Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
okt 27
Love0

74/2023 Hvammsvirkjun

Með

Árið 2023, fimmtudaginn 26. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur. Geir Oddsson auðlindafræðingur og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður tóku þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 74/2023, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 14. júní 2023 um að veita framkvæmdaleyfi vegna Hvammsvirkjunar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. júní 2023, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúrugrið, Náttúruverndarsamtök Íslands og NASF á Íslandi þá ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 14. júní 2023 að veita Landsvirkjun framkvæmdaleyfi vegna Hvammsvirkjunar. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skeiða- og Gnúpverjahreppi 14. júlí 2023.

Málavextir: Landsvirkjun hefur um árabil unnið að undirbúningi Hvammsvirkjunar sem fyrirhuguð er á Þjórsár- og Tungnaársvæðinu. Hinn 19. ágúst 2003 kvað Skipulagsstofnun upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum allt að 150 MW virkjunar Þjórsár við Núp, auk breytingar á Búrfellslínu 1. Féllst stofnunin á fyrirhugaða virkjun í einu þrepi með byggingu Núps­virkjunar og í tveimur þrepum með byggingu Hvammsvirkjunar og Holtavirkjunar, ásamt breytingum á Búrfellslínu 1 með nánar tilgreindum skilyrðum. Úrskurður Skipulagsstofnunar var kærður til umhverfisráðherra og var kveðinn upp úrskurður í ráðuneytinu 27. apríl 2004 þar sem úrskurður stofnunarinnar var staðfestur, einnig með nánar tilgreindum skilyrðum. Hinn 16. desember 2015 lá fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar um hvort að endurskoða skyldi matsskýrslu með tilliti til Hvammsvirkjunar. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að endurskoða skyldi þá hluta umhverfismats virkjunarinnar er vörðuðu áhrif á landslag og ásýnd og á ferðaþjónustu og útivist. Ákvörðunin sætti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og var gerð krafa um ógildingu hennar að hluta, þ.e. um að ekki þyrfti að endurskoða áhrif framkvæmdarinnar á vatnalíf og vatnafar. Með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 15. febrúar 2018 í sameinuðum málum nr. 10, 11 og 15/2016, var greindri kröfu hafnað. Álit Skipulagsstofnunar um áhrif Hvammsvirkjunar á ferðaþjónustu og útivist og á landslag og ásýnd lands lá fyrir 12. mars 2018.

Hvammsvirkjun var með þingsályktun nr. 16/144 um breytingu á þingsályktun nr. 13/141 um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða, sem samþykkt var á Alþingi 1. júlí 2015, færð úr svonefndum biðflokki í rammaáætlun í orkunýtingarflokk, sbr. nú þingsályktun nr. 24/152.

Með ákvörðun Fiskistofu frá 14. júlí 2022 var Landsvirkjun veitt heimild til framkvæmda við Hvammsvirkjun í Þjórsá og byggingu mannvirkja henni tengdri, skv. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Þeirri ákvörðun var skotið til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 31. ágúst 2023 í máli nr. 76/2023, var málinu vísað frá þar sem kærufrestur var liðinn þegar kæran barst nefndinni. Hinn 6. desember 2022 veitti Orkustofnun virkjunarleyfi til Landsvirkjunar til að reisa og reka Hvammsvirkjun, með uppsett afl allt að 95 MW, með heimild í raforkulögum nr. 65/2003. Var ákvörðunin kærð til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 15. júní 2023, í sameinuðum málum nr. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 og 12/2023, var ákvörðunin felld úr gildi.

Áformuð Hvammsvirkjun er í Þjórsá og um leið í tveimur sveitarfélögum, Rangárþingi ytra og Skeiða- og Gnúpverjahreppi. Með umsókn, dags. 14. desember 2022, sótti Landsvirkjun um framkvæmdaleyfi hjá sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps fyrir framkvæmdum við 95 MW Hvammsvirkjun. Með umsókninni fylgdi greinargerð þar sem framkvæmdinni var nánar lýst, tiltekin þau leyfi sem fyrirhugaðar framkvæmdir vegna Hvammsvirkjunar væru háðar, greint frá vöktun og eftirliti sem og frágangi í verklok og haugsetningu. Þá var vikið að skipulagsmálum vegna framkvæmdarinnar og mati á umhverfisáhrifum hennar. Jafnframt kom fram að gerðir hefðu verið samningar á milli Landsvirkjunar og landeigenda jarða í Rangárþingi ytra og í Skeiða- og Gnúpverjahreppi um afnot af landi þeirra og bætur vegna áhrifa sem virkjunin hefði á jarðir þeirra. Í viðauka við greinargerðina var að finna umfjöllun um ytri skilyrði og kröfur, mótvægisaðgerðir og vöktun. Umsóknin var tekin fyrir á fundi sveitarstjórnar 21. s.m. og bókað að hún færi í vinnslu hjá sveitarstjórn og að fyrirhugaður væri fundur með íbúum Skeiða- og Gnúpverjahrepps um málið. Slíkur fundur var haldinn 15. febrúar 2023 og á fundi sveitarstjórnar 3. maí s.á. var farið yfir stöðu umsóknarinnar. Einnig voru lögð fram drög að greinargerð þar sem framkvæmdinni var lýst og fyrirvarar leyfisins tilgreindir.

Umsóknin var tekin fyrir að nýju á fundi sveitarstjórnar 14. júní 2023. Lögð var fram tillaga um að fresta afgreiðslu málsins og vísa umsókninni til loftlags- og umhverfisnefndar en þeirri tillögu var hafnað af meirihluta fundarmanna. Var umsóknin tekin til afgreiðslu og eftirfarandi fært til bókar: „Lögð er fram umsókn Landsvirkjunar, dags. 14.12.2022, ásamt fylgiskjölum, vegna framkvæmdaleyfis fyrir Hvammsvirkjun. Um er að ræða gerð virkjunar í neðanverðri Þjórsá norður að Skarðsfjalli, skilgreind á aðalskipulagi innan svæðis I15 – Hvammsvirkjun. Í framkvæmdinni felst uppbygging á virkjun Þjórsár norður af Skarðsfjalli undir heitinu Hvammsvirkjun. Inntakslón hennar, Hagalón, verður í farvegi Þjórsár norður af Skarðsfjalli. Lónið verður í um 116 m y.s. og um 4 km2 að stærð og rúmmál lónsins verður um 13,2 milljón m3. Stöðvarhús verður að mestu leyti neðanjarðar við norðurenda Skarðsfjalls, í landi Hvamms 1 í Landsveit. Framkvæmdarsvæði Hvammsvirkjunar er í sveitarfélögunum Rangárþingi ytra og Skeiða- og Gnúpverjahreppi. Með umsókninni er lögð fram tillaga að greinargerð um framkvæmdina, sem unnin er með vísan til 3. mgr. 27. gr. laga um umhverfismat framkvæmda- og áætlana nr. 111/2021 […].“ Samþykkti meirihluti sveitarstjórnar umsóknina svo sem nánar var rökstutt í bókun. Jafnframt var fært til bókar að framkvæmdaleyfið skyldi gefið út með nánar tilgreindum skilyrðum og að skipuð yrði eftirlitsnefnd sem hefði eftirlit með framfylgd þeirra.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að verulegir annmarkar séu á meðferð málsins auk efnisannmarka. Úrskurðarnefndin hafi með úrskurði í máli nr. 3/2023 ógilt ákvörðun um veitingu virkjunarleyfis og því vanti eina grundvallarforsendu hinnar kærðu ákvörðunar. Það sé einboðið að krefjast ógildingar ákvörðunarinnar enda hafi sveitarstjórn enga afstöðu tekið til þeirrar kærumeðferðar sem í gangi hafi verið vegna virkjunarleyfisins og mögulegrar niðurstöðu hennar þegar hin kærða ákvörðun hafi verið tekin.

Málsrök Skeiða- og Gnúpverjahrepps: Sveitarfélagið telur að engir ágallar séu á hinni kærðu afgreiðslu. Öll skilyrði laga hafi verið uppfyllt, m.a. með tilliti til þeirra skilyrða sem sett hafi verið af hálfu sveitarfélagsins. Málið hafi hlotið ítarlega umfjöllun og skoðun. Kynning og samráð hafi verið í samræmi við ákvæði laga. Í greinargerð með framkvæmdaleyfinu hafi verið tekið undir niðurstöðu Skipulagsstofnunar um helstu áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á umhverfið. Jafnframt hafi verið talið að framkvæmdin með fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum væri í samræmi við mat á umhverfisáhrifum og hún væri í samræmi við skipulagsáætlanir. Þá hafi mótvægisaðgerðir og verklag sem lýst væri í matsskýrslu og umsókn um framkvæmdaleyfi auk fleiri skilyrða verið gert að skilyrðum fyrir veitingu leyfisins. Í skipulagslögum nr. 123/2010 sé hvergi gert að skilyrði fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis að virkjunarleyfi liggi fyrir. Tilvísun til fyrirliggjandi virkjunarleyfis í fyrrnefndri greinargerð hafi ekki sérstaka þýðingu. Framkvæmdaraðili verði skuldbundinn til að uppfylla þau skilyrði sem kunni að vera tilgreind í virkjunarleyfi, verði það gefið út að nýju. Ógilding virkjunarleyfis hafi því ekki efnislega þýðingu fyrir samþykki framkvæmdaleyfisins og breyti ekki forsendum þess eða inntaki.

Niðurstaða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 3/2023 hafi ekki áhrif á gildi framkvæmdaleyfis, en hún hafi einkum verið reist á því að við undirbúning leyfisveitingarinnar hefði Orkustofnun þurft að taka rökstudda afstöðu á grundvelli vatnaáætlunar og um leið laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Í kafla 4.2. í greinargerðinni sé sérstaklega fjallað um að heimild Umhverfisstofnunar fyrir breytingu á vatnshloti, sbr. 18. gr. laga nr. 36/2011, þurfi að liggja fyrir áður en framkvæmdir hefjist í farvegi Þjórsár. Með því að setja slíkt skilyrði hafi verið tekin afstaða til laga nr. 36/2011 og stefnumörkunar um vatnsvernd sem fram komi í vatnaáætlun. Veiti Umhverfisstofnun ekki heimild fyrir breytingu á vatnshloti þá verði ekki af framkvæmdum í farvegi Þjórsár. Það sama eigi við séu önnur skilyrði ekki uppfyllt. Í greinargerðinni séu raktar ýmsar mótvægisaðgerðir vegna fiskistofna og lífríkis Þjórsár. Um heimild til að binda framkvæmdaleyfi slíkum skilyrðum sé vísað til 3. mgr. 14. gr. skipulagslaga og 4. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Aðstaðan sé því önnur hvað framkvæmdaleyfið varði borið saman við virkjunarleyfið, en í því leyfi sé gert ráð fyrir endurskoðun þess eða setningu nýrra skilyrða ef sýnt sé fram á með gögnum að umhverfismarkmið sett á grundvalli laga nr. 36/2011 náist ekki, sbr. 3. mgr. 5. gr. skilyrða virkjunarleyfisins.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að leyfisveitandi hafi beinlínis gengið út frá því sem forsendu í hinni kærðu ákvörðun að leyfi til virkjunar væri útgefið og í samræmi við lög. Það hafi hann gert, þrátt fyrir að vera fullkunnugt um að sama virkjunarleyfi sætti endurskoðun úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Einnig sé það viðtekin stjórnsýsluvenja að sveitarstjórnir fjalli hvorki um né veiti framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdum er lúti jafnframt leyfisveitingum Orkustofnunar fyrr en virkjunarleyfi hafi verið veitt.

Hvað varði lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála þá stoði ekki að vísa til síðari leyfisveitinga sem byggi á öðrum lagagrundvelli þegar um mörg samhliða leyfi sé að ræða. Úrskurðarnefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu í máli nr. 3/2023 að Orkustofnun hefði ekki verið heimilt að veita virkjunarleyfi án þess að fyrir lægi undanþága frá umhverfismarkmiðum samkvæmt lögunum. Sveitarfélagið hafi engan reka gert að því að ganga úr skugga um þetta í sinni málsmeðferð, en skilyrði í framkvæmdaleyfi komi ekki í stað sjálfstæðrar rannsóknar leyfisveitanda. Ekki gildi aðrar og vægari reglur um framkvæmdaleyfi en virkjunarleyfi að þessu leyti. Einnig sé því hafnað að tilvísun til virkjunarleyfis í greinargerð með framkvæmdaleyfinu hafi ekki sérstaka þýðingu. Leyfisveitanda sé skylt að lögum að taka afstöðu til annarra leyfa. Því sé alfarið hafnað að framkvæmdaleyfið geti staðið þegar bæði forsenda þess, þ.e. virkjunarleyfið, sé brostin og þegar virt séu þau atriði sem úrskurðarnefndin hafi byggt niðurstöðu sína á í máli nr. 3/2023.

Alvarlegir annmarkar hafi verið á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar. Meðal þess sé hvort það standist að öllu leyti gildandi umhverfismatslöggjöf að byggt sé á tveggja áratuga gömlu umhverfismati og matsskýrslu frá þeim tíma þegar Landsvirkjun hafi haft lögbundnar skyldur til að útvega almenningi orku. Sveitarfélagið byggi á því að lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana eigi við um hina kærðu ákvörðun, en ákvæði 27. gr. laganna séu ekki uppfyllt. Leyfisveitanda beri að kanna hvort umrædd framkvæmd sé í fullu samræmi við matsskýrslu, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Framkvæmdin megi ekki aðeins vera í aðalatriðum eða að hluta til í samræmi við skýrsluna. Meðal þess sem sé ólíkt með framkvæmd þeirri sem veitt hafi verið leyfi fyrir og þeirri sem hafi verið umhverfismetin sé að engir fráveituskurðir hafi átt að vera úr Hagalóni í umhverfismatinu, heldur jarðgöng. Ósamræmið eigi við um fjölda annarra mikilvægra þátta framkvæmdarinnar.

Þjórsárhraun njóti sérstakrar verndar skv. a-lið 2. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Í framkvæmdaleyfinu sé ekki að finna rökstuðning um brýna nauðsyn þess að hrauninu sé raskað og sé það í andstöðu við ákvæði 3. mgr. 61. gr. sömu laga. Auk þessa hafi lögbundinnar umsagnar náttúruverndarnefndar hvorki verið leitað við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar né við gerð deiliskipulags fyrir Hvammsvirkjun. Geti skipulagið því engan veginn verið lögbundinn grundvöllur leyfisins hvað varði Þjórsárhraun, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 123/2010.

Samkvæmt 9. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 sé það byggingarfulltrúi sem hafi vald til að heimila virkjun og tengd mannvirki. Skilyrði um valdbærni séu því ekki uppfyllt að því er varði þá ákvörðun sveitarstjórnar að heimila virkjunina sem slíka eða mannvirki henni tengd sem lúti leyfum samkvæmt mannvirkjalögum. Bæði umsókn um leyfi og hin kærða ákvörðun byggi á því að veitt sé leyfi fyrir mannvirkjum sem lúti annarri löggjöf en skipulagslögum. Fram komi í greinargerð með leyfisumsókninni sem og í greinargerð með framkvæmdaleyfinu að ekki hafi verið sótt um byggingarleyfi. Ekki verði komist hjá því að ógilda hina kærðu ákvörðun þegar af þeirri ástæðu og sé hér vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í máli nr. 12/2006 þar sem hliðstæðar aðstæður hafi verið uppi.

Hin kærða ákvörðun hafi ekki byggst á málefnalegum sjónarmiðum vegna hins svokallaðs rammasamkomulags sveitarfélagsins og framkvæmdaraðila frá árinu 2008. Með því hafi sveitarfélagið skuldbundið sig með samningi til vissra skipulagsákvarðana í tengslum við framkvæmdaáform framkvæmdaraðila. Hinn 2. júní 2023 hafi verið undirritað sérstakt samkomulag við leyfishafa um uppgjör þess, í beinum tengslum við veitingu hins kærða leyfis. Ákvæði rammasamkomulagsins muni vera sambærileg þeim sem ógilt hafi verið með úrskurði samgönguráðuneytisins í máli nr. 25/2009 en ráðuneyti sveitarstjórnarmála muni nú hafa hafið frumkvæðisathugun í máli sveitarfélagsins. Réttmætisregla stjórnsýsluréttar hafi verið brotin með hinni kærðu ákvörðun og leiði það almennt til þess að stjórnsýsluákvarðanir sæti ógildingu. Vísað sé til fordæmis í dómi Héraðsdóms Reykjaness frá 22. júní 2016 í máli nr. E-1121/2015.

Þá sé bent á að sveitarstjórn hafi aldrei vísað málinu með bókun til skipulagsnefndar, sem í þessu tilviki sé byggðasamlag, til hverrar vald skipulagsnefndar hafi verið framselt.

Viðbótarathugasemdir sveitarfélagsins: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að virkjunin hafi verið í orkunýtingarflokki rammaáætlunar frá árinu 2015. Hún sé í samræmi við skipulagsáætlanir sveitarfélaganna beggja vegna Þjórsár. Landsvirkjun hafi sótt um heimild Umhverfisstofnunar til breytinga á vatnshloti Þjórsár 1, vatnshlotsnúmer 103-663-R, í janúar 2023 í samræmi við lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Þá hafi Landsvirkjun gefið það út að sótt verði um önnur nauðsynleg leyfi síðar í undirbúningsferlinu. Virkjunarframkvæmdir séu háðar fjölda leyfa sem taka þurfi tillit til og mæti fjölda skilyrða í settum lögum.

Því sé mótmælt að það sé viðtekin stjórnsýsluvenja að sveitarstjórnir fjalli hvorki um né veiti framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdum sem lúti leyfisveitingum Orkustofnunar fyrr en virkjunarleyfi hafi verið veitt. Enginn áskilnaður sé gerður um röð leyfismála, þvert á móti sé gert ráð fyrir því í skipulagslögum nr. 123/2010 að framkvæmdaleyfi sé háð skilyrðum og sé skipulagsfulltrúa falið að stöðva framkvæmd ef hún sé í ósamræmi við útgefið framkvæmdaleyfi eða skilyrði þess, sbr. 2. mgr. 53. gr. laganna.

Úrskurður úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 3/2023 sé ekki fordæmisgefandi varðandi framkvæmdaleyfið. Heimild Umhverfisstofnunar sé sérstaklega gerð að skilyrði fyrir framkvæmdinni og aðstæður því ekki eins og í þeim úrskurði. Sjónarmið kærenda séu einnig í innbyrðis ósamræmi að því er virðist. Byggt sé á því að sveitarfélagið hafi farið inn á valdsvið annarra, þ.e. byggingarfulltrúa, en samhliða virðist byggt á því að það eigi að fara inn á valdsvið Umhverfisstofnunar hvað varði stjórn vatnamála. Sveitarfélagið hafi gert það sem því hafi verið unnt að gera, þ.e. að taka afstöðu til þess á grundvelli vatnalaga að nauðsynlegt væri að sækja um undanþágu og gera framkvæmdaleyfið háð því skilyrði. Engin efni séu til að ógilda framkvæmdaleyfið með vísan til þessa.

Breytingar sem orðið hafi á raforkulögum árið 2003 hafi ekki áhrif á mat á umhverfisáhrifum til undirbúnings raforkuvinnslu. Framkvæmdaleyfið byggi ekki eingöngu á matsskýrslu frá árinu 2003 sem fjallað hafi verið um í úrskurði Skipulagsstofnunar sama ár og úrskurði umhverfisráðuneytisins frá 2004 heldur einnig á endurskoðun frá árinu 2017. Skipulagsstofnun hafi birt álit sitt 12. mars 2018 þar sem fram hafi komið að matsskýrsla Landsvirkjunar og Landsnets hafi uppfyllt skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að þeim hafi verið lýst á fullnægjandi hátt. Í greinargerð með framkvæmdaleyfinu hafi verið tekin afstaða til þessa. Þá sé því mótmælt sem röngu að sveitarfélagið telji að lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana eigi við um hið kærða leyfi. Sé í þessu sambandi bent á umfjöllun í greinargerðinni og til 1. ákvæðis til bráðabirgða við lögin.

Sjónarmiðum kærenda um meint ósamræmi sé mótmælt. Sérstaklega sé áréttað að engin stefnubreyting hafi átt sér stað varðandi fráveituskurði úr Hagalóni. Fram komi í matsskýrslu frá 2003 að frárennsli virkjunarinnar falli fyrst um 1,3 km löng jarðgöng suður með Skarðsfjalli og síðan um 1,5 km langan opinn frárennslisskurð til Þjórsár við Ölmóðsey auk þess sem farvegur Þjórsár sunnan Ölmóðseyjar verði dýpkaður. Þetta sé endurtekið á blaðsíðu þrjú í matsskýrslu frá 2017. Þessu til samræmis komi fram í greinargerð sveitarfélaganna á blaðsíðu fimm að frárennslisgöng séu 1,2 km og frárennslisskurðir 2,0 km.

Í greinargerð með framkvæmdaleyfinu sé tekið undir afstöðu Skipulagsstofnunar um að fyrirhugaðar framkvæmdir við Hvammsvirkjun hafi ekki veruleg áhrif á jarðmyndanir. Það hafi því verið tekin skýr og rökstudd afstaða til eldhraunsins í Þjórsárhrauni. Þá hafi umsagnir umhverfisnefndar Skeiða- og Gnúpverjahrepps og Umhverfisstofnunar legið fyrir við gerð deiliskipulags vegna Hvammsvirkjunar og því hafi engin þörf verið á að leita þeirra umsagna að nýju, sbr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Hafi því verið gætt að skilyrðum náttúruverndarlaga en umhverfisnefndin fari með málefni og hlutverk náttúruverndarnefndar skv. 14. gr. laga nr. 60/2013.

Því sé mótmælt að sveitarfélagið, þ.e. sveitarstjórn, hafi farið inn á valdsvið byggingarfulltrúa. Það sé vitanlega ekki staðan að ekki þurfi framkvæmdaleyfi vegna framkvæmdarinnar. Ítrekað sé að stöðvarhús verði ekki innan sveitarfélagsins heldur í Rangárþingi ytra.

Eftir dóm Héraðsdóms Reykjaness í máli nr. E-1121/2015, sem kærendur vísi til, hafi Hæstiréttur fjallað um ákvæði tilvísaðs rammasamkomulags milli Landsvirkjunar og Flóahrepps. Niðurstaða dómsins hafi verið sú að ekki hefði verið ólögmætt að semja um þá greiðslu sem tekist hafi verið á um í málinu. Ljóst sé að tilvísun til úrskurðar ráðuneytisins og héraðsdóms hafi því enga þýðingu. Í samningi sveitarfélagsins sé eingöngu kveðið á um greiðslu sannanlegs kostnaðar við undirbúning virkjanaframkvæmda sem heimilt sé og hafi verið að taka gjald fyrir skv. 27. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Með skipulagslögum hafi heimild verið veitt til að innheimta slíkan kostnað. Löggjafinn hafi því staðfest að hann telji slíkt fyrirkomulag, sem samið hafi verið um í rammasamningnum, ekki ógna réttaröryggi við meðferð skipulagsmála.

Það sjónarmið að sveitarstjórn virðist aldrei hafa vísað málinu með bókun til skipulagsnefndar, sem í þessu tilviki sé byggðasamlag, sé úr lausu lofti gripið. Byggðasamlagið annist lögbundin verkefni byggingarfulltrúa samkvæmt mannvirkjalögum og lögbundin verkefni skipulagsfulltrúa samkvæmt skipulagslögum. Vald til útgáfu framkvæmdaleyfis sé ekki í höndum þess heldur hjá sveitarstjórn. Skipulagsnefnd hafi hins vegar tekið málið fyrir á fundi 24. maí 2023 þar sem m.a. hafi verið lagt til að sveitarstjórn myndi samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu Landsvirkjunar er tekið undir sjónarmið sveitarfélagsins í máli þessu. Meintir formgallar á hinni kærðu ákvörðun geti í engum tilvikum orðið til þess að hún verði felld úr gildi. Sérstaklega sé viðbótarmálsástæðum kærenda mótmælt. Þá eigi meint brot á réttmætisreglu ekki við rök að styðjast. Ráðuneyti sveitarstjórnarmála hafi ekki hafið frumkvæðisathugun vegna rammasamkomulagsins frá 26. júní 2008, en samkvæmt fundargerð frá 27. fundi sveitarfélagsins sé um mögulega frumkvæðisathugun að ræða vegna kæru og beiðni þar um.

—–

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 14. júní 2023 að veita Landsvirkjun framkvæmdaleyfi vegna Hvammsvirkjunar. Samkvæmt lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði aðildar í málum fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta tengda viðkomandi ákvörðun, sbr. 3. mgr. 4. gr. laganna. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um er að ræða ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Kærendur í máli þessu eru náttúruverndarsamtök sem uppfylla skilyrði kæruaðildar skv. lögum nr. 130/2011 og verður þeim því játuð kæruaðild að máli þessu.

—–

Landsvirkjun óskaði eftir því með umsókn, dags. 14. desember 2022, að sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps gæfi út framkvæmdaleyfi til handa fyrirtækinu fyrir framkvæmdum við Hvammsvirkjun. Með umsókninni fylgdi greinargerð þar sem m.a. kom fram að Hvammsvirkjun yrði staðsett neðan núverandi virkjana á vatnasviði Þjórsár og Tungnaár og kæmi til með að nýta 32 m fall Þjórsár frá Yrjaseli rétt ofan við bæinn Haga og niður fyrir Ölmóðsey austan við Þjórsárholt. Myndi virkjunin nýta miðlað rennsli Þjórsár ofar á vatnasviðinu, en gert væri ráð fyrir allt að 95 MW vatnsaflsvirkjun með árlegri orkuvinnslu um 740 GWh. Þjórsá yrði stífluð með jarðvegsstíflu við þrengingu í ánni við Minni-Núp. Ofan við stíflu yrði inntakslón virkjunarinnar, Hagalón, en vatnsborð þess yrði að mestu stöðugt í um 116 m h.y.s.

Á fundi sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps 14. júní 2023 var fjallað um umsókn um framkvæmdarleyfi Hvammsvirkjunar og hún samþykkt. Við þá afgreiðslu var m.a. vísað til greinargerðar sem unnin var í sameiningu fyrir Skeiða- og Gnúpverjahrepp og Rangárþing ytra, sem samþykkt var sem umsögn meirihluta sveitarstjórnar á framangreindum fundi. Fært var m.a. til bókar að framkvæmdaleyfið yrði gefið út með þeim skilyrðum sem fram kæmu í skipulagi, úrskurði og áliti Skipulagsstofnunar og annarra stofnanna og leyfisveitenda og gerð væri nánari grein fyrir í greinargerðinni, varðandi mótvægisaðgerðir, vöktun, frágang vegna framkvæmdarinnar o.fl. Í greinargerðinni er nánari rökstuðningur fyrir afgreiðslu leyfisins og kemur þar t.a.m. fram að sveitarfélögin geri þau skilyrði sem komi fram í leyfi Fiskistofu og virkjunarleyfi Orkustofnunar að skilyrðum fyrir framkvæmdaleyfi. Síðan segir: „Er útgáfa framkvæmdarleyfis háð því að framangreind skilyrði verði uppfyllt áður en framkvæmdir hefjist í árfarvegi Þjórsár“. Jafnframt var vísað til fyrirmæla 4. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi þar sem kveðið er á um að leyfisveitandi geti bundið framkvæmdaleyfi skilyrðum m.a. er fram komi í áliti eða ákvörðunum Skipulagsstofnunar eða umsögnum umsagnaraðila vegna málsmeðferðar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, að svo miklu leyti sem aðrir sem veita leyfi til framkvæmda samkvæmt öðrum lögum hafa ekki tekið afstöðu til þeirra.

Hinn 28. september 2023 var hið kærða framkvæmdaleyfi gefið út af Umhverfis- og tæknisviði Uppsveita bs.

—–

Sveitarstjórn veitir framkvæmdaleyfi skv. 13. og 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. og 3. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. sömu laga er sveitarstjórn heimilt í samþykkt sveitarfélagsins að fela skipulagsnefnd eða öðrum aðilum innan stjórnsýslu sveitarfélagsins heimild til fullnaðarafgreiðslu mála samkvæmt lögunum, sbr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Í samþykkt nr. 415/2022 um stjórn sveitarfélagsins Skeiða- og Gnúpverjahrepps, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 7. apríl 2022, er skipulagsnefnd Umhverfis- og tæknisviðs uppsveita bs. falið að fara með skipulagsmál skv. 6. gr. skipulagslaga og byggingamál skv. 7. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, sbr. B-lið 41. gr., sbr. 30. gr. samþykktarinnar. Samkvæmt samþykkt nr. 35/2022 um byggðasamlagið, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 19. janúar 2022, er tilgangur þess að annast lögbundin verkefni byggingarfulltrúa samkvæmt mannvirkjalögum og lögbundin verkefni skipulagsfulltrúa samkvæmt skipulagslögum. Af þessum samþykktum verður á hinn bóginn hvorki ráðið að sveitarstjórn hafi framselt vald sitt til afgreiðslu framkvæmdaleyfa til skipulagsnefndar né að tillaga skipulagsnefndar um afgreiðslu á umsókn um framkvæmdaleyfi þurfi að liggja fyrir áður en sveitarstjórn tekur ákvörðun um hvort veita skuli slíkt leyfi. Óháð framangreindu fer sveitarstjórn með æðsta vald í málefnum sveitarfélags og getur að meginreglu því tekið til sín mál til meðferðar sem henni eru falin að lögum.

Afla skal framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar skv. 13. gr. skipulagslaga vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Það er ótvírætt að hluti fyrirhugaðra framkvæmda við Hvammsvirkjun, t.a.m. fyrirhuguð efnistaka og varnargarðar falla hér undir, en tekið var fram í greinargerð með umsókn um framkvæmdina að hún væri einnig háð byggingarleyfi skv. mannvirkjalögum, en ekki hefði verið sótt um slíkt leyfi. Jafnframt var áréttað í umsókninni að framkvæmdin næði til framkvæmdar fiskistiga við virkjunina. Þá er tekið fram í greinargerð sveitarstjórnar með framkvæmdaleyfinu að leyfið sé eingöngu bundið við þær framkvæmdir sem tilgreindar séu í leyfisumsókn og á meðfylgjandi teikningum og sem fjallað sé um í umhverfismatinu. Þykja því ekki efni til að líta svo á að sveitarstjórn hafi farið út fyrir valdsvið sitt við afgreiðslu umsóknarinnar.

—–

Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að í skipulagslögum sé hvergi gert að skilyrði fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis að virkjunarleyfi liggi fyrir. Samkvæmt 3. mgr. 14. gr. laganna getur sveitarstjórn bundið framkvæmdaleyfi þeim skilyrðum er fram kunna að koma í áliti Skipulagsstofnunar að svo miklu leyti sem aðrir sem veita leyfi til framkvæmda samkvæmt sérlögum hafa ekki tekið afstöðu til þeirra. Jafnframt er sveitarstjórn heimilt að binda framkvæmd skilyrðum sem sett eru í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir sveitarfélagsins. Nánari fyrirmæli um samþykki og útgáfu framkvæmdaleyfa eru í reglugerð nr. 772/2012. Þar kemur fram í 5. tl. 2. mgr. 7. gr. að umsókn um framkvæmdaleyfi skuli fylgja fyrirliggjandi samþykki og/eða leyfi annarra leyfisveitenda sem framkvæmdin kann að vera háð samkvæmt öðrum lögum, ásamt upplýsingum um önnur leyfi sem framkvæmdaraðili er með í umsóknarferli eða hyggst sækja um. Þegar lög gera með þessum hætti ráð fyrir því að ákvörðun stjórnvalds sé háð því að fyrir liggi ákvörðun annars stjórnvalds leiðir af 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 rík skylda fyrir fyrrnefnda stjórnvaldið að afla með forsvaranlegum hætti nægilegra upplýsinga um hvort ákvörðun hins síðarnefnda stjórnvalds liggi fyrir og þá hvers efnis hún er.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að skipulagslögum var fjallað sérstaklega um fyrirmæli þau sem komu í 3. mgr. 14. gr. laganna og rakið að skilyrði sem fram komi í áliti Skipulagsstofnunar geti m.a. varðað mótvægisaðgerðir og samráð við tiltekna aðila. Sveitarstjórn sé heimilt en ekki skylt að taka upp slík skilyrði. Þetta væri þó háð því að önnur stjórnvöld, sem veiti leyfi til framkvæmdanna, hafi ekki tekið afstöðu til þessara skilyrða. Þegar svo standi á beri sveitarstjórn ekki að taka upp slík skilyrði, enda sé það í höndum annarra leyfisveitenda að fjalla um þau. Af þessum skýringargögnum má greina það viðhorf löggjafans að fyrirmælum 3. mgr. 14. gr. skipulagslaga hafi verið ætlað að tryggja að áður en til samþykktar framkvæmdaleyfis kæmi, lægi fyrir efnisleg afstaða annarra leyfisveitenda sem framkvæmd væri háð samkvæmt sérlögum sem um viðkomandi framkvæmd gildi. Sama ályktun verður dregin af sambærilegum ákvæðum í 4. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Fyrir þessu eru um leið þau rök að ef framkvæmdaleyfi er samþykkt  áður en fyrir liggur afstaða slíkra sérhæfðra leyfisveitenda, skapast sú hætta að skilmálar ólíkra leyfa reynist ósamrýmanlegir. Á þessum grundvelli hefur í úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála verið álitin forsenda framkvæmdaleyfis hvort fyrir liggi afstaða sérhæfðs stjórnvalds hverju sinni, sjá úrskurði nefndarinnar í málum nr. 115/2012, nr. 25/2016 og nr. 58/2022.

