Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
jan 09
Love0

1/2008 Úrskurður vegna kæru Þyrluþjónustunnar gegn Umhverfissviði Reykjavíkurborgar.

Með

Mál nr. 1/2008.

Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.

Ár 2008, miðvikudaginn 18. júní kom nefnd skv. 31.gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Suðurlandsbraut 6 í Reykjavík.  Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Guðrún Helga Brynleifsdóttir.

Fyrir var tekið mál nr. 1/2008 Þyrluþjónustan, Fluggörðum 23, Reykjavík hér eftir nefndur kærandi gegn Umhverfissviði Reykjavíkurborgar, Skúlagötu 19, Reykjavík , hér eftir nefnt kærði.

Í málinu er kveðinn upp svofelldur

 úrskurður:

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags 18. janúar 2008 kærði Þyrluþjónustan ákvörðun Umhverfissviðs Reykjavíkurborgar, frá 18. október 2007 að stöðva alla starfssemi Þyrluþjónustunnar.

Er gerð sú krafa af hálfu kæranda að ákvörðuninni verði hnekkt.

Þá er þess krafist að kærða verði gert að greiða kæranda hæfilegan kostnað af því að halda upp kærunni.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

1.      Stjórnsýslukæra dags. 18.01.2008 ásamt fylgiskjölum.

2.      Athugasemdir kærða dags. 18.02.2008.

3.      Athugasemdir kæranda dags. 10.03.2008.

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II.    Málsmeðferð

Framangreind kæra barst úrskurðarnefnd 18. janúar 2008.  Kæruheimild er í 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998.

III. Málsatvik

Með bréfi dags. 18.10.2007 til Flugstoða ehf. krafðist kærði stöðvunar á allri starfsemi Þyrluþjónustunnar ehf.  í Fluggörðum.  Í bréfinu kemur fram krafa um að stöðvun taki gildi eigi síðar en 1. nóvember 2007.

Með stjórnsýslukæru dags. 18.01.2008 kærði kærandi, Þyrluþjónustan ehf.  framangreinda ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar.

Kærða var með bréfi dags. 25.01.2008 gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 21.02.2008.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærða með bréfi dags. 27.02.2008 og bárust athugasemdir þann 10.03.2008.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi segir málavexti vera þá að kærandi hafi allt frá árinu 1989 rekið flugþjónustu með þyrlum frá Reykjavíkurflugvelli.  Félagið hafi lengst af haft aðstöðu við vestanverða norður-suður braut flugvallarins, við Skerjafjörðinn.  Þessi aðstaða hafi verið ófullnægjandi.  Félagið tryggði sér því aðstöðu í vestasta hluta Fluggarða, norður af Flugstöð FÍ og byggði þar upp starfsaðstöðu.  Félagið byggði sjálft akstursbraut fyrir flugvélar og lendingarpall fyrir þyrlur sem það hefur í rekstri.  Þessi framkvæmd segir kærandi að hafi verið í fullu samráði við Flugmálastjórn og flugvallaryfirvöld.  Kærandisegir að Flugvélaverkstæði Reykjavíkur starfi skv. starfsleyfi Umhverfissviðs Reykjavíkurborgar, en flugrekstur sé aftur á móti ekki leyfisskyld starfsemi hvað umhverfissviðið varðar.

Kærandi segir að haustið 2006 hafi komið í ljós að óánægju gætti meðal íbúa í nálægu hverfi, sem töldu að aukinn hávaði bærist frá flugvellinum vegna flugtaka og lendinga þyrla á þyrlupalli félagsins.   Félagið lýsti þegar vilja gagnvart Flugmálastjórn að flytja aðstöðu sína á annað svæði á flugvellinum enda fengi félagið úthlutað aðstöðu til uppbyggingar.

Kærandi segist hafa haft af því spurnir að Umhverfissvið Reykjavíkurborgar hefði haft uppi athugasemdir í framhaldi af kvörtunum íbúanna.  Engum erindum hafi þó verið beint til kæranda heldur hafi Umhverfissvið alfarið beint athugasemdum sínum að yfirvöldum flugvallarins og Flugmálastjórn.  Engar rannsóknir munu heldur hafa farið fram á hávaða frá starfseminni eða hvort hann væri meiri en frá annarri flugstarfsemi í næsta nágrenni.  Flugmálastjórn staðfesti í erindi til samgönguráðuneytisins vegna umræddra kvartana að starfsemi Þyrluþjónustunnar væri í fullu samræmi við gildandi reglur og heimildir, sbr. fylgiskj. 3.

Kærandi hafði af því spurnir, að Umhverfissvið Reykjavíkurborgar setti Flugstoðum ehf., rekstraraðila flugvallarins, frest til að skila inn tímasettum áætlunum um flutning á starfsemi kæranda.   Þar sem kærandi hafði lýst vilja til að byggja upp aðstöðu á öðrum stað á flugvellinum leit kærandi svo á að í þessum bréfaskiptum fælist þrýstingur á flugvallaryfirvöld að finna slíka lausn svo byggja mætti upp á öðum stað.

Kærandi segir að skemmst sé frá því að segja að flugvallaryfirvöld hafa ekki boðið Þyrluþjónustunni ehf. neina úrlausn á að byggja upp á öðrum stað á flugvellinum.  Hins vegar hafi afskipti Umhverfissviðs orðið til þess að breyta afstöðu Flugmálastjórnar til starfseminnar.  Hafi stofnunin kosið að endurmeta áhættu af flugtaki og lendingum þyrla á athafnasvæði kæranda og miða þá við aðra staðla en áður var gert.  Jafnframt hafi verið breytt reglum, þannig að akstur þyrla, einna flugvéla, er bannaður innan Fluggarða, þar sem kærandi byggði upp starfsemi sína í góðu samráði við flugvallaryfirvöld fyrir aðeins tveimur árum.

Kærandi telur raunar augljóst að breytt afstaða Flugmálastjórnar og sértækar ráðstafanir sem til þess eru sýnilega ætlaðar að hindra hvers kyns umferð þyrla á athafnasvæði félagsins, sé til komin fyrir þrýsting frá kærða.  Ákvarðanir Flugmálastjórnar um málið hafa þegar verið kærðar til samgönguráðuneytis í samræmi við ákvæði laga þar um og eru eðlilega ekki tilefni til umfjöllunar kærunefnda.

Það er hins vegar ákvörðun kærða, sem birt er í bréfi til Flugstoða ehf. dags. 18. október sl. undir yfirskriftinni:  Stöðvun starfsemi Þyrluþjónustunnar í Fluggörðum.

Í bréfinu er rakið að kærði hafi gefið Flugstoðum endurtekna fresti til að finna Þyrluþjónustunni nýtt aðsetur á flugvallarsvæðinu, þar sem starfsemin ylli ekki auknu ónæði í íbúðarbyggð.  Engar áætlanir þar um hafi þó verið lagðar fram og ekki hafi verið óskað eftir frekari fresti.   Þá er vísað til ákvæða í hávaðareglugerð nr. 933/1999, 9. gr. C – lið, þar sem segir að flugvöll megi ekki staðsetja eða breyta þannig að heilsuspillandi hávaði hljótist af, eða truflun á einkalífi manna, vinnufriði eða næturró.  Með vísan til þessa ákvæðis krefst kærði þess

,,að öll starfsemi Þyrluþjónustunnar í Fluggörðum verði stöðvuð enda brjóti flutningur starfseminnar á þennan stað gegn ákvæðum starfsleyfis, ákvæðum hávaðareglugerðar og auk þess uppfyllir starfsemin ekki öryggiskröfur. Skal stövun starfsemi taka gildi eigi síðar en 1. nóvember nk.”

Þann 1. nóvember tók síðan gildi bann við flugtökum, lendingum og loftakstri þyrla fyrir framan flugskýli kæranda.

Kærandi bendir á að hin kærða ákvörðun beinist einvörðungu að kæranda en ekki þeim, sem tilkynnt var um hana og áður hafði verið í samskiptum við Umhverfissviðið.   Hann hafi því í reynd verið aðili máls, sem kærði hefði átt að gefa formlega kost á að tjá sig um það álitaefni sem uppi var, sbr. skýr ákvæði 13. gr. stjórnsýlulaga nr. 37/1993.  Honum var heldur ekki tilkynnt um ákvörðun Umhverfisstofu um stöðvun starfsemi hans, þvert á skýr fyrirmæli 20. gr. sömu laga.  Þá fól ákvörðunin í sér brýnt brot á rannsóknarreglu stjórnsýslulaganna, sbr. 10. gr. sömu laga, s.s. ákvörðunin er úr garði gerð.  Engin rannsókn var gerð á því, hvaða starfsemi kærandi hefur með höndum á starfsstöð sinni í Fluggörðum en allt að einu ákvað Umhverfissvið að  ,,öll starfsemi Þyrluþjónustunnar” skyldi stöðvuð.

Hin kærða ákvörðun hafi ennfremur falið í sér gróft brot á meðalhófsreglu stjórnsýslulaganna, sbr. 12. gr. nefndra laga, þar sem augljóst er að ákvörðun um að banna alla starfsemi tiltekins fyrirtækis, jafnt hvers kyns flugrekstur sem og skrifstofuhald og annað það sem fellur undir starfsemi félagsins.  Engin rök af nokkrum toga standa til slíkrar ákvörðunar enda styðst slík ákvörðun að mati kæranda ekki við neinar lagaheimildir.   Eru enda engin rök færð fram fyrir því að stöðva þurfi alla starfsemi kæranda og felst raunar í því sjálfstætt brot á grunnreglum stjórnsýslulaganna.   Væri tilefni afskipta Umhverfissviðs að takmarka hávaða og truflun fyrir nágranna flugvallarins,  s.s. ráða má af bréfinu að hafi verið aðalatriði málsins, hefði mátt ná verulegum árangri í því efni með allt öðrum og vægari úrræðum.  Kæranda var ekki gefinn kostur á koma ábendingum eða tillögum um það efni á framfæri.  Er það einnig brot á grunnreglum stjórnsýslulaganna.

