Árið 2020, fimmtudaginn 5. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 121/2018, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 8. ágúst 2018 um að fjarlægja númerslausa bifreið við hlið einbýlishússins að Hlíðargötu 2 í Sandgerði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. október 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir íbúi, Hlíðargötu 2, Sandgerði, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 8. ágúst 2018 að fjarlægja númerslausa bifreið í eigu kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Samkvæmt gögnum málsins leysti kærandi bílinn út 3. október 2018 og hafði stöðvun réttaráhrifa því ekki sérstaka þýðingu með tilliti til hagsmuna kæranda. Verður málið því nú tekið til endanlegs úrskurðar.
Gögn málsins bárust frá heilbrigðisnefnd Suðurnesja 9., 24. og 29. október 2018, sem og í febrúar 2019.
Málavextir: Hinn 8. ágúst 2018 límdi starfsmaður Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja miða á bifreið kæranda þar sem fram kom að fjarlægja bæri bifreiðina hið fyrsta og var gefinn frestur í eina viku til að bregðast við. Bifreiðin var síðan fjarlægð og komið fyrir í geymsluporti Vöku í Reykjavík 5. september s.á. Kærandi óskaði eftir skriflegum rökstuðningi fyrir ákvörðuninni með tölvupósti 7. september 2018, en fyrir þann tíma mun kærandi hafa átt símtal við starfsmann eftirlitsins og lýst yfir óánægju sinni. Skriflegur rökstuðningur var veittur 17. s.m. þar sem m.a. var leiðbeint um kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.
Málsrök kæranda: Kærandi kveður að óheimilt hafi verið að fjarlægja bifreiðina samkvæmt 1. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti þar sem hún hafi ekki verið staðsett á almannafæri heldur á einkalóð, þ.e. að hluta til á eignarlóð kæranda nr. 2 við Hlíðargötu og að hluta til á eignarlóð þar við hlið með samþykki eiganda þess lands. Heilbrigðiseftirlitið hafi vegna þessa ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína og munnleg mótmæli kæranda hafi fallið fyrir daufum eyrum starfsmanna eftirlitsins. Kærandi hafi verið sviptur umráðum bifreiðar sinnar og eftirlitið hvorki gætt að leiðbeiningarskyldu, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né rannsóknarskyldu, sbr. 10. gr. laganna.
Ekki hafi verið sýnt fram á að geymsla bifreiðar kæranda á umræddu svæði hafi valdið skaða, mengun eða lýti á umhverfinu í skilningi 1. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti. Af framangreindu leiði einnig að ekki hafi verið til staðar fullnægjandi forsendur fyrir beitingu 5. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs. Til að stuðla að almennum þrifnaði utanhúss sé heilbrigðisnefndum, samkvæmt ákvæðinu, m.a. veitt heimild til að fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök hvort sem er innan eða utan einkalóða. Með því sé heilbrigðisnefndum veitt heimild til að tryggja markmið reglugerðarinnar, sem sé að tryggja að meðhöndlun úrgangs valdi sem minnstum óæskilegum áhrifum á umhverfið og draga úr myndun úrgangs með skipulegum hætti. Bifreið kæranda hafi að öllu leyti verið í lagi. Hún hafi verið án ryðbletta og skemmda og með skoðun til loka septembermánaðar 2018. Hún hafi einungis verið keyrð um 117 þúsund km ásamt því að öll opinber gjöld hafi verið greidd. Bifreiðin hafi í raun verið í „toppstandi“, að undanskildum biluðum startara. Þá liggi engin gögn fyrir þess efnis að bifreiðin hafi haft mengandi áhrif í för með sér í skilningi 3. gr. reglugerðar um meðhöndlun úrgangs. Samkvæmt túlkun eftirlitsins virðist starfsmönnum því í sjálfsvald sett hvort fjarlægja eigi númerslausa bíla á einkalóðum manna án frekari rökstuðnings um hvernig sú bifreið valdi skaða, mengun eða óþrifnaði á umhverfinu. Hvorki sé að sjá að legið hafi fyrir ákvörðun heilbrigðisnefndar um að fjarlægja bifreiðina né að hún hafi verið fjarlægð vegna umkvartana nágranna eða annarra. Ákvörðunin virðist einungis hafa byggst á persónulegu mati starfsmanns eftirlitsins. Ekki sé hægt að byggja einungis á huglægu mati starfsmanna stjórnvaldsins en slíkt brjóti freklega í bága við grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, þ. á m. regluna um lögbundna stjórnsýslu. Þá hafi hvorki í tilkynningu eftirlitsins né í rökstuðningi verið vísað til ástæðna þess að bifreiðin væri fjarlægð, nema að hún hafi verið á almannafæri. Verði að gera kröfu um að stjórnvaldsákvarðanir sem þessar byggi á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum, en um sé að ræða afar íþyngjandi úrræði.
