Árið 2018, þriðjudaginn 19. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 88/2017, kæra á ákvörðun Orkustofnunar frá 14. júlí 2017 um að veita leyfi til leitar og rannsókna á málmum í Öxnadal, Hörgárdal og víðar á Tröllaskaga.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. ágúst 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Hallfríðarstaða í Hörgársveit, þá ákvörðun Orkustofnunar frá 14. júlí 2017 að veita leyfi til leitar og rannsókna á málmum í Öxnadal, Hörgárdal og víðar á Tröllaskaga. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Með bréfi, dags. 17. ágúst s.á., er barst nefndinni sama dag, kæra tilgreindir landeigendur á Tröllaskaga sömu ákvörðun Orkustofnunar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.
Þar sem hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verður síðargreinda kærumálið, sem er nr. 90/2017, sameinað máli þessu.
Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar. Er því ekki tilefni til að taka afstöðu til stöðvunarkröfu kærenda.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Orkustofnun 15. september 2017.
Málavextir: Með bréfi til Orkustofnunar, dags. 10. september 2014, sótti Iceland Resources ehf. um leyfi til leitar og rannsóknar á málmum á átta svæðum á Íslandi, m.a. í Öxnadal, Hörgárdal og víðar á Tröllaskaga. Við meðferð umsóknarinnar hjá Orkustofnun var umsækjanda leiðbeint um frekari meðferð umsóknar hans og barst stofnuninni uppfærð umsókn 8. mars 2015.
Með bréfum, dags. 17. og 18. maí 2016, óskaði Orkustofnun eftir umsögnum frá Náttúrufræðistofnun Íslands, Umhverfisstofnun og Veiðimálastofnun í samræmi við 4. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Einnig var óskað eftir umsögn forsætisráðuneytis í samræmi við 3. gr. laga nr. 58/1998 um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta. Loks var Akrahreppi, Akureyrarkaupstað, Dalvíkurbyggð, Eyjafjarðarsveit, Hörgársveit og Sveitarfélaginu Skagafirði kynnt umsóknin og þeim gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri varðandi hana.
Í umsögn Veiðimálastofnunar, dags. 19. maí 2016, kemur m.a. fram að rannsóknaraðili skuli gæta þess að hafa sem minnst áhrif á vatn, svo sem að grugga það upp. Verði vélar notaðar skuli hreinsa þær til að tryggt sé að skaðleg efni berist ekki í vatnið og takmarka skuli sýnatökusvæðið eins og kostur sé. Í umsögn Umhverfisstofnunar, dags. 20. maí 2016, kemur fram að stofnunin telur að leita eigi umsagnar stofnunarinnar aftur þegar ákvarðanir hafa verið teknar um staðsetningu og umfang kjarnaborana. Í umsögn forsætisráðuneytisins, dags. 1. júní 2016, kemur fram að ef kjarnaborun fer fram á svæðinu þarf að tilkynna þá framkvæmd til Skipulagsstofnunar falli sú framkvæmd undir lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Áður en rannsóknarleyfið verður framlengt telur ráðuneytið að gera þurfi betri grein fyrir afstöðu hlutaðeigandi sveitarfélaga á svæðinu til leitar og rannsókna á málmum, skipulagi á umræddum svæðum og hvernig fyrirhugaðar framkvæmdir samræmdust aðalskipulagi hlutaðeigandi sveitarfélaga. Í umsögn Náttúrufræðistofnunar, dags. 7. júní 2016, kemur fram að stofnunin geri ekki athugasemdir við áætlaðar yfirborðsrannsóknir en telur engu að síður að þær þurfi að gera með fullu samþykki réttra stjórnvalda þegar um er að ræða friðlýst svæði. Þá telur stofnunin að ekki eigi að heimila boranir án undangenginnar skoðunar á því hvar eigi að bora og að boranir eigi ekki að vera heimilaðar á friðlýstum svæðum eða svæðum sem til standi að friðlýsa. Sækja eigi sérstaklega um leyfi til borana, enda skipti staðsetning þeirra miklu máli, þó svo að í einhverjum tilfellum verði hægt að heimila boranir á tilteknum svæðum að undangenginni sérstakri úttekt. Í umsögn umhverfisráðs Dalvíkur, dags. 26. ágúst 2016, er lögð áhersla á að komi til framkvæmda í landi sveitarfélagsins fari ráðið fram á að umsóknaraðili sendi inn umsókn um framkvæmdaleyfi líkt og lög geri ráð fyrir. Aðrir umsagnaraðilar gera ekki athugasemdir við umsóknina.