Kærandi bendir á að ákvörðun kærða sé svo fjarstæðukennd að engum hafi í reynd enn dottið í hug að framfylgja henni með valdboði. Þótt ákvörðun Flugmálastjórnar um bann við flugtökum og lendingum sé augljóslega tekin undir áhrifum af þrýstingi Umhverfissviðsins, þá er það sjálfstætt mál, sem er í kæruferli á öðrum vettvangi.  Ákvörðunin um bann við allri starfsemi kæranda á starfsstöð þess stendur hins vegar enn og veldur félaginu áhættu og verulegum óþægindum.  Ákvörðunin felur í sér óvenju margþætt og gróft brot á öllum helstu grunnreglum góðrar stjórnsýslu.  Því er óhjákvæmilegt að kæra hana og krefjast þess að hún verði ógilt.

Kærandi segir umsögn kærða um stjórnsýslukæru kæranda efnislega grundvallaða á tveimur málsástæðum.  Í fyrsta lagi því, að ákvörðunin hafi verið að engu hafandi enda hafi engin tilraun verið gerð til að framfylgja henni.  Í annan stað, að ákvörðun um stöðvun á ,,allri starfsemi” félagsins hafi í raun ekki komið kæranda við, þar sem Flugstoðir ehf. sé sá aðili, sem ákvörðunin hafi beinst gegn sem starfsleyfishafa flugvallarins.

Kærandi segir að gögn málsins sýni glögglega, að kærði hafi tekið stjórnvaldsákvörðun um það að stöðva bæri alla starfsemi kæranda og beindi þeirri ákvörðun til aðila sem stofnunin taldi sýnilega fær um að knýja á um að eftir ákvörðuninni væri farið.    Ákvörðunin var til þess fallin að hafa úrslitaáhrif um rekstrargrundvöll félagsins.   Krafa um stöðvun á ,,allri starfsemi” kæranda stendur óhögguð og það eins þótt henni hafi ekki verið framfylgt skv. efni sínu.

Ákvörðun kærða og krafa um stöðvun á allri starfsemi Þyrluþjónustunnar stendur hins vegar óhögguð og er háð öllum sömu annmörkum og þegar hún var tekin.

Kærði segir að í grunnreglum stjórnsýsluréttarins felist vernd einstaklinga og lögaðila gagnvart ólögmætum yfirgangi stjórnvalda.   Af þeim reglum leiðir, að ákvörðun stjórnvalds sem hefur fyrst og fremst áhrif á hagsmuni tiltekins lögaðila verður ekki tekin undir þeim formerkjum, að viðkomandi hafi ekki stöðu aðila máls gangvart stjórnvaldinu, á þeim grunvelli einum að stjórnvaldið kjósi að beina ákvörðunum sínum og þvingunaraðgerðum að þriðja aðila.

V. Málsástæður og rök kærða

Kærði, Umhverfis- og samgöngusvið Reykjavíkurborgar, gerir þá kröfu að málinu verði vísað frá vegna aðildaskorts kæranda og þess að kærð er ákvörðun sem aldrei tók gildi eða kom til framkvæmdar.  Kærði segir að markmið kærunnar sé að ógilda ákvörðun sem aldrei tók gildi.  Kærði segir málavexti vera þá að um langan tíma hafi borist kvartanir íbúa í Litla Skerjafirði vegna hávaða frá þyrluflugi á vegum kæranda. Rekstraraðila Reykjavíkurflugvallar sem er Flugstoðir ehf. var gerð grein fyrir kvörtununum og hann krafinn úrbóta.  Kærði leggur áherslu á að það er rekstraraðilinn Flugstoðir ehf. sem hefur starfsleyfi til reksturs Reykjavíkurflugvallar og ber alla ábyrgð á starfsemi flugvallarins gagnvart eftirlitsaðila.  Rekstraraðilanum og starfsleyfishafnaðum  var veittur ítrekaður frestur til úrbóta vegna hávaða frá þyrluflugi og var að lokum kynnt sú ákvörðun kærða að stöðva alla starfsemi Þyrluþjónustunnar.

Kærði tekur fram að aldrei kom til stöðvunar rekstrarins af hálfu kærða heldur var starfsemin stöðvuð af þar til bærum aðilum að flugöryggisástæðum.  Ákvörðun Umhverfissviðs um stöðvun starfsemi tók því aldrei gildi þar sem starfsemin hafði verið stöðvuð áður en til hennar kom.

Í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir með síðari breytingum er að finna ákvæði um kæruheimild til úrskurðarnefndar skv. 31. gr. sömu laga.  Þar er ekki beinlínis kveðið á um kæruaðild heldur aðeins kveðið á um að komi upp ágreiningur um ákvarðanir yfirvalda megi kæra þá ákvörðun.  Í sömu lögum er síðan vísað beint til stjórnsýslulaga sem gilda skulu um framkvæmd laganna sbr. 30. gr. þeirra en þar er kveðið á um að fara skuli að ákvæðum stjórnsýslulaga við beitingu þvingunarúrræða skv. VI kafla laganna. Eðli máls samkvæmt verður því að fara að stjórnsýslulögum þegar ákvæði skortir í sérlög um kæruheimildir og kæruaðild.  Skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds.  Í 2. mgr. 26 .gr. er hins vegar kveðið á um að ákvörðun sem ekki bindur enda á mál, verði ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt.  Í hinu kærða tilviki Þyrluþjónustunnar hefur málið ekki verið til lykta leitt af hálfu umhverfissviðs, heldur af öðru stjórnvaldi og á öðrum forsendum, en eru á færi kærða skv. l. um hollustuhætti og mengunarvarnir.  Kærunni sé því beint að röngum aðila.

Samkvæmt 1. nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir ber starfsleyfishafi ríkar skyldur til að framfylgja og fara að útgefnu starfsleyfi.  Eftirlitsaðilar hafa sömuleiðis ríkar heimildir til að grípa inn í mál og þvinga starfsleyfishafa til aðgerða eða aðgerðaleysis.  Ekki eru beinar heimildir nema í undantekningatilvikum til að beina aðgerðum að öðrum aðila en starfsleyfishafa og þá eingöngu í þeim tilvikum að ekki sé um að ræða starfsleyfisskylda starfsemi og því engum starfsleyfishafa til að dreifa.  Í máli þessu hefur kærði beint kröfum sínum og átt samskipti við  starfsleyfihafann Flugstoðir ehf.  og ekki beint kröfum sínum beint til kæranda.  Kærandi og starfsleyfishafi hafi saman reynt að vinna að lausn málsins en án árangurs.  Að þeirri vinnu hefur kærði enga aðkomu.  Samkvæmt þessu hafi kærði því ekki heimild til að beina kröfum sínum til annarra en rekstraraðila og starfsleyfishafa Reykjavíkurflugvallar og gat því ekki beint kröfum sínum beint til kæranda.  Að mati kærða er óhjákvæmilegt að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni.

VI.  Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar

Í 31. gr. l. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir er að finna ákvæði um kæruheimild til úrskurðarnefndar.  Þar er ekki beinlínis kveðið á um kæruaðild en tekið fram að komi upp ágreiningur um ákvarðanir yfirvalda, megi kæra þá ákvörðun.   Í lögunum er vísað til þess að stjórnsýslulög gildi um framkvæmd þeirra.  Skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er aðila máls heimilt að kæra stjórnsýsluákvörðun til æðra stjórnvalds.  Til meðferðar í máli þessu er krafa kærða til Flugstoða ehf. rekstraraðila Reykjavíkurflugvallar um að öll starfsemi Þyrluþjónustunnar hf. í Fluggörðum verði stöðvuð.  Rekstraraðilinn Flugstoðir ehf. er sá aðili sem hefur starfsleyfi til reksturs Reykjavíkurflugvallar og ber ábyrgð á því sem þar fer fram, en kærandi starfar í skjóli hans.  Þegar tekin er ákvörðun um rétt eða skyldu manns eða stofununar hlýtur hún að teljast aðili málsins.   Af því leiðir að ákvörðun stjórnvalds sem hefur fyrst og fremst áhrif á hagsmuni tiltekins lögaðila verður ekki metin gild undir þeim formerkjum að viðkomandi hafi ekki stöðu aðila máls gangvart stjórnvaldinu.

Skoðun nefndarinnar í þessu máli beinist jafnframt að því hvort kærði hafi farið að öllu rétt að samkvæmt stjórnsýslulögum, þ.m.t. leiðbeiningar og upplýsingarskyldu og meðalhóf.

Kærandi var því í reynd aðili málsins sem kærði hefði átt að gefa formlega kost á að tjá sig um það álitaefni sem uppi var sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Hin kærða ákvörðun beindist  að kæranda en ekki þeim, sem tilkynnt var um hana.  Kærandi fékk ekkert tækifæri til að tjá sig eða koma að sjónarmiðum sínum.  Þá var kæranda ekki tilkynnt um hina kærðu ákvörðun svo sem áskilið er í 20. gr sl. Ekki verður séð að fyrir hafi legið hvaða starfsemi kærandi hafði með höndum á starfsstöð sinni í Fluggörðum en engu að síður ákvað kærði  að  öll starfsemi kæranda jafnt hvers kyns flugrekstur sem annað skyldi stöðvuð.  Að mati nefndarinnar stenst slík ákvörðun ekki.

Þykir því rétt að kærandi njóti vafans um hvort gætt hafi verið þess meðalhófs að velja skuli ætíð það úrræði sem vægast er þegar fleiri úrræða er völ.

Með vísun til þess, sem að framan greinir er það niðurstaða nefndarinnar að fallast á kröfu kæranda.

Ákvörðun kærða kom aldrei til framkvæmda þar sem Flugmálastjórn takmarkaði starfsemi kæranda af flugöryggisástæðum.    Ákvörðunin um bann við allri starfsemi kæranda stendur hins vegar enn.   Því er óhjákvæmilegt að fella hana úr gildi.   Með því er ekki haggað við ákvörðun Flugmálastjórnar um takmörkun á starfssemi kæranda.

