Árið 2021, fimmtudaginn 25. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 66/2020, kæra á athafnaleysi Vegagerðarinnar og ákvörðunum hennar vegna vegaframkvæmda og bílastæðagerðar í Vesturdal. Einnig er kært athafnaleysi sveitastjórnar Norðurþings, skipulagsfulltrúa Norðurþings og þjóðgarðsvarðar norðursvæðis Vatnajökulsþjóðgarðs við eftirlit með athöfnum Vegagerðarinnar. Þar að auki er kærð veiting sveitarstjórnar Norðurþings frá 29. apríl 2014 á framkvæmdaleyfi að því leyti sem hún kunni að hafa falið í sér samþykki fyrir ofangreindum athöfnum Vegagerðarinnar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. júlí 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra Samtök um náttúruvernd á Norðurlandi (SUNN) „1. Yfirstandandi athafnir og athafnaleysi Vegagerðarinnar vegna umhverfismats- og framkvæmdaleyfisskyldra vegaframkvæmda og bílastæðagerð í Vesturdal innan Vatnajökulsþjóðgarðs.

2. Eftir atvikum athafnaleysi sveitarstjórnar Norðurþings, skipulagsfulltrúa Norðurþings, þjóðgarðsvarðar Norðursvæðis Vatnajökulsþjóðgarðs um eftirlit með að við athafnir Vegagerðarinnar skv. ofangreindu sé farið að lögum um þjóðgarðinn, reglugerðum og verndaráætlunum fyrir hann.

3. Ákvörðun sveitarstjórnar Norðurþings 29. apríl 2014 að því leyti sem hún kann að hafa falið í sér samþykki fyrir ofangreindum athöfnum Vegagerðarinnar.“

Kröfugerð kæranda er svohljóðandi: „Þess er krafist viðurkennt verði að hinar kærðu athafnir og athafnaleysi Vegagerðarinnar og eftir atvikum annarra stjórnvalda skv. 1. og 2. lið kærunnar séu í ósamræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 og laga nr. 123/2010 og reglugerða settra með heimild í þeim og eftir atvikum laga nr. 60/2007 og 60/2013 og verndaráætlun Vatnajökulsþjóðgarðs.

Þess er einnig krafist að viðurkennt sé að ákvörðun sveitarstjórnar Norðurþings skv. 3. lið kærunnar hafi ekki falið í sér samþykki fyrir eftirtöldum hluta umhverfismatsskyldra framkvæmda:

a.       Heimild til stækkunar flatarmáls bílastæðis við tjaldsvæði í Vesturdal

b.      Heimild til hækkunar bílastæðis við tjaldsvæði í Vesturdal

c.       Heimild til breikkunar vegtengingar frá bílastæði í Vesturdal að bílastæði við Hljóðakletta

d.      Heimild til uppbyggingar vegtengingar frá bílastæði í Vesturdal að bílastæði við Hljóðakletta

e.       Heimild til stækkunar bílastæðis við Hljóðakletta

f.        Heimild til hækkunar bílastæðis við Hljóðakletta

g.      Heimild til breikkunar vegtengingar frá Dettifossvegi við brekkurætur í Vesturdal

Til vara er þess krafist að sá hluti ákvörðunar sveitarstjórnar Norðurþings frá 29. apríl 2014

sem talinn verði hafa veitt heimild fyrir framangreindum athöfnum verði felldur úr gildi.“

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Norðurþingi 20. ágúst 2020.

Málavextir: Mál þetta á sér langa forsögu. Hinn 6. mars 2006 sendi Vegagerðin frummatsskýrslu til athugunar hjá Skipulagsstofnun samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðra framkvæmda við Dettifossveg og vegtenginga. Skipulagsstofnun leitaði umsagna í kjölfarið, sem og athugasemda almennings. Alls bárust 12 athugasemdir sem Skipulagsstofnun sendi Vegagerðinni. Í kjölfarið var unnin matsskýrsla á grundvelli frummatsskýrslu þar sem gerð var grein fyrir athugasemdum og umsögnum og tekin afstaða til þeirra. Í matsskýrslunni, sem send var Skipulagsstofnun 30. júní 2006, kemur m.a. fram að gert sé ráð fyrir því að vegtengingar að Hólmatungum og niður í Vesturdal að Hljóðaklettum muni fylgja núverandi vegtengingum. Í umsögn Umhverfisstofnunar vegna frummatsskýrslu, dags. 7. apríl 2006, kemur fram að stofnunin óski eftir því að allar tengingar að bílastæðum og lagfæringar og stækkanir falli undir þessa vegaframkvæmd. Umhverfisstofnun telji annað ekki ásættanlegt út frá aukinni umferð samhliða nýjum vegi og veki athygli á því að á teikningum sé ekki sýndur malbikaður vegur alla leið að bílastæði við Hafragilsfoss, í Hólmatungur og að bílastæði við Hljóðakletta. Úr því þurfi að bæta. Tengingarnar og bílastæðin þurfi að geta tekið á móti aukinni umferð. Stofnunin ítreki að vegurinn í gegnum tjaldsvæðið í Vesturdal að bílastæði við Hljóðakletta annars vegar og að upplýsingahúsi í Vesturdal hins vegar verði hluti af þessari framkvæmd og malbikaður vegur endi ekki við brekkurætur.

Í svari Vegagerðarinnar kemur fram að ekki hafi verið talin þörf á að sýna á teikningum hannaðar vegtengingar að Hafragilsfossi, að bílastæði við Hólmatungur og að bílastæði við Hljóðakletta þar sem þeim sé lýst vel í texta. Þar komi fram að núverandi tengingum verði fylgt og þær verði lítið upphækkaðar. Miðað verði við að sem næst engar skeringar eða fyllingar verði vegna viðkomandi tenginga. Aðeins verði bætt burðarlagsefni ofan á núverandi tengingar og þær lagðar klæðningu.

Matsskýrslan var send Skipulagsstofnun og lá álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar fyrir 27. júlí 2006. Í álitinu kemur fram að tengingar að Hólmatungum og niður í Vesturdal að Hljóðaklettum muni fylgja núverandi tengingum.

Hinn 22. febrúar 2010 tilkynnti Vegagerðin til Skipulagsstofnunar fyrirhugaða breytingu á Dettifossvegi hvað varðaði tengingar að Hólmatungum og Vesturdal/Hljóðaklettum samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í tilkynningunni kemur fram að um sé að ræða annars vegar nýja vegtengingu að Hólmatungum, 2,6 km að lengd, er fylgja muni núverandi vegi á 0,7 km löngum kafla og hins vegar nýja vegtengingu að Hljóðaklettum og Vesturdal, er verði 1,4 km löng og muni fylgja núverandi vegi fyrstu 0,4 km. Vegirnir verði lagðir klæðningu, lítið upphækkaðir og hannaðir fyrir 40-50 km/klst. hámarkshraða, sem verði ákvarðaður í samráði við þjóðgarðsyfirvöld. Útfærsla bílastæða verði í samráði við þjóðgarðsyfirvöld, svo og frágangur núverandi vegtengingar að Hólmatungum, sem verði lögð af. Niðurstaða Skipulagsstofnunar var sú að á grundvelli þeirra gagna sem lágu fyrir væri tilkynnt breyting ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Með bréfi, dags. 13. desember 2006, sótti Vegagerðin um framkvæmdaleyfi vegna lagningar Dettifossvegar, 1. áfanga, samkvæmt veglínu B, en í tilkynningunni kom fram að fallið hefði verið frá áformum um veglínur B1 og B2. Í samræmi við 3. tl. ákvæðis til bráðabirgða með þágildandi skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 óskaði Skútustaðahreppur með bréfi, dags. 5. janúar 2007, eftir meðmælum Skipulagsstofnunar með lagningu vegarins í samræmi við umsókn Vegagerðarinnar. Með bréfi, dags. 24. janúar 2007, synjaði Skipulagsstofnun um meðmæli með vísan til niðurstöðu sinnar varðandi veglínu B í áliti sínu um mat á umhverfisáhrifum. Á grundvelli sérstakrar kæruheimildar í 3. tl. ákvæðis til bráðabráðabirgða skaut sveitarstjórn Skútustaðahrepps niðurstöðu Skipulagsstofnunar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi, dags. 23. febrúar 2007. Vísaði nefndin kærunni frá, sbr. úrskurð í kærumáli nr. 16/2007, með þeim rökum að ekki hefði verið þörf þeirra meðmæla sem Skipulagsstofnun hefði hafnað að láta í té. Að fenginni þeirri niðurstöðu veitti sveitarstjórn Skútustaðahrepps, á fundi sínum 26. apríl 2007, Vegagerðinni framkvæmdaleyfi fyrir fyrsta áfanga að nýjum Dettifossvegi samkvæmt veglínu B. Kærandi máls þessa kærði nefnt framkvæmdaleyfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála og krafðist ógildingar þess, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar kveðnum upp 10. apríl 2008 í kærumáli nr. 58/2007.