—–

Af hálfu sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps hefur komið fram að tilvísun til virkjunarleyfis í fyrrnefndri greinargerð hafi ekki sérstaka þýðingu. Þetta er ekki í samræmi við umfjöllun í greinargerð með leyfinu þar sem fram kemur að sveitarfélögin geri þau skilyrði sem komi fram í leyfi Fiskistofu og virkjunarleyfi Orkustofnunar að skilyrðum fyrir veitingu framkvæmdaleyfis. Ekki verður fram hjá því litið að eftir úrskurð nefndarinnar frá 15. júní 2023 í máli nr. 3/2023 liggur ekki lengur fyrir heimild Orkustofnunar fyrir Landsvirkjun til að reisa og reka raforkuver, sbr. raforkulög nr. 65/2003, né til miðlunar, veitingar og nýtingar vatns vegna Hvammsvirkjunar, sbr. vatnalög nr. 15/1923, en í hinu brottfallna virkjunarleyfi var m.a. kveðið á um hvert væri flatarmál og heimilað rúmtak Hagalóns, veitingu vatns um virkjunina og lágmarksrennsli í farvegi.

Með ógildingu virkjunarleyfis Hvammsvirkjunar er það niðurstaða nefndarinnar að efnislegar forsendur fyrir samþykki framkvæmdaleyfisins hafi brostið í þeim mæli að ákvörðunin geti ekki staðið óröskuð. Verður af þeirri ástæðu að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og verður því ekki tekin afstaða til annarra álitaefna sem uppi kunna að vera í málinu, m.a. hvort sveitarstjórn hafi tekið sjálfstæða og skýra afstöðu á grundvelli 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 14. júní 2023 um að veita framkvæmdaleyfi vegna Hvammsvirkjunar.

 

okt 26
Love0

98/2023 Seyðishólar

Með

Árið 2023, fimmtudaginn 26. október, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 98/2023, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsness- og Grafningshrepps frá 29. júní 2023 um að samþykkja útgáfu framkvæmdaleyfis fyrir efnistöku úr námu E24, Seyðis­­hólum, í Klausturhólum.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 11. ágúst 2023 kæra eigendur orlofslóðarinnar Klausturhóla 1, Grímsnes- og Grafnings­hreppi, þá ákvörðun sveitarstjórnar hreppsins frá 29. júní 2023 um að samþykkja útgáfu framkvæmdaleyfis fyrir efnistöku úr námu E24, Seyðishólum í Klausturhólum gjall­námum, L168965. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og eftir atvikum að réttar­áhrifum ákvörðunarinnar verði frestað og verður nú tekin afstaða til þeirrar kröfu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 16. ágúst 2023.

Málavextir og rök: Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum vegna efnistöku í Seyðishólum, Grímsnes- og Grafningshreppi lá fyrir 12. desember 2022. Þar kom m.a. fram að lögð hefði verið fram umhverfismatsskýrsla um áframhaldandi efnistöku í Seyðishólum, námu E30b, sbr. 23. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Fyrirhuguð framkvæmd fælist í að efnisnámi yrði haldið áfram í námunni og væri fyrirhugað að taka 500.000 m3 á næstu 15 árum eða um 33.000 m3 á ári. Stærð námusvæðisins væri 3,5 ha og væri áætlað að raskað svæði yrði við áframhaldandi efnistöku 4,4 ha en efnistaka hefði farið fram í námunni frá 1950 og áætlað að búið væri að vinna um 450.000 m3 af gjalli úr námunni. Nýtt Aðalskipulag Grímsness- og Grafningshrepps tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 29. desember 2022 og er þar vísað til umræddrar námu sem E24, Seyðishólar – syðri náma. Í skipulaginu kemur fram að stærð námunnar sé 6,5 ha og að um sé að ræða malarnámu í notkun, efnismagn allt að 500.000 m3.

Á fundi sveitarstjórnar Grímsness- og Grafningshrepps 15. mars 2023 var lögð fram umsókn um framkvæmdaleyfi vegna efnistöku á svæði E24, Seyðishólum. Kom fram að stærð námusvæðisins væri í dag 3,5 ha og væri áætlað að raskað svæði yrði við áframhaldandi efnistöku í heild 4,4 ha. Samþykkti sveitarstjórn útgáfu framkvæmdaleyfis á grundvelli 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 með þeim skilyrðum að útgáfa þess yrði grenndarkynnt eigendum að­liggjandi eigna og að álit Skipulagsstofnunar og umhverfismatsskýrsla framkvæmdaraðila yrði lögð fram til grundvallar við kynningu málsins. Þá skyldi útgáfa leyfisins vera háð skilyrðum umhverfismatsskýrslu framkvæmdarinnar þar sem m.a. væri tekið til vöktunar og mótvægisaðgerða.

Með bréfi, dags. 3. apríl 2023, var framkvæmdaleyfið grenndarkynnt, m.a. fyrir kærendum máls þessa og frestur til að koma að athugasemdum veittur til 1. maí s.á. Allnokkur fjöldi athugasemda barst á kynningartímanum, þ. á m. frá kærendum. Á fundi sveitarstjórnar 28. júní 2023 var lögð fram umsókn um útgáfu framkvæmdaleyfisins, álit Skipulagsstofnunar vegna mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar og umhverfismatsskýrsla. Þá var bókað að umsagnir og athugasemdir hefðu borist við grenndarkynningu leyfisins og væru þær lagðar fram við afgreiðslu málsins ásamt greinargerð sem tæki til útgáfu framkvæmdaleyfisins og skilyrða í tengslum við útgáfu þess. Samþykkti sveitarstjórn að gera ekki athugasemd við útgáfu leyfisins á grundvelli 13. gr. skipulagslaga, reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi og laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda- og áætlana. Kom og fram að allar helstu forsendur fyrir útgáfu leyfisins kæmu fram innan greinargerðar framkvæmdaleyfisins og að öllum helstu athugasemdum væri svarað með fullnægjandi hætti innan greinargerðar og í umhverfismati framkvæmdarinnar. Var leyfið gefið út 10. júlí s.á.

Af hálfu kærenda er vísað til þess Seyðishólar séu eitt mikilvægasta kennileiti Grímsness. Í umsögn Umhverfisstofnunar við umhverfismatsskýrslu framkvæmdaraðila hafi komið fram að það sé ekki matsatriði hvort 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd eigi við um Seyðishóla en um sé að ræða gjall- og klepragíga sem njóti sérstakrar verndar samkvæmt lögunum. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar sé þó lögbundið að leita umsagnar Umhverfisstofnunar. Þá segi í 5. mgr. að ákveði leyfisveitandi að heimila framkvæmd skuli hann rökstyðja þá ákvörðun sérstaklega, fari hún í bága við umsagnir umsagnaraðila. Þess hafi ekki verið gætt. Jafnframt sé í tilvitnaðri 61. gr. laga nr. 60/2013 mælt fyrir um að forðast beri röskun á vistkerfum og jarðminjum sem taldar séu upp í 1. og 2. mgr., sem taki til Seyðishóla, nema brýna nauðsyn beri til. Ekki hafi verið sýnt fram á brýna nauðsyn þess að selja drjúgan hluta lögvarðra náttúruminja til útlanda til hagsbóta fyrir einkaaðila.

Sveitarfélagið hefur ekki tekið afstöðu til kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa og þá hefur leyfishafi ekki látið málið til sín taka.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðun en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar kom fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra beri þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttar­áhrifa.

Tekið er fram í athugasemdum um 5. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Þar kemur einnig fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun sé íþyngjandi fyrir hann. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af æðra stjórnvaldi.

Í máli þessu er deilt um gildi framkvæmdaleyfis vegna efnistöku úr námu E24, Seyðishólum. Er heimild til efnistöku veitt til 15 ára og er um að ræða leyfi til aukinnar og áframhaldandi efnistöku, um u. þ. b. 33.000 m3 á ári, en líkt og fram hefur komið hefur efnistaka farið fram á svæðinu áratugum saman.

Með hliðsjón af framangreindum lagaákvæðum og því að um er að ræða áframhald starfsemi sem fyrir var á svæðinu, verður, þrátt fyrir að um aukna efnistöku sé að ræða, ekki séð að tilefni sé til að fallast á kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar. Þá er og litið til þess að gera verður ráð fyrir að meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni verði lokið innan lögbundins málsmeðferðartíma skv. 6. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og því ekki talin knýjandi þörf til að grípa til svo íþyngjandi úrræðis þar til úrskurður gengur í kærumálinu þar sem ljóst er að heimiluð aukning kemur ekki nema að litlu leyti til framkvæmda á þeim tíma. Verður kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa því hafnað.

Rétt þykir þó að taka fram að framkvæmdaraðili ber áhættu af úrslitum kærumálsins kjósi hann að halda áfram framkvæmdum áður en niðurstaða þessa máls liggur fyrir.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa ákvörðunar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps um að veita framkvæmdaleyfi fyrir efnistöku úr námu E24, Seyðishólum í Klausturhólum.

okt 19
Love0

104/2023 Hafnargata

Með

Árið 2023, fimmtudaginn 19. október, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild. í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 104/2023, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Austurlands frá 20. júlí 2023 um að hafna kröfu kærenda um beitingu þvingunarúrræða vegna hávaða frá atvinnustarfsemi að Hafnargötu 36, Fáskrúðsfirði.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. ágúst 2023, er barst nefndinni 24. s.m, kæra íbúar Bústaðavegar 24, Fáskrúðsfirði, ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Austurlands frá 20. júlí 2023 um að hafna kröfu kærenda um beitingu þvingunarúrræða vegna hávaða frá atvinnustarfsemi að Hafnargötu 36, Fáskrúðsfirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Austurlands 18. september 2023.

Málavextir: Kærendur í máli þessu og Loðnuvinnslan hf. hafa um nokkurt skeið deilt um hávaða sem berst frá fiskvinnslustöð síðarnefnda aðilans. Hefur mál vegna þessa borist úrskurðarnefndinni áður, sbr. úrskurður nefndarinnar frá 11. febrúar 2022 í máli nr. 138/2021.

Á fundi Heilbrigðisnefndar Austurlands 19. janúar 2023 var bókað að hávaði mældist yfir viðmiðunarmörkum að næturlagi og var óskað eftir tímasettri úrbótaáætlun frá Loðnuvinnslunni. Framkvæmdaráð Heilbrigðiseftirlits Austurlands samþykkti þá áætlun 10. febrúar s.á. og var sú afgreiðsla staðfest á fundi heilbrigðisnefndar 16. mars s.á.

Með bréfi kærenda til Heilbrigðiseftirlits Austurlands, dags. 5. júlí s.á., var farið fram á að eftirlitið gripi strax til aðgerða gegn ólögmætri hávaðamengun sem hlytist af starfsemi Loðnuvinnslunnar við Hafnargötu 32-36. Framkvæmdastjóri heilbrigðiseftirlitsins svaraði kærendum með bréfi, dags. 20. s.m., þar sem fram kom að unnið væri eftir samþykktri úrbótaáætlun og því væru ekki forsendur til að grípa til frekari aðgerða að svo stöddu. Er það sú ákvörðun sem kærð er í máli þessu.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er bent á að Heilbrigðiseftirlit Austurslands beri jákvæðar skyldur við að tryggja að aðilar sem gerist brotlegir við reglugerð nr. 724/2008 um hávaða verði að lúta skilvirku eftirliti og þurfa að þola íþyngjandi aðgerðir af hálfu stjórnvalda sem sinna lögbundnum eftirlitsskyldum á því sviði. Synjun stjórnvalda um að grípa til aðgerða þegar aðstæður gefi tilefni til teljist því  stjórnvaldsákvörðun.

Hljóðmengun hafi viðgengist í meira en sjö ár og hafi yfirvöld ekki aðhafst í málinu. Kærendur hafi átt í skriflegum samskiptum við Heilbrigðiseftirlit Austurslands frá því í janúar 2022. Kærendur telji ljóst að fyrirhuguð framkvæmd við hljóðmön muni ekki draga úr hávaða á fullnægjandi hátt þegar tekið sé tillit til hljóðtoppa sem mælingar sveitarfélagsins sýni. Heilbrigðiseftirlitið hafi lengi vitað af óviðunandi hávaða en hafi ekki beitt þvingunarúrræðum.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Austurlands: Af hálfu Heilbrigðiseftirlits Austurlands er farið fram á frávísun málsins. Samkvæmt 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir séu stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laganna, reglugerða og heilbrigðissamþykkta kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Hið kærða svar stofnunarinnar frá 20. júlí 2023 hafi ekki falið í sér stjórnvaldsákvörðun. Kærendur hafi verið upplýstir um málsmeðferð heilbrigðiseftirlitsins, sem hafi falið í sér samþykkt úrbótaáætlunar og að byggt hafi verið á því að þeirri áætlun yrði framfylgt, þrátt fyrir að tafir hefðu orðið þar á. Þá hafi kærendur verið upplýstir um fyrirhugaðar rannsóknir á hljóðvist við fasteign kærenda. Í þessu hafi ekki falist stjórnvaldsákvörðun heldur upplýsingagjöf, eða í mesta lagi ákvörðun um málsmeðferð, þ.e. ákvörðun um að ráðast ekki í frekari málsmeðferð á þessum tímapunkti.

 Athugasemdir Loðnuvinnslunnar hf: Af hálfu leyfishafa er bent á að skv. 2. mgr. 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir fari kærufrestur eftir lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé mælt fyrir um að kærufrestur sé einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina.

Úrbótaáætlun leyfishafa hafi verið samþykkt af framkvæmdaráði Heilbrigðiseftirlits Austurlands 10. febrúar 2023. Sú stjórnvaldsákvörðun hafi síðar verið staðfest á 172. fundi Heilbrigðisnefndar Austurlands 16. mars 2023. Ljóst sé að kærendur hafi ekki látið sig umrædda stjórnvaldsákvörðun varða og ekki kært hana til úrskurðarnefndarinnar. Verði því að líta svo á að kærendur hafi fellt sig við úrbótaáætlunina. Kærufrestur vegna samþykktar áætlunarinnar sé löngu liðinn. Það að kærendur hafi síðar skrifað heilbrigðiseftirlitinu bréf, dags. 5. júlí 2023, sem hafi verið svarað 20. s.m., þar sem kærendur hafi verið upplýstir um að unnið væri eftir úrbótaáætluninni breyti engu í þessu sambandi og feli ekki í sér nýja stjórnvaldsákvörðun. Beri því að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni.

Þá sé bent á að kærendur hafi ekki lögvarða hagsmuni af kröfum sínum skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, m.a. þar sem vinnslutímabili leyfishafa sé nú lokið árið 2023 og muni vinnsla ekki hefjast að nýju fyrr en í byrjun árs 2024. Séu því engar forsendur fyrir kröfum kærenda í málinu.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í bréfi kærenda til Heilbrigðiseftirlits Austurlands, dags. 5. júlí 2023, er gerð krafa um að gripið verði „strax til aðgerða gegn ólögmætri hávaðamengun sem hlýst af starfsemi [leyfishafa] við Hafnargötu […]. Loðnuvertíð er hafin og nauðsynlegt að [heilbrigðiseftirlitið] bregðist strax við og fullnýti allar heimildir sínar vegna þessa máls“. Er síðar í bréfinu vísað almennt til laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og sérstaklega til 12. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða, en sú grein fjallar um þvingunarúrræði. Verður því litið svo á að með bréfi kærenda hafi verið farið fram á beitingu þvingunarúrræða skv. lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 724/2008. Bréfi kærenda var svarað með bréfi, dags. 20. s.m., sem var undirritað af framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Austurlands.

Fjallað er um valdsvið og þvingunarúrræði í XVII. kafla laga nr. 7/1998. Í kaflanum eru heimildir til beitingar þvingunarúrræða bundnar við heilbrigðisnefndir eða Umhverfisstofnun. Samkvæmt 12. gr. reglugerðar nr. 724/2008 fer heilbrigðisnefnd með beitingu þvingunarúrræða.

Samkvæmt 2. mgr. 48. gr. laga nr. 7/1998 getur heilbrigðisnefnd falið framkvæmdastjóra heilbrigðiseftirlits eða tilteknum heilbrigðisfulltrúa afgreiðslu einstakra mála í tilteknum málaflokkum sem undir heilbrigðisnefnd heyra og henni er ætlað að sinna samkvæmt lögum og reglugerðum. Heimilt er að kveða á um slíkt framsal heilbrigðisnefndar eftir atvikum í samstarfssamningi, í samþykktum um heilbrigðiseftirlit á hverju eftirlitssvæði eða í sérstakri samþykkt sem heilbrigðisnefnd samþykkir og birt er í B-deild Stjórnartíðinda.

Hinn 7. mars 2022 birtist auglýsing nr. 272/2022 í B-deild Stjórnartíðinda um staðfestingu stofnsamnings fyrir byggðasamlagið Heilbrigðiseftirlit Austurlands bs. Í auglýsingunni kom fram að byggðasamlagið væri stofnað skv. 94. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og að tilgangur þess væri að annast lögbundin hlutverk heilbrigðisnefndar í samræmi við lög nr. 7/1998. Í 12. gr. stofnsamningsins segir að framkvæmdastjóri byggðasamlagsins skuli sitja stjórnarfundi með málfrelsi og tillögurétt. Þá segir í 13. gr. að hann skuli framfylgja ákvörðunum sem teknar eru á fundum stjórnar. Í sömu grein er fjallað um framsal valds til ákvörðunartöku til framkvæmdastjórans. Þar er engin heimild sem varðar ákvarðanir um beitingu þvingunarúrræða. Þá verður ekki séð af gögnum málsins að Heilbrigðisnefnd Austurlands, þ.e. stjórn Heilbrigðiseftirlits Austurlands bs. skv. 1. mgr. 3. gr. stofnsamningsins, hafi tekið ákvörðun um synjun um beitingu þvingunarúrræða, sem framkvæmdastjóra væri falið að framfylgja.

Samkvæmt framangreindu er ekki til að dreifa í máli þessu gildri ákvörðun sem bindur enda á mál, sbr. 1. og 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og verður máli þessu vísað frá nefndinni.

 Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

okt 18
Love0

71/2023 Nónsmári

Með

Árið 2023, miðvikudaginn 18. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 71/2023, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 9. maí 2023 um að hafna tillögu að breytingu á deiliskipulagi Nónhæðar vegna Nónsmára 1–7 og 9–15.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. júní 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Nónhæð ehf. þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 9. maí 2023 að hafna tillögu að breytingu á deiliskipulagi Nónhæðar vegna Nónsmára 1–7 og 9–15. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 13. júlí 2023.

Málavextir: Árið 2018 voru samþykktar breytingar á Aðalskipulagi Kópavogs 2012–2024 þar sem landnotkun fyrir Nónhæð var breytt úr samfélagsþjónustu og opnu svæði í íbúðarbyggð og opið svæði. Samhliða var deiliskipulagi svæðisins breytt og heimilað að byggja þar allt að 140 nýjar íbúðir í þremur 2–4 hæða fjölbýlishúsum. Tók breytt deiliskipulag gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 4. maí 2018. Kærandi lagði fram fyrirspurn, dags. 10. júní 2020, um heimild fyrir auknu byggingarmagni og fjölgun íbúða á Nónhæð. Á fundi skipulags­ráðs Kópavogs 7. september s.á. var bókað að ekki væri hægt að fallast á fyrirspurn kæranda að svo stöddu þar sem hún samræmdist ekki gildandi aðalskipulagi varðandi fjölda íbúða.

Nýtt aðalskipulag Kópavogs tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 30. desember 2021. Með hinu nýja aðalskipulagi var leyfilegum heildarfjölda íbúða á Nónhæð fjölgað í 150. Á fundi skipulagsráðs Kópavogs 17. janúar 2022 var tekin fyrir umsókn kæranda frá 11. s.m. um breytingu á deiliskipulagi vegna Nónsmára 1–7 og 9–15. Í breytingunni fólst að á lóðinni Nónsmára 1–7 myndi íbúðum fjölga úr 55 í 60 og á lóðinni Nónsmára 9–15 úr 45 í 50 eða samtals um 10 íbúðir. Leyfilegur fjöldi hæða húsa nr. 1 og 9 myndi aukast úr tveimur hæðum í þrjár og hæðum húsa númer 5, 7, 13 og 15 myndi fjölga úr fjórum í fimm. Byggingar­magn á lóðunum færi úr 15.600 m2 í 17.300 m2 og nýtingarhlutfall úr 0,5 í 0,6. Bílastæðum neðan­jarðar myndi fjölga úr 82 í 104 en ofanjarðar fækka úr 125 í 122. Var afgreiðslu umsóknarinnar frestað.

Á fundi skipulagsráðs 31. janúar 2022 var umsóknin tekin fyrir að nýju og samþykkt að auglýsa umsóknina sem tillögu að breytingu deiliskipulags á grundvelli 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var jafnframt lögð fram bókun frá einum nefndarmanni þar sem sagði: „Undirrituð samþykkir að fyrirliggjandi tillaga að breyttu deiliskipulagi verði auglýst. Í ljósi þess að ítarlegt samráð við íbúa næsta nágrennis fór fram á síðasta kjörtímabili, og lauk með málamiðlun, mun ég þó ekki samþykkja breytinguna komi fram andstaða frá þeim sem áttu hlut að máli á þeim tíma.“ Var málinu vísað til afgreiðslu bæjarstjórnar sem staðfesti á fundi sínum 8. febrúar s.á. að auglýsa tillöguna. Við afgreiðslu málsins var lögð fram bókun bæjar­fulltrúa þar sem sagði: „Ítarlegt íbúasamráð átti sér stað þegar deiliskipulag við Nónhæðina var í undirbúningi. Mikilvæg forsenda í sátt á milli lóðarhafa og íbúa var að lækka húsin um eina hæð. Nú óskar lóðarhafi eftir því að hækka húsin aftur. Undirrituð telur að virða eigi íbúa­lýðræði og þá sátt sem gerð var á milli aðila máls.“ Tóku tveir bæjarfulltrúar til viðbótar undir bókunina. Tillagan var auglýst með athuga­semda­fresti til 6. apríl s.á. auk þess sem lóðarhöfum nærliggjandi lóða var send tilkynning þar sem vakin var athygli á breytingartillögunni.

Tillagan var lögð fram að nýju á fundi skipulagsráðs 2. maí 2022 ásamt innsendum athuga­semdum. Var málinu vísað til umsagnar skipulagsdeildar og afgreiðslu þess frestað. Á fundi skipulagsráðs 16. s.m. var erindið lagt fram að nýju ásamt umsögn skipulagsdeildar, dags. 13. s.m., og var afgreiðslu þess frestað á ný. Skipulagsráð tók málið til afgreiðslu á fundi sínum 30. s.m. þar sem lögð var fram uppfærð umsögn skipulagsdeildar, dags. sama dag. Skipulagsráð hafnaði breytingartillögunni og vísaði málinu til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Bæjarráð staðfesti afgreiðslu skipulagsdeildar á fundi 21. júlí 2022. Sú ákvörðun var kærð til úrskurðar­nefndar umhverfis- og auðlindamála sem felldi hana úr gildi með úrskurði uppkveðnum 20. janúar 2023 í máli nr. 92/2022. Var það niðurstaða nefndarinnar að rök­stuðningur hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið haldinn slíkum ágöllum að ekki yrði hjá því komist að fallast á kröfu kæranda um ógildingu hennar.

Á fundi skipulagsráðs 17. apríl 2023 var lögð fram að nýju umsókn kæranda um breytingu á deiliskipulagi Nónhæðar. Var umsókn kæranda um breytingu á umræddu deiliskipulagi hafnað og málinu vísað til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Á fundi bæjarráðs 27. apríl 2023 og bæjarstjórnar 9. maí s.á. var ákvörðun skipulagsráðs staðfest.

Málsrök kæranda: Bent er á að um sé að ræða að mestu sama ágreiningsefni og í fyrra máli þótt rökstuðningur sé með öðrum hætti og eigi því að miklu leyti við sömu málsástæður og verið hafi í fyrra máli. Umsókn kæranda hafi verið tekin til efnislegrar meðferðar og bæjar­yfirvöld hafi samþykkt að auglýsa tillögu að breyttu deiliskipulagi skv. 1. mgr. 43. gr. skipulags­laga, sbr. bókun bæjarstjórnar á fundi 8. febrúar 2022. Með því að samþykkja að auglýsa tillöguna hafi bæjaryfirvöld í raun samþykkt hana fyrir sitt leyti. Sé sú niðurstaða augljós þegar litið sé til ákvæðis 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga þar sem fram komi að séu engar athugasemdir gerðar við auglýsta tillögu sé ekki skylt að taka hana aftur til umræðu í sveitar­stjórn heldur skuli senda hana Skipulagsstofnun. Þetta þýði að sveitarstjórn sé bundin af auglýstri tillögu og geti ekki horfið frá henni nema fram komi athugasemdir sem gefi tilefni til að endurskoða ákvörðun sveitarstjórnar sem eftir atvikum geti leitt til þess að auglýstri tillögu verði hafnað. Leiði af eðli máls að á þessu stigi verði tillögu aðeins hafnað á grundvelli athugasemda sem reistar séu á málefnalegum grunni og sýni fram á skerðingu á lögvörðum hags­munum sem telja verði að ganga eigi framar hagsmunum umsækjandans. Hins vegar geti sveitarstjórn ekki hafnað auglýstri tillögu af ástæðum sem aðeins varði sveitarfélagið sjálft, svo sem vegna endurmats á skipulagsforsendum eða breyttra viðhorfa, vegna þess að tillagan hafi þá þegar verið samþykkt með þeim hætti sem telja verði bindandi fyrir sveitarfélagið.

Við meðferð málsins hafi verið vísað til málamiðlunar sem sögð hafi orðið milli bæjaryfirvalda og nágranna Nónhæðar þegar ákvarðanir voru teknar um breytt deiliskipulag íbúðarbyggðar á svæðinu. Sé því jafnvel haldið fram að um bindandi samkomulag hafi verið að ræða sem standa ætti í vegi fyrir því að deiliskipulagi svæðisins yrði breytt í framtíðinni jafnvel þótt forsendur í aðalskipulagi hafi breyst. Ef þetta væri á rökum reist þá fáist það ekki staðist enda hafi sveitarstjórn enga heimild að lögum til að afsala sér skipulagsvaldi í hendur nágrönnum eða afmörkuðum hópi íbúa eins og virðist talið hafa átt sér stað. Hins vegar hafi ekki verið sýnt fram á tilvist samkomulags af þessu tagi, aðeins liggi fyrir að bæjaryfirvöld hafi tekið athuga­semdir nágranna til skoðunar og brugðist við þeim eins og lög standi til.

Sett sé spurningarmerki við bókun fulltrúa skipulagsráðs á fundi þess 31. janúar 2022 þar sem segi að í ljósi þess að ítarlegt samráð við íbúa næsta nágrennis hafi farið fram á síðasta kjörtímabili og lokið með málamiðlun, muni fulltrúinn ekki samþykkja breytinguna komi fram andstaða frá þeim sem hafi átt hlut að máli á þeim tíma, enda felist í þessari yfirlýsingu að fulltrúinn sé fyrirfram að taka afstöðu með þeim sem kynnu að lýsa andstöðu við tillöguna, alveg óháð því hvort þeir eigi lögvarinna hagsmuna að gæta eða hvort athugasemdir þeirra séu reistar á málefnalegum grundvelli. Þessi framganga sé í andstöðu við þær skyldur sem hvíli á kjörnum fulltrúum um að gegna starfi sínu af alúð og samviskusemi, sbr. 2. mgr. 24. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, og um sjálfstæði í starfi, sbr. 25. gr. sömu laga, þar sem segi að sveitarstjórnarmenn séu sjálfstæðir í störfum sínum og þeir séu einungis bundnir af lögum og eigin sannfæringu um afstöðu til einstakra mála. Yfirlýsing hins kjörna fulltrúa sé fallin til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu og því hafi hann verið vanhæfur við síðari meðferð málsins, sbr. 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Líklegt sé að afstaða umrædds fulltrúa hafi ráðið miklu um niðurstöðu málsins og ættu þessi atvik að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Það að fá íbúum á afmörkuðu svæði neitunarvald með þeim hætti sem haldið sé fram að hafi átt sér stað eigi ekkert skylt við íbúalýðræði. Sá réttur sem íbúum sé fenginn að lögum til þess að láta til sín taka við töku ákvarðana um skipulagsmál sé við það bundinn að þeir eigi rétt til aðgangs að upplýsingum um málið, frest til að koma að athugasemdum og að athugasemdum þeirra sé svarað. Að þeir hafi neitunarvald eða eigi rétt á að greiða atkvæði um skipulagstillögu með einhverjum hætti sé hins vegar ekki í samræmi við lög og ólögmætt sé að standa þannig að töku ákvarðana á þessu sviði. Ef ljá ætti máls á því að veita íbúum svo víðtækan rétt til íhlutunar um skipulagsákvarðanir í skjóli íbúalýðræðis og í þessu máli virðist ætlast til þá yrði að gæta jafnræðis og veita íbúum eða nágrönnum almennt slíkan rétt þegar fjallað séu um skipulagsmál á umdeildum svæðum, en kæranda sé ekki kunnugt um að nágrönnum hafi verið fengið slíkt íhlutunarvald við þær breytingar sem gerðar hafi verið að undanförnu á skipulagi í Kópavogi, til dæmis svonefndra Traðarreita, eystri og vestari, eða á Fannborgarreit og í Hamraborg.

Forsendur aðalskipulags hafi breyst og á bls. 52 í greinargerð með Aðalskipulagi Kópavogs 2019–2040 segi: „Íbúðir, atvinna í Smára (Smárahverfi). Áætlað er að svæðið verði fullbyggt fyrir árið 2030. Svæðið hefur verið deiliskipulagt og uppbygging er komin vel á veg. Heildaríbúðafjöldi í Smáranum (201 Smári og Nónhæð) er áætlaður um 700 í Smára og um 150 á Nónhæð. (Nónhæð er utan þróunarsvæðisins).“ Augljóst sé að þetta ákvæði væri merkingarlaust ef ekki fælist í því heimild til handa lóðarhafa eða framkvæmdarhafa til þess að fjölga íbúðum á svæðinu frá því sem áður var í deiliskipulagi svæðisins, en erindi kæranda hafi einmitt lotið að því að fá deiliskipulagi svæðisins breytt til samræmis við nýtt aðalskipulag. Sérstaklega sé því hafnað að hin aukna heimild í aðalskipulagi sem þarna um ræði kunni að eiga við um einhver önnur byggingaráform á öðrum lóðum en lóðum kæranda en því sé nú haldið fram öfugt við það sem var við fyrri afgreiðslu málsins.

Í gildandi deiliskipulagi Nónhæðar sé heildarfjöldi íbúða 140 í samræmi við þágildandi viðmið aðalskipulags um vikmörk sem heimili fjölgun eða fækkun íbúða frá tilgreindu viðmiði. Þegar viðmiðið hafi verið fært upp í 150 íbúðir í nýju aðalskipulagi hafi það falið í sér nýja heimild fyrir 10 íbúðum sem þýði í raun 9–12 íbúðir miðað við vikmörk –10/+20%.

Hér megi einnig benda á ákvæði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga þar sem fram komi að gildandi skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi og að aðalskipulag sé rétthærra en deiliskipulag en af því leiði að laga eigi deiliskipulag að aðalskipulagi þegar svo sé ástatt sem í máli þessu. Það leiði einnig af þessari breytingu á aðalskipulaginu að ekki sé lengur hægt að líta til málamiðlunar sem kunni að hafa komist á um deiliskipulag svæðisins enda hafi sú málamiðlun dregið dám af þágildandi aðalskipulagi svæðisins. Séu forsendur því brostnar fyrir þeirri málamiðlun sem sögð sé hafa náðst um breytt deiliskipulag Nónhæðar 2017. Séu þess fjölmörg dæmi að bæjaryfirvöld í Kópavogi hafi breytt deiliskipulagi og aukið byggingarmagn meðan uppbygging nýrra byggingarsvæða hafi staðið yfir. Verði þetta m.a. ráðið af bókun við fund bæjarstjórnar nr. 1275 frá Helgu Jónsdóttur, Sigurbjörgu Erlu Egilsdóttur, Kristjáni Inga Gunnarssyni og Bergljótu Kristinsdóttur þar sem segi: „Deiliskipulagsákvarðanir byggðar á tillögum lóðarhafa á þróunarsvæðinu á Kársnesi hafa allar falið í sér stórfellda aukningu byggingarmagns frá því sem ákveðið var í deiliskipulagslýsingu 2016. Deiliskipulagslýsingin byggðist á samráði við íbúa um væntanlega uppbyggingu. Sú ákvörðun sem var endanlega staðfest á bæjarstjórnarfundinum felur í sér að heildarbyggingarmagn á Vesturvör 22 til 24 eykst um 4.990 fm og íbúðum fjölgar úr 59 í 91. Á Hafnarbraut 10 verða íbúðir 48 í stað 40. Ótækt er að halda áfram á braut síaukins byggingarmagns án þess að eiga samráð við íbúa á svæðinu eins og gert var í undirbúningi deiliskipulagslýsingar.“ Virðist það samkvæmt þessu vera hendingu háð hvort tekið sé tillit til sjónarmiða íbúa eða samráð haft við þá eftir því hvaða byggingaráform sé um að ræða.