Ákvörðun Umhverfissviðs Reykjavíkur frá 18. janúar 2008 um að krefjast þess að öll starfsemi Þyrluþjónustunnar í Fluggörðum verði stöðvuð er felld úr gildi.

Kærendur hafa í máli þessu gert kröfu um kærumálskostnað.  Valdheimildir úrskurðanefndarinnar eru markaðar í 31. gr. l. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.  Þar er ekki að finna heimild fyrir úrskurðarnefndina til að úrskurða um kærumálskostnað á hendur málsaðilum.  Verður kröfu kærenda um kærumálskostnað af þessum sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Umhverfissviðs Reykjavíkur frá 18. janúar 2008 er felld úr gildi.   Kröfu um málskostnað er vísað frá.

Steinunn Guðbjartsdóttir

Gunnar Eydal                   Guðrún Helga Brynleifsdóttir

Date: 6/23/08

jan 09
Love0

6/2008 Úrskurður vegna kæru Ómars Karlssonar f.h. BBH útgerðar ehf. Hvammstanga gegn Húnaþingi vestra.

Með

Mál nr. 6/2008. Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998. Ár 2008, þriðjudaginn 15. júlí kom nefnd skv. 31.gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Suðurlandsbraut 6 í Reykjavík. Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Guðrún Helga Brynleifsdóttir.

Fyrir var tekið mál nr. 6/2008, Ómar Karlsson f.h. BBH útgerðar ehf., Melavegi 9, Hvammstanga hér eftir nefndur kærandi gegn Húnaþingi vestra, hér eftir nefnt kærði. Í málinu er kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags. 9. apríl 2008 kærði Ómar Karlsson f.h. BBH útgerðar aðferð Húnaþings vestra við álagningu og innheimtu sorpgjalds á hafnarsvæðinu. Farið er fram á úrskurð um eftirfarandi atriði er varða sorpmál útgerða í Húnaþingi vestra:

1. Hvort kærða sé stætt á að hafa engin sorpílát í Hvammstangahöfn, sbr. lög og reglugerð frá Siglingastofnun Íslands

2. Hvort kærða hafi verið heimilt að innheimta hærra sorphirðugjald til útgerða í Húnaþingi vestra án þess að leggja til sorpílát í höfninni, m.v. heimilin.

3. Hvort kærða hafi verið heimilt að áætla sorpgjöld á útgerðina án þess að vega eða mæla það magn af sorpi sem kemur frá útgerðinni.

4. Hvort kærða hafi verið heimilt að innheimta sorpgjöld af bátum sem hefur verið lagt og ekki í rekstri á þriðja ár, sbr. álagningareglur í sveitarfélaginu.

5. Hvort kærða hafi verið heimilt að innheimta sorpgjöld af útgerðum án þess að leggja til sorpílát á hafnarsvæði.

Kærði gerir þá kröfu að kröfum kæranda verði hafnað og að staðfest verði að gjaldtaka sé heimil og byggð á lögmætum og málefnalegum grunni.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

1. Stjórnsýslukæra dags. 09.04.2008 ásamt fylgiskjölum.

2. Athugasemdir kærða dags. 19.05.2008 ásamt fylgiskjölum.

3. Athugasemdir kæranda dags. 08.06.2008.2008.

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II. Málsmeðferð

Kæruheimild er í 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998. Kærandi beindi kærunni til Samgönguráðuneytis sem sendi hana til umsagnar kærða. Þegar umsögn barst frá kærða var hún send til kæranda og honum gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Að loknum umsögnum og með hliðsjón af gögnum málsins komst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að málið ætti undir úrskurðarnefnd samkvæmt lögum nr. 7/1998. Málið barst nefndinni með bréfi Samgönguráðuneytisins dagsettu 19. júní 2008.

III. Málsatvik

Með stjórnsýslukæru, dags. 9. apríl 2008 kærði kærandi til Samgönguráðuneytis aðferð Húnaþings vestra við álagningu og innheimtu sorpgjalds á hafnarsvæðinu. Kærða var með bréfi dags. 14.04.2008 gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 11.04.2008. Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærða með bréfi dags. 27.05.2008. Athugasemdir kæranda bárust 11.06.2008.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi segir málavexti vera þá að hann reki og eigi m.b. Hörpu HU 4 skr. 2150 og m.b. Hörpu HU 44 skr. 1081 sem ekki var í rekstri árið 2007 og lá bundin við bryggju. Í álagningarreglum hjá kærða komi fram að gjaldskrá af sorphirðugjöldum til fyrirtækja skuli reiknast frá áætluðu magni. Kærandi segir að sorp frá skipinu hafi hins vegar aldrei verið vegið né mælt. Miðað við álagningareglur frá Húnaþingi vestra hafi sú spurning vaknað hvort þeim hafi verið heimilt að innheimta hærra sorpgjald af útgerðum m.v. heimilin í sveitarfélaginu. Þá óskar kærandi eftir úrskurði um það hvort kærða sé heimilt að leggja sorphirðugjald á bát sem búið sé að leggja til framtíðar. Kærandi óskar jafnframt eftir úrskurði um það hvort kærða hafi verið heimilt að innheimta sorpgjöld af útgerðum án þess að leggja til sorpílát á hafnarsvæði. Kærði tekur fram að engin sorpílát hafi verið á Hvammstangahöfn í gegn um tíðina. Gámasvæði fyrir almenning sé stutt frá hafnarsvæðinu og hafi því útgerðarmenn orðið að skila sínu sorpi sjálfir í þar til gerða gáma. Kærandi tekur fram að nú hafi orðið breyting á móttöku á sorpi í Húnaþingi vestra. Útgerðirnar eiga nú að skila sínu sorpi í móttökustöð og greiða eftir vikt.

V. Málsástæður og rök kærða

Kærði gerir þá kröfu að kröfum kæranda verði hafnað og að staðfest verði að gjaldtaka sé byggð á lögmætum og málefnalegum grunni. Kærði segir að fram til ársins 2008 hafi sorpmálum verið þannig háttað í Húnaþingi vestra að innheimt hafi verið áætlað mánaðarlegt sorpgjald af bátum út frá stærð þeirra, sbr. 12. gr. gjaldskrár fyrir hafnarsjóð Húnaþings vestra. Í ársbyrjun 2008 voru gerðar breytingar á gjaldskránni á þann veg að sorpgjald var fellt út. Þess í stað hóf móttöku og flokkunarstöðin, sem staðsett hefur verið á hafnarsvæðinu að innheimta gjald út frá magni sorps sem komið var með á stöðina til flokkunar. Einnig var gerð sú breyting að farið var að vakta móttöku og flokkunarstöðina. Í stað þess að hún væri aðgengileg allan sólarhringinn var settur ákveðnn opnunartími þ.e. frá kl. 10-13. Var sú breyting gerð með það að markmiði að varna skemmdarverkum og til þess að stuðla að betri flokkun sorpsins. Komið var til móts við útgerðarmenn vegna hins nýja opnunartíma á gámasvæðinu og komið fyrir sorpílátum á bryggjunni í apríl sl. Í greinargerð sinni til nefndarinnar gerði kærði grein fyrir sjónarmiðum sínum til þeirra álitaefna sem kærandi setti fram. Kærði segir að fyrsta spurning kæranda lúti að því hvort kærða sé stætt á að hafa engin sorpílát í Hvammstangahöfn. Kærði segir að gámasvæði Húnaþings vestra hafi lengi verið staðsett á hafnarsvæðinu. Þá hafi sveitarfélagið einnig komið fyrir sorpílátum á bryggjunni þar sem útgerðirnar geta losað sig við sorp utan opnunartíma gámasvæðisins. Ekki hafi verið innheimt sérstakt gjald vegna þeirrar þjónustu. Kærði segir að önnur spurning kæranda lúti að því hvort kærða hafi verið heimilt að innheimta hærra sorphirðugjald til útgerða Í Húnaþingi vestra án þess að leggja til sorpílát í höfninni, m.v. heimilin. Kærði tekur fram að sorpgjöld skiptist í tvo kostnaðarliði. Annars vegar er um að ræða sorphirðugjald sem greitt er fyrir það að sorp er sótt í heimilissorptunnur og hins vegar er um að ræða soreyðingargjald sem greitt er fyrir eyðingu sorpsins. Heimili í dreifbýli sem skila sorpi sínu í gáma greiða sorpeyðingargjald. Slík heimili greiddu á árinu 2006 kr. 7.200 í sorpeyðingargjald og á árinu 2007 kr. 7.500. Samkvæmt gjaldskrá hafnarsjóðs fyrir sama tíma voru sorpgjöld útgerðanna þau að bátar minni en 10 bt. greiddu kr. 3000 á ári, bátar 10-100 bt. greiddu kr. 10.800 á ári og bátar stærri en 100 bt. greiddu 24.000 á ári. Sorpeyðingargjald samkvæmt eldri gjaldskrá hafnarsjóðs var því miðað við umfang og eðli rekstrar útgerðanna. Með stærð báta megi ætla að magn sorps aukist og því kostnaður sveitarfélagsins við sorpeyðingu. Með breytingu á gjaldskrá hafnarinnar í ársbyrjun 2008 var sorpgjald afnumið og í stað þess innheimt gjald sem miðast við það magn sem skilað er inn. Nú borga því útgerðirnar nákvæmlega fyrir það sorp sem þær skila inn. Kærði segir að þriðja spurning kæranda lúti að því hvort kærða hafi verið heimilt að áætla sorpgjöld á útgerðina án þess að vega eða mæla það magn af sorpi sem kemur fá útgerðinni. Kærði lítur svo á að kærandi sé að spyrja um innheimtu gjalda fyrir 1. janúar 2008, þ.e. innheimtu samkvæmt eldri gjaldskrá hafnarinnar. Kærði telur að sér hafi verið heimilt að áætla þann kostnað sem hlaust af sorphirðu. Gjaldið hafi verið tengt við stærð og magn úrgangs áætlað út frá stærð skipanna. það sé viðurkennd aðferð í stjórnsýslurétti að áætla þann kostnað sem almennt hlýst af þvi að veita tiltekna þjónustu. Kærði segir að fjórða spurning kæranda lúti að því hvort kærða hafi verið heimilt að innheimta sorpgjöld af bátum sem hafði verið lagt. Kærði taldi sér heimilt að innheimta sorpgjöld af öllum þeim bátum sem í höfninni lágu. Sorp geti komið frá bátum þótt þeir séu ekki að veiðum s.s. vegna viðhalds. fram til síðustu áramóta var um áætluð gjöld að ræða og ekki fylgst með því hvað kom frá hverjum. Frá og með síðustu áramótum greiða rekstraraðilar einungis fyrir það sorp sem þeir skila. Kærði segir að fimmta spurning kæranda lúti að því hvort kærða hafi verið heimilt að innheimta sorpgjöld af útgerðum án þess að leggja til sorpílát á hafnarsvæði. Kærði segir að með þessari spurningu sé átt við þá gjaldheimtu sem átti sér stað fyrir breytingu á gjaldskrá um sl. áramót þegar soprpgjöld voru tekin út úr gjaldskránni. Þetta álitaefni sé ekki lengur raunhæft. Með staðsetningu gámasvæðisins á hafnarsvæðinu og óheftan aðgan að því telji sveitarfélagið sig hins vegar hafa uppfyllt þessa skyldu fyrir síðustu áramót.

