Árið 2019, fimmtudaginn 13. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Geir Oddsson auðlindafræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundi nefndarinnar í gegnum fjarfundarbúnað.

8/2018  FiFyrir var tekið mál nr. 8/2018, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 22. desember 2017 um veitingu rekstrarleyfis fyrir 4.000 tonna ársframleiðslu á laxi eða regnbogasilungi í sjókvíum í Dýrafirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. janúar 2018, er barst nefndinni 21. s.m., kæra Náttúruverndarsamtök Íslands, náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Akurholt ehf. og Geiteyri ehf., sem eigendur Haffjarðarár í Hnappadal, eigandi Kirkjubóls í Arnarfirði og veiðiréttarhafi í Fífustaðadalsá, eigandi Grænuhlíðar í Arnarfirði og veiðiréttarhafi í Bakkadalsá, Fluga og net ehf., sem  rekstrarfélag Vatnsdalsár á Barðaströnd, eigandi hluta veiðiréttar í Hvannadalsá, Langadalsá og Þverá í innanverðu Ísafjarðardjúpi, Varpland ehf., sem eigandi hluta veiðiréttar í Langadalsá og Hvannadalsá og Veiðifélag Laxár á Ásum þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 22. desember 2017 að veita Arctic Sea Farm hf. rekstrarleyfi fyrir 4.000 tonna ársframleiðslu á laxi eða regnbogasilungi í sjókvíum í Dýrafirði. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að réttaráhrifum ákvörðunarinnar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni en því var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 8. júní 2018.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 5. mars 2018.

Málavextir: Hinn 3. júní 2009 komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að sjókvíaeldi á allt að 2.000 tonnum á ári af regnbogasilungi og/eða laxi í Dýrafirði skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Staðfesti umhverfisráðuneytið greinda ákvörðun 16. nóvember s.á. og í kjölfar þess veitti Fiskistofa rekstrarleyfi er fól í sér heimild til að framleiða allt að 2.000 tonn af regnbogasilungi eða laxi árlega í Dýrafirði.

Með bréfi til Skipulagsstofnunar, dags. 29. desember 2012, tilkynnti umræddur rekstrarleyfishafi til Skipulagsstofnunar þau áform sín að auka framleiðslu á regnbogasilungi eða laxi úr 2.000 tonnum í 4.000 tonn á ári. Í tilkynningunni kom fram að ætlunin væri að bæta við eldissvæðum þannig að þau yrðu þrjú. Kæmu eldissvæði við Gemlufall og Mýrarfell til viðbótar eldissvæði við Haukadalsbót. Á árinu 2015 var Skipulagsstofnun tilkynnt um breytta staðsetningu eldissvæða og var þá gert ráð fyrir eldissvæði við Eyrarhlíð í stað svæðisins við Mýrarfell sem áður hafði verið tilkynnt um. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 8. júlí 2015. Var niðurstaða hennar sú að fyrirhuguð framleiðsluaukning væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Í ákvörðuninni var jafnframt tekið fram að Orkustofnun hefði gefið út leyfi til leitar og rannsókna á kalkþörungaseti í Dýrafirði og að hafa þyrfti samráð við þá stofnun vegna staðsetningar sjókvía áður en leyfi yrði veitt fyrir frekara eldi. Var framangreind ákvörðun Skipulagsstofnunar kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem hafnaði kröfu um ógildingu hennar með úrskurði uppkveðnum 21. mars 2016, sbr. mál nr. 62/2015.

Með lögum nr. 49/2014, er breyttu lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, var Matvælastofnun falið það hlutverk að veita rekstrarleyfi fyrir fiskeldi sem Fiskistofa hafði áður haft með höndum. Með umsókn Arctic Sea Farm til Matvælastofnunar, dags. 24. maí 2016, var óskað eftir breytingu á  rekstrarleyfi til framleiðslu á laxi eða regnbogasilungi úr allt að 2.000 tonnum í 4.000 tonn á ári. Í umsókninni kom fram að um væri að ræða kynslóðaskipt eldi á þremur eldissvæðum. Áætlað árlegt framleiðslumagn af hverri eldistegund væri 4.000 tonn eða útsetningarfjöldi 1,1-1,5 milljón seiði. Var og tekið fram að félagið hefði stundað silungseldi í Dýrafirði en myndi nú hefja sjókvíaeldi á laxi og að líklegt væri að laxeldi myndi verða megináhersla félagsins. Með umsókninni fylgdu m.a. upplýsingar um eldisbúnað, eldisstofn, gæðakerfi, fjármögnun og rekstraráætlun, sem og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar fyrir Dýrafjörð. Vegna fyrirhugaðrar leyfisveitingar óskaði Matvælastofnun umsagna Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar og Ísafjarðarbæjar og bárust umsagnir þessara aðila í júní og ágúst 2017.

Hinn 22. desember 2017 gaf Matvælastofnun út rekstrarleyfi til tíu ára og var eldra leyfi samhliða fellt úr gildi. Rekstrarleyfið tekur til kynslóðaskipts sjókvíaeldis í Dýrafirði með 4.000 tonna framleiðslumagni á ári og hámarkslífmassa 4.000 tonn. Í leyfinu kemur m.a. fram að lax sé af SAGA-stofni en regnbogasilungurinn sé frá Danmörku. Heimilt sé að framleiða 2.000 tonn á hverju sjókvíaeldissvæði, þ.e. við Haukadalsbót, Gemlufall og Eyrarhlíð. Í leyfinu er m.a. gerður áskilnaður um að fram fari vöktun og rannsóknir af hálfu rekstrarleyfishafa svo meta megi vistfræðileg áhrif eldisins á nánasta umhverfi eldisstöðvarinnar. Einnig er tekið fram í rekstrarleyfinu að viðbragðsáætlun vegna slysasleppinga skuli staðsett á eldissvæðinu. Þá er tilgreint að rekstrarleyfið sé háð skilyrðum reglugerða og annarra stjórnvaldsreglna sem kunna að vera settar á grundvelli laga nr. 71/2008 um fiskeldi.

Hinn 22. nóvember 2017 gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi til handa félaginu, í samræmi við ákvæði laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Gildir það fyrir framleiðslu á 4.000 tonnum af laxi eða regnbogasilungi á ári í Dýrafirði, að hámarki 4.000 tonn af lífmassa á hverjum tíma. Hefur sú ákvörðun jafnframt verið kærð til úrskurðarnefndarinnar og er það kærumál nr. 2/2018.

Í mars 2017 mun leyfishafi hafa sent Skipulagsstofnun drög að matsáætlun vegna stækkunar fiskeldis í Dýrafirði og mun tillaga að matsáætlun hafa verið send stofnuninni í júlí s.á. Féllst Skipulagsstofnun á tillöguna með nánar tilgreindum athugasemdum. Lagði leyfishafi inn frummatsskýrslu, dags. 26. júní 2018, til Skipulagsstofnunar vegna mats á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar, nánar tiltekið fyrir 10.000 tonna laxfiskaeldi í Dýrafirði, eða 5.800 tonna framleiðsluaukningu frá fyrri leyfum.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að þeir eigi mikilla hagsmuna að gæta af því að ekki verði stefnt í hættu lífríki Haffjarðarár, Fífustaðadalsár, Bakkadalsár, Vatnsdalsár, Hvannadalsár, Langadalsár, Þverár og Laxár á Ásum. Hættan sé fyrirsjáanleg fyrir hina villtu lax- og silungastofna ánna, m.a. af völdum lúsafárs og mengunar frá erlendum og framandi regnbogasilungi og/eða norskum kynbættum eldislaxi, sem enginn mótmæli að muni sleppa úr fyrirhuguðu sjókvíaeldi í Dýrafirði. Muni eldisfiskurinn dreifa sér í veiðiár allt í kringum landið, eins og nýleg reynsla sýni, svo ekki sé minnst á stórfellda saur- og fóðurleifamengun í nágrenni eldiskvíanna.

Matvælastofnun hafi ekki sýnt fram á hvernig útgáfa rekstrarleyfisins samrýmist ákvæði 1. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi og valdi það ógildingu leyfisins. Í 1. mgr. ákvæðisins komi m.a. fram að tryggja skuli verndun villtra nytjastofna. Þá skuli skv. 2. mgr. ákvæðisins þess ávallt gætt að sem minnst röskun verði á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu. Skírskota kærendur jafnframt til athugasemda við téð ákvæði í frumvarpi til greindra laga, en þar segi: „Á hinn bóginn er það skýrt og endurspeglast að sínu leyti í markmiðsyfirlýsingu 2. mgr. og fleiri greinum frumvarpsins að vöxtur og viðgangur atvinnugreinarinnar [fiskeldis] má ekki gerast á kostnað viðgangs og nýtingar villtra fiskstofna. Í þessari takmörkun felst í raun að þegar ekki fara saman annars vegar hagsmunir þeirra sem veiðirétt eiga samkvæmt lax- og silungsveiðilögum og hins vegar þeirra sem fjallað er sérstaklega um í frumvarpi þessu víkja hinir síðarnefndu.“

Meðferð stofnunarinnar á umsókn leyfishafa sé hluti af umhverfismatsferli sem skuli fara fram samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, eins og þau verði skýrð með hliðsjón af tilskipun 2011/92/ESB, svo sem henni hafi verið breytt með tilskipun 2014/52/ESB, sbr. g-lið 2. mgr. 1. gr. tilskipunarinnar sem sé hluti af EES-samningnum. Matvælastofnun hafi t.d. ekki tekið með beinum hætti afstöðu til stóru spurningarinnar í málinu, þ.e.a.s. hvort rök hafi verið til þess að hafna umsókninni, a.m.k. að sinni. Hafi Matvælastofnun m.a. borið að taka rökstudda afstöðu til þeirrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar að telja framkvæmdina ekki háða mati á umhverfisáhrifum. Einnig hafi Matvælastofnun borið að kanna og rökstyðja álit sitt á því hvort fullnægjandi rannsókn og greining lægi fyrir í málinu þannig að efni rökstuðnings hennar uppfyllti áskilnað 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi stofnunin ekki tekið með ásættanlegum hætti rökstudda afstöðu til ákvörðunar Skipulagsstofnunar eða til framkvæmdarinnar sem slíkrar. Þá hafi leyfisveitandi ekki sinnt þeirri skyldu sinni að rannsaka, fjalla um og bera saman þá aðra valkosti sem til greina komi varðandi framkvæmdina sem hefðu í för með sér minni eða enga skaðsemi fyrir náttúruna og eignir annarra aðila. Þótt fallist yrði á að ekki hafi þurft mat á umhverfisáhrifum í þessu máli, og að valkostamat samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum hafi því ekki þurft, hafi mat á valkostum verið nauðsynlegt vegna réttinda annarra. Leiði þetta af eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar og meðalhófi, sbr. dóma Hæstaréttar í málum nr. 512/2015 og nr. 575/2016.

Ekkert mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram áður en leyfi hafi verið gefin út fyrir 2.000 tonna eldi og ákvörðun Skipulagsstofnunar um að ekki skuli fara fram mat á umhverfisáhrifum aukningar eldisins sé andstæð fyrirmælum í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Sé enda ljóst að framkvæmdin muni hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Þessi málsmeðferð sé með ólíkindum m.a. með hliðsjón af áliti Fiskistofu, dags. 12. janúar 2012, umsagnar sérfræðinga Umhverfisstofnunar, dags. 27. mars 2013, og kröfu Landssambands veiðifélaga, dags. 21. júní 2015, þar sem fram komi að slíkt mat skuli fara fram.

Samkvæmt 2. málsl. 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 geti stjórnvöld ekki afhent eignar- eða afnotarétt að hafsvæði við landið nema fyrir því sé sérstök lagaheimild. Hvergi sé í lögum heimild til handa stjórnsýsluhöfum til að stofna til einstaklingsbundinna afnota manna yfir hafsvæðum umhverfis landið. Fyrirhugað athafnasvæði leyfishafa sé utan netlaga og innan landhelgi Íslands. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins sé íslenska ríkið eigandi allra auðlinda á, í eða undir hafsbotninum utan netlaga og svo langt til hafs sem fullveldisréttur Íslands nái samkvæmt lögum, alþjóðasamningum eða samningum við einstök ríki. Eignarrétti ríkisins fylgi eignarráð yfir hafinu á sama svæði. Leyfishafi hafi ekki lagt fram skilríki fyrir afnotum sínum af hafinu, eins og lagaskylda sé skv. 2. mgr. 8. gr. fiskeldislaga, sbr. 2. ml. 40. gr. stjórnarskrárinnar. Hafi leyfisveitandi ekkert fjallað um þá afstöðu leyfishafa, er fram komi í umsókn, að umrædd heimild ætti ekki við þar. Lög um fiskeldi taki til fiskeldis á öllu íslensku forráðasvæði án takmörkunar við netlög, sbr. 2. gr. laganna. Valdi annmarki þessi ógildingu leyfisins.

Í leyfinu sé opið hvora tegundina, lax eða regnbogasilung, framkvæmdaraðili hyggist framleiða en verulegu máli skipti hvor tegundin verði fyrir valinu. Regnbogasilungur hafi ekki erfðafræðileg áhrif á villta fiskstofna í ám landsins, þótt hann geti villst upp í ár og spillt ímynd hreinnar og ómengaðrar náttúru og eyðilagt með því eignarréttindi annarra. Verði hins vegar  um að ræða 4.000 tonna framleiðslu af erlendum og framandi laxastofni sé það hvað erfðamengun varði stórhættuleg viðbót við þá framleiðslu sem þegar sé komin af stað á Vestfjörðum, m.a. vegna sammögnunaráhrifa. Sé í þessu sambandi m.a. vísað til álita Fiskistofu, dags. 14. janúar 2012 og 13. janúar 2013, um að nauðsynlegt sé að leyfið tilgreini nákvæmlega hvaða tegund sé verið að ala í sjókvíum svo hægt sé að stýra heildarmagni hverrar tegundar.

Samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 401/2012 um fiskeldi, sem hér eigi við, hafi lágmarksfjarlægð á milli eldissvæða ótengdra aðila átt að vera 5 km miðað við útmörk hvers eldissvæðis. Slík mæling sýni að 2,6 km séu á milli Eyrarhlíðar og Haukadalsbótar og á milli Gemlufalls og Haukadalsbótar séu 3,1 km. Fram komi í viðauka 1 með starfsleyfinu að á milli Eyrarhlíðar og Haukadalsbótar séu 5,8 km og á milli Gemlufalls og Haukadalsbótar 5,0 km, en mæld sé fjarlægð á milli miðju eldissvæðanna. Með 4. gr. reglugerðar nr. 1170/2015 um fiskeldi hafi orðin „ótengdra aðila“ verið felld út án efnislegrar skýringar, enda sé tilgreind lágmarksfjarlægð hugsuð til að draga úr áhættu á sjúkdómasmiti og mögnun lúsafárs, hvort sem um sé að ræða eldissvæði tengdra eða ótengdra aðila. Eigi þetta sérstaklega við um stórfellda aukningu eldis, eins og í  þessu máli, með sammögnunaráhrifum aukningarinnar. Engar vísbendingar séu um að fyrir liggi samþykki Hafrannsóknastofnunar fyrir styttri fjarlægðarmörkum né umsögn sveitarstjórnar þar um, sbr. 4. gr. reglugerðarinnar. Af þessari ástæðu og þar sem Matvælastofnun, sem sérstaklega beri að gæta að vörnum gegn sjúkdómasmiti og lúsafári, hafi ekki gert athugasemd við þessa litlu fjarlægð sé rekstrarleyfið ótækt og útgáfa þess óheimil. Þá sé vafi um nægilegt dýpi á eldissvæðunum samkvæmt áliti Hafrannsóknastofnunar, dags. 25. febrúar 2013. Þar komi fram að kvíar muni ná niður á 22,5 m dýpi, þannig að lágmarksdýpi undir eldisnótum þurfi að vera 27 m. Eldissvæðin séu sögð á 20-35 m dýpi og því sé ófullnægjandi dýpi fyrir framkvæmdina. Jafnframt sé vísað til dýpistalna á korti framkvæmdaraðila.

Ljóst sé að verði leyft laxeldi með norskum kynbættum og framandi eldisstofni í sjókvíum í Dýrafirði séu veiðiár allt í kringum landið í hættu vegna erfðamengunar frá strokufiski en þó mest á Vestfjörðum og á nærliggjandi laxveiðisvæðum við Breiðafjörð, Faxaflóa og Húnaflóa. Fram komi  í áliti Fiskistofu, dags. 18. janúar 2013, að gert sé ráð fyrir að einn lax sleppi út fyrir hvert framleitt tonn af eldislaxi og leiti inn á þessi nærliggjandi laxveiðisvæði. Við málsmeðferð Matvælastofnunar hafi lögvernduðum eignarréttindum annarra í engu verið sinnt enda þótt fyrir liggi, einkum frá Noregi, vísindalegar upplýsingar um víðtæka skaðsemi af starfsemi sem hér um ræði. Þá láti Matvælastofnun undir höfuð leggjast að rannsaka sérstaklega og leggja mat á hættuna á umhverfistjóni.

Matvælastofnun hafi ekkert fjallað um áhrif risalaxeldis á búsvæði seiða nytjafiska í firðinum. Engar rannsóknir hafi verið gerðar á því. Sé í þessu sambandi vísað til blaðagreinar frá 14. desember 2017 eftir tvo starfsmenn Hafrannsóknastofnunar. Þar komi m.a. fram að t.d. sjókvíaeldi geti haft áhrif á gæði og stærð búsvæða fiska. Erfitt sé að meta áhrif framkvæmda á lífríkið fyrirfram og mikilvægt sé að fram fari umfangsmiklar rannsóknir á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði og hugsanlegu áhrifasvæði. Þá segi að varúðarnálgun feli í sér að þegar skortur sé á þekkingu á lífríkinu beri að fara varlega í að hrófla við náttúrulegu ástandi.

Í rekstrarleyfinu sé ekkert fjallað um gífurlegt magn úrgangs frá sjókvíaeldinu. Samkvæmt norskum heimildum sé úrgangur í sjó frá 4.000 tonna eldi áætlaður eins og skolpfrárennsli frá 65.000 manna byggð. Í þessu sambandi sé vísað til ákvæða í lögum nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda, til reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun og til reglugerðar nr. 798/1999 um fráveitur og skólp.

Ekkert hafi verið fjallað um stórfellt lúsafár í eldi framkvæmdaraðila samkvæmt lúsatalningum Náttúrustofu Vestfjarða. Samkvæmt talningarskýrslu í eldisstöð við Gemlufall sé fjöldi lúsa á hverjum fiski í hverri kví að meðaltali 16-36 en í norsku laxeldi sé talið viðunandi fari lúsafjöldi ekki yfir 0,2-0,5 lýs á hverjum fiski að meðaltali. Í framlagðri vöktunaráætlun sé hvergi minnst á að setja viðmiðunarmörk fyrir lúsafjölda á hverjum fiski. Eftirlit hafi sýnt að brotið hafi verið gegn ákvæðum þegar fengins rekstrarleyfis og við þær aðstæður sé það ólögmæt stjórnsýsla að gefa út leyfi fyrir auknu eldi.

Ekkert sé fjallað um upplýsingaskyldu til almennings og hagsmunaaðila um óhöpp eða slysasleppingar í rekstrarleyfinu. Í þessu sambandi sé vísað til ákvæða Árósarsamningsins, einkum 5. gr. hans um söfnun og dreifingu umhverfisupplýsinga, til ákvæðis í k-lið 14. gr. reglugerðar nr. 785/1999 og til ákvæða laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál.

Samkvæmt a-lið 2. mgr. 75. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, fari Matvælastofnun ásamt Umhverfisstofnun með eftirlit með því að náttúru Íslands sé ekki spillt með athöfnum, framkvæmdum eða rekstri að svo miklu leyti sem slíkt eftirlit sé ekki falið öðrum með sérstökum lögum. Stofnanirnar hafi því eftirlit með því að ekki sé brotið gegn 1. gr., 2. gr., 9. gr. og 63. gr. náttúruverndarlaga. Þá verði Matvælastofnun að líta til 1. gr. laga um fiskeldi. Beri Matvælastofnun ekki aðeins að skoða mengunarþátt sjókvíaeldis í skilningi laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir heldur einnig að rannsaka og meta sjálfstætt öll áhrif framkvæmdar á náttúruna. Það hafi stofnunin ekki gert.

Starfsemin brjóti gegn 1. gr., 2. gr. og 9. gr. náttúruverndarlaga og setji fjölbreytni íslenskrar náttúru til framtíðar í hættu og þróun hennar á eigin forsendum sé ekki lengur tryggð nái hún fram að ganga. Feli starfsemin í sér samskipti manns og náttúru, sem valdi því að líf spillist og fari enn fremur gegn þeirri stefnu að stuðla að vernd líffræðilegrar fjölbreytni. Hvorki sé í rekstrarleyfinu getið um skyldu framkvæmdaraðila skv. 1. gr. laga um fiskeldi um að tryggt skuli að eldisbúnaður og framkvæmd í sjókvíaeldi standist ströngustu staðla sem gerðir séu fyrir fiskeldismannvirki í sjó né getið um norska staðalinn NS 9415:2009.

Eftirfarandi gögn styðji kröfu um ógildingu rekstrarleyfisins, en ekkert hafi verið minnst á þau í umræddu leyfi. Þannig komi m.a. fram í áliti erfðanefndar landbúnaðarins frá júní 2017 að frekari útgáfa leyfa til eldis á frjóum laxi af erlendum uppruna í sjókvíum sé óforsvaranleg miðað við stöðu leyfisveitinga og skort á upplýsingum um áhrif eldisins á villta laxastofna í íslenskum ám. Ráðleggi nefndin stjórnvöldum að koma í veg fyrir alla frekari útgáfu leyfa til sjókvíaeldis á laxi, þ.m.t. fyrir þá tugi þúsunda tonna sem komin séu í formlegt umsóknarferli. Einnig sé vísað til niðurstöðu og rökstuðnings úrskurðarnefndarinnar frá 20. júní 2017 í máli nr. 5/2017 þar sem ógilt hafi verið starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi í innanverðu Ísafjarðardjúpi. Þá komi fram í áhættumati haf- og vatnsrannsókna hjá Hafrannsóknastofnun frá 14. júlí 2017 að sumir strokulaxar syndi um langan veg þar til þeir finni laxveiðiá. Samkvæmt álitinu séu farleiðir strokulaxa allt frá 200 km fyrir snemmgenginn strokulax og allt að 1.000 km fyrir síðgenginn strokulax. Verði sú ályktun dregin af áhættumatinu að allar silungs- og laxveiðiár landsins séu í hættu vegna strokufisks úr sjókvíaeldi hvar sem eldið sé staðsett. Fram komi m.a. í skýrslu haf- og vatnsrannsókna frá 25. ágúst 2017, um erfðablöndun eldislaxa af norskum uppruna við íslenska laxastofna, að miðað við reynslu Norðmanna virðist eina leiðin til að koma í veg fyrir skaðleg áhrif eldislaxa á villta laxastofna að ala ófrjóan lax eða ala hann í lokuðum kerjum, t.d. á landi í svokölluðum endurnýtingarkerfum. Loks sé bent á ársskýrslu vísindanefndar NINA 2017 (náttúrurannsóknarstofnunar Noregs) um þá hættu sem villtum laxastofnum stafi af erfðablöndun með eldislöxum.

Fyrir liggi umsögn dýralæknis fisksjúkdóma hjá Matvælastofnun til Skipulagsstofnunar, dags. 21. janúar 2013, um að fyrirhugað sjókvíaeldi þurfi ekki að fara í sérskylt umhverfismat, þ.e. hvað þá þætti varði sem snúi að sjúkdómum. Verði í ljósi frétta um að umræddur dýralæknir hafi sjálfur stundað sölu bóluefnis til laxeldisfyrirtækja ekki hjá því komist að gera þá kröfu að umsögn hans leiði til ógildingar á allri meðferð málsins eftir að umsögnin hafi verið lögð fram, enda geti hún ekki talist óhlutdræg.

Við útgáfu rekstrarleyfisins hafi Matvælastofnun ekki gætt ákvæða 13. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt, en leyfið hafi verið gefið út án auglýsingar og ekki veitt tækifæri til að koma að athugasemdum. Rekstrarleyfið sé sérlega fátæklegt og nánast samhljóða öðrum útgefnum rekstrarleyfum um laxeldi. Þegar litið sé til 14. gr. reglugerðar nr. 1170/2015 vanti í leyfið ákvæði, t.d. um varúðarráðstafanir til að koma í veg fyrir að fiskur sleppi vegna eldis eða flutnings og viðbragðsáætlun til að endurheimta fisk sem sleppi. Þess sé í engu getið að umsókn um rekstrarleyfi skuli fylgja staðfesting á um a.m.k. 30% eigin fjármögnun eldisins. Stofnunin hafi fram til þessa talið að óheimilt væri að veita aðgang að gögnum er varði fjármögnun eldisfyrirtækja, en sé litið til ársreikninga leyfishafa fyrir árið 2016 og vottorðs úr fyrirtækjaskrá frá 8. janúar 2018 standist fyrirtækið ekki lögboðna kröfu um eigin fjármögnun.

Hvað varði kröfu um frávísun málsins sé bent á að haustið 2018 hafi veiðst 12 eldislaxar í hinum ýmsu veiðiám landsins. Hægt hafi verið að rekja uppruna níu þeirra með vissu og hafi þeir allir sloppið frá tveimur kvíastæðum í Tálknafirði og Arnarfirði. Meðal annars hafi veiðst eldislax í Vatnsdalsá í Húnaþingi, sem hafi sameiginlegan ós með Laxá á Ásum, og sé í 260 km fjarlægð frá Arnarfirði. Eldislax hafi einnig veiðst í Eyjafjarðará en hún sé í um 360 km fjarlægð. Hafa verði í huga að einungis lítið brot þeirra laxa sem strokið hafi eða sloppið veiðist í þeim ám sem þeir leiti í. Samkvæmt tilkynningum frá Matvælastofnun séu laxar sem sloppið hafi úr kvíum taldir í þúsundum.

Þá sé ekki tæk sú útskýring Matvælastofnunar að hvergi í löggjöf sé gerð krafa um að stofnunin birti opinberlega ákvörðun sína um útgáfu rekstrarleyfis í þeim tilvikum þar sem framkvæmd sé ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu Matvælastofnunar er aðallega krafist frávísunar málsins en kæran sé vanreifuð varðandi aðild og lögvarða hagsmuni kærenda. Eigi veiðirétthafar í hópi kærenda og Veiðifélag Laxár á Ásum ekki lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun, sbr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Sé í þessu sambandi vísað til úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 97/2016. Ljóst sé að þeir uppfylli ekki skilyrði undanþáguákvæðis 4. gr. og þurfi því að sýna fram á að þeir eigi lögvarða hagsmuni tengda útgáfu rekstrarleyfisins. Þessir aðilar hafi ekki sýnt fram á hvaða lögmætu hagsmuni hver og einn eða þeir í sameiningu hafi af úrlausn kærumálsins. Ekkert hafi komið fram við meðferð málsins sem gefi til kynna að útgáfa rekstrarleyfisins hafi áhrif á hagsmuni þeirra. Samkvæmt mati Hafrannsóknastofnunar á burðarþoli eldissvæðisins og áhættumati vegna mögulegrar erfðablöndunar milli eldislaxa og náttúrulegra laxastofna á Íslandi sé hægt að vera með 50.000 tonna laxeldi í sjó án þess að slíkt valdi skaða á náttúrulegum laxastofnun, þar af 10.000 tonn í Dýrafirði. Hagsmunir áðurnefndra kærenda séu ekki umfram þá hagsmuni sem almenna megi telja, en úrskurðarnefndin hafi slegið því föstu í fyrrgreindum úrskurði að slíkir hagsmuni nægi ekki einir og sér til kæruaðildar í málum fyrir nefndinni. Þess beri að geta að kærendur í því máli hafi verið áðurnefndir veiðiréttarhafar og eigendur Haffjarðarár í Hnappadal á Snæfellsnesi.

Tvenn samtök sem fallið geti undir undanþáguákvæði laganna séu meðal kærenda. Matvælastofnun taki ekki afstöðu til þess hvort nefnd samtök uppfylli ákvæða laganna. Hins vegar sé ljóst að málið sé vanreifað varðandi aðkomu hvers og eins kæranda. Ekki sé reynt að aðskilja kærendur og rekja aðkomu hvers og eins að ákvörðun stofnunarinnar. Málsástæður séu þannig þær sömu fyrir alla kærendur, burtséð frá hagsmunum og ólíkri aðstöðu þeirra.

Þá geti kærendur ekki borið fyrir sig þá málsástæðu að framkvæmdin skuli sæta mati á umhverfisáhrifum, en Skipulagsstofnun hafi í tvígang talið að eldi í Dýrafirði skyldi ekki sæta slíku mati. Rétt sé að úrskurðarnefndin taki til skoðunar hvort tilefni sé til að vísa málinu frá vegna þessa, en ljóst sé að verði málið tekið til efnismeðferðar þá eigi að vísa frá þeim þáttum málsins þar sem byggt sé á fyrrnefndri málsástæðu. Verði ekki fallist á frávísun málsins að öllu leyti eða að hluta sé á því byggt að úrskurðarnefndin leggi til grundvallar fyrri niðurstöður sínar varðandi kröfu um mat á umhverfisáhrifum.