Með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 4. júní 2013 tók gildi deiliskipulag Dettifossvegar nr. 862 í Norðurþingi. Með bréfi, dags. 21. febrúar 2014, sótti Vegagerðin um framkvæmdaleyfi vegna lagningar Dettifossvegar. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Norðurþings 23. apríl s.á. var umsóknin tekin fyrir og lagt til við bæjarstjórn Norðurþings að skipulagsfulltrúa yrði falið að gefa út framkvæmdaleyfi. Á fundi bæjarstjórnar 29. s.m. var tillaga skipulags- og byggingarnefndar samþykkt. Af því tilefni var eftirfarandi bókað: „Fyrir bæjarstjórn liggur til afgreiðslu erindi sem tekið var fyrir á 116. fundi skipulags- og byggingarnefndar. Eftirfarandi er afgreiðsla nefndarinnar: Óskað er eftir framkvæmdaleyfi vegna gerðar Dettifossvegar frá þjóðvegi upp að slitlagsenda við Dettifoss. Fyrirhugað er að hefja vinnu við 3,5 km vegkafla frá Norðausturvegi að Meiðavallaskógi sumarið 2014 en veturinn 2014-2015 verði boðið út áframhald vegarins, frá Meiðavallaskógi að Dettifossi. Markmið framkvæmdarinnar er að styrkja byggðarlög í Þingeyjarsýslum með bættu vegasambandi milli byggðakjarna og stuðla að farsælli þróun vaxandi ferðamennsku á svæðinu. Nýr vegur mun bæta samgöngur og umferðaröryggi og tryggja heilsárs samgöngur að mikilvægum ferðamannastöðum eins og Dettifossi. Skipulags- og byggingarnefnd telur að framkvæmdin sé í samræmi við samþykkt deiliskipulag Dettifossvegar og að skilað hafi verið inn fullnægjandi gögnum til Norðurþings um framkvæmdina. Nefndin leggur því til við bæjarstjórn að skipulagsfulltrúa verði falið að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir vegagerðinni. Tillaga skipulags- og byggingarnefndar samþykkt samhljóða.“ Hinn 6. maí 2014 var framkvæmdaleyfi gefið út af skipulagsfulltrúa Norðurþings, en það mun ekki hafa verið auglýst opinberlega. Munu framkvæmdir hafa staðið yfir síðan þá, en sá hluti framkvæmdarinnar sem nú er unnið að og um er deilt var boðinn út í maí 2019.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að í fyrsta lagi sé það mat stjórnar kæranda að ljóst sé að 0,8 km vegurinn milli bílastæðanna og bílastæðin tvö hafi ekki verið raunverulegur hluti mats á umhverfisáhrifum með þátttöku almennings, svo sem þurft hefði að vera til að unnt væri að samþykkja framkvæmdirnar sem mál þetta fjalli um, en endurskoðunarréttur umhverfisverndarsamtaka sé virkur um slíka ákvörðun. Vegna staðsetningar framkvæmdanna og eðlis áhrifanna og óafturkræfni á viðkvæmum stað eftir að bundið slitlag hafi verið lagt teljist framkvæmdirnar verulegar. Vísað sé til dóms EFTA-dómstólsins frá 2. október 2015 í máli nr. 3/15 því til stuðnings, en það mál hafi varðað sambærileg atvik, þ.e. þegar þátttökuréttur almennings hafi ekki náð til hluta framkvæmdar, þar sem hún hafi verið ákveðin án þess að samtök almennings hafi átt kost á að taka þátt í undirbúningi hennar, sbr. 2. tl. í niðurstöðu dómsins. Í öðru lagi hafi aldrei verið gert ráð fyrir nema lítilli hækkun vegar í botni Vesturdals, ef af yrði, en sú sé alls ekki raunin í yfirstandandi framkvæmdum. Í þriðja lagi hafi alls ekki legið fyrir hvort Vegagerðin væri sem framkvæmdaraðili að leggja til tiltekna stækkun bílastæða. Í fjórða lagi fari hinar kærðu framkvæmdir við bæði bílastæðin langt út fyrir þá stærð sem sýnd hafi verið á teikningum 17 og 18 í matsskýrslu. Í fimmta lagi liggi bæði bílastæðin nú verulega ofar í landinu en áður, einkum það sem sé við Hljóðakletta, en einnig stæðið næst tjaldstæðinu. Bílastæðið sé upphækkað við tjaldstæðið og taki bút af því. Þá hafi bílastæðið við Hljóðakletta verið hvoru tveggja stækkað og hækkað verulega. Loks virðist skorta á að undirbúningur og framkvæmd sé að öðru leyti í samræmi við lög og varði það bæði leyfisveitanda og þjóðgarðsyfirvöld, auk Vegagerðarinnar.

Á því sé byggt að ekki hafi verið gætt ákvæða laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum eða gætt að þátttöku almennings vegna framkvæmda Vegagerðarinnnar við stækkun bílastæðisins í Vesturdal við Hljóðakletta og hækkun þess, stækkun bílastæðis við tjaldsvæði í Vesturdal, m.a. inn á tjaldsvæðið, og hækkun þess næst tjaldsvæðinu og stórfellda upphækkun vegtengingar milli þessara tveggja bílastæða og verulega breikkun vegar niður í dalinn. Þar sem framkvæmdir þær sem nú eigi sér stað í Vesturdal hafi ekki verið hluti af framkvæmd í mati á umhverfisáhrifum 2006 og heldur ekki hluti af þeim breytingum sem tilkynntar hafi verið til ákvörðunar um matsskyldu 2010 hafi almenningur aldrei átt kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við málsmeðferðina skv. lögum nr. 106/2000. Engu breyti hvort áætlanir um þær hafi að öllu eða einhverju leyti hlotið málsmeðferð skv. lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana vegna deiliskipulags, enda komi það ekki í stað mats á umhverfisáhrifum framkvæmdar lögum samkvæmt og sé heimild til að veita framkvæmdaleyfi háð hinu síðargreinda. Þátttökuréttur almennings hafi því að áliti stjórnar kæranda verið fyrir borð borinn við undirbúning og ákvörðun um framkvæmdir þær sem nú standi yfir.

Fram komi í mati á umhverfisáhrifum fyrir Dettifossveg 2006 að ekki sé ljóst hvort lagfæringar á bílastæðum við Hólmatungur og í Vesturdal hafi fallið undir framkvæmdina, sbr. kafla 4.4.5 og 4.4.6 í matsskýrslu Vegagerðarinnar 2006, og einnig umhverfismatskafla matsskýrslunnar á bls. 121. Í kafla 4.4.5 í matsskýrslunni segi framkvæmdaraðili, Vegagerðin: „Engar fjárveitingar hafa enn fengist til framkvæmda á áfanga II og III og því er ekki enn vitað hvort lagfæring bílastæða við Hólmatungur, í Vesturdal og við Hljóðakletta fellur undir vegaframkvæmdir á Dettifossvegi, eða þjóðgarðinn í Jökulsársgljúfrum.“ Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 sé það aðeins framkvæmdaraðili sem geti lagt fyrir Skipulagsstofnun tillögu að matsáætlun fyrir framkvæmd. Framkvæmdaraðili skv. b-lið 3. gr. laganna sé ríki, sveitarfélag, stofnun og aðrir lögaðilar eða einstaklingar er hyggist hefja framkvæmd sem lögin taki til. Þar sem ekki hafi legið ljóst fyrir við matið 2006 að Vegagerðin væri framkvæmdaraðili að því er varðaði bílastæði í Vesturdal og við Hljóðakletta hafi mat á umhverfisáhrifum þeirra ekki verið á forræði Vegagerðarinnar og mat á umhverfisáhrifum bílastæðanna hafi ekki farið fram í skilningi laganna. Einnig hafi verið ljóst að vegagerð í Vesturdal sjálfum hafi ekki heldur verið hluti þess mats sem fram hafi farið 2006.

Ákvörðun bæjarstjórnar Norðurþings frá 29. apríl 2014 um framkvæmdaleyfi, sem vísað hafi verið til af hálfu Vegagerðarinnar, fjalli um Dettifossveg og umsókn sú er liggi henni til grundvallar fjalli ekki um hinar kærðu framkvæmdir að því marki sem þær standi nú yfir. Að því leyti er hún kunni að hafa falið í sér samþykki fyrir þeim framkvæmdum sem mál þetta fjalli um hafi hún ekki verið kynnt eftir að hún hafi verið tekin og því hafi kærufrestur vegna hennar ekki tekið að líða. Hafi sveitarstjórn Norðurþings hvorki fjallað um skilyrði sem Skipulagsstofnun setti í áliti sínu um mat á umhverfisáhrifum né sinnt rannsóknarskyldu sinni skv. stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Við ákvörðun um hvort framkvæmdaleyfi skuli gefið út skuli leyfisveitandi annars vegar kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og hins vegar taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar ákvörðuninni. Sé þetta samkvæmt 13. gr. laga nr. 106/2000, eins og ákvæðið hafi verið þegar framkvæmdaleyfi hafi verið veitt árið 2014.

Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 hafi Norðurþingi borið við umfjöllun um umsókn um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin væri sú sem lýst væri í matsskýrslu. Þá skyldi sveitarstjórn samkvæmt ákvæðinu, líkt og tilvitnað ákvæði laga nr. 106/2000 geri kröfu um, taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Þá sé eitt markmiða skipulagslaga að tryggja vernd landslags, náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi. Þegar framkvæmdaleyfi hafi verið veitt hafi það svæði sem mál þetta fjalli um verið hluti af Vatnajökulsþjóðgarði skv. lögum nr. 60/2007 um Vatnajökulsþjóðgarð.

Ekki verði ráðið af gögnum að framangreindra lagaákvæða hafi verið gætt við umfjöllun Norðurþings um umsóknir Vegagerðarinnar 2013 og 2014 og geti leyfisveitingin frá 2014 því heldur ekki hafa verið gerð á lögmætum grunni. Af því leiði að þær athafnir Vegagerðarinnar sem nú standi yfir í Vesturdal séu ekki byggðar á lögmætum grunni.

Samkvæmt upplýsingum sem aflað hafi verið frá Vegagerðinni hafi Norðurþing aldrei sent Vegagerðinni framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdum við Dettifossveg. Hvorki hafi tekist að fá afrit af leyfinu né hafi fengist upplýsingar um það hvort það hafi í raun verið útgefið. Það sé því hvorki aðgengilegt almenningi né væntanlega eftirlitsaðila á framkvæmdastað, svo sem skylt sé skv. 1. mgr. 16. gr. skipulagslaga og 4. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Ekki hafi heldur tekist að fá upplýst hvort að sótt hafi verið sérstaklega um framkvæmdaleyfi fyrir þeim áfanga sem framkvæmdir standi nú yfir á í Vesturdal. Séu upplýsingarnar réttar sé sá annmarki á yfirstandandi framkvæmdum í Vesturdal að ekki liggi fyrir útgefið leyfi sveitarstjórnar Norðurþings vegna þeirra, svo sem ráð sé fyrir gert, sbr. m.a. 15., 16. og 20. gr. skipulagslaga og 4. gr., sbr. 5. gr., reglugerðar nr. 772/2012. Kunni atvik að vera með þeim hætti sem greini í 53. gr. skipulagslaga að um óleyfisframkvæmd sé að ræða. Þrátt fyrir að framkvæmdaleyfi kunni hugsanlega að hafa verið gefið út sé sú staðreynd að það hafi ekki borist Vegagerðinni alvarlegur annmarki á stjórnsýsluframkvæmd. Hafi framkvæmdaleyfi ekki verið gefið út í skilningi laga fyrir 30. apríl 2015 hafi samþykki sveitarstjórnar fallið niður þann dag skv. 3. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Hafi framkvæmdaleyfi ekki verið gefið út eða samþykki sveitarstjórnar fallið niður samkvæmt framansögðu hafi skipulagsfulltrúa Norðurþings ekki verið unnt að viðhafa lögbundið eftirlit sitt með framkvæmdum í Vesturdal skv. 3. mgr. 7. gr. skipulagslaga og eftirlit sveitarstjórnar hafi ekki getað farið fram í samræmi við 16. gr. sömu laga. Af sömu sökum liggi ekki heldur fyrir hvort uppfyllt séu skilyrði 12. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um hvert skuli vera efni framkvæmdaleyfis, þ.m.t. nákvæm staðsetning og umfang framkvæmdar.

