Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
apr 17
Love0

33/2024 Sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi

Með

Árið 2024, miðvikudaginn 16. apríl, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 33/2024, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 29. febrúar 2024 um að veita rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa eða stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. mars 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir Hábrún ehf. þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 29. febrúar 2024 að veita Arctic Sea Farm ehf. rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. mars 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir A, eigandi jarðarinnar Sandeyri við Snæfjallaströnd, sömu ákvörðun með kröfu um ógildingu hennar. Þá er einnig krafist stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða. Verður það mál, sem er nr. 35/2024, sameinað kærumáli þessu þar sem um sömu ákvörðun er að ræða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi. Verður nú tekin afstaða til fyrirliggjandi kröfu um stöðvun framkvæmda, sbr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Málavextir: Hinn 1. apríl 2015 gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi til handa Arctic Sea Farm ehf. fyrir framleiðslu á 4.000 tonnum á ári af regnbogasilungi, með 5.300 tonna hámarkslífmassa,. Matvælastofnun gaf svo út rekstrarleyfi (FE-1127) fyrir sama hámarkslífmassa 4. september 2020. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála en með úrskurði, uppkveðnum 26. febrúar 2021 í máli nr. 89/2020, var kröfu um ógildingu hennar hafnað.

Í september 2020 lagði Arctic Sea Farm fram matsskýrslu til Skipulagsstofnunar um 8.000 tonna laxeldi og/eða silungseldi í Ísafjarðardjúpi, framleiðsluaukningu um 3.800 tonn, og óskaði eftir áliti stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Álit stofnunarinnar lá fyrir 28. janúar 2021. Taldi stofnunin að matsskýrslan uppfyllti skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum hefði verið lýst á fullnægjandi hátt. Var það álit stofnunarinnar að helstu neikvæði áhrif eldisins fælist í auknum áhrifum á botndýralíf og eðlisþætti sjávar, mögulegum áhrifum á villta laxfiska vegna aukins álags laxalúsar og mögulegum áhrifum á villta laxfiskstofna vegna erfðablöndunar. Auk þess taldi stofnunin að eldið kæmi til með að hafa neikvæð samlegðaráhrif með öðru eldi í Ísafjarðardjúpi á framangreinda þætti.

Arctic Sea Farm sótti um rekstrarleyfi hjá Matvælastofnun 20. maí 2019 fyrir 8.000 tonnum af regnbogasilungi og laxi. Hinn 5. júní 2023 auglýsti stofnunin tillögu að rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi, og var frestur til að skila inn athugasemdum gefinn til 5. júlí s.á. Í samræmi við auglýsta tillögu var hið kærða rekstrarleyfi (FE-1174) svo gefið út 29. febrúar 2024. Í leyfinu er leyfishafa heimilað að starfrækja sjókvíaeldi á þremur svæðum í Ísafjarðardjúpi, þ.e. svæðum við Arnarnes, Kirkjusund og Sandeyri. Þá gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi 21. s.m. til handa leyfishafa vegna þeirrar starfsemi sem hér um ræðir. Hefur sú leyfisveiting einnig verið kærð og er það kærumál nr. 36/2024.

Málsrök kærenda: Kærandinn Hábrún ehf. bendir á að eldissvæði leyfishafa við Arnarnes uppfylli ekki skilyrði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar um fiskeldi nr. 540/2020 um fjarlægðarmörk milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila, en einungis 3,1 km sé í eldissvæði kæranda í Skutulsfirði. Matvælastofnun geti að höfðu samráði við Hafrannsóknastofnun veitt undanþágu en vegna neikvæðrar afstöðu þeirrar stofnunar séu forsendur ekki fyrir hendi til þess að veita þá undanþágu. Þá sé ólögmætur sá skilmáli leyfisins að leyfishafa beri að tryggja að fjarlægð í fisk ótengdra aðila verði í samræmi við áðurnefnda reglu 5. mgr. 18. gr. reglugerðar um fiskeldi. Einnig sé ólögmætt það skilyrði að leyfishafi skuli gera samstarfssamning við kæranda og annað fiskeldisfyrirtæki á svæðinu. Leyfishafi muni hefja starfsemi á grundvelli leyfisins með útsetningu seiða á vordögum. Í ljósi þeirra hagsmuna sem í húfi séu sé ótækt að eldi sé hafið á grundvelli leyfis sem háð sé jafn alvarlegum annmörkum og raun beri vitni.

Kærandinn A byggir á því að við útgáfu hins kærða rekstrarleyfis hafi alvarlegur misbrestur orðið sem brjóti í bága við vandaða stjórnsýsluhætti. Öll svæðin sem leyfið taki til séu í hvítum ljósgeira vita á svæðinu sem sé í andstöðu við lög og alþjóðlegar skuldbindingar og ógni þar að auki siglingaöryggi. Strandsvæðisskipulagið sem leyfin byggi á sé ófullnægjandi og að hluta til rangt, auk þess sem starfsemin sé að hluta til innan netlaga og því hefði málsmeðferð samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 átt að gilda um svæðið. Brotið hafi verið gegn lögum nr. 160/2010 um mannvirki en byggingarleyfi skorti fyrir starfseminni. Menningarminjum sé ógnað og hafi málsmeðferð leyfisveitingarinnar ekki verið í samræmi við lög nr. 80/2012 um menningarminjar. Þá leiði leyfisveitingin til óforsvaranlegrar hættu á erfðablöndun og brjóti gegn meginreglum umhverfisréttar. Krafa um stöðvun framkvæmda byggi á því að knýjandi nauðsyn standi til þess að koma í veg fyrir óafturkræf áhrif á náttúruna sem starfsemi leyfisins geti leitt til. Vísað sé til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 127/2023 þar sem fallist hafi verið á kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda með vísan til þess að ýmis álitaefni væru uppi í málinu sem gætu haft áhrif á gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Í úrskurðinum komi fram að nefndin þurfi tóm til að kanna málsatvik frekar og eftir atvikum afla frekari gagna. Eigi það sama við í þessu máli.

Málsrök Matvælastofnunar: Stofnunin tekur fram að við útgáfu hins kærða leyfis hafi ákvæðum þeirra laga og reglugerða sem um leyfisveitinguna gilda verið fylgt og ekkert hafi komið fram sem hafi bent til þess að fallast eigi á kröfu kærenda í málinu. Skýra verði heimild til frestunar réttaráhrifa þröngt og þurfi rík eða veigmikil rök að vera fyrir hendi til að taka slíka ákvörðun. Við matið beri jafnframt að hafa í huga réttmætar væntingar og hagsmuni leyfishafa sem og hversu mikið tjón frestun réttaráhrifa myndi hafa. Með hliðsjón af því sé einsýnt að hafna beri kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa eða stöðvun framkvæmda.

 Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er vísað til þess að heimild til stöðvunar framkvæmda feli í sér þrönga undantekningu frá þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar að kæra fresti ekki réttaráhrifum úrskurðar. Sú meginregla sé tekin skýrt fram í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Heimildinni verði þá og því aðeins beitt að kæruheimildin teljist þýðingarlaus verði framkvæmdir ekki stöðvaðar, sbr. ummæli í greinargerð frumvarps þess er orðið hafi að lögum nr. 130/2011. Til viðbótar sé það að auki skilyrði fyrir því að fallast á stöðvun framkvæmda að efnislegar forsendur liggi að baki kæru. Líta þurfi því til þess hversu líklegt sé að kröfur kæranda nái fram að ganga í málinu. Hvorugt skilyrðið sé uppfyllt í málinu.

Hvað varði eldissvæðið við Arnarnes og Kirkjusund þá sé ljóst samkvæmt rekstrar- og framleiðsluáætlunum leyfishafa að engin starfsemi verði stunduð þar a.m.k. fram til aprílmánaðar árið 2025. Af þessum sökum hafi kærendur enga hagsmuni af því að stöðva framkvæmdir á þeim svæðum, enda augljóst að efnisúrlausn muni liggja fyrir löngu áður en starfsemi hefjist. Þegar af þeirri ástæðu beri að hafna kröfum kærenda um stöðvun framkvæmda hvað þau svæði varði, sbr. til hliðsjónar úrskurð úrskurðarnefndarinnar frá 28. september 2023 í máli nr. 107/2023.

Líta beri til réttmætra hagsmuna allra aðila málsins. Í janúar 2017 hafi leyfishafi sent matsáætlun til Skipulagsstofnunar vegna 8.000 tonna framleiðslu á laxi eða silungi í Ísafjarðardjúpi, en undirbúningur þess hafi í raun hafist nokkru áður. Í kjölfarið hafi tekið við ítarlegt leyfisveitingarferli sem hafi lokið með útgáfu þess leyfis sem mál þetta varði. Það hafi því tekið leyfishafa rúmlega sjö ár að fá umrætt rekstrarleyfi. Þegar kvíasvæðið við Sandeyri verði tilbúið verði seiði sett út í kvíarnar, en umrædd seiði séu nú þegar komin í fulla stærð og þurfi að vera komin út í kvíar í allra síðasta lagi 26. apríl 2024. Að öðrum kosti séu miklar líkur á því ekki verði hægt að nota þau með tilheyrandi tjóni fyrir leyfishafa. Sú staðreynd að leyfishafi verði fyrir tjóni verði framkvæmdir stöðvaðar hafi í úrskurðarframkvæmd verið talin mæla gegn stöðvun, sbr. úrskurður nefndarinnar 22. júlí 2021 í máli nr. 110/2021. Fyrir liggi að tjón leyfishafa yrði verulegt ef framkvæmdir yrðu stöðvaðar. Jafnframt hafi þýðingu sjónarmið um að komast hjá eyðileggingu verðmæta. Einnig beri að líta til þess að leyfishafi hafi haft rekstrarleyfi á svæðinu frá árinu 2012 eða rúmum þremur árum áður en annar kærenda hafi eignast jörðina Sandeyri.

Leyfishafi hafni öllum málsástæðum kærenda og telji enga þeirra, hvorki eina og sér né samanlagt, geta leitt til ógildingar hins kærða leyfis. Þá sé ljóst að kæra yrði ekki þýðingarlaus þó framkvæmdir verði ekki stöðvaðar. Fyrir liggi að heimilaðar framkvæmdir séu allar afturkræfar með einföldum og skjótum hætti. Eldiskvíar séu færanlegar einingar sem einfalt og auðvelt sé að færa úr stað með tiltölulega skjótum hætti. Við slíka framkvæmd þurfi vissulega að huga að aðstæðum og velferð eldisfiska en að öðru leyti séu litlar sem engar hömlur við því að færa til eða fjarlægja eldiskvíar. Gagnstæðar og órökstuddar fullyrðingar um „óafturkræf áhrif á náttúruna“ séu jafnframt í beinu ósamræmi við álit Skipulagsstofnunar um að framkvæmdirnar séu afturkræfar. Það sem meira sé þá sé sú óvenjulega staða uppi í málinu að í lögum sé beinlínis mælt fyrir um hvernig starfsemi fiskeldisstöðvar verði stöðvuð ef rekstrarleyfi hennar sé fellt úr gildi, sbr. 21. gr. c í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Þannig hafi löggjafinn tekið afstöðu til þess hvernig beri að stöðva starfsemi fiskeldisstöðvar sem missi rekstrarleyfi sitt. Við þær aðstæður verði að beita bráðabirgðaúrræðum líkt og stöðvun framkvæmda með sérstakri varúð.

 Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi, sbr. 2. mgr. lagagreinarinnar, og getur úrskurðarnefndin með sömu skilmálum frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem ekki felur í sér stöðvun framkvæmda, sbr. 3. mgr. Um undantekningu er að ræða frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Í athugasemdum með nefndri lagagrein í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum er tekið fram að við mat á því hvort fresta eigi réttaráhrifum ákvörðunar beri að líta til réttmætra hagsmuna allra aðila málsins auk þess sem horfa þurfi til þess hversu líklegt sé að ákvörðuninni verði breytt. Almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Einnig er í athugasemdunum nefnd þau tilvik þar sem kæruheimild verði í raun þýðingarlaus verði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar ekki frestað. Af sama toga eru athugasemdir með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011, en þar segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar.

Í máli þessu er krafa um stöðvun framkvæmda byggð á því að hið kærða rekstrarleyfi sé háð annmörkum. Þá er einnig byggt á því að knýjandi nauðsyn standi til þess að koma í veg fyrir óafturkræf áhrif á náttúruna sem geti leitt af þeirri starfsemi sem leyfið heimili. Í kærumáli þessu eru aðilar máls fleiri en einn og hafa þeir andstæðra hagsmuna að gæta. Fyrir úrskurðarnefndina liggja upplýsingar um að eldissvæðin við Kirkjusund og Arnarnes verði ekki tekin í notkun fyrr en í fyrsta lagi í apríl 2025, en úrskurðar í máli þessu er að vænta fyrir þann tíma. Aftur á móti er ljóst að stefnt er að útsetningu seiða í kvíar á eldissvæði við Sandeyri á næstu dögum og er starfsemi þar því yfirvofandi. Þrátt fyrir það verður ekki álitið með hliðsjón af því tjóni sem stöðvun framkvæmda myndi hafa í för með sér fyrir leyfishafa, svo og að teknu tilliti til þess að ekki verður talið að sú framkvæmd sem hér um ræðir sé óafturkræf, að knýjandi nauðsyn sé fyrir hendi til að beita undantekningarheimild 5. gr. laga nr. 130/2011 og stöðva framkvæmdir á grundvelli hins kærða rekstrarleyfis.

Rétt þykir að taka fram að ýmis álitaefni eru uppi í málinu og ber leyfishafa alla áhættu af því að hefja starfsemi á grundvelli hins kærða leyfis á meðan ekki liggur fyrir endanleg niðurstaða um lögmæti þess.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfum kærenda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar Matvælastofnunar.

apr 17
Love0

36/2024 Sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi

Með

Árið 2024, miðvikudaginn 16. apríl, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 36/2024, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. febrúar 2024 um að veita starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. mars 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi jarðarinnar Sandeyri við Snæfjallaströnd, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. febrúar 2024 að veita starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda, sbr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Málavextir: Hinn 1. apríl 2015 gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi til handa Arctic Sea Farm ehf. fyrir framleiðslu á 4.000 tonnum á ári af regnbogasilungi, með 5.300 tonna hámarkslífmassa, í sjókvíaeldi við Snæfjallaströnd í Ísafjarðardjúpi. Matvælastofnun gaf svo út rekstrarleyfi (FE-1127) fyrir sama hámarkslífmassa 4. september 2020. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála en með úrskurði uppkveðnum 26. febrúar 2021 í máli nr. 89/2020 var kröfu um ógildingu hennar hafnað.

Í september 2020 lagði Arctic Sea Farm fram matsskýrslu til Skipulagsstofnunar um 8.000 tonna laxeldi og/eða silungseldi í Ísafjarðardjúpi, framleiðsluaukningu um 3.800 tonn, og óskaði eftir áliti stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Álit stofnunarinnar lá fyrir 28. janúar 2021. Taldi stofnunin að matsskýrslan uppfyllti skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum hefði verið lýst á fullnægjandi hátt. Var það álit stofnunarinnar að helstu neikvæði áhrif eldisins fælist í auknum áhrifum á botndýralíf og eðlisþætti sjávar, mögulegum áhrifum á villta laxfiska vegna aukins álags laxalúsar og mögulegum áhrifum á villta laxfiskstofna vegna erfðablöndunar. Auk þess taldi stofnunin að eldið kæmi til með að hafa neikvæð samlegðaráhrif með öðru eldi í Ísafjarðardjúpi á framangreinda þætti.

Arctic Sea Farm sótti um starfsleyfi og rekstrarleyfi hjá Matvælastofnun 20. maí 2019 fyrir 8.000 tonnum af regnbogasilungi og laxi, en í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 4. gr. b í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi framsendi stofnunin starfsleyfisumsóknina til Umhverfisstofnunar. Hinn 5. júní 2023 auglýsti Umhverfisstofnun tillögu að starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi, og var frestur til að skila inn athugasemdum gefinn til 3. júlí s.á. Í samræmi við auglýsta tillögu var hið kærða starfsleyfi svo gefið út 21. febrúar 2024. Í leyfinu er leyfishafi heimilað að starfrækja sjókvíaeldi á þremur svæðum í Ísafjarðardjúpi, þ.e. svæðum við Arnarnes, Kirkjusund og Sandeyri. Þá gaf Matvælastofnun út starfsleyfi 29. s.m. til handa leyfishafa vegna þeirrar starfsemi sem hér um ræðir. Hefur sú leyfisveiting einnig verið kærð og er það kærumál nr. 33/2024.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er byggt á því að við útgáfu hins kærða starfsleyfis hafi alvarlegur misbrestur orðið sem brjóti í bága við vandaða stjórnsýsluhætti. Öll svæðin sem leyfið taki til séu í hvítum ljósgeira vita á svæðinu sem sé í andstöðu við lög og alþjóðlegar skuldbindingar og ógni þar að auki siglingaöryggi. Strandsvæðisskipulagið sem leyfin byggi á sé ófullnægjandi og að hluta til rangt, auk þess sem starfsemin sé að hluta til innan netlaga og því hefði málsmeðferð samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 átt að gilda um svæðið. Brotið hafi verið gegn lögum nr. 160/2010 um mannvirki en byggingarleyfi skorti fyrir starfseminni. Menningarminjum sé ógnað og hafi málsmeðferð leyfisveitingarinnar ekki verið í samræmi við lög nr. 80/2012 um menningarminjar. Þá leiði leyfisveitingin til óforsvaranlegrar hættu á erfðablöndun og brjóti gegn meginreglum umhverfisréttar. Krafa um stöðvun framkvæmda byggi á því að knýjandi nauðsyn standi til þess að koma í veg fyrir óafturkræf áhrif á náttúruna sem starfsemi leyfisins geti leitt til. Vísað sé til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 123/2023 þar sem fallist hafi verið á kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda með vísan til þess að ýmis álitaefni væru uppi í málinu sem gætu haft áhrif á gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Í úrskurðinum komi fram að nefndin þurfi tóm til að kanna málsatvik frekar og eftir atvikum afla frekari gagna. Eigi það sama við í þessu máli.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Stofnunin bendir á að við mat á því hvort fresta eigi réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar verði að líta til þess hvort sýnt hafi verið fram á að án frestunar myndi gæta röskunar sem væri óafturkræf eða hefði með öðrum hætti þungbærar afleiðingar. Það liggi ekki fyrir í þessu máli. Starfsleyfi Umhverfisstofnunar séu gefin út eftir mikinn undirbúning og strangt kynningar- og athugasemdaferli í samræmi við lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Sjókvíar utan netlaga teljist mannvirki í skilningi laga nr. 160/2010 um mannvirki og samkvæmt upplýsingum frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi leyfishafi sótt um byggingarleyfi fyrir eldissvæðið við Sandeyri, en áform séu uppi um að það svæði verði fyrst tekið í notkun. Bent sé á að rekstrarleyfi Matvælastofnunar sé háð því að leyfi til mannvirkjagerðar sé til staðar.

 Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi vísar til þess að heimild til stöðvunar framkvæmda feli í sér þrönga undantekningu frá þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar að kæra fresti ekki réttaráhrifum úrskurðar, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar 28. september 2023 í máli nr. 107/2023. Ávallt verði að leggja heildstætt mat á þau andstæðu sjónarmið sem vegist á í hverju máli. Við matið beri að líta til réttmætra hagsmuna allra aðila málsins og hversu líklegt sé að ákvörðuninni verði breytt. Þá hafi það almennt verið talið mæla á móti því að réttaráhrifum verði frestað þegar fleiri en einn aðili eru að máli og þeir eigi andstæðra hagsmuna að gæta. Loks megi nefna þau tilvik þegar kæruheimild verði í raun þýðingarlaus ef réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði ekki frestað.