Líta verði á erindi lóðarhafa eða landeiganda skv. 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga sem stjórnsýslu­mál enda þótt jafnframt sé um skipulagsmál að ræða sem fara eigi með eftir reglum skipulags­laga, enda feli afgreiðsla slíks máls í sér að tekin sé ákvörðun í krafti stjórnsýsluvalds, um réttindi og skyldur einstaks aðila sem sótt hefur um réttindi sér til handa. Af þessu leiði að gæta verði megireglna stjórnsýsluréttarins við meðferð slíkra mála, sbr. stjórnsýslulög nr. 37/1993, en mikið skorti á að svo hafi verið gert í þessu máli. Sé þar einum að ræða að brotið hafi verið gegn andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga þar sem kæranda hafi ekki verið gefinn kostur á að tjá sig þegar legið hafi fyrir að bæjaryfirvöld ætluðu að synja erindinu með þeim rökum að umrædd heimild aðalskipulags væri ekki bundin við lóðir kæranda. Meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga þar sem stjórnvaldi ber að velja vægasta úrræðið sem fyrir hendi sé til að ná því markmiði sem að sé stefnt. Í stað þess að synja erindinu hafi borið að kanna hvort sníða mætti af tillögunni þá agnúa sem bæjaryfirvöld töldu vera á tillögunni að óbreyttu. Legið hafi fyrir að kærandi væri reiðubúinn að leita leiða til að ná því markmiði og að bæjaryfirvöldum hafi verið kunnugt um þá afstöðu hans. Þá hafi skort á rökstuðning en stjórnvaldi beri að gæta málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttarins við meðferð mála. Fyrri ákvörðun bæjarráðs um að synja umsókn kæranda hafi ekki verið studd neinum rökum og hafi úrskurðarnefndin fellt hana úr gildi af þeim sökum. Telji bæjarstjórn sig nú hafa fært fram fullnægjandi rök fyrir nýrri ákvörðun um að synja erindi kæranda en rök fyrir ákvörðun sem þessari þurfi alltaf að vera málefnaleg og reist á réttum forsendum sem kærandi telji ekki vera í hinu kærða tilviki. Það sem fram komi í rökum skipulagsráðs sé alrangt og fjarri því að fullnægja kröfum um rök­stuðning fyrir íþyngjandi ákvörðun líkt um um ræði.

Það sé eðlilegt að tillaga lóðarhafa gangi gegn fyrri ákvörðun skipulagsráðs, dags. 4. desember 2017, þar sem búið sé að breyta aðalskipulagi og miði tillaga kæranda að því að laga deili­skipulag svæðisins að þeirri breytingu. Ítrekað sé klifað á því að samráð hafi verið haft við íbúa en þar hafi aðeins verið um lögbundið kynningarferli að ræða sem bindi ekki hendur bæjar­yfirvalda, sérstaklega þar sem búið sé að breyta aðalskipulagi og því forsendur brostnar fyrir þeirri niðurstöðu sem varð í málinu á sínum tíma.

Ljóst sé að tilvitnað ákvæði aðalskipulags um 150 íbúðir á Nónhæð eigi við um framkvæmda­svæðið sem kærandi sé að byggja upp. Samkvæmt eldra skipulagi hafi mátt reisa 140 íbúðir á því svæði og aðalskipulagið feli í sér að fjölga megi þeim í 150 íbúðir eða um 10 í heild. Þegar litið sé til orðalags ákvæðisins að um sé að ræða þegar byggðar íbúðir auk nýrra íbúða sé einnig ljóst að um hreina viðbót sé að ræða við það byggingarmagn sem búið hafi verið að samþykkja í gildandi deiliskipulagi, enda séu bæði fjöldi og heildarflatarmál íbúða á byggingarsvæðinu á Nónæð tilgreindar í deiliskipulaginu. Það sé því ekki hægt að framfylgja ákvæði aðalskipulags á annan veg en með því að bæta auknu byggingarmagni við það byggingarmagn sem áður hafi verið búið að gera ráð fyrir og komi því ekki til álita að mæta fjölgun íbúða með því að minnka þær. Feli tillaga kæranda í sér þá útfærslu á breytingunni sem hann telji minnstri röskun valda en hann hafi þó alltaf verið reiðubúinn að skoða aðrar mögulegar útfærslur. Þá hafi með nýju aðalskipulagi ekki einungis verið fjölgað íbúðum á uppbyggingarsvæðinu á Nónhæð heldur einnig hafi verið felld niður sú takmörkun að hús á svæðinu mættu mest vera fjórar hæðir auk þess sem nýtingarhlutfall hafi breyst úr 0,5 í 0,6 og gefi þetta hvort tveggja svigrúm til þeirra breytinga sem kærandi hafi sóst eftir.

Umrætt skuggavarp sé svo óverulegt að ekki sé réttlætanlegt að byggja synjun tillögunnar á því. Skipulagsdeild telji skuggavarpið óverulegt og hafi ekki lagt til að tillögunni yrði synjað vegna þess. Meint breyting á útsýni geti ekki talist varða lögvarða hagsmuni, enda ekki um neitt útsýni að ræða annað en upp í himinn. Hækkun byggingarreits sé í góðu samræmi við yfirbragð byggðar ef litið sé til aðliggjandi byggðar austan Smárahvammsvegar.

Það hljóti að teljast veigamiklar og málefnalegar ástæður fyrir deiliskipulagsbreytingu að aðal­skipulagi hafi verið breytt og að verið sé að breyta deiliskipulagi til samræmis við það sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Af sömu ástæðu eigi ekki við þau rök að íbúar eigi að geta treyst því að ekki sé ráðist í breytingar á skipulagi nema veigamiklar ástæður eða skipulagsrök standi til þess, enda séu slíkar ástæður og rök fyrir hendi í málinu.

Skipulagsráð hafi einnig vísað til greinargerðar bæjarlögmanns, dags. 11. apríl 2023, þar sem sett séu fram rök fyrir því að hafna beri tillögu kæranda. Rök skipulagsráðs hafi að miklu leyti verið í samræmi við greinargerð bæjarlögmanns. Langur kafli um samráðsferli breyti  engu þar um enda hafi fjöldi athugasemda enga þýðingu þar sem umrædd breyting varði aðeins hags­muni örfárra og þá að óverulegu leyti. Hugmyndir um að mæta megi ákvæðum aðalskipulags um fjölgun íbúða innan ramma eldra skipulags fáist ekki staðist þar sem aukningin sé sögð til viðbótar því sem þegar hafi verið heimilað. Því sé mótmælt að aukin heimild í aðalskipulagi gæti átt við eitthvað annað svæði en byggingarsvæði kæranda. Því sé sérstaklega mótmælt sem komi fram í minnisblaði skipulagsdeildar, dags. 13. febrúar 2023, um þann þátt málsins er varði breytt aðalskipulag varðandi fjölda íbúða á Nónæð. Sú skýring að eðlilegt sé að í langtíma­áætlun sé gert ráð fyrir lítilsháttar fjölgun íbúða í byggðum hverfum og að látið sé að því liggja að fjölgun íbúða á Nónhæð í 150 sé gerð til að opna á fjölgun íbúða í byggðum hverfis, svo sem annarstaðar á Nónhæð sé út í hött. Í aðalskipulagi segi að íbúðir á Nónhæð megi vera 150 og augljóst sé að með því sé átt við uppbyggingarsvæðið á Nónhæð þar sem leyfðar hafi verið 140 íbúðir. Þá segi einnig í aðalskipulaginu að svæðið hafi þegar verið deiliskipulagt og að uppbygging sé vel á veg komin en áætlað sé að svæðið verði fullbyggt fyrir 2030. Augljóst sé að þarna sé verið að fjalla um þá uppbyggingu sem standi yfir á kolli Nónhæðar og hafi ekkert með fjölgun íbúða í gömlum hverfum að gera. Óþarft hefði verið að heimila með sérstökum hætti í aðalskipulagi fjölgun íbúða í eldri hluta Nónhæðar sem byggður hafi verið upp á grundvelli deiliskipulags frá 1999 enda sé hvergi kveðið á um fjölda íbúða á því svæði í aðalskipulagi Kópavogs, hvort heldur sem litið sé til núgildandi eða eldra aðalskipulags.

Ekki hafi verið gætt jafnræðis við meðferð málsins þar sem nágrönnum hafi verið fengið vald til að hafna skipulagstillögu meðan ekki hafi verið hlustað á háværar og um margt réttmætar athugasemdir íbúa annarra svæða Kópavogs. Þá hafi ekki verið gætt jafnræðis gagnvart framkvæmdaraðilum miðað við breytingar sem gerðar hafi verið til hagsbóta fyrir lóðarhafa í nágrenni Nónhæðar, annars vegar á deiliskipulagi Smárahvamms og hins vegar á deiliskipulagi Glaðheima, austurhluta, auk nýlegra dæma af Kársnesi.

Bæjarstjórn hafi ekki tekið afstöðu til framkominna athugasemda og þar með ekki kannað rétt­mæti þeirra. Málið hafi því ekki verið rannsakað í samræmi við 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Umsögn skipulagsdeildar hafi hvorki komið til umfjöllunar í skipulagsráði né bæjarstjórn eða bæjarráði. Engin afstaða hafi verið tekin til minnisblaðsins á fundi skipulagsráðs 16. maí 2022. Það rýri einnig gildi hinnar kærðu ákvörðunar að rangar og villandi fullyrðingar um staðreyndir hafi verið lagðar fram sem kunni að hafa haft áhrif á afstöðu kjörinna fulltrúa við ákvörðun í málinu.

 Málsrök Kópavogsbæjar: Sveitarfélagið hafni þeirri fullyrðingu að sú ákvörðun að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi feli sjálfkrafa í sér samþykkt tillögunnar af hálfu Kópavogsbæjar. Ákvæði 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 feli í sér andmælarétt þeirra sem telji sig eiga hagsmuna að gæta vegna fyrirhugaðra deiliskipulagsákvarðana. Auglýsing á tillögu að breytingu á deiliskipulagi sé jafnframt þáttur í rannsókn máls af hálfu sveitar­félagsins. Skipulagslög geri ráð fyrir því að tillaga að breytingu sé tekin til umræðu í bæjarstjórn þegar frestur til athugasemda sé liðinn að undangenginni umfjöllun skipulags­nefndar sem taki afstöðu til athugasemda og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni. Tillaga kæranda hafi verið auglýst í samræmi við 41. gr skipulagslaga en samkvæmt ákvæðinu skuli hverjum þeim aðila sem telji sig eiga hagsmuna að gæta gefinn kostur á að gera athuga­semdir við tillöguna innan ákveðins frests. Jafnframt eigi þeir sem geri athugasemdir við auglýsta tillögu rétt á því að skipulagsyfirvöld taki málefnalega afstöðu til athugasemda, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 41. gr. laganna.

Á kynningartíma tillögunnar hafi 31 athugasemd borist. Framkomnar athugasemdir og sjónarmið hafi gefið tilefni til að endurskoða tillöguna og sú endurskoðun hafi leitt til þess að skipulagsráð hafi hafnað breytingunni sem bæjarráð hafi svo staðfest á fundi sínum 21. júlí 2022. Ákvörðunin hafi m.a. byggt á niðurstöðu umsagnar skipulagsdeildar þar sem fram hafi komið að tillagan, sem fæli í sér hækkun byggingarreits úr fjórum hæðum í fimm, væri ekki í samræmi við hæðir aðliggjandi byggðar sem leiddi til þess að umhverfisþátturinn borgar­landslag væri neikvæður á hverfið í heild. Þá hafi það verið mat skipulagsdeildar að tillagan leiddi til þess að aukinn skuggi félli á núverandi byggð við Arnarsmára 36–40 og því væru umhverfisáhrif breytingartillögu fyrir Nónsmára 9–15 neikvæð. Umrædd sjónarmið eigi við rök að styðjast og byggi á málefnalegum grundvelli. Þeirri fullyrðingu að nágrönnum hafi verið fengið neitunarvald sé hafnað. Sveitarfélagið hafi tekið ákvörðun eftir ítarlegt samráð við íbúa og aðra hagsmunaaðila á svæðinu með hliðsjón af ákvæðum skipulagslaga og stjórnsýslulaga. Í skipulagsvaldi felist m.a. heimild til að hafna eða samþykkja breytingu á deiliskipulagi að loknu heildarmati. Ákvörðunin að hafna tillögunni hafi byggt á ákvæðum skipulagslaga og hafi veitt Kópavogsbæ ákveðið svigrúm í skjóli lögbundins skipulagsvalds til að móta byggðina á Nónhæð.

Í skipulagslögum séu víða ítarleg ákvæði um samráð og samvinnu við hagsmunaaðila. Eitt markmiða í 1. gr. laganna sé til að mynda að tryggja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að honum sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana. Í gr. 3.2.1. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 sé kveðið á um virka samvinnu við íbúa og aðra hagsmunaaðila í gegnum allt skipulagsferlið. Núgildandi deili­skipulag fyrir Nónsmára 1–7, 9–15 og Arnarsmára 36–40 sé niðurstaða samráðsferils bæði við almenning, einkum íbúa á svæðinu, og aðra hagsmunaaðila, þ.m.t. lóðarhafa, forsvarsmenn leikskóla á svæðinu og þá sem gæti hagsmuna notenda opinna svæða. Sérstakt tilefni hafi þótt til ítarlegs samráðs þar sem um hafi verið að ræða þéttingu íbúðabyggðar á viðkvæmum reit sem samkvæmt þágildandi skipulagi hafi verið opið svæði með einnar hæðar samkomuhúsi trúfélags. Af hálfu bæjarins hafi verið lögð áhersla á að leikskóli þyrfti eðlilegt athafnarými og að varðveita opið svæði sem hluta af grænni göngutengingu innan bæjarins.

Umsókn kæranda um að breyta deiliskipulaginu og fyrirspurn hafi verið tekin fyrir á fundi skipulagsráðs í janúar 2022 og samþykkt að auglýsa tillöguna á grundvelli 1. mgr. 43.gr skipulagslaga. Í því hafi ekki falist nein afstaða til tillögunnar, hvað þá samþykkt bæjar­yfirvalda á henni. Markmiðið hafi verið að gefa íbúum og öðrum hagsmunaaðilum færi á að koma á framfæri afstöðu til tillögu lóðarhafans sem tekið hafi þátt í samráði á fyrri stigum um að auka byggingarmagn og fjölga íbúðum. Í samráðsferli felist bæði rannsóknar- og upplýsingaskylda sveitarstjórnar gagnvart hagsmunaaðilum. Ekki skipti máli hversu margar athugasemdir berist við tiltekna tillögu heldur hvert efni þeirra sé. Fjöldi athugasemda sé þó ekki þýðingarlaus enda lýsi mikill fjöldi athugasemda mögulega almennri afstöðu hagsmuna­aðila eða a.m.k. tiltekins hóps. Á auglýsingatíma hafi borist 31 athugasemd frá íbúum og af þeim hafi mátt sjá að afstaða þeirra væri neikvæð í garð breytingartillögunnar.

Þótt víðtækar heimildir séu í lögum til breytinga á skipulagi, verði að telja að hagsmunaaðilar eigi rétt á að búa við ákveðinn stöðugleika í skipulagsmálum og að nýlegu skipulagi sé ekki breytt nema veigamiklar ástæður eða skipulagsrök mæli með því. Þetta sjónarmið sé bæði að finna í úrskurðum úrskurðarnefndarinnar og álitum umboðsmanns Alþingis.

Fullyrðingum kæranda um að gildandi deiliskipulag nái ekki markmiðum Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040 sé mótmælt. Þrátt fyrir að deiliskipulag byggi á stefnu aðalskipulags sé deiliskipulagið sú skipulagsáætlun þar sem tekin sé endanleg ákvörðun um nánari útfærslu byggðar. Hvernig hin endanlega útfærsla deiliskipulags verði velti á mörgum þáttum, þ.m.t. samráði við íbúa og hagsmunaaðila. Stefna aðalskipulags, s.s. um fjölda íbúa á tilteknu svæði sé því alltaf háð óvissu um endanlega útfærslu í deiliskipulagi. Almennt megi því segja að stefnumörkun í aðalskipulagi bindi ekki hendur sveitarfélaga um nákvæma útfærslu deiliskipulags nema um sé að ræða ákvæði sem sé með skýrum hætti bindandi, annað hvort vegna þess að það sé tekið fram eða megi ráða af efni þess. Í þessu tilviki sé ekki svo.

Í þeim hluta greinagerðar Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040 sem vísað sé til segi: „Heildaríbúðafjöldi í Smáranum (201 Smári og Nónhæð) er áætlaður um 700 í Smára og 150 á Nónhæð (Nónhæð er utan þróunarsvæðis).“ Þennan texta sé að finna í greinargerð aðal­skipulagsins sem sé í umfjöllun um þróunarsvæði sem nái ekki til svæðisins þar sem umræddar lóðir séu, þ.e. Nónhæðar. Það sé því ekki skýr stefnumörkun sem birtist í greinargerð aða­l­skipulagsins að fjölga íbúðum á lóðum lóðarhafa nr. 1-7 við Nónsmára. Markmið endur­skoðunar aðalskipulagsins hafi fyrst og fremst verið að greiða fyrir einu markmiði rammahluta aðalskipulagsins um fjölgun íbúða í þegar byggðum hverfum sem skilgreind verði nánar í hverfisáætlunum fyrir hvert hverfi fyrir sig.

Þá sé tekið fram í gildandi aðalskipulagi að um sé að ræða áætlun og í öðru lagi sé forskeytið „um“ notað. Ekki sé því um að ræða bindandi skilmála um fjölda íbúða. Þetta eitt leiði því ekki til þess að kærandi eigi rétt á því að fá samþykktar fleiri íbúðir á sínum lóðum jafnvel þótt litið væri svo á að aðalskipulagið heimilaði ótvírætt slíka fjölgun. Því til viðbótar sé breytingin ekki bundin við lóðir kæranda. Jafnvel þó svo væri fæli slík breyting, þ.e. um heimild til fjölgunar íbúða úr 140 í 150, ekki endilega í sér að breyta þyrfti deiliskipulagi á þann hátt sem lóðarhafi hafi óskað eftir. Mögulegt væri t.d. að fjölga íbúðum innan núverandi byggingarreita og byggingarmagns og samþykkja þannig eingöngu breytingu á deiliskipulaginu um fjölgun íbúða en ekki aðrar breytingar. Að auki sé hvorki vikið orði að því að þetta sé breyting frá gildandi aðalskipulagi né sé rökstutt af hverju slík breyting sé gerð eins og ætla mætti að gert væri m.t.t. forsögu málsins. Áréttað sé að hvergi sé heldur vikið að því að fjölgun íbúða sé bundin við lóðirnar Nónsmára 1–7 eða kalli á breytingu á deiliskipulagi þeirra. Þvert á móti sé þess getið á bls. 64 í greinargerð aðalskipulagsins að svæðið hafi verið deiliskipulagt. Verði því frekar ráðið af umfjölluninni að ekki sé gert ráð fyrir breytingu á deiliskipulagi.

Af gefnu tilefni sé minnt á að kærandi eigi ekki skilyrðislausan rétt til að krefjast breytingar á deiliskipulagi sem heimili hækkun húsa og auknar byggingarheimildir á lóðunum. Engu breyti þar um þó kærandi kunni að vera handhafi einu óbyggðu lóðanna á skipulagssvæðinu eða að hann hafi áður sótt um slíka breytingu. Hvað sem megi segja um væntingar kæranda þá hljóti hann að hafa gert sér grein fyrir því að tillaga að breytingu á deiliskipulagi á svæðinu yrði líklega mjög umdeild og alls ekki víst að hún næði fram að ganga.

Í aðalskipulagi Kópavogs sé ekki fjallað um hækkun byggingarreita og aukningu byggingar­magns við Nónsmára 1 –7 og 9 –15 eða um fjölgun íbúða á umræddum lóðum sérstaklega. Því sé ekki rétt að halda því fram að kærandi hafi getað haft réttmætar væntingar til samþykktar skipulagsyfirvalda á þeirri tillögu að breytingum sem sótt hafi verið um í kjölfarið, að minnsta kosti ekki á grundvelli þess að í aðalskipulaginu sé „áætlað“ að íbúðum geti fjölgað um 10 á skipulagssvæðinu til ársins 2040.

Hvað varði málsmeðferð bæjarins og að brotið hafi verið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga er bent á að skipulagsáætlanir séu almenn stjórnvaldsfyrirmæli. Af 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga verði ráðið að lögin gildi þegar stjórnvöld taki ákvarðanir um rétt eða skyldu manna en gildi ekki um samningu reglugerða eða annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Af framangreindu verði því ráðið að stjórnvaldsákvörðun feli í sér ákvörðun af hálfu stjórnvalds um rétt eða skyldu manna. Þessu til viðbótar hafi fræðimenn talið að ákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga feli í sér ákvörðun sem tekin sé af stjórnvaldi sem handhafa opinbers valds, henni sé bent til ákveðins eða ákveðinna aðila og að hún kveði á um rétt eða skyldu viðkomandi í því sérstaka tilviki sem hverju sinni liggi fyrir til ákvörðunar. Ljóst sé að þetta eigi ekki við um ákvörðun skipulagsyfirvalda um deiliskipulag. Deiliskipulag sé almenns eðlis sem feli í sér tilteknar reglur um skipulag viðkomandi svæðis og taki til tiltekins landsvæðis og þar af leiðandi allra þeirra er búi innan viðkomandi svæðis. Vísist í því sambandi til álits umboðsmanns Alþingis nr. 1453/1995 þar sem komi fram að ákvarðanir sveitarfélags varðandi skipulagsmál geti ekki talist stjórnvaldsákvarðanir heldur sé um að ræða stjórnvaldsfyrirmæli og gildi stjórnsýslulögin ekki um slík fyrirmæli. Af þessum sökum hafi farið um málsmeðferð og ákvörðum Kópavogs­bæjar um að hafna tillögu að breytingu á deiliskipulagi Nónhæðar eftir þeim reglum sem komi fram í skipulagslögum og skipulagsreglugerð sem og almennum reglum stjórnsýsluréttarins.

Því sé hafnað að málið hafi ekki verið rannsakað í samræmi við lög og að meðferð þess hafi ekki verið í samræmi við 3. mgr. 41. gr skipulagslaga. Tillagan hafi verið grenndarkynnt með lögboðnum hætti og athugasemdum svarað. Á fundi skipulagsráðs 17. apríl 2023 hafi legið fyrir greinargerð bæjarlögmanns, dags. 11. s.m. Greinargerðin hafi verið unnin að beiðni skipulags­ráðs og málsmeðferð umsóknar kæranda um breytingu á deiliskipulagi hafi verið rakin ítarlega þar. Á fundinum hafi legið fyrir umsögn skipulagsdeildar, samantekt á athugasemdum og umsögn umhverfissviðs – skipulagsdeildar og úrskurður úrskurðar­nefndarinnar í máli nr. 92/2022. Þá hafi ákvörðun skipulagsráðs að hafna tillögu að breytingu á deiliskipulagi verið ítarlega rökstudd og vísað til greinargerðar bæjarlögmanns um frekari rök­stuðning að baki ákvörðuninni. Enn fremur hafi tillagan verið rædd ítarlega á fundinum líkt og fundargerðin beri með sér. Að lokum hafi tillögunni verið vísað til afgreiðslu bæjar­ráðs og bæjarstjórnar.

Skipulagsráð fari með skipulagsmál bæjarins undir yfirstjórn bæjarstjórnar, sbr. 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga og 1. gr. erindisbréfs skipulagsráðs Kópavogs. Samkvæmt erindisbréfinu skuli skipulagsráð á fundum sínum taka fyrir þau erindi sem berist, fjalla um þau og gera tillögur um afgreiðslu þeirra til bæjarstjórnar nema bæjarstjórn hafi falið ráðinu fullnaðarafgreiðslu málsins. Í tilfelli kæranda hafi umsókn hans verið tekin fyrir hjá skipulagsráði sem hafi haft öll gögn málsins á fundinum, þ.m.t. umsagnir og greinargerð bæjarlögmanns. Niðurstaða skipulags­ráðs hafi verið að hafna umsókninni og sé sú afstaða rökstudd sérstaklega. Því næst hafi skipulagsráð vísað tillögunni til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar, líkt og erindisbréfið áskilji. Samkvæmt greindu erindisbréfi sé mál afgreitt á fundum skipulagsráðs með því að samþykkja það eða fella, vísa því frá eða vísa því til afgreiðslu bæjarráðs, bæjarstjórnar eða sviðsstjóra umhverfissviðs, sbr. 5. mgr. 6. gr. erindisbréfsins. Samkvæmt 13. gr. skuli fundar­gerðir skipulagsráðs teknar á dagskrá bæjarráðs og bæjarstjórnar. Fundargerðir sem ekki inni­haldi ályktanir eða tillögur sem þarfnist sérstakrar staðfestingar bæjarstjórar skuli lagðar fram til kynningar. Bæjarstjórn hafi tekið umsókn kæranda um breytingu á gildandi deili­skipulagi Nónhæðar sérstaklega fyrir enda hafi í fundargerð skipulagsráðs skilmerkilega verið gerð grein fyrir fyrirætlan með tillögu bæjarstjórnar þar að lútandi, sbr. 3. mgr. 13. gr. erindis­bréfsins.

Líkt og fram komi í 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga hafi sveitarstjórn víðtækt vald í skipulags­málum innan marka sveitarfélags. Í 1. mgr. 38. gr. laganna sé kveðið á um að sveitarstjórn beri ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags. Samkvæmt því heyri það undir hana að samþykkja deili­skipulag endanlega, sbr. 40. til 42. gr. laganna og það sama gildi um breytingar eða synjun um breytingar á deiliskipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Með hliðsjón af 6. gr. skipulagslaga, gr. 2.3. í skipulagsreglugerð og erindisbréfi skipulagsráðs sé það mat bæjaryfirvalda að tillaga skipulags­ráðs til bæjarstjórnar um endanlega afgreiðslu málsins hafi verið vel rökstudd og byggt á lögmætum sjónarmiðum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu bæjarins hafi mikið verið lagt upp úr þeim fjölda athugasemda sem hafi borist við tillöguna, en þær hafi verið 31. Engin greining hafi verið gerð á því hverjar athugasemdanna væru á rökum reistar en staðreyndin hafi verið sú að fæstir þeirra sem gert hafi athugasemdir hafi átt nokkurra lögvarinna hagsmuna að gæta. Þvert á móti telji kærandi þá aðeins örfáa og slá mætti því föstu að ef tillagan hefði verið grenndarkynnt í stað þess að vera auglýst hefði kynningin aðeins tekið til fárra nágranna næst byggingarsvæði kæranda. Hagsmunir þessara aðila séu auk þess minniháttar. Það að gera ekki athugun á hags­munum þeirra sem gert hafi athugasemdir feli í sér að rannsóknarskyldu hafi ekki verið sinnt.

Lögð sé áhersla á það í greinargerð bæjaryfirvalda að almennt skuli gjalda varhug við að gerðar séu breytingar á nýlega gerðu deiliskipulagi og skuli það að jafnaði ekki gert nema veigamiklar ástæður mæli með því. Þessi sjónarmið séu eðlileg og úrskurðarnefndin hafi tekið undir þau í úrskurðum sínum þar sem þau hafi verið talin eiga við. Þessi sjónarmið geti hins vegar ekki átt við þegar aðalskipulag kveði beinlínis á um uppbyggingu sem kalli á breytingu á deiliskipulagi eins og í þessu tilviki. Þá sé fjöldi dæma um það að Kópavogsbær hafi gert breytingar, jafnvel umfangsmiklar, á nýlega gerðu deiliskipulagi.

Í greinargerð bæjarins sé jafnframt lagt upp úr því að aðalskipulag sé áætlun eins og þar sé tekið fram og sé því ekki um bindandi skilmála að ræða. Þessi orðnotkun svari hins vegar engu um eðli aðalskipulags enda sé orðið áætlun notað um öll skipulagsstigin þrjú sbr. 19. tl. 2. gr. skipulagslaga. Yfirskrift eða orðnotkun svari í engu um réttaráhrif aðalskipulags heldur ráðist þau af efni þeirra ákvæða sem það hafi að geyma sem vissulega geti falið í sér ákvörðun eða fyrirmæli um tiltekna uppbyggingu sem kalli á breytingu á deiliskipulagi.

Það ákvæði aðalskipulags sem hér um ræði sé svohljóðandi: „Íbúðir, atvinna í Smára (Smárahverfi): Áætlað er að svæðið verði fullbyggt fyrir árið 2030. Svæðið hefur verið deili­skipulagt og uppbygging er komin vel á veg. Heildaríbúðafjöldi í Smáranum (201 Smári og Nónhæð) er áætlaður um 700 í Smára og um 150 á Nónhæð. (Nónhæð er utan þróunar­svæðisins). Átt er við þegar byggðar íbúðir 2019 auk nýrra íbúða.“ Þarna sé verið að tala um svæði þar sem uppbygging hafi átt sér stað enda segi þar að uppbygging á svæðinu sé vel á veg komin. Hvað Nónhæð varði sé byggingarsvæði kæranda eina svæðið þar sem upp­bygging eigi sér stað auk þess sé það eina svæðið á Nónhæð þar sem heildarfjöldi íbúða hafi verið bundinn í aðalskipulag sem hafi verið 140 í eldra aðalskipulagi. Ákvæðið um 150 íbúðir á Nónhæð geti því ekki átt við neitt annað svæði en lóðir kæranda og feli aðalskipulagið því í sér fjölgun íbúða um 10 á lóðum kæranda. Tekið sé fram að með tilgreindum fjölda sé átt við áður heimilaðan fjölda íbúða. Loks segi í umræddu ákvæði aðalskipulagsins að áætlað sé að svæðið verði fullbyggt fyrir árið 2030 og sé þannig gert ráð fyrir að umrædd fjölgun íbúða eigi sér stað í tengslum við núverandi uppbyggingu og í beinu framhaldi af henni. Umrætt ákvæði aðal­skipulags sé alveg skýrt og öllum tilraunum bæjarins til að skýra það sem einhverskonar almennt heimildarákvæði til fjölgunar íbúða í Nónhæðarhverfinu á gildistíma aðalskipulagsins sé hafnað. Í hverfinu séu fleiri hundruð íbúðir þannig að hámarksfjöldi þeirra geti aldrei orðið 150 eins og ákvæðið tiltaki, auk þess sem heimildin eigi að vera fullnýtt fyrir árið 2030 og geti því ekki gilt til ársins 2040 eins og haldið sé fram. Þá hafi ekki verið þörf á sérstakri heimild í aðal­skipulagi til að fjölga mætti íbúðum í þegar byggðum hverfum þar sem hámarksfjöldi íbúða sé ekki bundinn í aðalskipulag.

Ámælisvert sé að þessar rangfærslur um almenna heimild í aðalsskipulagi stafi frá æðstu embættismönnum bæjarins, bæði skipulagsfulltrúa og bæjarlögmanni, enda verði að gera ráð fyrir að kjörnir fulltrúar skipulagsráðs telji sig geta tekið mark á skýringum þeirra og hafi þessar rangfærslur verið til þess fallnar að hafa áhrif á afstöðu þeirra. Þá bætist við að í greinargerð bæjarlögmanns sem lögð hafi verið fyrir skipulagsráð sé beinlínis farið með rangt mál, að því er viðist til að efla málstað íbúa sem gert hafi athugasemdir, en þar sé því haldið fram að á kolli Nónhæðar hafi í upphaflegu deiliskipulagi aðeins verið gert ráð fyrir einnar hæðar samkomu­húsi trúfélags en staðreyndin sé sú að á sneiðmynd sem komi fram í skipulags­greinargerð upp­haflegs deiliskipulags að umrædd bygging trúfélags gæti verið allt að 30 m á hæð sem samsvari um 10 hæða húsi af hefðbundinni gerð. Þessu sé einnig haldið fram í greinargerð bæjarins þrátt fyrir að í kærunni hafi verið gerð grein fyrir hinu sanna, m.a. með því að leggja umrædda sneiðmynd fram sem fylgiskjal. Kærandi vænti þess að niðurstaða sem fengin sé fram með rang­færslum og ósannindum verði felld úr gildi enda blasi við að rannsókn máls sem undirbúið sé með þessum hætti hljóti að teljast stórlega áfátt.