Það að svo örðugt sé fyrir almenning að sannreyna með óyggjandi hætti að yfirstandandi framkvæmd sé í raun í samræmi við bæði leyfi og mat á umhverfisáhrifum sé að mati stjórnar kæranda einnig brot á lögum um mat á umhverfisáhrifum og skipulagslögum, auk þess að vera andstætt góðum stjórnsýsluháttum vegna matsskyldra framkvæmda í þjóðgarði, sem að langmestu leyti sé á lista UNESCO og sé eitt helsta djásn Íslendinga í náttúruvernd.

Í 13. gr. laga nr. 60/2007 sé fjallað um réttaráhrif verndaráætlana fyrir þjóðgarðinn og eftirlit þjóðgarðsvarðar. Þar segi að mannvirkja-, stíga- og slóðagerð og hvers konar efnistaka innan þjóðgarðsins sé einungis heimil ef gert sé ráð fyrir henni í verndaráætlun. Viðkomandi þjóðgarðsvörður hafi eftirlit með því að við framkvæmdir séu virt ákvæði laganna, reglugerðar  um Vatnajökulsþjóðgarð og verndaráætlunar og að farið sé að þeim skilyrðum sem viðkomandi framkvæmd séu sett í verndaráætlun. Verndaráætlun Vatnajökulsþjóðgarðs veiti ekki heimild til umfangsmeiri bílastæða, breikkunar tengingar við brekkurætur Vesturdals eða verulegrar hækkunar vegar niðri í dalnum. Þvert á móti bendi allt orðalag áætlunarinnar til þess að varðveita eigi svæðið með ráðum sem ekki feli í sér ágenga mannvirkjagerð, eins og nú standi yfir, heldur sé það einmitt ný vegtenging á Langavatnshöfða sem taka eigi umferð daggesta frá Vesturdal. Þannig verði tilkynning Vegagerðarinnar 2010 til Skipulagsstofnunar einnig skilin. Í þessu sambandi sé rétt að árétta það sem þegar hafi verið vísað til í matsskýrslu frá árinu 2006 og að framkvæmdir nú séu ekki hluti þeirra framkvæmda sem sætt hafi mati á umhverfisáhrifum. Haft hafi verið eftir núverandi þjóðgarðsverði í fjölmiðlum 20. júlí 2020 að þjóðgarðsyfirvöld hefðu ekkert haft með ákvörðun um núverandi framkvæmdir að gera. Kærandi telji að athafnaleysi þjóðgarðsvarðar geti ekki verið í samræmi við lög um Vatnajökulsþjóðgarð, reglugerðir settar með heimild í lögunum og verndaráætlun garðsins.

Málsrök Norðurþings: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að umsókn Vegagerðarinnar um leyfi til framkvæmda við gerð Dettifossvegar hafi verið samþykkt í bæjarstjórn Norðurþings 29. apríl 2014, að tillögu skipulags- og byggingarnefndar.

Skipulags- og byggingarnefnd hafi talið framkvæmdina í samræmi við gildandi deiliskipulag Dettifossvegar og að gögn sem Vegagerðin hefði sent með umsókn væru fullnægjandi til afgreiðslu erindisins. Þau gögn hafi verið grunnmyndir veglínu, sem sýni einnig röskunarsvæði (skeringar/fyllingar) og sniðmyndir meginvegarins. Auk þess hafi fylgt nokkuð skýr verklýsing um frágang raskaðra svæða á umhverfisvænan hátt. Fyrir framkvæmdir í Vesturdal hafi hins vegar ekki fylgt sniðmyndir, enda hafi verið horft til þess að framkvæmdir þar yrðu í þáverandi vegstæði og væntanlega án verulegra fyllinga eða skeringa. Í umsókninni komi fram: „Núverandi vegtenging að Vesturdal verður lögð klæðingu og byggt nýtt bílastæði fyrir daggesti neðan við brekkuna ofan í Vesturdal. Útskotið við stöð 31560 og bílastæðið í Vesturdal verða lögð klæðingu, önnur bílastæði verða malbikuð.“ Framlögð gögn með framkvæmdaleyfisumsókn hafi ekki verið sérlega skýr hvað varði frágang ofan í Vesturdal og hafi sveitarfélagið treyst samráði Vegagerðarinnar og umráðaaðila lands, þ.e. þjóðgarðsins, til að útfæra smáatriði hvað varði stærð bílastæða, breidd vegtenginga og hæðarlegu mannvirkja innan þess ramma sem lýst hafi verið í gögnum.

Svarbréf um leyfisveitinguna liggi fyrir. Svo virðist hins vegar sem það hafi ekki verið póstlagt. Framkvæmdaleyfið hafi ekki verið auglýst í „Lögbirtingablaðinu og dagblaði sem gefið er út á landsvísu innan tveggja vikna frá afgreiðslu leyfisveitanda“ skv. ákvæðum 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi.

Eftirlit skipulagsfulltrúa með framkvæmd við uppbyggingu Dettifossvegar hafi verið lítið og óformlegt hingað til. Skipulagsfulltrúi hafi í fáein skipti ekið um framkvæmdasvæðið og skoðað framkvæmdirnar, en hafi hingað til ekki talið tilefni til athugasemda. Að öðru leyti sé vísað til eftirlits af hálfu framkvæmdaraðila sem grundað sé á nákvæmari þekkingu á uppbyggingu vega, sem skipulagsfulltrúi hafi ekki til að bera. Gert sé ráð fyrir úttekt af hálfu skipulagsfulltrúa á því hvort frágangur framkvæmdarinnar sé í samræmi við samþykkt hönnunargögn við verklok. Hinn 16. ágúst 2020 hafi fyrst unnist tími til að skoða stöðu verksins í Vesturdal. Þar hafi vegurinn verið lagður í eldra vegstæði og útbúið nýtt bílastæði. Vegi, og ekki síst bílastæði, sé lyft lítillega upp úr landi og víst sé um það að framkvæmdin á framkvæmdastigi líti nokkuð groddaralega út. Á hinn bóginn fáist ekki séð hvernig gengið verði frá bílastæði og vegi sómasamlega með verulega minni framkvæmd. Útlit framkvæmdarinnar verði eðli máls samkvæmt talsvert betra við verklok en á framkvæmdastigi. Raunar sé það skilningur skipulagsfulltrúa að búið sé að lækka fyllingar frá þeirri stöðu sem hafi verið þegar framkvæmdin hafi verið kærð. Ekki hafi verið tekin afstaða til þess hvort frágangur í Vesturdal sé í samræmi við áðurnefnd gögn enda frágangurinn á vinnslustigi.

Athugasemdir Vegagerðarinnar: Af hálfu Vegagerðarinnar er vísað til þess að ekki liggi fyrir að kærandi uppfylli skilyrði kæruaðildar fyrir úrskurðarnefndinni. Ekki hafi verið sýnt fram á fjölda félagsmanna eða endurskoðað bókhald og ársskýrslu, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar sem ekki liggi fyrir að kærandi uppfylli skilyrði nefnds lagaákvæðis og hafi að öðru leyti ekki skýrt þá lögvörðu hagsmuni sem félagið telji sig hafa í málinu beri að vísa kærunni frá nefndinni.

Kæra þessa máls snúi að framkvæmdum sem boðnar hafi verið út á árinu 2019. Þær eigi sér langan aðdraganda og séu hluti framkvæmda sem kynntar hafi verið á löngu árabili þar á undan. Umfjöllun um framkvæmdina hafi farið fram á opinberum vettvangi í tengslum við mat á umhverfisáhrifum, sem hafi lokið á árinu 2006. Vandséð sé að kærendum hafi um langt árabil verið ókunnugt um að uppi væru áform um endurbætur á tengingum að Vesturdal og bílastæðum þar og við Hljóðakletta. Kæran beinist öðrum þræði að framkvæmdaleyfi Norðurþings frá árinu 2014. Hafi framkvæmdir á grundvelli þess staðið yfir meira og minna samfellt frá því ári og í tæp sjö ár fram til þess að kæra hafi verið lögð fram. Kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar sé einn mánuður frá því að kæranda hafi verið kunnugt um eða mátt vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra beinist að eða eftir atvikum brot á þátttökurétti almennings. Þær athafnir og athafnaleysi sem kæra beinist að snúi einnig að matsskyldufyrirspurn vegna umræddra framkvæmda frá árinu 2010, sem kynntar hafi verið og auglýstar með þeim hætti sem lög geri ráð fyrir. Sé vandséð að kærandi geti haldið því fram að honum hafi verið ókunnugt um þá málsmeðferð og þau áform um endurbætur á tengingum í Vesturdal og á bílastæðum sem þar hafi verið fjallað um. Um hafi verið að ræða opinbera málsmeðferð sem kynnt hafi verið almenningi og almenningur átt þess kost að láta til sín taka. Kærufrestur vegna umræddra framkvæmda, leyfisveitinga fyrir framkvæmdunum og ætlaðs brots á þátttökurétti almennings í tengslum við leyfisveitingu og mat á umhverfisáhrifum sé löngu liðinn. Af þeim sökum beri að vísa kærunni frá nefndinni.

Að því leyti sem mál varði ákvarðanir sem teknar hafi verið á grundvelli laga nr. 60/2007 um Vatnajökulsþjóðgarð beri samkvæmt 19. gr. laganna að beina kæru um það til ráðherra umhverfis- og auðlindamála, sbr. 1. mgr. lagagreinarinnar. Sá hluti kærunnar sem snúi að meintum brotum á skyldum Vatnajökulsþjóðgarðs eða starfsmanna hans við ákvarðanir sem tengist umræddum framkvæmdum eigi því ekki undir úrskurðarnefndina og beri að vísa frá henni.