VI. Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar

Skoðun nefndarinnar beinist að því hvort álagning gjalda hafi verið í samræmi við lögmæt sjónarmið fram til 1. janúar 2008 en þá tók gildi ný gjaldskrá. Gámasvæði Húnaþings vestra hefur verið staðsett á hafnarsvæðin og flokka íbúar, stofnanir og fyrirtæki þar sorp sem frá þeim kemur. Þar eru gámar fyrir timbur, brotamálma, gler, jarðveg, postulín, hjólbarða. kælitæki, ónýt húsgögn og almennan heimilisúrgang. Það er álit nefndarinnar að þessi aðferð við sorphirðu á hafnarsvæðinu sé fullnægjandi. Á þessu ári voru að auki sett upp sorpílát á hafnarsvæðinu. Um gjaldtöku fyrir meðhöndlun úrgangs er fjallað í 8. gr. reglugerðar nr. 792/2004. Þar kemur fram að hafnarstjórn sé heimilt að setja gjaldskrá og innheimta sérstakt úrgangsgjald fyrir móttöku úrgangs og farmleifa í höfnum sem standa á undir kostnaði við meðferð og förgun úrgangsins. Gjaldið skal ekki vera hærra en sem nemur þeim rökstudda kostnaði sem fellur til við veitingu þjónustunnar. Gjöldin geta verið að hluta tengd tegund og magni úrgangs frá skipum og að hluta flokki, gerð, búnaði og stærð skips. Sorpeyðingargjald samkvæmt eldri gjaldskrá hafnarsjóðs var miðað við umfang og eðli útgerðanna. Það byggðist á gjaldskrá sem samþykkt var hinn 2. desember 2004 skv. hafnarlögum nr. 61/2003 og 37. gr. reglugerðar um hafnarmál nr. 326/2004. Telst það fullnægjandi lagastoð þó heimil fyrir gjaldtöku sé einnig að finna í 6-11. gr. laga um varnir gegn mengun hafs og stranda nr. 33/2004 sbr. 8. gr. rgl. nr. 492/2004. Sorpeyðingagjald tók mið af stærð báta og voru gjöldin innheimt af öllum bátum sem voru í höfninni hvort sem þeir voru í notkun eða ekki enda geti úrgangur stafað frá bátum sem bundnir eru við bryggju. Í stjórnsýslurétti er heimilt að áætla þann kostnað sem almennt hlýst af því að veita tiltekna þjónustu. Ef ekki er hægt að sérgreina ákveðna kostnaðarliði er hægt að byggja þá á skynsamlegri áætlun. Sorpi var skilað í söfnunargáma og því ómögulegt að staðreyna magn sorps frá hverjum og einum. Ekki er hægt að bera saman aðstæður kæranda við aðstæður annarra gjaldenda til að ganga úr skugga um hvort honum hafi verið mismunað. Það er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að heimilt hafi verið að leggja jafnaðargjald á þá báta sem voru í höfninni út frá stærð þeirra. Skipulag sorphirðu er í föstum skorðum og fellur ekki niður þó einstaklingar og fyrirtæki nýti ekki sorpþjónustuna. Það er því niðurstaða nefndarinnar að heimilt hafi verið að leggja gjöld á þá báta sem voru í höfninni hvort sem þeir voru í notkun eða ekki. Að teknu tilliti til alls þessa er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að gjaldtaka kærða er varðar sorpmál útgerða hafi verið byggð á lögmætum grundvelli.

Úrskurðarorð:

Gjaldtaka kærða er varðar sorpmál útgerða var byggð á lögmætum grundvelli.

Steinunn Guðbjartsdóttir

Gunnar Eydal                         Guðrún Helga Brynleifsdóttir

Date: 9/10/08

jan 09
Love0

14/2008 Dreifing hf. kærir ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 11. nóvember 2008 um að fyrirtækið innkalli og hætta sölu á ákveðinni pizza tegund.

Með

Mál nr. 14/2008.

Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.

Ár 2008, þriðjudaginn 30. desember kom nefnd skv. 31.gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Suðurlandsbraut 6 í Reykjavík.  Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Guðrún Helga Brynleifsdóttir.

Fyrir var tekið mál nr. 14/2008 Dreifing ehf., Vatnagörðum 8, 104 Reykjavík, hér eftir nefnt kærandi gegn Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur, hér eftir nefnt kærði.

Í málinu er kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

I. Aðild kærumáls og kröfur

Fyrir nefndinni liggur kæra Dreifingar hf. dagsett 15. desember 2008 þar sem ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur dagsett 11. nóvember 2008 er kærð.   Með ákvörðuninni var kæranda gert að innkalla og hætta sölu frá og með 1. janúar 2009 á McCain Pizza Crescendo Rising Crust Pizza 4 Cheese og McCain Pizza Crescendo Rising Crust Pizza Pepperoni vegna notkunar aukefnisins E 541 í þeim

Framangreind ákvörðun var kærð þann 15. desember 2008.  Í kærunni var þess einnig krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað þar til nefndin kvæði upp fullnaðarúrskurð í málinu. Er sú krafa hér til umfjöllunar.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

1. Stjórnsýslukæra dags. 15.12.2008

2. Athugasemdir kæranda dags. 25.12.2008

II.    Málsatvik 

Kærandi flytur inn McCain pizzubotna.   Honum var send ákvörðun kærða með bréfi dagsettu 11.11.2008.  Í ákvörðuninni kemur fram að við athugun á innihaldi botnanna hafi komið í ljós að þar sé að finna aukefnið E 541, sem sé óheimilt að mati kærða.  Var kæranda gert að innkalla og hætta sölu frá og með 1. janúar 2009.

IV. Málsástæður og rök kæranda 

Kærandi hefur verið umboðsmaður McCain á Íslandi síðastliðin 35 ár.  Hann hefur flutt inn þá pizzubotna sem málið snýst um frá árinu 1997.  Í bréfi kæranda til nefndarinnar kemur fram að í ágúst sl. hafi kærði haft samband  og óskað eftir fundi vegna þess að við athugun á innihaldi pizzubotnanna hafi m.a. komið í ljós að þar væri að finna aukefnið E 541.  Kærði vísaði til reglugerðar 500/2005, sbr. reglugerð 285/2002 um aukefni í matvælum liður 7.1.

Fundurinn var haldinn 19.08.2008.  Þar var farið yfir málið og var það skilningur kæranda að ekki væri að vænta frekari aðgerða af hálfu kærða.  Sú varð þó ekki raunin og með bréfi dags. 21.08.2008 var kæranda tilkynnt að vænta mætti þeirrar ákvörðunar að krefjast innköllunar og sölustöðvunar á pizzubotnunum.

Kærandi mótmælti og sendi kærða ódagsett bréf þar sem m.a. var bent á að samkvæmt tilskipun EES 95/2/EC væri heimilt að nota efnið í skonsur.  Að mati kærða ættu pizzubotnarnir undir þá skilgreiningu.

Kærandi bendir á að efnið geti ekki verið hættulegt mönnum.  Það er heimilt í skonsum, sé magnið innan heimilaðra marka, sem ágreiningslaust er að raunin sé í botnunum.

Með bréfi dags. 21.10.2008 hafnaði kærði þessu, m.a. með þeim rökum að ger væri notað í botnana og því féllu þeir undir lið 7.1. í reglugerð 500/2005.

Kærandi sendi kærða frekari gögn máli sínu til stuðnings þann 29.10.2008 þar sem bent var á að skonsur innihaldi oft ger þannig að ekki gæti það ráðið úrslitum í máli þessu.

Kærandi segir að kærði hafi þrátt fyrir það ákveðið að breyta ekki fyrri afstöðu.  Forsendan hafi verið sú að samkvæmt áliti kærða geti pizzubotnar ekki flokkast undir það sem á ensku kallist fine bakery wares.

Að mati kæranda er það álitamál hvar nákvæmlega eigi að staðsetja pizzubotnana í þeim reglugerðarákvæðum sem komi til skoðunar.  Að mati kæranda verði að gera þær kröfur að stjórnvald sem beitir jafn róttækri ákvörðun og sölubanni og innköllun hafi fast land undir fótum að þessu leyti.  Það nægi ekki að til grundvallar sé lagt álit eða skoðun.  Vissa þurfi að vera fyrir hendi og um hana sé ekki að ræða í máli þessu.

Samkvæmt bréfi kærða dags. 11.11. 2008 er ákvörðun kærða byggð á 5. gr. rgl. 285/2002, 26. gr. l. 7/1998 og 29. gr. l. 93/1995.  Að mati kæranda er engin heimild í ákvæðunum til sölubanns og innköllunar.