Af hálfu bæjaryfirvalda sé tekið fram að í aðalskipulaginu komi ekki fram að um breytingu frá fyrra aðalskipulagi sé að ræða og að ekki sé fjallað um hækkun byggingarreita eða aukningu byggingar­magns á umræddu svæði. Umrætt ákvæði hafi komið fram í nýju aðalskipulagi þar sem uppi séu nýjar áherslur, m.a. um þéttingu byggðar. Ef um breytingu á aðalskipulagi hefði verið að ræða hefði þurft að gera grein fyrir því í hverju breytingin væri fólgin en engin krafa sé gerð um það þegar um nýtt skipulag sé að ræða þótt fallast mætti á að það hefði verið til bóta að gera grein fyrir þeim mun sem sé á eldra og nýju skipulagi í þessu sambandi. Varðandi það að ekki sé fjallað um hækkun byggingarreita þá komi hækkun fram í því að felld sé niður sú takmörkun á hæð húsa á svæðinu sem hafi verið í eldra skipulagi um fjögurra hæða hámark og gildi því almenn viðmið um hæð fjölbýlishúsa í sveitarfélaginu sem geri meira en að rúma þær fimm hæðir sem gert sé ráð fyrir í tillögu kæranda. Þá komi aukning byggingarmagns fram í því að nýtingarhlutfall sé hækkað úr 0,5 í 0,6 sem rúmi þá aukningu byggingarmagns sem áform kæranda geri ráð fyrir.

Samkvæmt 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga eigi sveitarstjórn að taka auglýsta tillögu til umræðu þegar frestur til athugasemda er liðinn að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar. Í þeirri umfjöllun eigi að taka afstöðu til athugasemda sem borist hafi og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni. Ljóst sé samkvæmt þessu að sveitarstjórn beri að taka sjálfstæða afstöðu til framkominna athugasemda og að það sé liður í fullnaðarafgreiðslu málsins sem sé í höndum sveitarstjórnar. Þessa hafi ekki verið gætt við meðferð málsins. Breyti engu hvað kunni að segja í erindisbréfi heldur þurfi að kveða á um slíkt í staðfestri samþykkt sveitarfélagsins, sbr. 4. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Þá skorti á að niðurstaða sveitarstjórnar hafi verið auglýst eins og áskilið sé í tilvitnuðu ákvæði. Þessir annmarkar eigi að leiða til ógildingar.

Með vísan til fyrri úrskurðar nefndarinnar þar sem felld var úr gildi ákvörðun bæjaryfirvalda um að synja erindi kæranda um breytt deiliskipulag verði að telja að í raun hafi ekki enn komið fram haldbær rök fyrir þeirri niðurstöðu að synja erindi kæranda um breytt deiliskipulag þrátt fyrir þá breytingu sem orðin var á aðalskipulagi bæjarins auk þess sem rangar staðhæfingar og rang­færslur um staðreyndir hafi legið henni til grundvallar. Beri því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Niðurstaða: Skipulag lands innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórna skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og geta þær með því haft áhrif á og þróað byggð og umhverfi með bindandi hætti. Sveitarstjórnir annast og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags skv. 29. og 38. gr. sömu laga. Við beitingu þessara ákvæða ber að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Meðal þeirra markmiða er að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags­mála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið. Þá kemur fram í d-lið 1. gr. að tryggja skuli að haft sé samráð við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að honum sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana. Við töku ákvarðana um skipulags­mál ber sveitarstjórn sem endranær að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýslu­réttarins, m.a. hvað varðar rökstuðning ákvörðunar og lögmætisreglunni er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað og heimild til að breyta deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga.

Tillaga að deiliskipulagsbreytingu í samræmi við umsókn kæranda var auglýst samkvæmt 1. mgr. 43. gr., sbr. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og synjað í kjölfarið. Eftir að sú ákvörðun hafði verið felld úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar var umsóknin tekin fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 17. apríl 2023. Þar var fjallað um tillöguna og tekin afstaða til þeirra athugasemda sem borist höfðu, auk þess sem umsögn skipulagsdeildar og greinar­gerð bæjarlögmanns voru lögð fram. Í kjölfarið var erindi kæranda um skipulags­breytinguna hafnað að nýju með eftirfarandi bókun skipulagsráðs:

„Tillaga lóðarhafa að breytingu á deiliskipulaginu gengur gegn fyrri ákvörðun skipulagsráðs, dags. 4. desember 2017. Þá var deiliskipulag samþykkt eftir víðtækt samráð við hagsmunaaðila, ekki síst íbúa. Deiliskipulagið er byggt á málefnalegum sjónarmiðum, meðalhófs var gætt við meðferð málsins og sérstaklega horft til markmiðskafla 1. gr. skipulagslaga um að tryggja samráð og réttaröryggi.

Gildandi deiliskipulag er að mati skipulagsráðs til þess fallið að ná markmiðum Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040. Í greinargerð þess er tekið fram að heildarfjöldi íbúða á Nónhæð sé áætlaður um 150. Hvorki eru bindandi skilmálar um fjölda íbúða né um það hvernig megi fjölga þeim.

Við mat á tillögu lóðarhafa lítur skipulagsráð til þess að hækkun húsa leiðir til aukins skuggavarps fyrir íbúðir á efri hæðum við Arnarsmára 38, útsýni breytist vegna hækkunar á byggingarreit á norðurhluta lóðarinnar Nónhæðar 9–15 og hækkun byggingarreits úr 4 hæðum í 5 hæðir er ekki í samræmi við aðliggjandi íbúðarbyggð. Umhverfisþátturinn borgarlandslag er því metinn neikvæður á hverfið í heild.

Að mati skipulagsráðs eru ekki veigamiklar ástæður eða málefnaleg sjónarmið sem standa til breytingar á deiliskipulaginu. Íbúar eiga að geta treyst því að ekki sé ráðist í breytingar á skipulagi nema veigamiklar ástæður eða skipulagsrök standi til þess. Með hliðsjón af öllu framangreindu er það mat skipulagsráðs að synja beri tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir Nónsmára 1–7 og 9–15. Um frekari rökstuðning vísar skipulagsráð til greinargerðar bæjar­lögmanns dags. 11. apríl 2023.“ Var niðurstaðan staðfest í bæjarráði og bæjarstjórn.

Var hin formlega málsmeðferð erindisins samkvæmt framansögðu lögum samkvæmt.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Aðalskipulag setur deiliskipulagi þannig skorður en í deiliskipulagi er að öðru leyti m.a. teknar ákvarðanir um byggðamynstur, húsa­gerðir og íbúðafjölda innan heimilda aðalskipulags, sbr. gr. 5.3.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Hins vegar er ekki nauðsynlegt að deiliskipulag fullnýti einstakar heimildir aðal­skipulags enda er það á valdi sveitarstjórna að taka ákvörðun um hvernig deiliskipulag sé útfært innan ramma aðalskipulags, nema um bindandi skilmála sé að ræða um tiltekin efni í aðal­skipulagi. Í Aðalskipulagi Kópavogs 2019–2040 kemur fram að íbúðafjöldi á Nónhæð verði um 150. Með vísan til framangreinds verður ekki talið að tilgreindur fjöldi íbúða á svæðinu sé bindandi.

Eitt markmiða skipulagslaga er að tryggja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulags­áætlana þannig að honum sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana, sbr. d-liður 1. gr. skipulagslaga. Verða þeir einstaklingar sem gera athuga­­semdir við skipulagsáætlun á auglýsingatíma hennar ekki að hafa sérstaka lögvarða hags­­muni af hinni auglýstu tillögu og er sveitarfélagi heimilt að taka allar athugasemdir til skoðunar áður en ákvörðun er tekin um hvort skipulagstillaga verði samþykkt eða henni breytt. Verður þannig að telja málefnalegt að líta til þess samráðs sem hafði átt sér stað við málsmeðferð fyrri breytingar á umræddu deiliskipulagi sem og þeirra athugasemda sem bárust á auglýsinga­tíma tillögunnar.

Með hliðsjón af framangreindu bjuggu efnisrök að baki hinni kærðu ákvörðun og ekki liggja fyrir þeir form- eða efnisannmarkar sem leiða eigi til ógildingar hennar. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað. 

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 9. maí 2023 um að hafna tillögu að breytingu á deiliskipulagi Nónhæðar vegna Nónsmára 1–7 og 9 –15.

okt 18
Love0

95/2023 Urðarstígur

Með

Árið 2023, miðvikudaginn 18. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

 

Fyrir var tekið mál nr. 95/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. júlí 2023 um að samþykkja leyfi fyrir viðbyggingu á suðurgafli hússins nr. 4 við Urðarstíg, Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. ágúst 2023, er barst nefndinni 9. s.m., kærir eigandi Urðarstígs 6 og 6a, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. júlí 2023 að samþykkja leyfi fyrir viðbyggingu á suðurgafli hússins nr. 4 við Urðarstíg, Reykjavík. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Jafnframt er þess krafist að viðbyggingin verði fjarlægð eða að allir gluggar á suðurgafli hússins nr. 4 sem snúa að húsunum Urðarstíg 6 og 6a verði fjarlægðir, efri hæð viðbyggingar nái ekki lengra en 2 m frá suðurgafli í átt að Urðarstíg 6, steyptar svalir á vesturgafli hússins nr. 4 sem séu í um 2 m fjarlægð frá Urðarstíg 6a verði fjarlægðar, bil á milli Urðarstígs 6a í efri hæð Urðarstígs 4 verði minnst 6 m og að fyrirhugaðar svalir á viðbyggingu sem snúa að húsi nr. 6 verði ekki settar upp eða fjarlægðar. Þá var þess krafist að framkvæmdir á nefndri lóð yrðu stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 25. ágúst 2023.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 18. ágúst 2023.

Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 14. mars 2023 var samþykkt umsókn um leyfi til að byggja við suðurgafl hússins nr. 4 við Urðarstíg, Reykjavík. Húsið var reist árið 1922 og er timburbyggt á steyptum kjallara, klætt að utan með standandi timburklæðningu. Húsið að Urðarstíg 6 er einnig timburhús sem reist var árið 1921. Á sömu lóð norðvestan við hús nr. 6 var annað hús reist árið 1922 sem nú er Urðarstígur 6a. Húsið er einlyft, byggt úr holsteini og með járnklæddu skáþaki. Eigandi Urðarstígs 6 og 6a kærði framangreinda samþykkt til úrskurðarnefndarinnar sem fékk málsnúmerið 78/2023. Eftir að kæran barst nefndinni voru framkvæmdir stöðvaðar af byggingarfulltrúa vegna ónógra brunavarna. Nýtt byggingarleyfi var samþykkt 11. júlí 2023 og í kjölfar þess var kæru í fyrrnefndu máli vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem kærandi hafði ekki lengur lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Samþykkt hins nýja byggingarleyfis frá 11. júlí 2023 hefur nú verið kært til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.

 Málsrök kæranda: Bent er á að samkvæmt töflu 9.09 í byggingarreglugerð nr. 112/2012 eigi að vera 10 m milli umræddra húsa miðað við aðstæður. Þá séu steyptar svalir á vesturgafli hússins að Urðarstíg 4 ekki sýndar á samþykktri teikningu frá 11. júlí 2023. Hinn 15. maí 2020 hafi fyrirspurn um viðbyggingu við húsið nr. 4 að Urðarstíg verið hafnað af skipulagsfulltrúa þar sem hún samræmdist ekki ákvæðum í gildandi deiliskipulagi, sem samþykkt hafi verið í borgarráði 12. nóvember 2009. Þar segi að heimilt sé að byggja litlar viðbyggingar utan byggingarreita allt að 12 m2. Skilyrt sé að slíkar viðbyggingar verði í samræmi við byggingarstíl húsa þar sem aðstæður leyfi og bygging falli vel að byggðarmynstri, yfirbragði nágrannabyggðar og þrengi ekki að umhverfi. Í deiliskipulagi komi jafnframt fram að sé fjarlægð viðbyggingar og geymslna frá lóðarmörkum minni en 3 m þurfi samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóðar. Þrátt fyrir skort á skriflegu samþykki kæranda hafi ný fyrirspurn verið lögð fram 11. október 2021. Hinn 15. nóvember s.á. hafi skipulagsfulltrúi tekið ákvörðun um að grenndarkynna breytingu á framangreindu deiliskipulagi og var breytingin samþykkt óbreytt 6. október 2022.

Líkt og fram komi í ákvörðun skipulagsfulltrúa hafi kærandi sent inn athugasemd um að farið yrði að lögum og reglum um brunavarnir hvað varði bil á milli tveggja timburhúsa. Tillit yrði tekið til þess í tillögu um skipulagsbreytingu að raunveruleg lóðamörk Urðarstígs 6a og 6 nái töluvert inn á lóð Urðarstígs 4 og miðist ekki við núverandi girðingu. Skipulagsfulltrúi hafi svarað á þann veg að ávallt þurfi að uppfylla lög og reglugerðir um brunavarnir og sýna fram á viðunandi lausnir á byggingarstigi. Núverandi samþykkt og gild lóðarmörk séu þau sem sýnd væru á uppdrætti og gildandi mæliblaði. Lóðarmörk og þar með lóðarstærð breyttist því ekki með deiliskipulagstillögunni. Þrátt fyrir athugasemdir kæranda hafi skipulagsfulltrúi samþykkt breytingu á deiliskipulagi sem geri ráð fyrir viðbyggingu sem brjóti gegn byggingareglugerð um bil á milli húsa. Húsið að Urðarstíg 4 sé timburhús með viðarklæðningu að innan, einangrað með sagi í veggjum og timburklæðningu að utan. Með umræddri viðbyggingu teljist húsið eitt brunahólf og sé langt frá því að uppfylla nútímakröfur um brunaþol. Hefði því verið eðlilegt að skipulagsfulltrúi, byggingafulltrúi og slökkviliðsstjóri tæki sérstakt tillit til þeirra þrengsla sem muni skapast vegna framkvæmdanna.

Í umsögn Reykjavíkurborgar vegna kæru í máli nefndarinnar nr. 78/2023 segi að samkvæmt samþykktu breytingaerindi frá 11. júlí s.á. vegna suðvesturhorns viðbyggingarinnar sem snúi að Urðarstíg 6a verði gluggar í viðbyggingu með brunakröfu E 30 og utanhússklæðning verði eldvarin timburklæðning í flokki 2. Séu þannig skilyrði gr. 9.6.26. í byggingarreglugerð uppfyllt varðandi glugga, gr. 9.7.3. varðandi timburklæðningu og gr. 9.7.5. varðandi lágmarksfjarlægðir á milli bygginga. Sé þessi túlkun byggingafulltrúa óskiljanleg hvað varði fjarlægðir á milli húsa.

Samkvæmt byggingarreglugerð eigi bil á milli húsa, sem bæði flokkist í EI 30, að vera minnst 8 m, séu húsin með klæðningu í flokki 2. Sé enginn eldvarnarveggur á milli bætist 1 m við fyrir hvora byggingu eða samtals 10 m. Það bil hafi verið á milli bygginganna fyrir umrædda viðbyggingu. Húsin að Urðarstíg nr. 4, nr. 6 og 6a séu ekki í flokki EI 60 og eigi því 6 m bil á milli bygginga ekki við. Jafnframt hafi byggingafulltrúi ekki tekið tillit til fjarlægða á milli húsa nr. 4 og nr. 6a sem sé undir 2 m í stað 10. Þrátt fyrir að fjarlægð frá lóðarmörkum sé bundin virðist í framangreindu deiliskipulagi sem engin slík mæling hafi verið gerð enda afstaða bygginga gagnvart lóðarmörkum röng á öllum teikningum leyfishafa án athugasemda frá byggingafulltrúa. Þar sem framangreind breyting á deiliskipulagi brjóti augljóslega gegn ákvæðum byggingareglugerðar hafi eina viðunandi lausnin við meðferð málsins verið sú að hafna þessum teikningum þrátt fyrir að breyting á deiliskipulagi hafi verið samþykkt, enda byggingareiturinn of stór til að uppfylla ákvæði um fjarlægðir milli húsa í byggingareglugerð. Jafnframt hafi eigendur aðliggjandi lóðar aldrei samþykkt viðbyggingu eða skúr á lóð nr. 4 sem séu nær lóðarmörkum en 3 m.

Í athugasemd leyfishafa vegna kæru í máli nefndarinnar nr. 78/2023 komi fram að sérfræðingur á hans vegum hafi verið fenginn til að kynna málið fyrir Slökkviliði höfuðborgarsvæðisins. Telji kærandi þetta vera alvarlegt brot á 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ljóst sé að leyfishafi hafi með þessu reynt að hafa óeðlileg áhrif á slökkviliðið með því að ráða aðila til að kynna málið sér í hag. Sér hafi ekki verið kynnt hvað fór fram á þeim fundi, hvaða gögn hafi verið lögð fram eða hver niðurstaða slökkviliðsins hafi verið. Að auki hafi sér ekki verið gefinn kostur á að andmæla í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga eins og rétt hefði verið í ljósi athugasemda við breytingu á deiliskipulagi. Hafi kærandi óskað eftir því við byggingafulltrúa að fá afrit af umsögn slökkviliðsstjóra frá 28. júní 2023 en án árangurs. Í því samhengi sé vísað til leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga og rétt til upplýsinga samkvæmt upplýsingalögum, nr. 140/2012.

Með vísan til framangreinds sé brunaúttekt og málsmeðferð vegna beiðni um að farið sé eftir reglum og lögum um brunavarnir og bil á milli húsa vegna sambrunahættu ófullnægjandi.

 Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er ekki fallist á málatilbúnað kæranda. Vísast til breytingar á deiliskipulagi Urðarstígsreits vegna lóðarinnar nr. 4 sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 7. október 2022. Þar hafi verið samþykktur nýr byggingarreitur fyrir viðbyggingu sunnan hússins ásamt því að heimiluð hafi verið viðbygging sem sé nær lóðarmörkum Urðarstígs 6a en 3 m. Komi því ekki til þess að þurft hefði að afla samþykkis kæranda fyrir byggingunni. Farið hafi verið eftir ákvæðum byggingarreglugerðar um bil á milli bygginga ásamt áliti sérfræðings í brunavörnum sem staðfest hafi að brunavörnum hafi verið fullnægt.

 Málsrök leyfishafa: Leyfishafi vísar til gr. 9.7.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, varðandi bil á milli bygginga. Komi þar skýrt fram að um viðmiðunarreglur sé að ræða sem séu frávíkjanlegar að uppfylltum skilyrðum sem komi fram í b- og c-lið gr. 9.2.2. í reglugerðinni. Til þess að uppfylla kröfur framangreindra ákvæða reglugerðarinnar og tryggja að byggingin og umhverfi hennar yrði sem öruggust, hafi hönnuður viðbyggingarinnar stuðst við álit brunasérfræðings.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Samkvæmt 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Úrskurðarnefndin tekur því lögmæti kærðrar stjórnvaldsákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í máli eða leggur fyrir stjórnvöld að framkvæma tilteknar athafnir. Fellur það því utan valdheimilda úrskurðarnefndarinnar að gefa byggingarfulltrúa fyrirmæli um að leggja tilteknar athafnir fyrir byggingaraðila. Verður því einungis tekin afstaða til lögmætis hinnar kærðu ákvörðunar.

Í máli þessu er deilt um ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. júlí 2023 um að samþykkja leyfi fyrir viðbyggingu á suðurgafli hússins að Urðarstíg 4, Reykjavík. Er einkum um það deilt hvort leyfið fari í bága við ákvæði byggingarreglugerðar nr. 112/2012 um brunavarnir og fjarlægðir milli húsa.

Í 9. hluta byggingarreglugerðar er að finna ákvæði um bil á milli bygginga og brunavarnir. Samkvæmt 9.2.1. gr. skiptast reglurnar í meginreglur sem eru ófrávíkjanlegar og viðmiðunarreglur sem eru frávíkjanlegar með tækniskiptum, sbr. b-lið 9.2.2. gr., eða brunahönnun, sbr. c-lið sömu greinar, sem sýni fram á að brunaöryggi sé ekki skert og uppfyllt séu meginmarkmið reglugerðarinnar og meginreglna þeirra ákvæða sem vikið sé frá. Að lokum kemur fram að önnur ákvæði 9. hluta reglugerðarinnar séu ófrávíkjanleg nema annað sé sérstaklega tekið fram.

Í kafla 9.7 í byggingarreglugerð er fjallað um varnir gegn útbreiðslu elds milli bygginga. Samkvæmt meginreglu 9.7.1. gr. skulu byggingar vera með nægjanlegum vörnum gegn útbreiðslu elds á milli þeirra, m.a. með tilliti til einangrunar. Þá skal geislun á milli bygginga vera undir 13 kW/m² nema sýnt sé fram á að meiri geislun sé ásættanleg með útreikningum í brunahönnun.

Í leiðbeiningum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um framkvæmd 9.7.1. gr. er tekið fram að öll ofangreind atriði séu ófrávíkjanleg, sbr. ákvæði síðasta málsliðar í 9.2.1. gr. Þar er einnig tekið fram að hættan á útbreiðslu elds ráðist af mörgum þáttum bygginganna sjálfra en einnig af fjarlægð milli þeirra. Til þess að takmarka hættuna á útbreiðslu elds megi beita ýmsum aðgerðum. Algengast sé að hafa bil á milli bygginga það mikið að möguleg hitageislun, að teknu tilliti til viðkomandi þátta sem geta haft áhrif á útbreiðsluna, sé það lítil að hún nái ekki að kveikja í aðliggjandi eða nálægri byggingu.

Um bil á milli bygginga er fjallað í 9.7.5. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt 1. mgr. er það ófrávíkjanleg meginregla að bil milli bygginga skuli vera nægjanlega mikið til að ekki sé hætta á að eldur nái að breiðast út á milli þeirra. Sé ekki unnt að sýna fram á að annað sé hægt til þess að uppfylla 1. mgr. skuli miða við fjarlægðir í töflu 9.09. Fjarlægðir samkvæmt töflunni eiga einungis við um byggingar þar sem brunaálag er undir 780 MJ/m² gólfs og með utanhúss-klæðningu í flokki 1. Séu klæðningar í flokki 2 og enginn eldvarnarveggur á milli bygginga skulu fjarlægðir auknar um 1 m fyrir hvora byggingu. Sé flatarmál glugga í EI 30 og EI 60 veggjum yfir 25% af veggfleti skal lágmarksfjarlægð sýnd með útreikningum. Einnig er heimilt að minnka lágmarksfjarlægð milli bygginga vegna þakskeggs eða annarra útskagandi byggingarhluta, en aldrei meira en 0,5 m fyrir hvora byggingu, sbr. 2. mgr. 9.7.5. gr. byggingarreglugerðar.

Samkvæmt samþykktum teikningum hins kærða byggingarleyfis skal klæðning viðbyggingarinnar við Urðarstíg 4 vera eldvarin timburklæðning í flokki 2 og gluggar með brunakröfu EI 30. Sé miðað við töflu 9.09 í reglugerðinni er 8 m lágmarksbil á milli bygginga að Urðarstíg 4 og Urðarstíg 6 og 6a. Þar sem klæðning er í flokki 2 og enginn eldvarnarveggur á milli bygginganna aukast kröfur um 1 m fyrir hvora byggingu með klæðningu í flokki 2. Í leiðbeiningum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um framkvæmd 9.7.5. gr. eru sett fram almenn viðmið sem stofnunin telur að uppfylli ofangreindar meginreglur um bil á milli bygginga. Notkun þeirra í hverju tilfelli er á ábyrgð húseiganda eða viðkomandi hönnuðar eftir því sem við á. Þá kemur fram að leiðbeiningarnar komi ekki í veg fyrir að aðrar lausnir séu valdar enda séu þær rökstuddar af viðkomandi hönnuðum með fullnægjandi hætti.

Í málinu liggur fyrir tölvupóstur frá 18. ágúst 2023 þar sem brunaverkfræðingur staðfestir með útreikningum að ofangreindum meginreglum sé fullnægt. Reiknuð hafi verið út hitageislun við versta tilfelli sem er ef eldur stæði út um alla glugga hússins og ekki tekið tillit til að glerið sé E 30. Samkvæmt útreikningum væri hitageislun vel undir 13 kW/m² sem þurfi til að kveikja í brennanlegu yfirborði á vegg. Mesta hitageislun vegna bruna í húsinu Urðarstíg 4 á húsið að Urðarstíg 6a væri 9,77 kW/m² án E 30 glers í Urðarstíg 4 og 8,99 kW/m² á Urðarstíg 6. Hiti var reiknaður á horni hússins að Urðarstígs 6a og á miðjum vegg Urðarstígs 6. Þá staðfesti brunaverkfræðingurinn að forsendur þær sem byggt var á við útreikningana hafi verið ákvarðaðar með góðu öryggi. Þá liggur jafnframt fyrir að slökkvilið höfuðborgarsvæðisins hafi lokið athugun sinni án athugasemda 10. júlí 2023.

Samkvæmt framangreindu hefur verið farið eftir þeim reglum sem settar eru í byggingarreglugerð um mat á brunavörnum milli bygginganna og staðfest með útreikningum að hitageislun frá Urðarstíg 4 gagnvart Urðarstíg 6 og 6a sé undir 13 kW/m². Í tilefni af athugasemdum kæranda skal áréttað að ábyrgð hvílir á húseiganda eða hönnuði viðbyggingarinnar á Urðarstíg 4 að færa sönnur fyrir því með fullnægjandi hætti að brunahönnun uppfylli þá meginreglu að bil á milli bygginganna sé nægilega mikið til þess að eldur nái ekki að breiðast út. Er því eðlilegt að húseigandi hafi leitað álits brunaverkfræðings til þess að færa fullnægjandi rök fyrir því að brunahönnun uppfylli framangreindar kröfur reglugerðarinnar.

——–

Gerð skipulags innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en í því felst heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. laganna.

Deiliskipulag Urðarstígsreits tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 22. júní 2012. Í greinargerð þess kemur fram að svæðið falli undir skilgreiningu Reykjavíkurborgar um verndun byggðamynsturs (VB). Á svæðinu sé að mestu leyti byggð frá þriðja áratug 20. aldar með ýmsum húsagerðum í smágerðum mælikvarða. Með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 7. desember 2022 tók gildi breyting framangreinds deiliskipulags fyrir Urðarstíg 4. Með breytingunni var samþykkt að svalir á suðurhlið hússins yrðu fjarlægðar, heimilt yrði að byggja 12 m² stækkun á aðalhæð hússins ásamt 20 m² kjallara. Samhliða var byggingarreitur sunnan hússins stækkaður úr 12 m² í 20 m² og nýtingarhlutfall lóðarinnar hækkað úr 0,50 í 0,61. Eftir breytinguna þurfti þar með ekki að afla samþykkis kæranda fyrir viðbyggingunni. Að öðru leyti gilda skilmálar gildandi skipulags fyrir lóðina.

Umdeild stækkun húss að Urðarstíg 4 sem samþykkt var 11. júlí 2023 er innan þess byggingar-reits sem stækkaður var með framangreindri deiliskipulagsbreytingu og er byggingarleyfið að öðru leyti í samræmi við gildandi deiliskipulag sem sætir ekki lögmætisathugun í máli þessu enda kærufrestir vegna þess löngu liðnir.

Með vísan til þess sem að framan er rakið þykir hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum að leitt geti til ógildingar hennar. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

 Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. júlí 2023 um að samþykkja leyfi fyrir viðbyggingu á suðurgafli hússins nr. 4 við Urðarstíg, Reykjavík.

okt 17
Love0

138/2022 Álvinnsla í Hvalfjarðarsveit

Með

Árið 2023, þriðjudaginn 17. október kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson, formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 138/2022, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar dags. 9. nóvember 2022 um að gefa út starfsleyfi til Als Álvinnslu ehf., Grundartanga, til að vinna árlega ál úr allt að 15.000 tonnum af álgjalli og ákvörðun Umhverfisstofnunar dags. 27. janúar 2022 um að veita sama aðila samþykki fyrir þróunarstarfsemi um endurvinnslu gjallsands og saltgjalls.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. desember 2022, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur landareignanna Fellsenda, Fellsenda 1, Fellsenda Liljulundar, Galtarlækjar og Galtarlækjar 2, Hvalfjarðarsveit, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 9. nóvember 2022 að gefa út starfsleyfi til Als Álvinnslu ehf., Grundartanga, til að vinna árlega ál úr allt að 15.000 tonnum af álgjalli. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er einnig krafist að ákvörðun Umhverfisstofnunar um að veita álvinnslunni Al samþykki fyrir þróunarstarfsemi um endurvinnslu gjallsands og saltgjalls, dags. 27. janúar 2022, verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 13. janúar 2023.

Málavextir: Hinn 4. maí 2010 barst Skipulagsstofnun tilkynning vegna áforma um endurvinnslu á álgjalli á Grundartanga skv. 6. gr. laga nr. 106/2000 og þágildandi lið 4.d í 2. viðauka laganna. Fyrirhuguð framkvæmd fólst í byggingu verksmiðju á Grundartanga til endurvinnslu á álgjalli og brotaáli. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, dags. 24. júní 2010, var álitið að framkvæmdin væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Hinn 12. nóvember 2013 var félaginu Kratusi ehf. veitt starfsleyfi á þessum grundvelli og náði það til vinnslu áls úr álgjalli, allt að 15.000 tonn á ári, með saltferli, í um það bil 5 MW olíu- eða gaskynntum tromluofni. Heimilt var samkvæmt leyfinu að endurbræða hreint ál sem til félli vegna bilana í álverum, allt að 1.000 tonn á ári. Þá var heimilt að mala og sigta saltköku til að skilja ál frá henni. Tilgreint var að endurvinnsla gjallsands félli ekki undir starfsemina, en gert var ráð fyrir að hann yrði fluttur  til endurvinnslu í útlöndum.

Á árinu 2014 stóðu yfir viðræður milli Kratusar ehf. og annars félags, Als ehf., sem stundaði sambærilegan rekstur, um kaup á ofni sem notaður væri við vinnslu álgjalls og yrði settur upp á starfsstöð Kratusar ehf. á Grundartanga. Fram kom að um leið yrði yfirtekinn samningur við Norðurál um vinnslu á gjalli og að notuð væri önnur aðferð við vinnsluna, þ.e. saltlaus aðferð, sem Alur ehf. væri með gilt starfsleyfi fyrir. Með þeirri aðferð verði til gjallsandur sem yrði settur í skolgryfju. Leitaði Kratus ehf. eftir undanþágu frá starfsleyfi vegna þessara áforma til ráðuneytis umhverfismála í árslok 2014, skv. 1. mgr. 4. gr. a. í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, en ekki varð af því að slík undanþága væri veitt.

 

Hinn 28. júlí 2015 barst Skipulagsstofnun tilkynning um breytingar á rekstri Kratusar ehf. vegna yfirtöku á gjallvinnslu Als ehf., skv. 6. gr. laga nr. 106/2000 og lið 13.02 í 1. viðauka laganna. Fram kom að með áformunum myndu 2.600 tonn af gjalli bætast við til vinnslu og yrðu með því unnin um 5.500–6.000 tonn á ári hjá félaginu. Breytingar fælust í framleiðsluaukningu og að meðhöndlaður gjallsandur yrði urðaður í flæðigryfju Norðuráls. Vinnsluferill Alurs feli ekki í sér íblöndun (flúx), líkt og verið hafi í vinnslu Kratusar, en í því ferli falli til gjallsandur, en ekki saltkaka líkt og við framleiðslu Kratusar. Við fyrirhugaða sameinaða starfsemi muni því falla til 1.500 tonn af gjallsandi til viðbótar við þau 1.500 tonn af saltköku sem þegar féllu til og væru flutt til endurvinnslu í útlöndum. Það var álit Skipulagsstofnunar, 4. september 2015, að þessar breytingar væru ekki líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og því skyldi framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Samkvæmt gögnum sem úrskurðarnefndinni hafa borist frá Umhverfisstofnun var til athugunar í framhaldi þessa að gera breytingar á starfsleyfi eða gefa út nýtt starfsleyfi, sem síðar var álitið eðlilegra. Af óútskýrðum ástæðum kom ekki til þess á þessum tíma og var nýtt starfsleyfi ekki gefið út fyrr en með hinni kærðu ákvörðun.

Með bréfum til Umhverfisstofnunar, dags. 30. desember 2021 og 13. janúar 2022, óskaði álvinnslan, áður Kratus ehf. en þá Alur Álvinnsla ehf., eftir því að fallist yrði á að þróunarstarfsemi vegna endurvinnslu saltköku, sem félli til við vinnslu álgjalls með saltferli, félli undir 2. mgr. 2. gr. laga nr. 7/1998, þar sem rannsóknarstarfsemi, þróunarstarf eða prófanir á nýjum vörum og vinnsluferlum, sem fellur undir viðauka I og varir skemur en þrjú ár, er undanskilið gildissviði laganna. Með bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 27. janúar 2022, var fallist á þetta og þróunarstarfsemin með því ekki álitin starfsleyfisskyld skv. 6. gr. laganna.