Til vara sé þess krafist að hin kærða ákvörðun verði staðfest. Fiskeldi hafi verið stundað á Íslandi um langt skeið. Þrátt fyrir að löggjafinn og stjórnvöld hafi verið meðvituð um að fiskeldi geti haft í för með sér ákveðna áhættu hafi verið tekin sú pólitíska ákvörðun að leyfa slíkt eldi. Til að takmarka áhættuna hafi stjórnvöld friðað tiltekin svæði til að vernda villta stofna laxfiska, sbr. auglýsingu nr. 460/2004 um friðunarsvæði, þar sem eldi laxfiska (fam. salmonidae) í sjókvíum sé óheimilt. Vestfirðir og Austurland falli utan þessara friðunarsvæða skv. auglýsingunni, þ.m.t. Dýrafjörður.

Fyrir liggi greinargerð Hafrannsóknastofnunar um mat á burðarþoli Dýrafjarðar. Geri það ráð fyrir að vegna stærðar fjarðarins og varúðarnálgunar varðandi raunveruleg áhrif eldisins, einkum á botndýralíf og súrefnisstyrk, sé hægt að leyfa allt að 10.000 tonna eldi í firðinum. Matið hafi verið bundið við þær forsendur að heildarlífmassi yrði aldrei meira en 10.000 tonn og að vöktun á áhrifum eldisins færi fram. Hafrannsóknastofnun hafi í júlí 2017 gefið út áhættumat vegna mögulegrar erfðablöndunar milli eldislaxa og náttúrulegra laxastofna á Íslandi. Í matinu sé kynnt gagnvirkt áhættumatslíkan og sé tilgangurinn að gefa rétta mynd af fjölda strokufiska sem gætu tekið þátt í klaki í hverri á. Þar segi að ef fjöldinn fari yfir þröskuldsmörk á hverju ári sé hætta á því að erfðablöndun safnist upp með tíð og tíma og hafi áhrif á stofngerð náttúrulegra stofna. Með því að endurskoða forsendur áhættulíkans á hverju ári megi byggja upp stjórnun laxeldis á grundvelli nýjustu upplýsinga til að lágmarka umhverfisáhrif með það að markmiði að hámarka atvinnu- og samfélagsleg áhrif laxeldis án neikvæðra áhrifa á lax- og silungsveiði. Lagt hafi verið mat á svæði á Austurlandi og Vestfjörðum, þ.m.t. Dýrafjörð. Líkanið hafi gert ráð fyrir litlum áhrifum á laxveiðiár landsins fyrir utan fjórar ár, en nokkur áhrif hafi orðið á Laugardalsá, Hvannadalsá og Langadalsá í Ísafjarðardjúpi. Þess sé getið að vakta þurfi þessar ár og til að koma til móts við neikvæð áhrif á umræddar ár sé lagt til að ekki verði leyft eldi í Ísafjarðardjúpi.

Skipulagsstofnun hafi tekið ákvörðun um að framkvæmdin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Í samræmi við 1. málsl. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi Matvælastofnun kynnt sér gögn málsins og rannsakað það áður en rekstrarleyfið hafi verið gefið út. Málsmeðferðin hafi því verið í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum og laga um fiskeldi. Hvergi í löggjöf sé gerð krafa um það í þeim tilvikum þar sem framkvæmd sé ekki háð mati á umhverfisáhrifum að Matvælastofnun birti opinberlega ákvörðun sína um útgáfu rekstrarleyfisins og niðurstöður álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum.

Komið hafi fram í ákvörðun Skipulagsstofnunar að regnbogasilungur hafi ekki náð að fjölga sér í ám á Íslandi. Þá sé eldið langt frá næstu gjöfulu laxveiðiám í Ísafjarðardjúpi og Breiðafirði. Leiði það til þess að takmörkuð hætta verði á að strokulax af norskum uppruna nái að synda upp árnar og hafi möguleika á að blandast þar villtum laxastofnum og valda umtalsverðum umhverfisáhrifum. Þannig hafi það verið mat Skipulagsstofnunar að áhrif fyrirhugaðs eldis á erfðablöndun og veiðihlunnindi væru ekki líkleg til að vera umtalsverð.

Við rannsókn og meðferð umsóknar um rekstrarleyfið hafi Matvælastofnun haft til hliðsjónar ákvörðun Skipulagsstofnunar, gögn sem fylgt hafi umsókn, umsagnir og áðurnefnt áhættumat Hafrannsóknastofnunar um erfðablöndun. Jafnframt hafi Matvælastofnun lagt mat á sjúkdómatengda og vistfræðilega þætti sem fylgt geti starfseminni. Af þeim gögnum sem legið hafi fyrir verði ekki séð að annmarkar séu á hinni kærðu ákvörðun. Kynslóðaskipt eldi, líkt og stundað verði í Dýrafirði, sé forsenda þess að hægt sé að stækka eldið, út frá smitsjúkdómavörnum. Þá telji Matvælastofnun að burðarþolsmat og áhættumat Hafrannsókna­stofnunar gefi ekki tilefni til að hindra útgáfu rekstrarleyfisins eða fella það úr gildi. Eldið muni með öðrum orðum ekki hafa slík neikvæð áhrif á heilbrigði og viðgang villtra fiskistofna í vistkerfi Dýrafjarðar og nágrenni hans að málefnaleg sjónarmið hafi verið gegn útgáfu leyfisins.

Matvælastofnun sé ósammála því að markmiðsákvæði 1. gr. laga nr. 71/2008 nái ekki fram að ganga með útgáfu rekstrarleyfisins. Þvert á móti verði að telja að með málsmeðferðarreglum laga um mat á umhverfisáhrifum og laga um fiskeldi hafi verið gætt að þeim sjónarmiðum er lögin kveði á um. Rekstrarleyfið sé bundið því skilyrði að notaður sé eldisbúnaður og að framkvæmdin standist ströngustu staðla sem gerðir séu fyrir fiskeldismannvirki í sjó, sbr. 1. gr. laga um fiskeldi og ákvæði í reglugerð nr. 1170/2015 um fiskeldi. Jafnframt bendi þau gögn sem liggi fyrir í málinu ekki til þess að markmið laganna náist ekki. Sé þar hægt að vísa til áðurnefnds burðarþolsmats og niðurstöðu áhættumats vegna mögulegrar erfðablöndunar milli eldislaxa og náttúrulegra laxastofna á Íslandi. Með leyfinu sé einmitt tekið tillit til allra sjónarmiða 1. gr. laganna þess efnis að skapa skuli skilyrði til uppbyggingar fiskeldis og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu sem og að stuðla að ábyrgu fiskeldi og tryggja verndun villtra nytjastofna.

Leyfishafi hyggist nota hafsvæði utan netlaga fyrir fyrirhugaðar sjókvíar. Í 2. mgr. 8. gr. laga um fiskeldi komi fram að umsókn um rekstrarleyfi skuli fylgja skilríki um heimild til afnota af landi, vatni og sjó. Um hafsvæði utan netlaga, hafalmenninga, gildi enn sú lögfesta regla 52. kap. Landsleigubálks Jónsbókar að svo skuli almenningar vera sem að fornu hafi verið, bæði hið efra og hið ytra. Með þeim síðargreindu sé átt við hafalmenninga. Í dómaframkvæmd hafi því verið slegið föstu að ríki eigi ekki það sem aðrir geti ekki sannað eignarrétt sinn á. Sé vísað til dóms Landsyfirréttar frá 21. júlí 1873 í máli nr. 10/1873 og dómum Hæstaréttar frá 1955, bls. 108, frá 1981, bls. 1584 og frá 1981, bls. 182. Hafalmenningar séu því ekki undirorpnir beinum eignarrétti. Hagnýting hafalmenninga sé að meginreglu öllum almenningi jafnheimil. Rétturinn til fiskveiða og til hagnýtingar auðlinda hafsbotnsins í hafalmenningum sé meðal þess sem löggjafinn hafi nú undanskilið almannarétti. Þá hafi löggjafinn látið töku botndýra og veiðar villtra dýra til sín taka, þó aðeins þannig að réttur almennings hafi þar verið áréttaður. Þar sem þessum hagnýtingarheimildum sleppi gildi því meginreglan um hagnýtingu hafalmenninga og sé hún þar af leiðandi óháð forræði og afskiptum ríkisins. Verði að telja að rekstraraðila hafi ekki borið að leggja fram skilríki um heimild til afnota af sjó utan netlaga enda geri framangreind lagaheimild ekki kröfu til þess.

Ekki sé óvissa um eldistegund en rekstrarleyfið nái til 4.000 tonna kynslóðaskipts sjókvíaeldis fyrir lax og/eða regnbogasilung. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu frá 8. júlí 2015 sé fjallað um áhrif hvorrar tegundar fyrir sig. Málsmeðferð rekstrarleyfisins hjá Matvælastofnun hafi tekið mið af þeirri staðreynd að leyfishafi geti valið hvor tegundin verði alin eða hvort lax- og regnbogasilungseldi verði stundað samhliða. Ákvörðun um hvort lax eða regnbogasilungur verði alinn muni ráðast af aðstæðum hverju sinni samkvæmt ákvörðun rekstraraðila. Í lögum og reglugerð um fiskeldi sé ekkert sem hindri umsækjanda um rekstrarleyfi í að sækja um leyfi fyrir tveimur eða fleiri eldistegundum og með sama hætti sé ekkert sem mæli gegn því að Matvælastofnun gefi út slík leyfi. Þvert á móti segi í 8. gr. laga um fiskeldi að umsækjandi um rekstrarleyfi skuli upplýsa um eldistegundir og sé hugtakið „eldistegund“ notað í fleirtölu í lögunum. Sama eigi við í 12. gr. reglugerðar um fiskeldi. Einungis sé gerð krafa um að samræmi sé á milli umsóknar og þess eldis sem stundað sé þannig að viðkomandi fari ekki út fyrir heimildir sínar samkvæmt rekstrarleyfi. Þá sé ekki fallist á að þetta muni skapa einhver vandkvæði eða hafa áhrif á umhverfi eða villta nytjastofna svo framarlega sem heildarmagn eldisins sé í samræmi við rannsóknir og álit Hafrannsóknastofnunar og Matvælastofnunar um það hversu mikið eldi sé hægt að stunda í Dýrafirði.

Vísað sé til 4. gr. reglugerðar um fiskeldi þar sem segi að lágmarksfjarlægð á milli sjókvíaeldistöðva ótengdra aðila skuli samkvæmt meginviðmiði vera 5 km miðað við útmörk hvers eldissvæðis sem rekstrarleyfishafa hafi verið úthlutað. Leyfishafi sé eini aðilinn sem stundi fiskeldi í Dýrafirði og séu því engir ótengdir aðilar nálægt. Hafi kærendur ekki sett fram nein efnisleg rök fyrir því af hverju fella eigi leyfið úr gildi með hliðsjón af fjarlægðarmörkum. Hvað dýpi varði þá segi í ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 8. júlí 2015 að sjávardýpi á eldissvæðinu sé 20-35 m, hver eldiskví sé um 160 m að þvermáli og nót hennar nái niður að 15 m dýpi.

Fram komi í  2. mgr. 10. gr. laga um fiskeldi hvað tiltaka eigi í rekstrarleyfi. Hafi hið kærða rekstrarleyfi uppfyllt framangreint ákvæði. Við útgáfu leyfisins hafi málsmeðferðarreglum laga  um mat á umhverfisáhrifum og laga um fiskeldi verið fylgt. Við mat á umhverfisáhrifum hafi verið fjallað um áhrif vegna úrgangs og fyrir hafi legið burðarþolsmat en hluti þess sé að meta óæskileg staðbundin áhrif af eldisstarfsemi. Rekstraraðili sé bundinn af ákvæðum laga og reglugerða varðandi kröfur sem gerðar séu til starfseminnar. Vísi kærendur í ýmsar réttarheimildir sem allar eigi undir Umhverfisstofnun sem gefið hafi út starfsleyfið. Í því leyfi komi fram starfsleyfisskilyrði samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðum sem settar séu með stoð í þeim lögum. Þá sé bent á vöktunaráætlun fyrir svæðið, en því sé hafnað að Matvælastofnun hafi borið að setja sambærileg ákvæði í rekstrarleyfi.

Í 10. gr. laga um fiskeldi segi einnig að umsókn um rekstrarleyfi skuli fylgja áætlun um fjármögnun mannvirkja og annars búnaðar ásamt staðfestingu um a.m.k. 30% eigin fjármögnun eldisins. Matvælastofnun leggi ekki mat á þær getgátur sem fram komi í kæru um þetta álitaefni en telji ljóst að rekstraraðili uppfylli þetta skilyrði laganna, eins og sjá megi af gögnum sem lögð hafi verið fram. Það mat sem framkvæmt hafi verið af stofnuninni nái til allra mannvirkja og búnaðar sem rekstraraðili noti við fiskeldi sitt skv. útgefnum rekstrarleyfum stofnunarinnar. Matvælastofnun hafi hins vegar ekki tekið í matið breytilegan kostnað enda sé vandséð hvernig leggja eigi mat á hann vegna þeirrar staðreyndar að hann komi til yfir margra ára tímabil og á þessu tímabili fari reksturinn samkvæmt áætlunum að skila af sér tekjum og hagnaði.

Þá sé ekki skylt skv. 2. mgr. 10. gr. laganna að vísa til sérstakra ákvæða Árósasamningsins, laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál eða reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun vegna réttar almennings að aðgangi að upplýsingum varðandi óhöpp eða slysasleppingar leyfishafa. Þrátt fyrir að ekkert sé kveðið á um framangreint í útgefnu rekstrarleyfi þá séu stofnunin og leyfishafi bundinn af laga- og reglugerðarákvæðum um upplýsingaskyldu til almennings og ákvæðum laga um rétt almennings til að krefjast gagna.

Umsögn dýralæknis fisksjúkdóma hafi verið í samræmi við ástand heilbrigðismála í fiskeldi. Þrátt fyrir að umræddur dýralæknir hafi haft einhverjar tekjur af ávísun bóluefna vegna fiskeldis þá hafi kærendur ekki getað sýnt fram á að fjárhagslegir hagsmunir hans hafi verið svo verulegir, eða að aðkoma hans að málsmeðferðinni fyrir Skipulagsstofnun hafi að öðru leyti verið með þeim hætti, að farið hafi í bága við hæfisreglur stjórnsýslulaga. Aðkoma hans hafi ekki haft slík áhrif að ógilt geti alla meðferð málsins frá þeim tíma. Hafi kærendur hvorki getað bent á efnislega annmarka á umsögninni né að tengsl dýralæknisins við rekstraraðila séu með þeim hætti að það varði ógildingu matsferilsins sem unnið hafi verið að hjá Skipulagsstofnun og leyfisferlisins hjá Matvælastofnun sem viðkomandi starfsmaður hafi ekki haft aðkomu að. Þá hafi úrskurðarnefndin þegar úrskurðað að ákvörðun Skipulagsstofnunar skuli standa.