Í 2. mgr. 26. gr. l. 7/1998 segir:  „Stöðvun starfsemi og förgun á vörum skal því aðeins beitt að um alvarlegri tilvik eða ítrekað brot sé að ræða eða ef aðilar sinna ekki úrbótum innan tiltekins frests og er heimilt að leita aðstoðar lögreglu ef með þarf. Sé um slík brot að ræða getur heilbrigðisnefnd afturkallað starfsleyfi viðkomandi reksturs.“

Kærandi telur útilokað að fallast á að eitthvað af því sem þarna er rakið , þ.e. alvarlegt tilvik, ítrekað brot eða úrbótum ekki sinnt, eigi við.

Þá fellst kærandi ekki á að 29. gr. l . 93/1995 eigi við enda ekki um það að ræða að fyrir liggi rökstuddur grunur um að matvæli uppfylli ekki ákvæði laganna  eða reglugerða settra samkvæmt þeim.  Kærandi telur einnig með vísan til matvælalaganna nr. 93/1995 að áherslan að þessu leyti liggi á því hvort aukefni geti talist hættuleg neytendum.  Mat á því byggist á áhættumati, sem i langflestum tilfellum er unnið unnið af sérfræðingum Evrópusambandsins.  Kæranda er ekki kunnugt um að slíkt mat liggi fyrir varðandi það álitamál sem hér er uppi og þaðan af síður að fram hafi farið íslenskt áhættumat hvað þetta varðar.  Kærandi telur því að ekki hafi verið sýnt fram á það af hálfu eftirlitsins að ákvæði reglugerðar 500/2005 sbr. 285/2002 heimili þær róttæku aðgerðir sem hér er gripið til.

Kærandi telur og að kærandi hafi í máli þessu ekki gætt þýðingamikilla ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1997 svo sem:

10. gr. um rannsóknarregluna, en kærandi telur að því fari fjarri að málið hafi verið nægjanlega upplýst áður en ákvörðun var tekin.  Engra gagna var aflað frá kæranda eða honum yfirleitt gefinn kostur á að koma gögnum á framfæri áður en ákvörðun var tekin.  Ekki er kunnugt um að sýnt hafi verið fram á það með áhættumati og, eða neyslukönnun að efnið sé hættulegt mönnum, eins og hér að framan var bent á.

12. gr., meðalhófsreglan, þar sem m.a. kemur fram sú meginregla að varlega skuli farið þegar íþyngjandi ákvörðun er tekin og þess gætt að ekki skuli farið strangar í sakirnar en nauðsyn bar til.  Hér er m.a. vísað til þess vafa sem kærandi telur liggja fyrir varðandi hvar eftirlitið staðsetur pizzubotnana í tilvitnuðum reglugerðarákvæðum til að réttlæta niðurstöðu sína, eins og hér að framan var vikið að.

13. gr. andmælaréttur,en kærandi telur að kærði hafi ekki gætt ákvæða um andmælarétt, sem kveða á um það að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls, áður en stjórnvaldsákvörðun er tekin.  Ákvörðun kærða var tilkynnt kæranda með bréfi dags. 21.08.2008 og þá hafði kæranda ekki gefist kostur til neinnar gagnaöflunar eða útskýringa á sjónarmiðum sínum og ekki er fallist á af hans hálfu að óformlegur fundur haldinn tveimur dögum fyrir dagsetningu umrædds bréfs fullnægi skilyrðum laga að þessu leyti.

Kærandi bendir í þessu sambandi á þann skýra vilja löggjafans að íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sé ekki tekin fyrr en sá sem henni er beint gegn hafi átt þess kost að koma sjónarmiðum sínum á framfæri, enda kunnara en frá þurfi að segja að það reynist oft erfitt að fá ákvörðunum sem þegar liggja fyrir breytt þó gild rök liggi til þess og þessu hefur löggjafinn gert sér grein fyrir.

Fyrst er því haldið fram að þar sem ger sé í botnunum falli þeir undir lið 7.1. í reglugerð 500/2005, en þegar bent er á að ger finnist einnig í skonsum er farið út í það að túlka hvað á erlendum málum kallist „ fine bakery wares „ og hver er kominn til með að fullyrða að það geti ekki átt við pizzubotna eins og hvað annað.

Kærandi telur einnig að hér sé vegið að atvinnufrelsi hans m.a. með vísan til 75. gr. stjórnarskrárinnar og slíkar aðgerðir geti aldrei verið heimilar sé minnsti vafi á lögmæti þeirra eins og hér er vafalaust raunin.

Í ljósi framanritaðs krefst kærandi þess að ákvörðun kærða verði úr gildi felld og jafnframt að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað, þar til endanleg niðurstaða liggur fyrir.

V. Málsástæður og rök kærða

Kærði mótmælir því að réttaráhrifum ákvörðunarinnar verði frestað.  Kærði mótmælir þeirri staðhæfingu kæranda að ákvörðun um sölubann sé röng.  Pizzubotnar geti ekki talist vera skonsur þrátt fyrir að það henti kæranda að líta svo á málið.  Því sé útilokað að fella pizzubotna undir önnur ákvæði laga eða reglna en gert er í bréfi kærða dags. 21. ágúst s.l., þar sem rækilega er gerð grein fyrir þeim annmörkum, sem á vörunni eru.  Kærandi hefur í engu sýnt fram á þeir annmarkar séu ekki fyrir hendi.

Kærði bendir á, að kæranda var veittur andmælaréttur með bréfi kærða dags. 21. ágúst s.l. og enn á ný í bréfi kæranda 21. október s.l.  Því er alröng sú fullyrðing kæranda, að hann hafi ekki notið andmælaréttar, enda neytti hann réttarins með ódags. bréfi sínu, sem fylgir kæru hans.

Kærandi heldur því fram að rannsóknarregla hafi verið brotin.  Kærði sinnir matvælaeftirliti á markaði í Reykjavík.  Rannsókn  á tilteknum pizzubotnum fór fram með viðurkenndum aðferðum við matvælaeftirlit, þ.e. sýna af vörunni var aflað og varan rannsökuð af kærða.  Rannsóknin beindist að merkingum á vörunni, sem voru ófullnægjandi og gáfu jafnframt til kynna, að í vörunni væru óleyfileg aukaefni,  sem ekki eru leyfð í pizzubotnum hér á landi og rækilega er gerð grein fyrir niðurstöðum rannsóknarinnar í bréfi kærða 21. ágúst s.l.  Frekari rannsókna var ekki þörf til að komast að niðurtöðu varðandi vöruna.

Kærði heldur því fram að meðalhófsregla hafi verið brotin með því að kærði fallist ekki á að kalla pizzubotna skonsur.  Matavælalöggjöfin og reglur um merkingar matvæla veiti ekki svigrúm til svo rúmrar túlkunar.  Merkingar vöru eru annað hvort í lagi eða ekki í lagi.  Eina úrræðið varðandi vörur, sem ekki uppfylla kröfur um merkingar og innihald vöru, er að taka þær af markaði.  Það er í langflestum tilvikum gert með góðri samvinnu við framleiðendur og dreifendur matvæla og þá jafnframt veittir rúmir frestir til aðgerða.  Áður en aðgerða er krafist, er þó ávallt reynt til þrautar að leysa mál með samkomulagi við dreifendur.  Gerir það málsmeðferðartíma oft mjög rúman til hagsbóta fyrir dreifandann.  Önnur úrræði en að innkalla vöruna eru ekki fyrir hendi, auk þess sem kærði verður að gæta jafnræðis við matvælaeftirlit.  Það er ófrávíkjanleg regla að ranglega merktar vörur eru innkallaðar og merktar á ný, oftast í góðri samvinnu við ábyrga matvælainnflytjendur.  Ábyrgðin er framleiðanda og dreifanda vöru.

Kærði krefst þess, að ekki verði fallist á kröfu kæranda um frestun réttarárifa.  Kærða var kunnugt um ákvörðun kærða 21. október s.l.  er honum var kynnt fyrirhuguð ákvörðun.  Ákvörðun með bréfi dags. 11. nóvember er ætlað að taka gildi 1. janúar n.k.  Kærandi hefur haft mjög rúman tíma til uppfylla kröfur kærða.  Kærandi kýs hins vegar að leggja fram kæru og krefjast þess, örfáum dögum fyrir 1. janúar, að kæran fresti réttaráhrifum. Kæranda var í lofa lagið að gera kröfu þessa a.m.k. mánuði fyrr en hann gerði.  Þegar af þeirri ástæðu ber að hafna kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa ákvörðunar kæranda.

Kærði bendir jafnframt á að það er að hans mati óheppilegt að tveir nefndarmanna, sem þátt tóku í úrskurði um McCormic kryddblöndur gætu talist vanhæfir sakir tengsla sinna við Reykavíkurborg.  Annar þeirra er meðal æðstu stjórnenda borgarinnar og hinn framkvæmdastjóri fyrirtækis, sem er í meirihlutaeigu borgarinnar.  Það er mat kærða að heppilegra sé að kalla inn varamenn fyrir þá.

VI.  Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar

Kærði hefur bent á að það sé að hans mati óheppilegt að tveir nefndarmanna, sem þátt tóku í úrskurði um McCormic kryddblöndur sem kveðinn var upp 16. desember sl. í máli  nr. 12/2008, getu talist vanhæfir sakir tengsla sinna við Reykavíkurborg.  Þessi fullyrðing er röng þar sem enginn nefndarmanna er framkvæmdastjóri fyrirtækis í meirihlutaeigu borgarinnar.  Einn nefndarmanna starfar hjá Reykjavíkurborg en er ekki meðal æðstu stjórnenda hjá stofnuninni.  Eins og málið liggur fyrir telur nefndin ekkert fram komið sem styður það að um vanhæfi sé að ræða eða að vanhæfisreglur stjórnsýslulaga eigi við.