Líta beri til réttmætra hagsmuna allra aðila málsins. Í janúar 2017 hafi leyfishafi sent matsáætlun til Skipulagsstofnunar vegna 8.000 tonna framleiðslu á laxi eða silungi í Ísafjarðardjúpi, en undirbúningur þess hafi í raun hafist nokkru áður. Í kjölfarið hafi tekið við ítarlegt leyfisveitingarferli sem hafi lokið með útgáfu þess leyfis sem mál þetta varði. Það hafi því tekið leyfishafa rúmlega sjö ár að fá umrætt starfsleyfi. Þegar kvíasvæðið við Sandeyri verði tilbúið verði seiði sett út í kvíarnar, en umrædd seiði séu nú þegar komin í fulla stærð og þurfi að vera komin út í kvíar í allra síðasta lagi 26. apríl 2024. Að öðrum kosti séu miklar líkur á því að ekki verði hægt að nota þau með tilheyrandi tjóni fyrir leyfishafa. Sú staðreynd að leyfishafi verði fyrir tjóni verði framkvæmdir stöðvaðar hafi í úrskurðarframkvæmd verið talin mæla gegn stöðvun, sbr. úrskurður nefndarinnar 22. júlí 2021 í máli nr. 110/2021. Fyrir liggi að tjón leyfishafa yrði verulegt ef framkvæmdir yrðu stöðvaðar. Jafnframt hafi þýðingu sjónarmið um að komast hjá eyðileggingu verðmæta. Einnig beri að líta til þess að leyfishafi hafi haft rekstrarleyfi á svæðinu frá árinu 2012 eða rúmum þremur árum áður en kærendi í máli þessu hafi eignast jörðina Sandeyri.

Leyfishafi hafni öllum málsástæðum kæranda og telji enga þeirra, hvorki eina og sér né samanlagt, geta leitt til ógildingar hins kærða leyfis. Þá sé ljóst að kæra yrði ekki þýðingarlaus þó framkvæmdir verði ekki stöðvaðar. Fyrir liggi að heimilaðar framkvæmdir séu allar afturkræfar með einföldum og skjótum hætti. Eldiskvíar séu færanlegar einingar sem einfalt og auðvelt sé að færa úr stað með tiltölulega skjótum hætti. Við slíka framkvæmd þurfi vissulega að huga að aðstæðum og velferð eldisfiska en að öðru leyti séu litlar sem engar hömlur við því að færa til eða fjarlægja eldiskvíar. Gagnstæðar og órökstuddar fullyrðingar kæranda um „óafturkræf áhrif á náttúruna“ séu jafnframt í beinu ósamræmi við álit Skipulagsstofnunar um að framkvæmdirnar séu afturkræfar. Þá sé sú óvenjulega staða uppi að í lögum sé beinlínis mælt fyrir um hvernig starfsemi fiskeldisstöðvar verði stöðvuð ef rekstrarleyfi hennar sé fellt úr gildi, sbr. 21. gr. c í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Þannig hafi löggjafinn tekið afstöðu til þess hvernig beri að stöðva starfsemi fiskeldisstöðvar sem missi rekstrarleyfi sitt. Við þær aðstæður verði að beita bráðabirgðaúrræðum líkt og stöðvun framkvæmda með sérstakri varúð.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi, sbr. 2. mgr. lagagreinarinnar, og getur úrskurðarnefndin með sömu skilmálum frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem ekki felur í sér stöðvun framkvæmda, sbr. 3. mgr. Um undantekningu er að ræða frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Í athugasemdum með nefndri lagagrein í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum er tekið fram að við mat á því hvort fresta eigi réttaráhrifum ákvörðunar beri að líta til réttmætra hagsmuna allra aðila málsins auk þess sem horfa þurfi til þess hversu líklegt sé að ákvörðuninni verði breytt. Almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Einnig er í athugasemdunum nefnd þau tilvik þar sem kæruheimild verði í raun þýðingarlaus verði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar ekki frestað. Af sama toga eru athugasemdir með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011, en þar segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar.

Kærandi byggir kröfur sínar um stöðvun framkvæmda á því að hið kærða starfsleyfi sé háð annmörkum. Þá er einnig byggt á því að knýjandi nauðsyn standi til þess að koma í veg fyrir óafturkræf áhrif á náttúruna sem geti leitt af þeirri starfsemi sem leyfið heimili. Í kærumáli þessu eru aðilar máls fleiri en einn og hafa þeir andstæðra hagsmuna að gæta. Fyrir úrskurðarnefndina liggja upplýsingar um að eldissvæðin við Kirkjusund og Arnarnes verði ekki tekin í notkun fyrr en í fyrsta lagi í apríl 2025, en úrskurðar í máli þessu er að vænta fyrir þann tíma. Aftur á móti er ljóst að stefnt er að útsetningu seiða í kvíar á eldissvæði við Sandeyri á næstu dögum og er starfsemi þar því yfirvofandi. Þrátt fyrir það verður ekki álitið með hliðsjón af því tjóni sem stöðvun framkvæmda myndi hafa í för með sér fyrir leyfishafa, svo og að teknu tilliti til þess að ekki verður talið að sú framkvæmd sem hér um ræðir sé óafturkræf, að knýjandi nauðsyn sé fyrir hendi til að beita undantekningarheimild 5. gr. laga nr. 130/2011 og stöðva framkvæmdir á grundvelli hins kærða starfsleyfis.

Rétt þykir að taka fram að ýmis álitaefni eru uppi í málinu og ber leyfishafa alla áhættu af því að hefja starfsemi á grundvelli hins kærða leyfis á meðan ekki liggur fyrir endanleg niðurstaða um lögmæti þess.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar Umhverfisstofnunar.

apr 16
Love0

13/2024 Strandvegur

Með

Árið 2024, þriðjudaginn 16. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 13/2024, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyja frá 14. september 2023 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Vest­mannaeyja, 2. áfanga, vegna lóðar nr. 51 við Strandveg.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. febrúar 2024, er barst nefndinni 2. s.m., kæra eigandi, Herjólfsgötu 2, eigandi, Strandvegi 49, eigandi, Herjólfsgötu 5B, eigandi, Herjólfsgötu 4, og eigandi, Herjólfsgötu 5A, þá ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyja frá 14. september 2023 að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Vestmanna­eyja, 2. áfanga, vegna lóðar nr. 51 við Strandveg. Er þess krafist að skipulagsfulltrúa verði gert að sinna sínu hlutverki af hlutleysi með hagsmuni allra í huga. Jafnframt var gerð krafa um stöðvun framkvæmda meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 12. mars 2024.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Vestmannaeyjabæ 12. febrúar 2024.

Málavextir: Á lóðinni Strandvegi 51 í Vestmannaeyjum stendur steinsteypt bygging á einni hæð. Er lóðin á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag miðbæjar Vestmannaeyja, 2. áfangi, frá árinu 2015. Samkvæmt skipulaginu var heimilt að byggja á lóðinni tveggja hæða hús með möguleika á þriðju hæð að hluta.

Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 5. júní 2023 var tekin fyrir umsókn um breytingu á fyrrgreindu deiliskipulagi vegna umræddrar lóðar sem fólst í því að heimilt yrði að byggja þar fjögurra hæða hús með átta íbúðum. Samþykkti ráðið að auglýsa tillöguna samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 og var sú afgreiðsla staðfest af bæjarstjórn á fundi hennar 22. júní 2023. Tillagan var upphaflega auglýst til kynningar 3. júlí s.á. með athugasemdafresti til 14. ágúst s.á. Síðar var tillagan auglýst að nýju 17. júlí 2023 á vefsíðu sveitarfélagsins og í Lögbirtingablaðinu en við það framlengdist athugasemdafrestur til 30. ágúst s.á. Athugasemdir bárust frá hluta kærenda en að kynningartíma loknum var tillagan tekin fyrir að nýju á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 4. september 2023. Samþykkti ráðið breytingartillöguna sem og framlagða greinargerð með svörum við athugasemdum sem bárust á kynningartíma og staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu á fundi 14. s.m. Hluti kærenda þessa máls kærði ákvörðun bæjar­stjórnar til úrskurðarnefndarinnar hinn 10. október 2023 en með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 15. nóvember s.á. í máli nr. 120/2023, var kærumálinu vísað frá þar sem deiliskipulagsbreytingin hafði ekki tekið gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda. Deiliskipulagsbreytingin var send Skipulagsstofnun til yfirferðar en með bréfi stofnunarinnar, dags. 26. október 2023, var sveitarfélaginu tilkynnt um að stofnunin gæti ekki tekið afstöðu til breytingarinnar vegna tiltekinna atriða. Í kjölfarið voru breytingar gerðar á framsetningu deiliskipulagstillögunnar og hún send að nýju til Skipulagsstofnunar. Í bréfi, dags. 2. janúar 2024, gerði stofnunin ekki athugasemdir við birtingu auglýsingar um deiliskipulags­breytinguna og tók hún gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 22. janúar 2024.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir hafi staðið í stappi við Vestmannaeyjabæ vegna þess hvernig staðið hafi verið að bílastæðamálum í tengslum við fyrirhugaða stækkun hússins að Strandvegi 51. Lög séu brotin með því að leyfa byggingaraðila hússins að nýta sér hluta af annarri lóð fyrir bílastæði. Þá veki ekki síður furðu samkomulag sem sveitarfélagið hafi gert við lóðarréttarhafa að Strandvegi 51 um að sá aðili hafi rétt til að nota bílastæði á vesturlóð við Strandveg 50 frá kl. 17 síðdegis til kl. 9 að morgni. Gildistími samningsins sé til 13 ára frá undirritun hans 26. september 2022 og sé því spurt hvar íbúar fjölbýlishússins eigi að leggja bílum sínum eftir 26. september 2035. Í byggingarreglugerð sé gert ráð fyrir a.m.k. einu bílastæði fyrir hverja 35 m2 og a.m.k. einu bílastæði fyrir hreyfihamlaða. Eftir stækkun hússins á grundvelli deiliskipulagsbreytingarinnar þurfi húsið að Strandvegi 51 því að hafa a.m.k. tíu bílastæði auk eins bílastæðis fyrir hreyfihamlaða. Fjöldi bílastæða á svæðinu sé þegar of lítill. Sveitarfélagið sé að ganga erinda byggingaraðila á kostnað nágranna og væntanlegra kaupenda íbúða í húsinu.

Í fyrra kærumáli hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi Vestmannaeyjabær tekið fram að brugðist hafi verið við ábendingum kærenda um bílastæði með því að koma fyrir fleiri bílastæðum, m.a. á nærliggjandi lóð við Strandveg 50. Þessu mótmæli kærendur þar sem um sé að ræða bráðabirgðalausn til 26. september 2035. Þá bendi kærendur á að þegar húsið hafi verið byggt í kringum 1950 hafi eftirlit með mannvirkjagerð verið mjög áfátt. Undir gamla hluta hússins séu ekki sökklar, hvað þá flotsökklar til að dreifa þunganum á jarðveginn.

Málsrök Vestmannaeyjabæjar: Af hálfu Vestmannaeyjabæjar er bent á að lóðin Strandvegur 51 sé á miðbæjarsvæði M-1 samkvæmt Aðalskipulagi Vestmannaeyja 2015–2035. Samkvæmt þeirri skipulagsáætlun sé æskilegt að byggja í þær eyður sem séu í byggðinni og fjölga íbúðum, sérstaklega á efri hæðum. Tillaga að hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu hafi verið auglýst í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og við þá kynningu hafi kærendur komið á framfæri athugasemdum sínum. Í svarbréfi sveitarfélagsins við athugasemdum kærenda hafi þeim verið bent á að lög og reglur geri ekki ráð fyrir tilteknum fjölda bílastæða. Brugðist hafi verið við ábendingum kærenda vegna bílastæða með því að koma fyrir fleiri bílastæðum, m.a. á nærliggjandi lóð við Strandveg 50. Ítarlega hafi verið fjallað um bílastæða­mál í deiliskipulagsbreytingunni. Enn fremur hafi verið merkt bílastæði fyrir hreyfi­hamlaða í samræmi við ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 og byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Þá hafi verið tekið tillit til fyrri athugasemda kærenda og byggingarmagn minnkað frá því sem fyrri tillaga hafi gert ráð fyrir, þ.e. úr 1.500 m2 í 950 m2.

Umhverfis- og skipulagsráð hafi skoðað áætlað skuggavarp og sé skuggavarp á lóð Strandvegar 49 fyrst og fremst síðla dags að sumri til. Í því sambandi sé rétt að taka fram að samkvæmt áðurgildandi deiliskipulagi hafi mænishæð verið heimiluð 14,4 m, en með hinni kærðu deili­skipulagsbreytingu hafi hún lækkað um 0,5 m. Hvað varði athugasemdir er lúti að grunn og þriðju hæð hússins þá verði gert ráð fyrir að lögum og reglum verði fylgt í hvívetna og í engu slegið af þegar komi að öryggi hússins.

 Niðurstaða: Á lóð nr. 51 við Strandveg í Vestmannaeyjum stendur 334,6 m2 steinsteypt einnar hæðar hús. Árið 2015 tók gildi deiliskipulag miðbæjar Vestmannaeyja, 2. áfangi, sem heimilaði byggingu tveggja hæða húss auk þakhæðar á lóðinni. Hin kærða deiliskipulags­breyting gerir m.a. ráð fyrir stækkun byggingarreits lóðarinnar og að reist verði fjögurra hæða hús með auknu byggingarmagni.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Þá brestur úrskurðarnefndina heimild til þess að leggja tilteknar athafnir fyrir byggingar­yfirvöld og borgara. Verður því ekki tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda að skipulagsfulltrúa verði gert að sinna sínu hlutverki af hlutleysi með hagsmuni allra í huga. Verður hins vegar af málsatvikum ráðið að farið sé fram á að lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar verði tekið til endurskoðunar og verður kærumálið tekið til efnismeðferðar á þeim grunni.

Í 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er fjallað um afgreiðslu deiliskipulags. Segir þar að senda skuli Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hefur verið af sveitarstjórn. Ef stofnunin telur að form- eða efnisgallar séu á deiliskipulagi skal hún koma athugasemdum sínum á framfæri við sveitarstjórn. Skal sveitarstjórn taka athugasemdirnar til umræðu og gera nauðsynlegar breytingar hvað varðar athugasemdir um form deiliskipulags. Fallist sveitarstjórn ekki á athugasemdir Skipulagsstofnunar um efni deiliskipulags skal hún gera rökstudda grein fyrir ástæðum þess. Í 7. gr. viðauka IV við samþykkt nr. 991/2020 um stjórn og fundarsköp Vestmannaeyjabæjar er umhverfis- og skipulagsráði falið að afgreiða án staðfestingar bæjar­stjórnar, sbr. 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga, tillögu um deiliskipulag ef fallist er á allar athuga­semdir Skipulagsstofnunar um form deiliskipulagstillögu skv. 1. mgr. 42. gr. laganna.

Í samræmi við 41. gr. skipulagslaga var umdeild deiliskipulagsbreyting auglýst til kynningar og afstaða tekin til athugasemda sem borist höfðu á kynningartíma. Samþykkt tillaga var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 42. gr. laganna og gerði stofnunin athugasemdir með bréfi, dags. 26. október 2023, við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda. Gerðar voru breytingar á tillögunni en ekki verður séð af fundargerðum sveitarfélagsins að þær breytingar hafi verið teknar fyrir í umhverfis- og skipulagsráði eða bæjarstjórn í samræmi við fyrirmæli 42. gr. skipulagslaga. Breytt tillaga var svo send að nýju til Skipulagsstofnunar sem gerði ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt deiliskipulagsins. Tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 22. janúar 2024.

Líkt og fyrr greinir stendur 334,6 m2 íbúðarhús á lóðinni að Strandvegi 51. Samkvæmt gildandi deiliskipulagi svæðisins sem tók gildi árið 2015 er heimilað að reisa á umræddri lóð tveggja hæða hús auk þakhæðar. Hámarksbyggingarmagn er tilgreint 849,2 m2 eða 514,6 m2 til viðbótar við það hús sem nú stendur á lóðinni. Samkvæmt auglýstri deiliskipulagsbreytingu er gert ráð fyrir að hámarksbyggingarmagn verði 1.285 m2 eða 435,8 m2 til viðbótar við það sem áður var heimilað. Nánar tiltekið yrði viðbótarbyggingarmagn á 1. hæð 121 m2, 2. hæð 320 m2, 3. hæð 270 m2 og 4. hæð 240 m2. Í bréfi Skipulagsstofnunar til Vestmannaeyjabæjar frá 26. október 2023 var m.a. sú athugasemd gerð að framsetning deiliskipulagsbreytingarinnar þyrfti að uppfylla gr. 5.8.5.3. í skipulagsreglugerð nr. 90/2003.Vegna þeirrar athugasemdar var sú ákvörðun tekin að breyta framsetningu uppdráttarins. Hefur sveitarfélagið í skýringum sínum til úrskurðarnefndarinnar bent á að í þeirri breytingu hafi efni skipulagsins ekki verið breytt en þó hafi mistök verið gerð við „enduruppsetningu gagnanna“. Þannig hafi hámarks­byggingarmagn verið tilgreint 1.432,6 m2 í bæði skipulagsskilmálum og skýringarmynd um lykiltölur en hefði átt að vera 1.285 m2 eins og í upphaflegri tillögu. Bendir sveitar­félagið hins vegar á að byggingarmagn fyrir hverja hæð hafi ekki tekið breytingum og því hafi leyfilegt byggingarmagn ekki aukist með breyttri framsetningu. Þá tekur sveitarfélagið einnig fram að nýtingarhlutfall hafi fyrir mistök verið breytt milli tillagna úr 3,72 í 3,91, en hefði raunar ekki átt að taka breytingum.

Að framangreindu virtu er ljóst að annmarkar eru á framsetningu hinnar kærðu deiliskipulags­breytingu hvað varðar nýtingarhlutfall og hámarksbyggingarmagn. Uppfyllir breytingin því ekki skilyrði 2. mgr. gr. 5.2.2. skipulagsreglugerðar nr. 90/2003 um skýra og greinargóða skipulagsskilmála. Þar að auki liggur fyrir að í auglýsingu um gildistöku breytingarinnar sem birtist í B-deild Stjórnartíðinda segir að „[h]eildar byggingarmagn“ verði 1.432 m2, en sem fyrr greinir hefur sveitarfélagið viðurkennt að sú tala sé ekki rétt. Þá er ljóst að hin auglýsta og samþykkta deiliskipulagstillaga tók einnig breytingum hvað varðar efni hennar eftir athugasemdir Skipulagsstofnunar. Með breyttri framsetningu féllu út skilmálar um að við gerð viðbyggingar yrði m.a. notast við krosslímt tré, að taka ætti mið af BREEAM vottunarkerfinu og að stefnt yrði að „góðri innivist með góðri orkunýtingu með endurnýjanlegum orkugjöfum og sjálfbærni með sólarsellum og varmadælulausnum.“ Ekki liggur fyrir hvers vegna þær breytingar voru gerðar en athugasemdir Skipulagsstofnunar lutu ekki að þeim atriðum. Burtséð frá því hvaða ástæður lágu þar að baki þurfa slíkar efnislegar breytingar eftir sem áður að vera afgreiddar í bæjarstjórn eða eftir atvikum í skipulagsnefnd, en svo var ekki gert í máli þessu. Jafnframt hefur sveitarfélagið tekið fram að fyrir mistök hafi sú breyting verið gerð á auglýstri og samþykktri tillögu að merking bílastæðis fyrir Herjólfsgötu 5 hafi dottið út og að til standi að „lagfæra uppdráttinn“ vegna þess. Vegna þeirra athugasemda er bent á að skipulags­uppdráttur verður ekki lagfærður öðruvísi en með breytingu á deiliskipulagi. Þar að auki er bent á að umrædd bílastæði eru utan skipulagsmarka deiliskipulagsbreytingarinnar.