Var umsækjanda gefinn kostur á að gera athugasemdir við framkomnar umsagnir og með bréfi, dags. 14. júní 2016, tilkynnti hann að engar athugasemdir væru gerðar.
Við frekari meðferð umsóknarinnar var ákveðið að nota reitakerfi Landmælinga Íslands við afmörkun leyfissvæða á landi. Orkustofnun hnikaði því lítillega öllum fjórum hnitum leyfissvæðisins, sbr. 2. gr. leyfisins, til að fella það að reitakerfinu. Við þá færslu minnkaði svæðið lítillega og er nú um 1.013 km2.
Orkustofnun veitti leyfi 14. júlí 2017 til handa umsækjanda, á grundvelli umsóknar hans frá 8. mars 2015, til leitar og rannsókna á málmum í Öxnadal, Hörgárdal og víðar á Tröllaskaga. Gildir leyfið til 15. júlí 2022 og tekur það til 1.013 km² svæðis. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.
Málsrök kærenda: Eigandi Hallfríðarstaða tekur fram að hann hafi umráðarétt yfir sinni jörð og valdi hin leyfða rannsóknarvinna raski á nýtingu jarðarinnar til búreksturs og ferðaþjónustu. Í leyfi Orkustofnunar hafi komið fram að Veiðimálastofnun hafi bent á að haft skuli samráð við landeigendur og að Orkustofnun taki undir það. Þetta ákvæði leyfisins sé of opið til túlkunar, enda hafi samráð ekkert lögfræðilegt gildi samkvæmt þessu orðalagi og ekki séu sett skýr skilyrði um það. Þó að leitað hafi verið umsagna hinna ýmsu hagsmunaaðila þá hafi ekkert verið rætt við þá sem stærstu hagsmunanna eigi að gæta á svæðinu, þ.e. landeigenda sem stundi ýmiskonar atvinnurekstur á svæðinu, s.s. búskap og ferðaþjónustu, sem leyfi þetta geti haft veruleg áhrif á.
Af hálfu annarra kærenda kemur fram að þeim hafi fyrst orðið ljós leyfisveitingin 9. ágúst 2017. Þeir hafi ekki haft nokkra vitneskju um að umsókn leyfishafa væri til meðferðar hjá Orkustofnun, en gögn sem birt séu með leyfinu á vef stofnunarinnar beri með sér að málarekstur fyrirtækisins til öflunar rannsóknar- og leitarleyfis nái allt aftur til ársins 2014 hið skemmsta. Enginn reki hafi verið gerður að því að kynna kærendum þessa umsókn eða að kynna fyrir þeim niðurstöðu Orkustofnunar um veitingu leyfisins. Orkustofnun sé stjórnvald og um stjórnsýslu stofnunarinnar gildi stjórnsýslulög nr. 37/1993, eftir því sem við eigi. Ein af grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins sé sett fram í 13. gr. laganna og varði rétt þeirra sem aðild eigi að máli til að tjá sig um efni þess áður en stjórnvald taki ákvörðun. Þá sé í 14. gr. kveðið á um skyldu stjórnvalds til að vekja athygli aðila máls á meðferð þess svo fljótt sem verða megi til að gefa honum kost á að tjá sig um efni þess.
Í 2. gr. stjórnsýslulaga segi um samspil við önnur lög að ákvæði annarra laga, sem hafi að geyma strangari málsmeðferðarreglur en stjórnsýslulög, haldi gildi sínu. Við meðferð þessa máls virðist Orkustofnun hins vegar hafa gengið út frá því að ákvæði laga nr. 57/1998, víki ákvæðum stjórnsýslulaga til hliðar, en í 4. mgr. 5. gr. þeirra sé kveðið á um að áður en leyfi sé veitt skuli leita umsagnar Umhverfisstofnunar, Náttúrufræðistofnunar Íslands og eftir atvikum Hafrannsóknarstofnunar. Þessi nálgun Orkustofnunar sé ekki í samræmi við tilgang og inntak laga nr. 57/1998, enda ljóst að þeim hafi ekki verið ætlað að draga úr þeirri réttarvernd sem stjórnsýslulög veiti. Þessu til stuðnings sé hægt að vísa til óáfrýjaðs dóms héraðsdóms Reykjavíkur nr. E-45/2005, sem fjalli um veitingu rannsóknarleyfis á grundvelli laga nr. 57/1998.