Gert sé ráð fyrir því í framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar Norðurþings að ráðist verði í endurbætur á vegtengingu við Vesturdal og endurbætur á bílastæðum í dalnum. Fjallað sé um þessar framkvæmdir í matsskyldufyrirspurn á árinu 2010 og hafi Skipulagsstofnun fallist á að ekki væri þörf á að ráðast í mat á umhverfisáhrifum vegna umræddra framkvæmda. Þá hafi verið fjallað um framkvæmdir í Vesturdal í mati á umhverfisáhrifum og gerð grein fyrir útfærslu mannvirkja á uppdráttum sem fylgt hafi matsskýrslu. Einnig skuli áréttað að Skipulagsstofnun hafi gert umræddar endurbætur á mannvirkjum að skilyrði nr. 1 í áliti sínu um mat á umhverfisáhrifum. Hafi það m.a. verið gert vegna ábendinga frá Umhverfisstofnun. Framkvæmdir séu því að fullu í samræmi við mat á umhverfisáhrifum.

Ekki hafi þótt leika vafi á því að framkvæmdir við Dettifossveg teldust til framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Óumdeilt hljóti því að teljast að Vegagerðin hafi haft stöðu framkvæmdaraðila við matið, enda ekki vafi á því að til hafi staðið að hefja umræddar framkvæmdir. Hljóti það að eiga við um alla þætti framkvæmdarinnar jafnvel þótt vafi kunni að hafa leikið á um fjármögnun afmarkaðs þáttar þeirra, sem hafi aðeins verið óverulegur hluti hennar. Skipulagsstofnun hafi litið svo á að Vegagerðin væri framkvæmdaraðili og hafi athugasemdir verið gerðar við það fyrst nú, en alls ekki í matsferlinu. Á síðari stigum hafi það skýrst að Vegagerðinni hafi verið falið að annast umræddar framkvæmdir í Vesturdal. Hefði öðrum en Vegagerðinni verið falin framkvæmdin væri hæpið að líta svo á að mat hefði ekki farið fram. Engin lagaleg stoð sé fyrir þeirri staðhæfingu. Þvert á móti hefði annar framkvæmdaraðili væntanlega verið bundinn af áliti Skipulagsstofnunar, þar á meðal því skilyrði að ráðast yrði í hinar kærðu endurbætur á mannvirkjum í Vesturdal.

Hvergi í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum frá árinu 2006 eða í matsskylduákvörðun stofnunarinnar frá 2010 komi fram að stefna eigi að því að bægja bílaumferð frá Vesturdal. Þvert á móti miði öll framkvæmdaáform í þá átt að gera þeim gestum sem það kjósi hægara um vik að sækja þessa náttúruperlu og bæta upplifun þeirra. Fyrirliggjandi mannvirki hafi verið í bágbornu ástandi og frágangur vegar og bílastæða í Vesturdal og við Hljóðakletta því í góðu samræmi við þá umfjöllun sem fram hafi farið um málið af hálfu Skipulagsstofnunar, Umhverfisstofnunar og Vatnajökulsþjóðgarðs. Ef ráðast eigi í lagningu bundins slitslags og malbiks sé óhjákvæmilegt að byggja mannvirki lítilsháttar upp þar sem ekki sé tæknilega forsvaranlegt að leggja varanlegt slitlag á niðurgrafin mannvirki.

Framkvæmdir samkvæmt framkvæmdaleyfinu hafi hafist í kjölfar útgáfu þess á árinu 2014 án þess að gerðar væru athugasemdir við gildi þess á þeim tíma sem framkvæmdir hafi staðið yfir. Geti því ekki staðist að halda því fram að allan þann tíma hafi almenningur ekki getað áttað sig á því að framkvæmdir stæðu yfir samkvæmt umræddu leyfi. Þá liggi ekkert fyrir í málinu sem gefi til kynna að málsmeðferð sveitarstjórnar við afgreiðslu og útgáfu leyfisins hafi verið áfátt. Kærandi fullyrði t.d. að leyfisveitandi hafi ekki fjallað um skilyrði Skipulagsstofnunar í framkvæmdaleyfi sínu, en ekki verði séð að það hafi þýðingu þegar skilyrðin séu tekin orðrétt upp í framkvæmdaleyfið. Þá verði ekki séð að þörf hafi verið á rökstuddri afstöðu leyfisveitanda til álits Skipulagsstofnunar umfram það sem fram komi í leyfinu þegar leyfisveitingin hafi verið samhljóða niðurstöðu stofnunarinnar.

Þá sé mótmælt þeirri sérkennilegu staðhæfingu kæranda að fyrir liggi að skipulags- og byggingarfulltrúi hafi ekki gefið út leyfið eins og gert sé ráð fyrir í reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi og honum hafi verði falið að gera með samþykkt bæjarstjórnar Norðurþings 29. apríl 2014. Því sé mótmælt að meintir ágallar á útgáfu leyfisins geti varðar því að ákvörðun sveitarstjórnar um að veita framkvæmdaleyfi hafi fallið úr gildi 30. apríl 2015. Fjallað sé um gildistíma framkvæmdaleyfis í 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt 2. mgr. 15. gr. laganna og 14. gr. reglugerðar nr. 772/2012 valdi það ógildingu framkvæmdaleyfis að framkvæmdir hefjist ekki innan árs frá samþykkt sveitarstjórnar eða stöðvist um þann tíma. Fyrir liggi að framkvæmdir hafi hafist þegar eftir veitingu leyfisins og hafi staðið yfir nær óslitið frá árinu 2014. Ákvæði 11. gr. reglugerðarinnar, sem kærandi vísi til, geti ekki átt við í því tilviki þegar framkvæmdir samkvæmt leyfinu séu hafnar þar sem það myndi stríða gegn ákvæðum 2. mgr. 15. gr. laganna.

Ekki séu tilgreindar kröfur í 15. gr. skipulagslaga um það hvernig standa skuli að útgáfu framkvæmdaleyfis og sé ekki mælt fyrir um að kveða skuli nánar á um það í reglugerð. Ekki liggi heldur fyrir hvort meintir ágallar á útgáfu leyfis, séu þeir fyrir hendi, geti valdið ógildingu þess. Fyrir liggi formlegt samþykki leyfisveitanda eftir umfjöllun af hálfu viðeiganda stofnana í samræmi við ákvæði skipulagslaga og reglugerðar nr. 772/2012. Ekki verði séð að það hafi þýðingu hvort leyfið hafa verið sent Vegagerðinni með tilteknum hætti. Væri fráleitt að komist yrði að þeirri niðurstöðu að framkvæmd sem samþykkt hefði verið af leyfisveitanda með formlega bindandi hætti gæti talist óleyfisframkvæmd af þessum sökum. Vegagerðin og fulltrúar hennar á verkstað hafi verið vel upplýstir um ákvæði og skilmála leyfis allan verktímann.

Verndaráætlun Vatnajökulsþjóðgarðs geri ráð fyrir því að þjónustusvæði sé við Hljóðakletta. Nánari útfærslu á því hvernig skipulagsskyldum framkvæmdum sé háttað á þjónustusvæðinu sé ekki að finna í verndaráætluninni, enda ekki til þess ætlast. Enginn fótur sé fyrir því að framkvæmdir í Vesturdal séu í andstöðu við verndaráætlun þjóðgarðsins eða að lýsa þurfi framkvæmd með einhverjum hætti í verndaráætluninni. Þvert á móti sé gert ráð fyrir því að nánari útfærsla framkvæmda fari í hefðbundið ferli hjá skipulagsyfirvöldum, en þó þannig að þau virði þá stefnumótun sem fram komi í verndaráætluninni.

Vatnajökulsþjóðgarður hafi sinnt sínu hlutverki sem eftirlits- og umsjónaraðili með framkvæmdum. Samskipti á milli Vegagerðar og þjóðgarðsvarðar séu eftir þörfum á framkvæmdatíma. Einnig hafi þessu hlutverki verið sinnt með því að hafa umsjón með því samráði sem fram hafi farið í tengslum við viðbrögð við kvörtunum sem fram hafi komið um að mannvirki væru of fyrirferðarmikil. Hafi þjóðgarðurinn leitt vinnu við endurskoðun á hönnun með það að markmiði að sætta sjónarmið hvað varði frágang mannvirkja, í því skyni að draga úr umhverfisáhrifum þeirra eftir því sem nokkur kostur sé, án þess að draga úr notagildi og varanleika þeirra meira en nauðsynlegt sé.

Gert hafi veri ráð fyrir endurbótum á mannvirkjum í Vesturdal í þeirri málsmeðferð sem farið hafi fram á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum, sem og í framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar, þar sem gert hafi verið að skilyrði að ráðist yrði í umræddar framkvæmdir. Gerð sé grein fyrir bílastæðum og vegtengingum á uppdráttum 17 og 18, sem fylgi matsskýrslu Vegagerðarinnar frá árinu 2006. Skilyrði nr. 1 í áliti Skipulagsstofnunar snúi væntanlega að því að ráðist verði í endurbætur í þeim mæli sem fram komi á þessum uppdráttum. Einnig liggi fyrir að áform um endurbætur á mannvirkjum hafi verið áréttuð í matsskyldufyrirspurn Vegagerðarinnar. Af hennar hálfu sé á því byggt að framkvæmdaleyfið hafi heimilað umræddar framkvæmdir í þeim mæli sem nauðsynlegt sé til að unnt sé að leggja bundið slitlag eða malbik á viðkomandi vegtengingar og bílastæði. Nauðsynlegt hafi verið að breikka og hækka vegtengingar til að hægt væri að leggja á þær varanlegra slitlag, halda þeim við og gera þær þannig úr garði að fyllsta öryggis væri gætt við akstur þar um.

Vegagerðin hafi nú skoðað nánar og útfært með ítarlegri hætti hönnun mannvirkja í Vesturdal með það að markmiði að draga eins og kostur sé úr umhverfisáhrifum þeirra og koma eins og unnt sé til móts við fram komnar athugasemdir við tilhögun framkvæmda og útfærslu mannvirkja. Hafi þessi vinna verið unnin í samstarfi við Vatnajökulsþjóðgarð og liggi nú fyrir tillögur að nánari útfærslu mannvirkja en áður. Vegagerðin skoði nú kosti þess að sækja sérstaklega um framkvæmdaleyfi fyrir þessum framkvæmdum til sveitarstjórnar þrátt fyrir að telja þær í raun heimilar nú þegar. Það skuli tekið fram og lögð á það áhersla að sú ákvörðun Vegagerðarinnar að stöðva framkvæmdir, hefja samtal við kærendur og loks samstarf við Vatnajökulsþjóðgarð um nánari útfærslu á hönnun mannvirkja megi ekki á neinn hátt túlka sem viðurkenningu á þeim sjónarmiðum sem fram komi í kæru.