Því sé hafnað að brotið hafi verið gegn andmælarétti samkvæmt reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem fyrirhuguð leyfisveiting hafi ekki verið auglýst opinberlega. Tilskipun ráðsins 85/337/EBE, um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunni að hafa á umhverfið, hafi verið innleidd í íslenskan rétt með lögum nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum. Frá þeim tíma hafi tilskipuninni verið breytt þrisvar sinnum. Tilskipun 85/337/EBE hafi nú fengið nýtt númer, 2011/92/ESB. Það ferli sem felist í henni hafi verið innleitt í lög nr. 106/2000, með síðari breytingum. Hvorki sé í þeim lögum né lögum um fiskeldi mælt fyrir um að auglýsa beri leyfisveitingu áður en leyfi sé veitt. Sú aðkoma sem almenningi sé tryggð með áðurgreindri tilskipun felist í aðkomu hans að málinu á fyrri stigum þess. Verði talið að mælt sé fyrir um slíka skyldu í tilskipun hafi Matvælastofnun ekki borið að byggja á henni enda hafi hún ekki verið innleidd í íslensk lög.

Málsrök leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er aðallega gerð krafa um frávísun málsins en til vara að öllum kröfum kærenda verði hafnað. Aðild og lögvarðir hagsmunir kærenda séu verulega vanreifaðir. Einnig séu meintir hagsmunir þeirra svo almenns eðlis að þeir uppfylli ekki skilyrði þess að teljast lögvarðir. Geti eignarréttur að landi eða veiðiréttur í tilteknu veiðivatni ekki nægt til að aðili teljist hafa lögvarða hagsmuni þegar stjórnvaldsákvörðun hafi óveruleg áhrif á allan þorra manna á ákveðnu svæði. Sé í þessu sambandi vísað til úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 11. ágúst 2016 í málum nr. 94/2016 og 97/2016. Sé og ljóst að ákvörðun Matvælastofnunar sé ekki meðal þeirra ákvarðana sem umhverfisverndarsamtökum sé heimilt að kæra til úrskurðarnefndarinnar án þess að þau eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun.

Leyfishafi mótmæli öllum málatilbúnaði kærenda og kröfum á honum reistum. Um sé að ræða ívilnandi stjórnvaldsákvarðanir sem hafi byggst á lögum og hafi verið teknar að undangengnu ítarlegu mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Hið kærða leyfi myndi grunn að atvinnuréttindum leyfishafa, sem séu stjórnarskrárvarin, sbr. 72. og 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Leyfin teljist því til eignarréttinda leyfishafa í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.

Fyrirætlanir leyfishafa um framleiðsluaukningu á svæðinu hafi verið í lögbundnu ferli síðan 2013. Ferlið hafi verið opið og hagsmunaaðilar hafi á öllum stigum málsins haft tækifæri til að koma á framfæri athugasemdum. Við meðferð leyfisumsókna hafi verið gætt allra þeirra skilyrða sem lög kveði á um og vandað hafi verið til verka á öllum stigum málsins. Því sé alfarið mótmælt að rannsókn og rökstuðningi Matvælastofnunar hafi verið áfátt. Gögn sem áskilin séu samkvæmt lögum nr. 71/2008 um fiskeldi og nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sem og reglugerðum hafi legið fyrir og hafi allar forsendur verið uppfylltar til að hægt væri að taka ákvörðun á réttum grunni.

Því sé mótmælt að útgáfa leyfisins stríði gegn 1. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Í 1. mgr. ákvæðisins sé kveðið á um markmið laganna og falli útgáfa leyfisins vel að framangreindum markmiðum. Allt bendi til að vaxandi fiskeldi á svæðunum muni hafa verulega jákvæð áhrif á samfélagið. Aukin atvinna, verðmætasköpun og margfeldisáhrif af eldinu hafi nú þegar átt þátt í að snúa við neikvæðri íbúaþróun á svæðunum og búast megi við að frekari uppbygging leiði til enn jákvæðari þróunar. Vöktun, verklag og markvissar mótvægisaðgerðir muni draga verulega úr möguleikum á sleppingum og öðrum óæskilegum áhrifum frá starfseminni.

Rekstrarleyfi snúi fyrst og fremst að kröfum um búnað og verklag. Þannig skuli í rekstrarleyfi vera ákvæði um varúðarráðstafanir og viðbragðsáætlun. Þá skuli í rekstrarleyfi m.a. kveða á um leyfilegar tegundir í eldi, leyfilegt framleiðslumagn og skyldur rekstrarleyfishafa til að annast vöktun og rannsóknir á nánasta umhverfi sínu. Rekstrarleyfi séu háð skilyrðum og eftirliti til að koma í veg fyrir slysasleppingar. Samkvæmt reglugerð nr. 1170/2015 um fiskeldi skuli allur sjókvíaeldisbúnaður vera samkvæmt norskum staðli NS 9415:2009. Ákvæði 1. gr. laga nr. 71/2008 sé markmiðsákvæði og feli slík ákvæði í sér yfirlýst markmið laga sem ekki sé hægt að byggja á beinan efnislegan rétt. Af því leiði að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geti ekki grundvallað niðurstöðu um ógildingu á því að brotið hafi verið gegn markmiðsákvæðum laga um fiskeldi.

Því sé hafnað að fyrirmælum laga nr. 106/2000 hafi ekki verið fylgt við meðferð málsins. Ekki hafi verið skylt að vinna mat á umhverfisáhrifum vegna útgáfu leyfisins. Skylda til að gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina komi og umhverfisáhrifum þeirra á grundvelli 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 eigi eingöngu við um matsskyldar framkvæmdir. Verði að leggja ákvörðun  úrskurðarnefndarinnar frá 21. mars 2016 í máli nr. 62/2015 um matsskyldu framkvæmdarinnar til grundvallar í máli þessu, enda gefi málatilbúnaður kærenda ekki tilefni til annars. Jafnframt beri að leggja áherslu á að frá því að tilvitnaður úrskurður hafi fallið hafi Hafrannsóknastofnun gefið út nýtt burðarþolsmat vegna Dýrafjarðar og séu fyrirætlanir leyfishafa langt innan þeirra marka sem burðarþolsrannsóknir stofnunarinnar geri ráð fyrir. Þá hafi leyfishafi leitað til Náttúrustofu Vestfjarða til að kanna hver gætu verið hugsanleg áhrif fiskeldis á lífríkið í Dýrafirði, sbr. skýrslu, dags. 2. október 2015. Skýrslan hafi verið hluti af umsókn leyfishafa um alþjóðlega vottun samkvæmt svokölluðum ASC-staðli. Hafi niðurstöður skýrslunnar legið frammi við meðferð málsins.

Það sé engum vafa undirorpið að lög geri ráð fyrir að fiskeldi geti farið fram á hafsvæði innan íslensks forráðasvæðis. Til staðar sé fullnægjandi lagaheimild til starfseminnar. Hafi hið kærða leyfi verið veitt á grundvelli laga og með því hafi verið heimilað fiskeldi utan netlaga á svæði sem ekki sé undirorpið beinum eignarrétti íslenska ríkisins eða annarra. Ákvæði laga nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins taki aðeins til auðlinda hafbotnsins. Það sé því ljóst að gildissvið laganna nái ekki til nýtingar hafsvæðis undir fiskeldi og eigi lögin því ekki við í máli þessu. Þá verði ekki séð að afmörkuð svæði utan netlaga geti flokkast undir hugtakið fasteign. Teljist hafsvæði utan netlaga, ólíkt auðlindum hafsbotnsins, til hafalmenninga, sem enginn geti talið til beinna eignarréttinda yfir. Svæðið sem um ræði teljist þó til forráðasvæðis íslenska ríkisins, sbr. lög nr. 41/1979 um landhelgi, aðlægt belti, efnahagslögsögu og landgrunn. Þar komi fram að innan 200 sjómílna efnahagslögsögunnar hafi íslenska ríkið m.a. fullveldisrétt að því er varði hagnýtingu auðlinda í hafinu, lífrænna og ólífrænna, svo og aðrar athafnir varðandi efnahagslega nýtingu og rannsóknir utan svæðisins, sbr. 3. og 4. gr. laganna. Ríkið hafi því heimild til að setja lög og reglur sem gildi á svæðinu, þ.m.t. um nýtingu auðlinda. Þar sem löggjafinn hafi mælt fyrir um hvernig leyfi til kvíaeldis skuli háttað felist í því að kvíaeldi sem uppfylli kröfur laga um starfsleyfi og rekstrarleyfi hljóti með því leyfi ríkisins, sem umráðamanns landhelginnar, til þeirrar starfsemi.

Hið kærða rekstrarleyfi sé afdráttarlaust um það hvaða eldistegundir sé heimilt að ala. Hafi  fyrirætlanir leyfishafa legið fyrir við ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu og hafi hún engar athugasemdir gert við þá framsetningu. Hvað fjarlægðarmörk varði sé vísað til þess að leyfishafi sé eini aðilinn sem stundi fiskeldi í Dýrafirði og séu því engir ótengdir aðilar innan fjarlægðarmarka í skilningi 4. gr. reglugerðar nr. 1170/2015.

Því sé alfarið hafnað að veiðiár allt í kringum landið séu í hættu vegna erfðamengunar. Eldissvæðin í Dýrafirði séu í tæplega 100 km fjarlægð frá ám með villta laxastofna sem hafi reglulega skráða veiði. Næstu ár í norðri séu innst í Ísafjarðardjúpi og í suðri sé Fjarðarhornsá á Barðaströnd næst. Veiðistofnar þessara áa hafi verið styrktir með seiðasleppingum í mörg ár og í sumum tilvikum í áratugi. Minni laxveiðiár með óreglulega skráða laxveiði séu í 50-100 km fjarlægð. Samkvæmt rannsóknum skipti fjarlægð á milli eldissvæða og laxáa miklu máli um hvort strokulax leiti upp í ár og líkur til þess að hann leiti í ár minnki því meiri sem fjarlægðin sé. Þetta sé ein meginforsenda þess að til greina komi að heimila eldi á laxfiskum á þeim svæðum við landið sem tilgreind séu í auglýsingu nr. 460/2004 um friðunarsvæði, þar sem eldi laxfiska (fam. salmonidae) í sjókvíum er óheimilt. Á þessum grunni sé óheimilt að stunda fiskeldi í námunda við þau svæði þar sem helst finnist villtir stofnar laxa og séu stór svæði á Vesturlandi, Norðurlandi og Suðurlandi undanskilin af þeim sökum. Hins vegar falli Vestfirðir utan friðunarsvæða. Mat stjórnvalda á því hvaða svæði þurfi að vernda sérstaklega vegna villtra stofna liggi því fyrir og fari starfsemi leyfishafa fram utan slíks svæðis. Lög geri ráð fyrir að heimilt sé að veita starfsleyfi og rekstrarleyfi fyrir fiskeldi. Í þeim lögum sé ekki mælt fyrir um ráðstafanir varðandi einkaréttarlega hagsmuni, svo sem vegna áhrifa slíkrar starfsemi á veiðiréttindi jarðeigenda eða nýtingu hlunninda við útgáfu leyfa til fiskeldis.

Rétt sé að leggja áherslu á að miklar framfarir hafi orðið á búnaði og vinnsluaðferðum, sem dregið hafi úr því að eldisfiskur sleppi úr sjókvíum. Unnið sé eftir ströngustu stöðlum frá Noregi varðandi búnað, þ.e. NS 9415:2009, sem taki mið af aðstæðum á sjókvíaeldisstað og verklagi við viðhald og eftirlit.

Því sé hafnað að við meðferð málsins hafi lítið verið fjallað um magn úrgangs. Að auki sé vísað til umfjöllunar í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar hvað þetta varði.

Leyfishafi mótmæli því að hið kærða rekstrarleyfi uppfylli ekki lagaskilyrði um upplýsingaskyldu til almennings og hagsmunaaðila. Í 5. gr. Árósarsamningsins sé fjallað um skyldu aðildarríkja til að stuðla að söfnun og dreifingu upplýsinga um umhverfismál en engin krafa sé gerð um að kveðið sé á um slíka skyldu í rekstrarleyfum. Í reglugerð nr. 1170/2015 sé t.a.m. skýr upplýsingaskylda varðandi frávik á búnaði eða þjónustu, sbr. 30. gr. reglugerðarinnar. Gögn um lúsatalningar séu einnig opinber og almenningur hafi aðgang að úttektarskýrslum Umhverfisstofnunar og Matvælastofnunar á starfsemi leyfishafa.

Þá sé því hafnað að ekkert tillit hafi verið tekið til áhrifa laxeldis á búsvæði seiða og nytjafiska. Sú skylda hvíli á fiskeldisfyrirtækjum að framkvæma umhverfisvöktun, þ.e. meta umhverfisáhrif fiskeldisins. Það mat sé að stórum hluta framkvæmt af þriðja aðila, Náttúrustofu Vestfjarða, ásamt úttektum Umhverfisstofnunar. Í tilviki leyfishafa fari einnig fram úttekt þriðja aðila vegna ASC-umhverfisvottunar.

Hafnað sé að umfjöllun skorti um hættu sem stafi af laxalús. Það sé algengur misskilningur að í fiskeldi á Íslandi ríki lúsafár sem villtum laxastofnun stafi hætta af. Staðreyndin sé sú að laxalús hafi aldrei valdið vandræðum í íslensku sjókvíaeldi. Ástæðan sé fyrst og fremst lágur sjávarhiti yfir vetrartímann, en laxalús berist með villtum fiski í kvíar að vori og þar nái hún að fjölga sér lítillega fram á haust. Með vetri lækki sjávarhitinn og lúsin hverfi úr kvíunum. Geri kærendur engan greinarmun á fiskilús og laxalús sem séu mjög ólíkar. Vísað sé til fjölda fiskilúsa sem fundist hafi hjá leyfishafa, sem fyrst og fremst hafi á áhrif á eldisfiskinn með því að streita aukist og erfiðara verði að fóðra fiskinn. Oftast sé um tímabundin áhrif að ræða. Fullyrðingum um að regnbogasilungur hafi sloppið úr sjókvíum leyfishafa og dreifst í veiðiár allt í kringum landið sé hafnað enda á engum rökum reist.