Þegar kærandi hafi haft samband við heilbrigðiseftirlitið hafi honum ekki verið með fullnægjandi hætti leiðbeint um réttarstöðu sína, heldur aðeins tjáð að ákvörðun stjórnvaldsins stæði. Tilkynning eftirlitsins sem límd hafi verið á bifreiðina hafi öll verið hin óskýrasta og þrátt fyrir að bent hafi verið á kæruleið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hafi ekki verið bent á heimild 5. gr. laga nr. 130/2011 til stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða. Þá hafi við meðferð málsins að auki verið brotið gegn reglunni um skyldubundið mat og ákvæðum 12. og 13. gr. stjórnsýslulaga um meðalhóf og og andmælarétt.
Kærandi tekur loks fram að kæra þessi sé ekki of seint fram komin, enda verði að líta annars vegar til þess að heilbrigðiseftirlitið hafi leiðbeint kæranda um kæruheimild í bréfi til hans, dags. 17. september 2018, og hins vegar til þess að kærandi hafi verið upplýstur um það á fundi með starfsmanni eftirlitsins að ákvörðun þess stæði þar sem kærandi hefði ekki nýtt sér sjö daga frest til að fjarlægja bifreið sína, sbr. 2. og 3. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Máli sínu til stuðnings vísar kærandi einnig til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í kærumáli nr. 65/2016 frá 3. október 2017.
Málsrök Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja: Heilbrigðiseftirlitið fer fram á að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Á viðvörunarmiða sem límdur hafi verið á rúðu bifreiðarinnar komi fram að ákvörðunin sé kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Óumdeilt sé samkvæmt málsgögnum að kærandi hafi séð viðvörunarmiðann, enda taki hann fram að hann hafa haft samband við eftirlitið símleiðis vegna málsins ásamt því að hann hafi lagt fram myndir af ökutækinu með álímdum miða. Ekki sé rétt sú staðhæfing kæranda að hann hafi ítrekað haft samband við heilbrigðisfulltrúa og lýst yfir óánægju sinni, en á því megi skilja að málin hafi verið rædd efnislega. Hið rétta sé að kærandi muni hafa hringt heim til starfsmanns eftirlitsins um kvöldið eða kvöldið eftir álímingu miðans og þá ekki verið í ástandi til þess að ræða málið, auk þess sem það hafi verið utan afgreiðslutíma og starfsstöðvar eftirlitsins. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda hafi orðið kunnugt um eða mátt vera kunnugt um ákvörðun. Ákvörðunin hafi verið tilkynnt með álímdum miða hinn 8. ágúst 2018. Kærufrestur hafi því verið löngu liðinn þegar ákvörðunin hafi verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, en fresturinn sé alfarið óháður því hvort farið hafi verið sérstaklega fram á rökstuðning fyrir ákvörðun. Í skriflegum rökstuðningi, sem sendur hafi verið hinn 17. september 2018, hafi komið fram að ákvörðun eftirlitsins væri kæranleg til úrskurðarnefndarinnar, en engin afstaða hafi þar verið tekin til kærufrests eða hvort málið hefði þá þegar verið kært til nefndarinnar.
Verði ekki fallist á frávísun málsins og málið teljist tækt til efnislegrar meðferðar sé farið fram á að kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði hafnað. Samkvæmt gögnum málsins hafi viðvörun um að bifreiðin yrði flutt á brott verið límd á hliðarrúðu hennar, bílstjóramegin, og eigandanum veittur sjö daga frestur til að bregðast við. Ekki hafi verið brugðist við af hálfu eigandans og bifreiðin því verið fjarlægð 22 dögum eftir að tilkynning hafi verið límd á ökutækið.
Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja starfi í umboði heilbrigðisnefndar skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Heimild heilbrigðisnefndar til að beita þvingunarúrræðum byggist á XVII. kafla laga nr. 7/1998. Í 1. mgr. 60. gr. laganna sé kveðið á um til hvaða úrræða sé heimilt að grípa, þ.m.t. að leggja hald á lausamuni og farga þeim vegna brota á lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Þessar valdheimildir séu einnig óháðar umferðarlögum nr. 50/1987. Heilbrigðiseftirlitið leggi áherslu á að við mat á framfylgd valdheimilda og aðgerða sem eftirlitið þurfi að grípa til þurfi að líta til þess að heilbrigðiseftirlit byggist á fyrirbyggjandi aðgerðum til að vernda heilsu manna og tryggja heilnæmt umhverfi. Of seint sé að bregðast við þegar mengun eða óþrifnaður sé orðinn öllum til ama. Heimildir heilbrigðiseftirlitsins vegna númerslausra bifreiðra skv. reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti og nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs séu skýrar. Mikilvægt sé að átta sig á því að þegar skráningarmerki hafi verið tekin af ökutæki sé útilokað fyrir eftirlitið að grafast fyrir um hver eigi ökutækið og sé m.a. af þeim ástæðum boðið að viðvörun skuli límd á ökutækið sjálft. Kærandi hafi séð tilkynninguna fljótt og vel innan frestsins en virðist hafa ákveðið að bregðast ekki við tilmælum sem fram hafi komið á viðvörunarmiða. Ákvörðun um álímingu á ökutækið, sem hafi verið tekið úr umferð, hafi verið í samræmi við reglugerðarheimildir og vinnureglur sem birtar hafi verið á heimasíðu eftirlitsins. Á miðanum hafi komið fram allar upplýsingar sem kærandi hafi þurft á að halda. Fram hafi komið að athugasemdir ættu að berast skriflega, gefnar hafi verið upplýsingar um hvernig mætti hafa sambandið við heilbrigðiseftirlitið og veittar leiðbeiningar um kæruheimild. Kærandi hafi auk þess haft ríflegan frest til að veita upplýsingar og koma á framfæri athugasemdum sínum og skýringum, ef hann hefði svo kosið, eða flytja bifreiðina á brott. Þar sem engar skriflegar athugasemdir eða fyrirspurnir hafi borist innan frests og ekki verið orðið við fyrirmælum heilbrigðiseftirlitsins hafi verið gripið til lögbundins þvingunarúrræðis og ökutækið fjarlægt á kostnað eiganda, eins og boðað hafi verið og í fullu samræmi við meginreglur þær sem birtar séu á heimasíðu heilbrigðiseftirlitsins. Auk þess sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 65/2016 frá 3. október 2017. Á heimasíðu eftirlitsins sé að finna verklagsreglur sem allir geti kynnt sér og hafi verið farið eftir þeim. Jafnræðisreglunni hafi því verið fylgt eftir og meðalhófs gætt. Þannig hafi kærandi fengið ríflega þriggja vikna frest til að bregðast við áður en ákvörðuninni hafi verið hrint í framkvæmd. Engin skrifleg andmæli hafi borist innan frestsins. Skilyrði 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi þannig verið uppfyllt. Fyrst þegar ökutækið hafi verið flutt á brott hafi lögmaður kæranda óskað rökstuðnings, sem veittur hafi verið þótt frestur samkvæmt stjórnsýslulögum til að veita rökstuðning hafi verið liðinn. Líkt og áður segi hafi leiðbeiningar um málsmeðferð verið að finna á álímingarmiða, en símhringingar heim til starfsmanns eftirlitsins eftir lokun og fram eftir kvöldi geti ekki fallið undir það að talað sé „fyrir daufum eyrum“, líkt og haldið sé fram í kæru.
Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti sé bannað að skilja eftir, flytja, dreifa eða geyma hluti, búnað eða tæki á þann hátt að valdið geti skaða, mengun eða lýti á umhverfinu og gildi það jafnt um smærri sem stærri hluti. Í 21. gr. reglugerðarinnar sé síðan kveðið á um að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja lausamuni, númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Samkvæmt 5. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs sé heilbrigðisnefnd einnig veitt heimild til að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, t.d. með álímingarmiða með aðvörunarorðum, og gildi sú heimild einnig um einkalóðir manna. Um þvingunarúrræði vísist til 66. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Skilyrði ákvæðanna hafi verið uppfyllt. Þegar viðvörunarmiði hafi verið límdur á umrætt ökutæki hafi það hvorki verið innan bílastæðis né lóðar og því talist vera á almannafæri í skilningi 20. gr. reglugerðar nr. 941/2002, auk þess sem ákvæði reglugerðar nr. 737/2003 hafi átt við.