Með hliðsjón af framangreindum form- og efniságöllum verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi.

 Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyja frá 14. september 2023 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Vestmannaeyja, 2. áfanga, vegna lóðar nr. 51 við Strandveg.

apr 16
Love0

7/2024 Kópavogsbraut

Með

Árið 2024, þriðjudaginn 16. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 7/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 21. desember 2023 um að hafna umsókn um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi og stak­stæðum bílskúr á lóðinni Kópavogsbraut 12.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. janúar 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra lóðarhafar Kópavogsbrautar 12, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 21. desember 2023 að hafna umsókn um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi og stakstæðum bílskúr á nefndri lóð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og skipulagsráði gert að taka málið fyrir að nýju. Að auki er gerð krafa um endurgreiðslu vegna kostnaðar við byggingarleyfisumsóknina.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 8. febrúar 2024.

Málavextir: Á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 15. ágúst 2022 var lögð fram fyrirspurn um breytt fyrirkomulag á lóðinni Kópavogsbraut 12. Í breytingunni fólst að á norðurhluta lóðarinnar yrði reist nýbygging, um 295 m2 staðsteypt einbýlishús á einni hæð auk kjallara með aðkomu frá Meðalbraut. Bílastæðum yrði fjölgað úr tveimur í fjögur og nýtingarhlutfall hækkað úr 0,18 í 0,38. Ekki væri gert ráð fyrir því að lóðinni yrði skipt heldur yrði núverandi hús og fyrirhuguð nýbygging á sameiginlegri lóð. Var afgreiðslu erindisins frestað á fundinum með vísan til þess að unnið væri að þróun leiðbeininga og gæðaviðmiða fyrir skipulag og breytingar á lóðum og húsnæði. Fyrirspurnin var tekin fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs 19. desember s.á. og var tekið jákvætt í að fyrirspurnin yrði unnin áfram skv. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Umsókn um byggingarleyfi vegna umræddrar nýbyggingar var tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 14. apríl 2023 og var umsókninni vísað til skipulagsráðs með vísan til 44. gr. skipulagslaga. Á fundi skipulagsráðs 5. júní s.á. var erindið tekið fyrir og samþykkt að umsókn um byggingarleyfi yrði grenndarkynnt. Bárust átta athugasemdir og ábendingar við grenndar­kynninguna. Skipulagsráð tók málið fyrir á fundi 21. ágúst 2023 að lokinni grenndarkynningu og var málinu vísað til umsagnar skipulagsdeildar. Á fundi skipulagsráðs 20. nóvember s.á. var lögð fram breytt tillaga þar sem komið var til móts við athugasemdir sem bárust á kynningar­tíma. Var hin fyrirhugaða nýbygging minnkuð um 30 m2 og fór nýtingarhlutfall lóðar við það úr 0,35 í 0,33. Var afgreiðslu málsins frestað á fundinum.

Á fundi skipulagsráðs 4. desember 2023 var málið tekið fyrir að nýju og þar lögð fram umsögn skipulagsdeildar, dags. 1. s.m., sem og greinargerð lóðarhafa, dags. 12. ágúst 2022. Á fundinum var umsókn lóðarhafa hafnað með vísan til umsagnar skipulagsdeildar. Í bókun ráðsins kom fram að tekið væri jákvætt í hugmyndir um þéttingu byggðar á svæðinu sem afmarkaðist af Skjólbraut í vestri, Kópavogsbraut í suðri og Meðalbraut í norðri. Eðlilegt væri að horfa til bæjarlands við Kópavogsbraut við slík áform. Að því leyti væri tekið undir umsögn skipulagssviðs um að svo viðamiklar breytingar sem sótt væri um kallaði á að stærra svæði væri undir við deiliskipulagsgerð. Tækifæri væru til þéttingar á svæðinu bæði til norðurs og suðurs. Var málinu vísað til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Á fundi bæjarráðs 7. desember 2023 var málinu vísað til afgreiðslu bæjarstjórnar sem staðfesti afgreiðslu skipulags­ráðs á fundi sínum 12. s.m. Umsókn kærenda um byggingarleyfi var loks hafnað á afgreiðslu­fundi byggingarfulltrúa 21 s.m. með vísan til afgreiðslu skipulagsráðs og bæjarstjórnar.

 Málsrök kærenda: Bent er á að markmið bæjaryfirvalda hafi um áratuga skeið verið að þétta byggð í Kópavogi. Fjölmörg dæmi séu um það í eldri hverfum bæjarins, svo sem á Kársnesi. Nýleg dæmi séu til staðar sem séu sambærileg hugmyndum kærenda um nýbyggingu á norður­hluta lóðarinnar Kópavogsbrautar 12.

Kærendur álíta að grenndarkynning tillögunnar hafi verið meingölluð og hafi athugasemdir nágranna lotið að því að skort hafi á rökstuðning fyrir henni. Við kynninguna hafi ekki fylgt minnisblað kærenda, dags. 2. desember 2022, sem hafi haft að geyma rökstuðning fyrir umsókninni. Að mati kærenda hefði grenndarkynningin verið í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 59. gr. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 ef minnisblaðið hefði verið látið fylgja. Þegar starfsmönnum skipulagsdeildar hafi verið bent á þetta hafi komið fram að minnisblaðið hefði verið fylgigagn með fyrirspurn kærenda til bæjarins á sínum tíma en ekki byggingarleyfisumsókninni. Ekki hafi verið gerð tilraun til að upplýsa þá aðila sem grenndar­kynnt hafi verið fyrir hvernig hin fyrirhugaða bygging tengdist markmiðum aðalskipulags bæjarins til áratuga um þéttingu byggðar svo og rammaákvæðum þess eða hvað þá að fjallað væri um hana í samhengi við svonefnda „verkfærakistu“ fyrir þróun byggðar í Kópavogi sem hefði verið mjög upplýsandi.

Óskiljanlegt sé að starfsmenn skipulagsdeildar og að lokum bæjaryfirvöld hafi komist að þeirri niðurstöðu tveimur árum eftir að fyrirspurn kærenda hafi verið lögð fram „að svo veigamiklar breytingar sem lagðar eru til kalli á að stærra svæði sé skoðað líkt og gert er við deiliskipulags­gerð“ eins og segi í niðurstöðu umsagnar skipulagsdeildar sem skipulagsráð byggi afgreiðslu málsins á. Starfsmenn skipulagsdeildar hafi ekki gefið sér tíma til að sinna þeirri rannsóknar­skyldu sem nauðsynleg sé í þeim málum sem deildin sinni og hafi tómlætið bitnað á leið­beiningar­skyldu gagnvart bæjaryfirvöldum. Kærendur hafi lagt sig fram við að vinna málið eftir þeim leiðbeiningum sem þeim hafi verið veittar og eytt miklum tíma og fjármunum í það. Ekki gangi upp að segja eftir á að svæðið umhverfis lóðina hefði átt að vinna samkvæmt annarri grein en 44. gr. skipulagslaga. Starfsmenn bæjarins hefðu átt að vita það þar sem skipulagsdeild hafi tekið sér nægan tíma til að skoða málið ítarlega þegar fyrirspurnin hafi verið send ásamt ítarlegum gögnum 8. ágúst 2022.

Í niðurstöðu umsagnar skipulagsdeildar hafi komið fram að umsóknin væri ekki að fullu leyti í samræmi við rammaákvæði aðalskipulags. Rammaákvæði aðalskipulagsins sé þríþætt en einungis þættir A og B ættu við byggingarleyfisumsóknina. Þá hafi bæjaryfirvöld samþykkt leiðbeiningar um gæði og breytingar á húsnæði eða lóð, svokallaða verkfærakistu fyrir þróun byggðar í bænum. Um væri að ræða gátlista sem lóðarhafar, hönnuðir, starfsmenn skipulags­deildar og ráðamenn geti nýtt sér í umsóknarferli um breytingar í hverfum bæjarins. Fyrirspurn vegna nýbyggingarinnar hafi verið mátuð við þann gátlista.

Í rammaákvæði A1a í aðalskipulagi sé fjallað um nýtingarhlutfall. Þar komi fram að ef fyrirhugaðar séu nýbyggingar á einstökum lóðum þannig að byggingarmagn lóðarinnar eykst skuli nýtingarhlutfall hennar að jafnaði ekki vera hærra en meðaltal nýtingarhlutfalls nær­liggjandi lóða. Meðalstærð lóða við Kópavogsbraut 8–18 sé 1.400 m2 en um 670 m2 við Meðalbraut 8–18. Í töflu 2–1 í greinargerð aðalskipulags komi fram viðmið um nýtingarhlutfall lóða eftir húsgerðum og er viðmið fyrir einbýlishúsalóðir 0,20–0,35. Núverandi nýtingar­hlutfall Kópavogsbrautar 12 sé 0,18 en með tilkomu umræddrar nýbyggingar verði það 0,33. Meðaltals nýtingarhlutfall lóða við Kópavogsbraut 8–18 sé 0,19 en 0,33 við Meðalbraut 8–18. Meðalnýtingarhlutfall lóða, bæði Kópavogsbrautar og Meðalbrautar, sé því 0,24. Þá sé bent á að nýtingar­­hlutfall Meðalbrautar 14 sé 0,34 og Meðalbrautar 16 sé 0,33. Yrði nýtingarhlutfall Kópavogsbrautar 12 með umræddri nýbyggingu því svipað þeim lóðum. Þá sé bent á tvö dæmi um nýbyggingar, Kópavogsbraut 59 og Hlíðarveg 31, þar sem nýtingarhlutfall sé 0,28, vel yfir meðaltali nærliggjandi lóða.

Í rammaákvæði A1c sé fjallað um byggingarlínur. Þar komi fram að nýbygging skuli að jafnaði liggja innan línu sem dregin sé milli húsa sitthvoru megin. Þá sé miðað við meginform aðal­byggingar á viðkomandi lóð. Ljóst sé að fyrirhuguð nýbygging muni liggja utan byggingarlínu en eins og orðalag aðalskipulags sé háttað sé ekki um fortakslaust ákvæði að ræða og vísað sé til nýlegra dæma, annars vegar nýbyggingu við Hlíðarveg 31 og hins vegar Ásbraut 1, en báðar þessar byggingar fari út fyrir byggingarlínu sbr. rammaákvæði A1c. Umrætt rammaákvæði hafi einnig verið í eldra aðalskipulagi og því ekki um nýmæli að ræða.

Kærendur hafi kynnt áform sín fyrir aðliggjandi lóðarhöfum á frumstigi og viðbrögð þeirra hafi verið að leggjast ekki gegn því að hugmyndin yrði unnin áfram. Þá fyrst hafi fyrirspurn verið lögð fyrir skipulagsyfirvöld bæjarins. Leiða megi líkum að því að ef kynnt tillaga að byggingarleyfi hefði ekki verið jafn slæleg af hálfu bæjarins hefðu færri ábendingar borist.  Byggt sé beggja vegna í mörgum götum bæjarins sem séu þrengri eða jafn þröngar og Meðal­braut. Meðalbraut sé með 5,7 m breiða akbraut en víða í suðurhlíðum Kópavogs séu húsagötur 5 m breiðar, t.d. í Fagrahjalla, Furuhjalla o.fl. Í umsögn skipulagsdeildar komi fram að fyrir­huguð aðkoma að nýbyggingunni frá Meðalbraut þrengi aðkomu annarra íbúa við götuna. Síðar í umsögninni segi hins vegar einnig að þetta sé sambærilegt í mörgum götum bæjarins og þar gildi tillitssemi sem og svo oft í samskiptum manna í millum. Þá sé gert ráð fyrir bílastæðum innan lóðar við Melbraut og ætti fjölgun innkeyrslna ekki að hafa mikil áhrif á hvort hægt sé að leggja tímabundið í götu.

Rammaákvæði aðalskipulagsins séu ekki fortakslaus hvað varði nýtingarhlutfall, byggingar­línur, byggðarmynstur o.s.frv. líkt og þau séu sett fram í gildandi skipulagi og nýleg dæmi sanni það. Þrátt fyrir að um matskennda ákvörðun sé að ræða þá hljóti bærinn að vera bundinn af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og stjórnsýslulögum nr. 37/1993, eins og hvað varði III. kafla laganna þar sem fjallað sé um leiðbeiningarskyldu, málshraða, rannsóknarskyldu, meðalhóf og jafnræði í afgreiðslu einstakra mála. Þrátt fyrir að ákvarðanir í skipulagsmálum geti verið mats­kenndar þá geti bæjaryfirvöld ekki hagað sér eins og þeim sýnist við afgreiðslu mála. Þess sé krafist að bæjaryfirvöldum verði gert að taka málið fyrir að nýju þar sem ákvörðunin byggi meðal annars á ómálefnalegum og ólögmætum sjónarmiðum sem m.a. komi fram í umsögn skipulagsdeildar og vísað sé til sem grundvöll ákvörðunar skipulagsráðs og bæjarstjórnar.

 Málsrök Kópavogsbæjar: Vísað er til þess að lóðin Kópavogsbraut 12 sé samkvæmt Aðal­skipulagi Kópavogs 2019–2040 staðsett á íbúðarsvæði ÍB–1 Kársnes. Svæðinu sé lýst sem nokkuð fastmótaðri byggð í eldri hverfum bæjarins á ódeiliskipulögðum svæðum og byggðin alla jafna 1–3 hæðir. Þá séu yfirlýst markmið fyrir Kársnesið m.a. að stuðla að því að draga úr neikvæðum áhrifum umferðar og auka sjálfbærni með vistvænum áherslum. Jafnframt sé lögð áhersla á að yfirbragði byggðar og sérkennum hverfisins sé viðhaldið á afmörkuðum götu­reitum á Kársnesi og því skuli fyrirhugaðar breytingar á einstökum lóðum eða hluta götureita á Kársnesi ekki raska heildaryfirbragði aðliggjandi byggðar þar sem meðal annars sé gætt samræmis í götumynd og hlutföllum bygginga. Þessi markmið eigi ekki við um þróunarsvæði eða þar sem unnið sé að nýju deiliskipulagi. Þétting byggðar sé eitt af megin­markmiðum gildandi aðalskipulags bæjarins. Í rammahluta aðalskipulagsins, sem hafi það að mark­miði að útfæra nánari markmið fyrir hvern bæjarhluta, séu sett fram rammaákvæði sem ætlað sé að stýra byggðarþróun á ódeiliskipulögðum svæðum í þegar byggðum hverfum. Umrædd ramma­ákvæði séu þríþætt; A. Almenn rammaákvæði fyrir öll hverfi Kópavogs, B. Ramma­ákvæði fyrir Digranes og Kársnes á ódeiliskipulögðum svæðum og C. Sértæk ramma­ákvæði fyrir heildstæða byggð á fjórum afmörkuðum svæðum. Lóð nr. 12 við Kópavogsbraut sé staðsett á ódeiliskipulögðu svæði og þau rammaákvæði sem eigi við um lóðina heyri því undir flokka A og B auk markmiðs aðalskipulags um þéttingu byggðar.

Erindi kærenda hafi verið grenndarkynnt í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og ekki sé fallist á þá staðhæfingu að málsmeðferð grenndarkynningarinnar hafi verið ófull­nægjandi. Tilgangur grenndarkynningar sé að kynna fyrirhugaðar breytingar, hvort sem um sé að ræða byggingarleyfi eða óverulega deiliskipulagsbreytingu með þeim hætti að nágrannar og aðrir hagsmunaaðilar geti áttað sig á því hvort fyrirhuguð breyting hafi slík grenndaráhrif að þeir telji ástæðu til að tjá sig um hana. Það sé því markmiðið að kynningar­gögn gefi hagsmuna­aðilum færi á að átta sig á staðsetningu og ásýnd fyrirhugaðrar byggingar. Á kynningar­uppdrættinum hafi verið að finna greinargóða byggingarlýsingu þar sem fyrirhugaðri byggingu var lýst. Þá hafi þar einnig verið að finna afstöðumynd sem sýndi staðsetningu byggingarinnar á lóðinni sem og myndir af ásýnd hússins frá öllu hliðum. Það hafi verið mat skipulagsyfirvalda að gögnin gæfu fullnægjandi sýn á fyrirhugaða nýbyggingu og mögulegum grenndaráhrifum sem henni gætu fylgt. Það að grunnmynd efri hæðar hússins hafi ekki fylgt með í kynningar­uppdrætti hafi að mati skipulagsyfirvalda ekki verið grundvallar­­forsenda fyrir því að gefa hagsmuna­aðilum rétta sýn á grenndaráhrif fyrirhugaðrar nýbyggingar.

Niðurstaða skipulagsyfirvalda, sem hafi orðið til þess að erindinu hafi verið hafnað af byggingarfulltrúa, hafi vissulega verið sú að erindið væri ekki að öllu leyti í samræmi við rammaákvæði aðalskipulags. Skipulagsyfirvöldum beri að taka mið af meginreglum stjórnsýsluréttar, þar með talið meðalhófi. Þegar skipulagsráð hafi samþykkt að hleypa málinu áfram í grenndarkynningu og leita sjónarmiða nærliggjandi lóðarhafa hafi það meðal annars verið gert á þeim forsendum að kærendur hafi staðhæft að næstu nágrannar litu jákvætt á framlagða tillögu. Af því tilefni hafi skipulagsráð verið tilbúið að skoða hvort ástæða væri til að taka jafn fordæmisgefandi ákvörðun sem gæti jafngilt heildarendurskoðun á skipulagi lóða við Meðalbraut og Kópavogsbraut. Hafi verið tekin ákvörðun um að kynna erindið formlega fyrir hagsmunaaðilum og kanna umhverfi og forsendur fyrir slíkri ákvörðun betur í samræmi við meginreglu stjórnsýsluréttar um rannsóknarskyldu stjórnvalda. Það að skipulagsyfirvöld hleypi erindi áfram í grenndarkynningu eða auglýsingu feli ekki í sér endanlega afstöðu þeirra til erindisins. Það sé aðeins hluti af rannsóknarskyldu og góðum stjórnsýsluháttum að vinna erindið áfram með ítarlegum hætti.

Rannsóknarskyldu hafi verið sinnt við meðferð málsins með ítarlegum hætti og það sama megi segja um leiðbeiningarskyldu. Ítarleg samskipti hafi verið við kærendur frá upphafi ferlisins og meðal annars hafi starfsmenn skipulagsdeildar fundað í tvígang með kærendum að lokinni grenndarkynningu með það að markmiði að reyna að koma til móts við athugasemdir en jafnframt til þess að leiðbeina kærendum um að móta tillöguna betur að rammaákvæðum aðalskipulags. Lagðar hafi verið fram tillögur að breytingum til þess að draga úr grenndaráhrifum og aðlaga að rammaákvæðum. Þeim tillögum hafi verið hafnað af kærendum. Þó svo þeir hafi verið tilbúnir að draga lítillega úr umfangi og byggingarmagni hafi það verið mat skipulagsyfirvalda að þær breytingar dygðu ekki til að skipulagsyfirvöld væru tilbúin að samþykkja erindið.