Í viðbótargreinargerð, dags. 2. febrúar 2021, tekur Vegagerðin fram að eftir nánari rýni sé umfang og lega mannvirkja sem um er deilt í góðu samræmi við mat á umhverfisáhrifum framkvæmda og framkvæmdaleyfi Norðurþings. Þar sem umræddar framkvæmdir rúmist innan framkvæmdaleyfis sé ekki ástæða til að sækja að nýju um leyfi fyrir þeim.

Athugasemdir Vatnajökulsþjóðgarðs: Þjóðgarðurinn vekur athygli á að umræddar framkvæmdir séu hluti af stærri vegaframkvæmdum sem sætt hafi mati á umhverfisáhrifum árið 2006 áður en Vatnajökulsþjóðgarður hafi verið stofnaður. Sé því ekki við hann að sakast telji kærandi að matinu eða matsskýrslu Vegagerðarinnar, sem hafi verið birt sama ár, hafa verið ábótavant. Kærandi haldi því fram að stjórnunar- og verndaráætlun þjóðgarðsins veiti „ekki heimild til umfangsmeiri bílastæða, breikkunar tengingar við brekkurætur Vesturdals eða verulegrar hækkunar vegar niðri í dalnum“, líkt og áskilið sé skv. 13. gr. laga nr. 60/2007 um Vatnajökulsþjóðgarð. Þessu sé þjóðgarðurinn ósammála. Nægilega sé kveðið á um framkvæmdir við umrædd bílastæði og vegi í Vesturdal, þ. á m. tengingu milli bílastæðanna, í stjórnunar- og verndaráætlun þjóðgarðsins. Framkvæmdirnar séu svo nánar útfærðar í deiliskipulagi Norðurþings.

Stjórnunar- og verndaráætlun Vatnajökulsþjóðgarðs sé sett á grundvelli 12. gr. laga nr. 60/2007 og bindi sveitarstjórnir við gerð skipulagsáætlana fyrir landsvæði innan þjóðgarðsins. Því feli áætlunin í sér eins konar ígildi skipulags fyrir þjóðgarðinn, enda væri óeðlilegt ef sveitarstjórnir gætu í skipulagsáætlunum sínum ákveðið aðra landnotkun en þar sé heimil samkvæmt ákvörðunum þjóðgarðsyfirvalda. Af þessu leiði að skipulagsáætlanir sveitarfélaga megi ekki fara í bága við stjórnunar- og verndaráætlun þjóðgarðsins og sé með henni settur ákveðinn rammi. Í áætluninni sé bæði gert ráð fyrir nýjum áningarstöðum við Hljóðakletta (Langavatnshöfða) og Hólmatungur, en á báðum þessum stöðum standi einnig yfir framkvæmdir við bílastæði. Þess beri að geta að þrátt fyrir nýjan áningarstað á Langavatnshöfða, sem eigi að vera aðaláningarstaður daggesta, sé hvergi í áætlun þjóðgarðsins gert ráð fyrir því að núverandi áningarstaður við Hljóðakletta verði aflagður.

Í fyrrnefndri áætlun sé skýrt hvað felist að jafnaði í áningarstöðum fyrir gesti. Þar segi nánar tiltekið að áningarstaðir skuli opnir eins og umferð og færð leyfi og þar skuli vera, nema annað sé tekið fram, bílastæði, salernishús, áningarborð, sorphirða á láglendisstöðum og upplýsinga- og fræðsluskilti. Af framangreindu sé ljóst að gert sé ráð fyrir bílastæðum við áningarstaðina. Auk þess sé beinlínis gert ráð fyrir því að nánar verði kveðið á um framkvæmdina, þ. á m. stærð bílastæða á svæðinu, í deiliskipulagi, sem hafi og verið gert.

Þjóðgarðurinn árétti að framkvæmd við bílastæði áningarstaðarins Hljóðakletta feli einungis í sér endurbætur á því bílastæði sem hafi verið til staðar áður en ráðist hafi verið í gerð stjórnunar- og verndaráætlunarinnar. Því sé raunar ekki um nýtt bílastæði að ræða á þeim stað. Varðandi bílastæði við Hólmatungur sé bent á að það sé hluti af hinum nýja áningarstað sem kveðið sé á um í stjórnunar- og verndaráætlun. Bílastæðið þar leysi þannig annað eldra bílastæði af hólmi, sem sé nauðsynlegt til að stýra ágangi gesta á áningarstaðnum.

Vegaframkvæmdir á svæðinu séu minniháttar og breyti í raun engu um eðli þeirrar ferðamennsku sem eigi sér stað á svæðinu. Vegurinn verði áfram einbreiður og þar gert ráð fyrir litlum umferðarhraða. Lítilsháttar jarðrask fylgi framkvæmdinni, en hún sé engu að síður mikilvægur þáttur í að verja landssvæðið í Vesturdal fyrir þeirri miklu umferð sem sé um dalinn, sbr. 14. gr. laga nr. 60/2007. Endurbætur á veginum komi á engan hátt í veg fyrir að hægt sé að uppfylla markmið stjórnunar- og verndaráætlunar um „[að] bjóða upp á þjónustusvæði með lágmarksþjónustu og einstakri upplifun í náttúrulegu umhverfi Jökulsárgljúfra. Að viðhalda einstakri upplifun sem tjaldsvæðið í Vesturdal býður upp á og takmarka umferð í gegnum svæðið.“ Ótækt sé að dæma umræddar framkvæmdir af því hvernig þær líti út á framkvæmdatíma þar sem ekki sé búið að jafna kanta og klæða þá með gróðursverði.

Því hafi verið haldið fram að þjóðgarðsvörður hefði sagt í fjölmiðlum 20. júlí 2020 að þjóðgarðsyfirvöld hefðu ekkert haft með ákvörðun um núverandi framkvæmdir að gera. Þessu sé mótmælt. Fréttamaður RÚV hafi mistúlkað orð þjóðgarðsvarðar sem hefði svarað því neitandi hvort stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs hefði haft aðkomu að ákvörðun um framkvæmdina. Ástæða þess væri sú að framkvæmdin hefði engin stefnumarkandi áhrif í för með sér, heldur væri einungis um að ræða endurbætur á innviðum sem tilgreindir væru í stjórnunar- og verndaráætlun. Því til stuðnings sé bent á að ekki þurfi sérstakt leyfi Vatnajökulsþjóðgarðs fyrir framkvæmdum sem gert sé ráð fyrir í fyrrnefndri áætlun, sbr. 1. málsl. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 60/2007. Slík mál komi þess vegna alla jafna ekki inn á borð stjórnar nema um meiriháttar breytingar sé að ræða. Þrátt fyrir það hafi þjóðgarðsvörður haft fullt eftirlit með téðum framkvæmdum.

Þjóðgarðurinn sé ósammála því að hann hafi viðhaft athafnaleysi. Settum reglum og áætlun þjóðgarðsins hafi verið fylgt. Í stjórnunar- og verndaráætlun sé greinilega gert ráð fyrir endurbótum á veginum í Vesturdal, sem og áningarstöðum ásamt bílastæðum, sem nánar sé útfært í deiliskipulagi Norðurþings. Þjóðgarðsvörður hafi frá árinu 2016 átt í mjög góðum samskiptum við Vegagerðina vegna téðra framkvæmda. Stöðufundir hafi verið haldnir einu sinni til tvisvar á ári, bæði að frumkvæði Vegagerðarinnar og þjóðgarðsvarðar, og á þeim hafi einnig verið farið yfir ýmis atriði er tengist gerð Dettifossvegar. Þá hafi þjóðgarðsvörður einnig átt í samskiptum við eftirlitsmann Vegagerðarinnar á vettvangi, sem og þá verktaka sem á vegum hennar starfi þar. Hafi því framkvæmdirnar verið gerðar í samráði við þjóðgarðsvörð, auk þess sem hann hafi haft virkt eftirlit með þeim.

Vesturdalsvegur sé þjóðvegur og Vegagerðin veghaldari vegarins samkvæmt 13. gr. vegalaga nr. 80/2007. Vegagerðin beri þannig ábyrgð á veghaldi vegarins og hafi í því sambandi ákveðnum skyldum að gegna. Til að mynda beri henni að gæta að umferðaröryggi, þ. á m. með vegagerð, þjónustu og viðhaldi á vegum. Í því sambandi sé bent á að þrátt fyrir að lög nr. 60/2007 séu sérlög gagnvart vegalögum nr. 80/2007 og gangi þeim framar gildi ekki hið sama hvað stjórnunar- og verndunaráætlun þjóðgarðsins varði. Áætlunin hafi ekki ígildi laga og sé þar af leiðandi réttlægri. Vegalög gangi þannig framar stjórnunar- og verndaráætlun þjóðgarðsins og beri við ákvarðanatöku framkvæmda að taka mið af því.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi tekur fram að hann uppfylli skilyrði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, enda séu meðlimir fleiri en 30 og samrýmist málið tilgangi samtakanna. Þá séu skilyrði 4. mgr. 4. gr. laganna þar að auki uppfyllt, sbr. meðfylgjandi gögn. Kærandi hafni því að kæra sé of seint fram komin með vísan til ákvæðis lokamálsliðar 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og fyrri úrlausna úrskurðarnefndarinnar, um að þegar lögákveðið sé að ákvörðun skuli birt byrji kærufrestur ekki að líða fyrr en birt hafi verið. Ágreiningslaust sé í málinu að birting hafi ekki farið fram og liggi ótvíræð yfirlýsing fyrir um það af hálfu Norðurþings, leyfisveitanda í málinu.