Vísað sé á bug öllum órökstuddum fullyrðingum um að áhrif framkvæmda á náttúruna hafi ekki verið rannsökuð og metin. Sé því alfarið hafnað að Matvælastofnun hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni að þessu leyti enda beri gögn málsins með sér að málsmeðferð hafi verið vönduð og öll gögn legið fyrir til að unnt væri að taka ákvörðun á réttum grunni. Þá verði ekki annað séð en að tekið hafi fullt mið af meginreglum gildandi náttúruverndarlaga við meðferð leyfisumsóknar.

Því sé mótmælt að starfsemin sé í andstöðu við markmið laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og sé hér vísað til markmiðsákvæðis 1. gr. laga nr. 71/2008. Við umhverfismatsferli og leyfisveitingar hafi það verið metið svo að starfsemin samræmdist þessum markmiðum. Þá hafi verið sett margvísleg skilyrði fyrir leyfunum. Hvað varði sérstaklega tilvísun kærenda til varúðarreglu 9. gr. náttúruverndarlaga telji leyfishafi að ákvæðið hafi ekki þýðingu í máli þessu. Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi því sem orðið hafi að náttúruverndarlögum segi að ákvæðið komi fyrst og fremst til skoðunar þegar óvissa sé til staðar eða þekkingarskortur um afleiðingar ákvarðana sem áhrif kunni að hafa á náttúruna. Segi svo að ef fyrir liggi nægileg þekking eða vissa um afleiðingar ákvörðunar verði varúðarreglunni ekki beitt. Líkt og rakið hafi verið hafi rekstrarleyfið verið veitt að undangenginni ítarlegri og vandaðri rannsókn, víðtækri kynningu og matsferli. Í málinu liggi því fyrir ítarlegar upplýsingar um mögulega hættu og afleiðingar sem litið hafi verið til í leyfisferlinu.

Þau gögn sem kærendur telji að styðji ógildingu leyfisins hafi öll legið fyrir við útgáfu þess. Lögð sé áhersla á að tilmæli í áliti erfðanefndar landbúnaðarins frá júní 2017 séu í andstöðu við lög og afstöðu Hafrannsóknastofnunar. Sýni niðurstöður líkanareikninga Hafrannsóknastofnunar að Dýrafjörður sé ekki metinn viðkvæmur fyrir lífrænu álagi, m.t.t. súrefnisinnihalds sjávar. Gagnstætt því sem haldið sé fram af hálfu kærenda þá staðfesti áhættumat Hafrannsóknastofnunar frá 14. júlí 2017 að áhætta erfðablöndunar sé fyrst og fremst staðbundin í mikilli nálægð laxveiðiáa. Dýrafjörður sé innan þess svæðis þar sem ekki sé talin áhætta á að erfðablöndun geti átt sér stað. Mat Hafrannsóknastofnunar sé að mjög lítil hætta sé á innblöndun í öllum helstu laxveiðiám landsins. Helsta ástæðan fyrir þeirri niðurstöðu sé sú að eldissvæðin séu í mikill fjarlægð frá helstu laxveiðiám og laxeldi sé bannað á mjög stórum hluta strandlengjunnar. Séu aðstæður hér allt aðrar en í Noregi og Skotlandi. Í áhættumatinu komi jafnframt fram að í Patreksfirði, Tálknafirði og Dýrafirði væri mögulegt að stunda laxeldi í samræmi við hámarksburðarþolsmat án þess að áhætta skapaðist á erfðablöndun út frá áhættumatslíkaninu. Þá haggi tilvitnuð skýrsla vísindanefndar NINA í engu burðarþolsmati Hafrannsóknastofnunar eða skýrslu stofnunarinnar frá 25. ágúst 2017.

Lýstir annmarkar á rekstrarleyfinu séu ekki þess eðlis að varðað geti ógildingu þess. Í flestum tilvikum sé um að ræða minniháttar misritanir og svo framvegis en skv. 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé heimilt að leiðrétta bersýnilegar villur í stjórnvaldsákvörðun eftir að ákvörðun hafi verið tilkynnt aðila máls. Þá sé það ótvírætt að kærendur hafi ekki átt aðild að málinu og geti því ekki á því byggt að andmælaréttar hafi ekki verið gætt gagnvart þeim. Þá geti meint vanhæfi dýralæknis er gefið hafi umsögn við undirbúning máls engin áhrif haft á gildi hins kærða leyfis.

 ——

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

 ——

Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Hafrannsóknastofnunar varðandi áhrif umrædds 4.000 tonna eldis á laxi eða regnbogasilungi á lífríki Haffjarðarár, Fífustaðadalsár, Bakkadalsár, Vatnsdalsár á Barðaströnd, Hvannadalsár, Langadalsár, Þverár og Laxár á Ásum. Var annars vegar óskað eftir því að stofnunin veitti umsögn um það hver væri hættan á að fiskur úr eldinu veiddist í fyrrgreindum ám ef til slysasleppinga kæmi og hins vegar hver væri þá hættan á erfðablöndun fisks úr eldinu og úr greindum ám.

Í umsögn Hafrannsóknastofnunar, dags. 10. apríl 2019, er m.a. tekið fram að við eldi á 4.000 tonna ársframleiðslu megi gera ráð fyrir að 1-2 milljónir fiska séu í kvíum á hverjum tíma. Sleppi fiskar úr kvíum sýni langtímagögn að fjöldinn nemi um einum fiski fyrir hvert framleitt tonn. Tekur stofnunin fram að samkvæmt líkani sem kallist áhættumat erfðablöndunar sé áætlað að úr 4.000 tonna eldi á laxi í Dýrafirði myndu samtals tíu laxar koma fram í fimm af framangreindum laxveiðiám. Í fjórum þeirra, það er Haffjarðará, Þverá/Kjarrá, Laxá á Ásum og Vatnsdalsá, myndi einn lax koma fram, en í Langadalsá/Hvannadalsá kæmu fram sex laxar. Tölur séu áætlun út frá tilteknum forsendum og beri að skoða sem slíkar, en gefi mynd af líklegri niðurstöðu. Þar sem varúðarreglu sé beitt séu líkur á að mat sé hærra en raunin verði. Gera megi ráð fyrir að veiðiprósenta sé um 50% þannig að helmingur þessara fiska veiðist.

Þær ár sem teknar séu með í áhættumatinu séu þær þar sem regluleg skráning laxveiða hafi farið fram og taki matið til stofna sem skili yfir 400 laxa árlegri meðalveiði og falli því að þeirri skilgreiningu að um nytjastofna sé að ræða lögum samkvæmt. Ekki sé skráð nein veiði í Fífustaðadalsá eða Bakkadalsá samkvæmt veiðibókaskrá í gagnagrunni Hafrannsóknastofnunar og Fiskistofu. Ár þessar séu bæði litlar og með fáum löxum en séu hins vegar mjög nærri núverandi eldissvæðum. Í fyrrnefndu áhættumati hafi ekki verið gert ráð fyrir að eiginlegir nytjastofnar laxa væru á sunnanverðum Vestfjörðum.

Tilkynnt hafi verið um eina slysasleppingu hér á landi þar sem regnbogasilungur hafi sloppið úr sjókví, en líkur séu á að silungurinn hafi sloppið í talsverðum mæli á Vestfjörðum þótt ekki sé staðfest hvar það hafi verið. Í kjölfarið hafi veiðst tugir fiska í ám víðs vegar um landið. Regnbogasilungur hafi ekki náð að tímgast í íslenskri náttúru. Þetta sé fiskur sem hrygni að vori en auk þess séu geldstofnar notaðir í eldi á honum í dag. Þá séu ekki taldar líkur á því að regnbogasilungur valdi tjóni í þeim ám sem taldar séu upp en hann geti mögulega valdið truflun og verið til ama.

Frjóvgunargeta eldislaxa sé síðri en villtra laxa. Reiknað sé með að hængar sem sloppið hafi í síðbúnu stroki séu með 8-10% af frjóvgunargetu villtra hænga og hrygnur úr síðbúnu stroki hafi um 30% frjóvgunargetu. Að því gefnu að hlutföll kynja séu jöfn megi ætla að meðal-tímgunargeta eldislaxa sem sleppi úr sjókvíum og leiti í ár sé um 20% af tímgunargetu villtra fiska. Fiskar sem strokið hafi sem sjógönguseiði séu hæfari en ekki sé ætlað að seiðin leiti í miklum mæli út fyrir Vestfirði. Verði þeirra því eingöngu vart í Langadalsá/Hvannadalsá af þeim ám sem séu með í líkani áhættumatsins. Ekki sé vitað um ár í nágrenni eldissvæða en fiskar úr snemmbúnu stroki hafi ekki verið skráðir enn sem komið sé hér á landi. Tímgun eldislaxa við villta stofna í tilgreindum ám sé því talin hverfandi miðað við framangreindar forsendur. Í áhættumati sé öryggismark fyrir fjölda eldislaxa af klakstofni sett við 4%. Hlutfallsprósenta sem hér fáist sé langt undir þeim mörkum og því muni stofnum ekki vera búin hætta af 4.000 tonna eldi í Dýrafirði eingöngu.

Kærendum og öðrum aðilum málsins var veitt færi á því að koma að athugasemdum við téða umsögn Hafrannsóknastofnunar og bárust þær eingöngu frá kærendum. Af þeirra hálfu er m.a. bent á að við mat á fjölda strokulaxa frá fyrirhuguðu eldi þurfi að taka með í reikninginn þá fyrirætlan leyfishafa að auka laxeldið í Dýrafirði í 10.000 tonn. Umrætt áhættumat erfðablöndunar byggist á útgefnum eldisleyfum á Vestfjörðum í júlí 2017 en þá hafi verið útgefin leyfi fyrir samtals 13.000 tonna laxeldi í sjókvíum. Eftir útgáfu hins kærða leyfis hafi samtals verið gefin út leyfi fyrir 31.500 tonna sjókvíalaxeldi í Dýrafirði, Arnarfirði, Tálknafirði og Patreksfirði. Hljóti því samlegðaráhrif að hafa aukist. Þá sé bent á að villa sé í útreikningum en reiknað sé með strokulöxum í Þverá/Kjarrá í Borgarfirði í stað Þverár innarlega í Ísafjarðardjúpi. Ekki sé og ljóst hvort átt sé við Vatnsdalsá á Barðaströnd eða Vatnsdalsá sem hafi sama ós og Laxá á Ásum en kæran varði þá fyrrnefndu. Útreikningar og mat á fjölda strokulaxa frá þessu 31.500 tonna laxeldi séu því mjög frábrugðnir og gefi langtum hærri niðurstöðutölur en settar séu fram í umsögn Hafrannsóknastofnunar. Fjöldi regnbogasilungs­strokufiska hafi veiðst sumarið og haustið 2016 í ám allt í kringum landið en þó mest í ám á Vestfjörðum. Bendi allt til þess að þessir fiskar hafi komið úr sjókvíaeldi í Dýrafirði þar sem ekkert annað regnbogasilungseldi geti komið til greina varðandi þessa slysasleppingu.

Vísað sé til upprunagreiningar á veiddum strokulöxum 2018. Þeir hafi nánast allir komið úr eldi í Arnarfirði og Tálknafirði og hafi veiðst allt frá Staðarhólsá/Hvolsá í Dölum og austur til Eyjafjarðarár. Þessi útbreiðsla strokulaxa úr sjókvíaeldi á Vestfjörðum staðfesti þá gífurlegu erfðablöndunaráhættu sem um sé að ræða í sjókvíaeldi með norskum kynbættum laxastofni. Hrognafjöldi hverrar eldishrygnu sem nái að hrygna í veiðiá sé um 6.000 hrogn, miðað við 4 kg fisk. Ef gert sé ráð fyrir að endurheimtur í viðkomandi veiðiá verði 1% af þessum hrognafjölda geri það 60 göngufiska, blendinga, í ána frá aðeins einni eldishrygnu.

Að mati tilgreinds líffræðings feli áhættumat Hafrannsóknastofnunar í sér stórkostlegt vanmat á erfðablöndunaráhættu fyrir íslenska laxastofna. Án uppfærslu áhættumats erfðablöndunar frá 2017, sem umsögn Hafrannsóknastofnunar byggist á, sé það mat fölsk vörn fyrir íslenska laxastofna. Taka þurfi inn í áhættumatið alla náttúrulega íslenska laxastofna sem nú séu ekki inni í matinu frá 2017. Einnig þurfi að uppfæra hættumörk erfðablöndunar, enda sé ekki tekin með í matið viðbótaráhætta sem felist í norskum og framandi uppruna eldislaxanna og aðeins sé birt áhættumat fyrir þær ár eða árkerfi sem fóstri stóra laxanytjastofna. Í verstu tilfellum, líkt og í Fífustaðadalsá, þá muni aukið umfang fiskeldis valda því að smáir laxastofnar hverfi, en bent sé á að þrír regnbogasilungar úr eldi hafi veiðst í ánni 2015-2018. Sérkenni laxastofns Fífustaðadalsár og áhættan sem honum sé búin af erfðablöndun sýni berlega nauðsyn þess að litið sé til hans þegar fjallað sé um áhættuna af erfðablöndun. Þekkt áhætta erfðablöndunar sé nú þegar ofan hættumarka í Fífustaðadalsá.

Úrskurðarnefndin óskaði frekari umsagnar Hafrannsóknastofnunar. Í bréfi, dags. 20. maí 2019, kemur m.a. fram að við fyrri umsögn hafi hvorki verið ljóst um hvaða Vatnsdalsá væri að ræða né Þverá, en allnokkrar ár beri sama heiti. Líklega sé átt við þá Þverá sem sé í Veiðifélagi Langadalsár, Hvannadalsár og Þverár. Ekki sé vitað til þess að stundið sé veiði í Þverá og ekki hafi farið þar fram seiðamælingar svo vitað sé. Veiðiskráning í Vatnsdalsá á Barðaströnd hafi verið stopul og sé vísað til skráðar veiði í gagnagrunni Hafrannsóknastofnunar. Í úttektum sem gerðar hafi verið 2004 og 2005 hafi komið í ljós að lax hafi verið farinn að nema land í ánni í kjölfar lagfæringar á fiskvegi. Talið hafi verið að uppbygging laxastofns í ánni myndi taka 5-10 ár. Fiskrækt muni hafa verið stunduð í framhaldi með sleppingu seiða. Ekki hafi verið lagt mat á áhrif laxeldis í þessum tveim ám.