Ómálefnalegt sé að miða upphaf málsmeðferðarinnar við framlagningu fyrirspurnar. Miklu frekar ætti að miða við dagsetningu byggingarleyfisumsóknar, þ.e. upphaf formlegrar með­ferðar stjórnsýsluerindisins sem hafi haft í för með sér endanlega ákvarðanatöku í málinu. Erindinu hafi upphaflega verið skilað inn til byggingarfulltrúa og móttekið af hans hálfu 15. mars 2023. Ekki hafi verið hægt að senda erindið áfram til skipulagsráðs fyrr en búið hafi verið að leiðrétta teikningar í samræmi við athugasemdir byggingarfulltrúa. Hafi leiðréttar teikningar verið mótteknar 31. s.m. og erindinu vísað til skipulagsráðs 14. apríl s.á. samkvæmt hefðbundu verklagi byggingarfulltrúa. Frá því erindinu hafi verið vísað til skipulagsráðs voru einungis haldnir tveir fundir hjá ráðinu áður en málið var samþykkt til grenndarkynningar. Það teljist ekki óeðlilegur tími fyrir vinnu starfsfólks skipulagsdeildar við að undirbúa erindi fyrir ákvörðun skipulagsráðs af þessari stærðargráðu. Frá því málið hafi verið samþykkt til grenndar­kynningar og þar til lokaákvörðun hafi verið tekin í málinu hafi liðið rúmir sex mánuðir. Það verði að teljast eðlilegur málshraði þegar um byggingar- og skipulagsmál sé að ræða.

Ekki hafi reynst fótur fyrir fullyrðingum kærenda um jákvæða afstöðu nágranna. Þvert á móti hafi borist hörð mótmæli frá nokkrum þeirra. Þá liggi fyrir að tillagan hafi ekki samræmst að fullu rammaákvæðum aðalskipulags sem beri að líta til við byggðarþróun í grónum og ódeili­skipulögðum hverfum. Þar megi helst nefna rammaákvæði er varði meðalnýtingarhlutfall og byggingarlínu í viðkomandi götu. Líkt og fram hafi komið í umsögn skipulagsdeildar myndi fyrirhuguð nýbygging hafa í för með sér að nýtingarhlutfall lóðarinnar færi úr 0,18 í 0,33. Meðalnýtingarhlutfall lóða við Kópavogsbraut 2-22 sé 0,17 og meðalnýtingarhlutfall stærra svæðis, þ.e. Kópavogsbrautar og Meðalbrautar, sé 0,24. Ljóst sé að nýtingarhlutfall Kópavogs­brautar 12 sé yfir meðalnýtingarhlutfalli á svæðinu. Þó sé að finna lóðir við Meðalbraut sem séu með sambærilegt nýtingarhlutfall og gert sé ráð fyrir með fyrirhugaðri nýbyggingu við Kópavogs­braut 12. Hins vegar sé vert að benda á að lóðarhafi hafi óskað eftir því að lóðinni yrði ekki skipt í tvær lóðir. Ef lóðinni yrði skipt upp yrði nýtingarhlutfall að hækka upp í 0,47. Það hafi verið staðfest með úrskurði úrskurðarnefndarinnar að þegar vikið sé frá því sem almennt gerist á nærliggjandi lóðum geti það ekki talist í samræmi við rammaákvæði aðal­skipulags. Þá hafi umrædd nýbygging það í för með sér að ný byggingarlína muni myndast. Slík breyting myndi veita fordæmi fyrir næstu hús við Kópavogsbraut til að fara í slíkar breytingar. Það hafi verið mat sveitarfélagsins að slík breyting á byggðarmynstri myndi kalla á að lóðum yrði skipt upp og myndu nýjar lóðir þá tilheyra Meðalbraut en ekki Kópavogsbraut og myndi götumynd Meðalbrautar þar af leiðandi breytast og umferð aukast. Myndu slíkar breytingar þá jafnframt hafa áhrif á nýtingarhlutfall lóðanna. Eftir á að hyggja hefði að öllum líkindum ekki verið ástæða til að hleypa erindinu áfram í kynningu þar sem það hafi ekki samræmst rammaákvæðum aðalskipulags að fullu.

Þau fordæmi sem kærendur hafi haldið fram að eigi við séu ekki sambærileg en einnig sé bent á að þau hafi verið samþykkt í gildistíð Aðalskipulags Kópavogs 2012–2024 og sé búið að útfæra rammaákvæði Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040 með ítarlegri hætti. Málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið í fullu samræmi við gildandi lög og reglur og byggð á málefnalegum rökum.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Ein megin ástæða þess að óskað hafi verið eftir byggingar­leyfi sé meginmarkmið gildandi aðalskipulags Kópavogs sem sé þétting byggðar. Í minnisblaði frá nóvember 2022 sem fylgt hafi byggingarleyfisumsókninni hafi verið gerður samanburður á rammahluta aðalskipulags og verkfærakistu um þróun byggðar. Minnisblaðið hafi verið unnið í þeim tilgangi að gefa hagsmunaaðilum sýn á grenndaráhrif fyrirhugaðrar nýbyggingar og því hafi verið miður að gögnin hafi ekki fylgt með þegar málið hafi verið sent til grenndarkynningar og síðar tekið fyrir í skipulagsráði. Ein athugasemd nágranna við grenndarkynningu hafi verið á þá leið að skort hafi rökstuðning með umsókn um byggingarleyfi. Þann rökstuðning hafi meðal annars mátt finna í umræddu minnisblaði.

Í kynningarbréfi bæjaryfirvalda sem sent hafi verið vegna grenndarkynningar hafi komið fram: „Sótt er um leyfi fyrir byggingu annars einbýlishúss með bílageymslu á lóðinni, norðan núverandi húss, alls 255m2 á tveimur hæðum“. Þessi setning hafi verið villandi og gert það að verkum að gerð hafi verið athugasemd að um „þriggja hæða varðturn“ væri að ræða, þegar í raun væri einungis um að ræða eina hæð auk kjallara. Öllum nauðsynlegum gögnum hafi verið skilað til bæjarins áður en grenndarkynning hafi farið fram, þar með talið grunnmyndum bæði af hæð og kjallara hússins. Lesa megi úr orðum sveitarfélagsins að það skipti máli hvort umsækjendur sjálfir eða þriðji aðili sendi inn gögn til að þau hljóti viðhlítandi meðferð og nái inn í grenndarkynningu. Kærendur geti ekki borið ábyrgð á því að starfsmönnum sveitar­félagsins yfirsjáist að láta hluta gagna fylgja með og það hljóti að vera hægt að gera þá kröfu að í grenndarkynningu fái nágrannar sem skýrasta mynd af fyrirhugaðri byggingu, m.a. með grunnmynd af bæði hæð og kjallara hússins.

Þær athugasemdir sem fram hafi komið við grenndarkynningu verði ekki talin hörð mótmæli líkt og sveitarfélagið haldi fram. Það hafi vissulega borist athugasemdir eins og við hafi verið að búast þegar ráðist sé í breytingar í eldri byggðum. Þarna megi vísa til vankanta á grenndar­kynningu sem og þess tíma sem leið frá því að kærendur hafi rætt hugmyndir sínar við nágranna þar til málið hafi verið grenndarkynnt. Þá hafi sveitarfélagið ekki haft samband til að finna einhvern flöt til samvinnu í málinu.

Farið hafi verið ítarlega yfir nýtingarhlutfall lóðarinnar samanborið við nærliggjandi lóðir sem bærinn hafi skautað framhjá þegar fullyrt sé að sambærilegar lóðir sé að finna á Meðalbraut. Rétt sé að þrjár lóðir séu með hærra nýtingarhlutfall, Meðalbraut 10, 14 og 18 og ein með sama nýtingarhlutfall, Meðalbraut 16.

Það hafi verið fyrir tilstilli skipulagsdeildar að kosið hafi verið að skipta lóðinni ekki upp. Skipulagsdeild hafi ekki fyrr en á allra síðustu stigum málsins komið með tillögu um að skipta henni upp. Kærendur hafi frá upphafi óskað eftir leiðbeiningum og tillögum frá Kópavogsbæ og tekið þær til greina við vinnslu málsins. Það hafi hins vegar orðið mikil breyting á viðmóti og farið að skorta á leiðbeiningar þegar nýr starfsmaður hafi tekið við málinu í maí 2023. Það hafi margsinnis verið ítrekað að kærendur væru opnir fyrir öllum tillögum, óskað hafi verið eftir leiðbeiningum til að mæta athugasemdum nágranna og komast að málamiðlun.

Fullyrðingar bæjaryfirvalda um að ekki hefði verið ástæða til að hleypa erindinu áfram í kynningu þar sem það hafi ekki samræmst að fullu rammaákvæðum séu alvarlegar í ljósi þeirrar vinnu og tilheyrandi kostnaðar sem það hafi skapað. Það sé eðlilegt að ekki séu allir íbúar í nærumhverfi sammála þeim breytingum sem gerðar yrðu á lóðinni en það sé óhjákvæmilegt að breytingar hafi áhrif. Því hafi verið bent á dæmi þar sem vel hafi til heppnast í gömlum og grónum götum.

Illa hafi verið staðið að vinnslu málsins og því sé mótmælt að málið hafi verið unnið ítarlega. Gögn málsins sýni ítrekuð samskipti að frumkvæði kærenda og skort á leiðbeinandi svörum. Til viðbótar við kröfu um endurupptöku sé því gerð krafa um endurgreiðslu kostnaðar vegna allrar þeirrar vinnu sem hafi átt sér stað í kringum umsóknarferlið allt frá tímavinnu kærenda, vinnu arkitekts og umsýslugjalds sem reitt hafi verið af hendi.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa Kópavogs­bæjar að synja kærendum um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi og stakstæðum bílskúr á lóðinni Kópavogsbraut 12. Á lóðinni er fyrir einbýlishús og bílskúr. Byggingarleyfisumsóknin var grenndar­kynnt íbúum nærliggjandi húsa en ekki liggur fyrir deiliskipulag fyrir svæðið.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun. Þá tekur nefndin ekki afstöðu til bótakrafna, svo sem um um greiðslu kostnaðar vegna stjórnsýslumáls. Verður því einungis tekin afstaða til ógildingarkröfu kærenda í máli þessu.

Samkvæmt 2. mgr. 37. gr skipulagslaga nr. 123/2010 gildir sú meginregla að gera skal deili­skipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Finna má undantekningu frá þeirri meginreglu í 1. mgr. 44. gr. laganna þar sem segir að þegar sótt er um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag og deiliskipulag liggur ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem heimild hefur til fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við land­notkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndar­kynningu. Ef greind skilyrði 1. mgr. 44. gr. eru ekki uppfyllt er ekki heimilt að beita ákvæðum um grenndarkynningu og ber þá að deiliskipuleggja viðkomandi svæði í samræmi við 2. mgr. 37. gr. laganna.

Á fundi skipulagsráðs 19. desember 2022 var tekið jákvætt í hugmyndir kærenda og að þær yrðu unnar áfram skv. 44. gr. skipulagslaga en ákvörðun bæjaryfirvalda um að synja kærendum um byggingarleyfi var studd þeim rökum að umsóknin væri ekki að öllu leyti í samræmi við rammaákvæði Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040. Jafn viðamiklar breytingar og sótt væri um kölluðu á að stærra svæði yrði undir við deiliskipulagsgerð.

Í greinargerð Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040 er að finna almenn rammaákvæði sem gilda um þegar byggð hverfi. Rammaákvæðunum er skipt upp í þrjá flokka, en byggingarleyfis­umsókn sú sem kæra þessi varðar fellur undir flokka A og B. Í flokki A er að finna eitt almennt rammaákvæði sem skipt er upp í þrennt og á við öll hverfi Kópavogs, en í flokki B eru þrjú ákvæði sem eiga við um Digranes og Kársnes á ódeiliskipulögðum svæðum.

Samkvæmt rammaákvæði A1a skal byggingarmagn nýbygginga að jafnaði ekki vera hærra en sem nemi meðalnýtingarhlutfalli nærliggjandi lóða. Nýtingarhlutfall á lóð Kópavogsbrautar 12 er nú 0,18 en með tilkomu umræddrar nýbyggingar myndi það hækka í 0,33. Meðal­nýtingarhlutfall nálægra lóða á Kópavogsbraut og Meðalbraut er 0,24. Meðalnýtingarhlutfall á Kópavogsbraut 8, 10, 12, 14, 16 og 18 er einungis 0,19 en meðalnýtingarhlutfall á Meðalbraut 8–18 er 0,33. Það skýrist að miklu leyti af því að meðalstærð lóða á Meðalbraut er um helmingur þess sem er á Kópavogsbraut eða 670 m2 á móti 1.390 m2. Er því ljóst að um mun meira byggingarmagn er að ræða með hinni fyrirhuguðu nýbyggingu á lóð Kópavogsbrautar 12 en er á lóðum Meðalbrautar þrátt fyrir sambærilegt nýtingarhlutfall þar sem umrædd lóð er tvöfalt stærri. Meðalnýtingarhlutfall lóða á Meðalbraut einni verður því ekki talið eiga við sem mælikvarði á meðalnýtingarhlutfalli nærliggjandi lóða. Verður að telja að nýtingar­hlutfall með umræddri nýbyggingu sé ekki í samræmi við rammaákvæði A1a um að byggingar­magn nýbyggingar verði að jafnaði ekki hærra en meðaltal nýtingarhlutfalls nærliggjandi lóða.

Í rammaákvæði A1c kemur fram að nýbygging á lóð skuli að jafnaði liggja innan línu sem dregin sé á milli húsa sitt hvoru megin við. Staðsetning fyrirhugaðrar nýbyggingar er á norður­hluta lóðar Kópavogsbrautar 12 en núverandi bygging á lóðinni er í beinni línu með öðrum húsum sunnan megin Kópavogsbrautar. Er ekkert annað hús í götunni í línu við hina umræddu nýbyggingu. Eins og kærendur benda á er ákvæðið ekki ófrávíkjanlegt, en horfa þarf til þess að umrædd bygging myndi í raun tilheyra götumynd Meðalbrautar en við þá götu, þar sem hún liggur norðan Kópavogsbrautar, er einungis byggt norðan megin götunnar. Væri því um að ræða verulega stefnubreytingu hvað varðar skipulag byggðar við Meðalbraut og væri byggingin ekki í samræmi við byggðamynstur líkt og 44. gr. skipulagslaga gerir kröfu um.

Ljóst er af því sem að framan hefur verið rakið að umrædd umsókn um byggingarleyfi uppfyllti ekki rammaákvæði gildandi aðalskipulags og var bæjaryfirvöldum því ekki heimilt að samþykkja hana á grundvelli grenndarkynningar samkvæmt 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga enda er heimild til grenndarkynningar samkvæmt ákvæðinu bundin því skilyrði að umsókn sé í samræmi við aðalskipulag. Mögulegir annmarkar á grenndarkynningunni, svo sem kærendur byggja á, hafa ekki áhrif á niðurstöðu málsins enda voru skilyrði til grenndarkynningar á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga ekki uppfyllt.

Verður af framangreindum ástæðum ekki fallist á kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

 Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 21. desember 2023 um að hafna umsókn um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi og stak­stæðum bílskúr á lóðinni Kópavogsbraut 12.

apr 11
Love0

1/2024 Svínabú að Minni-Vatnsleysu

Með

Árið 2024, fimmtudaginn 11. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættur var Arnór Snæbjörnsson formaður. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur tóku þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 1/2024, kæra á ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurnesja frá 7. desember 2023, um að samþykkja starfsleyfi fyrir svínabú Síldar og fisks ehf.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 31. desember 2023, er barst nefndinni 2. janúar 2024, kæra eigendur, Stóru-Vatnsleysu 1 og Vatnsleysu 2, þá ákvörðun Heilbrigðis­nefndar Suðurnesja frá 7. desember 2023, um að samþykkja starfsleyfi fyrir svínabú Síldar og fisks ehf., sem gefið var út af Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja degi síðar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja 29. janúar 2024.

Málavextir: Á fundi 7. desember 2023 fól Heilbrigðisnefnd Suðurnesja Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja að gefa út starfsleyfi til Síldar og fisks ehf. til reksturs svínabús á Minni-Vatnsleysu. Var starfsleyfið gefið út degi síðar af Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja. Gildistími leyfisins er í tvö ár og eru þar gerðar kröfur um tímasettar úrbætur vegna mengunarvarna. Um var að ræða endurnýjun á starfsleyfi sem gefið hafði verið út 16. desember 2010 með gildistíma til 16. desember 2022. Frá 16. desember 2022 til 7. desember 2023 hafði starfsleyfi svínabúsins verið framlengt af heilbrigðisnefndinni með heimild í 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, þar sem fyrir lá umsókn um nýtt starfsleyfi.

 Málsrök kærenda: Kærendur rekja að þeir búa í næsta nágrenni við svínabúið og sé fjarlægðin í þau eldishús sem næst séu íbúðarhúsinu að Stóru-Vatnsleysu um 280 metrar og um 120 metrar séu frá þeim að merkjum Vatnsleysujarðanna. Sé það langt innan þeirra marka sem tilgreind séu sem fjarlægðarmörk fyrir svínabú af þeirri stærð sem hér um ræði. Nálægð svínabúsins við land Stóru-Vatnsleysu hafi það í för með sér að möguleikar til nýtingar landsins, s.s. til íbúðabyggðar sé ónýtur. Aldrei hafi verið leitað til kærenda um leyfi fyrir afnot af landi þeirra sem áhrifa- og þynningarsvæði fyrir loftmengun sem stafi frá búinu. Geti ekki talist eðlilegt að kærendum sé ætlað að veita svínabúinu það svæði fyrir starfsemi sína.

Starfsemi svínabúsins valdi verulegum óþægindum, sérstaklega vegna ólyktar sem berist frá búinu og leggi yfir jörðina og byggð á henni. Lyktin geti verið svo mikil að ekki sé hægt að aðhafast úti við, hengja upp þvott eða opna glugga á húsum. Áður hefði verið stundaður hefðbundinn búskapur með kýr og kindur á báðum jörðunum, sem hafi í tímans rás orðið að svínabúi á Minni-Vatnsleysu, sem orðin sé að verksmiðjuframleiðslu í svo stórum stíl að loftmengun sé orðin verulegt vandamál. Sú starfsemi eigi ekkert skylt við hefðbundinn landbúnað og teljist frekar vera mengandi iðnaðarstarfsemi, sem ekki eigi heima í nábýli við íbúðabyggð.

Í gegnum tíðina hafi kærendur gert athugasemdir við reksturinn með símtölum, tölvupóstum og bréfum og kvartað til Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja vegna óþæginda af starfseminni. Þeim kvörtunum hafi lítið verið sinnt þótt heilbrigðisfulltrúar hafi mætt til vettvangsskoðunar í einhverjum tilvikum og sagst ætla að fylgja málum eftir með kröfum um úrbætur og eftirfylgni. Kærendur hafi ekki orðið varir neinna úrbóta í þeim efnum.

Árið 2010 hefðu kærendur, ásamt öðrum íbúum á svæðinu, m.a. gert athugasemdir varðandi loftmengun vegna starfsleyfisskilyrða sem þá voru auglýst. Samkvæmt starfsleyfi frá 2010 hafi útblæstri allra eldishúsa átt að vera veitt í gegnum lífsíu (e. biofilter), sem aldrei hefði komið til framkvæmda nema að takmörkuðu leyti, enda sé það enn á dagskrá samkvæmt skilyrðum í nýútgefnu starfsleyfi. Ekki sé að merkja í reynd að þær lífsíur sem til staðar séu hafi dregið úr loftmengun svo nokkru nemi. Kærendur hafi því efasemdir um að einhverra breytinga megi vænta með nýju starfsleyfi varðandi loftmengun.

Í hinu umdeilda starfsleyfi hafi ekki verið brugðist við athugasemdum kærenda og annarra íbúa á nokkurn hátt. Gerðar hafi verið athugasemdir við ákvæði um að heimila ætti dreifingu svínamykju á jörð. Sé það með öllu óásættanlegt að gefin sé möguleiki á því, að eigendum nágrannajarða forspurðum.