Al Álvinnslu ehf. var veitt nýtt starfsleyfi 9. nóvember 2022 til að vinna ál úr álgjalli með saltferli og saltlausum ferli, í um það bil 5 MW olíu- eða gaskynntum tromluofni. Fram kemur í starfsleyfinu að samanlögð vinnsla álgjalls og hreins áls skuli ekki vera umfram 15.000 tonn á ári. Þá sé heimilt að pressa, mala og sigta gjallsand til að einfalda geymslu og flutning til viðurkenndra móttökuaðila. Tekið er fram að endurvinnsla gjallsands falli ekki undir starfsemi rekstraraðila.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er byggt á því að útgáfa starfsleyfis fari í bága við kröfur til starfsemi álvers, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 og eftirlitsskyldur Umhverfisstofnunar skv. 1. mgr. 3. gr. og 54.–55. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. einnig a-lið 2. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2002 um Umhverfisstofnun. Þá er vísað til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Útgáfa starfsleyfis án nánari athugana á frávikum í rekstri og ábendingum frá hagsmunaaðilum þess efnis ónýti tækifæri þeirra til að beita fyrir sig lögmæltum andmælarétti skv. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Kærandi hafi ítrekað bent á alvarleg frávik frá leyfisskyldri starfsemi álvinnslunnar, sér í lagi í aðdraganda endurnýjunar starfsleyfisins, auk þess að Hvalfjarðarsveit hafi sett sig upp á móti því að starfsleyfið yrði endurnýjað, m.a. vegna kvartana um reyk. Í starfsleyfinu gefi Umhverfisstofnun aðeins skýringar vegna tveggja tilfella um reyk, á tímabilinu frá 1.–6.  ágúst 2022 og álíti að um frávik frá eðlilegum rekstri sé að ræða sem fylgt sé eftir í eftirliti. Það sé ljóst að slík tilfelli séu umtalsvert fleiri og eru tilgreindir dagar þar sem reykur hafi verið frá verksmiðjunni. Umhverfisstofnun hafi staðfest í starfsleyfi að reglulegar kvartanir um reyk frá starfseminni hafi borist. Ekki hafi þó farið fram mælingar sem segi nánar hvers eðlis reykurinn sé, en hann sé ekki heimilaður í starfsleyfi.

Það sé eðlileg krafa að Umhverfisstofnun upplýsi um hvers konar reykur stafi frá álvinnslunni, enda hafi stofnunin það hlutverk að sinna eftirliti með hollustuháttum og mengunarvörnum, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 7/1998, sbr. einnig a-lið 2. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2002. Vísað er til eftirlitsskyldu Umhverfisstofnunar vegna starfsemi álvinnslunnar skv. XIV. kafla laga nr. 7/1998 og X. kafla reglugerðar nr. 550/2018, sbr. einnig grein 1.3 í nýútgefnu starfsleyfi. Umfjöllun Umhverfisstofnunar í starfsleyfinu jafngildi viðurkenningu á því að stjórnvöld hafi ekki rannsakað með fullnægjandi hætti hvernig starfseminni væri háttað, hve skaðleg hún kynni að vera og geti þar af leiðandi ekki talist hafa uppfyllt skilyrði 10. gr. stjórnsýslulaga við útgáfu leyfisins.

Samkvæmt gr. 21.2. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði skuli virkni hreinsibúnaðar ávallt vera slík að mengun sé innan umhverfismarka. Skýringar álvinnslunnar og Umhverfisstofnunar í tölvupósti hafi verið að mengunin ætti sér eðlilegar skýringar umrædda daga, þar sem um uppfærslu á endurvinnslubúnaði hafi verið að ræða og skipti á síum sem þurfi að gerast á nokkurra ára fresti. Lítið sé gefandi fyrir þessar skýringar, enda samræmist tímalína ítrekaðrar reyk- og gaslosunar ekki tímalínu um síuskipti. Skipta ætti um síur á nokkurra ára fresti, en reyk- og gasmengunin frá starfseminni sé óregluleg og standi yfir nokkra daga í röð. Óásættanlegt sé að starfsleyfi hafi verið endurnýjað við þessar aðstæður, án nánari athugunar Umhverfisstofnunar, en í greinargerð með hinu kærða leyfi hafi hvergi verið gerð grein fyrir rannsóknarvinnu, virkni hreinsibúnaðarins eða mælingum.

Þessu til viðbótar hafi við útgáfu hins kærða leyfis ekki legið fyrir nýjar mælingar um losun á ryki, HF, HCl og Cl2. Síðustu mælingar fyrir hafi verið frá 8. september 2021, þ.e. rúmlega ársgamlar og hafi þær sýnt frávik. Útgáfa starfsleyfisins hafi þannig ekki verið byggð á gögnum sem sýnt hafi um að vinnslan hafi verið í fullu samræmi við kröfur, heldur hafi nýjustu upplýsingar Umhverfisstofnunar borið með sér að vinnslan væri að einhverju leyti í ósamræmi við losunarmörk. Magn vetnisflúoríðs hafi margsinnis mælst yfir mörkum eldra starfsleyfis auk þess að frávik hafi verið varðandi síuryk, HF og Cl2. Í eftirlitsskýrslum komi stundum fram að ekki liggi fyrir uppfærðar mælingar á útblæstri frá síðasta fráviki. Sé litið til nýjustu gagna sem fyrir liggi um losun sé sérstaklega bent á frávik samkvæmt eftirlitsskýrslu frá 8. desember 2020. Þar komi m.a. fram að frávik hafi verið frá lið 3.1. í fyrra starfsleyfi varðandi mælingar á díoxíni (C4H4O2) og fúrani (C4H4O) í síuryki. Síðan hafi þeim mælingum verið hætt, þar sem þeirra hafi ekki verið álitin þörf.

Í eftirlitsskýrslu frá 8. september 2021 sé rakið að mælingar frá nóvember 2020 hafi sýnt að styrkur vetnisflúoríðs hafi náð 22,5 mg/Nm3 árið 2020. Það sé tæplega tífalt meiri en heimilt hafi verið í starfsleyfi, þ.e. 2,5 mg/Nm3. Þar að auki hafi styrkur vetnisflúoríðs árið 2021 verið yfir mörkum, en styrkurinn hafi náð 6,3 mg/Nm3 að meðaltali, tæplega þrefalt meira en heimilt hafi verið. Nýjustu mælingar hafi þannig sýnt rúmlega sexfalt hærri styrk en heimilt sé samkvæmt nýju starfsleyfi, þ.e. 1 mg/Nm3. Í skýrslu frá árinu 2021 hafi einnig komið fram að vikmörk ryks skv. lið 3.7. í starfsleyfi hafi verið yfir heimilum mörkum, þ.e. 8,0 mg/Nm3 en heimilt sé að vera með 5,0 mg/Nm3. Tvö önnur óskyld frávik hafi komið upp frá fyrra starfsleyfi á því ári. Þá hafi aðeins ein útblástursmæling verið gerð árið 2020, en þær eigi að vera tvær samkvæmt gr. 3.1. í eldra starfsleyfi og útstreymisbókhaldi hafi verið skilað of seint skv. gr. 5.3. Þessir þættir lúti að öryggis- og eftirlitsatriðum með starfseminni.

Í seinni tíð hafi Umhverfisstofnun ekki beitt heimildum til að knýja fram úrbætur vegna skráðra frávika, t.d. skv. 58. gr. reglugerðar nr. 550/2018, eða sektað rekstraraðila skv. t.d. 63.–64. gr. reglugerðarinnar, að undanskildum álögðum dagssektum á Kratus ehf. árið 2014 vegna ófullnægjandi geymslu á saltköku/gjallsandi. Af eftirlitsskýrslum sé ljóst að geymslumál saltköku utan verksmiðjulóðar í Vogatungu í Hvalfjarðarsveit hafi verið ófullnægjandi í fjölda ára. Slík geymsla hafi aldrei átt að vera viðunandi sem langtímalausn. Í eftirlitsskýrslu dags. 29. maí 2020 hafi komið fram að enn hafi verið frávik vegna uppsafnaðra birgða af saltköku, sex árum frá fyrstu athugasemdum. Í september 2021 hafi enn verið 1800 tonn af saltköku uppsöfnuð í verksmiðjunni. Lóð umhverfis verksmiðju Als sé ógirt, þannig að auðvelt sé fyrir utanaðkomandi aðila eða dýr að komast í saltköku og annan úrgang sem sé geymdur á ófullnægjandi hátt.

Í eftirlitsskýrslum komi fram að álvinnslan hafi viðhaft starfsemi, endurvinnslu gjallsands með saltlausum ferli, sem hafi ekki fallið undir skilgreinda starfsemi samkvæmt útgefnu starfsleyfi, allt frá árinu 2015. Í skýrslunum komi fram athugasemdir um frávik sem leitt hafi af umræddri vinnslu. Kærendur séu fullvissir um að þetta sé sama starfsemi og nú sé nefnd þróunarstarfsemi skv. 2. gr. fylgiskjals við starfsleyfið. Sé því ljóst að á tímamarki útgefins starfsleyfis og samþykkis Umhverfisstofnunar frá 27. janúar 2022 hafi umrædd þróunarstarfsemi þegar verið stunduð í rúm sjö ár, án samþykkis og leyfis. Það sé mun lengur en heimilað sé skv. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 7/1998. Umhverfisstofnun hafi því verið óheimilt að veita samþykki fyrir áframhaldi þróunarstarfsemi.

Þrátt fyrir framangreint hafi Umhverfisstofnun endurnýjað starfsleyfi til 16 ára. Þegar álvinnslan fylgi ekki ákvæðum starfsleyfis eða ákvæðum laga nr. 7/1998 og reglugerðar nr. 550/2018 eigi Umhverfisstofnun að beita úrræðum, svo sem að knýja fram úrbætur, ákveða dagsektir eða stöðva starfsemi í stað þess að gefa út nýtt starfsleyfi. Ótækt sé að Umhverfisstofnun sem eigi að sinna lögbundnu eftirliti geti ekki framkvæmt það þar sem mælingar rekstraraðila liggi ekki fyrir. Það sé ekki í samræmi við lögbundið eftirlitshlutverk stofnunarinnar eða kröfur sem starfsleyfishafi skuli uppfylla. Þetta leiði þetta til þess að leyfishafar geti ýmist tafið eða sleppt því að framkvæma mælingar og komist hjá skyldum sínum til mælinga og úrbóta samkvæmt lögum, reglum og starfsleyfum. Alvarlegt sé að starfsleyfi álvinnslunnar hafi verið samþykkt þrátt fyrir að nýjustu upplýsingar um mælingar, m.a. á vetnisflúoríði, hafi sýnt fram á að þær hafi verið umtalsvert yfir vikmörkum ár eftir ár. Í skýrslunni frá september 2021 hafi komið fram að enn væri unnið að úrbótum eldri frávika, m.a. vegna styrks vetnisflúoríðs í útblæstri. Ljóst sé að niðurstaða Umhverfisstofnunar hafi verið sú að þar sem unnið væri að úrbótum væri ekki tilefni til frekari athugasemda, þrátt fyrir að styrkur vetnisflúoríðs hafi mælst yfir starfsleyfismörkum.

Þá sé útgáfa hins nýja starfsleyfis ólögmæt þar sem ekki liggi fyrir ný ákvörðun Skipulagsstofnunar um hvort þörf sé á umhverfismati vegna rekstursins eins og hann sé í núverandi mynd, en fyrri forsendur um að ekki væri þörf á slíku mati hafi gjörbreyst, þar sem nú sé unnið með saltlausan feril auk þess að stunduð sé þróunarstarfsemi á endurvinnslu gjallsands. Útgáfa starfsleyfis gangi í berhögg við 6. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 og 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. einnig 1. mgr. 13. gr. sömu laga. Þörf hafi verið á að leita umsagnar Skipulagsstofnunar fyrir útgáfu nýs starfsleyfis, þar sem framkvæmdin hafi verið tilkynningaskyld skv. 6. gr., sbr. einnig 2. mgr. 12. gr. og 13. gr. eldri laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, sbr. einnig 19. og 25. gr. laga nr. 111/2021.

Endurvinnsla gjallsands hafi farið fram mun lengur en þau þrjú ár sem gert sé ráð fyrir að undanskilin séu gildissviði laga nr. 7/1998. Slík þróunarstarfsemi hafi í raun staðið yfir í u.þ.b. sjö ár. Því geti ekki lengur verið um þróunarstarfsemi að ræða í skilningi laganna heldur starfsemi sem lögbundið sé að Skipulagsstofnun taki afstöðu til hvort sé matsskyld skv. 1.–3. og 6. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 fyrir útgáfu starfsleyfis.

Bent sé á lið 11.03 í viðauka I við lög nr. 106/2000, þar sem í flokki B yfir matsskylda starfsemi, sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna, séu taldar förgunarstöðvar þar sem úrgangur sé meðhöndlaður með efnum og lið 11.15, þar sem endurnýting úrgangs sé einnig matsskyld ef þar eru meðhöndluð meira en 500 tonn af úrgangi á ári. Í lið 2 í fylgiskjali með nýútgefnu starfsleyfi Als komi ekki fram umfang úrgangs í formi gjallsands eða saltköku, en sé litið til eftirlitsskýrslna virðist a.m.k. 1.800 tonn af saltköku vera geymd í gámastæðu utan verksmiðjuhúss.

Útgáfa leyfisins sé í ósamræmi við meginreglur EES-samningsins; varúðarregluna, mengunarbótaregluna og regluna um verndarsjónarmið eins og þeim sé lýst í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 106/2000, sem innleitt hafi tilskipun 97/11/EB, sem breytt hafi tilskipun 85/337/EBE, sem síðar hafi orðið tilskipun 2011/92/ESB. Ljóst sé að varúðarreglur og verndarsjónarmið hafi ekki ráðið för við endurnýjun starfsleyfisins og ekkert í ferlinu beri þess merki að hagsmunir komandi kynslóða hafi verið hafðir að leiðarljósi þegar starfsleyfi sé endurnýjað til 16 ára í kjölfar ítrekaðra brota í rekstri, andstætt starfsleyfi, og án undanfarandi umhverfismats.

Mengun álvinnslunnar sé umfram losunarmörk og endurnýjað starfsleyfi byggi því á ólögmætu ástandi. Í EES-rétti séu sett lágmarksskilyrði vegna loftgæða sem hafi ekki verið virt. Umhverfisloft (e. ambient air) sé skilgreint í 1. tölul. 2. gr. tilskipunar 2008/50/EB, sem hafi verið innleidd í íslenskan rétt með breytingarlögum nr. 144/2013 við lög nr. 7/1998. Tilskipunin taki til takmarkana á losun mengunarefna í umhverfislofti. Samkvæmt 1. tölul. 23. gr. tilskipunarinnar skuli ríki tryggja að tímasett loftgæðaáætlun sé til staðar fyrir svæði þar sem mengunarvaldar í umhverfislofti séu umfram mörk tilskipunarinnar til þess að ná þeim mörkum sem viðaukar XI og XIV við tilskipunina skilgreini. Bent sé á dóm EFTA-dómstólsins frá 2. október 2015 í máli nr. E-7/15 þar sem komist var að því að Noregur hefði ekki uppfyllt skyldur sínar samkvæmt tilskipuninni, þar sem engar loftgæðaáætlanir hafi gilt um tiltekin svæði auk þess að á svæðum sem settar hafi verið slíkar áætlanir hafi þær ekki uppfyllt skilyrði 23. gr. tilskipunarinnar.

Tilskipun 2008/50/EB leggi skyldur á ríki til þess að vinna að því loftgæði séu innan þeirra marka sem viðaukar við hana skilgreini með tímasettum áætlunum þess efnis. Samkvæmt tilskipuninni hefði loftgæðaáætlun átt að gilda um svæðið í nálægð álvinnslunnar til að tryggja að losun umfram losunarmörk væri lágmörkuð og tímabundin til að hún yrði sem fyrst í samræmi við losunarmörk. Álvinnslan sé á landsvæði sem skilgreint sé sem þynningarsvæði fyrir Norðurál og Elkem. Engar loftgæðaáætlanir gildi um slík svæði, þrátt fyrir skyldu þess efnis samkvæmt EES-rétti. Með því að láta hjá líða að grípa til aðgerðaráætlana til að tímabinda losunina til eins skamms tíma og mögulegt hefði verið hafi Umhverfisstofnun brugðist skyldum sínum skv. 1. tölul. 23. gr. tilskipunar 2008/50/EB. Margföld flúorlosun til meira en tveggja ára, sem sé áfram látin óátalin og samþykkt með endurnýjuðu starfsleyfi geti ekki talist í samræmi við EES-rétt. Þar sem starfsleyfið sé ekki bundið neinum slíkum skilyrðum verði að ógilda það.

Afgreiðsla Umhverfisstofnunar og sniðganga umhverfismats með vísan til 12 ára gamallar ákvörðunar Skipulagsstofnunar uppfylli ekki kröfur EES-réttar um umhverfismat, þar sem verulega breyttar forsendur og skráð frávik frá heimilli starfsemi samkvæmt starfsleyfi hafi verið fyrir hendi. Með vísan til skorts á rannsókn máls, brotalama í eftirliti og hvernig tilskipanir EES-réttar, sem innleiddar hafi verið með lögum nr. 106/2000, hafi verið túlkaðar af dómstól Evrópusambandsins, beri að fella starfsleyfið úr gildi, enda hafi starfsemin ekki farið í umhverfismat.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er bent á að hin kærða ákvörðun felist í endurskoðun og breytingu á gildandi starfsleyfi, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Við endurskoðunina hafi Umhverfisstofnun tekið tillit til nýrra BAT-niðurstaðna sem eigi við um stöðina, skv. 5. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Þá hafi niðurstöður vöktunar og eftirlits, sbr. 3. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 550/2018 verið höfð til hliðsjónar við endurskoðun starfsleyfisins, m.a. hvað snerti kröfur varðandi losun mengandi efna.

Við eftirlit séu frávik skráð í eftirlitsskýrslu, sbr. 1. mgr. 55. gr. laga nr. 7/1998 og 1. mgr. 58. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit. Komi upp frávik sé rekstraraðili krafinn um viðeigandi viðbótarráðstafanir sem nauðsynlegar séu taldar. Bregðist rekstraraðili ekki við innan setts frests sé athugasemdum fylgt eftir skv. XVII. kafla laga nr. 7/1998. Stofnunin hafi farið í fjölda reglubundinna og fyrirvaralausra eftirlita hjá rekstraraðila og beitt þvingunarúrræðum vegna frávika. Farið sé eftir verkferli stofnunarinnar um eftirfylgni eftirlits þegar ákveðið sé til hvaða þvingunarúrræða verði gripið. Það sé ekki rétt sem haldið sé fram í kæru að stofnunin hafi ekki beitt heimildum til að knýja fram úrbætur eða leggja á sektir síðan 2014. Hins vegar hafi ekki þótt ástæða til stöðva starfsemi rekstraraðila enda frávikin ekki talin falla undir alvarlegri tilvik skv. XVII kafla laga nr. 7/1998.

Við útgáfu breytts starfsleyfis hafi verið álitið að frávik sem hafi komið upp hafi ekki verið þess eðlis að þau ættu að leiða til breytinga á starfsleyfinu, en rekstraraðili vinni eftir samþykktum úrbótaáætlunum. Þá hafi verið upplýst um ráðstafanir til að tryggja mengunarvarnir, t.a.m. uppsetningu nýs hreinsivirkis og aukið afsog í vinnslurými. Í kæru sé gagnrýnt að Umhverfisstofnun hafi ekki framkvæmt mælingar vegna reyks sem streymt hafi frá álvinnslunni og að ekki hafi legið fyrir nýjar mælingar um losun á ryki, HF, HCl og Cl2. Af því tilefni vísast til gr. 3.1 í starfsleyfi, en þar komi fram að mæla skuli ryk, klór- og flúorefnasambönd. Þá sé gerð krafa um að rekstraraðili taki þátt í vöktun vegna mengandi starfsemi á Grundartangasvæðinu sem sé gerð árlega, sbr. gr. 5.1. Í leyfinu sé síðan í gr. 5.3. gerð krafa um að rekstraraðili sendi skýrslu um umhverfisvöktun fyrir 1. júlí ár hvert vegna ársins á undan ásamt mæliniðurstöðum.

Í kæru sé því haldið fram að þróunarstarfsemi með endurvinnslu saltköku og gjallsands hafi verið stunduð í 7 ár. Á það sé bent að frávikin sem kærandi vísi til varði endurvinnslu á álgjalli með saltlausum ferli. Með bréfi stofnunarinnar frá janúar 2022 hafi aftur á móti verið metið hvort endurvinnsla á saltköku gæti fallið undir 2. mgr. 2. gr. laga nr. 7/1998. Endurvinnsla á gjallsandi og saltköku sé ekki hafin, en unnið sé að því að setja upp búnað til þess hjá leyfishafa. Varðandi frávik vegna saltköku bendi stofnunin á að endurvinnsla hennar gæti leyst vandamál vegna geymslu á henni. Stofnunin telji sig hafa framfylgt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og gætt andmælaréttar skv. 13. gr. laganna.

Við undirbúning að útgáfu starfsleyfis hafi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum verið í gildi og hafi tillaga að nýju starfsleyfi verið auglýst á vefsíðu Umhverfisstofnunar 9. nóvember 2022. Í viðauka við lög nr. 106/2000 séu framkvæmdir flokkaðar í 1. og 2. viðauka. Í 2. viðauka séu tilgreindar þær framkvæmdir sem kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og metið sé í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort þær skuli háðar mati á umhverfisáhrifum. Samkvæmt lið 4.b falli þar undir stöðvar til bræðslu, einnig málmblendis, á járnlausum málmum öðrum en góðmálmum, einnig endurheimtum vörum (hreinsun, steypa í steypusmiðjum o.s.frv.). Niðurstaða Skipulagsstofnunar um breytingu á rekstri leyfishafa hafi legið fyrir þann 4. september 2015 og hafi framkvæmdin þá verið talin falla undir B-flokk skv. 6. gr. laganna og lið 13.02 í 1. viðauka laganna.

Við útgáfu hins kærða starfsleyfis hafi verið fullnægt þeim kröfum sem gerðar séu í lögum og gætt hafi verið að meginreglum umhverfisréttar. Málið hafi verið rannsakað nægilega vel til að taka upplýsta ákvörðun um breytt starfsleyfi. Hvað mengunarbótaregluna varði hafi verið innheimt gjald fyrir breytingu á starfsleyfi samkvæmt gjaldskrá Umhverfisstofnunar. Hvað regluna um verndarsjónarmið eða fyrirbyggjandi aðgerðir varði þá feli starfsleyfið í sér ýmis ákvæði sem eigi að tryggja að girt skuli fyrir umhverfisspjöll. Með því að uppfæra starfsleyfið með tilliti til nýrra BAT-niðurstaðna hafi verið gerðar stífar kröfur til leyfishafa.

Tilskipun nr. 2008/50/EB hafi verið innleidd með 36. gr. laga nr. 7/1998 og reglugerð nr. 920/2016 um brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í andrúmsloftinu, styrk ósons við yfirborð jarðar og um upplýsingar til almennings. Í reglugerðinni sé fjallað um eftirlit, mat, mælingar, viðmiðunarmörk, vöktun, upplýsingaskipti og tilkynningar til almennings vegna þeirra efna sem talin séu upp í heiti reglugerðarinnar. Heilsuverndarmörk séu skilgreind í 3. gr. reglugerðarinnar sem mörk sem eigi að tryggja heilsu manna til lengri tíma. Kröfur sem séu gerðar í BAT-niðurstöðum feli í sér mælingar sem séu gerðar á útblæstri. Mælingar samkvæmt reglum um loftgæði séu almennt gerðar í nálægð við iðnaðarsvæði.

Í VI. viðauka reglugerðar nr. 920/2016 sé mælt fyrir um staðsetningu mælistöðva. Á Grundartanga séu fjórar loftgæðamælistöðvar í rekstri, þ.e. á Kríuvörðu, Gröf II, í Melahverfi og á Hálsnesi. Loftgæðamælistöðvar séu starfræktar samkvæmt umhverfisvöktunaráætlun iðnaðarsvæðisins Grundartanga 2018–2029. Fari styrkur mengunarefna í andrúmslofti yfir viðmiðunarmörk í loftgæðamælistöðvum skuli áætlun um loftgæði lögð fram fyrir það svæði, sbr. 23. gr. tilskipunar nr. 2008/50/EB. Samkvæmt nýjustu ársskýrslu loftgæða frá árinu 2020 hafi svifryk, PM10, einu sinni farið yfir mörk í mælistöðinni Kríuvörðu árið 2020, en samkvæmt B-hluta I. viðauka reglugerðar nr. 920/2016 megi það ekki fara oftar yfir mörk en 35 sinnum á almanaksári. Umhverfisstofnun telji að ekki hafi verið farið yfir þau viðmiðunarmörk sem tilgreind séu í B-þætti I. viðauka. Því hafi ekki legið fyrir sérstök áætlun um loftgæði á Grundartanga skv. 23. gr. tilskipunar nr. 2008/50/EB.

Kærendur vísi til eftirlitsskýrslna og að styrkur vetnisflúoríðs hafi verið yfir mörkum. Umhverfisstofnun bendir á að vetnisflúoríð sé lofttegund sem sé vöktuð úr reykháfi samkvæmt kröfum í gr. 3.7 í starfsleyfi, sbr. BAT10 og BAT84. Sé mengun yfir mörkum í starfsleyfi sé hún ekki látin óátalin heldur sé skráð frávik frá starfsleyfinu og rekstraraðili þurfi að vinna eftir tímasettri úrbótaáætlun.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur álíta að heimildir Umhverfisstofnunar til að gera breytingar á starfsleyfi vegna breyttra forsendna, svo sem ef breytingar verða á rekstri, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, geti ekki vikið til hliðar skyldu skv. lögum nr. 106/2000 og 111/2021 til að meta umhverfisáhrif nýrra framkvæmda. Sá hluti starfsleyfis sem varði meðhöndlun gjallsands með saltlausum ferli og tilteknar endurvinnsluaðferðir gjallsands og saltköku sé þess eðlis að skylt sé að leita álits Skipulagsstofnunar um hvort framkvæmdin skuli sæta umhverfismati. Það að Umhverfisstofnun hafi í fjölda tilfella beitt þvingunarúrræðum vegna frávika bendi einnig til þess að ástæða hefði verið til leggja mat á umhverfisáhrif starfseminnar.

Í umsögn Umhverfisstofnunar sé ekki vísað til neinna mælinga eða gagna um vöktun starfsemi heldur aðeins til skilyrða í starfsleyfi um að mælingar skuli fara fram. Mælingar skorti vegna reyks og ekki hafi legið fyrir nýjar mælingar um losun á ryki, HF, HCl og Cl2. Við endurskoðun starfsleyfis hefði stofnunin þurft að gæta að 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og afla eða láta afla slíkra mælinga. Þá sé með umsögninni staðfest að stofnunin hafi látið óátalið að stunduð hafi verið endurvinnslu með saltlausum ferli í um sjö ára skeið. Það hafi ekki samrýmst þágildandi starfsleyfi sem aðeins hafi heimilað vinnslu áls úr álgjalli með saltferli.

Umhverfisstofnun kveði tilskipun nr. 2008/50/EB leidda í íslenskan rétt með 36. gr. laga nr. 7/1998 og reglugerð nr. 920/2016 og haldi því fram að mælingar samkvæmt reglum um loftgæði í tilskipuninni eigi „ekki við um mælingar í útblæstri fyrirtækja“. Þetta sé málinu óviðkomandi, enda feli 4. gr. tilskipunarinnar í sér skyldu fyrir ríki til að skilgreina svæði og þéttbýlissvæði á öllu yfirráðasvæði sínu og framkvæma loftgæðamat og loftgæðastjórnun á öllum svæðum og þéttbýlissvæðum. Tilskipun  nr. 2011/92/ESB gildi beinlínis um mengun af völdum iðnaðar vegnar útblásturs iðnaðarfyrirtækja á eða við lóðarmörk þeirra. Út fyrir þau mörk þurfi að tryggja loftgæði og byggi kærendur á að tilskipun nr. 2008/50/EB sé sú tilskipun sem nái til þess svæðis sem um ræði, þ.e. einnig til lands kærenda, en hjá þessu hafi verið sneitt á skilgreindum þynningarsvæðum sem skilgreind séu í reglugerðum og starfsleyfum allra iðnvera á svæðinu.

Í umsögn Umhverfisstofnunar sé tilgreint að mælingar séu „almennt gerðar í nálægð við iðnaðarsvæði“ og vísað til loftgæðamælastöðva á Kríuvörðu, Gröf II, í Melahverfi og á Hálsnesi. Þessar stöðvar séu í umtalsverðri fjarlægð frá álvinnslunni, sem hafi ítrekað brotið starfsleyfi um losun og mælingar. Því sé ljóst að stórt svæði sé án loftgæðamats og loftgæðamælinga. Samkvæmt 13. gr. tilskipunar nr. 2008/50/EB skuli aðildarríki tryggja að mörk mengunarefna fari ekki umfram mörk sem tilgreind séu í viðauka tilskipunarinnar „á svæðum þeirra“, þ.e. engin svæði séu sérstaklega undanskilin. Kærendur eigi erfitt með að sjá hvernig megi tryggja að mörk séu virt ef jafn stórt svæði og raun beri vitni um sé ekki undirorpið mælingum í samræmi við 4. gr. tilskipunarinnar.

Þá líti Umhverfisstofnun svo á að fari styrkur mengunarefna í andrúmslofti yfir einhver viðmiðunarmörk í loftgæðamælistöðvum skuli áætlun um loftgæði lögð fram fyrir það svæði skv. 23. gr. 2008/50/EB. Stofnunin vísi til fyrrnefndra mælistöðva, utan þynningarsvæðis og eignarlands kærenda, máli sínu til stuðnings um að aðeins ein mæling hafi sýnt fram á umframmengun. Þar af leiðandi hafi ekki legið fyrir sérstök áætlun um loftgæði. Kærendur andmæli svo þröngri túlkun á skyldum stjórnvalda til að tryggja mengunarmörk samkvæmt tilskipuninni. Kærendur vísi til þess að á svæði í grennd við álvinnsluna sem skilgreint sé sem þynningarsvæði fyrir mengunarstarfsemi samkvæmt íslenskum reglum séu ekki gerðar viðeigandi mælingar á loftgæðamörkum líkt og tilskipunin kveði á um. Þynningarsvæði séu skilgreind sem þau svæði þar sem heimilt sé að farið sé umfram mengunarmörk, sbr. t.d. gr. 3.21 í reglugerð nr. 787/1999 um loftgæði.

Tilskipanir nr. 2011/92/ESB og 2008/50/EB heimili ekki svo víðtæka undanþágu frá mengunarmörkum. Þannig geti álvinnslur mengað á þynningarsvæðum enda sé svæðið í grennd við álvinnsluna hvorki háð loftgæðamörkum né mælingum. Það réttarástand eigi sér ekki stoð í EES-rétti. Vegna þessa athafnaleysis stofnunarinnar sé ómögulegt að segja til um hvort loftgæðamörkin hafi verið brotin á svæðinu. Óásættanlegt sé að stjórnvöld sniðgangi skyldur sínar til að virða loftgæðamörk með því að sleppa mælingum á tilteknum svæðum. Kærendur bendi á að viðurkenning Umhverfisstofnunar á því að farið hafi verið umfram loftgæðamörk árið 2020 gefi vísbendingu um að loftgæðamörk nær álvinnslunni hafi verið brotin, eðli máls samkvæmt, að öllum líkindum með grófari brotum en á landsvæði kærenda.

Samkvæmt túlkun EFTA-dómstólsins leggi 23. gr. tilskipunar nr. 2008/50/EB þá skyldu á EFTA-ríki að tryggja að loftgæðaáætlun sé til staðar fyrir svæði þar sem mengunarvaldar í lofti séu umfram mörk tilskipunarinnar. Yfirvöldum beri skylda til að miðla áætluninni til ESA eða framkvæmdastjórnar ESB án tafa, eigi síður en tveimur árum eftir að fyrst hafi verið farið yfir mörkin, sem og koma á loftgæðaáætlun fyrir svæðið og megi um þetta vísa til dóms EFTA-dómstólsins frá 2. október 2015 í máli nr. E-7/15, sjá málsgreinar 37, 38. og 40. Viðurkenning Umhverfisstofnunar þess efnis að ekki hafi legið fyrir sérstök áætlun um loftgæði á Grundartanga feli í sér að íslensk stjórnvöld hafi ekki uppfyllt kröfur tilskipunarinnar eða innleitt hana með fullnægjandi hætti. Því sé grundvöllur starfsleyfisins ekki í samræmi við EES-rétt.