Vanræksla Orkustofnunar á að gæta andmælaréttar stjórnsýslulaga leiði síðan til þess að stofnunin geti vart hafa talist uppfylla þær skyldur sem á henni hvíli á grundvelli rannsóknarreglunnar svokölluðu, sem sett sé fram í 10. gr laganna.
Umþrætt leyfi gefi leyfishöfum víðtækar og lítt skilgreindar heimildir þegar komi að síðari stigum leitar og rannsóknar. Þannig sé engan vegin ljóst af leyfinu hvar, hvernig eða í hverjum mæli boranir eða aðrar framkvæmdir kunni að raska hagsmunum kærenda. Verði að telja að sé á annað borð ætlunin að veita leyfi til leitar og rannsókna á gulli og kopar, sem kærendur mótmæli, hefði verið eðlilegra að veita fyrst leyfi til yfirborðsrannsókna og taka síðar afstöðu til einstakra umsókna um leyfi til frekari rannsókna. Yrðu þær rannsóknir þá takmarkaðar við minni svæði og bundnar skilyrðum sem nauðsynleg væru til að hagsmuna allra viðkomandi væri sem best gætt. Það leyfi sem veitt hafi verið gæti þessa í engu og fari því í bága við ákvæði 12. gr. stjórnsýslulaga um meðalhóf.
Í lögum nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði segi í 33. gr. að sérhver framkvæmd í eða við veiðivatn, allt að 100 metrum frá bakka, sem áhrif geti haft á fiskigengd þess, afkomu fiskistofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatnsins að öðru leyti, sé háð leyfi Fiskistofu. Gögn þau sem fylgi hinu umþrætta leyfi beri ekki með sér að leitað hafi verið til Fiskistofu í aðdraganda útgáfu þess, þrátt fyrir að hún sé lögboðinn umsagnaraðili.
Í leyfi Orkustofnunar sé vísað til 4. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Segi þar að Orkustofnun geti heimilað rannsóknir og leit að auðlindum í jörðu. Af sjálfu leiði að sá sem hlutist til um að sér verði veitt leyfi til rannsóknar og leitar að góðmálmum í jörðu geri það í þeirri von að honum verði veitt leyfi til nýtingar beri erfiði hans árangur. Þegar að nýtingu komi séu lögin skýr um að sjónarmið um þjóðhagslega hagkvæmni séu að leiðarljósi, sbr. athugasemdir og greinargerð sem fylgt hafi með frumvarpinu sem orðið hafi að tilvísuðum lögum. Það sé skoðun kærenda að erfitt sé að fella sjónarmið um þjóðhagslega hagkvæmni að leyfisveitingu þessari. Ekki hafi orðið vart við að tilfinnanlegur skortur væri á góðmálmum þeim hérlendis sem um ræði. Sé hér fremur um að ræða möguleika viðkomandi fyrirtækis til að auðgast á vinnslu málmanna í framtíðinni og þá á kostnað kærenda, þar sem ljóst sé að möguleg námuvinnsla kunni verulega að skerða möguleika þeirra til nýtingar lands sem nú sé undirstaða þeirra lífsviðurværis.
Samkvæmt 31. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd sé óheimilt að aka utan vega og sé slík háttsemi refsiverð skv. 9. gr. laganna. Undanþága vegna rannsókna gildi aðeins ef nauðsyn krefji, enda sé ekki unnt að vinna viðkomandi störf á annan hátt. Ekkert liggi fyrir um að unnt sé að vinna rannsóknirnar án þess að fara með vélknúin ökutæki utan vega á landi kærenda. Gangi hið umþrætta leyfi gegn settum lögum að því leyti sem það heimili för leyfishafa með rannsóknarbor á fjór- og sexhjólum um lönd kærenda.