Með bréfi kærenda o.fl. til Heilbrigðisnefndar Suðurnesja, dags. 15. desember 2022, hafi verið vakin athygli á hugsanlegri hættu á skaðsemi mengunar í útblæstri verksmiðjubúa á heilsu fólks og vísað til rannsókna erlendra háskóla í þeim efnum og hafi það bréf jafnframt fylgt með athugasemdum kærenda við drög að starfsleyfisskilyrðum vegna nýs starfsleyfis. Í hinu nýja starfsleyfi hafi alfarið verið skautað framhjá því sem þar hafi komið fram.

 Málsrök Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja: Við vinnslu hins umþrætta starfsleyfis hafi verið kappkostað að fylgja ákvæðum II. kafla laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir ásamt II. kafla reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit.

Við vinnslu starfsleyfisins hafi verið horft til nýjustu rannsókna á uppbyggingu, rekstri og virkni lífsía. Það sé mat nefndarinnar að krafa um að slíkum búnaði verði komið upp til að hreinsa útblástur frá eldishúsum sem hýsa muni 50 eða fleiri dýr og útloftun frá forþró verði til þess að halda megi lyktarmengun frá búinu í skefjum. Af rannsóknum og gögnum sem byggt hafi verið á við gerð starfsleyfisins megi sjá að verði fylgt kröfum sem gerðar séu í leyfinu muni ekki stafa lyktarmengun frá búrekstrinum.

 Fjarlægð frá eldishúsum að næsta íbúðarhúsi sé um 310 m. Samkvæmt 6. gr. núgildandi reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína, sé lágmarksfjarlægð á skilgreindu landbúnaðarsvæði, frá eldishúsi að næsta íbúðarhúsi 300 m. Rekstur svínabús að Minni-Vatnsleysu hafi hins vegar hafist löngu fyrir setningu þeirrar reglu og ekki megi ráða af orðalagi fyrri reglu sama efnis, í 137. gr. heilbrigðisreglugerðar nr. 149/1990, að fyrirmælum þessum hafi verið ætlað að vera afturvirk. Samkvæmt skipulagsuppdrætti Aðalskipulags Sveitarfélagsins Voga 2008–2028 sé jörðin Stóra-Vatnsleysa á landbúnaðarsvæði, L1. Um heimild til dreifingar svínamykju á sameignarlandi sé í lið 6.8 sé gerð krafa um að skriflegur samningur liggi til grundvallar dreifingu á önnur eignalönd en þau sem tilheyri svínabúinu. Einnig sé skv. lið 6.12 bannað að dreifa skít nær mannabústöðum en sem nemi 500 m, auk þess sem taka skuli tillit til atriða á borð við útivist, stórhátíðir og vindafar.

Það sé rétt sé að á árunum 2010–2022 hafi svínabúið aðeins komið upp hluta þeirra lífsía sem því hafi verið ætlað að gera samkvæmt starfsleyfi. Til að knýja á um að svínabúið komi upp lífsíum við þau hús sem hýsi 50 eða fleiri svín hafi gildistími leyfisins verið takmarkaður við tvö ár. Svo sé litið á að um sé að ræða lokafrest til að koma hreinsun á útblæstri í viðunandi horf. Þekkingu á uppsetningu og rekstri lofthreinsibúnaðar sem byggi á þessari tækni hafi fleygt fram frá útgáfu fyrra starfsleyfis og sé gr. 8.5 í starfsleyfinu til marks um það.

Málsrök leyfishafa: Löng hefð sé fyrir rekstri svínabús á jörðinni, en svínaeldi hafi hafist á Minni-Vatnsleysu árið 1954. Síðustu svínahúsin hafi verið byggð árið 1998 og þró og skiljuhús árið 2001. Í 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína sé fjallað um lágmarksfjarlægðir við nýbyggingar eldishúsa, við stækkun eldishúsa eða við breytingar á notkun húsa í eldishús. Leyfishafi telji þessa grein eigi ekki við um endurnýjun starfsleyfis fyrir búið að Minni-Vatnsleysu þar sem það teljist til minni svínabúa samkvæmt skilgreiningu reglugerðarinnar.

Í 8. gr. starfsleyfisins séu sett mjög ströng skilyrði varðandi ráðstafanir til að koma í veg fyrir lyktarmengun. Frá árinu 2012 hafi útblæstri frá stærstu svínahúsunum verið dælt í gegnum lífsíur til að draga úr lyktarmengun, í samráði við Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja, og geti heilbrigðisnefnd krafist úrbóta ef loftmengun frá búinu valdi fólki óþægindum þrátt fyrir fyrirliggjandi ráðstafanir, sbr. gr. 8.3 í starfsleyfinu. Engar slíkar úrbótakröfur hafi komið gagnvart leyfishafa.

Jarðir kærenda séu á skilgreindu landbúnaðarsvæði og verði ábúendur að gera ráð fyrir ólykt upp að einhverju marki. Tilvísanir kærenda til rannsókna erlendra háskóla um skaðsemi útblásturs stórra verksmiðjubúa eigi ekki við um þetta tilvik, enda teljist umrætt svínabú til minni búa. Sé svínabúið að engu leyti sambærilegt að stærð og bú í Bandaríkjunum sem rannsóknin taki til. Þá séu veðurfarslegar aðstæður á norðanverðu Reykjanesi gjörólíkar aðstæðum í Bandaríkjunum, t.a.m. um lofthraða og hitastig. Þá hafi svínaskít ekki verið dreift á jörð í nágrenni búsins í a.m.k. 20 ár.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur geti ekki lagt mat á það hvort uppbygging, rekstur og virkni lífsía muni skila árangri. Þeim sé ókunnugt um hvort slíkar framfari hafi orðið í gerð þeirra að þær séu besti hreinsibúnaður sem völ sé á. Minnt sé á að núverandi lífsíur hafi lítið ef nokkuð dregið úr lyktarmengun og því sé ljóst að verulegra úrbóta sé þörf varðandi gerð þeirra og umhirðu ef ekki eigi að stafa lyktarmengun frá búrekstrinum. Athugasemdum kærenda á liðnum árum hafi verið vísað frá, en skv. 1. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði sé markmið hennar að koma í veg fyrir eða draga úr mengun lofts og komi fram í 5. gr. að halda skuli loftmengun í lágmarki og viðhalda þeim gæðum sem felist í hreinu og ómenguðu lofti. Það hljóti að vera hlutverk heilbrigðisnefndar að taka á þeim atriðum sem kærendur hafi bent á og varði áhyggjur af áhrifum loftmengunar á heilsu.

Lyktarmengun frá búrekstrinum berist um langan veg og virði ekki fjarlægðarmörk samkvæmt reglugerðum og skipti því ekki máli hvort fjarlægðin í íbúðarhúsið að Stóru Vatnsleysu sé um 280 metrar eða 310 metrar. Vísað sé til þeirrar reiknireglu um fjarlægðarmörk sem reglugerð nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína hafi að geyma og, en henni verði ekki beitt þar sem í starfsleyfi sé einungis tilgreindur hámarksfjöldi dýra en ekki fjöldi dýra á ársgrundvelli. Það sé ógerningur fyrir kærendur að meta hver sé fjöldi dýra á ársgrundvelli. Hvað snerti dreifingu svínaskíts þá standi búið á leigulóð og sé það ekki sameigandi að landi með kærendum. Kærendur muni ekki heimila dreifingu svínaskíts á landi sínu. Væri því eðlilegt að í starfsleyfinu yrði alfarið bannað að dreifa skít á jörð.

Vegna athugasemda leyfishafa sé vísað til þess að með kæru hafi fylgt tölvupóstar sem innihaldi kvartanir vegna lyktarmengunar og annarra atriða á tímabilinu 2005–2023 auk þess að kvartað hafi verið í símtölum. Þessi gögn séu í fullu gildi. Þá hafi núverandi íbúðarhús á Stóru-Vatnsleysu verið byggt árið 1952 áður en svínaeldi hófst í Minni-Vatnsleysu. Hvað varði svínahúsin frá 1998, þá hafi aldrei verið leitað álits eigenda Stóru-Vatnsleysu vegna þeirra né vegna byggingar þróar og skiljuhúss árið 2001, en á þeim tíma hafi verið lýst efasemdum um að framkvæmdin mundi leiða til minni ólyktar.

Í reglugerð nr. 520/2015 sé engin skilgreining á því hvað teljist til lítils eða stórs bús. Samkvæmt því sem fram komi í gögnum varðandi fjölda dýra og þess fjölda sem starfsleyfið byggi á sé því algjörlega hafnað að búið teljist til minni svínabúa. Svo virðist sem engar kröfur hafi verið gerðar gagnvart leyfishafa þrátt fyrir kvartanir kærenda til heilbrigðiseftirlitsins. Engar lífsíur hafi þannig verið settar upp síðan 2012 þrátt fyrir ákvæði fyrra starfsleyfis um það. Samskonar kröfur séu nú í nýju starfsleyfi og verði að efast um breytingar í ljósi reynslunnar. Kærendur leggi ekki mat á reikningslegar forsendur um loftmagn og afköst loftsía en benda á að það sem skipti máli sé að eyða lykt. Þá sé því algjörlega hafnað að rannsóknir erlendis frá um skaðsemi útblásturs svínabúa geti ekki átt við hér á landi.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurnesja frá 7. desember 2023 um að gefa út starfsleyfi fyrir svínabú Síldar og fisks ehf. Drög að starfsleyfisskilyrðum voru auglýst 3. nóvember 2023 og bárust athugasemdir við þau frá kærendum með bréfi dags. 29. s.m. Var undirbúningur að því leyti í samræmi við 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, enda um að ræða endurskoðun á starfsleyfi sem leiddi til breytinga á starfsleyfisskilyrðum. Kærendur njóta kæruaðildar með vísan til grenndaráhrifa.

Helstu málsástæður kæranda eru þær að starfsemi svínabúsins á Minni-Vatnsleysu valdi verulegum óþægindum og loftmengun, en frá henni stafi ólykt sem leggi yfir jörð kærenda og geti reynst heilsuspillandi. Þá beri efni hins umþrætta starfsleyfis með sér að ekkert tillit hafi verið tekið til athugasemda kærenda og annarra íbúa, m.a. um mengunarvarnarbúnað og um dreifingu á svínamykju, en þeim athugasemdum komu kærendur einnig á framfæri við auglýsingu á drögum að starfsleyfisskilyrðum hins kærða leyfis.

—–

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir er markmið laganna m.a. að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I–V, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út. Til þess að stuðla að framkvæmd mengunarvarna er ráðherra heimilt skv. 5. gr. að setja í reglugerð almenn ákvæði, m.a. um starfsleyfi, sbr. nánar reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Markmið hennar er að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Jafnframt er markmið reglugerðarinnar að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og að koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið.

Í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998 segir að Umhverfisstofnun skuli taka mið af BAT-niðurstöðum við útfærslu starfsleyfisskilyrða og eru nánari fyrirmæli þar að lútandi í 11.–13. gr. laganna. Með bestu tækni er vísað til reglugerðar sem ráðherra setur, sbr. 5. gr. laga nr. 7/1998, þar sem settar eru fram niðurstöður um bestu aðgengilegu tækni, lýsing á henni, upplýsingar til að meta notkunarsvið hennar, losunargildin sem tengjast þessari bestu aðgengilegu tækni, tengd vöktun, tengd notkunargildi og, eftir því sem við á, viðeigandi ráðstafanir til úrbóta á staðnum. Í 8. og 9. gr. reglugerðar nr. 550/2018 eru fyrirmæli um setningu viðmiðunarmarka fyrir losun sem tengjast bestu aðgengilegu tækni eins og mælt er fyrir um í BAT-niðurstöðum fyrir viðkomandi starfsemi, en þar sem ekki eru sett losunargildi skuli tryggja að tæknin sem vísað sé til tryggi samsvarandi umhverfisverndarstig. Þar sem þessi gildi eru ákveðin á grundvelli BAT niðurstaðna geta þau falist í samblandi af nokkrum aðferðum eða tækni.

Samkvæmt 16. tl. 5. gr. reglugerðar nr. 935/2018 um BAT (bestu aðgengilegu tækni) o.fl. á sviði atvinnurekstrar sem haft getur í för með sér mengun er í gildi framkvæmdarákvörðun framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2017/302 frá 15. febrúar 2017 um að fastsetja niðurstöður um bestu, fáanlegu tækni (BAT), samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2010/75/ESB, vegna þéttbærs eldis alifugla eða svína, sem vísað er til í tl. 1fo, XX. viðauka samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, eins og honum var breytt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 148/2017, þann 7. júlí 2017. Eru BAT-niðurstöður þessar settar fram svo gildi fyrir bú þar sem eru yfir 2.000 stæði fyrir alisvín (yfir 30 kg) eða 750 stæði fyrir gyltur, og þ.a.l. háð starfsleyfi Umhverfisstofnunar. Þetta eru sömu mörk og ráða því hvort starfsleyfi verði gefið út af Umhverfisstofnun skv. I. viðauka við lög nr. 7/1998 eða hvort starfsemi falli undir IV. viðauka við lögin og sé þar með háð starfsleyfi heilbrigðisnefndar og með því þeim ákvæðum laga nr. 7/1998 sem þá eru af þýðingu.

Skylt er í starfsleyfi skv. IV. viðauka við lög nr. 7/1998, sem heilbrigðisnefndir gefa út, að tilgreina m.a. tegund starfsemi og stærð, sbr. 4. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998. Starfsemi svínabúa er í lögum nr. 7/1998 flokkuð að umfangi eftir fjölda „stæða“ fyrir alisvín eða gyltur. Hugtakið stæði er ekki skilgreint í lögunum né í reglugerðum, en rýmisþörf svína ræðst m.a. af lágmarksreglum sem greindar eru í reglugerð um velferð svína nr. 1276/2014. Starfsheimildir samkvæmt hinu endurnýjaða starfsleyfi miða við hámarksfjölda einstaklinga í tilteknum húsum og er í leyfinu gefið svofellt yfirlit:

Sjá má af þessu að á búinu mega að hámarki vera 1.600 eldissvín hverju sinni auk 162 galta og gyltna og 423 gyltna. Auk þess er heimilað að halda allt að 1.725 unggrísi. Af gögnum þessa máls má ráða að Heilbrigðisnefnd Suðurnesja gekk eftir upplýsingum hjá starfsleyfishafa um umfang starfseminnar með hliðsjón af framanröktum valdmörkum milli heilbrigðisnefndar og Umhverfisstofnunar. Var einnig leitað viðhorfa Umhverfisstofnunar vegna þess álitaefnis. Fyrir liggur að Umhverfisstofnun fékk þær upplýsingar hjá leyfishafa að eldishús „rúmi um 1800 eldissvín að hámarki“, en að jafnaði væru um 1.450–1.600 svín yfir 30 kg á búinu og að það varð til þess að málinu var vísað til heilbrigðisnefndarinnar að nýju. Í ljósi afdráttarlauss orðalags um að starfsemi verði annað hvort að ná 750 gyltum „eða“ 2.000 sláturgrísum, til að falla undir viðauka I. við lög nr. 7/1998, verða ekki talin efni til að gera athugasemd þá afstöðu, enda þótt losun frá búinu geti auðsjálega verið meiri en frá svínabúum þar sem annað hvort eru einungis alisvín eða gyltur.

Í 4. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998 er mælt fyrir um að ákvæði um mengunarvarnir í starfsleyfi skv. viðauka IV. skuli taka mið af BAT-niðurstöðum, þegar þær liggi fyrir. Um þetta eru einnig fyrirmæli í 7. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Umhverfisstofnun hefur gefið út samræmd starfsleyfisskilyrði fyrir alifugla- og svínabú vegna mengunarvarna. Í skilyrðunum eru tilvísanir til laga nr. 7/1998 sem og reglugerða nr. 520/2015 og 550/2018 auk þess að vísað er til laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs, efnalaga nr. 61/2013, reglugerðar nr. 888/2015 um skráningu, mat, leyfisveitingu og takmarkanir að því er varðar efni (REACH), reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs, reglugerðar nr. 798/1999 um fráveitur og skólp, reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði og reglugerðar nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri.

Í hinum samræmdu starfsleyfisskilyrðum, sem síðast voru uppfærð árið 2019, er hvergi vísað til eða stuðst við BAT-niðurstöður fyrir alifugla- eða svínabú eða BAT-tækniskýrslu. Þá er hvorki vísað til hinna samræmdu starfsleyfisskilyrða né BAT í hinu kærða leyfi, sem á hinn bóginn hefur að geyma sértæk starfsleyfisskilyrði sem varða mörg sömu málefni. Með hliðsjón af leiðbeinandi þýðingu BAT-niðurstaðna fyrir mengunarvarnir svínabúa verður að telja hið kærða leyfi háð annmarka að þessu leyti til, sem þó verður með hliðsjón af orðalagi 4. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998 ekki látið varða gildi þess.

—–

Allur atvinnurekstur sem sótt er um starfsleyfi fyrir skal vera í samræmi við skipulag. Samkvæmt skipulagsuppdrætti í Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Voga 2008–2028 eru jarðirnar Stóra-Vatnsleysa og Minni-Vatnsleysa á skilgreindu landbúnaðarsvæði (L1). Fram kemur að svæðið sé um 150 ha að stærð. Um landbúnaðarsvæði er fjallað í gr. 2.2.6 í greinargerð skipulagsins. Þar kemur fram að gert sé ráð fyrir að landbúnaður verði áfram stundaður á bújörðum, en skv. q-lið í gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er landbúnaðarsvæði skilgreint sem svæði fyrir landbúnað og mannvirki sem tengjast búrekstrinum, með áherslu á búfénað, matvæla- og fóðurframleiðslu. Í aðalskipulaginu segir að á Minni-Vatnsleysu sé rekið eitt stærsta svínabú landsins á iðnaðarsvæði sem skilgreint sé umhverfis svínabúið og nánasta umhverfi. Vegna mælikvarða sé svæðið merkt með hringtákni (I–6). Svæðið hefur ekki verið deiliskipulagt. Telja verður samkvæmt þessu að starfsemin sem fjallað er um í hinu kærða starfsleyfi samrýmist landnotkun svæðisins samkvæmt aðalskipulagi.

Í reglugerð um hollustuhætti nr. 941/2002 segir í 4. mgr. 24. gr., sem varðar íbúðarhúsnæði, að hæfileg fjarlægð skuli vera á milli mannabústaða og matvælafyrirtækja annars vegar og mengandi atvinnustarfsemi og annarrar starfsemi sem valdið getur óþægindum hins vegar. Þar sem kveðið sé á um fjarlægðarmörk í öðrum reglugerðum eða í skipulagi skuli taka tillit til þeirra marka. Í 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015 segir að sveitarstjórn ákveði í skipulagsáætlun fjarlægð milli eldishúsa. Um leið er kveðið á um að við nýbyggingu eldishúsa, meiriháttar breytingar eða stækkanir á þeim og breytta notkun, sem valdið geti auknum óþægindum, skuli sveitarstjórnir ákveða fjarlægðir milli eldishúsa við m.a. mannabústaði, útivistarsvæði eða vinnustaði, með hliðsjón af hugsanlegum umhverfisáhrifum. Þá kemur fram að lágmarksfjarlægð á milli 50 til 500 m skuli reiknuð út samkvæmt viðauka við reglugerðina fyrir bú með meira en 45 stæði fyrir alisvín yfir 30 kg eða yfir 20 stæði fyrir gyltur. Á skilgreindu landbúnaðarsvæði sé lágmarksfjarlægð þó 300 m frá eldishúsi að næsta íbúðarhúsi. Engin fyrirmæli af þessum meiði eru í aðalskipulagi sveitarfélagsins Voga, en full ástæða hefði verið að taka á þessum þætti þar. Þá er með hinu kærða leyfi ekki heimiluð nýbygging eða breytt starfsemi svínabús, sbr. fyrirmæli 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015. Verður því ekki álitið að ákvæði þessara reglugerða girði fyrir útgáfu hins kærða leyfis.