Hafrannsóknastofnun telji að ekki sé um vanmat að ræða. Sé vísað til þess er fram komi í áhættumatsskýrslu en þar segi m.a. „Áhættumatið verður sannreynt og uppfært reglulega með viðamikilli vöktun á laxveiðiám. Getur það leitt til aukningar eða minnkunar á leyfilegu magni á frjóum laxi í sjókvíaeldi. Frumforsenda greiningarinnar er að náttúrulegir laxastofnar skaðist ekki. Sé tekið tillit til varúðarsjónarmiða er miðað við að fjöldi eldislaxa verði ekki meira en 4% í ánum en erfðablöndun verði mun lægri. Notuð verði bestu fáanlegu gögn bæði innan lands og utan.“ Talið sé að ár sem fóstra fáa fiska geta ekki talist sem sérstakur stofn“ heldur séu háðar aðflutningi erfðaefnis með flökkufiskum. Ár með fáa fiska geti aftur á móti verið „hluti af stærri stofni sem ná í fleiri áa og/eða stærra svæðis.“ Þótt fiskar í ám séu fáir þurfi það ekki að þýða að viðkomandi einstaklingar geti ekki haft sérkenni eða verndargildi.

Þær viðbótarupplýsingar sem komi fram í greinargerð þeirri sem kærandi leggi fram lúti að mati á fjölda hrygningarfiska í Fífustaðadalsá. Auk þess sé vísað til þess að í ánni hafi fundið strokulaxar af norskum uppruna, en það sé vitneskja sem hafi legið fyrir. Ljóst sé að þegar um lágar tölur sé að ræða, líkt og sé um fjölda laxa í ánni, þá geti hver einstakur fiskur vegið þungt. Þegar svo hátti til sé afar erfitt að beita tölfræði til útreikninga, m.a. varðandi hlutföll eldislaxa. Ýmsar fullyrðingar séu settar fram í nefndri greinargerð sem erfitt sé að taka efnislega afstöðu til án þess að vísað sé til heimilda. Almennt sé viðurkennt og sýnt hafi verið fram á að laxeldi geti haft áhrif á villta laxastofna og sé það ástæða þess að áhættumatið hafi verið unnið. Sé gert ráð fyrir að matið sé endurskoðað reglulega og tekið þar tilliti til allra áa sem teljist hafa nytjastofna og séu með skráða veiði, en þær séu 104 talsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 22. desember 2017 að gefa út rekstrarleyfi fyrir allt að 4.000 tonna sjókvíaeldi í Dýrafirði á ári. Eins og fram kemur í kæru eru kærendur annars vegar náttúruverndarsamtök og hins vegar ýmsir veiðiréttarhafar.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Sú undantekning var þó gerð í nefndum lögum að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök gátu að ákveðnum skilyrðum uppfylltum átt kæruaðild án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni, en nú teljast þau að lögum eiga lögvarinna hagsmuna að gæta í sömu tilfellum. Er þar m.a. um að ræða ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda, sbr. a-lið 3. mgr. 4. gr., og ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið 3. mgr. ákvæðisins.

Skipulagsstofnun hefur í tvígang tekið ákvörðun um það hvort fiskeldi í Dýrafirði skuli sæta mati á umhverfisáhrifum. Annars vegar vegna sjókvíaeldis á allt að 2.000 tonnum af regnbogasilungi og/eða laxi í Dýrafirði og hins vegar vegna aukinnar framleiðslu úr 2.000 tonnum í 4.000 tonn. Lágu ákvarðanir Skipulagsstofnunar fyrir 3. júní 2009 og 8. júlí 2015. Var niðurstaða stofnunarinnar í báðum málunum sú að fyrrgreindar framkvæmdir væru ekki líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldu því ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Staðfesti umhverfisráðherra ákvörðun Skipulagsstofnar frá 3. júní 2009 og hafnaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála því að ógilda síðargreinda ákvörðun stofnunarinnar. Framangreindum niðurstöðum hefur ekki verið hnekkt af dómstólum og stendur því óbreytt það mat Skipulagsstofnunar að 4.000 tonna sjókvíaeldi á regnbogasilungi og/eða laxi í Dýrafirði sé ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Þar sem kæra í máli þessu lýtur að ákvörðun um útgáfu rekstrarleyfis vegna framkvæmdar sem ekki er háð mati á umhverfisáhrifum uppfylla náttúruverndarsamtök ekki skilyrði kæruaðildar, sbr. 3 mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Verður kæru Náttúruverndarsamtaka Íslands og náttúruverndarfélagsins Laxinn lifi af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Aðrir kærendur þurfa að uppfylla framangreind skilyrði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Verður við úrlausn þess atriðis að meta hagsmuni og tengsl kærenda við úrlausn málsins, þ.e. hvort þeir eigi beinna, verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta. Almennt verður þó að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni. Þannig ber að jafnaði ekki að vísa málum frá vegna þess að kærendur skorti lögvarða hagsmuni nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæft gildi fyrir lögverndaða hagsmuni þeirra að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumálinu.

Telja framangreindir kærendur, sem eru ýmist eigendur veiðiréttar í tilgreindum laxveiðiám eða veiðifélög þeirra, sig eiga mikilla hagsmuna að gæta af því að ekki sé stefnt í hættu lífríki þeirra áa, þar á meðal hinum villtu lax- og silungastofnun þeirra, m.a. með lúsafári og mengun frá erlendum og framandi regnbogasilungi og/eða norskum, kynbættum eldislaxi, sem sleppa muni úr fyrirhuguðu sjókvíaeldi.

Sjókvíaeldið sem hið kærða starfsleyfi heimilar er í Dýrafirði. Laxveiðiáin Haffjarðará er í Hnappadal á Snæfellsnesi og rennur hún til sjávar á sunnanverðu nesinu. Laxá á Ásum er í Austur-Húnavatnssýslu og rennur áin í Húnavatn og síðan um Húnaós í Húnaflóa. Eru nefndar ár því í mikilli fjarlægð frá umræddu eldi og staðhættir þannig að ef til kæmi að fiskur slyppi úr eldiskvíum væru umtalsverðar hindranir því í vegi að hann leitaði í þær ár. Það sýnist þó ekki útilokað þegar til þess er litið að fyrir liggur staðfesting Hafrannsóknastofnunar á því að veiðst hafi eldislax í Vatnsdalsá, sem fellur til sjávar á sama stað og Laxá á Ásum. Auk þess liggur nú fyrir upprunagreining eldislaxa sem veiðst hafa í íslenskum ám sem stofnunin vann að í samvinnu við Matvælastofnun og MATÍS. Hafrannsóknastofnun hefur í umsögn sinni til úrskurðarnefndarinnar talið að miðað við áhættumat megi gera ráð fyrir að fjöldi laxa frá hinu kærða eldi sem næði að ganga í Haffjarðará og Laxá á Ásum verði einn í hvorri á. Er því ekki hægt að útiloka að lax úr fyrirhuguðu eldi gangi í árnar og hafi áhrif á hagsmuni þeirra kærenda sem á því byggja. Með hliðsjón af fjarlægð ánna frá fiskeldi leyfishafa og þeim litla fjölda laxa sem sennilegt verður að telja að í þær geti gengið verður hins vegar ekki talið að þeir hagsmunir séu svo verulegir af úrlausn kæruefnisins að þeir uppfylli skilyrði þess að geta talist lögvarðir. Kröfum veiðiréttarhafa í Haffjarðará og Veiðifélags Laxár á Ásum er því vísað frá úrskurðarnefndinni, sbr. fyrrnefnda 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Aðrar þær ár sem nefndar eru í kæru eru á Vestfjörðum og verður að játa þeim kærendum kæruaðild sem þar eiga veiðirétt vegna nándar við fyrirhugað eldi.

—–

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi er markmið þeirra að skapa skilyrði til uppbyggingar fiskeldis og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu, stuðla að ábyrgu fiskeldi og tryggja verndun villtra nytjastofna. Skal í því skyni leitast við að tryggja gæði framleiðslunnar, koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnun og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýta slíka stofna. Til að ná því markmiði skal tryggt að eldisbúnaður og framkvæmd í sjókvíaeldi standist ströngustu staðla sem gerðir eru fyrir fiskeldismannvirki í sjó. Kveðið er á um í 2. mgr. 1. gr. að við framkvæmd laganna skuli þess ávallt gætt að sem minnst röskun verði á vistkerfi villtra fiskistofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 71/2008 er m.a. tekið fram að með gildistöku laganna sé ætlunin sú að stuðla eftir föngum að möguleikum manna til fiskeldis og setja þeirri atvinnugrein jafnframt skýrar reglur og umgjörð. Á hinn bóginn sé það skýrt að vöxtur og viðgangur atvinnugreinarinnar eigi ekki að gerast á kostnað viðgangs og nýtingar villtra fiskstofna. Í þessari takmörkun felist í raun að þegar ekki fari saman annars vegar hagsmunir þeirra sem veiðirétt eigi samkvæmt lax- og silungsveiðilögum og hins vegar hagsmunir þeirra sem fjallað sé sérstaklega um í frumvarpinu víki hinir síðarnefndu.

Í umræddum lögum er tekið tillit til þeirrar hættu er stafað getur af erfðablöndun og slysasleppingum og settar reglur til að ekki verði röskun á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra verði ekki stefnt í hættu. Slíkar reglur er m.a. að finna í 6. gr. laganna um staðbundið bann við starfsemi, 13. gr. um veiðar fisks sem sleppur og í bótareglum 2. og 3. mgr. 18. gr. laganna. Er nú í gildi auglýsing nr. 460/2004 um friðunarsvæði, þar sem eldi laxfiska (fam. salmonidae) í sjókvíum er óheimilt til verndar villtum laxastofnum, en Dýrafjörður er ekki meðal friðaðra svæða. Þá er að finna í lögum um fiskeldi og reglugerðum settum samkvæmt þeim ákvæði um rekstrarleyfi til fiskeldis, starfrækslu fiskeldisstöðva og eftirlit og afturköllun rekstrarleyfis. Í lögum um fiskeldi er einnig að finna ákvæði um umhverfissjóð sjókvíaeldis, en markmið sjóðsins er að lágmarka umhverfisáhrif sjókvíaeldis. Að framangreindu virtu hefur löggjafinn beinlínis gert ráð fyrir því að umrædd starfsemi geti haft áhrif á umhverfi sitt, en allt að einu heimilað að hún sé leyfð, að teknu tilliti til þeirra takmarkana og skilyrða sem lög og reglugerðir áskilja.

Kærendur hafa vísað til álits erfðanefndar landbúnaðarins frá júní 2017 og telja það styðja kröfu sína um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Í álitinu er lagst gegn notkun á frjóum, norskum eldislaxi í sjókvíaeldi við Íslandsstrendur. Telur nefndin að eldi á frjóum laxi í sjókvíum geti valdið óafturkræfum breytingum á erfðasamsetningu íslenskra laxastofna með ófyrirséðum afleiðingum. Rétt er að benda á að álit erfðanefndarinnar eru ráðgefandi samkvæmt reglugerð nr. 151/2005 um varðveislu og nýtingu erfðaauðlinda í landbúnaði og geta ekki vikið til hliðar skýrum heimildum gildandi laga. Þá liggur fyrir áhættumat Hafrannsóknastofnunar frá júlí 2017 vegna mögulegrar erfðablöndunar milli eldislaxa og náttúrulegra laxastofna á Íslandi þar sem talið er að fjöldi eldislaxa verði ekki meiri en 4% í laxveiðiám en erfðablöndun verði mun lægri. Sé ásættanlegt að leyfa allt að 71.000 tonna framleiðslu af frjóum eldislaxi hér við land. Vakta þurfi fjórar ár sérstaklega, þ. á m. Hvannadalsá og Langadalsá í Ísafjarðardjúpi. Verður að teknu tilliti til þess sem að framan er rakið ekki talið að útgáfa hins kærða rekstrarleyfis hafi brotið í bága við markmið laga nr. 71/2008.

Matvælastofnun hefur ekki eftirlit með framkvæmd laga nr. 60/2013 um náttúruvernd en skv.  7. gr. þeirra skulu stjórnvöld þó við töku ákvarðana sem áhrif hafa á náttúruna taka mið af þeim meginreglum sem fram koma í 8.-11. gr. laganna. Kærendur hafa einkum bent á 1. gr. sem geymir markmið laganna, 2. gr. sem setur verndarmarkmið fyrir m.a. tegundir svo og varúðarreglu 9. gr. Bera kærendur fyrir sig sömu rök og hvað varðar markmið laga nr. 71/2008, þ.e. að verulegur og óafturkræfur skaði verði á villtum laxa- og silungsstofnum vegna fyrirhugaðs eldis. Hefur áður verið um það fjallað, en að auki er rétt að benda á að fyrir liggur matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar þar sem komist var að því að umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi laga nr. 106/2000 myndu ekki stafa af framkvæmdinni og því væri hún ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er í þessu sambandi rétt að benda á að umtalsverð umhverfisáhrif eru skilgreind í p-lið 3. gr. þeirra laga sem veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki sé hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Verður því ekki heldur talið að lög nr. 60/2013 hafi staðið útgáfu hins kærða leyfis í vegi.

—–

Löggjafinn hefur með lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. breytingalög nr. 49/2014, ákveðið að Matvælastofnun fari með framkvæmd stjórnsýslu á grundvelli laganna og hafi eftirlit með því að ákvæðum þeirra sé framfylgt. Er og nánar kveðið á um í lögunum að stofnunin veiti rekstrarleyfi til fiskeldis og skal þess gætt við útgáfu þess að fullnægt sé ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum og laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. þágildandi 4. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008, nú 5. mgr. 10. gr. Segir í athugasemdum með lagagreininni í frumvarpi því sem varð að lögunum að efni hennar svaraði til 10. gr. laga nr. 57/2006 og 4. mgr. 62. gr. eldri lax- og silungsveiðilaga nr. 76/1970. Í síðastnefndu lagagreininni var það orðað svo að óheimilt væri að gefa út rekstrarleyfi fyrr en ákvörðun um matsskyldu eða álit um mat á umhverfisáhrifum lægi fyrir skv. lögum nr. 106/2000 eftir sem við ætti og væri enn fremur óheimilt að gefa út rekstrarleyfi fyrr en starfsleyfi lægi fyrir skv. lögum nr. 7/1998. Er nú tekið fram í 4. gr. a. í lögum nr. 71/2008 að til starfrækslu fiskeldisstöðva þurfi starfsleyfi Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfi Matvælastofnunar. Afhenda skuli Matvælastofnun umsóknir um slík leyfi og skuli þær afgreiddar samhliða. Loks skuli Matvælastofnun framsenda umsókn um starfsleyfi til Umhverfisstofnunar til meðferðar samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Löggjafinn hefur með framangreindum hætti kveðið skýrlega á um málefnaleg valdmörk milli nefndra stofnana þegar kemur að veitingu leyfa fyrir fiskeldi.