Ítrekað sé að þeim framkvæmdum sem eigi sér stað í Vesturdal og mál þetta fjalli um hafi í raun ekki verið lýst sem hluta af neinum hinna þriggja áfanga framkvæmdarinnar við Dettifossveg í áliti Skipulagsstofnunar á umhverfisáhrifum, heldur sem sérstökum þætti verks. Í niðurstöðukafla álitsins sé ekki fjallað um umhverfisáhrif þess þáttar. Þá hafi matsskýrsla ekki verið í samræmi við samþykkta matsáætlun, en athugasemdir stofnunarinnar við matsáætlun, sem tengist inntaki þessa kærumáls, hafi ekki ratað í frummatsskýrslu.

Hvorki í bókun bæjarstjórnar frá 29. apríl 2014 né í málsrökum Norðurþings sé vikið að því hvort uppfyllt hafi verið skilyrði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum til þess að heimila útgáfu framkvæmdaleyfis og ekkert sé fjallað um það hvort framkvæmdin sé sú sama og metin var, sbr. þágildandi 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þar sé ekki heldur tekin rökstudd afstaða til álits Skipulagsstofnunar, sbr. þágildandi 2. mgr. 14. gr. sömu laga. Bæjarstjórn hafi í bókun sinni ekkert fjallað um hvort framkvæmdin væri í samræmi við stjórnunar- og verndaráætlun Vatnajökulsþjóðgarðs, sem telja verði að sé skipulagsáætlun í skilningi ákvæðisins. Þá sé vísað til fordæmis Hæstaréttar í máli nr. 575/2016 þar sem deilt hafi verið um gildi framkvæmdaleyfis fyrir Suðurnesjalínu 2, en samkvæmt dóminum hafi sveitarstjórn borið að athuga hvort viðkomandi mat á umhverfisáhrifum uppfyllti ákvæði laga nr. 106/2000 og hvort það væri haldið verulegum annmörkum sem leiddu til þess að framkvæmdaleyfið gæti ekki átt stoð í því.

Áréttað sé að framkvæmdaleyfi hafi hvorki verið sent Vegagerðinni né hafi ákvörðun um útgáfu þess verið birt opinberlega, auk þess sem það uppfylli ekki skilyrði reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Umsókn um framkvæmdaleyfi hafi verið óskýr og fylgigögn ófullkomin, sérstaklega varðandi framkvæmdir í Vesturdal. Af umsókn og fylgigögnum virðist mega ráða að alls ekki hafi verið sótt um leyfi fyrir neinum framkvæmdum við veginn niðri í Vesturdal, heldur aðeins framkvæmdum við veginn niður brekkuna í dalinn og svo bílastæðum við brekkurætur. Framkvæmdin sé þar að auki ekki í samræmi við deiliskipulag, en samkvæmt því eigi vegbótum að ljúka á bílastæði þegar komið sé niður brekkuna í Vesturdal, auk þess sem engar skeringar eða fyllingar séu heimilar á Vesturdalsvegi frá tengingu hans við nýjan veg á Langavatnshöfða, niður í Vesturdal og í dalnum sjálfum. Í deiliskipulagi segi enn fremur að vegur í Vesturdal skuli vera malbikaður, en í hinu kærða framkvæmdaleyfi sé gert ráð fyrir því að leggja skuli á veginn klæðningu. Samkvæmt upplýsingum frá fulltrúa Vegagerðarinnar á vettvangi sé grundvallarmunur á undirbyggingu malbiks og klæðningar. Undir klæðningu þurfi að byggja veginn mun meira upp.

Greinargerð Norðurþings styðji við málatilbúnað kæranda um að eftirlit skipulagsfulltrúa með framkvæmdum hafi ekki verið í samræmi við lög. Það sé annmarki á framkvæmd ákvörðunar.

Kærandi telji hinar kærðu framkvæmdir óheimilar samkvæmt stjórnunar- og verndaráætlun og deiliskipulag svæðisins sé í ósamræmi við áætlunina. Óháð þessu og til viðbótar telji kærandi að framkvæmdir fari út fyrir það sem deiliskipulag heimili, sé það í samræmi við stjórnunar- og verndaráætlun. Kærandi og Vatnajökulsþjóðgarður séu sammála um að ákvæði áætlunarinnar séu æðri deiliskipulagi frá 2013. Framkvæmdir sem styðjist við deiliskipulagið og séu ekki í samræmi við stjórnunar- og verndaráætlun séu því efnislega ólögmætar vegna hinnar almennu samræmingarreglu skipulagsréttar í stigskiptu skipulagi.

Í 12. gr. laga nr. 60/2007 um Vatnajökulsþjóðgarð segi að stjórnunar- og verndaráætlun skuli hafa að geyma ákvæði um landnýtingu, mannvirkjagerð, samgöngur og aðra innviði innan þjóðgarðs, umferðarrétt, aðgengi og not. Ákvæði laganna verði ekki skýrð á annan hátt en þann að í framkvæmdir sé ekki heimilt að ráðast nema gert sé ráð fyrir þeim í áætluninni, sem staðfest hafi verið af ráðherra 2011. Í henni sé kveðið á um að vegakerfi þjóðgarðsins verði ekki umfangsmeira en það hafi verið þegar áætlunin hafi verið samþykkt. Um Vesturdalsveg segi að legu hans verði breytt og gerður nýr útsýnis- og áningarstaður. Að mati kæranda bendi þetta orðalag ekki til þess að umfang vegakerfisins eigi að aukast með þessari aðgerð.

Vegagerðin haldi því fram í greinargerð að henni hafi borist tilkynning um framkvæmdaleyfi með bréfi, dags. 6. maí 2014. Þetta sé í ósamræmi við athugasemdir sveitarfélagsins og staðfest sé að Vegagerðinni hafi ekki borist útgefið leyfi skipulagsfulltrúans fyrr en eftir kæru í máli þessu. Umfjöllun Vegagerðarinnar um tölusett skilyrði í leyfinu neðst á bls. 6 í greinargerð sé villandi því ekkert slíkt hafi verið í bókun sveitarstjórnar eða skipulags- og bygginganefndar sveitarfélagsins og leyfið hafi ekki borist Vegagerðinni.

Kærandi sé ósammála því mati að framkvæmdin sem hér sé deilt um sé einungis mjög óverulegur hluti af heildarframkvæmdinni við Dettifossveg. Vesturdalur sé viðkvæmur fyrir mannvirkjagerð og umferð og hafi ekki legið ljóst fyrir í mati á umhverfisáhrifum 2006 að neinar framkvæmdir sem heitið gætu yrðu þar, sem svo hafi verið sett í enn annað samhengi í matsskyldumálinu 2010. Ítrekaður sé sá skilningur sem fram hafi komið í því máli að til hafi staðið að nýr áfangastaður tæki við álagi sem ella hefði orðið á Vesturdal. Tekið sé undir það sjónarmið sem fram komi í greinargerð Vegagerðarinnar að einungis lítilsháttar þurfi að byggja undir malbikaða vegi. Vegagerðin sé bara ekki að byggja undir malbikaðan Vesturdalsveg heldur klæðningu, sem sé önnur framkvæmd. Þá sé kærandi því ósammála að sveitarfélaginu hafi ekki borðið að fjalla um skilyrði Skipulagsstofnunar eða taka afstöðu til þeirra. Lög mæli með skýrum hætti fyrir um skyldu leyfisveitanda í þessum efnum og tengist þetta einnig rannsóknarskyldu stjórnvalds. Frávik frá því hljóti að vera svo alvarlegur annmarki að varði ógildingu leyfis.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Í samræmi við 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. eiga umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um tilgreindar ákvarðanir og ætlað brot á þáttökurétti er að ræða, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Kærandi er umhverfisverndarsamtök sem hafa að markmiði verndun náttúrlegs umhverfis á Norðurlandi. Félagsaðild er opin, meðlimir eru fleiri en 30 og í gögnum málsins er ársskýrsla félagsins fyrir árið 2020. Þá liggur fyrir endurskoðað bókhald í skilningi 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Með hliðsjón af framangreindu uppfyllir kærandi skilyrði 3. og 4. mgr. 4. gr. nefndra laga og verður málinu því ekki vísað frá sökum aðildarskorts.

Kærandi beinir kæru sinni og kröfum á hendur Vegagerðinni, sveitarstjórn og skipulagsfulltrúa Norðurþings og þjóðgarðsverði norðursvæðis Vatnajökulsþjóðgarðs, ýmist vegna athafna eða athafnaleysis, svo og vegna skorts á eftirliti.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Um kæruheimild vísar kærandi til d-liðar og eftir atvikum b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Samkvæmt nefndum b-lið er umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtökum sem uppfylla skilyrði laganna til kæruaðildar heimilt að kæra ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Samkvæmt d-lið ákvæðisins, sbr. breytingalög nr. 89/2018, er samtökum þessum heimilt að kæra athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lúta að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Ákvæði þau sem kærandi hefur vísað til um kæruheimild lúta að kæruaðild, en fela ekki í sér sjálfstæða kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar, en mælt er fyrir um slíkar heimildir í öðrum lögum, eins og fram kemur í niðurlagi 1. málsl. nefndrar 1. gr. laga nr. 130/2011.

Úrskurðarnefndin er kærustjórnvald og ná valdheimildir nefndarinnar til lögmætisathugunar á þeim álitaefnum sem undir hana eru bornar á grundvelli kæruheimilda í lögum. Ekki er mælt í lögum fyrir um kæruheimild til nefndarinnar vegna þjóðgarðsvarðar eða Vatnajökulsþjóðgarðs, en tilgreint er í 19. gr. laga nr. 60/2007 um Vatnajökulsþjóðgarð að ákvarðanir sem teknar séu á grundvelli þeirra laga séu kæranlegar til umhverfis- og auðlindaráðherra. Þá er enga almenna kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar að finna vegna athafna eða athafnaleysis Vegagerðarinnar í lögum, s.s. vegalögum nr. 80/2007. Í máli þessu er Vegagerðin framkvæmdaraðili, en kæruheimildir vegna athafna og athafnaleysis framkvæmdaraðila er að finna í 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þær kæruheimildir eru þó takmarkaðar við að framkvæmdaraðili láti hjá líða að kynna almenningi tillögu að matsáætlun, sbr. 1. mgr. 8. gr. sömu laga, eða láti hjá líða að kynna framkvæmd og frummatsskýrslu, sbr. 3. mgr. 10. gr. laganna. Þau tilvik eiga ekki við í þessu máli, enda fjallar það ekki um málsmeðferð vegna mats á umhverfisáhrifum, auk þess sem álit Skipulagsstofnunar á mati á umhverfisáhrifum Dettifossvegar lá fyrir 27. júlí 2006 og ákvörðun um að breyting á tengingum að Hólmatungum og Vesturdal/Hljóðaklettum væri ekki matsskyld lá fyrir 27. apríl 2010. Var þeirri málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 því lokið löngu áður en heimild til þess að kæra athöfn eða athafnaleysi sem brýtur gegn þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum var fest í lög með breytingalögum nr. 89/2018. Verður kæru málsins því vísað frá úrskurðarnefndinni að því er varðar kröfur kæranda vegna þjóðgarðsvarðar, Vatnajökulsþjóðgarðs og Vegagerðarinnar, en sá hluti er varðar þjóðgarðinn verður framsendur umhverfis- og auðlindaráðherra.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi samþykkt á fundi bæjarstjórnar 29. apríl 2014. Er það leyfi kært að því leyti er viðkemur hinum umdeildu framkvæmdum og gerir kærandi þá kröfu að viðurkennt sé að sú ákvörðun hafi ekki falið í sér leyfi til þeirra framkvæmda sem nú er um deilt og hann telur upp í sjö stafliðum. Slík viðurkenningarkrafa felur í sér að úrskurðarnefndin túlki efni framkvæmdaleyfisins, en ekki er til staðar sérstök lagaheimild til að leita slíkrar efnislegrar umfjöllunar einnar og sér.