—–

Samkvæmt 52. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit skulu ábyrgðaraðilar starfsleyfisskylds atvinnurekstrar, sbr. I., VII., IX. og X. viðauka, sem hefur í för með sér losun mengandi efna í andrúmsloft gera viðeigandi ráðstafanir, þ.m.t. með umhverfisstjórnun og hreinsibúnaði, til að draga úr slíkri losun eftir því sem nánar er mælt fyrir um í reglugerðum, m.a. reglugerð um loftgæði. Í 5. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði er kveðið á um að halda skuli loftmengun í lágmarki og viðhalda þeim gæðum sem felast í hreinu og ómenguðu lofti. Til mengunar samkvæmt reglugerðinni telst þegar örverur, efni og efnasambönd og eðlisfræðilegir þættir valda óæskilegum og skaðlegum áhrifum á heilsufar almennings, röskun lífríkis eða óhreinkun lofts, láðs eða lagar. Telst ólykt einnig til mengunar, sbr. gr. 3.9. Í gr. 5.2. reglugerðarinnar segir að í ákvæðum starfsleyfa fyrir mengandi atvinnurekstur skuli viðeigandi ráðstafanir gerðar til þess að hamla gegn loftmengun og beita skuli til þess bestu fáanlegu tækni. Auk þess er heimilt, skv. gr. 5.3., eftir því sem við á, að gera strangari kröfur en reglugerðin segir til um ef loftmengun á tilteknu svæði er sérstaklega mikil eða ef svæðið á að njóta sérstakrar verndar.

Við undirbúning hins kærða leyfis kom loft- eða lyktarmengun frá starfsemi svínabúsins á Minni-Vatnsleysu til sérstakrar umfjöllunar. Í framhaldi af athugasemdum frá kærendum við auglýst drög að starfsleyfisskilyrðum voru gerðar á þeim breytingar. Í 8. gr. starfsleyfisins voru sett skilyrði í fimm liðum um lyktarmengun sem fela í sér skyldu til að þess að hagnýta svonefndan jarðsíubúnað eða sambærilega síu þar sem lofti er blásið gegnum lífræna síu (e. biofilter) og er tekið fram að samráð skuli haft við Heilbrigðiseftirlitið um val á búnaði til hreinsunar á lykt frá svínabúinu. Þá er í leyfinu mælt almennum orðum fyrir um skyldu til að draga úr ónæði af völdum lyktar og ryks og að komi í ljós að loftmengun valdi fólki á nærliggjandi svæði óþægindum sé unnt að krefjast úrbóta. Til að draga frekar úr lyktarmengun skuli nýta aðferðir til þess s.s. með því að setja „bætiefni“ í flóra, auka þrif, breyta fóðri eða beita vökvun. Þá er sett skilyrði um að leyfishafi skuli, fyrir 1. mars 2024, senda til Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja tímasetta framkvæmdaráætlun á uppsetningu á lofthreinsibúnaði, lífsíum eldishúsa þar sem leyfilegur heildarfjöldi dýra sé 50 eða fleiri. Þar með talið húsnæði með skiljubúnaði og geymslu fyrir þurrefni úr svínamykju og forþró. Með þessu skuli rekstraraðili vera búinn að gera ráðstafanir til að draga verulega úr lyktarmengun frá svínabúinu fyrir 1. maí 2024. Með þessu setti heilbrigðisnefndin tímasett skilyrði um uppsetningu mengunarvarnabúnaðar, sem var í samræmi við skyldu leyfisveitanda til að setja skilyrði sem varði m.a. mengunarvarnir, sbr. 4. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998. Þess skal getið að lífrænar síur eru meðal þeirra tæknilegu aðferða sem fjallað er um í BAT-niðurstöðum vegna þéttbærs eldis svína og alifugla (BAT-13) og er fjallað um forsendur fyrir virkni þeirra og reynslu af þeim í öðrum löndum í BAT-tækniskýrslu (BREF), sjá bls. 507–9.

—–

Í 7. gr. reglugerðar nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri eru fyrirmæli sem varða starfsleyfi fyrir starfsleyfisskylda búfjárframleiðslu. Samkvæmt gr. 7.1. og 7.2. skulu í starfsleyfi vera ákvæði um söfnun og geymslu búfjárskarns og dreifingu búfjáráburðar sem taki mið af starfsreglum um góða búskaparhætti, sem um sé fjallað í 14. gr. reglugerðarinnar. Kemur og fram að við það skuli miðað að dreifing búfjáráburðar fari að jafnaði fram á tímabilinu 15. mars til 1. nóvember ár hvert og að jafnaði sé ekki dreift á frosna jörð. Samkvæmt gr. 7.3. í reglugerðinni skal gerð grein fyrir því landrými sem sé til ráðstöfunar til dreifingar búfjáráburðar og hvernig tryggður sé annar farvegur til förgunar ef landrými sé ekki nægjanlegt fyrir áburðardreifingu, þar sem tekið sé mið af starfsreglum um góða búskaparhætti hvað varði áburðarmagn. Loks er í grein 7.4. mælt fyrir um að með umsókn um starfsleyfi skuli skila inn upplýsingum þar sem gerð sé grein fyrir magni köfnunarefnis í hverju tonni mykju, gróðurfari á mismunandi dreifingarlandi og upplýsingum um fyrirhugað magn áburðar sem dreifa eigi á hvert svæði og annað sem máli kunni að skipta í ákvörðun um magn til dreifingar.

Þessara fyrirmæla er gætt í 6. gr. hins kærða starfsleyfis. Þar eru sett skilyrði sem varða ráðstöfun svínamykju og fráveitu. Gert er ráð fyrir flutningum þurrefnis, ýmist til aðila með starfsleyfi til meðhöndlunar, sbr. gr. 6.4., til jarðgerðar, sbr. gr. 6.6., eða til dreifingar á völl, sbr. gr. 6.8–6.12. Er um leið gert ráð fyrir skráningu og upplýsingagjöf til leyfisveitanda, sbr. gr. 9.3. í starfsleyfinu. Samkvæmt beiðni úrskurðarnefndarinnar upplýsti heilbrigðiseftirlitið að þurrhluti svínamykju frá starfseminni hafi verið fluttur í landbúnaðarhéruð á Suðurlandi þar sem hún sé nýtt sem húsdýraáburður og sé eftirlitinu ekki kunnugt um að dreift hafi verið mykju frá starfseminni á eignarlönd á starfssvæði eftirlitsins. Engu að síður taki gr. 6.4 og 6.8–6.13 í starfsleyfinu á losun, flutningum, dreifingu og skráningu á tilteknum atriðum er varði mykju. Þá hefur komið fram af hálfu heilbrigðiseftirlitsins að fastmótuðu verklagi hafi verið fylgt við þau tilvik að óskað hafi verið heimildar til að dreifa búfjáráburði í umdæmi þess, sbr. gr. 6.8. í starfsleyfinu, þar sem rekstraraðili hafi verið krafinn um dreifingaráætlun sem rýnd hafi verið með tilliti til hættu á grunnvatnsmengun og hættu á loftmengun í byggð, auk þess sem leyfi landeigenda til dreifingar hafi verið sannreynd.

Í grein 7.2. í reglugerð nr. 804/1999 er m.a. mælt fyrir um að í umsókn um starfsleyfi fyrir starfsleyfisskylda búfjárframleiðslu geri fyrirtæki grein fyrir ráðstöfunum til vatnsverndar. Í því sambandi eru af þýðingu fyrirmæli gr. 6.1. í starfsleyfinu þar sem mælt er fyrir um að óheimilt sé að losa mykju í sjó eða yfirborðsvatn. Einnig gr. 6.11. þar sem mælt fyrir um að óheimilt sé að dreifa svínamykju og þurrhluta hennar þar sem að hún geti mengað læki, ár og annað yfirborðsvatn. Sérstaklega skuli þess gætt að dreifa ekki svínamykju og þurrhluta hennar í nágrenni vatnsbóla eða verndarsvæða þeirra. Samtímis er í ákvæði til bráðabirgða við leyfið, mælt fyrir um að leyfishafi skuli leggja fram tímasetta áætlun um hvenær hann áætli að stöðva dælingu á blauthluta svínamykju í sjó fyrir 1. maí 2024, sem og um hvað muni þá taka við. Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins hefur komið fram að með þessu hafi verið ákveðið að stöðva losun í sjó frá starfseminni, þar sem slík losun fari gegn ákvæði í reglugerð, en með því er vísað til gr. 5.2. í reglugerð nr. 804/1999, þar sem segir að losun úrgangs frá búfjárframleiðslu í yfirborðsvatn sé óheimil.

Í þessu felst sú þversögn að annars vegar er mælt fyrir um að óheimilt sé að losa svínamykju í sjó, sem telst til yfirborðsvatns samkvæmt reglugerð nr. 804/1999, og að hins vegar er í ákvæði til bráðabirgða gerð krafa um tímasetta áætlun um að látið verði af þeim starfsháttum. Engin heimild er í reglugerð nr. 804/1999 til þess að veita slíka undanþágu frá banni reglugerðarinnar við losun mykju í yfirborðsvatn. Getur engu þar um breytt að undanþágan er tímabundin og háð nánari skilyrðum. Fer því greint ákvæði til bráðabirgða í bága við bannið. Þá er sá ágalli einnig á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar að þessu leyti að hún er ekki sett í samhengi við þær skyldur sem leiða af lögum um stjórn vatnamála nr. 36/2011, en viðtaki svínamykju frá starfseminni er strandsjávarvatnshlotið Hafnir að Gróttu, vatnshlotanúmer 104-1382-C.

—–

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður hafnað kröfu kærenda um ógildingu hins kærða starfsleyfis í heild sinni, en það þó fellt úr gildi hvað varðar ákvæði til bráðabirgða í 3. mgr. 10. gr. leyfisins, sem hefur að geyma tímabunda heimild til dælingar blauthluta svínamykju í sjó.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurnesja frá 7. desember 2023, um að gefa út starfsleyfi fyrir svínabú Síldar og fisks ehf.

Felld eru úr gildi fyrirmæli 3. mgr. 10. gr. starfsleyfis svínabús Síldar og fisks ehf., Ákvæði til bráðabirgða, varðandi heimild til tímabundinnar dælingar blauthluta svínamykju í sjó.

apr 10
Love0

22/2024 Rofabær

Með

Árið 2024, miðvikudaginn 10. apríl, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 22/2024, kæra á afgreiðslu skipulagsfulltrúans í Reykjavík frá 13. júlí 2023 um að hafna umsókn um byggingarleyfi frá 17. maí s.á. vegna svalahandriðs og klæðningar á suðurhlið hússins að Rofabæ 43-47.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 28. febrúar 2024, kærir Húsfélag Rofabæjar 43-47, Reykjavík, þá afgreiðslu skipulagsfulltrúans í Reykjavík frá 13. júlí 2023 að hafna umsókn þess um byggingarleyfi frá 17. maí s.á. vegna svalahandriðs og klæðningar á suðurhlið hússins. Gerð er krafa um að byggingarleyfisumsóknin verði samþykkt.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 26. mars 2024.

Málsatvik og rök: Húsfélag Rofabæjar 43-47 hefur í hyggju að fara í viðhald og liggur fyrir ástandsskýrsla frá árinu 2016 þar sem lagðar eru til framkvæmdir og endurbætur á húsinu. Á aðalfundi húsfélagsins 27. mars 2023 var samþykkt að taka tilboði í framkvæmdir sem fælu m.a. í sér að allar svalir á suðurhlið þess yrðu brotnar niður og byggðar upp á nýtt og að sett yrðu létt handrið úr áli og gleri. Hinn 17. maí 2023 var sótt um byggingarleyfi fyrir framkvæmdunum og hefur afgreiðslu umsóknarinnar ítrekað verið frestað á afgreiðslufundum byggingarfulltrúa, síðast 5. september 2023. Telur kærandi að skipulagsfulltrúi hafi með umsögn sinni 13. júlí 2023 í raun hafnað erindinu og hafa átt sér stað viðræður á milli kæranda og borgaryfirvalda um þessa afstöðu skipulagsfulltrúa. Eru viðræðurnar enn yfirstandandi og fyrirhugaður fundur 11. apríl 2024. Hefur því verið lýst yfir af hálfu borgaryfirvalda að vonast sé til að í kjölfarið fáist niðurstaða í málið.

Af hálfu kæranda er byggt á því að með höfnun á áformum hans sé brotið gegn jafnræðisreglu. Í umsögn skipulagsfulltrúa hafi verið byggt á hverfisskipulagi Árbæjarhverfis frá árinu 2019 en fordæmi séu fyrir að breytingar hafi verið samþykkt á húsum í hverfinu eftir að skipulagið hafi tekið gildi. Af hálfu borgaryfirvalda er farið fram á að kærumálinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem hin kærða afgreiðsla feli ekki í sér lokaákvörðun sem bindi enda á meðferð máls og sé því ekki kæranleg til nefndarinnar, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Niðurstaða: Samkvæmt 59. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 sæta stjórnvaldsákvarðanir, sem teknar eru á grundvelli laganna, kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Í máli þessu er kærð afgreiðsla skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar sem fólst í gerð umsagnar í tilefni af umsókn kæranda um byggingarleyfi. Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er það byggingarfulltrúi sem veitir byggingarleyfi og skal umsókn um byggingarleyfi send hlutaðeigandi byggingarfulltrúa. Leiki vafi á því hvort framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins skal byggingarfulltrúi skv. 2. mgr. 10. gr. sömu laga leita umsagnar skipulagsfulltrúa.

Í máli þessu hefur byggingarfulltrúi frestað afgreiðslu máls á afgreiðslufundum með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa en umsögn hans er liður í undirbúningi ákvörðunar byggingarfulltrúa en ekki sjálfstæð stjórnvaldsákvörðun sem bindur enda á meðferð máls í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður af þeirri ástæðu að vísa máli þessu frá nefndinni.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi að taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er. Í 4. mgr. sömu lagagreinar er kveðið á um að unnt sé að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Fyrir liggur að yfirstandandi eru viðræður á milli borgaryfirvalda og kæranda en leiðbeint skal um að telji kærandi afgreiðslu málsins dragast óhæfilega er honum unnt að kæra þann drátt til úrskurðarnefndarinnar.

 Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

apr 09
Love0

43/2024 Laufásvegur

Með

Árið 2024, þriðjudaginn 9. apríl, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 43/2024, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 3. apríl 2024 um að samþykkja tillögu að deiliskipulagi fyrir lóðirnar nr. 19 og 21–23 við Laufásveg.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 8. apríl 2024, kærir eigandi, Laufásvegi 22, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 3. apríl 2024 að samþykkja tillögu að deiliskipulagi fyrir lóðirnar nr. 19 og 21–23 við Laufásveg. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Málsatvik og rök: Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar 13. desember 2023 var tekin fyrir tillaga að deiliskipulagi fyrir lóðirnar nr. 19 og 21–23 við Laufásveg. Í tillögunni fólst breytt notkun á húsnæði því sem áður hýsti sendiráð Bandaríkjanna við Laufásveg 21–23 ásamt breyttri notkun á skrifstofum baklóðar Laufásvegar 19 í íbúðarhúsnæði fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd. Var samþykkt að auglýsa tillöguna í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 1. mgr. 43. gr. sömu laga, og var sú afgreiðsla samþykkt af borgarráði á fundi þess 21. desember 2023. Tillagan var auglýst 11. janúar 2024 með athugasemdafresti til 22. febrúar s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kæranda. Að kynningartíma loknum var tillagan tekin fyrir að nýju á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 3. apríl 2024. Samþykkti ráðið tillöguna og var málinu vísað til borgarráðs.

Kærandi bendir á að í kynningarbréfi, auglýsingu og sjálfri deiliskipulagstillögunni komi fram að markmið deiliskipulagsins hafi verið að heimila breytingu úr atvinnuhúsnæði í íbúðarhúsnæði. Nokkrum klukkustundum áður en frestur til athugasemda við deiliskipulagstillöguna hafi runnið út hafi borgaryfirvöld staðfest að ekki stæði til að innrétta íbúðarhúsnæði heldur koma fyrir umfangsmiklu búsetuúrræði. Íbúasamtök í íbúaráði Miðborgar og Hlíða hafi ekki treyst sér til að hafa skoðun á tillögunni vegna skorts á upplýsingum. Því miður sé óhjákvæmilegt að fara fram á að úrskurðarnefndin felli deiliskipulagið úr gildi svo hægt sé að kynna málið með réttum gögnum og forsendum.

Niðurstaða: Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar var samþykkt tillaga að deiliskipulagi fyrir lóðirnar nr. 19 og 21–23 við Laufásveg og málinu vísað til borgarráðs. Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal senda Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hefur verið af sveitarstjórn og samantekt um málsmeðferð ásamt athugasemdum og umsögnum um þær innan sex mánaða frá því að frestur til athugasemda rann út. Að lokinni lögmætisathugun Skipulagsstofnunar skal sveitarstjórn birta auglýsingu um samþykkt deiliskipulags í B-deild Stjórnartíðinda, en slík auglýsing er skilyrði gildistöku deiliskipulags og markar jafnframt upphaf eins mánaðar kærufrests til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Umrædd deiliskipulagsáætlun hefur ekki verið tekin fyrir af borgarráði og birt í B-deild Stjórnartíðinda. Liggur því ekki fyrir ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar. Verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

apr 09
Love0

26/2024 Hofgarðar

Með

Árið 2024, þriðjudaginn 9. apríl, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 26/2024, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar frá 7. febrúar 2024 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Bollagarða og Hofgarða vegna lóðar nr. 16 við Hofgarða.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. mars 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Melabraut 40, þá ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar frá 7. febrúar 2024 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Bollagarða og Hofgarða vegna lóðar nr. 16 við Hofgarða. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til þeirrar kröfu.

Málsatvik og rök: Á fundi skipulags- og umferðarnefndar Seltjarnarnesbæjar 13. apríl 2023 var lögð fram tillaga um breytingu á deiliskipulagi Bollagarða of Hofgarða vegna lóðar nr. 16 við Hofgarða. Fólst breytingartillagan í því að hækka nýtingarhlutfall lóðarinnar úr 0,41 í 0,48. Samþykkti nefndin að grenndarkynna tillöguna í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu á fundi hennar 26. s.m. Á kynningartíma komu kærendur á framfæri athugasemdum þar sem breytingartillögunni var mótmælt. Skipulags- og umferðarnefnd tók tillöguna fyrir að nýju á fundi 16. nóvember s.á. og bókaði um að tekið yrði tillit til mótmælanna með því að leyfa einungis 0,46 nýtingarhlutfall í staðinn fyrir hlutfallið 0,48 sem kynnt hefði verið. Beindi nefndin því til bæjarstjórnar að ganga frá málinu í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Samþykkti bæjarstjórn þessa afgreiðslu á fundi 7. febrúar 2024. Deiliskipulagsbreytingin tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 9. febrúar 2024.

Kærendur telja ljóst að hin kærða ákvörðun sé haldin efnisannmörkum auk þess sem hún brjóti gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar og grenndarsjónarmiðum. Rangar forsendur og ómálefnaleg sjónarmið hafi verið lagðar til grundvallar hinni kærði ákvörðun.  Nýtingarhlutfall Hofgarða 16 hafi fyrir breytinguna verið með því allra mesta sem fyrirfinnist á svæðinu. Bent sé á að veigamiklar ástæður þurfi að liggja fyrir til að breyta tiltölulega nýlegu skipulagi.