———-

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu, en hann hefur ekki tjáð sig um kærumál þetta. Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er annars vegar deilt um þá ákvörðun Umhverfisstofnunar að veita Ali álvinnslu ehf. starfsleyfi, dags. 9. nóvember 2022, til að vinna á ári ál úr allt að 15.000 tonnum af álgjalli og hins vegar þá afstöðu Umhverfisstofnunar, dags. 27. janúar 2022, um að fallast á með sama aðila að þróunarstarfsemi um endurvinnslu gjallsands og saltgjalls eigi undir 2. mgr. 2. gr. laga nr. 7/1998.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Umhverfisstofnun féllst á það með leyfishafa að endurvinnsla saltköku félli undir 2. mgr. 2. gr. laga nr. 7/1998 og lýsti þeirri afstöðu sinni með bréfi til leyfishafa, dags. 27. janúar 2022. Af gögnum máls má ráða að kærendum hafi ekki verið tilkynnt um þessa afstöðu Umhverfisstofnunar. Samkvæmt upplýsingum Umhverfisstofnunar hófst uppsetning á búnaði til að endurvinna gjallsand í desember 2022 og verður að telja að kærendum hafi fyrst þá mátt vera kunnugt um afstöðu Umhverfisstofnunar er varðar 2. mgr. 2. gr. laga nr. 7/1998. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála 6. desember 2022 og barst því innan kærufrests. Kæruheimild er í 1. mgr. 65. gr. laganna. Kærendur njóta kæruaðildar vegna grenndar, en landareignir þeirra eru í nágrenni við þá iðnaðarstarfsemi sem heimiluð er með hinu kærða starfsleyfi.

—

Fjallað er um gildissvið laga nr. 7/1998 í 2. gr. þeirra. Í 2. mgr. 2. gr. kemur fram að lögin gilda ekki um rannsóknarstarfsemi, þróunarstarf eða prófanir á nýjum vörum og vinnsluferlum sem falla undir viðauka I og vara skemur en þrjú ár. Var 2. mgr. 2. gr. bætt við lög nr. 7/1998 með 2. gr. breytingarlaga nr. 66/2017, að undanskildu þriggja ára tímamarkinu, sem bætt var við ákvæðið með 1. gr. breytingarlaga nr. 58/2019. Í athugasemdum með frumvarpi til þeirra laga sagði að greinin væri efnislega samhljóða 2. gr. tilskipunar 2010/75/ESB. Sambærilegt ákvæði væri í reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun, sbr. I. viðauka við reglugerðina. Tilgangur ákvæðisins væri  fyrst og fremst að veita rekstraraðilum ákveðinn sveigjanleika við nýsköpun án þess að þeir þurfi að sækja um starfsleyfi fyrir rannsóknarstarfi, þróunarstarfi eða prófunum á nýjum vörum og vinnsluferlum. Lagt hafi verið upp með að útgefendur starfsleyfa hefðu ákveðinn sveigjanleika við beitingu þessa ákvæðis, en ekki hafi verið gert ráð fyrir að ákvæðið yrði túlkað með þeim hætt að þessi starfsemi yrði alfarið undanskilin gildissviði laganna og því væri lagt til að binda undanþáguna við starfsemi sem vari skemur en þrjú ár. Athygli nefndarinnar vekur að með þessu var þó ekki gætt að því að lög nr. 7/1998 taka til fleiri málefna á sviði hollustuhátta og mengunarvarna en tilskipun 2010/75/ESB, en ákvæðum laganna verður eftir atvikum fylgt eftir með beitingu viðurlaga og þvingunarúrræða skv. köflum XVII og XIX.

Í 2. mgr. 2. gr. laganna eru engar viðmiðanir um til hverra sjónarmiða skuli líta við mat á því hvort tiltekin starfsemi teljist til rannsóknarstarfsemi, þróunarstarfs eða prófana á nýjum vörum og vinnsluferlum. Þá er í málsgreininni ekki mælt fyrir um hvort og þá hvaða stjórnvald sé valdbært við mat á því hvort tiltekin starfsemi falli undir undanþágu lagagreinarinnar. Í almennum athugasemdum í frumvarpi því er fylgdi áðurnefndum breytingarlögum nr. 66/2017 sagði orðrétt: „fyrirtæki bera ábyrgð á að starfa í samræmi við gildandi löggjöf hverju sinni og hafa stjórnvöld m.a. það hlutverk að leiðbeina þeim um gildandi reglur. Telja verður að þeirri leiðbeiningarskyldu sé í einhverjum tilvikum unnt að sinna nógu vel án þess að starfsleyfisskylda sé til staðar. Stjórnvöld hafa síðan eftirlit með starfseminni til að ganga úr skugga um að hún sé í samræmi við löggjöfina. Með hliðsjón af framangreindu er í frumvarpinu lagt til að dregið verði úr vægi starfsleyfisskyldu og miðað við að einungis verði gerð krafa um að starfsemi sé starfsleyfisskyld þegar þess er þörf með tilliti til umfangs og eðli starfseminnar.“

Umhverfisstofnun fer með útgáfu starfsleyfa fyrir mengandi starfsemi, sbr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Þá er í 3. mgr. 10. gr. laganna mælt fyrir um heimild Umhverfisstofnunar til þess í starfsleyfi að veita tímabundnar undanþágur frá viðmiðunarmörkum um losun og frá meginreglum a- og b-liða 38. gr. laganna vegna prófana og notkunar á tækninýjungum og er sú undanþága bundin við að hámarki níu mánaða tímabil, að því tilskildu að eftir þann tíma sé notkun tækninnar hætt eða starfsemin nái a.m.k. losunargildum sem tengjast bestu aðgengilegu tækni. Í ljósi þessara fyrirmæla var eðlilegt að leitað yrði til Umhverfisstofnunar um álit á beitingu 2. mgr. 2. gr. laganna, enda fólst í því erindi um leið að aflað yrði afstöðu stofnunarinnar til þess hvort önnur ákvæði laganna næðu til áformaðrar tilraunastarfsemi.

Fyrir liggur í máli þessu álit stofnunarinnar um að endurvinnsla saltköku falli undir 2. mgr. 2. gr. laga nr. 7/1998 og sé því ekki háð starfsleyfi. Við undirbúning þess tók stofnunin afstöðu til sjónarmiða leyfishafa, en hann vísaði m.a. til gagna frá tilteknu bresku félagi varðandi vinnslu álgjalls og saltköku. Í bréfi leyfishafa til Umhverfisstofnunar var greint frá reynslu og tækniþekkingu þess félags og m.a. rakið hvernig efnasamsetning úrgangs sem félagið hefði unnið erlendis væri frábrugðin íslenska úrganginum. Þær tilraunir sem félagið hefði framkvæmt fram að þessu erlendis hafi falið í sér vinnslu á allt að einu tonni úrgangs á dag, en á Grundartanga þyrfti vinnslan að vera að lágmarki 18-20 tonn. Búnaðurinn hefði ekki áður verið reyndur undir slíku álagi og því væri starfsemin mikilvægur þáttur í þróun ferilsins. Alur yrði þannig fyrsta álvinnslan til að starfrækja hinu nýju tækni á iðnaðarskala (e. full scale operation). Prófað hafi verið að nota úrgang sem til hafi fallið í tilraunarferli í Frakklandi við sementsframleiðslu, en vonir Als standi til þess að mögulegt verði að nota efnið innanlands við framleiðslu á steinsteypu og á malbiki. Fram kom að hið breska félag hafi sótt um einkaleyfi fyrir þessari vinnsluaðferð.

Með þessu lá fyrir Umhverfisstofnun lýsing á prófunum og innleiðingu vinnsluferils hér á landi sem ráðgert var að mundi taka skemmri tíma en þrjú ár. Umfang þessa vinnsluferils er allnokkuð, en til þess er þá að líta að 2. mgr. 2. gr. laganna nær til slíkrar umfangsmikillar tilraunastarfsemi, enda væri hún ella ekki starfsleyfisskyld á grundvelli viðauka I við lögin, en þar er að finna umfangsmeiri starfsemi en þá sem getið er um í viðaukum II-IV. Álit Umhverfisstofnunar hvíldi á þessum forsendum. Í svari Umhverfisstofnunar til leyfishafa kom m.a. fram að niðurstöður prófana hefðu sýnt að tekist hefði að koma í veg fyrir myndun á ammoníaki og fosfíni frá salti, óuppleysanlegt efni hefði verið skilið frá saltinu og væri það lyktarlaust og hlutlaust. Lekaprófanir hafi verið gerðar sem standist prófanir um óvirkan úrgang hvað málma varði og tekist hafi að minnka umtalsvert myndun á metani og vetni. Verður að álíta að með þessu hafi stofnunin við undirbúning að útgáfu téðs álits tekið sjálfstæða afstöðu til erindis Als og uppfyllt rannsóknarskyldu sína, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þykir ekki tilefni til þess af hálfu úrskurðarnefndarinnar að hnekkja því mati.

—

Lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana öðluðust gildi 1. september 2021, sbr. 1. mgr. 37. gr. laganna. Í 3. tölul. ákvæðis til bráðabirgða við þau segir að þegar framkvæmdir í flokki B og C samkvæmt eldri lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 hafa verið tilkynntar til Skipulagsstofnunar eða sveitarfélags til ákvörðunar um matsskyldu skv. 6. gr. eldri laga við gildistöku nýrri laga sé heimilt að ljúka þeirri málsmeðferð samkvæmt því sem gildi í eldri lögunum. Framkvæmdin fellur undir B-flokk laga nr. 106/2000, sbr. lið 13.02 í 1. viðauka við þau og var tilkynnt í gildistíð þeirra laga. Af þessu leiddi að skylt var að meta með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000.

Með ákvörðun dags. 24. júní 2010, lét Skipulagsstofnun í té það álit að endurvinnsla á álgjalli á Grundartanga, Hvalfjarðarsveit væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Með ákvörðun stofnunarinnar um matsskyldu framkvæmdar, dags. 4. september 2015, var síðan, vegna breyttrar starfsemi Kratusar ehf., nú Als ehf., tekin afstaða til tilkynningar um breytta starfsemi álvinnslu. Kom þar fram að vinnsluferill félagsins fæli ekki í sér íblöndun (flúx), líkt og verið hafi í vinnslu Kratusar fram að því, í ferlinu falli til gjallsandur, en ekki saltkaka. Við starfsemina myndu því falla til 1.500 tonn af gjallsandi, til viðbótar við þau 1.500 tonn af saltköku, sem seld yrðu til endurvinnslu í útlöndum. Tekið var fram að unnið væri að því að fá leyfi fyrir skolgryfju fyrir úrganginn á Grundartanga, en þangað til væri stefnt að því að nota skolgryfju í Helguvík, sem hafi tilskilin leyfi. Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar kom fram að mikilvægt væri að lágmarka flutninga um langan veg og að færsla skolgryfju frá Helguvík til Grundartanga stuðli að því, en kanna þyrfti sérstaklega matsskyldu slíkra breytinga. Skolgryfja að Grundartanga er nú rekin samkvæmt starfsleyfi Norðuráls. Var niðurstaða Skipulagsstofnunar að breytingarnar væru ekki líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi framkvæmdin því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Samkvæmt þessu hafa þær breytingar á hinni kærðu starfsemi sem snúa að saltferli og saltlausum ferli verið metnar af Skipulagsstofnun.

Samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit skal útgefandi starfsleyfis taka mið af BAT-niðurstöðum, þ.e. niðurstöðum um bestu fáanlegu tækni, við útfærslu starfsleyfisskilyrða og jafnframt hafa hliðsjón af slíkum niðurstöðum sem eru í vinnslu. Verður ekki annað séð en að Umhverfisstofnun hafi tekið mið af þessu við útgáfu hins kærða leyfis. Fjallað er um mengunarvarnir í gr. 3.1. í leyfinu. Þar kemur m.a. fram að rekstraraðili skuli nota bestu aðgengilegu tækni (BAT) við mengunarvarnir og nýta orku vel. Um þetta er vísað til „Best Available Techniques (BAT) Reference Document for the Non-Ferrous Metals Industries“, og BAT-niðurstaðna sem af því leiði, en þær hafi verið birtar með framkvæmdarákvörðun framkvæmdarstjórnarinnar (ESB) nr. 2016/1032, samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2010/75/ESB, vegna iðnaðar með járnlausan málm. BAT-niðurstöður þessar hafa verið teknar upp í íslenskan rétt, sbr. 14. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 935/2018 um BAT (bestu aðgengilegu tækni) o.fl. á sviði atvinnurekstrar sem getur haft í för með sér mengun, auk þess að Umhverfisstofnun hefur birt þær í íslenskri þýðingu á vefsvæði sínu.

Við auglýsingu starfsleyfis leyfishafa fylgdi grunnástandsskýrsla skv. 16. gr. laga nr. 7/1998 þar sem lagt var mat á mögulegri mengun af starfseminni. Var niðurstaða skýrslunnar að allar mælingar úr jarðvegssýnum féllu í ástandsflokk 1, þ.e. mjög gott ástand.

 Á auglýsingartíma starfsleyfistillögunnar gerði kærandi athugasemd við svonefnt þynningarsvæði á Grundartanga, en skv. gr. 3.21 í reglugerð nr. 787/1999 um loftgæði og 28. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti er þynningarsvæði sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar á sér stað og ákvæði starfsleyfis kveða á um að mengun megi vera yfir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum. Af þessu tilefni benti Umhverfisstofnun á í umsögn til nefndarinnar að leyfishafa hefði aldrei verið heimilað að vera með þynningu eða þynningarsvæði frá starfsemi sinni og miði umhverfismörk frá starfsemi hans við lóðarmörk í samræmi við gildandi reglur um loftgæði svo sem segði í gr. 3.8. í hinu kærða starfsleyfi. Enda þótt leyfishafi taki með þessu þátt í umhverfisvöktun á iðnaðarsvæðinu í Grundartanga verður ekki séð að það veiti honum auknar heimildir umfram það sem leiðir af þeim reglum um bestu fáanlegu tækni við mengunarvarnir, sem áður greinir frá.

Fjallað er um „varúðarsvæði (þynningarsvæði)“ í Aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar 2020–2032 í kafla 2.5.4. Kemur þar fram að varúðarsvæði (þynningarsvæði) séu sýnd á uppdrætti en gert sé ráð fyrir að á skipulagstímabilinu verði þau felld út samhliða endurnýjun starfsleyfa fyrirtækja á svæðinu. Samhliða niðurfellingu skuli sýnatökur í jarðvegi og grunnvatni sýna fram á að mengun frá Grundartangasvæðinu sé undir viðmiðunarmörkum vegna þungmálma, lífrænna efnasambanda og sjúkdómsvalda í jarðvegi í samræmi við viðauka I í reglugerð nr. 1400/2020. Áfram verði eftirlit með að mengun berist ekki frá verksmiðju. Í almennum skilmálum, sem fram koma í kaflanum, kemur að sama skapi fram að takmarkanir vegna þynningarsvæðis umhverfis Grundartanga verði endurskoðaðar með endurnýjun starfsleyfa á svæðinu. Þynningarsvæði séu sýnd á aðalskipulagsuppdrætti en séu víkjandi á skipulagstímabilinu. Meðan þynningarsvæði við Grundartanga sé gildandi sé að jafnaði ekki heimil skipulögð byggð eða ástundun hefðbundins búskapar, heynytja, akuryrkja eða beit á túnum nema sýnt sé fram á að mengun í jarðvegi og grunnvatni sé undir viðmiðunarmörkum.

Í svörum Umhverfisstofnunar við spurningum sem úrskurðarnefndin beindi til hennar kom fram að ekki er mælt fyrir um þynningarsvæði í hinu kærða starfsleyfi. Breytingarlög nr. 66/2017 breyttu, líkt og áður segir, lögum nr. 7/1998 hvað varðar losun mengunar frá starfsleyfisskyldri starfsemi. Kemur nú fram í 1. mgr. 10. gr. laganna að viðmiðunarmörk um losun fyrir mengandi efni skulu gilda á losunarstað efnanna við stöðina. Þegar viðmiðunarmörk eru ákvörðuð skal ekki taka tillit til þynningar sem á sér stað áður en að losunarstað er komið. Verður að telja að sú ákvörðun Umhverfisstofnunar að mæla ekki fyrir um þynningarsvæði í hinu kærða starfsleyfi sé í samræmi við þá stefnumörkun Aðalskipulags Hvalfjarðarsveitar 2020–2032 um að þynningarsvæði verði felld út samhliða endurnýjun starfsleyfa fyrirtækja á svæðinu, sem og þá lagaþróun sem orðið hefur á reglum um starfsleyfi.

Í 3. mgr. 28. gr. laga um stjórn vatnamála nr. 36/2011 er mælt fyrir um að leyfisveitandi skuli við afgreiðslu umsóknar um leyfi til nýtingar vatns og við aðra leyfisveitingu til framkvæmda, sem þar eru nánar talin, tryggja að leyfi sé í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram kemur í vatnaáætlun. Vatnaáætlunin hefur að geyma þá almennu og bindandi stefnumörkun að öll vatnshlot á Íslandi eigi að vera í a.m.k. góðu ástandi nema að veitt hafi verið undanþága frá umhverfismarkmiðum og að ástand vatnshlots megi ekki versna, en sú stefnumörkun er jafnframt í samræmi við meginreglur laganna, sbr. einkum 12. gr. þeirra. Til þess er að líta í þessu sambandi að í gr. 1.2 í starfsleyfinu er tekið fram að endurvinnsla gjallsands falli ekki undir starfsemi rekstraraðila. Í gr. 3.16 í hinu kærða leyfi er um leið mælt fyrir um að gjallsandur/saltkaka skuli fara í endurvinnslu sem uppfylli a.m.k. annað hvort skilyrði skv. BAT 87–89 eða valdi ekki meiri heildarumhverfisáhrifum en endurvinnsla skv. BAT 87–89. Skolun gjallsands eða saltköku í flæðigryfjum í strandsjó er samkvæmt þessu ekki hluti af hinu kærða leyfi. Þetta er í samræmi við það sem rakið var í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar um að úrgangur þessi yrði urðaður í flæðigryfju Norðuráls, sem er í samræmi við starfsleyfi þess félags þar sem slík starfsemi er heimiluð.

Kærendur í máli þessu hafa bent á að Umhverfisstofnun hafi verið óheimilt að gefa út nýtt starfsleyfi vegna skráðra frávika frá gildistíma eldri starfsleyfis. Samkvæmt 1. mgr. 54. gr. laga nr. 7/1998 skal eftirlit vera með atvinnurekstri, sbr. viðauka I-IV, sem tekur til athugunar á öllum þáttum umhverfisáhrifa viðkomandi starfsemi sem máli skipta sem og hollustuhátta. Fjallað er um frávik í 55. gr. laganna. Í 1. mgr. kemur þar fram að eftirlitsaðili skuli hafa eftirlit með atvinnurekstri, sbr. viðauka I-IV, til að tryggja að farið sé að skilyrðum viðkomandi starfsemi. Í 2. mgr. er kveðið á um að ef frávik verði skuli eftirlitsaðili krefja rekstraraðila um að gera hverjar þær viðeigandi viðbótarráðstafanir sem eftirlitsaðilinn telji nauðsynlegar til að koma reglufylgni á aftur. Ekki verður fallist á að þau frávik sem kærendur vísi til valdi því að óheimilt hafi verið að gefa út nýtt starfsleyfi. Í XVII. kafla laganna er fjallað um þvingunarúrræði sem beita má vegna brota á lögum, reglugerðum, starfsleyfum og samþykktum sveitarfélaga og í XIX. kafla er fjallað um viðurlög. Þær stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli framangreindra kafla eru kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 65. gr. laganna, og eftir atvikum getur synjun Umhverfisstofnunar um beitingu þeirra úrræða sem þar er að finna verið kæranleg til nefndarinnar að sama skapi, að uppfylltum þeim skilyrðum er fram koma í 4. gr. laga nr. 130/2011.

Með vísan til alls framangreinds verður hin kærða ákvörðun látin óröskuð.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu starfsleyfis Umhverfisstofnunar til Als álvinnslu ehf.

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu samþykkis fyrir þróunarstarfsemi um endurvinnslu gjallsands og saltgjalls.

okt 17
Love0

66/2023 Hvanná

Með

Árið 2023, þriðjudaginn 17. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 66/2023, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 12. apríl 2023 um að vatnsmiðlun í Hvanná í Dalabyggð skuli ekki háð mati á umhverfis­áhrifum.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. maí 2023, er barst nefndinni sama dag, kæra samtökin Náttúrugrið þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 12. apríl 2023 um að vatnsmiðlun í Hvanná í Dalabyggð, skuli ekki sæta mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana Þess er krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 30. júní 2023.

Málavextir: Hinn 7. febrúar 2022 barst Skipulagsstofnun tilkynning frá eigendum jarðanna Ljárskóga og Glerárskóga um áform um vatnsmiðlun í Hvanná á Laxárdalsheiði í Dalabyggð, samkvæmt 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. og lið 10.12 í 1. viðauka við lögin.

Í greinargerð sem fylgdi tilkynningunni kom fram að Fáskrúð væri ein vinsælasta þriggja stanga laxveiðiá landsins, en hún hefði orðið mjög vatnslítil í júlí og ágúst síðustu ár. Áin sé dragá sem einkennist af miklum rennslissveiflum sem fylgi tíðarfari að miklu leyti. Fáskrúð verði til þegar Kaldakvísl og Hvanná sameinist. Hugmyndir séu um að miðla rennsli Hvannár til Fáskrúðar þannig að vatnafar í ánni verði hagstæðara fyrir lífríkið, sérstaklega með tilliti til laxfisks, en laxveiði sé ekki stunduð í fyrrnefndu ánni. Hvanná eigi upptök sín við suðaustan­verðar rætur Rjúpnafells og renni í Fáskrúð við Hvanneyrar í um 200 m hæð yfir sjávarmáli. Fyrirhugað væri að byggja stíflu í Hvanná rösk­um kílómetra ofan ármóta Hvannár og Köldu­kvíslar. Á stíflusvæðinu renni Hvanná af Hvanneyrum, sem séu að því er virðist forn lónbotn, inn í afmarkaðan farveg hvar áin hafi grafið í haft sem afmarki eyrarnar til suðvesturs. Gert væri ráð fyrir að lón, um 0,58 km2 og 1,85 miljón m3, myndist á forn­um lónbotni þar sem Hvanná og Stiklukvísl sameinist, á Hvanneyrum.

Tilgangur framkvæmdarinnar væri að eiga forðabúr til að miðla vatni í Fáskrúð yfir hásumarið, en með því yrðu bætt skilyrði til framleiðslu laxaseiða í ánni sem og veiðiskilyrði. Gert væri ráð fyrir að lónið í Hvanná stæði fullt nema þegar nauðsynlegt væri að miðla vatni til Fáskrúðar vegna þurrka. Ráðgert væri að byggja stífluna miðað við hæsta rekstrar­vatnsborð 215 m yfir sjávarmáli með möguleika á breytingu upp í 216 m hæð. Stíflan verði að hafa þéttikjarna sem verði einum metra hærri og tveggja metra stoðfyllingu þar ofan á til að tryggja að kjarninn frjósi ekki. Stíflukrónan verði því 218 m yfir sjávarmáli og hátt í 10 m yfir núverandi árbotni. Stíflan verði um 76 m að lengd og um 5.000 m3 að rúmtaki. Sækja verði hluta af efni í stífluna utan framkvæmdarsvæðis, en í landi Ljár­skóga sé storkubergsnáma sem hægt verði að nýta í stoðfyllingu. Vegslóði sem liggi upp að leitarhúsi, litlum kofa við bakka Hvanneyra, nýtist við framkvæmdir, en þörf verði á minni háttar vegabótum og vegstyrkingu.

Fram kom í greinargerðinni að samkvæmt Aðalskipulagi Dala­byggðar 2004–2016 væri fyrirhugað framkvæmdarsvæði skilgreint sem landbúnaðarsvæði. Svæðið væri utan verndarsvæða og frið­lýstra svæða, en það væri „skilgreint sem mikilvægt fuglasvæði á votlendi samkvæmt korti Náttúru­fræðistofnunar Íslands.“ Þá lægi fyrir tillaga sömu stofnunar að B-hluta náttúru­minjaskrár um vernd Laxárdalsheiðar sem mikilvægs búsvæðis fyrir álft og himbrima. Lítt raskað votlendi, stærra en 20.000 m2, væri að finna báðum megin við Fáskrúð samkvæmt korti Náttúru­fræðistofnunar um sérstaka vernd vistkerfa og jarðminja. Þá lægi bæði reiðleið og gönguleið meðfram Fáskrúð sem næði upp á stíflustæði norðan ár. Gönguleiðin lægi svo áfram upp með Stiklukvísl. Bygging stíflu í Hvanná og myndun lítils miðlunarlóns hefði heilt á litið óveruleg umhverfisáhrif, en miðlun vatns úr ánni hefði jákvæð áhrif á seiðabúskap í Fáskrúð þar sem vatnsstaða verði ekki jafn lág og án miðlunar og lax muni eiga auðveldara með að ganga upp ána og hrygna. Þá kom og fram að framkvæmdin væri háð leyfi Dalabyggðar til framkvæmda skv. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, leyfi Fiskistofu til framkvæmda skv. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax og silungsveiði og að ef óhjákvæmilegt muni reynast að hrófla við fornleifum þyrfti leyfi frá Minjastofnun Íslands skv. 21. gr. laga um menningarminjar nr. 80/2012.

Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna Dalabyggðar, Fiskistofu, Haf­rannsókna­stofnunar, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Orkustofnunar, Umhverfis­stofnunar og Veðurstofu Íslands og bárust stofnuninni umsagnir þessara aðila í febrúar og mars 2022.

Í umsögn Orkustofnunar kom fram að í tilkynningu framkvæmdaraðila væru engar upplýsingar um lífríki Hvannár, né hvort áin væri veiðivatn, skv. skilgreiningu laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Einungis væri tiltekið að lax veiddist ekki í ánni. Væri því ekki ljóst af framlögðum gögnum hvort leyfi til mannvirkjagerðar í ánni féllu undir valdsvið Orkustofnunar, sbr. 7. og 68. gr. vatnalaga nr. 15/1923, ellegar Fiskistofu, sbr. 33. gr. laga nr. 61/2006. Taldi Orkustofnun þó skylt að sækja um leyfi til stofnunarinnar fyrir gerð miðlunarlónsins, sbr. 68. gr. laga nr. 15/1923 og skyldu fullnægjandi gögn um undirlag, gerð og frágang stíflunnar fylgja umsókn. Engin afstaða var tekin til þess í umsögninni hvort framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Í umsögn Veðurstofunnar kom fram að ekki væru gerðar athugasemdir við tilkynninguna.

Í umsögnum Minjastofnunar og Dalabyggðar kom hins vegar fram það álit að fyrirhuguð framkvæmd skyldi ekki háð mati á umhverfis­áhrifum. Í umsögn Dalabyggðar sagði að ljóst væri að hið fyrirhugaða lón hefði takmörkuð umhverfisáhrif þar sem það myndi þekja fornan lónbotn í dæld. Æskilegt væri þó að ákvæði um mótvægisaðgerðir og vöktun yrðu skilgreind betur í umsókn um framkvæmdaleyfi. Í umsögn Minjastofnunar sagði að í skýrslu framkvæmdaraðila kæmi fram að fornleifafræðingur yrði fenginn til að kanna framkvæmdar­svæðið áður en framkvæmdir hæfust. Svæðið væri nokkuð langt frá byggð og því minni líkur á að þar væri fornleifar að finna en á svæðum þar sem vitað væri að bústaðir manna hefðu verið. Þá var minnt á að ef fyrirhugaðar lagfæringar á vegslóða eða efnistaka til stíflugerðar yllu jarðraski á svæðum sem ekki hefði áður verið raskað þyrfti að fá fornleifafræðing til að taka þau svæði út. Í umsögn Umhverfisstofnunar var álitið að umhverfisáhrif framkvæmdarinnar væru ljós og ekki væri lík­legt að hún myndi hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér, en mikilvægt væri að fram færi úttekt á gróðri í lónstæðinu áður en ráðist yrði í framkvæmdir og kannað hvort unnt væri að ráðast í mótvægisaðgerðir til að draga úr raski á gróðri með hátt verndargildi.

Í umsögn Hafrannsóknastofnunar kom fram að óljóst væri hvort hin fyrirhugaða framkvæmd skilaði í raun tilætluðum áhrifum á fiskistofna, en ljóst væri að um veruleg, a.m.k. staðbundin, umhverfisáhrif yrði að ræða. Taldi stofnunin æskilegt að frekari gögn lægju fyrir áður en hægt væri að leggja raunhæft mat á framkvæmdina og væntanlegan árangur hennar. Frekari úttekt mætti gera án umhverfismats eða sem hluta af umhverfismati. Æskilegt væri að fyrir ána lægju fyrir rennslismælingar eða rennslislíkön yfir lengri tíma, lögun botns í þeim hluta farvegar Fá­skrúðar sem fóstri laxaseiði m.t.t. hversu mikil áhrif vatnsmiðlun geti haft á virk búsvæði og þar með afkomu seiða í ánni, ásamt frekari úttekt á mögulegum áhrifum af fyrirhuguðu lón­stæði, rofi á bökkum og útskolun efna. Mögulegt væri að aðrir þættir gætu ráðið meiru um afkomu fiskistofna og veiði í Fáskrúð en vatnsrennsli. Lauslegur samanburður á veiði við nær­liggjandi ár, Laxá í Dölum og Fáskrúð sýndi ekki stórvægilegan mun í sveiflum í veiði milli ánna. Sama ætti við um Langá á Mýrum þar sem vatnsmiðlun hefði verið til fjölda ára úr Langa­vatni.

Í umsögn Fiskistofu var líkt og í umsögn Orkustofnunar tiltekið að ekkert kæmi fram í tilkynningu framkvæmdaraðila um lífríki í Hvanná. Þá var tekið fram að af skýrslu Hafrannsóknastofnunar frá árinu 2017 mætti ráða að fyrirhugað uppistöðulón væri á ófiskgengu svæði, en þar kynnu þó að vera staðbundnir stofnar bleikju og urriða. Í sömu skýrslu hefði verið fjallað um möguleika á því að nýta ófisk­gengan hluta árinnar til seiðaframleiðslu og hvatt til þess að búsvæði árinnar, jafnt á fisk­- sem ófiskgengum ársvæðum yrðu metin svo að spá mætti fyrir um áhrif nýtingar ófisk­gengra svæða á stærð laxastofnsins. Áformin kynnu að spilla öðrum möguleikum vegna veiðihagsmuna á vatna­svæðinu. Því væri eðlilegt að metin væru hugsanleg áhrif framkvæmdarinnar á lífríki og hún yrði háð umhverfismati. Var jafnframt vakin á því athygli að framkvæmdin kynni að vera háð leyfi Orkustofnunar, sbr. 75. gr. laga nr. 15/1923.

Náttúrufræði­stofnun Íslands áleit að framkvæmdin skyldi sæta mati á umhverfisáhrifum. Um væri að ræða fram­kvæmd sem skaðaði verndargildi náttúru­­minja á mikilvægu fugla­svæði, skerti ómetan­leg óbyggð víðerni og væri ekki nauðsyn­leg vegna almannahagsmuna. Fyrirhugað lónstæði væri innan svæðis á B-hluta náttúruminjaskrár sem stofnunin hefði gert tillögu um árið 2018 vegna alþjóðlega mikilvægs varpsvæðis álftar og himbrima. Þá væru um 210 km2 sem féllu undir hugtakið óbyggt víðerni á Laxárdalsheiði og var um það vísað almennt til skilgreiningar á því hugtaki í lögum nr. 60/2013. Fyrirhuguð framkvæmd myndi skerða þessi víðerni þannig að þau kæmu varla til með að uppfylla lengur skilyrði náttúruverndarlaga um 25 km2 lágmarksstærð. Stíflan og miðlunarlónið myndu sjást víða að á tiltölulega flatri heiðinni. Þá nyti votlendi við ármót Hvannár og Stiklukvíslar verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013. Sömu verndar nytu fossar í Fáskrúð, Katlafossar og Skrúður, en vatnsmiðlun ofan við fossana gæti haft áhrif á þá. Þá kom m.a. fram að gera þyrfti betur grein fyrir samhengi áformanna við önnur áform um framkvæmdir í nágrenninu sem rýrðu verndar­gildi víðerna og búsvæða fugla á Lax­árdals­heiði, einkum áform um vindorkugarða við Hróð­nýjar­staði og í Sólheimum.

Framkvæmdaraðili lét í té svör við helstu athugasemdum umsagnaraðila með bréfi, dags. 13. desember 2022. Þar kom fram að vegna þeirra hefði hann látið vinna tvær sjálfstæðar úttektir. Önnur þeirra varðaði náttúrufar. Þar var bent á að í lónstæðinu væru vistgerðir með mjög hátt verndargildi, þ.e. vistgerðir í mýrlendi sem væru þó aðeins lítill hluti votlendis á Lax­árdals­heiðinni. Á hinn bóginn hefðu þar ekki fundist válistaplöntur eða friðlýstar tegundir. Fram kom að líta mætti á lónið sem ákveðna mótvægisaðgerð, en fuglar gætu nýtt það eins og fjölmörg stöðuvötn og tjarnir á heiðinni. Þá hefðu urriði og hugsanlega einnig hornsíli aðgang að víðáttumiklu svæði, lækjum, smáám og vötnum, og gætu því fært sig á önnur hrygningar- og búsvæði.