Þá hafi Orkustofnun verið óheimilt að gefa út hið umþrætta leyfi nema áður lægi fyrir ákvörðun Skipulagstofnunar skv. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum um það hvort djúpboranir þær er fælust í leyfinu bæri að umhverfismeta, að öllu leyti eða á tilteknum svæðum, þar sem þær fælu í sér umtalsverð umhverfisáhrif. Yrði það niðurstaðan þyrfti einnig að liggja fyrir álit stofnunarinnar á áhrifum á umhverfið, sbr. 11. gr. laganna.
Kærendur bendi á að staðsetning framkvæmdar sé eitt þeirra atriða sem lögbundið sé að taka tillit til af hálfu Skipulagsstofnunar við ákvörðun um það hvort framkvæmd skuli umhverfismeta. Innan þess svæðis, sem afmarkað sé með leyfinu, hafi tæplega 2.400 ha svæði verið friðað skv. lögum um náttúruvernd, sbr. auglýsingu nr. 534/2007 um fólkvanginn í Hrauni. Leyfisvæðið nái yfir lítinn hluta friðlandsins á Glerárdal, sem friðlýst hafi verið 2016, og það nái yfir 1.600 ha svæði þar sem málsmeðferð sé í gangi skv. náttúruverndarlögum til friðlýsingar, sbr. auglýsingu Umhverfisstofnunar frá 28. febrúar 2014 um fyrirhugaða friðlýsingu Hóladals og Hólahóla.
Málsrök Orkustofnunar: Af hálfu Orkustofnunar er bent á að með 4. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu hafi verið staðfest að stjórnvöldum sé gert kleift að hafa frumkvæði að leit og rannsóknum á auðlindum í jörðu og heimila það öðrum með útgáfu rannsóknarleyfis, en svo sé leyfi til leitar og rannsóknar nefnt í frumvarpinu. Gert sé ráð fyrir því að heimildir Orkustofnunar nái bæði til landssvæða utan eignarlands og innan. Á þessari reglu sé þó undantekning fari leit eða rannsókn fram á vegum landeiganda. Þá þurfi ekki leyfi Orkustofnunar. Orkustofnun bendi á að ákvæðið feli í sér annars vegar mun á leit og rannsóknum án verulegra framkvæmda og hins vegar á rannsóknum sem feli í sér verulegar framkvæmdir sem nauðsynlegt sé að skilyrða með einum eða öðrum hætti.
Andmælaregla stjórnsýsluréttarins geri ráð fyrir því að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald taki ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Samkvæmt hinni kærðu ákvörðun sé gert ráð fyrir leit án verulegs jarðrasks eða framkvæmd samkvæmt ótvíræðri heimild laga nr. 57/1998 utan eignarlands og innan. Rannsóknarleyfi samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna feli í sér heimild til þess að leita að viðkomandi auðlind á tilteknu svæði á leyfistímanum, rannsaka umfang, magn og afkastagetu hennar og fylgja að öðru leyti þeim skilmálum sem tilgreindir séu í lögum þessum og Orkustofnun telji nauðsynlega. Meðal þeirra skilmála sem kveðið sé á um í leyfinu og fjallað sé um í fylgibréfi þess sé að leitarsvæðið verði afmarkað til frekari rannsókna, leiði leitin til þess. Þá gæti eftir atvikum komið til frekari rannsókna sem hafi í för með sér umtalsvert jarðrask og/eða verulegar framkvæmdir, s.s. boranir, sprengingar og gerð námuganga, sem leyfishafa beri að senda Orkustofnun áætlun um, sbr. 4. gr. leyfisins, og lýsingu á fyrirhuguðum framkvæmdum í því skyni.
Að mati Orkustofnunar, með vísan til ákvæða stjórnsýsluréttarins, ætti aðili máls, eins og landeigandi, að eiga kost á að tjá sig um efni slíkra rannsókna í landi hans áður en stjórnvald taki ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljósalega óþarft, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við þær aðstæður beri Orkustofnun, svo fljótt sem því verði við komið, að vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrir fram, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga, og gefa honum jafnframt kost á að koma á framfæri sínum athugasemdum, sjónarmiðum og andmælum, sbr. 13. gr. laganna. Þar sem leitin takmarkist einungis við sýnatöku, sem hafi í för með sér óverulegt rask, hefðu andmæli landeigenda, eða annarra aðila máls sem ætla megi að hafi átt lögvarinna hagsmuna að gæta, ekki leitt til höfnunar á rannsóknarleyfinu, því það feli, eins og áður segi, í sér leit og rannsóknir á auðlindum landsins samkvæmt ákvæðum laga nr. 57/1998. Það sé einnig í samræmi við hlutverk Orkustofnunar að afla gagna um slíkar auðlindir. Þá beri að geta þess að lög nr. 57/1998 kveði á um að leita skuli umsagnar Umhverfisstofnunar, Náttúrufræðistofnunar Íslands og eftir atvikum Hafrannsóknarstofnunar áður en rannsóknarleyfi sé veitt, sbr. 4. mgr. 5. gr. laganna.