Löggjafinn hefur einnig kveðið á um mismunandi hlutverk Skipulagsstofnunar og leyfisveitanda samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Er það m.a. hlutverk Skipulagsstofnunar, að fengnum umsögnum, að kveða á um hvort framkvæmd sé háð mati á umhverfisáhrifum á grundvelli laganna. Sé svo ekki er það hlutverk leyfisveitanda að kynna sér þá ákvörðun og ganga úr skugga um að umsótt framkvæmd sé í samræmi við þá sem fjallað er um í þeirri ákvörðun, sbr. 3. mgr. 13. gr. nefndra laga.

Stofnunum ber að halda sig innan þeirra valdmarka sem þeim eru sett að lögum. Matvælastofnun bar því fyrst og fremst að líta til laga nr. 71/2008 og reglugerðar um fiskeldi við útgáfu hins kærða rekstrarleyfis, en bar einnig að gæta þess að fullnægt væri ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum og laga um hollustuhætti og mengunarvarnir að því leyti að fyrir lægju eftir atvikum leyfi, ákvarðanir eða álit sem þau lög vísa til. Þá bar stofnuninni, líkt og endranær, að fara að stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Að teknu tillit til þess sem rakið hefur verið verður ekki talið að Matvælastofnun hafi við leyfisveitinguna borið að fjalla sérstaklega um atriði sem falla undir lög 7/1998, s.s. úrgang frá eldinu, eða líta til annarra lagabálka, s.s. laga nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð. Heyrir slíkt almennt ekki undir valdsvið Matvælastofnunar skv. lögum nr. 71/2008. Þó skal á það bent að skv. 48. gr. reglugerðar nr. 1170/2015 um fiskeldi skal Matvælastofnun á grundvelli þjónustusamnings við Umhverfisstofnun sjá um afmarkaða þætti eftirlits með fiskeldi sem Umhverfisstofnun er annars falið skv. lögum nr. 7/1998. Skal þjónustusamningurinn tiltaka hvernig ábyrgð er skipt á milli stofnananna, en samkvæmt efni sínu tekur reglugerðarákvæðið til eftirlits og kemur því ekki til álita við leyfisveitingu.

—–

Svo sem áður er fram komið þarf rekstrarleyfi Matvælastofnunar og starfsleyfi Umhverfisstofnunar til starfrækslu fiskeldisstöðva, sbr. 4. gr. a. í lögum nr. 71/2008. Nánar er fjallað um rekstrarleyfi til fiskeldis í III. kafla laganna og í VI. kafla reglugerðar nr. 1170/2015. Samkvæmt 8. gr. laganna skal umsókn um rekstrarleyfi vera ákveðins efnis og skulu henni fylgja þau gögn sem þar eru talin upp.

Samkvæmt 1. mgr. nefndrar 8. gr. skulu í umsókn m.a. koma fram upplýsingar um eignaraðild að fiskeldisstöð, að umsækjandi hafi fullnægjandi fagþekkingu á viðkomandi sviði, að gæðakerfi stöðvarinnar og eldisbúnaður standist kröfur um stærð og framleiðslugetu stöðvar, eldistegundir, eldisstofna og eldisaðferðir. Þá skulu fylgja umsókn upplýsingar um að eldisbúnaður standist ströngustu staðla sem gerðir eru fyrir fiskeldismannvirki í sjó. Svarar ákvæðið til 8. gr. laga nr. 57/2006 um eldi vatnafiska og 2. mgr. 62. gr. lax- og silungsveiðilaga nr. 76/1970, svo sem þeim var breytt með lögum nr. 83/2001. Af orðalagi ákvæðisins og lögskýringargögnum verður ekki séð að girt sé fyrir að um fleiri en eina eldistegund sé að ræða og styðja önnur ákvæði laga um fiskeldi þá túlkun, sbr. 7. og 19. gr. laganna. Þess skal þó ávallt gætt að fullnægt sé ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum við útgáfu rekstrarleyfis, svo sem segir í 10. gr. laganna, en eins og fyrr greinir liggur fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar þess efnis að fyrirhuguð framleiðsluaukning skuli ekki sæta mati á umhverfisáhrifum. Var í þeirri ákvörðun fjallað um fyrirhugað eldi og möguleg umhverfisáhrif þess, hvort sem um væri að ræða eldi regnbogasilungs eða eldislax. Þá má af umsókn leyfishafa ráða að áskilnaði nefnds ákvæðis um þau gögn og upplýsingar sem skila skuli með umsókn hafi að öðru leyti einnig verið fullnægt.

Umsókn skulu fylgja skilríki um heimild til afnota af landi, vatni og sjó skv. 2. mgr. nefndrar 8. gr. Einnig skal fylgja áætlun um fjármögnun mannvirkja og annars búnaðar, ásamt staðfestingu um a.m.k. 30% eigin fjármögnun eldisins, rekstraráætlun sem sýni m.a. uppbyggingarferil eldis, öflun hrogna og seiða og leyfi til mannvirkjagerðar. Telja kærendur slík skilríki ekki vera til staðar auk þess sem þeir draga í efa að leyfishafi uppfylli nefnd fjármögnunarskilyrði.

Um klak- og eldisstöðvar ríkisins og fiskeldi var fjallað í X. kafla laga nr. 53/1957 um lax- og silungsveiði. Kom þar fram í 86. gr. að tæki maður upp fiskeldi skyldi hann tilkynna það veiðimálastjóra og skyldu tilkynningu fylgja skilríki um vatnsafnot og uppdrættir að ráðgerðum mannvirkjum. Í sömu lögum var alifiskur skilgreindur sem fiskur sem alinn væri upp, eða látinn ganga sjálfala í tjörnum eða kössum, sbr. 1. gr. Sambærileg ákvæði var að finna í lögunum eftir endurútgáfu þeirra og voru þau þá nr. 76/1970. Var því í greindum lögum ekki gert ráð fyrir fiskeldi í sjó. Við endurútgáfu laganna var fiskeldi skilgreint sem geymsla, fæðsla og gæzla alifisks, sbr. 1. gr. þeirra. Þá var í stofnlögunum, sem og þeim endurútgefnu, tekið fram að landeigandi einn hefði heimild til veiða í vatni á landi sínu. Vísaði krafa um skilríki um vatnsafnot til þessa atriðis.

Með lögum nr. 63/1994 var lögunum nr. 76/1970 breytt og er í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að breytingalögunum tekið fram að ýmislegt hefði verið að gerast á sviði veiðimála sem kallaði á breytt lagaákvæði og ný ákvæði, eins og um fiskeldi. Var skilgreiningu á fiskeldi breytt auk þess sem skilgreind var hafbeit og kvíaeldi. Jafnframt var bætt við skilgreiningu á almenningi í stöðuvatni, sem væri sá hluti stöðuvatns sem lægi fyrir utan 115 m breytt vatnsbelti (netlög) landareigna þeirra sem að vatninu lægju sem og skilgreiningu á netlögum, sem væri vatnsbotn 115 metra út frá bakka landareignar að straumvatni eða stöðuvatni, svo og sjávarbotn 115 metra út frá stórstraumsfjöruborði landareignar. Þá var kafla þeim sem áður fjallaði um klak- og eldisstöðvar ríkisins og fiskeldi gjörbreytt og í hann sett almenn ákvæði um fiskeldi og hafbeit. Í kaflanum svo breyttum var m.a. að finna ákvæði þess efnis að umsókn um leyfi til fiskeldis skyldi fylgja skilríki um afnot lands, vatns og sjávar og varð ákvæðið að 62. gr. laga nr. 76/1970. Verður að túlka framangreinda kröfu um skilríki í ljósi þeirrar forsögu sem áður er rakin þannig að hún taki til skilríkja um afnot lands, vatns og sjávar sem háð eru eignarrétti annars aðila en umsækjanda. Svo háttar ekki til um hagnýtingu sjávar utan netlaga enda er þá ekki um eignarrétt íslenska ríkisins eða annarra að ræða heldur hefur Ísland fullveldisrétt að því er varðar t.a.m. hagnýtingu í hafinu yfir hafsbotni, sbr. a-lið 1. mgr. 4. gr. laga nr. 41/1979 um landhelgi, aðlægt belti, efnahagslögsögu og landgrunn. Löggjafinn hefur ákveðið með ýmsum hætti hvernig slík hagnýting skuli leyfð, þ. á m. með lögum um fiskeldi, en þau lög taka skv. 2. gr. til eldis vatnafiska og nytjastofna sjávar á íslensku forráðasvæði. Standa hvorki ákvæði 40. gr. stjórnarskrárinnar né ákvæði laga nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins því í vegi samkvæmt efni sínu að rekstrarleyfi sé gefið út vegna sjókvíaeldis utan netlaga án frekari skilríkja um afnot sjávar. Þá bendir ekkert í gögnum málsins, þ. á m. trúnaðargögnum um fjárhag og áætlanir leyfishafa, til annars en að umsókn leyfishafa og fylgigögn um eigin fjármögnun eldisins hafi að öðru leyti verið í samræmi við 2. mgr. 8. gr. laga um fiskeldi.

—–

Kærendur hafa að öðru leyti fundið að ýmsu sem varðar málsmeðferðina við útgáfu umdeilds rekstrarleyfis varðandi t.a.m. skort á rökstuðningi og umfjöllun um ákveðin efnisatriði.

Um rökstuðning er fjallað í V. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er tiltekið í athugasemdum um þann kafla í frumvarpi því sem varð að nefndum lögum að almennri skyldu til rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunum sé ekki til að dreifa en finna megi dreifð ákvæði um rökstuðning í lögum. Var lagt til að tekin yrði upp í lög almenn regla um skyldu til eftirfarandi rökstuðnings fyrir stjórnvaldsákvörðunum kæmi fram beiðni um það frá aðila máls, sbr. ákvæði 21. gr. stjórnsýslulaga. Þá var tekið fram í athugasemdunum að ljóst væri að á sumum sviðum væri eðlilegast að setja sérreglur í lög um að rökstuðningur skuli fylgja ákvörðun, t.d. þar sem um mjög mikilvægar og íþyngjandi ákvarðanir væri að ræða.

Þannig er t.a.m. í lögum nr. 106/2000 gert ráð fyrir að þegar leyfi eru veitt í kjölfar mats á umhverfisáhrifum taki leyfisveitandi rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum umsóttrar framkvæmdar, sbr. 2. mgr. 13. gr. Áskilja lögin að fjalla skuli um ákveðin efnisatriði í slíku áliti, sbr. 1. og 2. mgr. 11. gr. þeirra. Svo sem fram hefur komið fór mat á umhverfisáhrifum ekki fram, enda lá fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin skyldi ekki háð slíku mati. Í samræmi við 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 bar Matvælastofnun því að kynna sér þá ákvörðun og tilkynningu framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar um framkvæmdina og kanna hvort umsótt framkvæmd væri í samræmi við tilkynnta framkvæmd. Hins vegar bar Matvælastofnun ekki skylda að lögum til að taka rökstudda afstöðu til matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar eða taka til umfjöllunar hvort og þá hvaða valkostir hefðu legið fyrir, enda hafði mat á umhverfisáhrifum ekki farið fram. Þá er í lögum nr. 71/2008 ekki að finna sérreglur um rökstuðning fyrir útgáfu rekstrarleyfa og hvíldu því ekki frekari skyldur til þess á Matvælastofnun. Hvílir enda engin skylda á stjórnvaldi að rökstyðja af hverju það komst ekki að öndverðri niðurstöðu við þá sem raunin varð.

Við meðferð umsóknar um rekstrarleyfi til fiskeldis skal Matvælastofnun leggja mat á sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti sem kunna að fylgja starfsemi fiskeldisstöðvar, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008, og getur stofnunin skv. 2. mgr. 7. gr. laganna aflað umsagnar Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar og viðkomandi sveitarstjórnar eftir því sem við á um hvort náttúrulegar aðstæður á fyrirhuguðu starfssvæði fiskeldisstöðvar eða fyrirhugaðar eldistegundir, eldisstofnar eða eldisaðferðir gefi tilefni til neikvæðra vistfræði- eða erfðafræðiáhrifa sem leitt geti af leyfisskyldri starfsemi. Samkvæmt sama ákvæði skal Matvælastofnun meta hvort umsækjandi uppfylli kröfur sem gerðar eru í reglugerð um heilbrigðiskröfur vegna lagareldisdýra og afurða þeirra og um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum.

Þegar ákvörðun stjórnvalds er byggð á mati, en á stjórnvaldinu hvílir ekki skylda til samhliða rökstuðnings og aðilar máls hafa ekki farið fram á slíkt, verður að líta til efnis ákvörðunarinnar og rannsóknar þeirrar sem átt hefur sér stað hjá stjórnvaldinu til glöggvunar á því hvernig matið fór fram.

Eins og áður hefur verið rakið lá fyrir matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar frá 8. júlí 2015 þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi laga nr. 106/2000 myndu ekki stafa af framkvæmdinni og því væri hún ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er í þessu sambandi rétt að árétta að umtalsverð umhverfisáhrif eru skilgreind í p-lið 3. gr. nefndra laga sem veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki sé hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Auk þess hafði fyrir útgáfu hins kærða rekstrarleyfis verið gefið út áhættumat Hafrannsóknastofnunar og álit erfðanefndar landbúnaðarins, sem áður er lýst, þótt að því væri ekki vikið í rekstrarleyfinu. Í samræmi við áðurnefnda 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 leitaði Matvælastofnun umsagna við meðferð rekstrarleyfisumsóknarinnar um það hvort náttúrulegar aðstæður á fyrirhuguðu starfssvæði fiskeldisstöðvar eða fyrirhugaðar eldistegundir, eldisstofnar eða eldisaðferðir gæfu tilefni til neikvæðra vistfræði- eða erfðafræðiáhrifa sem leitt gætu af leyfisskyldri starfsemi.