Af hálfu Seltjarnarnesbæjar hefur verið bent á að eigendur lóðarinnar að Hofgörðum 16 muni ekki aðhafast á meðan mál þetta sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Eigendur lóðarinnar Hofgarða 16 vísa til þess að kæran sé byggð á misskilningi. Deiliskipulagsbreytingin valdi kærendum eða öðrum nágrönnum engu tjóni þar sem hvorki sé um frekari skerðingu á útsýni að ræða né aukna innsýn. Á deiliskipulagssvæðinu sé fjöldi lóða með hærra nýtingarhlutfall og því sé hið breytta nýtingarhlutfall ekki einsdæmi.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda séu þær hafnar eða yfirvofandi, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa.

Mál þetta snýst um gildi ákvörðunar um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi. Gildistaka deiliskipulagsáætlunar felur almennt ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þarf til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar, s.s. veiting byggingar- eða framkvæmdaleyfis, sbr. 11. og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í kærumáli vegna greindra leyfisveitinga er eftir atvikum unnt að gera kröfu um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða skv. 5. gr. laga nr. 130/2011. Að jafnaði er því ekki tilefni til að beita heimild til stöðvunar framkvæmda eða frestunar réttaráhrifa í kærumálum er varða gildi deiliskipulags eða breytingu á slíkri áætlun. Þegar litið er til fyrrgreindra lagaákvæða og eðlis skipulagsáætlana verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé á að fallast á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa vegna hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa ákvörðunar bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar frá 7. febrúar 2024 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Bollagarða og Hofgarða vegna lóðar nr. 16 við Hofgarða.

apr 05
Love0

30/2024 Lónsbraut

Með

Árið 2024, fimmtudaginn 5. apríl, tók Arnór Snæbjörnsson formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með heimild í 3. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 130/2011 fyrir:

Mál nr. 30/2024, kæra vegna óhæfilegs dráttar á afgreiðslu Hafnarfjarðarbæjar á erindi kærenda um tilhögun fráveitu við Lónsbraut.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 18. mars 2024, kæra eigendur Lónsbrautar 20, 22, 24, 28, 34, 36, 40, 44, 46, 52, 54, 56, 58, 60, 62, 64, 66, 68, 70 og 72 meintan óhæfilegan drátt á afgreiðslu Hafnarfjarðarbæjar á erindi þeirra er varðar tilhögun fráveitu við Lónsbraut. Er þess krafist að úrskurðarnefndin hlutist til um að svar fáist frá Hafnarfjarðarbæ.

Athugasemdir vegna málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 21. mars 2024.

Málavextir: Með bréfi kærenda til bæjarstjóra Hafnarfjarðarbæjar, dags. 30. mars 2023, óskuðu kærendur eftir fundi með forsvarsmönnum bæjarins til að ræða fráveitumál við Lónsbraut. Kærendur eru eigendur bátaskýla við Lónsbraut, sem liggur við Hvaleyrarlón í Hafnarfirði. Fram kom í bréfinu að engin fráveitulögn hefði verið lögð að fasteignum kærenda en að þangað hefði verið lagt bæði heitt og kalt vatn. Sérstaklega mikilvægt sé að leggja fráveitu að fasteignunum þar sem Hvaleyrarlón hafi verið friðlýst sem fólkvangur árið 2009 og því sé óheimilt að losa frárennsli í lónið. Móttaka bréfsins var staðfest með tölvupósti þennan sama dag.

Með tölvupósti dags. 5. apríl 2023 var kærendum tilkynnt að umhverfis- og framkvæmdaráð bæjarins hefði tekið málið fyrir á fundi þann sama dag og vísað erindinu til skipulags- og byggingarráðs, en næsti fundur þess ráðs yrði 19. apríl. Kærendur spurðust fyrir um stöðu erindisins með tölvupósti 14. maí s.á. og fengu svar 19. s.m. þess efnis að erindið hefði farið fyrir skipulags- og byggingarráð 19. apríl, sem hefði vísað erindinu til skoðunar umhverfis- og skipulagssviðs. Að þeirri skoðun lokinni yrði málið tekið fyrir að nýju hjá skipulags- og byggingarráði.

Að sögn kærenda hafi ítrekað verið spurst fyrir um málið næstu mánuði en engin svör fengist. Með tölvupósti  20. október 2023 upplýstu kærendur bæjarstjóra um að ef afstaða bæjarins lægi ekki fyrir 25. október yrði Umhverfisstofnun upplýst um gang mála. Bæjarstjóri svaraði tölvupóstinum þann sama dag þar sem fram kom að óskað hefði verið eftir skoðun á málinu en láðst hefði að fylgja því eftir og að farið yrði strax í það. Kærendur sendu Umhverfisstofnun bréf 25. október s.á. þar sem stofnunin var upplýst um gang málsins. Með tölvupósti 2. nóvember s.á. var kærendum síðan tilkynnt að á fundi skipulags- og byggingarráðs þann sama dag hefði minnisblað skipulagsfulltrúa verið lagt fram og erindi kærenda verið vísað til meðferðar hjá bæjarlögmanni.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er bent á að þeir hafi ekki fengið fráveitu tengda við hús sín og hafi þeir sent Hafnarfjarðarbæ erindi 30. mars 2023, þar sem óskað hafi verið eftir að frárennslismálum yrði komið í löglegt horf. Bæjarlögmanni hafi verið falið að svara erindi kærenda í nóvember 2023, en ekkert svar hafi þó enn borist þeim.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Af hálfu Hafnarfjarðarbæjar er bent á að ekki hafi verið tekin nein stjórnvaldsákvörðun í málinu og því beri að vísa málinu frá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Niðurstaða: Í máli þessu er til úrlausnar hvort afgreiðsla Hafnarfjarðarbæjar á erindi kærenda vegna tilhögunar fráveitu við Lónsbraut hafi dregist óhóflega.

Samkvæmt 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er unnt að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Er um undantekningarreglu að ræða frá 2. mgr. 26. gr. laganna, þar sem gengið er út frá því að ekki sé hægt að kæra þær ákvarðanir sem ekki binda enda á stjórnsýslumál fyrr en málið hafi verið til lykta leitt.

Fjallað er um tengingu við fráveitu í lögum nr. 9/2009 um uppbyggingu og rekstur fráveitna. Í lögunum er t.a.m. kveðið á um í 1. mgr. 4. gr. laganna að sveitarfélag beri ábyrgð á uppbyggingu fráveitna í sveitarfélaginu og í 2. mgr. sömu greinar kemur fram að í þéttbýli skuli sveitarfélag koma á fót og stafrækja sameiginlega fráveitu. Þá kemur fram í 1. mgr. 11. gr. að eigandi eða rétthafi lóðar við götu, gönguleið eða opið svæði þar sem fráveitulögn liggi eigi rétt á að fá tengingu við fráveitukerfi. Samkvæmt 22. gr. laganna sæta stjórnvaldsákvarðanir samkvæmt lögunum kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Með fyrirvara um að takmarkaðra gagna nýtur við fyrir úrskurðarnefndinni um atvik þessa máls eða sjónarmið Hafnarfjarðarkaupstaðar, verður að álíta að kæru um drátt á afgreiðslu máls sé réttilega beint til úrskurðarnefndarinnar skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga segir að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Í athugasemdum með 9. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að þar sem viðfangsefni sem stjórnvöldum berist séu mjög margvísleg taki úrlausn þeirra óhjákvæmilega misjafnlega langan tíma. Sum erindi séu þess eðlis að fyrirsjáanlegt sé að afgreiðsla máls muni taka nokkurn tíma og eigi það t.d. við um mál þar sem afla þurfi umsagnar annarra aðila, svo og gagna. Með þessu er ljóst að um matskennda reglu er að ræða og verður við mat á því hvort dráttur sé á afgreiðslu máls að taka mið umfangi þess og atvikum öllum.

Fyrir liggur að nokkur samskipti voru milli kærenda og Hafnarfjarðarbæjar í framhaldi af erindi kærenda 30. mars 2023. Samskiptin urðu stopulli eftir maí s.á. og var bæjarlögmanni falin meðferð erindis kærenda 2. nóvember s.á. Síðan eru liðnir rúmlega fimm mánuðir. Af hálfu Hafnarfjarðarkaupstaðar hefur ekkert komið fram um ástæður þessa dráttar, hvorki með vísan til rannsóknar, umfangs máls eða annarra ástæðna. Að því virtu verður að álíta að óhæfilegur dráttur hafi orðið á meðferð erindis kærenda.

Rétt þykir einnig að benda á að samkvæmt 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga ber þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast að skýra aðila máls frá því og upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.

 Úrskurðarorð:

Fallist er á með kæranda að óhæfilegur dráttur hafi orðið á meðferð erindis kærenda hjá Hafnarfjarðarbæ um tilhögun fráveitu við Lónsbraut.

apr 04
Love0

147/2023 Alifuglabú að Brautarholti

Með

Árið 2024, fimmtudaginn 4. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður. Geir Oddsson auðlindafræðingur tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 147/2023, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 29. nóvember 2023, um að hafna kröfu kæranda um afturköllun starfsleyfis alifuglabúsins að Brautarholti 5 á Kjalarnesi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. desember 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi jarðarinnar Brautarholts 1 á Kjalarnesi, ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 29. nóvember 2023, um að hafna kröfu hans um afturköllun starfsleyfis alifuglabúsins að Brautarholti 5. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur að uppfylla skyldur sínar samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðum sem settar hafa verið samkvæmt lögunum og sjá til þess að búinu verði lokað. Til vara er þess krafist, með líkum hætti, að úrskurðarnefndin felli niður téð starfsleyfi og sjái til þess að alifuglabúinu verði lokað. Verður álitið að sú krafa sé hluti af aðalkröfu kærenda og verður því ekki fjallað um hana sérstaklega.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 6. febrúar 2024.

Málavextir: Í Brautarholti á Kjalarnesi er starfrækt eldi alifugla. Fer eldið fram í húsi sem er í um 200 metra fjarlægð frá íbúðarhúsi kæranda. Í húsinu var svínaeldi fram til ársins 2010 en engin starfsemi síðan til ársins 2016 þegar húsið var aftur tekið í notkun og þá sem eldishús fyrir alifugla samkvæmt starfsleyfi dags. 11. apríl 2016. Með leyfinu eru heimiluð 35.550 eldisstæði og skiptist það í eldi á allt að 15.000 hænuungum og 20.550 varphænum. Ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 11. apríl 2016 um veitingu starfsleyfisins var borin undir úrskurðarnefndina af kæranda sem og ákvörðun borgarráðs frá 1. september s.á. um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna lóðar þeirrar sem húsið stendur á. Í úrskurðum nefndarinnar í málum nr. 136/2016 og 163/2016 sem kveðnir voru upp 12. júní 2017 var kröfum um ógildingu hafnað. Þá skal þess getið að jafnframt þessu er starfrækt umfangsmikið þauleldi svína í Brautarholti í húsum sem eru í um 325 metra fjarlægð frá íbúðarhúsi kæranda.

Hinn 25. mars 2021 óskaði kærandi eftir því við Héraðsdóm Reykjavíkur að skipaðir yrðu matsmenn til að leggja mat á ýmis atriði varðandi stöðu mengunarmála og annarra atriða sem hann taldi ábótavant á svæðinu vegna starfsemi beggja eldisbúa. Hinn 3. júní 2022 skiluðu hinir dómkvöddu matsmenn matsgerð þar sem ýmsar athugasemdir voru gerðar m.a. við stöðu mengunarmála á svæðinu. Í matsgerðinni kom m.a. fram að í starfsleyfi alifuglabúsins væri gerð krafa um að starfsemin þyrfti að standast kröfur sem fram komi í BAT viðmiðunarskjali. Ljóst væri að nokkur þeirra skilyrða væru ekki uppfyllt og var um það vísað nánar til BAT 11, 13, 23 og 26 í BAT-niðurstöðum fyrir þéttbært eldi alifugla og svína. Með erindum dags. 2. ágúst 2022 til umhverfisráðuneytisins varðandi svínabúið og til heilbrigðiseftirlitsins um alifuglabúið var þess krafist að starfsleyfi beggja búanna yrðu afturkölluð. Heilbrigðiseftirlitið hafnaði þeirri kröfu 29. september s.á. Í framhaldi sendi kærandi erindi á Heilbrigðisnefnd Reykjavíkur dags. 25. janúar þar sem gerð var krafa um að starfsleyfi alifuglabúsins yrði fellt úr gildi. Því erindi svaraði heilbrigðiseftirlitið í bréfi dags. 8. mars 2023 þar sem kröfu kæranda var synjað. Sú ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndarinnar.

Með úrskurði í máli nr. 44/2023, dags. 17. ágúst 2023, felldi úrskurðarnefndin úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 8. mars s.á. Með því var erindi kæranda vísað til heilbrigðiseftirlitsins að nýju til frekari meðferðar með vísan til þeirra skyldna sem á stjórnvöldum hvíla við framkvæmd laga nr. 7/1998. Mat úrskurðarnefndin það svo að bréf heilbrigðiseftirlitsins þar sem beiðni kæranda var hafnað, hefði átt að vera ítarlegra og fela í sér efnisleg andsvör við framkomnum athugasemdum. Við meðferð málsins hefði heilbrigðiseftirlitið ekki gert nokkurn reka að því að færa fram slík svör eða veita nánari upplýsingar um starfsemi alifuglabúsins, þ.m.t. hvort til væri að dreifa brotum á starfsleyfisskilyrðum og þá hvernig eða hvort brugðist hafi verið við þeim.

Með tölvubréfum, dags. 29. ágúst og 22. september 2023, til Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, vakti kærandi athygli á úrskurði úrskurðarnefndarinnar og óskaði eftir viðbrögðum. Í svarbréfi heilbrigðiseftirlitsins, dags. 29. nóvember s.á. voru athugasemdir kæranda raktar og þeim svarað lið fyrir lið. Kom þar fram að efnisatriði í matsgerð hinna dómkvöddu matsmanna, upplýsingar sem heilbrigðiseftirlitið hafi aflað við reglubundið eftirlit og skoðunarferðir vegna lyktarkvartana hafi ekki gefið tilefni til að endurskoða eða afturkalla starfsleyfið. Hefur sú afstaða sem í þessu felst verið í máli þessu borin undir úrskurðarnefndina.

Málsrök kæranda: Kærandi telur forsendur fyrir útgáfu starfsleyfis alifuglabúsins vera brostnar. Mörg skilyrði starfsleyfisins hafi aldrei verið uppfyllt. Þá samræmist starfsemi og staðsetning alifuglabúsins ekki lögum og reglugerðum. Byggi þetta meðal annars á niðurstöðu dómkvaddra matsmanna frá 3. júní 2022, en þar komi fram að í starfsleyfinu sé kveðið á um að starfsemin þurfi að uppfylla skilyrði bestu aðgengilegu tækni samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2010/75/ESB, vegna þéttbærs eldis alifugla eða svína, sem innleidd hafi verið með reglugerð nr. 935/2018. Þó nokkur ákvæði BAT-niðurstaðna, sem eigi við um starfsemina, séu ekki uppfyllt. Tilgreint er í matinu að rykmengun frá útblástursstút á þaki hússins hafi verið staðfest, enginn búnaður sé til lyktareyðingar og ekki sé til staðar umhverfisstjórnunarkerfi.

Í matsbeiðni til Héraðsdóms Reykjavíkur sé rakið að 12. mars 2015 hafi Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur sent umsögn til umhverfisráðuneytisins varðandi beiðni þáverandi rekstraraðila alifuglabúsins um undanþágu frá fjarlægðarmörkum skv. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti, sbr. heimild í 74. gr. hennar. Í nefndri umsögn hafi verið komið inn á nauðsyn mengunarvarna og tekið fram að setja þyrfti viðeigandi mengunarvarnarbúnað til að lágmarka óþægindi af völdum starfseminnar. Tekið hafi verið fram að kröfur um slíkan búnað yrðu settar í starfsleyfi búsins og yrði hann að vera til staðar áður en rekstur hæfist. Einnig hafi komið fram að lyktarmengun vegna stórra alifuglabúa gæti verið vandamál sem skaði heilsu manna, sé hún viðvarandi auk þess að rýra lífsgæði. Útblæstri geti einnig fylgt möguleg smithætta. Í matsgerðinni komi fram að fjarlægðin milli svínabúsins og alifuglabúsins í Brautarholti sé aðeins 100 m. Sú fjarlægð uppfylli ekki skilyrði 4. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína, en þar komi fram að lágmarksfjarlægð milli húsanna skuli vera 300 metrar.

Með reglugerðinni hafi verið settar reglur um slík eldishús, m.a. um fjarlægð frá þeim þegar um sé að ræða nýbyggingu og við meiri háttar breytingar á húsnæði. Þar sé engin heimild til að veita undantekningar frá fjarlægðarreglum. Þrátt fyrir það hafi slík undantekning verið veitt árið 2016 fyrir alifuglabúið í Brautarholti. Með matsgerð dómkvaddra matsmanna sé nú sannað að forsendur fyrir þeirri undanþágu hafi verið ólögmætar. Þá séu brostnar þær forsendur sem þá hafi verið miðað við, en ýmis skilyrði í starfsleyfinu sem kveði á um viðeigandi mengunarbúnað hafi aldrei verið uppfyllt. Í matsgerðinni hafi komið fram að ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 1. september 2016 um að samþykkja breytingar á skilmálum deiliskipulags Brautarholts á Kjalarnesi fari gegn fjarlægðarmörkum a. og b. liðar 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 520/2015, þar sem um matvælafyrirtæki sé að ræða. Þá eigi fjarlægðarmörk 6. gr. reglugerðarinnar við þegar um sé að ræða meiriháttar breytingar á eldri mannvirkjum. Sé það staðfest í matsgerðinni að breytingar á Brautarholti 5 árið 2016, þegar fasteigninni var breytt vegna fyrirhugaðs alifuglaeldis, hefðu verið meiriháttar og því eigi framangreind 300 m fjarlægðarmörk við í öllum tilvikum.

Við mat á fjölda lyktareininga hafi hinir dómkvöddu matsmenn gefið sér tvenns konar forsendur varðandi samsetningu dýra og komist að þeirri niðurstöðu að fjöldi lyktareininga á svæðinu umhverfis svína- og alifuglahúsin væri á bilinu 97.000–156.000 OUE. Sé miðað við leyfilegt hámark skv. reglugerð nr. 520/2015 væri hámark lyktareininga fyrir sama svæði 80.000 OUE, þar af væru 42.000 OUE frá alifuglabúinu. Framangreind niðurstaða matsmanna á fjölda lyktareininga á svæðinu staðfesti að sá fjöldi lyktareininga sem heilbrigðiseftirlitið hafi miðað við á sínum tíma sé rangur. Þar með væru brostnar þær forsendur fyrir veitingu leyfisins að fjöldi lyktareininga frá alifuglahúsinu yrði minni heldur en þegar þar hefði verið svínabú. Eigi það einnig við um forsendur fyrir undanþágu frá skilyrðum reglugerðar nr. 520/2015.

Hinar röngu forsendur heilbrigðiseftirlitsins hafi byggst á neðri mörkum í einni danskri tilraun, sem hafi verið handvalin og hafi verið ályktað á grundvelli hennar að fjöldi lyktareininga í fyrirhuguðu alifuglabúi yrði ekki meiri en 8–10.000 OUE. Með því að velja neðri mörkin hefði heilbrigðiseftirlitið talið sig geta sýnt fram á að um minniháttar breytingar væri að ræða sem ekki hefðu í för með sér aukin óþægindi í skilningi 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015. Með þessu hefði undanþága verið réttlætt á þeirri forsendu að um væri að ræða framhald af eldri rekstri sem hefði mengað meira en fyrirhugaður rekstur alifuglabúsins. Hefði heilbrigðiseftirlitið reiknað rétt á sínum tíma og í samræmi við niðurstöðu sem fram kom í matgerð hinna dómkvöddu matsmanna, hefði umdeilt leyfi aldrei verið veitt.

