Árið 2020, fimmtudaginn 5. mars kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Endurupptekið var mál nr. 118/2018, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 8. ágúst 2018 um að fjarlægja bifreið af lóð kæranda Uppsalavegi 8 í Sandgerði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 28. janúar 2020, fór kærandi í máli nr. 118/2018 fram á endurupptöku þess máls en úrskurður í því var kveðinn upp 20. desember 2018. Athugasemdir Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja vegna framkominnar endurupptökubeiðni bárust úrskurðarnefndinni 11. febrúar 2020.
Málavextir: Hinn 8. ágúst 2018 límdi starfsmaður Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja miða á bifreið kæranda, þar sem fram kom að fjarlægja bæri bifreiðina hið fyrsta og var gefinn til þess einnar viku frestur. Bifreiðin var síðan fjarlægð 30. s.m. og komið fyrir í geymsluporti Vöku í Reykjavík. Kærandi sætti sig ekki við þetta og bar fram kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála þar sem gerð var krafa um að ákvörðun Heilbrigðiseftirlitsins yrði felld úr gildi. Úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð í málinu 20. desember 2018 um að hafna bæri ógildingarkröfu kæranda.
Hinn 12. mars 2019 leitaði kærandi til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir fyrrgreindum úrskurði úrskurðarnefndarinnar. Í áliti sínu nr. 10008/2019, dags. 17. janúar 2020, komst umboðsmaður Alþingis að þeirri niðurstöðu að úrskurðurinn væri ekki í samræmi við lög. Var það álit umboðsmanns að Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hefði ekki sýnt fram á að leitað hefði verið leiða til að upplýsa málið með fullnægjandi hætti áður en bifreiðin var fjarlægð af bílastæði við hús kæranda. Þá hefði ekki verið nægjanlegt að tilkynna kæranda um málið með því að líma miða á rúðu bifreiðar hennar í ljósi þess hvar bifreiðin hefði verið staðsett. Meðferð málsins hefði því ekki verið í samræmi við 10. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Auk þessa hefði ekki verið tekið nægjanlegt tilliti til þess við málsmeðferðina að gæta meðalhófs við val á leiðum til að leiða málið til lykta og kærandi því ekki haft raunhæft tækifæri til að gæta hagsmuna sinna. Loks hefði meðferð málsins ekki verið í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga. Beindi umboðsmaður Alþingis því til úrskurðarnefndarinnar að málið yrði tekið til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis frá kæranda. Barst slík beiðni nefndinni 28. janúar 2020, eins og fyrr greinir.
Málsrök kæranda: Um beiðni sína um endurupptöku vísar kærandi til fyrrgreinds álits umboðsmanns Alþingis frá 17. janúar 2020. Að auki bendir kærandi á að fram hafi komið í niðurstöðu úrskurðar úrskurðarnefndarinnar að liðin hafi verið tvö ár og fjórir mánuðir frá því að bílnúmerið hefði verið leyst út. Hið rétta sé að númerið af bifreiðinni hafi verið lagt inn í apríl 2016 að lokinni skoðun á bifreiðinni sem hafi verið án athugasemda. Næsta skoðun hafi átt að vera 1. maí 2017 en frestur hafi verið veittur í tvo mánuði þannig að skoða hafi átt bifreiðina í síðasta lagi 30. júlí s.á. Af því leiði að hægt hefði verið að taka númerin af hvenær sem var fram að þeim tíma og setja á bifreiðina. Samkvæmt þessu hafi liðið 13 mánuðir fram yfir þann tíma sem bifreiðin hafi átt að fara í skoðun en ekki 28 mánuðir, líkt og úrskurðarnefndin hafi gefið í skyn. Í rökstuðningi fyrir niðurstöðu úrskurðarins hafi komið fram að líkur mætti leiða að því að olíumengun stafaði frá bifreiðinni. Það sé hugarburður úrskurðarnefndarinnar, sem hafi ekki getað bent á neinn sem hafi haldið slíku fram, en hvorki heilbrigðiseftirlitið né Vaka, sem fjarlægt hafi bifreiðina, hafi staðfest það. Því hafi nefndin hvorki getað réttlætt að heimilt væri að fjarlægja bifreiðina á þeim forsendum né vísað til lagastoðar fyrir slíku.
Heilbrigðiseftirlitið hafi sagt í símtölum við eiginmann kæranda að bifreiðin hafi verið fjarlægð vegna þess að hún hafi verið númerslaus og engu hafi skipt hvar hún hafi staðið. Í samtölum við þá sem orðið hafi fyrir því að Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hafi límt miða á bifreiðar þeirra eða látið fjarlægja þær hafi komið fram það sama, þ.e. að þeir starfsmenn sem hafi framkvæmt verknaðinn eða látið framkvæma hann hafi sagt að þeir mættu láta fjarlægja númerslausa bíla á einkalóðum. Enda hafi Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja, líkt og fram hafi komið, aldrei gefið í skyn eða sagt að ástæða þess að bifreiðin hefði verið fjarlægð hefði verið vegna mengunar.
Málsrök Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja: Hvað snerti málsmeðferð í málum sem varði óskráð ökutæki bendir heilbrigðiseftirlitið á að allt eftirlit byggist á fyrirbyggjandi aðgerðum. Þannig séu lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, lög nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs og reglugerðir settar samkvæmt þeim byggð á því að heilbrigðisnefndir þurfi ekki að sanna að mengun hafi raunverulega átt sér stað svo grípa megi til úrræða heldur að hætta sé á mengun. Heilbrigðiseftirlit væri til lítils ef eingöngu mætti grípa til viðeigandi úrræða eftir að mengun væri orðin staðreynd. Þetta grundvallaratriði verði að hafa að leiðarljósi.
Í 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé kveðið á um að vekja skuli athygli aðila máls á því að mál hans sé til meðferðar. Lögin geri hins vegar ekki sérstaka kröfu til ákveðins forms á slíkri tilkynningu. Aðferð heilbrigðiseftirlitsins við tilkynningu til eiganda ökutækis um málsmeðferð hafi verið í fullu samræmi við fyrirmæli í reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs og byggist á lögum nr. 55/2003, auk þess sem höfð hafi verið hliðsjón af niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í sambærilegum málum.
Samkvæmt 63.-64. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, sem í gildi hafi verið þegar atvik máls hafi átt sér stað, sbr. nú 72. gr. umferðarlaga nr. 77/2019, sé skráning ökutækja og eigenda þeirra gerð að kröfu hins opinbera og séu mikilvæg réttindi og skyldur eiganda tengd skráningunni. Eigandi beri samkvæmt lögunum ábyrgð á skráningarskyldu ökutæki, ástandi þess og að skráningin sé rétt. Eigandi ökutækis beri þannig ábyrgð á að unnt sé að finna eiganda eða umráðamann þess á hverjum tíma. Þegar skráningarmerki hafi verið tekin af ökutæki sé ekki unnt að grafast fyrir um eiganda þess. Verði að telja að eigandi sem taki skráningarmerki af beri ábyrgð á því gagnvart opinberum eftirlitsaðilum að unnt sé að grafast fyrir um hver beri ábyrgð á ökutækinu án sérstakrar fyrirhafnar. Þegar skráningarmerki hafa verið tekin af ökutæki hafi heilbrigðisnefnd, sem beri ábyrgð á framkvæmd heilbrigðiseftirlits í umdæmi sínu, ekki önnur ráð en að birta tilkynningu til eiganda, hvar sem hann sé niðurkominn, með því að líma tilkynningu á ökutækið sjálft. Þar sem skráður eigandi beri ávallt ábyrgð á ökutækinu verði að krefjast þess að hann líti eftir því þar sem það standi. Í máli kæranda hafi liðið 22 dagar frá því að tilkynning hafi verið límd á ökutækið þar til það hafi verið dregið á brott.
Í umræddu áliti umboðsmanns Alþingis hafi verið talið, miðað við hvar ökutækið væri staðsett, að borið hefði að kanna hvort eigandi þess væri til húsa í því húsi sem næst hefði staðið, t.d. með því að beina bréflegri tilkynningu í það hús. Heilbrigðiseftirlitið hafi áður bent á að mjög örðugt sé að beina skriflegum tilkynningum til eiganda sem ekki sé vitað hvar sé búsettur, t.d. þegar um atvinnuhúsnæði eða fjölbýlishús sé að ræða, eða að ökutæki hafi verið lagt í eða við götu. Staðsetning ökutækis veiti eitt og sér enga vísbendingu um hvar eiganda þess sé að finna, eins og dæmin sanni. Þvert á móti mætti ætla að skrifleg áskorun sem límd sé á ökutæki sem standi við sérbýli ætti að vera sýnilegri eiganda ökutækisins, búi hann þar, fremur en ef um stórt bílastæði sé að ræða, fjölbýlishús eða atvinnuhúsnæði.
Örðugt geti reynst að gera ríkari kröfur til birtingar í tilvikum þar sem ómerkt eða óskráð ökutæki séu staðsett á lóð við sérbýlishús. Ef beita eigi mismunandi aðferðum við tilkynningar til eigenda óskráðra ökutækja geti það leitt til ójafnræðis við málsmeðferð. Heilbrigðiseftirlitið hafi hingað til beitt sömu aðferð við tilkynningar til allra eigenda skráningarskyldra ökutækja, án tillits til staðsetningar. Byggist það m.a. á sjónarmiðum um ábyrgð og skyldur eigenda slíkra tækja samkvæmt heilbrigðis- og mengunarlöggjöf og umferðarlögum auk almennrar jafnræðisreglu, en augljóslega geti reynst örðugt að draga mörkin um hvenær beri að tilkynna bréflega og hvenær ekki í slíkum tilvikum sem hér um ræði. Kærandi hafi ekki brugðist við innan ríflegs frests og hafi ökutækið því verið flutt á brott. Heilbrigðiseftirlitið hafi ekki yfir geymslusvæði að ráða og notist því við fyrirtæki sem taki að sér að draga ökutæki og geyma. Ekki verði séð hvernig unnt hefði verið að bregðast öðruvísi við í þessu tilfelli, enda hafi eigandinn aldrei gert athugasemdir fyrr en búið hafi verið að framkvæma þá ákvörðun sem tilkynnt hefði verið að væri fyrirhuguð. Því verði að telja að framkvæmdin hafi samræmst meðalhófsreglunni.
Á heimasíðu Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja sé á skýran hátt tilgreint hvaða reglur gildi um númerslausar bifreiðar í umdæminu og þær reglur séu öllum aðgengilegar. Framkvæmdin hafi verið í samræmi við þær reglur auk þess sem vísað sé til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í kærumáli nr. 65/2016 frá 3. október 2017.
Samkvæmt ökutækjaskrá hafi ökutækið verið afskráð til úrvinnslu 7. september 2019.
Niðurstaða: Kærandi hefur farið fram á endurupptöku máls þessa. Með hliðsjón af niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í áliti hans nr. 10008/2019, dags. 17. janúar 2020, sem áður hefur verið lýst, er fallist á þá beiðni kæranda og málið tekið til úrskurðar að nýju. Samkvæmt upplýsingum úr ökutækjaskrá var bifreið sú sem deilan varðar afskráð til úrvinnslu 7. september 2019. Ekki liggur fyrir hvort atvik máls þessa hafi haft áhrif þar á. Þrátt fyrir það telur úrskurðarnefndin ekki útilokað að kærandi eigi lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi upphaflegu ákvörðunarinnar.
Heilbrigðisnefndir starfa samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Samkvæmt 47. gr. þeirra laga ber heilbrigðisnefnd að sjá um að framfylgt sé ákvæðum þeirra og reglugerða settra samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast framkvæmd á. Samkvæmt 49. gr. sömu laga ráða heilbrigðisnefndir á hverju svæði heilbrigðisfulltrúa til að annast eftirlit sveitarfélaganna með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falla. Heilbrigðisfulltrúar starfa í umboði heilbrigðisnefndar samkvæmt sama ákvæði.
Ákvæði um valdsvið og þvingunarúrræði eru í XVII. kafla. laga nr. 7/1998. Í 1. mgr. þágildandi 60. gr. laganna var kveðið á um að heilbrigðisnefnd og heilbrigðisfulltrúi gætu beitt eftirgreindum aðgerðum til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar m.a. samkvæmt lögunum og reglugerðum settum með stoð í þeim: 1. veitt áminningu, 2. veitt áminningu og tilhlýðilegan frest til úrbóta eða 3. stöðvað eða takmarkað viðkomandi starfsemi eða notkun, þar með lagt hald á vörur og fyrirskipað förgun þeirra. Samkvæmt 2. mgr. skyldi aðeins beita síðastnefnda úrræðinu í alvarlegri tilvikum, við ítrekuð brot eða ef aðilar sinntu ekki úrbótum innan tiltekins frests. Samkvæmt framangreindu er ljóst að heilbrigðisnefndir og heilbrigðiseftirlit höfðu lagaheimildir fyrir þvingunaraðgerðum, sem m.a. fólu í sér haldlagningu á lausamunum og förgun þeirra vegna brota á lögum nr. 7/1998 eða reglugerðum settum með stoð í þeim.
Reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti er sett með heimild í 4. gr. laga nr. 7/1998 og reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs er sett með heimild í 4. og 5. gr. sömu laga, sem og 43. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Heimildir til að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök er að finna í ákvæðum 21. gr. reglugerðar um hollustuhætti og 17. gr. reglugerðar um meðhöndlun úrgangs, með síðari breytingum. Í nefndri 21. gr. er að finna heimild heilbrigðisnefndar til að láta fjarlægja lausamuni, númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti á almannafæri að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Í áðurnefndri 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 segir m.a. að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, t.d. með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Um störf heilbrigðisnefndar og heilbrigðiseftirlits gilda að auki stjórnsýslulög nr. 37/1993, sbr. ákvæði 1. og 2. mgr. 1. gr. þeirra. Í 10. gr. stjórnsýslulaga er sú skylda lögð á stjórnvöld að rannsaka mál nægjanlega áður en ákvörðun er tekin. Þá er í 14. gr. laganna kveðið á um að ef aðili máls eigi rétt á að tjá sig um efni þess skv. 13. gr. skuli stjórnvald, svo fljótt sem því verði við komið, vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrir fram. Geta reglugerðarákvæði, sem í dæmaskyni nefna með hvaða hætti viðvörun geti verið veitt áður en gripið er til þvingunarúrræða, ekki vikið til hliðar ákvæðum stjórnsýslulaga. Í þessu sambandi er rétt að benda á að tilkynning til aðila máls um að mál hans sé til meðferðar er jafnan nauðsynleg forsenda þess að hann geti neytt andmælaréttar síns.
Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hefur borið því við að það geti leitt til ójafnræðis eigi að beita mismunandi aðferðum við tilkynningar til eigenda óskráðra ökutækja. Á það verður ekki fallist enda er alvanalegt að stjórnvöldum sé beinlínis skylt að lögum að framkvæma mat við meðferð máls og úrlausn þess að teknu tilliti til aðstæðna allra. Þá verður að hafa í huga að þótt gæta eigi samræmis og jafnræðis skv. 11. gr. stjórnsýslulaga felst jafnframt í jafnræðisreglunni að leysa beri úr ósambærilegum málum á ósambærilegan hátt, t.a.m. með því að haga tilkynningu til aðila um að mál þeirra sé til meðferðar með ólíkum hætti séu aðstæður ekki sambærilegar.
Í máli því sem hér er til umfjöllunar heldur kærandi því fram að hann hafi af ýmsum ástæðum ekki tekið eftir miðanum sem límdur var á bifreiðina á bílastæði fyrir utan heimili hans. Að teknu tilliti til staðsetningar bifreiðarinnar verður að telja að Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja hefði verið í lófa lagið að reyna til þrautar að kanna eignarhald bifreiðinnar með því að spyrjast fyrir í húsi því sem bifreiðin stóð við áður en miði var límdur á rúðu hennar. Þar sem það var ekki gert er ekki hægt að líta svo á að málið hafi verið rannsakað nægjanlega áður en ákvörðun var tekin í því, svo sem 10. gr. stjórnsýslulaga áskilur. Er og til þess að líta að hefðu upplýsingar fengist um eignarhald bifreiðarinnar hefði verið hægt að tilkynna eiganda hennar um ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins með vandaðri hætti en álímingu miða á rúðu bifreiðarinnar og gefa honum það færi til andmæla sem honum er tryggt skv. 13. gr., sbr. og 14. gr., stjórnsýslulaga.
Með hliðsjón af framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun slíkum annmörkum háða að ekki verði hjá því komist að fella hana úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 8. ágúst 2018 um að fjarlægja bifreið af lóð kæranda Uppsalavegi 8 í Sandgerði.