Í umsögn sinni, dags. 8. júní 2017, vísaði Hafrannsóknastofnun til umsagnar sinnar, dags. 11. maí 2015, í tilefni af matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar, en í henni kom fram að Hafrannsóknastofnun teldi að eldið þyrfti ekki að sæta mati á umhverfisáhrifum. Í umsögn sinni til Matvælastofnunar minnti Hafrannsóknastofnun þó á að fram kæmi í niðurstöðu Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar að sjóbleikju og hugsanlega sjóbirtingi gæti stafað hætta af sjúkdómum og laxalús frá eldisfiski. Ítrekaði Hafrannsóknastofnun jafnframt eldri umsögn sína um að ekki væri gerð fullnægjandi grein fyrir þeirri vöktun sem ætti að fara fram samhliða eldinu. Í fylgigögnum með rekstrarleyfisumsókn væri ekki gerð grein fyrir framgangi eldisins, svo sem um framleiðslumagn síðustu ára, sjúkdóma og lúsasmit, en slíkar upplýsingar væru til bóta fyrir umsagnaraðila og leyfisveitendur. Fiskistofa tók fram í umsögn sinni, dags. 14. júní 2017, að það yrði mjög frábrugðið hver áhrifin yrðu ef regnbogasilungur eða eldislax slyppi úr kvíum. Veiðihagsmunir væru ekki miklir í Dýrafirði en ekki væri útilokað að strokulaxar myndu leita til annarra landshluta. Í kynslóðaskiptu eldi væru eldissvæði reglulega hvíld og lífsferill laxalúsar með því rofinn. Minnkaði slíkt fyrirkomulag líkurnar á vandamálum sem tengdust laxalús, en það kæmi þó ekki í veg fyrir að laxalús gæti orðið vandamál eins og nýleg dæmi sýndu. Afar mikilvægt væri að rekstraraðili hefði öflugt eftirlit með þéttleika og viðgangi laxalúsar í eldinu og að brugðist yrði við með viðeigandi hætti ef laxalús yrði að vandamáli. Ísafjarðarbær vísaði í svari sínu til bókunar á fundi bæjarráðs 28. ágúst 2017 um erindið. Í bókuninni var m.a. tekið fram að samkvæmt mati Hafrannsóknastofnunar væru áhrif uppsöfnunar næringarefna frá eldinu talin hafa mjög takmörkuð áhrif á botndýralíf á svæðinu, en með umhverfisvöktun væri ætlun framkvæmdaraðila að fylgjast með mögulegum áhrifum á það og yrðu kvíaþyrpingar færðar ef talið yrði tilefni til. Í Dýrafirði og nágrenni hans væru engar laxveiðiár og væri því samkvæmt áhættumati Hafrannsóknastofnunar engin áhætta fyrir villta laxfiskstofna af hugsanlegum strokufiski frá eldinu.

Fallast má á með kærendum að rekstrarleyfið sé ekki mjög ítarlegt um þau efnisatriði sem þar skulu koma fram skv. 14. gr. reglugerðar nr. 1170/2015, sbr. og 10. gr. laga nr. 71/2008. Leyfið tekur þó til þeirra atriði sem þar eru talin upp auk þess sem vísað er til þess að það sé háð  skilyrðum reglugerða og annarra stjórnvaldsreglna sem kunni að verða settar á grundvelli laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Koma þær reglur m.a. til fyllingar tilvísunum í rekstrarleyfi um að varúðarráðstafanir til að koma í veg fyrir að fiskur sleppi vegna eldis eða flutnings á fiski skuli vera skráðar og aðgengilegar hjá eldisaðila, rétt eins og áætlun um aðgerðir til að endurheimta fisk sem sleppur. Sama á við um tilvísanir þess efnis að leyfishafi skuli sjá til þess að viðbragðsáætlun vegna slysasleppinga sé staðsett á eldissvæðinu og kynnt starfsmönnum og að rekstrarleyfishafi sem missi fisk úr fiskeldisstöð skuli án tafar tilkynna slíkan atburð. Er með þessu m.a. vísað til VIII. kafla reglugerðar nr. 1170/2015 þar sem fjallað er um gæðastjórnun og innra eftirlit fiskeldisstöðva. Markmið innra eftirlits er að koma í veg fyrir slysasleppingar með ýmsum hætti, sbr. 43. gr., og skv. 44. gr. þurfa sjókvíaeldisstöðvar laxfiska að uppfylla ákvæði viðauka 3 við gerð gæðahandbóka. Í nefndum viðauka kemur m.a. fram að við skrif á innra eftirliti skuli koma fram markmið, ábyrgð, framkvæmd og tíðni eftirlits, viðmiðanir, úrbætur og skráning og að í gæðahandbók skuli að lágmarki vera innra eftirlit með ákveðnum þáttum, þ. á m. laxalús.

Gefa þau gögn málsins sem hafa verið rakin ekki annað til kynna en að mat skv. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008 hafi farið fram af hálfu Matvælastofnunar á þeim sjúkdómstengdu og vistfræðilegu þáttum sem kunna að fylgja eldinu. Var og tekið fram í rekstrarleyfinu að á gildistíma þess skyldu fara fram vöktun og rannsóknir til að meta vistfræðileg áhrif á nánasta umhverfi eldisstöðvarinnar, auk þess sem tekið var fram í rekstrarleyfisumsókn að leyfishafi hefði hlotið vottun á gæðakerfi sínu í samræmi við umhverfisvottunarstaðal Aquaculture Stewardship Council (ASC). Þá bentu umsagnir þær sem aflað var vegna leyfisveitingarinnar, sem og vegna matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar, ekki til svo neikvæðra erfðafræðiáhrifa að tilefni væri til frekari aðgerða af hálfu Matvælastofnunar.

Verður að öllu þessu virtu ekki litið svo á að skort hafi á umfjöllun um áhrif á búsvæði seiða nytjafiska, laxalús eða mögulega erfðamengun og slysasleppingar, auk þess sem ekki var þörf á tilvísun til nánar tilgreindra gagna, sem kærendur hafa vísað til.

Að sama skapi leggja þau laga- og reglugerðarákvæði sem rakin hafa verið ekki þá skyldu á herðar Matvælastofnunar að vísa til þess sérstaklega í rekstrarleyfum að eldisbúnaður sé háður ströngum kröfum og uppfylli skilyrði staðalsins NS 9415:2009. Það kom hins vegar fram í umsókn þeirri sem liggur til grundvallar hinu kærða leyfi að svo verði, líkt og áskilið er í 18. tl. 1. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 1170/2015. Er og ljóst af ákvæðum reglugerðarinnar, einkum V. kafla hennar um kröfur um staðsetningu og búnað sjókvíaeldisstöðva fyrir laxfiska, merkingar og viðhald, að staðallinn gildir um um eldisbúnað í sjókvíaeldi.

Þá er ljóst að almenningur getur látið sig varða slysasleppingar úr sjókvíaeldi. Sú skylda er þó ekki lögð á Matvælastofnun lögum samkvæmt að tilkynna um slík óhöpp opinberlega þótt stofnuninni geti verið skylt að láta þær upplýsingar í té á grundvelli 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál. Var ekki ástæða til að tíunda gildandi lög um þetta efni í rekstrarleyfinu.

—–

Fyrir Matvælastofnun hófst málsmeðferð hinnar umdeildu leyfisveitingar með umsókn um rekstrarleyfi. Voru kærendur ekki aðilar þess máls og var því ekki skylt að tilkynna þeim um meðferð málsins, veita þeim andmælarétt eða birta þeim ákvörðun í því, sbr. ákvæði 13., 14., og 20. gr. stjórnsýslulaga. Þá gera lög nr. 71/2008 ekki ráð fyrir að drög að rekstrarleyfi séu auglýst og veittur réttur til að koma að athugasemdum áður en það er gefið út með sama hætti og skylt er samkvæmt lögum nr. 7/1998 þegar starfsleyfi er gefið út. Miðað við framangreint hnigu hvorki rök til þess að Matvælastofnun fjallaði sérstaklega um áhrif fiskeldisins á eignarrétt annarra né um hvort sá réttur leiddi til þess að meta hefði átt umhverfisáhrif annarra valkosta við eldið, enda hafði þar til bær stofnun komist að þeirri niðurstöðu að mat á umhverfisáhrifum skyldi ekki fara fram. Samkvæmt lögum nr. 106/2000 nær skylda leyfisveitenda til að birta opinberlega ákvörðun sína um útgáfu leyfis eingöngu til leyfa sem veitt eru í kjölfar slíks mats, sbr. 2. mgr. 13. gr. laganna, og er ekki hægt að leiða samskonar skyldu af ákvæðum stjórnsýslulaga, laga nr. 71/2008 eða reglugerðar nr. 1170/2015.

—–

Kærendur hafa einnig gert athugasemd við dýpi og að það sé ekki nægjanlegt fyrir framkvæmdina. Taldi Hafrannsóknastofnun, þegar hún veitti umsögn sína  26. febrúar 2013, í tilefni af tilkynningu framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar um eldið til matsskyldu­ákvörðunar, að gera þyrfti betri grein fyrir staðsetningu eldissvæða eða leggja fram betri upplýsingar um dýpi á eldisstöðunum. Við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun skilaði framkvæmdaraðili með bréfi, dags. 29. mars 2015, nýrri tilkynningu til Skipulagsstofnunar, ásamt uppfærðri greinargerð, þar sem sjávardýpi á eldissvæðum er tilgreint frá 20 til 35 m. Veitti Hafrannsóknastofnun umsögn að nýju 11. maí 2015 þar sem ekki er gerð athugasemd við dýpi á eldissvæðum, en þá hafði stofnunin unnið að rannsóknum á straumum og sjófræði í Dýrafirði í samvinnu við framkvæmdaraðila. Í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar kom fram að samkvæmt upplýsingum framkvæmdaraðila yrði sjávardýpi á eldissvæðum 20 til 35 m og myndi nót hverrar eldiskvíar ná niður á 15 m dýpi og í hverri kvíaþyrpingu yrðu 10 eldiskvíar sem festar yrðu með kerfisfestingum á 30 til 40 m dýpi. Vísaði stofnunin og til svara framkvæmdaraðila vegna ýmissa umsagna, en í þeim svörum kom m.a. fram að áður en botnfestingar yrðu settar niður yrði dýpi mælt.

Rétt er að benda á að í reglugerð nr. 1170/2015 um fiskeldi eru gerðar kröfur um staðsetningu og búnað sjókvíaeldisstöðva. Þannig er kveðið á um það í 21. gr. reglugerðarinnar að áður en sjókvíaeldisstöð sé færð á legustað skuli framkvæma staðarúttekt sem uppfylli þær kröfur sem gerðar séu í NS 9415:2009 til slíkra úttekta. Skal staðarúttekt framkvæmd af faggiltri skoðunarstofu og liggja fyrir áður en rekstrarleyfi Matvælastofnunar taki gildi. Loks er ekki heimilt skv. 15. gr. reglugerðarinnar að hefja starfsemi  á grundvelli útgefins rekstrarleyfis fyrr en eftir að Matvælastofnun hefur framkvæmt úttekt á fiskeldisstöð og gefið út skriflega staðfestingu fyrir gildistöku. Markmið úttektarinnar er að staðreyna að fiskeldisstöðin uppfylli ákvæði laga og reglugerðar þessarar og að rekstrarleyfishafi sé fær um að uppfylla skilyrði rekstrarleyfis. Matvælastofnun leitaði umsagnar Hafrannsóknastofnunar við meðferð málsins og gerði sú síðarnefnda ekki athugasemdir við fyrirhugaða staðsetningu eldissvæða eða dýpi þar. Verður að teknu tilliti til þessa ekki séð að tilefni hafi verið til þess fyrir Matvælastofnun að efast um að dýpi fyrir framkvæmdinni væri nægilegt, en einnig er ljóst að það er leyfishafa í hag að aðstæður séu þannig á eldissvæðum að ekki séu líkur á því að tjón verði á kvíum, svo sem vegna ónógs dýpis.

—–

Reglugerð nr. 1170/2015 öðlaðist gildi við birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 23. desember 2015. Var tekið fram í 54. gr. um gildistöku reglugerðarinnar að reglugerð nr. 401/2012 um fiskeldi héldi gildi sínu gagnvart rekstrarleyfum gefnum út fyrir gildistöku reglugerðar þessarar að því leyti sem það samræmdist bráðabirgðaákvæðum nýrrar reglugerðar. Ótvírætt er að um hið kærða rekstrarleyfi fer eftir reglugerð nr. 1170/2015 og er í II. kafla hennar fjallað um fjarlægðarmörk. Skal lágmarksfjarlægð á milli sjókvíaeldisstöðva ótengdra aðila samkvæmt meginviðmiði vera 5 km, miðað við útmörk hvers eldissvæðis sem rekstrarleyfishafa hefur verið úthlutað, sbr. 1. mgr. 4. gr. Ekki er öðrum aðilum en leyfishafa til að dreifa sem stunda fiskeldi í Dýrafirði og samkvæmt skýru orðalagi sínu kveður nefnt ákvæði ekki á um lágmarksfjarlægð á milli sjókvíaeldisstöðva nema um ótengda aðila sé að ræða. Breytir engu þar um þótt í eldri reglugerð hafi verið tilgreind lágmarksfjarlægð án þess að vísað væri til tengsla aðila, enda á sú reglugerð ekki við um hið kærða leyfi.

—–

Kærendur hafa m.a. farið fram á ógildingu hins kærða rekstrarleyfis með þeim rökum að matsskylduákvörðun hafi byggst á umsögn Matvælastofnunar sem ekki geti talist óhlutdræg í ljósi þess að hún hafi verið gefin af dýralækni fisksjúkdóma er selt hafi bóluefni til laxeldisfyrirtækja. Svo sem að framan greinir hefur úrskurðarnefndin þegar tekið afstöðu til ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, en með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 21. mars 2016, í máli nr. 62/2015, var kröfum um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað. Greindri málsástæðu var ekki haldið fram við meðferð kærumálsins, en niðurstaða Skipulagsstofnunar sætir ekki lögmætisathugun nefndarinnar að nýju auk þess sem matsskylduákvörðuninni hefur ekki verið skotið til dómstóla. Þótt matsskylduákvörðunin sé undanfari hins kærða rekstrarleyfis og lögbundið sé að Matvælastofnun kynni sér hana er ákvörðunin ekki lögbundinn liður í undirbúningi stofnunarinnar við útgáfu rekstrarleyfis heldur sjálfstæð ákvörðun annarrar ríkisstofnunar. Án þess að matsskylduákvörðun sé hnekkt verður þess ekki krafist að hún taki afstöðu til mögulegs annmarka á þeirri ákvörðun, enda skal stofnunin ekki taka rökstudda afstöðu til ákvörðunarinnar heldur einungis kynna sér efni hennar og sannreyna að umsótt framkvæmd sé hin sama, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000.

—–

Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun um útgáfu rekstrarleyfis hvorki haldin þeim form- né efnisannmörkum að raskað geti gildi hennar. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur tafist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefndinni kröfu Náttúruverndarsamtaka Íslands, náttúruverndarfélagsins Laxinn lifi, veiðiréttarhafa í Haffjarðará og Veiðifélags Laxár á Ásum.

Hafnað er kröfu annarra kærenda um ógildingu ákvörðunar Matvælastofnunar frá 22. desember 2017 um að veita Arctic Sea Farm hf. rekstrarleyfi fyrir 4.000 tonna ársframleiðslu á laxi eða regnbogasilungi í sjókvíum í Dýrafirði.