Aðilar máls, þ.m.t. landeigendur, séu ekki umsagnaraðilar samkvæmt lögum nr. 57/1998 og að mati Orkustofnunar sé bersýnilega óþarft, sbr. lokamálsl. 13. gr. stjórnsýslulaga, að kalla eftir andmælum þeirra þar sem andmælin hefðu ekki leitt til þess að leitin færi ekki fram eða að gengið væri gegn lögvörðum hagsmunum þeirra. Finnist hins vegar auðlind innan eignarlands sé bæði rétt og skylt að upplýsa landeiganda um slíkan fund og lögvarða hagsmuni hans. Þá fyrst sé tímabært að gæta andmælaréttar hans við frekari og umfangsmeiri rannsóknir. Þannig komi fram í umsögn Umhverfisstofnunar að aftur eigi að leita umsagnar stofnunarinnar þegar upplýsingar liggi fyrir um staðsetningu kjarnahola og umfang borana. Að mati Orkustofnunar eigi slíkt einnig við um aðila máls, þ.m.t. landeigendur, kærendur í máli þessu, sbr. 14. og 13. gr. stjórnsýslulaga.
Bent sé á að í leyfinu felist hvorki heimild til nýtingar á málmum sem kunni að finnast né fyrirheit um slík leyfi, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1998. Útgáfa leyfisins sé í samræmi við hlutverk Orkustofnunar og muni niðurstöður rannsókna gagnast því hlutverki. Orkustofnun hafi leitað lögbundinna umsagna og kynnt umsóknina fyrir viðkomandi sveitarfélögum. Það hafi verið mat stofnunarinnar að umsóknin hafi verið tæk til málsmeðferðar að virtum ákvæðum um auðlindanýtingu, almennum lögskýringarreglum, svo og meginreglum laga nr. 57/1998 og eðli máls. Þá sé bent á að með vísan til 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 þurfi að afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiriháttar framkvæmda sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breytingum lands með jarðvegi eða efnistöku og annarra framkvæmda sem falli undir lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Rannsóknir sem slíkar, á grundvelli laga nr. 57/1998, séu hvorki matsskyldar framkvæmdir samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum né tilkynningarskyldar til Skipulagsstofnunar samkvæmt þeim lögum. Kjarnaboranir vegna málmleitar falli ekki undir ákvæði gr. 2.06 í 1. viðauka laganna. Við slíkar kjarnaboranir skuli rannsóknarleyfishafi afla starfsleyfis hjá viðkomandi heilbrigðisnefnd, sbr. gr. 10.4 í reglugerð nr. 785/1999, fylgiskjal 2, eins og tekið sé fram í hinu kærða leyfi.
Málatilbúnaður kærenda, málsástæður og lagarök byggi á því að rannsóknarleyfið sé allt að því sjálfstætt framkvæmdaleyfi á mats- og skipulagsskyldum framkvæmdum samkvæmt lögum sem hin kærða ákvörðun byggi ekki á og að ekki hafi verið gætt andmælaréttar. Vísað sé til óáfrýjaðs dóms héraðsdóms Reykjavíkur nr. E-45/2005, þar sem fallist sé á að reglur um andmælarétt landeigenda hafi ekki verið virtar. Hafi þar verið um að ræða rannsóknarleyfi sem iðnaðarráðherra hafi gefið út vegna jarðhitaleitar á Reykjahlíðarsvæðinu, m.a. til jarðborana í eignarlandi. Andmælaréttar aðila máls hafi þar ekki verið gætt en rannsóknarleyfið hafi m.a. gert ráð fyrir umtalsverðu jarðraski og borunum. Orkustofnun bendi á að stofnunin taki og hafi tekið mið af ákvæðum stjórnsýsluréttarins við leyfisveitingar og gætt að andmælarétti málsaðila í samræmi við niðurstöðu dómsins þegar fyrir liggi hver hin raunverulega rannsóknaráætlun sé sem mögulega hefði í för með sér umtalsvert jarðrask.
Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á nema í tilteknum undantekningartilvikum sem þar eru greind. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum, þar sem áskilið er að kærandi eigi beina einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Í máli þessu er deilt um ákvörðun Orkustofnunar frá 14. júlí 2017 um að veita leyfi til leitar og rannsókna á málmum í Öxnadal, Hörgárdal og víðar á Tröllaskaga. Einn kærenda er eigandi jarðarinnar Búrfells í Dalvíkurbyggð. Samkvæmt þeim gögnum og kortum sem fyrir liggja þá er sú jörð utan rannsóknarsvæðis hins kærða leyfis. Lögmanni kæranda var gefinn kostur á að færa fram frekari rök fyrir meintum lögvörðum hagsmunum kærandans en sá rökstuðningur hefur ekki borist. Verður kærumáli þessu því vísað frá hvað hann varðar. Aðrir kærendur eru ýmist landeigendur jarða innan þess svæðis sem leyfið tekur til eða telja þar til óbeinna eignarréttinda.
Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu gefur Orkustofnun út rannsóknarleyfi til rannsóknar og leitar að auðlindum í jörðu, en um veitingu leyfis, efni þess og afturköllun fer nánar eftir VIII. kafla laganna, sbr. og 1. mgr. 5. gr. þeirra. Landeiganda eða umráðamanni lands er skylt að veita rannsóknarleyfishöfum óhindraðan aðgang að eignarlandi því sem í hlut á, sbr. 1. mgr. 26. gr. nefndra laga, og skv. 2. mgr. ákvæðisins ber landeiganda eða umráðamanni skv. 1. mgr. að hlíta hvers konar afnotum af landi, takmörkun á umráðarétti og óþægindum sem nauðsynleg eru vegna rannsóknar í samræmi við viðkomandi leyfi. Loks getur landeigandi krafist bóta vegna tjóns sem hann verður sannanlega fyrir af m.a. rannsóknum á auðlind innan eignarlands vegna röskunar eða skemmda á landi og mannvirkjum og náist ekki samkomulag um bætur skal ákveða þær með eignarnámsmati, sbr. 28. gr. laganna.
Af framangreindum lagaákvæðum er ljóst að þegar að rannsókn og leit að auðlindum í jörðu fer fram verða landeigendur að þola ákveðnar takmarkanir á eignarrétti sínum hvað varðar umráð og afnot eigna sinna. Í lögum nr. 57/1998 er fjallað um veitingu leyfis, efni þess og afturköllun, en að öðru leyti verður Orkustofnun við málsmeðferð sína, rétt eins og stjórnvöld almennt, að fara að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og viðhafa vandaða stjórnsýsluhætti. Felst í því m.a. að veita skal landeigendum tækifæri til að koma að athugasemdum sínum í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga.
Óumdeilt er að kærendum var ekki veittur réttur til andmæla við málsmeðferð hins kærða leyfis í samræmi við framangreint. Þrátt fyrir ótvíræð ákvæði laga nr. 57/1998 um þær takmarkanir sem landeigendur verða að þola og áður greinir er ekki hægt að fallast á að við útgáfu rannsóknarleyfa sé almennt augljóslega óþarft að gæta andmælaréttar þeirra vegna ákvæða lokamálsliðar 13. gr. stjórnsýslulaga. Hefði Orkustofnun því verið rétt að leita eftir afstöðu þeirra sem til réttar telja yfir fyrirhuguðu rannsóknarsvæði.