Sömu heimildir gildi um númerslausar bifreiðar sem standi á einkalóðum, eins og að framan hafi verið rakið, en aðgerðir heilbrigðiseftirlits gagnvart ökutækjum sem séu ekki lengur í umferð byggist m.a. á markmiði 1. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Mengunarhætta stafi af gömlum ökutækjum sem ekki séu lengur í notkun og að mati eftirlitsins hafi umrætt ökutæki auk þess verið til lýtis fyrir umhverfið.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Vegna kröfu um frávísun vegna kærufrests tekur kærandi fram að umrædd bifreið hafi verið staðsett nokkrum metrum frá húsi hans. Honum hafi ekki verið sérstaklega tilkynnt um aðvörunina heldur hafi hann tekið eftir miðanum nokkrum dögum eftir að hún hafi verið límd á bifreiðina. Í kjölfarið hafi hann ítrekað lýst yfir óánægju sinni með ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins um að fjarlægja bifreiðina en hafnað hafi verið öllum kröfum kæranda og honum tilkynnt að ákvörðunin stæði. Því hafi kærandi leitað til lögmanns 7. september 2018 og óskað eftir því að hann gætti hagsmuna hans gagnvart eftirlitinu. Samdægurs hafi verið sendur tölvupóstur til eftirlitsins þar sem óskað hafi verið eftir skriflegum rökstuðningi. Hafi það verið forsenda þess að hægt væri að taka afstöðu til lögmætis ákvörðunarinnar, þar sem kærandi hefði hvorki í samskiptum sínum við starfsmenn eftirlitsins né með ofangreindum aðvörunarmiða verið upplýstur nánar um þær forsendur sem legið hefðu henni til grundvallar. Honum hafi aðeins verið tjáð að ákvörðunin stæði, auk þess sem aðvörunarmiðinn hafi aðeins geymt almennar tilvísanir til valdheimilda heilbrigðiseftirlitsins. Í svari eftirlitsins 17. september 2018 hafi komið fram að ákvörðunin stæði, en hins vegar hafi rökstuðningurinn fyrir ákvörðuninni verið annar en fyrir hinni upphaflegu ákvörðun. Þá hafi í bréfinu verið leiðbeint um kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Því hafi mátt gera ráð fyrir því að stjórnvaldið liti svo á að kæranda væri heimilt að skjóta ágreiningi sínum til nefndarinnar þvert á frávísunarkröfur sínar nú fyrir nefndinni og sínar eigin leiðbeiningar.
Í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 sé ekki að finna almenn ákvæði um form og efni stjórnsýslukæru heldur sé gert ráð fyrir því að aðili máls geti borið fram kæru sína jafnt munnlega sem skriflega. Stjórnvaldi beri síðan á grundvelli atviksbundins mats að leggja mat á hvort líta beri á erindi aðila sem stjórnsýslukæru, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 735/1992 frá 8. júní 1993. Þá sé þess ekki krafist að ólöglærður aðili tilgreini sérstaklega erindi sitt sem stjórnsýslukæru svo erindi hans hljóti meðferð sem slíkt, en krafa sé gerð um að stjórnvald leiðbeini aðila þannig að hann geti komið kröfum sínum í lögformlegan búning. Á grundvelli leiðbeiningarskyldu stjórnvalds, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, og rannsóknarskyldu stjórnvalds, sbr. 10. gr. laganna, beri stjórnvaldi innan eðlilegra marka að leiðbeina aðila máls og tryggja að honum sé bæði kunnugt og fært að nýta þau lögbundnu úrræði sem honum standi til boða til að fá ákvörðun stjórnvalds endurskoðaða. Þrátt fyrir að stjórnsýslulög kveði ekki á um sérstakar formkröfur er lúti að efni og formi leiðbeininga stjórnvalds beri því þó ávallt að gæta þess að veita aðila einstaklingsbundnar leiðbeiningar þegar þess sé leitað eða aðili hafi sýnilega þörf fyrir slíkt. Við málaleitanir kæranda hafi starfsmenn heilbrigðiseftirlitsins haft ærið tilefni til að líta svo á að kærandi vildi ekki una ákvörðun eftirlitsins og hann bersýnilega haft þörf fyrir frekari leiðbeiningar. Veigamiklar ástæður hafi staðið til þess, í ljósi hins skamma kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, að eftirlitið upplýsti kæranda um rétt hans og hættu á að skortur á skriflegum erindum gætu leitt til réttindamissis og réttarspjalla. Af samskiptum kæranda og eftirlitsins megi draga þá ályktun að eftirlitið hafi litið svo á að kærandi gæti kært málið þrátt fyrir að það krefjist nú frávísunar.