Hin úttektin sem framkvæmdaraðili lét vinna varðaði áhrif framkvæmda á fiskistofna á svæðinu. Þar kom m.a. fram að þegar straumvatni væri breytt í lón breyttist lífvist verulega, t.d. vegna þess að straumur verði nær enginn og dýpi aukist. Það hafi þær vistfræðilegu afleiðingar fyrir fiska að hrygningarstaðir í farvegi leggist af og búsvæði raskist. Þess var þó getið að neikvæð áhrif væru mest fyrir lax en í sumum tilvikum gætu urriði og bleikja nýtt sér lónið til uppeldis. Þá var í fyrrgreindum svörum framkvæmdaraðila einnig fjallað um athugasemdir Hafrannsóknastofnunar og m.a. greint frá því að áhrif lágrennslis að vetri og sumri hefðu verið rannsökuð í ám í Noregi sem hafi m.a. sýnt neikvæð áhrif lágrennslis að vetri á afkomu seiða og framleiðslu gönguseiða og að úttektin hefði sýnt fram á jákvæðar niðurstöður fyrirhugaðrar miðlunar. Athugasemd Fiski­stofu um að fyrirhuguð áform kynnu að spilla öðrum möguleikum vegna veiðihagsmuna á vatnasvæðinu var svarað með vísun til sömu úttektar. Í úttektinni kæmi fram að tilkoma miðlunar­lóns í Hvanná myndi hafa jákvæð áhrif á seiðabúskap í Fáskrúð og gera laxi auð­veldara með að ganga upp ána á hrygningarstöðvar.

Ábendingu Náttúrufræðistofnunar um fuglalíf var þar svarað með þeim hætti að úttekt hefði verið unnin á fuglalífi á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði og að hvorki hefðu fundist álftir né himbrimi á svæðum sem yrðu fyrir raski. Hefði niðurstaðan verið sú að fugla­líf myndi ólíklega bera skarðan hlut frá borði og gæti stöðugra rennsli í Fáskrúð og Hvanná jafnvel haft góð áhrif á tegundir eins og straumönd og gulönd. Hvað varðaði víðerni var bent á að í kafla 4.2 í mats­tilkynningunni hefði komið fram að þegar lægi vegslóði upp að leitarhúsi, litlum kofa við bakka Hvanneyra, og að samkvæmt skilgreiningu náttúruverndarlaga hefðu víðerni á svæðinu því þegar orðið fyrir skerðingu vegna mannvirkis sem þar væri.

Vegna þessara nýju upplýsinga frá framkvæmdaraðila fór Skipulagsstofnun þess á leit við Fiski­stofu, Hafrannsóknastofnun, Minja­stofnun, Náttúrufræðistofnun, Orku­stofnun og Umhverfisstofnun að gefnar væru umsagnir um þær nýju upplýsingar sem framkvæmdaraðili hefði lagt fram. Bárust framhalds­um­sagnir stofnananna til Skipulagsstofnunar í janúar 2023.

Orkustofnun og Umhverfisstofnun töldu í umsögnum sínum af þessu tilefni að uppfærð gögn og skýringar kölluðu ekki á efnislegar við­­bætur við fyrri umsagnir. Orkustofnun minnti þó á að miðlun vatns skv. 68. gr. laga nr. 15/1923 væri háð leyfi stofnunarinnar þótt leyfi til til framkvæmda skv. 33. gr. laga nr. 61/2006 væri á verksviði Fiskistofu. Í seinni umsögn Haf­rannsóknastofnunar sagði að nýju gögnin breyttu ekki þeirri afstöðu stofnunarinnar að umhverfisáhrif framkvæmdarinnar, þ.e. að undanskildum rennslis­­líkönum og áformum um rennslisstýringar, lægju að mestu fyrir og að formlegt umhverfis­mat myndi ekki bæta þar miklu við eða skýra áhrifin. Fiski­stofa áleit á hinn bóginn í síðari umsögn sinni að ný gögn og svör framkvæmdaraðila breyttu ekki því mati að fram­kvæmdin hefði veruleg áhrif á lífríki ánna og skyldi því háð umhverfismati.

Í seinni umsögn Náttúru­fræði­stofnunar kom m.a. fram að flestum athugasemdum stofnunar­innar hefði verið svarað og ágæt svör væru um vatnsrennsli, áhrif miðlunarinnar á fossa og áhættu á jarðvegsfoki. Þá væri ítarlega útskýrt hver áætluð efnisþörf fyrir mismunandi fram­kvæmdar­liði væri. Leitarhúsið og vegslóðinn væru vissulega mannvirki sem skertu víðernis­upplifun að einhverju leyti, þá einkum umferð á vegslóðanum. Leitarhúsið væri á gráu svæði og mætti deila um það hvort núverandi skilgreining náttúruverndarlaga á víðerni „heimili ekki svo lítil og lát­laus mannvirki.“ Um minni háttar áhrif væri að ræða af þessum mannvirkjum sem auðvelt væri að gera afturkræf. Þá var tekið fram að ekki væri sýnt á korti hvar framkvæmdar­aðili hefði gert athuganir á fuglum. Ekki virtist sem gengið hefði verið eftir sniðum á skipulagðan hátt heldur „litið eftir fuglum“. Þá skyti skökku við að í svörum umsagnaraðila við umsögn Náttúrufræðistofnunar hefði komið fram að samkvæmt úttektinni hafi hvorki fundist álft né himbrimi. Í úttektinni hefði þó komið skýrt fram að sést hefði álfta­par innan lónstæðis í fyrri athugunarferðinni, en ekki í þeirri síðari þannig að óvíst væri hvort parið hefði orpið á svæðinu. Óháð þessu væri svæðið sannarlega hluti af því mikilvæga fugla­svæði sem skilgreint hafi verið á Laxárdalsheiði.

Náttúrufræðistofnun benti jafnframt á að gagnlegt hefði verið ef umfjöllun um gróðurfar hefði verið sýnd með merkingum á kortum og metið, t.d. umfang þeirra vistgerða sem myndu raskast við stíflugerðina, einkum þeirra með hátt verndargildi. Augljóst væri að myndarlegt votlendi raskaðist þar sem það væri innan lónstæðis og ætti framkvæmdaraðili að skilgreina mótvægisaðgerðir til að vega upp tap á votlendi. Gerði Náttúrufræðistofnun frekari ábendingar, m.a. um að rétt væri að gera grein fyrir hvort og hvernig búsvæði neðan stíflu myndu endurnýja sig. Möl og grjót væru mikilvægir þættir í hrygningarsvæðum í ám, en stíflur gætu hindrað eðlilega endurnýjun slíkra svæða. Þá hafi laxastofnar hverrar ár aðlagast náttúrulegu rennslis­munstri sem þar væri að finna og erfitt að spá fyrir um afleiðingar breytinga á því.

Þá áleit stofnunin að áhrif framkvæmdarinnar á gróðurfar og fuglalíf væru kannski ekki viðamikil, en um óafturkræft rask bú­svæða væri engu að síður að ræða og taka þyrfti betra tillit til sammögnunaráhrifa vegna annarra áætlaðra framkvæmda í ljósi þess að svæðið væri innan mikilvægs fuglasvæðis. Þá yrði sú litla skerðing sem í dag væri á óbyggðu víðerni aukin tölu­vert við framkvæmdina. Tilgangur framkvæmdarinnar væri að styrkja forsendur fyrir lax­veiði með því að breyta náttúrulegu vatnafari og því mjög mikilvægt að til staðar væru sannfærandi gögn um að framkvæmdin leiddi af sér jákvæð áhrif fyrir fiskistofna. Þau viðbótargögn sem lögð hefðu verið fram væru að mati Náttúrufræðistofnunar ekki fullnægjandi og ekki hefði öllum ábendingum Hafrannsóknastofnunar verið svarað. Í ljósi fagþekkingar þeirrar stofnunar skipti umsögn hennar sérstaklega miklu máli. Þá var bent á að æskilegt væri að fram­kvæmdar­aðili setti fram áætlun um vöktun áður en framkvæmd hæfist og sinnti vöktun eftir að fram­kvæmd lyki. Næðist ekki árangur af framkvæmdinni ætti að vera til áætlun um niðurrif á stíflunni og hvernig svæðinu yrði komið til fyrra horfs.

Í kjölfar þess að framangreindar framhaldsumsagnir bárust Skipulagsstofnun veitti stofnunin fram­kvæmdaraðila tækifæri til að bregðast við þeim, sem hann gerði með bréfi, dags. 7. mars 2023. Þá lagði fram­kvæmdaraðili fram minnisblað annars höfunda fyrrgreindrar náttúrufars­úttektar, þar sem brugðist var við athugasemdum Náttúrufræðistofnunar um tilhögun fugla­talningar, lýsingu gróðurfars og áhrif á vot­lendi.

Framkvæmdaraðili áleit að langt væri gengið að ætla honum að meta samlegðaráhrif framkvæmdaráforma sinna með vind­orku­görðum í nágrenninu. Sér í lagi þar sem um væri að ræða mjög lítinn hluta alls votlendis á Lax­árdals­heiði auk þess sem fuglar gætu nýtt sér lónið með öðru votlendi þar. Niður­stöður fuglarannsóknar hefðu verið að áhrifin gætu jafnvel verið góð á vissar tegundir á meðan vindorkugarðar væru að glíma við áflugshættu auk rasks á jörðu. Vegna athugasemda um söfnun sets í lóninu kom fram að miðlun í Hvanná yrði nýtt til fullnustu ár hvert, þ.e. lónið yrði tæmt árlega. Þannig yrði ekki um að ræða óvirka lónrýmd sem safnað gæti aur árum saman. Þá væru dæmi um að vélar væru notaðar til að losa um aur þegar virkjanalón væru tæmd og væri aurnum þá skolað út um botn­rás. Í tilfelli Hvannár mætti allt eins moka aurnum upp úr lóninu af sama tilefni, ef þörf krefði.

Framkvæmdaraðila kvaðst ekki ljóst við hvaða heimildir Náttúrufræðistofnun hefði stuðst við þá fullyrðingu að laxastofnar hverrar ár hefðu aðlagast því náttúrulega rennslismunstri sem þar væri að finna. Það mætti varla kalla það náttúrulegt rennslismynstur að veiðiá færi niður í svipaða vatnsstöðu og sést hefði í Fáskrúð í tíma og ótíma, einkum hin síðari ár. Það gæti ekki talist eðlilegt að lax komist ekki inn í heimaá sína vegna vatnsleysis, sé jafnvel drepinn í ósnum af selum og seiði drepist í pollum við ána. Rennslismælingar í nágrannaám bentu til að lágmarksrennsli hefði farið minnkandi síðustu áratugi. Með þessari miðlun sé leitast við að vega upp á móti þeim breytingum. Orsakir breyttra rennslissveiflna séu mögulega loftslags­breytingar á heimsvísu og verði ekki lagfærðar í fljótu bragði. Við þeim sé hins vegar hægt að bregðast staðbundið og tímabundið með miðlunarlóni.

Markmið framkvæmdanna væri að fiskistofninn byggi við óbreyttar aðstæður frá því sem áður hefði verið og jafnvel betri. Vegna umfjöllunar um seiðabúskap hafi verið viðurkennt að aðstæður sem þessar væru lítt rannsakaðar. Með því að koma í veg fyrir að botn árinnar þornaði upp væri þó tryggður ákveðinn stöðugleiki í frumframleiðslu og því einnig í framleiðslu á ófrumbjarga hryggleysingjum sem seiði lifi á. Vegna takmarkaðra rannsókna myndi framkvæmdaraðili sjá til þess að lífríkið verði vaktað fyrir og eftir framkvæmdina. Varðandi áætlun um að rífa stíflu og koma svæðinu til fyrra horfs, þá yrði stíflan fjarlægð, steypt mannvirki og loka rifin og fjarlægð og fyllt í yfirfallsrás við hlið stíflu með jarðvegi úr stíflunni og að lokum sáð í sárin. Samanlagt áleit framkvæmdaraðili að mat á umhverfisáhrifum myndi litlu bæta við þær niðurstöður sem þegar lægju fyrir.

Hinn 12. apríl 2023 lá fyrir hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Í ákvörðuninni kom fram að áhrif framkvæmdar bæri að skoða í ljósi eðlis og stað­­­setningar hennar svo sem með tilliti til umfangs, eðlis, styrks og fjöl­breyti­leika áhrifa, hverjar líkur væru á áhrifum, tímalengdar, tíðni og afturkræfni áhrifa og möguleika á að draga úr áhrifum, sbr. 3. tölulið 2. viðauka laga nr. 111/2021. Var það niðurstaða stofnunarinnar að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri fyrirhuguð framkvæmd ekki líkleg til að hafa umtalsverð um­hverfis­­­áhrif, sbr. viðmið í 2. viðauka laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Þá kom fram að hin fyrirhugaða framkvæmd væri ekki í samræmi við Aðalskipulag Dalabyggðar 2020-2030, sem þá var í staðfestingarferli hjá Skipulagsstofnun, en það hefur síðan verið birt í B-deild Stjórnartíðinda. Framkvæmdin væri háð framkvæmdaleyfi Dalabyggðar, skv. lögum nr. 123/2010, en ekki væri unnt að gefa út slíkt leyfi nema framkvæmdin væri í samræmi við gildandi skipulag. Framkvæmdin væri jafnframt háð leyfi Orkustofnunar vegna vatnsmiðlunar á grundvelli laga nr. 15/1923 og leyfi Fiskistofu á grundvelli laga nr. 61/2006. Þá var tekið fram að kærufrestur til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála væri til 22. maí 2023.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum 10. gr. þeirra, laga nr. 111/2021 um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda og áætlana, þá sérstaklega 19. gr. þeirra og 2. viðauka við lögin. Einnig er vísað til markmiðsákvæðis um vernd óbyggðra víðerna í 3. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og meginreglna II kafla laganna, einkum 8. gr. um vísindalegan grundvöll ákvarðana og varúðar­reglunnar í 9. gr. laganna. Jafnframt sé vísað til 61. gr. laga nr. 60/2013 um sérstaka vernd votlendis. Með fram­kvæmd­­inni yrði mikið votlendi skert, fyrir því hafi engar röksemdir verið færðar, en forðast skuli að skerða votlendi nema brýnir hagsmunir krefjist. Þá er vísað til laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði.

Kærandi gerir athugasemd við að skort hafi á að tekin væri afstaða til óbyggðra víðerna í hinni kærðu ákvörðun. Í samræmi við grunnrök laga nr. 111/2021, sbr. einnig 4. mgr. 4. gr. til­skipunar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2011/92/ESB um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið, skuli framkvæmdaraðili leggja fram þær upplýsingar sem taldar séu upp í 2. viðauka laganna. Skipulagsstofnun beri við ákvörðun um matsskyldu að líta til álagsþols náttúrunnar, einkum m.a. lands­­lags­­heilda, ósnortinna víðerna, hálendissvæða og jökla, sbr. e-lið 2. tölulið 2. viðauka við lögin. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið beri að túlka íslensk lög til samræmis við samninginn og gerðir hans og ekki leiki neinn vafi á því að íslensk stjórnvöld séu bundin af skuldbindingum fyrr­greindrar tilskipunar. Með gildis­töku laga nr. 60/2013 hafi vernd óbyggðra víðerna verið styrkt með tveimur nýjum laga­ákvæðum. Í 3. gr. þeirra sé nú kveðið á um sérstök verndar­mark­mið laganna og sé í e-lið greinar­innar kveðið á um að stefnt skuli að því að standa vörð um óbyggð víðerni landsins og hafi óbyggð víðerni verið felld í sérstakan friðlýsingarflokk, sbr. 46. gr. laganna. Reglugerðar­heimild sé í 73 gr. a. laga nr. 60/2013 og sé í ákvæði til bráðabirgða við lögin kveðið á um kortlagningu óbyggðra víðerna, sem fram skuli fara með hliðsjón af 46. gr. laganna og eftir alþjóðlega viðurkenndri aðferðarfræði, eins og vikið sé að í athugasemdum með frumvarpi til breytinga á lögunum að þessu leyti nr. 6/2021.

Með vísan til rökstuðnings úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 122/2022 um að Náttúrufræðistofnun Íslands hafi í því máli talið verndargildi eldhrauns takmarkað sé úrskurðar­­nefndin knúin til þess að gæta samræmis og jafnræðis í úrlausnum sínum og komast að þeirri niðurstöðu í máli þessu að hin umdeilda framkvæmd skuli sæta umhverfismati. Í um­sögnum Fiskistofu, sem gefnar hefðu verið með ársmillibili og að fengnum viðbótar­rannsóknum á vegum framkvæmdaraðila, hafi með afdráttarlausum, rökstuddum og ítrekuðum hætti komið fram að framkvæmdin skyldi fara í umhverfismat. Þá sé vísað til tveggja umsagna Náttúru­fræði­stofnunar að því er varði t.d. óbyggð víðerni og votlendi. Mikið skorti á að af­leið­ingar á vistgerðir, votlendi auk samlegðaráhrifa hafi verið tekin til greina í hinni kærðu ákvörðun. Skipulagsstofnun hafi ekki uppfyllt skyldur sínar samkvæmt stjórnsýslulögum, lögum um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda og áætlana og náttúruverndarlögum við ákvörðun sína að þessu leyti, þegar hún hafi ekki litið til umsagna Fiskistofu og Náttúrufræðistofnunar um að umhverfismat skyldi fara fram.

Náttúrufræðistofnun hafi með ítarlegum hætti vikið að óbyggðum víðernum í umsögnum sínum og hafi Skipulagsstofnun ekki getað tekið lög­mæta ákvörðun nema fjalla um þann þátt umsagnanna. Hvorki sé í mats­skyldufyrirspurn, umsögnum né hinni kærðu ákvörðun vísað til vísindalegra gagna um grunn­ástand eða skerðingu sem yrði á óbyggðum víðernum. Sú forsenda framkvæmdar­­aðila í matsskyldufyrirspurn að framkvæmdin muni aðeins hafa áhrif á jarðminjar, ásýnd, lífríki og samfélag sé röng, enda komi fram í umsögn Náttúrufræði­stofnunar að mikil skerðing verði á óbyggðum víðernum. Réttlæting framkvæmdar­aðila um að slóði á svæðinu hafi þegar skert hin óbyggðu víðerni sé ekki málefnaleg. Slóðar skerði ekki víðerni á viðlíka hátt og 8 m háar stíflur og stórt miðlunarlón. Óbyggð víðerni skerðist óháð því hvort fáir séu á ferli og sé það ekki tilvist fólks sem skerði þau heldur ummerki mannsins. Umræddan slóða sé ekki að finna á skrá sem Dalabyggð hafi verið skylt að taka upp í vegaskrá samkvæmt 32. gr. laga nr. 60/2013. Slóðinn hafi því „ekkert lögmæti í skilningi laga“ og verði ekki notaður sem réttlæting fyrir frekari skerðingu óbyggðra víðerna.

Sú málsmeðferð Skipulagsstofnunar að leita í tvígang umsagna umsagnar­aðila og um leið veita framkvæmdaraðila rétt til andmæla og til að leggja fram gögn eigi sér ekki laga­stoð. Jafnframt hafi verið gengið framhjá þátttökurétti almennings sem tryggður sé í Árósa­samningnum, Evróputilskipunum og lögum nr. 111/2021 og komi ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 um það hvernig staðið skuli að útgáfu leyfis ekki í stað þess réttar.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er tekið fram að vegna nýrra gagna sem bárust í málinu hafi á sínum tíma, með hliðsjón af rannsóknarreglu 10. gr. og and­mælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, verið álitið rétt að leita umsagna að nýju. Skipulagsstofnun hafi við töku hinnar umdeildu ákvörðunar lagt heild­stætt mat á öll gögn málsins, þ. á m. umsagnir. Umsögn Umhverfisstofnunar sé ekki á þá leið að framkvæmdin þurfi að undirgangast umhverfismat og í síðari umsögn Haf­rannsókna­­stofnunar segi að umhverfisáhrif fram­kvæmdarinnar, að undan­skildum rennslis­líkönum og áformum um rennslisstýringar, liggi að mestu fyrir. Formlegt umhverfismat myndi ekki bæta þar miklu við eða skýra áhrifin. Skipulagsstofnun sé ósammála þeirri afstöðu Fiskistofu að framkvæmdin eigi að undirgangast umhverfismat.

Í hinni kærðu ákvörðun hafi komið fram að framkvæmdin hefði í för með sér skerðingu á tæplega 15 ha af votlendi og að neikvæðustu áhrif framkvæmdanna fælust í áhrifum á votlendisvistgerðir, en að með tilliti til umfangs teljist þau ekki umtalsverð. Í umsögn Náttúrufræðistofnunar hafi verið vikið að áformum um vindorkugarða í nágrenninu og taki Skipulagsstofnun undir með framkvæmdaraðila að langt sé gengið að ætla honum að meta samlegðaráhrif með vindorkugörðunum, sér í lagi þar sem um sé að ræða mjög lítinn hluta alls votlendis á Laxárdalsheiði. Einnig verði að hafa í huga að ekki sé um að ræða tengdar framkvæmdir sem hafi auk þess gjörólík umhverfisáhrif.

Víðerni séu eitt þeirra atriða sem lögbundið sé að Skipulagsstofnun horfi til við ákvörðun um mats­skyldu samkvæmt 2. viðauka laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. e-lið í lið iv. í 2. tölulið viðaukans. Í báðum umsögnum Náttúrufræðistofnunar hafi með ítarlegum hætti verið vikið að óbyggðum víðernum, en Umhverfisstofnun hafi ekki fjallað um þau með sama hætti. Umhverfisstofnun hafi eftirlit með því að náttúru landsins sé ekki spillt með athöfnum, framkvæmdum eða rekstri, sbr. a-lið 2. mgr. 75. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og skv. 1. mgr. 77. gr. laganna skuli stofnunin fylgjast með ástandi svæða í óbyggðum. Í ljósi svara framkvæmdaraðila og efnis umsagna Náttúru­fræðistofnunar hefði verið rétt af hálfu Skipulagsstofnunar að víkja að óbyggðum víðernum. Hafa verði í huga að til þess að framkvæmd sé sett í umhverfismat þurfi áhrif hennar að vera umtalsverð.

Skipulagsstofnunin fái ekki séð hvernig jarðvegsstífla og miðlunar­lón þau sem um ræði í málinu geti falið í sér það mikla skerðingu á óbyggðu víðerni að um umtalsverð umhverfisáhrif geti verið að ræða. Ekki hafi verið færð viðhlítandi rök fyrir þeirri niðurstöðu í umsögn Náttúru­fræðistofnunar. Jarðvegsstíflan fylli í lægð á milli klappar­holta en við hlið hennar standi gangnamannakofi sem gnæfi yfir umhverfi sitt. Að kofanum liggi vegslóði sem muni nýtast við framkvæmdirnar. Ný mannvirki séu því eingöngu jarðvegs­stífla með steyptri botnrás og yfirfall um klapparholt við hlið stíflunnar. Ný mannvirki muni því hafa óveruleg áhrif á víð­ernisupplifun þeirra sem fari um svæðið. Víðerni á svæðinu hafi þegar orðið fyrir skerðingu vegna mannvirkis sem þar sé. Þá liggi þegar vegslóði upp að leitarhúsi, við bakka Hvanneyrarár og ekki skipti máli þótt slóðinn sé ekki í vegaskrá samkvæmt 32. gr. laga nr. 60/2013.

Athugasemdir landeiganda: Af hálfu annars landeigenda er vísað til þess að ákvörðunartaka Skipulags­stofnunar hvíli á góðum grundvelli og vandaðri málsmeðferð í samræmi við 20. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Fyrirhuguð framkvæmd varði lón sem verði innan við 20% af því umfangi sem löggjafinn hafi kveðið á um að kalli ætíð á umhverfismat skv. gr. 10.11 í 1. viðauka við lög nr. 111/2021, en slík viðmið séu sett með varúðarreglu í huga. Skipulagsstofnun beri að taka matsskylduákvörðun hvað sem líði stöðu kortlagningar víðerna, enda skuli stofnunin meta hvort fram­kvæmd sé líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Þýðing náttúruverndarlaga og verndarmarkmiða þeirra komi fremur til um­fjöllunar við skipulagsgerð og ákvarðanatöku um framkvæmdaleyfisumsóknir, sbr. t.d. 61. og 68. gr. laganna.

Í hinni kærðu ákvörðun sé fjallað um mögulega matsskyldu vegna staðsetningar framkvæmdar. Sérstaklega sé fjallað um stöðu þess svæðis sem falli undir sértækustu verndarhagsmunina samkvæmt náttúruverndarlögum, þ.e. flokkun mikilvægs svæðis fyrir himbrima og álft. Það standist ekki skoðun að það leiði til ógildingar þótt ekki hafi sérstaklega verið minnst á stöðu svæðisins sem óbyggðra víðerna en framkvæmdaraðili hafi vísað til svæðisins sem víðerna við meðferð málsins.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur gagnrýnivert að Skipulagsstofnun geti verið ósammála faglegu mati Náttúrufræðistofnunar Íslands um nauðsyn þess að umhverfis­mat fari fram vegna mikillar og fyrirsjáanlegrar skerðingar á votlendi og óbyggðum víðernum. Þá virðist sem ákvæði laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála hafi ekki komið skoðunar.

Fyrirmæli laga um skyldu Skipulagsstofnunar til að líta til staðsetningar og þá einkum m.t.t. verndarsvæða sem falli undir 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og víðerna, sem verndarmarkmið 3. gr. laganna nái til, verði ekki sniðgengin. Ekki hafi farið fram nein fagleg vinna á vettvangi Umhverfisstofnunar við kortlagningu á óbyggðum víðernum samkvæmt lögum nr. 60/2013. Náttúrufræðistofnun hafi útbúið svonefnt tilgátukort um óbyggð víðerni samkvæmt gildandi lagaákvæðum, þótt það hafi ekki bindandi lagalegt gildi og sé það að finna á kortasjá stofnunarinnar. Í rannsóknarvinnu sem kærandi hafi látið fara fram hafi komið í ljós að verði af framkvæmdinni mundi víðerni skerðast umtalsvert.

Með þessu vísaði kærandi til eigin samantektar um álit erlends sérfræðings og kemur þar fram að sá hafi sérhæft sig í kortlagningu óbyggðra víðerna samkvæmt m.a. viðmiðum Alþjóðanáttúruverndarráðsins, IUCN. Fram kemur að sérfræðingurinn hafi útbúið kort og grófreiknað skerðingu víðerna á Laxárdalsheiði fyrir og eftir ráðgerðar framkvæmdir. Með samantektinni fylgdu uppdrættir í grófri upplausn og yfirlitstafla. Af þeim gögnum má ráða að „kjarna“ víðernasvæði á Laxárdalsheiði muni samkvæmt þessu skerðast um 37,3% og „jaðar- og hjúpsvæði“ ásamt „ekki villtum“ svæðum stækka á móti.

—

Kærandi hefur gert ítarlegri grein fyrir máli sínu sem verður ekki rakið nánar hér, en úrskurðarnefndin hefur haft þá málafærslu til hliðsjónar við úrlausn málsins.

—

Niðurstaða: Í máli þessu er kærð ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 12. apríl 2023 um að vatns­miðlun í Hvanná á Laxárdalsheiði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum, þar sem framkvæmdin væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Kæruheimild er í a-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

 Það er skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Á hinn bóginn teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta fyrir nefndinni að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, sbr. nánar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Kærandi nýtur aðildar að máli þessu á þeim grundvelli, en af gögnum sem nefndin hefur kynnt sér uppfyllir hann skilyrði 4. mgr. 4. gr. sömu laga sem umhverfisverndar- eða útivistar- og hags­muna­samtök.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Hin kærða ákvörðun Skipulags­stofnunar lá fyrir 12. apríl 2023 og var frétt um hana birt á vefsíðu Skipulagsstofnunar þann sama dag. Var hún jafnframt auglýst í Morgun­blaðinu hinn 19. s.m. Mátti kæranda vera kunnugt um hina kærðu matsskylduákvörðun frá fyrstu opinberu birtingu hennar en kæra í málinu barst hinn 22. maí 2023, en þá var kærufrestur til nefndarinnar liðinn, samkvæmt framansögðu.

Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um áhrif þess að kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnis­með­ferðar. Tiltekið er í athugasemdum með 28. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum að við mat á því hvort skilyrði séu til að taka mál til meðferðar að loknum kærufresti þurfi að líta til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo sé rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningar­til­vikum. Fram kemur í athugasemdum með 2. mgr. 4. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar sé styttri en almennur kærufrestur stjórn­sýslu­laga. Brýnt sé að ágreiningur um form eða efni ákvörðunar verði staðreyndur sem fyrst og áréttað í því samhengi að eftir því sem framkvæmdir séu komnar lengra áður en ágreiningur um þær verði ljós skapist meiri hætta á óafturkræfu tjóni af bæði umhverfislegum og fjárhags­legum toga.

Ljóst er að úrlausn kærumáls þessa varðar ekki aðeins hagsmuni kæranda, skv. 2. málslið 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, heldur einnig framkvæmdaraðila. Ekki verður þó litið framhjá því að þær leiðbeiningar sem Skipulagsstofnun veitti við birtingar hinnar kærðu ákvörðunar, þ.e. um að kærufrestur væri til 22. maí 2022, voru ekki í samræmi við ákvæði laga nr. 130/2011. Með hliðsjón af því að kæra barst innan þess kærufrests sem Skipulagsstofnun tilgreindi í hinni kærðu ákvörðun og að fyrirhugaðar fram­kvæmdir eru enn á undirbúningsstigi, verður að telja afsakanlegt að kæra hafi ekki borist fyrr. Verður kæra á mats­skyldu­ákvörðun Skipulags­stofnunar því tekin til efnismeðferðar.

—

Hinn 7. febrúar 2022 voru áform framkvæmdaraðila um vatnsmiðlun í Hvanná á Laxárdalsheiði tilkynnt Skipulagsstofnun til ákvörðunar um matsskyldu skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021 sem framkvæmd í flokki B, sbr. lið 10.12 í 1. viðauka við lögin. Falla þar undir stíflur og önnur mannvirki eða breytingar á árfarvegi til að hemja og/eða miðla vatni þar sem framkvæmdarsvæði er a.m.k. 1 ha utan þess sem tilgreint sé í tölulið 10.11, en samkvæmt lið 10.11 eru í flokki A stíflur og önnur mannvirki eða breytingar á árfarvegi til að hemja og/eða miðla vatni þar sem 3 km2 lands eða meira fara undir vatn eða rúm­tak vatns er meira en 10 miljónir m3.

Lög nr. 111/2021 gera ráð fyrir því að framkvæmdaraðili afli og leggi fram á viðhlítandi hátt upplýsingar um framkvæmd og líkleg umtalsverð umhverfisáhrif hennar, sbr. 2. mgr. 19. gr. laganna. Þá er í 9. gr. reglugerðar nr. 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana nánar kveðið á um efni tilkynningar framkvæmdar í flokki B. Hlutverk Skipulagsstofnunar er svo að taka ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð umhverfis­mati samkvæmt lögunum. Mat stofnunarinnar hlýtur eðli máls samkvæmt að lúta að því að sannreyna gildi gagna og gæði þeirra. Í þeim tilgangi skal stofnunin leita álits umsagnaraðila, áður en ákvörðun um matsskyldu er tekin, sbr. 1. mgr. 20. gr. laganna, en til þeirra teljast opinberar stofnanir, stjórnvöld eða aðrir lögaðilar sem sinna lögbundnum verkefnum sem varða framkvæmdir og/eða áætlanir sem falla undir lögin eða umhverfisáhrif þeirra. Þá ber Skipulagsstofnun jafnframt að gæta þess að full­nægjandi gögn hafi verið lögð fram og hvílir á stofnuninni sú skylda að upplýsa málið að því marki að hún geti komist að efnislega réttri niðurstöðu.

Í tilkynningu framkvæmdaraðila var fyrirhugaðri framkvæmd lýst og kom m.a. fram að lónið yrði um 0,58 km2 að flatarmáli og um 1,85 miljón m3 að rúmmáli. Þá voru sýndar myndir af svæðinu, bæði ljósmyndir og uppdrættir, þar sem staðsetning fyrirhugaðrar stíflu var sýnd. Þó verður ekki séð að lagður hafi verið fram hnitsettur uppdráttur sem sýndi staðsetningu fyrirhugaðrar framkvæmdar, mörk framkvæmdasvæðis og mannvirki sem fyrir séu á svæðinu, líkt og mælt er fyrir um í b-lið 1. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 1381/2021, sbr. g-lið 2. mgr. 33. gr. laga nr. 111/2021. Úr því var þó að nokkru bætt í úttekt sem framkvæmdaraðili lét vinna um áhrif fyrirhugaðrar stíflu á fiskistofna Hvannár en þar eru í töflu sýnd hnit fyrirhugaðrar framkvæmdar, þ.e. stíflu og lóns. Staðhættir eru sýndir í tilkynningu og er ljóst að leitarhús það sem fyrir er á svæðinu mun verða við bakka hins ráðgerða lóns, en mun ekki fara undir það samkvæmt upplýsingum frá framkvæmdaraðila. Telja verður að ástæða hefði verið til að gera betur grein fyrir staðsetningu hins fyrirhugaða lóns gagnvart leitarhúsinu.