Hið kærða leyfi felur samkvæmt 2. gr. laga nr. 57/1998 í sér heimild fyrir leyfishafa til leitar og rannsóknar á málmum, með sérstaka áherslu á gull og kopar, á tilteknu leitar- og rannsóknarsvæði í Öxnadal, Hörgárdal og víðar á Tröllaskaga. Nánar tiltekið heimilar leyfið leit að málmum á yfirborði ásamt rannsókn á útbreiðslu, magni og efniseiginleikum málma á leitar- og rannsóknarsvæðinu. Réttindi og skyldur leyfishafa eru tíundaðar í þessu sambandi og skal leyfishafi m.a. gæta þess að valda hvorki mönnum, munum né búpeningi hættu eða skaða, valda eins litlu raski og kostur er og, svo sem kostur er, skal hann skilja við leitar- og rannsóknasvæðið í sama ásigkomulagi og áður en leit og rannsóknir hófust. Þá tekur leyfið einnig til heimildar til kjarnaborana á afmörkuðum svæðum innan svæðisins, að undangengnu frekara mati á leitar- og rannsóknaráætlun umsækjanda fyrir þau svæði sem hann vill rannsaka nánar. Er tekið fram í leyfinu að komi til þeirra rannsókna muni Orkustofnun af því tilefni senda beiðni um frekara mat til lögboðinna umsagnaraðila, sbr. 4. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1998, og annarra aðila eftir atvikum. Nánar er fjallað um leitar- og rannsóknaaðferðir í fylgibréfi Orkustofnunar til leyfishafa, dags. 14. júlí 2017. Þar kemur m.a. fram að Umhverfisstofnun telji að yfirborðsrannsóknir muni ekki fela í sér rask. Einnig er rakið það álit umsagnaraðila að sérstaklega skuli sækja um leyfi til borana og afla umsagna að nýju þegar upplýsingar um staðsetningu kjarnahola og umfang borana liggi fyrir, sem og viðbrögð leyfishafa þess efnis að hann geri ekki athugasemdir við umsagnirnar. Þá kemur fram í bréfinu að Orkustofnun hafi brugðist við umsögnum á þá leið að setja inn í leyfið það ákvæði sem að framan er rakið um frekara mat vegna kjarnaborana. Verður að öllu þessu virtu að leggja þann skilning í orðalag hins kærða leyfis að heimild leyfishafa til kjarnaborana sé bundin því skilyrði að sérstök ákvörðun verði tekin þar um af Orkustofnun þegar fyrir liggi hvar fyrirhugaðar rannsóknarboranir muni eiga sér stað og umsagnir þar að lútandi, bæði þær umsagnir sem lög mæla fyrir um og aðrar eftir því sem við á. Yrði slík heimild veitt til kjarnaborana í landi kærenda, eða þar sem þeir telja til réttar, verður að gera ráð fyrir því að þeim verði á því stigi veittur andmælaréttur. Með hliðsjón af því og þar sem ekki verður fram hjá því litið að yfirborðsrannsóknir þær sem að er stefnt eru ekki viðurhlutamiklar, verður það ekki talið leiða til ógildingar hins kærða leyfis að andmælaréttur kærenda var ekki virtur við undirbúning þess.
Skal og á það bent að eins og fram kemur í rannsóknarleyfinu þá er leyfið og framkvæmdir á grundvelli þess háð öðrum gildandi lögum, s.s. ákvæðum laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Setti Orkustofnun það sem skilyrði að akstur utan vega verði ekki leyfður nema í sérstökum tilfellum, notast skuli við sérútbúna bíla eða fjórhjól, sem og að þess skuli gætt að land sé nægjanlega þurrt til að ekki verði skemmdir á gróðri. Verður ekki annað séð en að téð skilyrði séu til þess fallin að ná markmiðum náttúruverndarlaga, sem að auki heimila í ákveðnum tilvikum akstur utan vega, s.s. vegna rannsókna, sbr. 2. mgr. 31. gr. laganna. Þá undanþiggur útgáfa rannsóknarleyfisins leyfishafa ekki frá því að afla annarra þeirra leyfa sem önnur lög kveða á um. Þannig þarf eftir atvikum að koma til önnur ákvörðun áður en rannsóknarboranir geta hafist, s.s. ákvörðun um veitingu starfsleyfis skv. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Loks verður ekki talið að sjónarmið um þjóðhagslega hagkvæmni komi til skoðunar fyrr en við undirbúning útgáfu nýtingarleyfis, verði um slíkt að ræða, sbr. 1. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1998.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kröfum kæranda að Búrfelli, Dalvíkurbyggð, er vísað frá úrskurðarnefndinni.
Hafnað er kröfu annarra kærenda um ógildingu á ákvörðun Orkustofnunar frá 14. júlí 2017 um að veita leyfi til leitar og rannsókna á málmum í Öxnadal, Hörgárdal og víðar á Tröllaskaga.
____________________________________
Nanna Magnadóttir (sign)
______________________________ _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir (sign) Ásgeir Magnússon (sign)