Samkvæmt gr. 1.1. í núgildandi starfsleyfisskilyrðum gildi það fyrir eggjaframleiðslu, eldi á allt að 15.000 hænuungum og 20.550 varphænum, alls 35.550 eldisstæði. Heilbrigðiseftirlitið hafi hins vegar upplýst að raunveruleikinn væri allt annar því við yfirfærslu leyfisins til nýs rekstraraðila hafi verið heimilað að hafa í húsinu 28.000 varphænur og enga unga. Þessar breytingar hefðu ekki verið færðar í starfsleyfið. Sé þetta mjög einkennileg stjórnsýsla sem uppfylli ekki formkröfur. Í þessu samhengi sé vísað til 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 þar sem fram komi að við endurskoðun eða breytingu starfsleyfa skuli stofnunin auglýsa drög að slíkri breytingu í að lágmarki í fjórar vikur.

Þegar heilbrigðiseftirlitið hafi gefið undanþágu frá fjarlægðarmörkum árið 2016, hefði ekki verið horft til þess að um væri að ræða: a) hús sem hefði staðið tómt í sex ár, b) að skipt hafi verið um dýrategund, c) að um meiriháttar breytingar á húsnæðinu væri að ræða sem kallaði á breytingar á deiliskipulagi, d) um hafi verið að ræða nýjan starfsleyfishafa, e) útreikningar á mengun hafi komið frá starfsleyfishafa sjálfum, en heilbrigðiseftirlitið hafi ekki framkvæmt sjálfstætt mat og f) að í 100 m fjarlægð var eitt stærsta svínabú landsins og að allt of stutt væri milli húsanna samkvæmt fortakslausum skilyrðum í reglugerð nr. 520/2015 sem var í gildi á þeim tíma.

Málsrök Heilbrigðiseftirlitsins: Vísað er til þess að við vinnslu starfsleyfisumsóknar alifuglabúsins hafi verið óskað eftir útreikningum á lyktardreifingu og lyktarálagi vegna starfseminnar. Áður en starfsleyfið hafi verið veitt hafi heilbrigðiseftirlitið rýnt skýrslur verkfræðistofu um dreifingu lyktarmengunar frá starfseminni og hversu miklu hún myndi bæta við mengun frá nálægu svínabúi. Hafi heilbrigðisefirlitið í kjölfarið fengið aðra óháða verkfræðistofu til þess að yfirfara skýrslurnar. Var niðurstaðan sú að alifuglabúið hefði í för með sér takmarkaða viðbót í loftmengun. Rökstuðningur hefði verið birtur samhliða útgáfu leyfisins og eftirlitið þar með sinnt bæði rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu sinni.

Í máli nr. 163/2016 fyrir úrskurðarnefndinni hafi kröfu kæranda, um ógildingu starfsleyfis alifuglabúsins sem gefið var út 8. nóvember 2016, verið hafnað með vísan til þess að sú breyting sem gerð hafi verið á notkun hússins hefði verið óveruleg og félli því ekki undir fjarlægðarreglu 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína. Liggi því fyrir afstaða til þess álitaefnis.

Líkt og fram komi í gr. 1.1. í starfsleyfisskilyrðum gerði leyfið ráð fyrir eldi á allt að 15.000 hænuungum og 20.550 varphænum, alls 35.550 eldisstæðum. Eftir starfsleyfisveitinguna hafi starfsleyfishafi breytt samsetningu og fjölda í 28.000 varphænur. Að því gefnu að notuð séu sömu gildi fyrir áætlun á lyktarmengun og í áðurnefndri skýrslu um dreifingu lyktarmengunar, fari áætlaður fjöldi lyktareininga frá rekstrinum við þetta úr 11.004 í 7.800. Þar sem um sé að ræða lægri gildi á mögulegri lyktarmengun hefði ekki verið talið tilefni til að breyta starfsleyfisskilyrðum alifuglabúsins og því ekki verið þörf á að auglýsa drög að breytingu á starfsleyfinu sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Heilbrigðiseftirlitinu hafi borist 36 kvartanir vegna ólyktar frá útgáfu starfsleyfisins sem hafi allar komið frá kæranda. Þrátt fyrir fjölda eftirlitsferða vegna þeirra og við reglubundið eftirlit hafi aldrei verið unnt að staðfesta umtalsverða loftmengun eða mengun umfram áætlun.

Heilbrigðiseftirlitið hafi brugðist við athugasemdum úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 44/2023 með bréfi til kæranda dags. 29. nóvember 2023. Í bréfinu hafi verið færð fram ítarleg svör við þeim fjölmörgu atriðum sem kærandi hafi borið fram síðustu misseri. Kærandi hafi þar með verið upplýstur um að heilbrigðiseftirlitið hafi komist að sömu niðurstöðu og áður, að undangenginni ítarlegri rannsókn. Þá liggi einnig fyrir niðurstaða Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-3267/2021, þar sem Reykjavíkurborg hafi verið sýknuð af kröfum kæranda um skaðabótaskyldu vegna fjártjóns vegna breytingar á deiliskipulagi í Brautarholti á Kjalarnesi sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 19.september 2016.

Líkt og gögn málsins beri með sér hafi heilbrigðiseftirlitið sinnt eftirlitshlutverki sínu frá því að hið umþrætta starfsleyfi hafi verið gefið út. Í reglubundnu eftirliti hefðu ekki komið fram frávik sem leitt hefðu til alvarlegra úrbótakrafna og aldrei svo alvarleg að komið hefði til álita að svipta rekstraraðila starfsleyfi.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent sé á að framangreindur dómur héraðsdóms skipti engu máli hvað varði starfsleyfið sem hér sé til umfjöllunar. Þar hafi engar kröfur verið gerðar varðandi starfsleyfið og dómurinn eingöngu snúið að skaðabótakröfu á grundvelli 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í umsögn heilbrigðiseftirlitsins sé málsástæðum í kæru þessari ekki svarað nema að litlu leyti og í þeim tilvikum sem svarað er standist svörin ekki skoðun. Þá sé vísað í úrskurð nefndarinnar nr. 163/2016 þar sem kröfu um ógildingu starfsleyfisins sé hafnað. Bent sé á að um sé að ræða gamlan úrskurð sem eigi ekki við eins og málum sé nú háttað. Núverandi krafa miði við stöðuna eins og hún er í dag og byggi á nýjum málsástæðum sem komið hafi fram í bréfum kæranda og í kæru þessari. Þar sé m.a. vísað til athugasemda og ábendinga sem komi fram í nýju dómkvöddu mati sem séu m.a. byggðar á því að ekki sé farið eftir kröfum sem fram komi í BAT skilyrðum og gildandi starfsleyfi. Einnig sé byggt á því í kærunni að í gildandi starfsleyfi komi fram allt önnur samsetning alifugla heldur en sú sem heilbrigðiseftirlitið telji vera í gildi.

Bent sé á að skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 520/2015 gildi fjarlægðarmörkin ef annað eða bæði af tveimur skilyrðum séu uppfyllt. Ljóst sé að bæði þessara skilyrða séu uppfyllt og því eigi fjarlægðarmörkin við. Varðandi athugasemd frá heilbrigðiseftirlitinu um að lyktarmengun frá alifuglabúinu hafi farið úr 11.004 lyktareiningum niður í 7.800 við meinta breytingu, sé ítrekað enn og aftur að margsinnis sé búið að sýna fram á að í þeirri skýrslu hafi verið notast við rangar forsendur. Í nýrri skýrslu dómkvaddra matsmanna komi fram að mengun frá alifuglabúinu sé 42.840 lyktareiningar.

Í dómsmálum hafi skýrslur eins og þær sem upphaflegur leyfishafi hafi látið útbúa á sínum tíma lítið sönnunargildi í samanburði við skýrslur dómkvaddra matsmanna. Því sé einnig mótmælt að valkvætt sé að auglýsa drög að breytingu starfsleyfisins sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Þá sé hafnað fullyrðingum um að heilbrigðiseftirlitið hafi ekki geta staðfest kvartanir. Sem dæmi sé vísað til eftirlitsskýrslna dags. 23. ágúst 2018, 10. júní 2019 og 6. desember 2023, sem fylgi gögnum málsins. Þar komi ítrekað fram að töluvert ryk safnist upp á þaki búsins og staðfest að bæði fiður- og rykmengun leggi frá því. Hafi mengunin ekkert lagast síðan og sé langt yfir ásættanlegum mörkum. Ryk, fiður og bakteríur streymi enn út í umhverfið, enda engum mengunarvarnarbúnaði til að dreifa eins og margoft hafi verið staðfest af matsmönnum og eftirlitsmönnum heilbrigðiseftirlitsins.

Varðandi svör heilbrigðiseftirlitsins frá 29. nóvember 2023 sé kæruliðum aðeins svarað að mjög takmörkuðu leyti og þar sé einnig að finna fjölmargar rangfærslur. Þar á meðal sé rangt að reglugerð nr. 520/2015 hafi ekki öðlast gildi fyrr en eftir að byrjað var að starfrækja búin. Hafi hún öðlast gildi við birtingu í júní 2015, en alifuglabúið ekki hafið starfrækslu fyrr en árið 2016. Þá sé rangt að í reglugerðinni sé ekki að finna fjarlægðarmörk fyrir þessa stærð alifuglabúa. Bent sé á 4. gr. reglugerðarinnar og svar dómkvaddra matsmanna varðandi þetta atriði. Fullyrðingar um að alifuglabú séu ekki talin valda mikilli mengun séu í engu samræmi við það sem fram komi í fjölmörgum öðrum bréfum stofnunarinnar í sambærilegum málum. Eigi það einnig við í þegar meiri fjarlægð sé til að dreifa, en hér um ræði.

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna málsins, en engar bárust.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá afgreiðslu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur sem kemur fram í bréfi dags. 29. nóvember 2023 að hafna kröfu kæranda um afturköllun starfsleyfis alifuglabúsins að Brautarholti, dags. 11. apríl 2016. Er þess krafist að ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir það að uppfylla skyldur sínar samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðum sem settar hafa verið samkvæmt þeim og sjá til þess að búinu verði lokað.

Almennt hefur verið litið svo á að synjun um endurupptöku eða afturköllun ákvörðunar sé stjórnvaldsákvörðun þar sem hún feli í sér bindandi niðurstöðu eða úrlausn um rétt eða skyldu borgaranna. Verður að meta í hverju tilviki hvort slíkri ákvörðun sé til að dreifa eða hvort afstaða stjórnvalds feli fremur í sér leiðbeiningar eða lið í meðferð máls. Kemur þar til álita að hvaða marki í slíku tilsvari til er að dreifa afstöðu til atvika máls eða beitingu laga. Af málsgögnum má ráða að kærandi hefur lengi átt samskipti við Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur vegna starfsemi alifuglabúsins sem varðað hafa m.a. forsendur leyfisveitingar, mengunarvarnir og eftirlit með starfseminni. Með téðri ákvörðun frá 29. nóvember 2023 var fjallað um þessi málefni og því hafnað að endurskoða eða afturkalla starfsleyfið. Verður að álíta að með þessu sé til að dreifa afstöðu stjórnvalds sem feli í sér ákvörðun sem borin verður undir nefndina, sbr. 65. gr. laga nr. 7/1998.

Starfsleyfi fyrir alifuglabúið í Brautarholti, dags. 11. apríl 2016, gildir til 8. nóvember 2028. Með því er heimilað eldi á 35.550 eldisstæðum í húsinu sem skiptist í eldi á allt að 15.000 hænuungum og 20.550 varphænum. Ákvörðun um útgáfu leyfisins var borin undir úrskurðarnefndina af kæranda og var ógildingu þess hafnað með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 163/2016, sem kveðinn var upp 12. júní 2017. Var í forsendum úrskurðarins m.a. álitið að sú breytta notkun eldishúss að taka upp alifuglaeldi í stað svínaeldis félli ekki undir fjarlægðarreglu 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína, þar sem breytingin sem í því fælist teldist óveruleg. Með þessu liggur fyrir afstaða nefndarinnar til beitingar þessa ákvæðis reglugerðarinnar, sem sætir ekki endurskoðun í þessu máli.

Í stjórnsýslulögum er mælt fyrir um að þegar ákvörðun stjórnvalds er haldin annmarka kann hún að vera ógildanleg ef annmarkinn telst verulegur og veigamiklar ástæður mæla ekki gegn því og er því stjórnvaldi sem tók ákvörðun þá heimilt að afturkalla hana sbr. 2. tölul. 25. gr. laganna. Um endurskoðun og breytingar á starfsleyfum fyrir mengandi starfsemi, vegna breyttra forsendna, eru jafnhliða sett sérstök ákvæði í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, sem að teknu tilliti til sjónarmiða kæranda og rökstuðnings hinnar kærðu ákvörðunar, verður fjallað um í máli þessu. Þau dæmi sem þar eru tilgreind eru ef mengun af völdum atvinnurekstrar er meiri en búist var við þegar leyfi var gefið út og ef til er að dreifa breytingum á rekstri sem varðað geta ákvæði starfsleyfis vegna tækniþróunar eða breytingar á reglum um mengunarvarnir sem og breytingar á aðalskipulagi.

Hvað það snertir hvort til sé að dreifa breytingum á rekstri alifuglabúsins frá því sem var í upphafi var við yfirfærslu starfsleyfisins til nýs rekstraraðila heimilað að hafa í húsinu 28.000 varphænur og enga unga, í stað allt að 15.000 hænuunga og 20.550 varphænsna. Af svörum heilbrigðiseftirlitsins má ráða að álitið hafi verið að þessi breyting rúmist innan heimilda starfsleyfisins, sem miði við allt að 35.550 eldisstæði, þ.e. að ekki hafi verið skylt að fara með málið sem breytingu á starfsleyfi skv. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 né heldur að endurskoða leyfið skv. 2. mgr. 6. gr. laganna. Fyrir liggur rökstutt mat heilbrigðiseftirlitsins um áhrif þessarar breytingar á lyktarmengun frá starfseminni og verður ekki gerð athugasemd við þessa afstöðu.

Höfuðathugasemdir kæranda lúta að því að til sé að dreifa mun meiri lyktarmengun af völdum starfsemi alifuglabúsins en búast mátti við þegar leyfið var gefið út. Til þess er þá að líta að við undirbúning að útgáfu starfsleyfis til alifuglabúsins lá fyrir sérfræðilegt mat frá janúar og desember 2015 um lyktarónæði frá starfsemi alifuglabúsins að teknu tilliti til reksturs svínabúsins á sama stað. Við mælingarnar voru áætlaðar svonefndar lyktareiningar, OUE (e. odour unit emission) sem skilgreindar eru í staðli ÍST EN 13725:2003. Má af matinu frá 2015 ráða að forsendur þess byggðu á dönskum gögnum og viðmiðunum um lyktarónæði í þauleldi í landbúnaði og voru niðurstöðurnar settar fram miðað við það. Var þar áætlað að heildarlosun lyktareininga frá alifuglahúsinu næmi 11.004 OUE/s og frá svínabúinu 87.605 OUE/s.

Í lið 3.3. í matsgerð dómkvaddra matsmanna, sem kærandi hefur aflað, er fjallað um lyktarmengun frá alifuglabúinu og svínabúinu með hliðsjón af gildum sem greind eru í tilgreindu BREF-skjali, þ.e. BAT tækniskýrslu sem varðar þauleldi alifugla. Fram kemur að gildi um lyktarlosun frá alifuglabúinu sem stuðst hafi verið við í matinu frá 2015 sé á neðri hluta þeirra gilda sem gefin séu í skjalinu fyrir hæstu og lægstu lyktarlosun á hvert dýr á tímaeiningu miðað við mismunandi hús og flórgerðir. Um leið er bent á, sem þessu tengist, að hjá núverandi rekstraraðila sé kerfi með hænsnum í lausagöngu þar sem færibönd færi skít út tvisvar í viku og hann sé fjarlægður og því sé engin uppsöfnun vegna hans, þar sem lykt nái að byggjast upp. Þá sé notuð viðurkennd fóðrun fyrir varphænur, en enginn viðbótarbúnaður sé til staðar fyrir lyktareyðingu. Í matsgerðinni eru leiddar að því líkur að heildarlosun lyktareininga frá báðum búunum í Brautarholti sé á bilinu 95.000 til 140.000 OUE/s. Verður ekki ráðið af þeirri umfjöllun að lykt frá alifuglabúinu sé í verulegu umfram það sem áætlað var við undirbúning að útgáfu leyfis til þess. Er í matinu gerður fyrirvari um hvort unnt sé að leggja saman lyktareiningar frá mismunandi uppsprettum, en til þess að skera úr um það þurfi sérstakt raunmat að fara fram sem ekki liggi fyrir. Í ljósi þessa verður ekki gerð athugasemd við þá afstöðu heilbrigðiseftirlitsins að ekki sé tilefni til endurskoðunar á starfsleyfisskilyrðum vegna lyktarmengunar, sem einnig fær nokkra stoð í eftirlitsskýrslum með starfseminni.

Í almennum starfsleyfisskilyrðum sem og sértækum starfsleyfisskilyrðum fyrir alifuglabúið er vísað með almennum hætti til þess að nota skuli bestu fáanlegu tækni við mengunarvarnir. Á þessu er hnekkt hvað varðar fóðurgjöf og meðferð úrgangs. Fram kemur að besta fáanlega tækni hafi verið skilgreind í tiltekinni BAT-tækniskýrslu frá árinu 2003 og er tekið fram að verði breytingar á henni skuli þær taka gildi og innleiddar samkvæmt ákvæðum í grein 1.4. í leyfinu, en þar er vísað til heimilda til endurskoðunar á leyfinu komi fram almennar kröfur eða ný tækni er leiði til bættra mengunarvarna. Þessi fyrirmæli eru náskyld því sem kveðið er á um í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 að breytingar á reglum um mengunarvarnir geti leitt til þess að breytingar verði gerðar á starfsleyfi. Þá má loks geta 4. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998, sem gildir um leyfi sem heilbrigðisnefndir gefa út, en þar er mælt fyrir um að ákvæði um mengunarvarnir skuli taka mið af BAT-niðurstöðum þegar þær liggi fyrir.

Nokkru eftir að starfsleyfi alifuglabúsins var gefið út öðluðust gildi niðurstöður um bestu, fáanlegu tækni (BAT) vegna þéttbærs eldis alifugla eða svína. Þær miða við þauleldisbú sem háð eru leyfi Umhverfisstofnunar, sbr. 16. tl. 5. gr. reglugerðar nr. 935/2018 um BAT (bestu aðgengilegu tækni) o.fl. á sviði atvinnurekstrar sem haft getur í för með sér mengun. Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins hefur verið vísað til þess að í starfsleyfisskilyrðum sé vísað til BAT sem viðmiða fyrir mögulegar úrbætur, en eftirlitið hafi ekki getað staðfest kvartanir um umtalsverða loftmengun eða mengun umfram áætlun við útgáfu starfsleyfisins og hafi því ekki talið tilefni til að gera kröfu um auknar ráðstafanir sem tækju mið af BAT niðurstöðum. Með hliðsjón af framanröktu verður ekki gerð athugasemd við þá afstöðu.

Að virtum þeim skyldum sem á stjórnvöldum hvíla við framkvæmd laga nr. 7/1998 og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki verði gerð athugasemd við hina kærðu ákvörðun, þ.e. því að hafna kröfu um afturköllun á starfsleyfi alifuglabúsins að Brautarholti. Verður kröfu um ógildingu hennar því hafnað. 

Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 29. nóvember 2023 um að hafna kröfu um afturköllun á starfsleyfi alifuglabúsins að Brautarholti 5 á Kjalarnesi.