Í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga komi fram að hafi kæra borist að liðnum kærufresti skuli vísa henni frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Í skýringum með 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. sé sem dæmi um afsakanlegar ástæðu tekið að stjórnvald hafi vanrækt að veita leiðbeiningar um kæruheimild skv. 20. gr. laganna. Því beri, vegna vanrækslu á að veita leiðbeiningar, að taka kæru hans til efnislegrar meðferðar þar sem afsakanlegt hafi verið að kæra hans bærist ekki innan mánaðar frá því að miði hafi verið límdur á rúðu bifreiðar hans. Verulega halli á kæranda þegar litið sé til þess hvernig tilkynningin hafi borist og hve skamman tíma hann hafi haft til að leita réttar síns.
Ef ekki sé fallist á framangreint byggi kærandi á því, líkt og í kæru, að kærufrestur hafi ekki byrjað að líða fyrr en 17. september 2018, þegar kæranda hafi borist skriflegur rökstuðningur eftirlitsins. Skriflegur rökstuðningur sé forsenda þess að aðili stjórnsýslumáls getið metið hvort tilefni sé til að leita endurskoðunar ákvörðunar stjórnvalds, enda hafi kærandi ekki verið upplýstur um forsendur ákvörðunar fyrr en með því bréfi. Þessu til stuðnings sé vísað til 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga og fyrrnefnds úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 65/2016 frá 3. október 2017.
Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun. Gerir Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja kröfu um frávísun í málinu á þeim grundvelli að lögbundinn kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra hafi verið lögð fram og miðar eftirlitið upphaf frestsins við þann dag sem tilkynning var límd á rúðu umræddrar bifreiðar.
Miða límdum á bílrúðu verður ekki jafnað við t.a.m. póstlagða tilkynningu á lögheimili. Þó virðist óumdeilt að kæranda hafi orðið kunnugt um hina kærðu ákvörðun í ágústmánuði 2018, þegar símasamskipti munu hafa átt sér stað milli hans og starfsmanns eftirlitsins, en kæra barst ekki í málinu fyrr en 2. október s.á. Var þá kærufrestur liðinn þar sem hann byrjaði að líða þegar kærandi fékk vitneskju um ákvörðunina, sbr. orðalag nefnds lagaákvæðis. Má enda almennt til þess ætlast að sá sem vitneskju fær um ákvörðun aðhafist án tafa sé hann ósáttur við efni hennar. Á miða þeim sem límdur var á bifreið kæranda kom fram að hægt væri að kæra málsmeðferð og aðgerðir eftirlitsins til sérstakrar úrskurðarnefndar skv. 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Heiti nefndarinnar var hins vegar ekki frekar tilgreint og var kærufrestur ekki tiltekinn. Með bréfi, dags. 6. september 2018, var kæranda tilkynnt að bifreið hans hefði verið flutt í geymslu Vöku og degi síðar óskaði lögmaður hans eftir skriflegum rökstuðningi heilbrigðiseftirlitsins fyrir ákvörðuninni með vísan til 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í bréfi heilbrigðiseftirlitsins, dags. 17. s.m., var tekið fram að frestur til að óska rökstuðnings samkvæmt nefndri lagagrein væri liðinn en eigi að síður væri umbeðinn rökstuðningur veittur og var hann að finna í bréfinu. Áréttað var í lok bréfsins að svo sem fram kæmi á miða þeim sem límdur hefði verið á viðkomandi bifreið væri ákvörðunin kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en kærufrestur var ekki tilgreindur. Í 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga er tekið fram að í ákvörðun sem kynnt sé skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skuli veita leiðbeiningar um kæruheimild, þegar hún sé fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, svo og hvert beina skuli kæru. Svo sem rakið er skorti á kæruleiðbeiningar eftirlitsins hvað kærufrest varðaði. Kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar er skemmri en mælt er fyrir um í 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga og því rík ástæða til að leiðbeina þar um. Verður með hliðsjón af því að líta svo á að afsakanlegt sé að kæran hafi ekki borist fyrr en 3. október 2018 þrátt fyrir að kærandi hafi notið aðstoðar lögmanns frá 7. september s.á. Verður kæran því tekin til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
Heilbrigðisnefndir starfa samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Samkvæmt 47. gr. laganna ber heilbrigðisnefnd að sjá um að framfylgt sé ákvæðum þeirra og reglugerða settra samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast framkvæmd á. Gilda og stjórnsýslulög nr. 37/1993 um störf nefndarinnar. Samkvæmt 49. laga nr. 7/1998 ráða heilbrigðisnefndir á hverju svæði heilbrigðisfulltrúa til að annast eftirlit sveitarfélaganna með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falla. Heilbrigðisfulltrúar starfa í umboði heilbrigðisnefndar samkvæmt sama ákvæði.
Ákvæði um valdsvið og þvingunarúrræði eru í XVII. kafla. laga nr. 7/1998. Samkvæmt 1. mgr. þágildandi 60. gr. laganna gátu heilbrigðisnefnd og heilbrigðisfulltrúi beitt eftirgreindum aðgerðum til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar m.a. samkvæmt lögunum og reglugerðum settum með stoð í þeim: 1. veitt áminningu, 2. veitt áminningu og tilhlýðilegan frest til úrbóta eða 3. stöðvað eða takmarkað viðkomandi starfsemi eða notkun, þar með lagt hald á vörur og fyrirskipað förgun þeirra. Samkvæmt 2. mgr. skyldi aðeins beita síðastnefnda úrræðinu í alvarlegri tilvikum, við ítrekuð brot eða ef aðilar sinntu ekki úrbótum innan tiltekins frests. Samkvæmt framangreindu er ljóst að heilbrigðisnefndir og heilbrigðiseftirlit höfðu lagaheimildir fyrir þvingunaraðgerðum, sem m.a. fólu í sér haldlagningu á lausamunum og förgun þeirra vegna brota á lögum nr. 7/1998 eða reglugerðum settum með stoð í þeim.
Reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti er sett með heimild í 4. gr. laga nr. 7/1998 og reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs er sett með heimild í 4. og 5. gr. sömu laga, sem og 43. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Heimildir til að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök er að finna í ákvæðum 21. gr. reglugerðar um hollustuhætti og 17. gr. reglugerðar um meðhöndlun úrgangs. Í nefndri 21. gr. er að finna heimild heilbrigðisnefndar til að láta fjarlægja lausamuni, númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti á almannafæri að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Í áðurnefndri 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 segir m.a. að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun. Um störf heilbrigðisnefndar og heilbrigðiseftirlits gilda að auki stjórnsýslulög nr. 37/1993, sbr. ákvæði 1. og 2. mgr. 1. gr. þeirra. Í 10. gr. stjórnsýslulaga er sú skylda lögð á stjórnvald að rannsaka mál nægjanlega áður en ákvörðun er tekin. Þá er í 14. gr. laganna kveðið á um að ef aðili máls eigi rétt á að tjá sig um efni þess skv. 13. gr. skuli stjórnvald, svo fljótt sem því verður við komið, vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrir fram. Geta fyrrnefnd reglugerðarákvæði, þar sem í dæmaskyni er tilgreint með hvaða hætti veita megi viðvörun áður en gripið sé til þvingunarúrræða, ekki vikið til hliðar ákvæðum stjórnsýslulaga. En tilkynning til aðila máls um að mál hans sé til meðferðar er jafnan nauðsynleg forsenda þess að hann geti neytt andmælaréttar síns.
Samkvæmt gögnum málsins var umrædd bifreið staðsett við hlið einbýlishússins að Hlíðargötu 2, þar sem kærandi er skráður til heimilis, þegar Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja lét fjarlægja hana þaðan. Að teknu tilliti til staðsetningar bifreiðarinnar verður að telja að heilbrigðiseftirlitinu hefði verið í lófa lagið að reyna til þrautar að kanna eignarhald bifreiðinnar með því að spyrjast fyrir í húsi því sem hún stóð við áður en miði var límdur á rúðu hennar. Þar sem svo var ekki gert er ekki hægt að líta svo á að málið hafi verið rannsakað nægjanlega áður en ákvörðun var tekin í því, svo sem 10. gr. stjórnsýslulaga áskilur. Er og til þess að líta að hefðu upplýsingar fengist um eignarhald bifreiðarinnar hefði verið hægt að tilkynna eiganda hennar um ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins með vandaðri hætti en álímingu miða á glugga bifreiðarinnar og gefa honum færi til andmæla, líkt og honum er tryggt að lögum skv. 13. gr. og 14. gr. stjórnsýslulaga.
Með hliðsjón af framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun slíkum annmörkum háða að ekki verði hjá því komist að fella hana úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar, auk þess sem málinu var frestað meðan beðið var niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í eðlislíku máli.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 8. ágúst 2018 um að fjarlægja númerslausa bifreið kæranda við hlið einbýlishússins að Hlíðargötu 2 í Sandgerði.