Í samþykktri umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfið var tekið fram að nýr Dettifossvegur myndi liggja frá nýrri vegtengingu að Dettifossi að Norðausturvegi. Frá Dettifossvegi yrðu lagðar tvær nýjar vegtengingar, annars vegar að Hólmatungum og hins vegar að Langavatnshöfða ofan við Hljóðakletta. Kaflinn frá Dettifossi að Norðausturvegi yrði 29,7 km langur. Ný tenging að Hólmatungum yrði 2,6 km löng og tenging að Langavatnshöfða ofan Hljóðakletta 1,4 km löng. Samtals yrðu nýju vegarkaflarnir um 33,7 km langir. Við Hólmatungur og á Langavatnshöfða yrðu byggð ný bílastæði. Núverandi vegtenging að Vesturdal yrði lögð klæðningu og byggt nýtt bílastæði fyrir daggesti neðan við brekkuna ofan í Vesturdal. Bílastæðið í Vesturdal yrði lagt klæðningu, en önnur bílastæði malbikuð. Af lýsingu þessari verður ekki annað ráðið en að samþykkt hafi verið framkvæmdaleyfi er taki til bílastæðis í Vesturdal, bílastæðis við Hljóðakletta, vegtengingar á milli fyrrgreindra bílastæða og vegtengingar frá Dettifossvegi við brekkurætur í Vesturdal. Verður því litið svo á að framkvæmdaleyfið sé kært að þeim hluta, en utan kæru falli veglagning 29,7 km kafla frá Dettifossi að Norðausturvegi.

Svo sérstaklega stendur á í þessu máli að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum Dettifossvegar lá fyrir 2006 og á árinu 2010 tók stofnunin ákvörðun um að breyting á framkvæmdinni skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi það sem samþykkt var 2014 er hvað nefndar vegtengingar og bílastæði varðar í samræmi við þá framkvæmd sem lýst er í tilkynningu Vegagerðarinnar og í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar þar sem fjallað var um breytingu framkvæmda við Dettifossveg.

Í áliti Skipulagsstofnunar er framkvæmdum við Dettifossveg lýst og í kafla 2.1.4 um vegtengingar er tekið fram að í matsskýrslu séu einnig lagðar fram tillögur að þremur vegtengingum frá fyrirhuguðum vegi. Að Dettifossi og Hafragilsfossi sé gert ráð fyrir tengingu sem víki nokkuð frá núverandi vegi en tengingar að Hólmatungum og niður í Vesturdal að Hljóðaklettum muni fylgja núverandi tengingum. Í almennri framkvæmdalýsingu kemur og fram að lagfæra þurfi og stækka bílastæði á þessum ferðamannastöðum og byggja áningarstaði og útskot við veginn. Í álitinu er ekkert fjallað um umhverfisáhrif þessa hluta framkvæmdarinnar, en tekið er fram í matsskýrslu að til að neikvæð áhrif hennar verði sem minnst verði vegurinn, vegtengingar, námusvæði, bílastæði, áningarstaðir og útskot aðlöguð landi eins vel og hægt sé, reynt að raska ósnertu landi sem minnst og gróðursvæði endurheimt. Þá er tekið fram um vegtengingar að vegur verði lítið upphækkaður og um bílastæði er tekið fram að þau þurfi ýmist að lagfæra, stækka eða búa til ný. Í matsskýrslu er einnig tekið fram í svörum Vegagerðarinnar vegna umsagnar Umhverfisstofnunar að miðað verði við að sem næst engar skeringar eða fyllingar verði vegna vegtenginga, aðeins verði bætt burðarlagsefni ofan á núverandi tengingar og þær lagðar klæðningu. Í áliti sínu gerir stofnunin að skilyrði að „Tryggt verði að samhliða vegagerð og sem hluti af mótvægisaðgerðum vegna aukins fjölda ferðamanna með tilkomu Dettifossvegar þarf Vegagerðin í samráði við þjóðgarðyfirvöld að gera áningarstaði og útskot við veginn. Einnig þurfi Vegagerðin að lagfæra bílastæði og aðkomuvegi að þeim við Dettifoss og Hafragilsfoss, Hólmatungur, við upplýsingahús í Vesturdal og við Hljóðakletta, gera nýtt bílastæði og aðkomuveg að því við Ytra-Þórunnarfjall, og malbikaða göngustíga (frá bílastæðum) að Dettifossi, Ytra-Þórunnarfjalli og Hljóðaklettum.“

Matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar vegna breytinga á Dettifossvegi varðaði tengingar að Hólmatungum og Vesturdal/Hljóðaklettum. Í nefndri matsskylduákvörðun er reifað að fyrirhuguð framkvæmd lúti að nýjum vegtengingum „annars vegar að útsýnisstöðum við Hólmatungur og hins vegar að Hljóðaklettum og Vesturdal. Vegtenging að Hólmatungum verði 2,6 km löng og muni fylgja núverandi vegi á 0,7 km löngum kafla. Vegtenging að Hljóðaklettum og Vesturdal verði 1,4 km löng og muni fylgja núverandi vegi fyrstu 0,4 km.“ Þá kemur fram í ákvörðuninni að „vegirnir verði lagðir klæðningu en lítið upphækkaðir og með hámarkshraða 40-50 km/klst sem verði ákvarðaður í samráði við þjóðgarðsyfirvöld. Bílastæði verði útfærð í samráði við þjóðgarðsyfirvöld svo og frágangur núverandi vegtengingar að Hólmatungum sem verði lögð af.“ Í tilkynningu Vegagerðarinnar til Skipulagsstofnunar um framkvæmdina kemur fram að breytingar frá matinu 2006 felist í því að „Ný, 2,6 km löng vegtenging verður lögð að Ytra-Þórunnarfjalli, í stað þeirrar vegtengingar sem kynnt var við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Vegtengingin fylgir núverandi tengingu að Hólmatungum minna en áður var gert ráð fyrir. Bílastæði við Hólmatungur verður útfært í samræmi við nýja staðsetningu. Ný, 1,4 km löng vegtenging verður lögð að Langavatnshöfða, sem lögð verður til viðbótar við núverandi tengingu að Vesturdal sem kynnt var við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Bílastæði á Langavatnshöfða verður útfært í samræmi við nýja staðsetningu.“ Eru lýsingar þessar í samræmi við það sem fram kom í umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi, eins og áður er lýst.

Kærandi hefur áður átt kæruaðild að máli þar sem Dettifossvegur var til umfjöllunar, en í kærumáli nr. 58/2007 hafnaði úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála ógildingarkröfu kæranda vegna framkvæmdaleyfis Skútustaðahrepps fyrir vegagerð, sem var hluti þess mats á umhverfisáhrifum sem Skipulagsstofnun lét í té álit sitt um á árinu 2006. Deiliskipulag Dettifossvegar lá fyrir árið 2013, en hvorki matsskylduákvörðunin frá 2010 né deiliskipulagið hafa sætt kæru og framkvæmdaleyfið frá 2014 ekki fyrr en nú.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kærufrestur einn mánuður frá því kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæti opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Við útgáfu leyfisins árið 2014 var kveðið á um í þágildandi 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000, nú 4. mgr. sömu lagagreinar, að leyfisveitandi skyldi birta opinberlega ákvörðun sína um útgáfu leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum innan tveggja vikna frá útgáfu leyfis, auk þess sem í ákvörðun skyldi tilgreina kæruheimild og kærufrest þegar það ætti við. Auglýsing um framkvæmdaleyfið mun ekki hafa verið birt opinberlega svo sem bar að gera, a.m.k. vegna veglagningar 29,7 km kafla frá Dettifossi að Norðausturvegi, sem óumdeilt er að var hluti mats á umhverfisáhrifum, en sá hluti leyfisins er ekki kærður. Sambærileg skylda um opinbera auglýsingu ákvörðunar um útgáfu leyfis til framkvæmda, sem veitt er í kjölfar matsskylduákvörðunar þess efnis að framkvæmd þurfi ekki að sæta mati á umhverfisáhrifum, er ekki fest í lög. Í meðförum sveitarfélagsins var á hinn bóginn ekki gerður greinarmunur á þeim framkvæmdum sem um var sótt eftir því hvort fjallað hefði verið um þær í mati á umhverfisáhrifum Dettifossvegar eða matsskylduákvörðun vegna breytingar þeirrar framkvæmdar. Verður því að telja að birta hafi átt auglýsingu opinberlega um framkvæmdaleyfið, enda einungis um eitt leyfi að ræða vegna ýmissa framkvæmda. Þótt kæranda hafi vart getað dulist þær framkvæmdir sem um er deilt, vegna tíðs fréttaflutnings og sökum þess að félagsmenn samtakanna, þ. á m. stjórnarmaður þeirra, hafa sinnt trúnaðarstörfum hjá Vatnajökulsþjóðgarði með þátttöku í svæðisráði og stjórn þjóðgarðsins, er ekki hægt að líta fram hjá því að tilgangur þess að birta skuli ákvörðun opinberlega er m.a. sá að veita almenningi þann möguleika að gæta réttar síns. Að því virtu verður lögmæti framkvæmdaleyfisins, sem samþykkt var á fundi bæjarstjórnar 29. apríl 2014, látið sæta efnisathugun úrskurðarnefndarinnar að þeim hluta sem kærður er.

Samkvæmt þágildandi 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 bar leyfisveitanda við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem sætt hafði mati á umhverfisáhrifum að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Það liggur í hlutarins eðli að eftir því sem þau umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar sem leidd eru í ljós í mati á umhverfisáhrifum eru neikvæðari verður að gera strangari kröfur til þess að sveitarstjórn taki með vönduðum hætti rökstudda afstöðu til álits stofnunarinnar við leyfisveitingu. Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var bókað við leyfisveitinguna að framkvæmdin væri í samræmi við samþykkt deiliskipulag Dettifossvegar og að fullnægjandi gögn lægju fyrir. Var og samþykkt að skipulagsfulltrúa yrði falið að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir vegagerðinni. Í útgefnu leyfi er tiltekið að fylgja þurfi þeim skilyrðum sem fram komi í áliti Skipulagsstofnunar frá 27. júlí 2006 og eru þau tekin orðrétt upp í framkvæmdaleyfið, þ. á m. skilyrði um að samhliða vegagerð þurfi að gera áningarstaði og útskot í samráði við þjóðgarðsyfirvöld, lagfæra bílastæði og aðkomuvegi að þeim o.fl. Ljóst er að betur hefði farið á því að bæjarstjórn bókaði um þessi atriði í fundargerð sinni. Til þess er þó að líta að í áliti Skipulagsstofnunar og matsskýrslu eru engin neikvæð umhverfisáhrif tilgreind vegna vegtenginga og bílastæða sem fjallað var um sem hluta framkvæmdarinnar heldur er í skilyrði vegna þessa sérstaklega tekið fram að um hluta af mótvægisaðgerðum sé að ræða vegna aukins fjölda ferðamanna með tilkomu Dettifossvegar. Er því ekki hægt að líta svo á að um ógildingarannmarka hafi verið að ræða við veitingu þess hluta framkvæmdaleyfisins sem kærður er, enda gaf ekkert í mati á umhverfisáhrifum til kynna nein þau efnisatriði sem sérstaklega þyrfti að taka rökstudda afstöðu til.

Af hálfu kæranda hefur verið vísað til þess að Vegagerðin hafi ekki fengið framkvæmdaleyfið sent í kjölfar útgáfu þess árið 2014 og skilyrði 11. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi varðandi útgáfu skriflegs framkvæmdaleyfis sem skuli vera aðgengilegt á framkvæmdastað því ekki verið uppfyllt. Í greinargerð sveitarfélagsins er vísað til þess að svo virðist sem leyfið hafi ekki verið póstlagt. Af hálfu Vegagerðarinnar kemur hins vegar fram að Norðurþing hafi tilkynnt stofnuninni um veitingu framkvæmdaleyfisins með bréfi, dags. 6. maí 2014, og í þeim gögnum sem hún afhenti úrskurðarnefndinni var að finna hið umþrætta framkvæmdaleyfi. Hefur ekkert komið fram sem bendir til annars en að það leyfi hafi verið til staðar hjá framkvæmdaraðila á framkvæmdartíma. Í 12. gr. nefndrar reglugerðar segir að í framkvæmdaleyfi skuli m.a. koma fram heiti og dagsetning þeirra gagna sem leyfið byggir á, gildistími og eftirlitsaðili framkvæmdar, að framkvæmd skuli samræmast samþykktum hönnunargögnum og að ef breytingar verði á framkvæmd skuli tilkynna það leyfisveitanda og Skipulagsstofnun ef framkvæmd falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þessar upplýsingar koma ekki fram í leyfinu sjálfu, hins vegar er í leyfinu vísað til umsóknar um framkvæmdaleyfi og fylgiskjala þar sem er m.a. að finna upplýsingar um eftirlitsaðila og heiti gagna. Að mati úrskurðarnefndarinnar eru þessir annmarkar ekki þess eðlis að leiða eigi til ógildingar þess hluta framkvæmdaleyfisins sem til skoðunar er í þessu máli og verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Úrskurðarnefndin hefur komist að þeirri niðurstöðu að efni framkvæmdaleyfis Norðurþings frá árinu 2014 sé í samræmi við þá málsmeðferð sem fram fór á grundvelli laga nr. 106/2000. Kærandi byggir hins vegar á því að framkvæmdir þær sem nú eigi sér stað í Vesturdal hafi hvorki verið hluti af því mati á umhverfisáhrifum sem fram fór 2006 né hluti þeirrar málsmeðferðar sem endað hafi með matsskylduákvörðun 2010. Hafi almenningur af þeim sökum aldrei átt kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við málsmeðferð skv. lögum nr. 106/2000. Eins og mál þetta er sett fram af kæranda hálfu er það því ekki framkvæmdaleyfið sjálft sem er eiginlegur ágreiningur málsins. Er af hans málatilbúnaði það helst að skilja að hann telji að framkvæmdir séu meiri að umfangi en hið veitta leyfi geri ráð fyrir þar sem hönnun þeirra umdeildu framkvæmda sem fram fari á viðkvæmu svæði hafi ekki legið fyrir að fullu þegar framangreind málsmeðferð fór fram samkvæmt lögum nr. 106/2000. Hafi almenningur af þeim sökum ekki haft möguleika á að gera athugasemdir við framkvæmdirnar fullhannaðar. Hefur kærandi það helst við framkvæmdirnar að athuga að hækkun og breikkun vegtenginga sé of mikil og að bílastæði verði of mikil að umfangi. Verður að skilja kæruna sem svo að kærandi telji að framkvæmdirnar að því leyti hafi ekki verið heimilaðar. Um það hefur úrskurðarnefndin, sem er kærustjórnvald í stigskiptri stjórnsýslu, ekki fyrsta mat heldur er öðrum stjórnvöldum það falið.

Samkvæmt 16. gr. skipulagslaga hefur sveitarstjórn eftirlit með því að framkvæmdir séu í samræmi við útgefið framkvæmdaleyfi og er skipulagsfulltrúa falið það eftirlit í umboði sveitarstjórnar, sbr. 15. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Í 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 eru skipulagsfulltrúa jafnframt veittar heimildir til að beita þvingunarúrræðum, t.d. vegna framkvæmda sem ekki rúmast innan framkvæmdaleyfis, sem eftir atvikum skulu staðfest af sveitarstjórn eða tilkynnt henni, sbr. 1. og 2. mgr. lagagreinarinnar. Gera lög þannig ráð fyrir því að skipulagsfulltrúi hafi eftirlit með framkvæmdum og taki eftir atvikum ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða. Kærandi hefur ekki, svo ráðið verði, beint erindi til skipulagsfulltrúa eða sveitarstjórnar Norðurþings þess efnis að beitt verði þvingunarúrræðum eða stöðvaðar verði þær framkvæmdir sem um er deilt á þeim grundvelli að þær séu óleyfisframkvæmdir, m.a. vegna þess að ekki hafi verið fjallað nægilega ítarlega um hönnun framkvæmdanna í mati á umhverfisáhrifum eða í matsskylduákvörðun, og þátttaka almennings þannig ekki verið tryggð, en afgreiðsla viðkomandi aðila á slíku erindi er eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar skv. 52. gr. skipulagslaga. Gæti þá fyrst komið til kasta nefndarinnar enda ekki útilokað, hvað sem líður afstöðu Vegagerðarinnar til þess álitaefnis, að af hálfu sveitarfélagsins verði komist að þeirri niðurstöðu að hönnun framkvæmdanna í Vesturdal, að loknu samráði Vegagerðarinnar og Vatnajökulsþjóðgarðs, kalli á nýtt framkvæmdaleyfi. Er í því sambandi rétt að benda á að í 6. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012 kemur fram að verði breyting á framkvæmd skuli afla samþykkis leyfisveitanda við breytingunni og skuli leyfisveitandi þá meta hvort breyting kalli t.d. á nýtt framkvæmdaleyfi.

Þá þykir rétt að benda á að í 8. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 er lögfest heimild fyrir alla til að bera fram fyrirspurn til Skipulagsstofnunar um hvort tiltekin framkvæmd falli í flokk B eða flokk C í 1. viðauka við lögin og er þá sú skylda lögð á stofnunina að leita upplýsinga um framkvæmdina hjá framkvæmdaraðila og leyfisveitanda og taka ákvörðun um hvort hún eigi undir 6. gr. laganna. Ekkert í málinu bendir til þess að kærandi hafi beint slíku erindi til Skipulagsstofnunar, svo sem honum hefði verið rétt að gera teldi hann framkvæmdina matsskylda og að um hana hafi ekki verið fjallað í mati á umhverfisáhrifum. Það leiðir af stigskiptri stjórnsýslu að fyrr en svo hefur verið gert getur úrskurðarnefndin ekki fjallað um nefnd atriði, enda er Skipulagsstofnun það stjórnvald sem tekur ákvarðanir um matsskyldu. Slíkar matsskylduákvarðanir, sem og athöfn eða athafnaleysi sem brýtur gegn þátttökurétti almennings á grundvelli nefndrar 8. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sæta síðan eftir atvikum lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar sem kærustjórnvalds.

Eins og áður er fram komið hefur kærandi ekki beint umkvörtunum sínum í þann farveg að þar til bært stjórnvald, s.s. Norðurþing eða Skipulagsstofnun, geti tekið ákvörðun, aðhafst eða látið eitthvað afskiptalaust. Fyrir utan framkvæmdaleyfi það sem þegar hefur verið um rætt er því ekki til staðar nein sú ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi á þessu stigi málsins sem sætt getur lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar. Verður kröfum kæranda því vísað frá úrskurðarnefndinni að öðru leyti en sem viðkemur framkvæmdaleyfi frá 29. apríl 2014, en kröfu kæranda um ógildingu þess að hluta verður hafnað, eins og áður greinir.

Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist nokkuð vegna sáttaumleitana Vegagerðarinnar með aðilum.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi veiting sveitarstjórnar Norðurþings frá 29. apríl 2014 á framkvæmdaleyfi að þeim hluta er varðar framkvæmdir við vegtengingar og bílastæði í Vesturdal.

Að öðru leyti er kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.