hálfu úrskurðarnefndarinnar.

Byggingarleyfi, þó ekki samhljóða, hefur nú verið gefið út að nýju á grundvelli áðurnefndrar 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga sem heimilar að veitt sé byggingarleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggur ekki fyrir sé framkvæmdin í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Þar sem nefndin hefur komist að þeirri niðurstöðu að á hinu kærða byggingarleyfi séu ekki þeir formannmarkar að ógildingu varði kemur næst til skoðunar hvort skilyrði samkvæmt nefndu ákvæði hafi verið uppfyllt svo veita mætti leyfi að afstaðinni grenndarkynningu.

Í gildi er Aðalskipulag Borgarbyggðar 2010-2022 og samkvæmt því er Bæjargil á skilgreindu landbúnaðarsvæði. Í gr. 4.3.1. í skipulagsreglugerð er fjallað um viðfangsefni og efnistök aðalskipulags. Er meginviðfangsefni þess stefnumörkun sveitarstjórnar um landnotkun og þróun byggðar og skal í skipulagsgögnum gera grein fyrir og marka stefnu um tilgreind málefni og setja þau fram með ákvörðunum um landnotkun eftir því sem við á. Meðal þeirra málefna er landbúnaður, sbr. e-lið greinarinnar, og er þar m.a. átt við þróun landbúnaðar og megináhrifaþætti, helstu einkenni landbúnaðarsvæða, þ.e. búrekstrar sem þar er stundaður, þ.m.t. ferðaþjónusta og önnur atvinnustarfsemi sem tengist búrekstrinum, og helstu atriði sem varða mannvirkjagerð. Fjallað er um stakar framkvæmdir í k-lið sömu greinar, þ.e. að eftir því sem við eigi skuli gera grein fyrir og marka stefnu um hvernig farið skuli með stakar skipulags­skyldar framkvæmdir, sem ekki sé talin þörf á að afmarka sérstaka landnotkun fyrir, enda sé um að ræða framkvæmdir sem ekki séu taldar líklegar til að valda verulegum áhrifum á umhverfið. Gefin eru dæmi og tekið fram að þetta geti einnig átt við um stök frístundahús, stök íbúðarhús og aðra mannvirkjagerð á landbúnaðarsvæðum án tengsla við búrekstur. Í gr. 6.2. í reglugerðinni er nánar kveðið á um stefnu um landnotkun og er landbúnaðarsvæði nánar skilgreint sem svæði fyrir landbúnað og mannvirki sem tengjast búrekstrinum, með áherslu á búfénað og matvæla- og fóðurframleiðslu, sbr. q-lið greinarinnar.

Af framangreindum ákvæðum verður ráðið að á skilgreindum landbúnaðarsvæðum skuli mannvirki fyrst og fremst tengjast búrekstri en í aðalskipulagi sé heimilt að mæla fyrir um byggingu mannvirkja án tengsla við búrekstur. Í Aðalskipulagi Borgarbyggðar 2010-2022 er í kafla 4.6 að finna stefnumörkun varðandi landbúnaðarsvæði, m.a. heildarfjölda leyfilegra íbúða- og frístundahúsa á lögbýlum. Þá er í kaflanum mælt fyrir um að byggingar sem tengist annarri atvinnustarfsemi séu ekki heimilaðar á landbúnaðarsvæðum ef undanskildar séu byggingar vegna minniháttar verktakastarfsemi út frá bújörðum, vindmylla með hámarks rafafli 25 kW og vatnsaflsvirkjana með rafafli allt að 200 kW, enda sé svæðið ekki á náttúruminjaskrá eða skilgreint sem hverfisverndarsvæði. Hið kærða byggingarleyfi heimilar ekkert þeirra mann­virkja sem í aðalskipulagi eru tilgreind heldur byggingu skála til að varðveita legsteina. Slíkur skáli tengist hvorki búrekstri né fellur undir fyrrgreindar undanþáguheimildir aðalskipulagsins.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggur fyrir að hið kærða byggingarleyfi er hvorki í samræmi við landnotkunarflokk svæðisins samkvæmt skipulagsreglugerð né skilmála Aðal­skipulags Borgarbyggðar 2010-2022. Verður byggingarleyfið því fellt úr gildi með hliðsjón af kröfu 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga um samræmi byggingarleyfis við aðalskipulag, sbr. og ákvæði 11. gr. og 1. tl. 13. gr. mannvirkjalaga sem jafnframt áskilja samræmi mannvirkja og notkun þeirra við skipulagsáætlanir svo slíkt leyfi verði veitt.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 9. maí 2019 um að fela byggingarfulltrúa að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 28. maí 2019 um að veita byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells.