132/2018 Númerslaus bifreið, Sandgerði

Árið 2020, fimmtudaginn 5. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 132/2018, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 4. september 2018 um að fjarlægja bifreið af lóðinni Strandgötu 6 í Sandgerði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 31. október 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir íbúi, Grettisgötu 98, Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 12. september 2018 að fjarlægja bifreið í eigu kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja 30. nóvember 2018 og í febrúar 2020.

Málavextir: Hinn 4. september 2018 límdi starfsmaður Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja miða á bifreið kæranda, þar sem hún stóð á lóðinni nr. 6 við Strandgötu í Sandgerði. Á miðanum kom fram að fjarlægja bæri bifreiðina hið fyrsta og var gefinn til þess vikufrestur, eða til 11. s.m. Bifreiðin var síðan fjarlægð síðar í sama mánuði og komið fyrir í geymsluporti Vöku í Reykjavík. Kærandi sætti sig ekki við þetta og bar fram kæru sem móttekin var 31. október s.á., eins og fyrr greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að umrædd bifreið hafi verið inni á einkalóð með leyfi umráðamanns lóðarinnar, en staðið þar númerslaus, þar sem hún hefði bilað. Kærandi hefði ekki átt þess kost að láta lagfæra hana strax en staðið hefði til að gera það fljótlega. Bifreiðin líti þokkalega út og ætti ekki að hafa truflað neinn. Kærandi hafi ekki tekið eftir miðanum sem límdur hefði verið á bifreiðina þar sem hann búi ekki í Sandgerði. Honum hafi borist bréf frá Vöku í október 2018 þar sem honum hafi verið tilkynnt að hald hefði verið lagt á bílinn og væri hann geymdur í geymsluporti Vöku að beiðni Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja: Heilbrigðiseftirlitið kveður að fram hafi komið á viðvörunarmiða sem límdur hafi verið á umrædda bifreið að ákvörðunin væri kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt um eða mátt vera kunnugt um ákvörðunina. Viðvörunarmiði hafi verið límdur á hliðarrúðu og verið vel sýnilegur. Þar sem ekki hafi verið brugðist við viðvörun eða athugasemdir gerðar við ákvörðun um brottflutning bifreiðarinnar hafi ákvörðun þar um verið framfylgt. Gera verði þá kröfu til eigenda að þeir hafi umsjón með ökutækjum sínum, en samkvæmt kæru hafi kærandi ekki vitjað bifreiðarinnar í tvo mánuði. Ekkert hafi hindrað kæranda í að kynna sér framkomna viðvörun. Verði ekki annað séð en að kærufrestur hafi verið liðinn fyrir allnokkru þegar ákvörðunin hafi verið kærð til úrskurðarnefndarinnar.

Verði ekki fallist á frávísun málsins og málið teljist tækt til efnislegrar meðferðar sé farið fram á að kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði hafnað. Samkvæmt gögnum málsins hafi viðvörun um að bifreiðin yrði flutt á brott verið límd á hliðarrúðu hennar, bílstjóramegin, og eiganda veittur sjö daga frestur til að bregðast við. Ekki hafi verið brugðist við af hans hálfu og bifreiðin því verið fjarlægð 19. september 2018, eða 15 dögum eftir að tilkynning hafi verið límd á ökutækið.

Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja starfi í umboði heilbrigðisnefndar skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Heimild heilbrigðisnefndar til að beita þvingunarúrræðum byggist á XVII. kafla laga nr. 7/1998. Í 1. mgr. þágildandi 60. gr. laganna hafi verið kveðið á um til hvaða úrræða væri heimilt að grípa, þ.m.t. að leggja hald á lausamuni og farga þeim vegna brota á lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim.

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti sé bannað að skilja eftir, flytja, dreifa eða geyma hluti, búnað eða tæki á þann hátt að valdið geti skaða, mengun eða lýti á umhverfinu og gildi það jafnt um smærri sem stærri hluti. Í 21. gr. reglugerðarinnar sé síðan kveðið á um að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja lausamuni, númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Samkvæmt 5. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs sé heilbrigðisnefnd einnig veitt heimild til að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, t.d. með álímingarmiða með aðvörunarorðum, og gildi sú heimild einnig um einkalóðir manna. Um þvingunarúrræði vísist til 66. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Sömu heimildir gildi um númerslausar bifreiðar sem standi á einkalóðum, eins og að framan hafi verið rakið, en aðgerðir heilbrigðiseftirlits gagnvart ökutækjum sem séu ekki lengur í umferð byggist m.a. á markmiði 1. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Mengunarhætta stafi af gömlum ökutækjum sem ekki séu lengur í notkun og að mati eftirlitsins hafi umrætt ökutæki auk þess verið til lýta fyrir umhverfið. Bifreiðin hafi ekki verið á skrá í ríflega 5 ár og verið mjög hrörleg, allt ytra byrði hennar hafi verið verulega ryðgað og dældað, framrúða hafi verið brotin og bifreiðin öll borið merki þess að hafa verið yfirgefin, auk þess að hafa ekki verið færð til aðalskoðunar frá árinu 2013 samkvæmt ökutækjaskrá.

Bent sé á að fjöldi ökutækja sem tekin hafi verið úr notkun og lagt geti auk þess skapað ýmis vandamál og óþrifnað sem stemma þurfi stigu við í samræmi við gildandi lög og reglugerðir, sem vísað hafi verið til. Mengunarhættu stafi af ökutækjum sem svona sé komið fyrir og beri heilbrigðiseftirliti að bregðast við í samræmi við gildandi réttarheimildir. Á heimasíðu Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja sé á skýran og aðgengilegan hátt tilgreint hvaða reglur gildi um númerslausar bifreiðar í umdæminu og séu þær reglur öllum aðgengilegar. Kæranda hafi því mátt vera fyllilega ljóst að hið umdeilda ökutæki mætti ekki standa þar sem því hefði verið komið fyrir.

Umrætt ökutæki hafi verið númeralaust og með viðvörunarmiða sem límdur hafi verið á 4. september 2018. Eigandanum hefði verið veittur sjö daga frestur til að bregðast við. Heilbrigðiseftirlitið hefði síðan gripið til aðgerða 15 dögum eftir viðvörun, eða átta dögum eftir lok frestsins samkvæmt viðvöruninni, enda hefði eigandi ekkert aðhafst í málinu þrátt fyrir að hafa mátt sjá viðvörunina. Í tilkynningunni hefði komið fram að athugasemdir skyldu berast skriflega og upplýsingar um hvernig mætti hafa samband við eftirlitið verið gefnar, sem og veittar leiðbeiningar um kæruheimild. Þar sem engar skriflegar athugasemdir eða fyrirspurnir hefðu borist innan frestsins og ekki hefði verið orðið við fyrirmælum heilbrigðiseftirlitsins hefði verið gripið til lögbundins þvingunarúrræðis og ökutækið fjarlægt á kostnað eiganda, eins og boðað hefði verið, í fullu samræmi við gildandi réttarreglur og meginreglur þær sem birtar hafi verið á heimasíðu heilbrigðiseftirlitsins. Um heimildir til þessa sé og vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í kærumáli nr. 65/2016 frá 3. október 2017.

Loks sé á það bent að þegar viðvörunarmiði hafi verið límdur á bifreiðina hafi hún staðið á stóru opnu malarplani við Strandgötu og því getað talist hafa verið á almannafæri skv. 20. gr. reglugerðar nr. 941/2002, auk þess sem ákvæði reglugerðar nr. 737/2003 hafi átt við.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um hina kærðu ákvörðun. Gerir Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja kröfu um frávísun málsins á þeim grundvelli að lögbundinn kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra hafi verið lögð fram. Miðar heilbrigðiseftirlitið upphaf kærufrests við þann dag sem tilkynning var límd á rúðu hennar. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður miða límdum á bílrúða ekki jafnað við t.a.m. póstlagða tilkynningu á lögheimili. Mátti kærandi því ekki vita af umræddri ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins frá þeim tíma, sbr. fyrrnefnt lagaákvæði. Beiðni barst til Vöku um að fjarlægja bifreiðina 12. september 2018 og var hún flutt í geymslu Vöku 19. s.m. Kæranda var sent bréf með tilkynningu þess efnis, dags. 21. september 2018, og barst kæra í málinu 31. október s.á. Kærandi heldur því fram að honum hafi borist bréf Vöku í október og er ekki hægt að fullyrða um annað eða að honum hafi verið kunnugt um hina kærðu ákvörðun fyrr með hliðsjón af gögnum málsins. Telst kæran því nægilega snemma framkomin en að auki skal á það bent að í nefndu bréfi var hvorki leiðbeint um kæruleið né kærufrest.

Heilbrigðisnefndir starfa samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Samkvæmt 47. gr. laganna ber heilbrigðisnefnd að sjá um að framfylgt sé ákvæðum þeirra og reglugerða settra samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast framkvæmd á. Samkvæmt 49. laga nr. 7/1998 ráða heilbrigðisnefndir á hverju svæði heilbrigðisfulltrúa til að annast eftirlit sveitarfélaganna með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falla. Heilbrigðisfulltrúar starfa í umboði heilbrigðisnefndar samkvæmt sama ákvæði.

Ákvæði um valdsvið og þvingunarúrræði eru í XVII. kafla. laga nr. 7/1998. Samkvæmt 1. mgr. þágildandi 60. gr. geta heilbrigðisnefnd og heilbrigðisfulltrúi beitt eftirgreindum aðgerðum til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar m.a. samkvæmt lögunum og reglugerðum settum með stoð í þeim: 1. veitt áminningu, 2. veitt áminningu og tilhlýðilegan frest til úrbóta eða 3. stöðvað eða takmarkað viðkomandi starfsemi eða notkun, þar með lagt hald á vörur og fyrirskipað förgun þeirra. Samkvæmt 2. mgr. skal aðeins beita síðastnefnda úrræðinu í alvarlegri tilvikum, við ítrekuð brot eða ef aðilar sinna ekki úrbótum innan tiltekins frests. Samkvæmt framangreindu er ljóst að heilbrigðisnefndir og heilbrigðiseftirlit hafa lagaheimildir fyrir þvingunaraðgerðum, sem m.a. fela í sér haldlagningu á lausamunum og förgun þeirra vegna brota á lögum nr. 7/1998 eða reglugerðum settum með stoð í þeim.

Reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti er sett með heimild í 4. gr. laga nr. 7/1998 og reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs með heimild í 4. og 5. gr. sömu laga, sem og 43. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Heimildir til að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök er að finna í ákvæðum 21. gr. reglugerðar um hollustuhætti og 17. gr. reglugerðar um meðhöndlun úrgangs. Í nefndri 21. gr. er að finna heimild heilbrigðisnefndar til að láta fjarlægja lausamuni, númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti á almannafæri að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Í áðurnefndri 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 segir m.a. að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, t.d. með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Um störf heilbrigðisnefndar og heilbrigðiseftirlits gilda að auki stjórnsýslulög nr. 37/1993, sbr. ákvæði 1. og 2. mgr. 1. gr. þeirra. Í 10. gr. stjórnsýslulaga er sú skylda lögð á stjórnvald að rannsaka mál nægjanlega áður en ákvörðun er tekin. Þá er í 14. gr. laganna kveðið á um að ef aðili máls eigi rétt á að tjá sig um efni þess skv. 13. gr. skuli stjórnvald, svo fljótt sem því verður við komið, vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrir fram. Geta fyrrgreind reglugerðarákvæði, þar sem í dæmaskyni er tilgreint með hvaða hætti veita megi viðvörun áður en gripið sé til þvingunarúrræða, ekki vikið til hliðar ákvæðum stjórnsýslulaga. Í því sambandi er rétt að benda á að tilkynning til aðila máls um að mál hans sé til meðferðar er jafnan nauðsynleg forsenda þess að hann geti neytt andmælaréttar síns.

Kærandi heldur því fram að hann hafi ekki tekið eftir miðanum sem límdur var á bifreiðina þar sem hann búi ekki í Sandgerði. Samkvæmt gögnum málsins var umrædd bifreið kæranda staðsett á bílastæði við hús sem skráð er sem iðnaðarhúsnæði í eigu tilgreindra aðila. Heldur kærandi því fram að bifreiðin hafi staðið þar með leyfi þeirra og liggur ekki annað fyrir en að svo hafi verið. Að teknu tilliti til staðsetningar bifreiðarinnar verður að telja að Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja hefði verið í lófa lagið að reyna til þrautar að kanna eignarhald bifreiðinnar með því að spyrjast fyrir í húsi því sem hún stóð við áður en miði var límdur á rúðu hennar. Breytir þar engu þótt ástandi bifreiðarinnar hafi verið ábótavant. Þar sem svo var ekki gert er ekki hægt að líta svo á að málið hafi verið rannsakað nægjanlega áður en ákvörðun var tekin í því, svo sem 10. gr. stjórnsýslulaga áskilur. Er og til þess að líta að hefðu upplýsingar fengist um eignarhald bifreiðarinnar hefði verið hægt að tilkynna eiganda hennar um ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins með vandaðri hætti en álímingu miða á rúðu bifreiðarinnar og gefa honum það færi til andmæla sem honum er tryggt að lögum skv. 13. gr., sbr. og 14. gr., stjórnsýslulaga.

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun slíkum annmörkum háða að ekki verði hjá því komist að fella hana úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar, auk þess sem málinu var frestað meðan beðið var niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í eðlislíku máli.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 4. september 2018 um að fjarlægja bifreið af lóðinni Strandgötu 6 í Sandgerði.