Í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er lögfest sú meginregla að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar stjórnvalds.  Í 2. mgr. 29 gr. laganna er kveðið á um, að heimilt sé að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar meðan kæra er til meðferðar, séu fyrir hendi ástæður sem mæla með því.  Þetta ákvæði hefur verið skýrt á þann veg að líta beri til réttmætra hagsmuna allra aðila málsins.  Líta beri til þess m.a. hversu langt er um liðið frá því að hin kærða ákvörðun var tilkynnt aðilum, og þess hversu líklegt sé að ákvörðuninni verði breytt.

Í greinargerð með stjórnsýslulögunum er að finna leiðbeiningar um notkun úrræðisins.  Fram kemur að meta verði í hverju tilviki fyrir sig hvort réttlætanlegt sé að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Við slíkt mat ber að líta til hagsmuna hjá öllum aðilum málsins. Líta ber til þess hversu langt er um liðið frá því að hin kærða ákvörðun var tilkynnt aðilum, en einnig verður að horfa til þess hversu líklegt það sé að ákvörðuninni verði breytt. Almennt mælir það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef til staðar eru mikilvægir almannahagsmunir, t.d. þar sem ákvörðun hefur að markmiði að koma í veg fyrir hættuástand. Það mælir hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls er aðeins einn og ákvörðun er íþyngjandi fyrir hann, veldur honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegur sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi.

Meginreglan er sú að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Undantekningar frá þeirri meginreglu verður að skýra þröngt. Heimild til frestunar er því háð því að sérstakar ástæður mæli með frestun.  Nefndi lagði heildstætt mat á þau andstæðu sjónarmið sem tekist er á um í þessu máli.  Að mati nefndarinnar hefur kærandi ekki lagt fram haldbær rök fyrir því að ákvörðun kærða sé röng.  Þá var að mati nefndarinnar gætt meginreglna stjórnsýsluréttar um málsmeðferð.

Niðurstaða nefndarinnar er sú að krafa kæranda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar er ekki tekin til greina.

Með vísun til þess, sem að framan greinir er það niðurstaða nefndarinnar að fallast ekki á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa.

Úrskurðarorð:

Ekki er fallist á frestun réttaráhrifa ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 11. nóvember 2008.

Steinunn Guðbjartsdóttir

Gunnar Eydal                           Guðrún Helga Brynleifsdóttir

Date: 1/2/09

jan 09
Love0

5/2008 Úrskurður vegna kæru Ingimundar Einars Grétarssonar gegn Borgarbyggð.

Með

Mál nr. 5/2008.

Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.

Ár 2008, miðvikudaginn 18. júní kom nefnd skv. 31.gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Suðurlandsbraut 6 í Reykjavík.  Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Guðrún Helga Brynleifsdóttir.

Fyrir var tekið mál nr. 5/2008. Ingimundur Einar Grétarsson, Brákabraut 11, Borgarnesi hér eftir nefndur kærandi gegn sveitarfélaginu Borgarbyggð, hér eftir nefnt kærði. Í málinu er kveðinn upp svofelldur

 úrskurður:

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags. 28. febrúar 2008 kærði Ingimundur Einar Grétarsson ákvörðun sveitarfélagsins Borgarbyggðar, frá 26. mars 2007 álagningu fráveitugjalds í Borgarbyggð árið 2007.  Gerð er sú krafa af hálfu kæranda að úrskurðað verði hvort með réttmætum hætti hafi verið staðið að álagningu fráveitugjaldsins.  Verði krafa hans tekin til greina krefst hann þess að kærða verði gert að endurgreiða honum það sem ofgreitt var ásamt vöxtum.

Kærði krefst frávísunar þar sem krafan sé of seint fram komin en til vara að kröfum kæranda verði hafnað.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

1.      Stjórnsýslukæra dags. 20.02.2008 ásamt fylgiskjölum.

2.      Athugasemdir kærða dags. 18.03.2008 ásamt fylgiskjölum.

3.      Athugasemdir kæranda dags. 08.04.2008.

4.      Athugasemdir kærða dags. 09.06.2008.

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II.    Málsmeðferð

Kæruheimild er í 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998.  Kæran barst Samgönguráðuneytingu 28.02.2008 eða u.þ.b. 11 mánuðum eftir hina kærðu ákvörðun.  Kærandi beindi kærunni til Samgönguráðuneytis sem sendi hana til umsagnar kærða.  Þegar umsögn barst frá kærða var hún send til kæranda og honum gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.  Að loknum umsögnum og með hliðsjón af gögnum málsins komst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að málið ætti undir úrskurðarnefnd samkvæmt lögum nr. 7/1998.  Málið barst nefndinni með bréfi Samgönguráðuneytisins dagsettu 29. apríl 2008.

III. Málsatvik

Með bréfi dags. 16. mars 2007 sótti kærandi um endurálagningu fráveitugjalds vegna fasteignar sinnar að Brákabraut 11, Borgarnesi.

Kærði svaraði erindi kæranda með bréfi dagsettu 26.03.2007.   Í svari kærða kemur m.a. fram sú ákvörðun að beiðni kæranda um endurálagningu væri synjað.

Kærandi óskaði eftir upplýsingum og rökstuðningi fyrir synjuninni með bréfi dagsettu 19. apríl 2007.  Kærði svaraði með bréfi dagsettu 26. apríl 2007.  Með bréfi dagsettu 27. apríl fór kærandi fram á frekari upplýsingar frá kærða.  Þar sem svör bárust ekki ítrekaði hann erindi sitt með tölvupósti dagsettum 12.12.2007.  Kærandi svaraði með bréfi dagsettu 02.01.2008.

Með stjórnsýslukæru dags. 20.02.2008 kærði kærandi framangreinda álagningu til Samgönguráðuneytisins.

Kærða var með bréfi dags. 29.02.2008 gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 18.03.2008.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærða með bréfi dags. 25.03.2008.  Athugasemdir kæranda bárust 08.04.2008.

Kærði gerði grein fyrir kostnaði Borgarbyggðar við álagningu og tilheyrandi vegna fráveitugjalda ársins 2007 með bréfi dags. 9. júní 2007

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi mótmælir kröfu kærða um frávísun málsins.  Umbeðin gögn er málið vörðuðu hafi ekki verið lögð fram fyrr en í janúar 2008 þrátt fyrir ítrekuð tilmæli.  Þá voru engar upplýsingar gefnar um kæruheimildir, fresti eða aðra þá þætti er varða réttindi gjaldanda.  Kærði hafi aldrei sinnt lögboðinni leiðbeiningarskyldu sinni um kæruleiðir.  Kröfu kærða um frávísun verði því að hafna.

Kærandi gerir athugasemdir við álögð fasteigna- og þjónustugjöld fyrir árið 2007 vegna fasteignar 211-1173, Brákarbraut 11, Borgarnesi.  Kæranda var gert að greiða kr. 60.150 í fráveitugjald vegna eignarinnar.  Samkvæmt álagningarstofni var álagt fráveitugjald 0,3% af álagningarstofni sem var heildarfasteignamat eignarinnar.  Með samningi er undirritaður var 15. desember 2005 seldi Borgarbyggð Fráveitu Borgarness til Orkuveitu Reykjavíkur.  Í 6. gr. samningsins kemur fram hvernig staðið skuli að útreikningi fráveitugjalds er Borgarbyggð innheimti síðan af hverri fasteign sem tengd er fráveitunni og greiði síðan til Orkuveitu Reykjavíkur með 12 jöfnum greiðslum ár hvert.  Í samningnum kemur fram að Orkuveita Reykjavíkur yfirtaki allar eignir, réttindi og skyldur vegna Fráveitu Borgarness svo og rekstur veitunnar fyrir tiltekið gjald á hverja fasteign.  Kærandi tekur fram að holræsagjald sé þjónustugjald sem á að standa undir hluta stofnkostnaðar, rekstrarkostnaði, afskriftum og vegna viðhalds fráveitna.  Orkuveita Reykjavíkur og Borgarbyggð gerðu því samkomulag með áðurnefndum samningi, hvað væri hæfilegt þjónustugjald fyrir hverja fasteign til að standa straum af áður nefndum þáttum vegna rekstrar fráveitunnar.  Kærandi segir að sér hafi verið gert að greiða kr. 60.150 af fasteign sinni til Borgarbyggðar samkvæmt ákvörðun sveitarstjóranar Borgarbyggðar.  Borgarbyggð greiddi síðan kr. 46.584 í fráveitugjald vegna sömu eignar.   Þannig hafi verið innheimt kr. 13.566 hærra gjald en gjaldskrá OR gerði ráð fyrir.

Kærandi segir að af svari kærða frá 2. janúar 2008 megi ráða að eigendum fasteigna í skattflokki A í Borgarnesi hafi verið gert að greiða umfram það sem gjaldskrá OR gerði ráð fyrir kr. 8.551.  Eigendur annarra fasteigna í sveitarfélaginu er tengdar eru fráveitunni greiddu samtals kr. 3.880 lægri upphæð en gjaldskrá OR gerði ráð fyrir.  Í sveitarsjóð Borgarbyggðar runnu því kr. 4.671.  Í samningi OR og Borgarbyggðar frá 15. desember 2005 er ekki heimild til handa sveitarfélaginu til að taka þóknun vegna innheimtu fráveitugjalds eða annarra þátta.  Gjaldskrá Borgarbyggðar öðlaðist síðan ekki gildi fyrr en 26. mars 2007 eða mánuði eftir að innheimta hófst.  Kærandi telur að ekki hafi verið lagastoð fyrir að innheimta fráveitugjald með þeim hætti sem gert var eða að heimild hafi verið til að láta hluta gjaldsins renna í sveitarsjóð.  Með því að viðhafa aðra aðferð við innheimtu fráveitugjalds í Borgarbyggð fyrir árið 2008 hafi kærði í raun viðurkennt réttmæti staðhæfinga kæranda um að staðið hafi verið að innheimtu á ólögmætan hátt.

V. Málsástæður og rök kærða

Kærði gerir þá kröfu aðallega að kærunni verði vísað frá en til vara að kröfum kæranda verði hafnað.