—

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar leitaði Skipulagsstofnun nánar tiltekinna umsagna skv. 1. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021, þar sem leitað var álits umsagnaraðila á tilkynningu framkvæmdaraðila og hvort hún skyldi lúta mati á umhverfisáhrifum. Kærandi hefur gert bendingu um að í lögum sé ekki mælt fyrir um heimild Skipulagsstofnunar til að afla umsagna umsagnaraðila tvisvar sinnum svo sem var raunin í máli þessu sem að framan er rakið. Stjórnvaldi ber, að eigin frumkvæði, að sjá til þess að nauðsynlegar og réttar upp­lýsingar liggi fyrir þannig að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í máli, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður því ekki gerð sérstök athugasemd við þessa málsmeðferð. Í 1. gr. laga nr. 111/2021 er gerð grein fyrir markmiðum laganna og er eitt þeirra að almenningur hafi aðkomu að umhverfismati framkvæmda og áætlana. Um leið gera lögin fyrst og fremst ráð fyrir að samráð við almenning fari fram við málsmeðferð matsskyldra framkvæmda eða áætlana, áður en leyfi er veitt fyrir þeim. Hins vegar er ekki gert ráð fyrir slíku samráði við matsskylduákvörðun, enda fer samráð þá fram á síðari stigum verði framkvæmd álitin matsskyld.

—

Samkvæmt 18. gr. laga nr. 111/2021 ræðst matsskylda framkvæmda sem tilgreindar eru í flokki B í 1. viðauka við lögin af því hvort framkvæmd geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Í 2. viðauka við lögin eru þeir þættir sem líta ber til við það mat taldir upp í þremur töluliðum, þ.e. eðli framkvæmdar, staðsetningu og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar. Undir hverjum tölulið eru svo fjöldi annarra liða. Eðli máls samkvæmt fer það eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðunin snýst um hverjir þeirra liða vega þyngra en aðrir við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfis­áhrif framkvæmdar teljist umtalsverð, en það að framkvæmd falli undir einhverja þeirra leiðir þó ekki sjálfkrafa til matsskyldu.

Í niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðunar er fjallað heildstætt um eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar með hliðsjón af þeim viðmiðum sem tilgreind eru í 2. viðauka laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Dregur stofnunin þar um leið saman niðurstöður sínar varðandi eðli og staðsetningu framkvæmdarinnar. Um áhrif framkvæmdarinnar kemur fram að þau beri að skoða í ljósi eðlis og staðsetningar hennar, svo sem með tilliti til umfangs, eðlis, styrks og fjölbreytileika áhrifa, hverjar líkur séu á áhrifum, tímalengdar, tíðni og afturkræfni áhrifa og möguleika á að draga úr áhrifum. Fram kemur að bygging stíflu og miðlun úr lóni raski náttúrulegu rennsli auk þess að hafa áhrif á setflutninga. Það séu líkur á að tæming á lóni leiði til gruggs og tímabundinna breytinga á styrk súrefnis í vatni neðan stíflu með tilheyrandi neikvæðum áhrifum á lífríki. Þar sem gera megi ráð fyrir að lónið verði tæmt flest sumur er talið líklegt að áhrif slíkra atburða verði takmörkuð. Í lónstæðinu sjálfu megi síðan gera ráð fyrir neikvæðum áhrifum á vatnalíf sem aðlagað sé lífi í straumvatni. Því megi gera ráð fyrir tapi á búsvæðum urriða og hornsíla á þeim kafla Hvannár sem fari undir lón.

Hvað staðsetningu framkvæmdarinnar varðar, þ.e. hversu viðkvæmt framkvæmdasvæðið er með tilliti til landnotkunar, magns, aðgengileika og gæða náttúruauðlinda, verndarsvæða og álagsþols náttúrunnar er vísað til þess að fyrirhuguð mannvirki og lón eru innan svæðis sem skilgreint hefur verið sem mikilvægt fuglasvæði vegna alþjóðlegs mikilvægis fyrir himbrima og álft. Þar sé mikið af vötnum og öðru votlendi en vegna mikilvægis fyrir fugla hafi svæðið verið tilnefnt á B-hluta náttúruminjaskrár. Ekki séu þó álitnar forsendur fyrir varpi himbrima í lónstæðinu, en mögulegt sé að álft verpi í votlendi sem fer undir lón. Vettvangsathuganir hafi staðfest álftir á svæðinu en ekki sé ljóst hvort fuglinn verpi í lónstæðinu. Hafi framkvæmdin í för með sér skerðingu á tæplega 15 ha af votlendi. Að mati Skipulagsstofnunar verði áhrif á fugla minni háttar. Rakið er einnig að setmyndun verði óhjákvæmilega af lóninu og fok lausra jarðefna, en það ráðist af þeim tíma sem lónið muni standa lágt, en gera megi ráð fyrir að slíkt ástand standi skammt yfir. Þá tekur Skipulagsstofnun í niðurstöðukaflanum undir það sem fram komi í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands um að framkvæmdaraðila verði gert skylt að setja fram áætlun um vöktun á árangri af framkvæmd og áætlun um að koma svæðinu til fyrra horfs reynist árangur ekki viðunandi. Jafnframt er ljóst af málsgögnum að það votlendi sem kann að skerðast verði af framkvæmdum er undir viðmiðunarmörkum a-liðs 1. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um stærð votlenda sem njóta sérstakrar verndar samkvæmt ákvæðinu.

Svo sem að framan er rakið hafa verið færð fram sjónarmið í máli þessu um að Skipulagsstofnun hafi í hinni kærðu ákvörðun ekki tekið nægilega afstöðu til áhrifa ráðgerðra framkvæmda á óbyggð víðerni. Hugtakið „óbyggð víðerni“ er skilgreint í 19. tölulið 5. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd þannig að til þeirra teljast svæði í óbyggðum sem sé að jafnaði a.m.k. 25 km2 að stærð eða þannig að hægt sé að njóta þar einveru og náttúru án truflunar af mannvirkjum eða umferð vélknúinna farartækja og að jafnaði í a.m.k. 5 km fjarlægð frá mannvirkjum og öðrum tæknilegum ummerkjum, svo sem raflínum, orkuverum, miðlunar­lónum og uppbyggðum vegum. Gert er ráð fyrir því í 46. gr. laganna að friðlýsa megi slík svæði sem óbyggð víðerni. Þá er í 2. mgr. 73. gr. a. í lögunum gert ráð fyrir því að slík svæði verði kortlögð fyrir tilstilli stjórnvalda, en þeirri vinnu mun ekki vera lokið. Í 2. viðauka við lög nr. 111/2021 er mælt fyrir um að meta skuli áhrif af staðsetningu framkvæmda á „ósnortin“ en ekki „óbyggð“ víðerni. Af almennum málskilningi mætti ætla að meiningarmunur geti falist í þessu. Við nánari athugun virðist hugtakið „ósnert víðerni“ arfleifð frá eldri lögum um náttúruvernd nr. 44/1999, þar sem það kom fyrir, en var þá skilgreint með mjög líkum hætti og hugtakið „óbyggð víðerni“ í gildandi lögum sama efnis. Verða því ekki dregnar verulegar ályktanir um þennan mun á orðalagi.

Til nánari skýringar má vísa til skýrslu þriggja sérfræðinga sem unnin var fyrir Skipulagsstofnun og Áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða árið 2017, en þar kemur fram sá skilningur að friðlýsingarflokkurinn „óbyggð víðerni“ í lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd svari til flokks Ib í flokkunarkerfi IUCN, Alþjóðanáttúruverndarsambandsins (e. wilderness). Fram kemur í skýrslunni að þótt verndun víðerna hafi verið samofin hugmyndafræði náttúruverndar nánast frá upphafi sé flokkurinn sjálfur ekki ýkja gamall því hann hafi fyrst verið tekinn upp í flokkunarkerfi IUCN árið 1994. IUCN hafi árið 2016, gefið út fyrstu leiðbeiningar sínar sem lúti sérstaklega að stjórnun verndarsvæða í þessum friðlýsingarflokki. Með verndun slíkra svæða sé ekki verið að loka þeim algerlega fyrir umgengni manna, heldur leitast við að fyrirbyggja nýtingu eða umbreytingu sem rýri víðernisgæði og gangi þannig gegn forsendum og markmiðum verndunar. Í skýrslunni er bent á að grunnorðið sem löggjafinn hafi ákveðið á sínum tíma að nota, þ.e. víðerni, rími ekki alls kostar við þetta þar sem víðerni sé skilið sem „mikil víðátta, rýmd“ eða „vídd“ meðan hið alþjóðlega hugtak felist í varðveislu hins villta (e. wild) í náttúrunni. (Þorvarður Árnason, David Ostman og Adam Hoffritz: „Kortlagning víðerna á miðhálendi Íslands: Tillögur að nýrri aðferðafræði.“ Háskóli Íslands – Rannsóknasetur á Hornafirði. 2017).

Umfjöllun Náttúrufræðistofnunar um skerðingu óbyggðra víðerna vegna framkvæmdanna gaf Skipulagsstofnun sérstakt tilefni til þess að fjalla um staðsetningu þeirra með tilliti til þess. Það var ekki gert beinum orðum, en hjá því verður þó ekki litið að stofnunin fjallar um staðsetningu framkvæmdanna með tilliti til ásýndaráhrifa eða upplifunar. Þar er rakið að vegslóði liggi upp að leitarhúsi, litlum kofa við bakka Hvanneyra sem sé að öllu jöfnu ekki notaður lengur. Helst megi gera ráð fyrir að fólk á göngu eða við veiðar verði fyrir sjónrænum áhrifum vegna stíflu og lóns en utan leitar­kofa sem standi við svæðið séu þar engin mannvirki. Þá kemur fram að ásýndaráhrif verði í lágmarki þar sem um jarðvegsstíflu sé að ræða sem verði þannig úr garði gerð að hún falli sem best að landinu. Í umsögn Skipulagsstofnunar til nefndarinnar er nánar bent á að ekki verði séð hvernig jarðvegsstífla og miðlunarlón sem um ræði í málinu geti falið í sér það mikla skerðingu á óbyggðu víðerni að um umtalsverð umhverfisáhrif geti verið að ræða, en um það hafi ekki verið færð viðhlítandi rök í umsögn Náttúrufræðistofnunar. Muni mannvirkin hafa óveruleg áhrif á víðernisupplifun þeirra sem fari um svæðið. Með hliðsjón af þessum skýringum telur úrskurðarnefndin að þessi annmarki sé ekki svo verulegur að varðað geti ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Verði af hinni ráðgerðu framkvæmd er hún háð tilteknum leyfum, þ. á m. leyfi til vatnsmiðlunar samkvæmt vatnalögum nr. 15/1923 og framkvæmdaleyfi sveitarfélags. Hafa þar til bærar stofnanir því ekki tekið ákvarðanir um hvort framkvæmdin uppfylli öll skilyrði til útgáfu þessara leyfa. Vegna athugasemdar kæranda um lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála má þannig benda á að lýsing framkvæmdarinnar ber með sér að 3. mgr. 28. gr. þeirra laga geti haft þýðingu við leyfisveitingu, en þar segir að við afgreiðslu umsóknar um leyfi til nýtingar vatns og við aðra leyfisveitingu til framkvæmda á grundvelli vatnalaga, laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu og um leyfi á grundvelli skipulagslaga og laga um mannvirki, skuli tryggja að leyfi sé í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram komi í vatnaáætlun.

Að virtu öllu framangreindu er það mat úrskurðarnefndarinnar að Skipulagsstofnun hafi við ákvörðunar­töku sína litið með viðhlítandi hætti til viðeigandi viðmiða 2. viðauka laga nr. 111/2021. Verður og ekki annað ráðið en að fyrir stofnuninni hafi legið nauðsynlegar upplýsingar um framkvæmdina og forsendur hennar sem hún gat reist ákvörðun sína á. Viðurkennt var m.a. að áhrif á fuglalíf væru nokkur og að hætta væri á aurmyndun og uppblæstri frá lóni. Auk þess væru líkur á að tæming á lóni leiddi til gruggs og tímabundinna breytinga á styrk súrefnis í vatni neðan stíflu. Þá muni fram­kvæmdin breyta ásýnd svæðisins og þar á meðal víðernisupplifun. Loks tók Skipulags­stofnun undir það í niðurstöðum sínum, sem fram kom í umsögn Náttúrufræðistofnunar að framkvæmdaraðila verði gert skylt að setja fram áætlun um vöktun á árangri af framkvæmd og áætlun um að koma svæðinu til fyrra horfs reynist árangur ekki viðunandi. Þrátt fyrir þetta væri ekki slíkum áhrifum til að dreifa að framkvæmdin yrði álitin hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hennar. Verður því áliti ekki hrundið af úrskurðarnefndinni í máli þessu.

Að öllu framangreindu virtu verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 12. apríl 2023 um að vatnsmiðlun í Hvanná í Dalabyggð skuli ekki háð mati á umhverfis­áhrifum.

okt 16
Love0

112/2023 Skerðingsstaðir

Með

Árið 2023, mánudaginn 16. október, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 112/2023, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Grundarfjarðarbæjar frá 9. mars 2023 um að samþykkja deiliskipulag Skerðingsstaða í Grundarfjarðarbæ.

 Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. september 2023, er barst nefndinni sama dag, kæra landeigendur Mýrarhúsa í Grundarfjarðarbæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar Grundarfjarðarbæjar frá 9. mars 2023 að samþykkja deiliskipulag Skerðingsstaða í Grundarfjarðarbæ. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grundarfjarðarbæ 28. september 2023.

Málsatvik og rök: Á fundi bæjarstjórnar Grundarfjarðarbæjar 10. mars 2022 var samþykkt að auglýsa deiliskipulagstillögu fyrir Skerðingsstaði í Grundarfjarðarbæ. Tillagan var auglýst frá 20. júlí s.á. með athugasemdafresti til 14. september s.á. og bárust athugasemdir á kynningartíma, m.a. frá kæranda. Tillagan var samþykkt á fundi sveitarstjórnar 9. mars 2022 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 24. ágúst 2022. Í deiliskipulaginu er gert ráð fyrir hóteli í landi Skerðingsstaða.

Kærendur vísa m.a. til þess að fyrirhugaðar framkvæmdir samkvæmt umræddu deiliskipulagi muni hafa í för með sér verulega aukna hljóð-, ljós- og loftmengun vegna aukinnar umferðar ökutækja á svæðinu og hótelstarfseminnar sjálfrar. Ekki sé hægt að ætla annað en að hávaða- og ljósmengun vegna fyrirhugaðs hótels muni berast yfir á land kærenda og rýra verðmæti fasteignar kærenda. Þá muni fyrirhuguð hótelbygging hafa í för með sér umtalsverða sjónmengun. Deiliskipulagið fari í bága við stefnu og meginmarkmið Aðalskipulags Grundarfjarðarbæjar 2019-2039 og meginreglur laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Einnig séu ágallar á umhverfismati framkvæmdarinnar og rannsókn á áhrifum á nærumhverfið ófullnægjandi. Þá sé ekki gerð grein fyrir fyrirkomulagi fráveitu og umhverfisáhrifum vegna hennar. Jafnframt hafi ekki verið aflað leyfis Minjastofnunar í samræmi við ákvæði 21. og 22. gr. laga nr. 80/2012 um menningarminjar né heldur verið kannað hvort þörf sé á leyfi Fiskistofu til framkvæmdanna samkvæmt 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiðar.

Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi margsinnis komist að þeirri niðurstöðu að almennt sé ekki tilefni til að beita heimild til stöðvunar framkvæmda eða frestunar réttaráhrifa í kærumálum er varði gildi deiliskipulagsákvarðana. Meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar, sbr. 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Heimildarákvæði 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga og 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar séu undantekning frá meginreglunni sem skýra beri þröngt. Því verði ríkar ástæður eða veigamikil rök að liggja til grundvallar ákvörðun um frestun réttaráhrifa. Í framkominni kæru séu ekki færð sérstök sjónarmið eða málsástæður fyrir því að fallast eigi á kröfu um frestun réttaráhrifa og því verði ekki séð á hvaða grundvelli víkja eigi frá þessari framkvæmd.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda séu þær hafnar eða yfirvofandi, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa.

Mál þetta snýst um gildi deiliskipulagsákvörðunar. Gildistaka deiliskipulags felur ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þarf til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar, s.s. veiting byggingar- eða framkvæmdaleyfis, sbr. 11. og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í kærumáli vegna greindra leyfisveitinga er eftir atvikum unnt að gera kröfu um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða skv. 5. gr. laga nr. 130/2011 enda framkvæmdir fyrst þá eftir atvikum yfirvofandi í skilningi 2. mgr. ákvæðisins. Að jafnaði er því ekki tilefni til að beita heimild til stöðvunar framkvæmda eða frestun réttaráhrifa í kærumálum er varða gildi deiliskipulagsákvarðana. Þegar litið er til fyrrgreindra lagaákvæða og eðlis deiliskipulags­ákvarðana verður ekki séð að tilefni sé til að fallast á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa hins kærða deiliskipulags.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa á grundvelli hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar.

okt 16
Love0

90/2023 Þóroddsstaðir

Með

Árið 2023, mánudaginn 16. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 90/2023, kæra á ákvörðun Sveitarfélagsins Ölfuss frá 29. júní 2023 um að deiliskipulag verði útbúið, lagt fram og samþykkt í tengslum við stofnun nýrrar lóðar og sameiningu hennar við aðra lóð.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

 Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. júlí 2023, er barst nefndinni sama dag kærir eigandi jarðarinnar Þóroddsstaðir 2 lóð 1, lnr. 222137 þá ákvörðun Sveitarfélagsins Ölfuss frá 29. júní 2023 að samþykkja umsókn kæranda um stofnun lóðar og sameiningu hennar við aðra lóð með þeim fyrirvara að lagt verði fram deiliskipulag fyrir breytingunni sem samræmist aðalskipulagi sveitarfélagsins. Þurfi deiliskipulagið að sýna fyrirkomulag uppbyggingar á sameinaðri lóð sem lagt yrði fyrir skipulags- og umhverfisnefnd sveitarfélagsins, samþykkt þar og tekið gildi. Þess er krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Ölfusi 18. ágúst 2023.

Málavextir: Kærandi í máli þessu gerði samkomulag við eiganda jarðarinnar Þóroddstaða 2, lnr. 171825, í Sveitarfélaginu Ölfusi um kaup á landskika úr jörðinni. Í samkomulaginu fólst að kaupandi bæri kostnað af stofnun sjálfstæðrar fasteignar á skikanum. Umsókn kæranda um stofnun fasteignar á þessum grundvelli var tekin fyrir á fundi skipulags- og umhverfisnefndar Ölfuss 7. júní 2023. Í fundargerð nefndarinnar segir að landeigandi óski eftir að stofna lóð og sameina hana annarri. Hugmyndin væri að gera deiliskipulag fyrir íbúðarlóðir á sameinaðri lóð í framtíðinni. Lóðin sem sótt sé um að stofna sé merkt 2C á uppdrætti og yrði síðar sameinuð Þóroddsstöðum 2, lóð 1. Var umsóknin samþykkt á fundi nefndarinnar með fyrirvara um að stofna mætti lóðina eftir að deiliskipulag sem samræmist aðalskipulagi sveitarfélagsins og sýni fyrirkomulag uppbygginga á sameinaðri lóð hafi verið lagt fyrir nefndina, samþykkt þar og tekið gildi. Var ákvörðunin staðfest á fundi bæjarstjórnar Ölfuss 29. júní s.á.

Málsrök kæranda: Kærandi kveðst ekki sætta sig við skilyrði um að deiliskipuleggja þurfi stofnun landskikans með tilheyrandi kostnaði. Samkvæmt aðalskipulagi séu bæði jörðin og landskikinn á landbúnaðarsvæði og ekki standi til að framkvæma eða breyta neinu á landskikanum. Það eina sem kæmi til með að breytast væri landamerki. Engar forsendur í lögum styðji það að deiliskipuleggja þurfi stofnun landskika. Sé því óskiljanlegt hvaða tilgangi það þjóni að krefjast deiliskipulags þar sem síðar standi til að sameina núverandi land kaupandans við landskikann.

Með hinni kærðu ákvörðun hafi meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verið sniðgengin. Samkvæmt fundargerð skipulags- og umhverfisnefndar, dags. 7. júní 2023, hafi verið búið að snúa málinu á þann veg að fyrirhugað væri að skipuleggja íbúðabyggð á svæðinu. Sá misskilningur hafi verið leiðréttur, en skipulagsyfirvöld hafi ekki talið það breyta forsendum ákvörðunarinnar.

 Málsrök Sveitarfélagsins Ölfuss: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til 1. mgr. 6. gr. jarðalaga nr. 81/2004 eins og þeim var breytt með lögum nr. 53/2021. Þar segi að skipting lands á landbúnaðarsvæðum, sbr. 48. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, skuli samrýmast skipulagsáætlun. Samkvæmt 48. gr. skipulagslaga sé óheimilt að skipta jörðum, löndum, lóðum eða breyta landamerkjum og lóðamörkum nema samþykki sveitarstjórnar komi til.

Skilningur sveitarfélagsins sé að með skipulagsáætlun í 6. gr. jarðalaga sé átt við deiliskipulag. Því fari sveitarfélagið fram á að við skiptingu lands eða sameiningu lands sé lagt fram deiliskipulag sem sýni fyrirhugaðar breytingar. Sé slíkt mikilvægt til þess að unnt sé að meta áhrif stofnunar lóða eða samruna, m.a. á notkun lands sem landbúnaðarlands, sem og aðkomu að nýjum lóðum. Kærandi hafi beint fyrirspurn til Skipulagsstofnunar varðandi málið sem svarað hafi verið með tölvupósti 22. júní 2023. Í svarinu vísi lögfræðingur stofnunarinnar til 6. gr. jarðalaga og segi að samkvæmt ákvæðinu þurfi skipting lands að vera í samræmi við skipulagsáætlun. Sé ekki fyrir hendi deiliskipulag á því svæði sem landskikinn tilheyri þurfi að gera deiliskipulag.

Með vísan til framangreinds telji sveitarfélagið sig hafa við meðferð málsins farið eftir þeim skilyrðum sem sett séu samkvæmt skipulagslögum og jarðalögum með því að kalla eftir því að landeigandi leggi fram deiliskipulag svæðisins eins og það verði eftir stofnun nýrrar fasteignar. Þessu verklagi hafi verið fylgt eftir frá því breyting var gerð á jarðalögum. Ekki sé um mismunun að ræða heldur sé sveitarfélagið að vinna eftir lögum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Ítrekað er að ekki standi til að framkvæma nokkuð á landinu sem um sé að ræða. Fram komi í 6. gr. jarðalaga að skipting lands skuli samrýmast skipulagsáætlun. Samkvæmt lögunum skiptist skipulag í aðalskipulag, deiliskipulag og svæðisskipulag. Í gildandi aðalskipulagi fyrir svæðið sé það flokkað sem landbúnaðarsvæði og ekkert í framangreindum lögum kveði á um skyldu til að deiliskipuleggja það.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar sveitarstjórnar sveitarfélagsins Ölfuss að deiliskipulag verði útbúið, lagt fram og samþykkt í tengslum við stofnun nýrrar lóðar og sameiningu hennar við aðra lóð.

Samkvæmt 48. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er óheimilt að skipta jörðum, löndum eða lóðum eða breyta landamerkjum og lóðamörkum nema samþykki sveitarstjórnar komi til. Í máli þessu er afstaða sveitarstjórnar til landskipta byggð á 6. gr. jarðalaga, en þar eru sérstök skilyrði sett fyrir landskiptum á landbúnaðarsvæðum. Nánar tiltekið segir þar að skipting lands á landbúnaðarsvæðum, sbr. 48. gr. skipulagslaga, skuli samrýmast skipulagsáætlun, en samkvæmt Aðalskipulagi Ölfuss 2020–2036 er jörðin Þóroddsstaðir 2 á skilgreindu landbúnaðarsvæði. Þá er í svörum sveitarfélagsins vísað til stjórnsýsluframkvæmdar sem skilja verður svo að ávalt sé krafist deiliskipulags við stofnun og eða sameiningu lóða á landbúnaðarsvæðum í sveitarfélaginu.

Af hálfu sveitarstjórnar hefur við meðferð þessa máls verið lýst þeirri áherslu að mikilvægt sé að við skiptingu lands eða sameiningu sé lagt fram deiliskipulag sem sýni breytingar svo að unnt sé að meta áhrif stofnunar eða samruna m.a. á notkun lands sem landbúnaðarlands sem og aðkomu að nýjum lóðum o.fl. Rök sveitarfélagsins eru að þessu leyti í samræmi við þær áherslur sem greinir í skýringum með lögum nr. 85/2020 og 53/2021 sem vörðuðu fyrirmæli þau sem nú eru 6. gr. jarðalaga nr. 81/2004. Varða þær áherslur mikilvægi þess að skipulagsákvörðun liggi fyrir samhliða eða áður en beiðni um landskipti eða sameiningu jarða er afgreidd þannig að komið sé í veg fyrir að möguleikar til að stýra landnýtingu og þróun byggðar með skipulagi skerðist, sem geti gerst ef landareignir og lóðir eru festar í sessi áður en skipulag er unnið. Í skýringum með lögunum nr. 85/2020 var tilgangi þessara breytinga m.a. lýst þannig að stefnt væri að því að jarðalög yrðu landbúnaðarpólitískt verkfæri í höndum sveitarstjórna þannig að markmiðum þeirra yrði fylgt eftir við töku ákvarðana um landnotkun.

Við töku hinnar kærðu ákvörðunar studdist sveitarfélagið Ölfuss við álit Skipulagsstofnunar varðandi túlkun á 1. mgr. 6. gr. jarðalaga. Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér álitið. Að áliti nefndarinnar var það afdráttarlausara en efni stóðu til í ljósi þess að skipulagsáætlanir sveitarfélaga skiptast í þrjá flokka skv. 19. tl. 2. gr. skipulagslaga, þ.e. svæðisskipulag, aðalskipulag og deiliskipulag. Af þessu tilefni má einnig vísa til 2. mgr. 6. gr. jarðalaga þar sem segir að við beiðni um skiptingu eða sameiningu lands á landbúnaðarsvæðum sé sveitarstjórn heimilt að krefjast þess að umsækjandi geri grein fyrir áhrifum hennar á búrekstrarskilyrði. Ekki er tekið fram í greininni að krafa um slíkan rökstuðning sé háð gerð deiliskipulags. Þá er í sömu málsgrein sett fram það markmið að ákvörðun sveitarstjórnar um hvort fallist verði á landskipti skuli reist á heildstæðu mati á áhrifum þeirra samkvæmt skipulagsáætlun. Með vísan til þessara fyrirmæla hefði verið rétt af sveitarfélaginu að meta nánar hvað fælist í áformum kæranda með hliðsjón af aðalskipulagi sveitarfélagsins og valdheimildum 6. gr. jarðalaga í stað þess að gera það að ófrávíkjanlegu skilyrði við afgreiðslu umræddrar umsóknar kæranda að fyrir lægi samþykkt deiliskipulag fyrir hina sameinuðu lóð.

Að því virtu og með vísan til framanrakins verður að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð: 

Felld er úr gildi ákvörðun Sveitarfélagsins Ölfuss frá 29. júní 2023 um að samþykkja umsókn um stofnun lóðar og sameiningu hennar við aðra lóð með þeim fyrirvara að lagt verði fram deiliskipulag fyrir breytingunni sem samræmist aðalskipulagi sveitarfélagsins.

okt 03
Love0

108/2023 Njálsgata

Með

Árið 2023, þriðjudaginn 3. október, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 108/2023, kæra á afgreiðslu skrifstofu stjórnsýslu og gæða á umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar varðandi not kæranda af hluta lóðar sinnar fyrir bílastæði.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. september 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Njálsgötu 54, Reykjavík, þá ákvörðun Reykjavíkurborgar sem fram komi í tölvupósti frá sveitarfélaginu 22. ágúst 2023 um að synja honum um að nýta bílastæði á lóð Njálsgötu 54. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar. Er því ekki tilefni til að taka afstöðu til kröfu um frestun réttaráhrifa. Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 25. september 2023.

Málsatvik og rök: Á lóðinni Njálsgötu 54 stendur einbýlishús sem verið hefur í eigu kæranda í á þriðja áratug. Í greinargerð á uppdrætti gildandi deiliskipulags fyrir umrætt svæði frá árinu 2013 kemur fram að ekki sé gert ráð fyrir bílastæðum innan lóða.

Fyrir hönd byggingarfulltrúans í Reykjavík var kæranda 13. júlí 2023 sent bréf með yfirskriftinni „Efni: Njálsgata 54 – Óleyfisframkvæmd“. Kom þar fram að ábending hefði borist þess efnis að búið væri að útbúa innkeyrslu frá Njálsgötu inn á lóð nr. 54 við götuna, ásamt því að gulmerkja kant og almenn bílastæði í götu. Kæranda var gert að láta af akstri inn á lóðina og lagningu bifreiða og ennfremur að loka fyrir innakstur. Var kæranda veittur 14 daga frestur til að koma að andmælum sem hann og gerði. Þá kom fram að yrði þessum tilmælum ekki sinnt yrði tekin ákvörðun um framhald málsins með hliðsjón af ákvæðum  laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sem gæti falið sér að ráðist yrði í úrbætur á kostnað eiganda eða mælt fyrir um dagsektir.

Hinn 22. ágúst 2023 barst kæranda tölvupóstur frá starfsmanni á skrifstofu stjórnsýslu og gæða á umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar þess efnis að ítrekuð væri sú krafa að hann léti af akstri inn á lóðina og var um leið tilkynnt að borgaryfirvöld hygðust fjarlægja gulmerkingar af götunni og gangstéttarkanti. Um leið var leiðbeint um að ákvörðunin væri kæranleg til úrskurðarnefndar- umhverfis og auðlindamála ásamt því að hann gæti kannað hjá skipulagsfulltrúanum í Reykjavík hvort unnt væri að breyta deiliskipulagi og fá bílastæðin með því samþykkt.

Af hálfu kæranda er vísað til þess að hann hafi allt frá árinu 1989 nýtt hluta lóðar sinnar sem bílastæði. Reykjavíkurborg hafi ekki gert við það athugasemdir og starfsmenn borgarinnar gulmerkt kant gangstéttar fyrir framan bílastæðið, sem hann hafi þó í fyrstu merkt að eigin frumkvæði, og með því viðurkennt rétt kæranda til að nýta umræddan lóðarpart með þessum hætti.

Borgaryfirvöld vísa til þess að ekki virðist um það deilt að tvö bílastæði á lóð nr. 54 við Njálsgötu hafi aldrei verið samþykkt af byggingar- eða skipulagsyfirvöldum borgarinnar. Þá sé fyrirkomulag lóðarinnar ekki í samræmi við samþykkta uppdrætti, sbr. gr. 4.3.1. og 4.4.4. í byggingarreglugerð. Ljóst sé að óheimilt sé að leggja bifreiðum inn á einkalóð ef skipulag geri ekki ráð fyrir því. Staðsetning bílastæðanna á lóðinni sé á þann veg að tvö skáhallandi almenningsstæði í götu séu ónothæf.

Niðurstaða: Fjallað er um hlutverk byggingarfulltrúa sveitarfélaga í lögum nr. 160/2010 um mannvirki og felst það m.a. í því að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi. Annast þeir eftirlit með mannvirkjagerð sem fellur undir 1. og 2. mgr. 9. gr. laganna, þ.e. byggingarleyfisskyldum framkvæmdum sem ekki heyra undir Húsnæðis og mannvirkja­stofnun, en sveitarstjórn ber ábyrgð á að stjórnsýsla og eftirlit byggingarfulltrúa sé í samræmi við ákvæði laganna, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 160/2010.  Samkvæmt 55. og 56. gr. laganna hafa þeir, og eftir atvikum Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, heimildir til að beita þvingunarúrræðum.

Líkt og fram kemur í málavaxtalýsingu var kæranda með bréfi dags. 13. júlí 2023 gert að láta af akstri inn á lóð sína og tilkynnt um hugsanlega beitingu þvingunarúrræða. Var og vísað til gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 þar sem kveðið er á um aðgerðir til að knýja fram úrbætur og sem er um flest samhljóða 56. gr. laga nr. 160/2010. Áskorun skv. 1. mgr. 56. gr. mannvirkjalaga er liður í undirbúningi mögulegrar ákvörðunar um beitingu þvingunarúrræða skv. 56. gr. en felur ekki í sér lokaákvörðun um beitingu þeirra. Verður sú ákvörðun því ekki ein og sér borin undir úrskurðarnefndina, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Hin kærða afgreiðsla í máli þessu var í formi tölvupósts frá starfsmanni skrifstofu stjórnsýslu og gæða á umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar, sem ekki verður jafnað við afgreiðslu valdbærs stjórnvalds.

Af fyrirliggjandi gögnum verður ekki ráðið að tekin hafi verið ákvörðun af byggingar­fulltrúanum í Reykjavík um hugsanlega beitingu þvingunar­úrræða í sam­ræmi við ákvæði 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010. Liggur því ekki fyrir nein kæranleg ákvörðun í málinu sem bindur enda á málið í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

 Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.