Kærði bendir á að kæran sé dagsett 20.02.2008 og hafi verið móttekin í Samgönguráðuneytinu 28. sama mánaðar.  Þá hafi kærufrestur verið löngu liðinn sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Samkvæmt því beri að vísa kærunni frá sbr. 1. mgr. 28. gr. sömu laga enda engar eðlilegar ástæður fyrir því að umrædd ákvörðun var ekki kærð fyrr en nærri því eitt ár var liðið frá því að hún var tekin og tilkynnt kæranda.

Til vara gerir kærði kröfu um að kröfu kæranda verði hafnað..  Fráveitugjald í Borgarbyggð hafi verið lagt á samkvæmt gjaldskrá sem var samþykkt í sveitarstjórn Borgarbyggðar 14. desember 2006.  Gjaldskráin hlaut staðfestingu og hefur ekki verið véfengd en hún var sett með heimild í 5. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.  Í gjaldskránni koma fram reglur um álagningu fráveitugjalds í Borgarbyggð 2007 og eftir þeim hefur verið farið.

Með samningi 15. desember 2005 gerðu Borgarbyggð og Orkuveita Reykjavíkur samning um að OR yfirtæki rekstur Fráveitu Borgarbyggðar.  Samkvæmt 6. gr. samningsins skal Borgarbyggð greiða ákveðið gjald til OR vegna fráveitunnar og skyldu greiðslur skiptast á 12 mánuði.  Álögð fráveitugjöld árið 2007 voru samkvæmt upphaflegri álagningu 53.000.000 og greiðsur til OR voru um 49.500.000 þannnig að mismunur var kr. 3.500.000 en þá á eftir að taka tillit til umsýslukostnaðar og/eða annars kostnaðar hjá Borgarbyggð vegna álagningar gjaldanna.

Kærði segir það vera alkunna að þegar þjónustugjöld eins og fráveitugjöld eru lögð á að þá sé ekki hægt að áætla upp á krónu hver raunverulegur kostnaður við viðkomandi þjónustu verði á komandi ári.  Þannig að það getur komið til þess að gjöldin verði of há eða of lág þegar liggur fyrir hver endanlegur kostnaður er vegna viðkomandi málaflokks.  Verður þá tekið tillit til þess þegar gjöld verða næst lögð á eða á komandi árum.  Samkvæmt 5. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998 skulu álögð gjöld ekki vera hærri en sem nemur rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum háttum.  Þar er ekki verið að tala um eitt einangrað ár heldur verður að gæta þess þegar til lengri tíma er litið að álögð gjöld séu ekki hærri en raunverulegur kostnaður og að viðkomandi gjöldum verði ráðstafað til viðkomandi málaflokks en ekki til annars reksturs á vegum sveitarfélagsins.

Kærði mótmælir þeirri staðhæfingu kæranda að ekki sé heimilt að gera ráð fyrir kostnaði við álagningu gjalda og innheimtu þegar þjónustugjöld eru ákveðin. Að sjálfsögðu teljist sá kostnaður til kostnaðar við rekstur viðkomandi málaflokks.

Kærði tekur fram að gjaldskrá vegna fráveitu og fráveitugjalds í Borgarbyggð árið 2008 hafi verið samþykkt í sveitarstjórn 13. desember 2007.  Þar var breytt álagningarreglum frá því sem áður var, og ástæða þess var sú að færa álagningu gjaldanna til samræmis við það sem tíðkaðist á Akranesi og í Reykjavík, en þau sveitarfélög eru sameigendur Borgarbyggðar að OR.  Þykir því æskilegt að álagning þessara gjalda sé með sama hætti hjá þeim sveitarfélögum.  Með því sé ekki verið að fallast á réttmæti ábendingar kæranda enda sé ekki ljóst hvaða ábendingar er um að ræða.

Í kæru kemur fram að kærandi telji að ekki hafi verið lagastoð fyrir að innheimta fráveitugjald með þeim hætti sem gert var og ekki hafi verið heimild til að láta hluta gjaldsins renna í sveitarsjóð.  Vegna þessa tekur kærði fram að í þessu sambandi skipti meira máli hvernig fráveitugjaldið er lagt á heldur en hvernig það er innheimt.  Þrátt fyrir að kærandi telji að það hafi ekki verið lagastoð fyrir því hvernig gjaldið var lagt á, er ekki vísað til neinna lagareglna eða annarra reglna sem sú fullyrðing byggir á.  Því er í raun ekki hægt að svara þessari fullyrðingu kæranda.  Þá segir kærði að sú fullyrðing kæranda að hluti gjaldsins hafi runnið í sveitarsjóð röng.  Með vísan til alls þessa krefst kærði þess að kröfum kæranda verði hafnað séu þær á annað borð tækar til úrskurðar.

VI.  Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar

Skoðun nefndarinnar beinist að því hvort kærði hafi farið rétt að samkvæmt stjórnsýslulögum, þ.m.t. sinnt leiðbeiningarskyldu um kæruheimildir og kæruleiðir og hvort innheimta gjalda sé í samræmi við 25. gr. nr. 7/1998.

Þegar hin kærða ákvörðun var tilkynnt voru engar upplýsingar gefnar um kæruheimildir, fresti eða aðra þætti er varða réttindi kæranda.  Kærði sinnti því heldur ekki á síðari stigum.  Kröfu kærða um frávísun verði því að hafna.

Í 7. gr. l. nr. 45/1998 segir m.a.: ,,Skylt er sveitarfélögum að annast þau verkefni sem þeim er falin að lögum.“ Síðan segir: ,,Sveitarfélög skulu hafa sjálfstæða tekjustofna og sjálfsforræði á gjaldskrá eigin fyrirtækja og stofnana til þess að mæta kostnaði við framkvæmd þeirra verkefna sem fyrirtækin og stofnanirnar annast.“

Í 9. gr. s.l. segir m.a.: ,, Sveitarstjórn hefur ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna sveitarfélagsins og um framkvæmd þeirra verkefna sem sveitarfélagið annast, að svo miklu leyti sem ekki eru settar um það reglur í löggjöf.“

Í 2. gr. l. nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga segir: ,,Auk tekna skv. 1. gr. (þ.e. fasteignaskatta, framlaga úr jöfnunarsjóði og útsvars) hafa sveitarfélög tekjur af eignum sínum, eigin atvinnurekstri og stofnunum sem reknar eru í almenningsþágu, svo sem vatnsveitum, rafmagnsveitum, hitaveitum o.fl., enn fremur ýmsar aðrar tekjur, svo sem af holræsagjaldi, lóðarleigu, leyfisgjöldum o.fl. allt eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um.“

Í 25. gr. l. nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir segir ennfremur að sveitarfélög geti sett sér eigin samþykktir um atriði sem ekki er fjallað um í reglugerðum eða gert um einstök atriði ítarlegri kröfur sem fram koma í þeim og er heimilt m.a. að setja í slíkar samþykktir ákvæði um meðferð úrgangs og sorps svo og gjaldtökuleyfi, leigu eða veitta þjónustu. Sveitarfélögum er heimilt að setja gjaldskrá um innheimtu gjalda en þau gjöld mega ekki vera hærri en nemur rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu.

Álögð fráveitugjöld árið 2007 voru samkvæmt upphaflegri álagningu 53.000.000 og greiðslur til OR voru um 49.500.000 þannig að mismunur var kr. 3.500.000.  Kærði hefur gert grein fyrir öðrum skilgreindum kostnaði vegna þjónustunnar.  Í bréfi kærða dagsettu 9. júní 2008 kemur fram að kostnaður Borgarbyggðar árið 2007 við álagningu og tilheyrandi vegna fráveitugjalda sé samtals 4.280.000.  Kostnaðurinn er ekki nákvæmlega útreiknaður heldur áætlaður á grundvelli fyrirliggjandi gagna og staðreynda.

Samkvæmt orðalagi 25. gr. laga nr. 7/1998 mega gjöld ekki vera hærri en sem nemur rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu.  Það er álit nefndarinnar að kærði hafi gert grein fyrir kostnaði við fyrirliggjandi þjónustu á fullnægjandi hátt.

Með vísun til þess er það niðurstaða nefndarinnar að álagning fráveitugjalds 2007 sé í samræmi við 25. gr. l. 7/1998.  Ákvörðun sveitarfélagsins Borgarbyggðar er staðfest.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun sveitarfélagsins Borgarbyggðar er staðfest.

Steinunn Guðbjartsdóttir

Gunnar Eydal                       Guðrún Helga Brynleifsdóttir

Date: 6/23/08

jan 09
Love0

3/2008 Úrskurður vegna kæru Einingarverksmiðjunnar Borgar ehf. gegn Heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis.

Með

Mál nr. 3/2008.

Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.

Ár 2008, miðvikudaginn 18. júní  kom nefnd skv. 31.gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Suðurlandsbraut 6 í Reykjavík.  Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Guðrún Helga Brynleifsdóttir.

Fyrir var tekið mál nr. 3/2008 Einingaverksmiðjan Borg ehf., Bakkabraut 9, Kópavogi, hér eftir nefndur kærandi, gegn heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis, hér eftir nefnt kærði.

Í málinu er kveðinn upp svofelldur

 úrskurður:

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með kæru dagsettri 6. febrúar 2008 kærði Einingaverksmiðjan Borg eftirfarandi ákvarðanir Heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis:

Ákvörðun nefndarinnar þann 9. nóvember 2007 um að hafna viðurkenningu á kröfu Eininga­verksmiðjunnar Borgar ehf. um viðurkenningu á því að núgildandi starfsleyfi fyrirtækisins nái til allrar núgildandi starfsemi þess þ.m.t. framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði.

Ákvörðun nefndarinnar þann 22. janúar 2008 um að hafna varakröfu Eininga­verksmiðjunnar Borgar ehf. um að starfsleyfi verði breytt þ.a. að það taki til allrar núverandi starfsemi fyrirtækisins þ.m.t. framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði.

Í kærunni var þess einnig krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað þar til nefndin kvæði upp fullnaðarúrskurð í málinu. Úr þeirri kröfu var leyst með úrskurði nr. 2/2008.

Kröfur kæranda eru:

1.      Að úrskurðarnefndin ógildi hinar kærðu ákvarðanir og vísi þeim til meðferðar hjá lægra settu stjórnvaldi að nýju.

2.      Fallist úrskurðarnefndin ekki á kröfu skv. tl. 1 er þess krafist að úrskurðarnefndin ógildi ákvörðun heilbrigðisnefndar þann 9. nóvember 2007 og viðurkenni að núgildandi starfsleyfi kæranda nái til allrar núverandi starfsemi hans þ.m.t. framleiðslu steinsteypu á almennum markaði.  Til vara er gerð sú krafa að úrskurðarnefndin viðurkenni að núgildandi starfsleyfi kæranda nái til framleiðslu á steinsteypu í þeim tilgangi að nýta hana til framleiðslu á steinsteyptum einingum.

3.      Verði ekki fallist á kröfu skv. 1. tl. eða aðalkröfu skv. 2 tl. er þess krafist úrskurðarnefndin ógildi ákvörðun heilbrigðisnefndar þann 22. janúar 2008 og leggi fyrir heilbrigðisnefnd og heilbrigðisyfirvöld að gefa út starfsleyfi til kæranda sem tekur til allrar núverandi starfsemi hans þ.m.t. framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði að viðlögðum dag­sektum að fjárhæð kr. 50.000 pr. dag sem falli á í fyrsta sinn 7 dögum eftir að úrskurður úrskurðarnefndarinnar liggur fyrir.

4.      Fallist úrskurðarnefndin ekki á kröfu skv. tl. 1, aðalkröfu skv. tl. 2 eða kröfu skv. tl. 3 er þess krafist að úrskurðarnefndin ógildi ákvörðun heilbrigðis­nefndar þann 22. janúar 2008 um að veita kæranda ekki starfsleyfi til bráðabirgða til 2 ára en til vara til eins árs sem tekur til allrar núverandi starfsemi hans þ.m.t framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði á meðan verið er að flytja rekstur hans á annað athafnasvæði og leggi fyrir heilbrigðisnefnd og heilbrigðiseftirlit að gefa út slíkt starfsleyfi að viðlögðum dagsektum að fjárhæð kr. 50.000 pr. dag sem falli á í fyrsta sinn 7 dögum eftir að úrskurður úrskurðarnefndarinnar liggur fyrir.

Af hálfu kærða er þess krafist, að öllum kröfum kæranda verði hafnað.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

1.      Stjórnsýslukæra dags. 06.02.2008 ásamt fylgiskjölum.

2.      Greinargerð kæranda dags. 17.02.2008 ásamt fylgiskjölum.

3.      Athugasemdir kærða dags. 29.02.2008 ásamt fylgiskjölum.

4.      Athugasemdir kæranda dags. 06.06.2008.

II.    Málsatvik

Kærandi rekur steypueiningaverksmiðju að Bakkabraut 9, Kópavogi.  Í maí 2005 gaf byggingafulltrúinn í Kópavogi kæranda leyfi til að breyta starfsemi í húsinu án nánari skilgreiningar.  Í júní 2005 gaf byggingafulltrúi síðan út vottun til handa kæranda vegna framleiðslu á steinsteypu.

Þann 5. desember 2005 kom starfsmaður heilbrigðiseftirlits í eftirlit til kæranda.  Var starfsleyfisumsókn fyllt út á staðnum.  Í umsókninni var sótt um framleiðslu á forsteyptum einingum án þess að í umsókninni væri sérstaklega undanskilið að framleiðsluferlið fæli ekki í sér framleiðslu á steypu sem notuð væri til að framleiða hinar forsteyptu einingar. Þann 3. febrúar 2006 sendi heilbrigðiseftirlitið kæranda bréf og tilkynnti að starfsleyfi hefði verið samþykkt á fundi heilbrigðisnefndar þann 30. janúar s.á..  Í bréfinu sagði orðrétt:

„Heilbrigðiseftirlit Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis hefur móttekið umsókn þína, dags. 5.12.2005, þar sem sótt er um leyfi til framleiðslu á byggingarefni úr steinsteypu að Bakkabraut 9, Kópavogi.  Heilbrigðisnefnd tók erindið fyrir á fundi sínum 30. janúar sl og gerði svohljóðandi bókun:  “Með vísun til ákvæða mengunarvarnareglugerðar er samþykkt starfsleyfi til 5 ára”.

Um vorið 2006 hófst uppsetning á færanlegri steypustöð á lóð kæranda.  Í júní 2006 kom eftirlitsmaður frá kærða á staðinn og gerði m.a. skýrslu um þetta atriði.  Engar athugasemdir voru gerðar vegna þeirrar fyrirætlunar kæranda að setja upp nýja steypustöð og ekki kom fram af hálfu heilbrigðiseftirlits eða heilbrigðisnefndar að sækja þyrfti um breytt starfsleyfi.  Þann 8. júní 2006 gaf kærði kæranda starfsleyfi.  Um gildissvið í starfsleyfinu segir orðrétt:

„Leyfið tekur til reksturs steypueiningaverksmiðju sbr. 9. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, með síðari breytingum, sbr. og lið 2.3 um steypustöðvar og steypueiningaverksmiðjur í fylgiskjali 2 við sömu reglugerð.“

Uppsetningu á steypustöðinni var lokið í júlí 2006.  Í byrjun ágúst 2006 hóf kærandi að selja steypu á almennum markaði frá hinni nýju steypustöð.

Engar athugasemdir bárust frá heilbrigðisnefnd og heilbrigðiseftirlitinu.  Þann 15. nóvember 2006 var gerð eftirlitsskýrsla um málið.  Á þessum tíma virðist heilbrigðiseftirlitið fyrst gera athugasemdir við starfsleyfismál kæranda.  Þann 30. janúar 2007 kvörtuðu íbúar í Bryggjuhúsum yfir umgengni á lóð kæranda.

Þann 13. apríl 2007 var gerð eftirlitsskýrsla vegna starfsleyfis kæranda.  Kærandi lagði fram starfsleyfi og vottunarbréf vegna steypuframleiðslu og hélt því fram að hann hefði fullgilt starfsleyfi.  Þó kom fram óvissa af hálfu starfsmanna heilbrigðiseftirlitsins um gildissvið starfsleyfisins enda var vísað til ákvæðis í fylgiskjali 2 við reglugerð nr. 785/1999 um steypustöðvar og steypueiningaverksmiðjur.

Þann 13. apríl 2007 sendi starfsmaður heilbrigðiseftirlitsins tölvupóst til fram­kvæmda­stjóra kæranda.  Kom þar fram að við „nánari skoðun“ hafi komið í ljós að gildissvið starfsleyfisins næði aðeins til reksturs einingaverksmiðju.  Óskað var eftir því að fyrirtækið legði fram umsókn um nýtt starfsleyfi.

Þann 20. júní 2007 skilaði kærandi inn starfsleyfisumsókn.  Þann 27. ágúst 2007 var umsókninni vísað frá.   Frávísunin var kærð til ráðherra.  Síðar var kæra dregin til baka þegar málið var hafið að nýju af hálfu kæranda.

Þann 16. október 2007 sendi lögmaður kæranda nefndinni bréf þar sem gerðar voru kröfur um að viðurkennt væri að starfsleyfi kæranda næði til allrar starfsemi hans.  Til vara var gerð krafa um að kærandi fengi útgefið starfsleyfi til langs eða skamms tíma á meðan kærandi væri að flytja starfsemi sína annað.

Með ákvörðun dagsettri 9. nóvember 2007 hafnaði kærði kröfu kæranda um viðurkenningu á því að núgildandi starfsleyfi fyrirtækisins tæki til allrar núgildandi starfsemi þess þ.m.t. framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði.  Var vísað til þess að í starfsleyfinu stæði orðrétt að leyfið tæki til steypueiningaverksmiðju.  Þá var vísað til þess að í upprunalegri umsókn hafi bara verið sótt um starfsleyfi fyrir steypueiningaverksmiðju.  Loks var tilvísun til reglugerðar um gildissvið starfsleyfisins ekki talin hafa „nokkra sjálfstæða þýðingu“.

Þann 22. janúar 2008 tók kærði síðan ákvörðun um að hafna varakröfu kæranda  um að starfsleyfi yrði breytt þ.a. það tæki til allrar núverandi starfsemi fyrirtækisins þ.m.t. framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði.

Leiðbeint var um kærurétt til úrskurðarnefndarinnar.

Hin kærða ákvörðun hefur ekki komið til framkvæmdar og engum þvingunaraðgerðum hefur verið beitt.

Framangreindar ákvarðanir voru kærðar þann 6. febrúar 2008.  Í kærunni var þess einnig krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað þar til nefndin kvæði upp fullnaðarúrskurð í málinu. Úr þeirri kröfu var leyst með úrskurði nr. 2/2008.

Kærða var með bréfi dags. 20.02.2008 gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 29.02.2008.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærða og bárust athugasemdir þann 06.06.2008.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi tekur fram að í starfsleyfi hans sé í kafla um gildissvið þess, sérstök tilvísun til gr. 2.3 í fylgiskjali 2 um steypustöðvar og steypueiningaverksmiðjur.  Sérstaklega er vakin athygli á því að gr. 2.5 fjalli bara um steypustöðvar.

Í hinni kærðu ákvörðun frá 9. nóvember 2007 er viðurkennt af hálfu nefndarinnar að þessi tilvísun sé ekki rétt.  Kemur fram að þessi tilvísun hafi ekki sjálfstæða þýðingu að mati nefndarinnar.

Kærandi mótmælir þessu og byggir á því að tilvísunin gefi skýrlega til kynna að jafnframt leyfi til steypu á forsteyptum einingum hafi kærandi starfsleyfi fyrir steypustöð.

Í þessu samhengi vísar kærandi til þess að þegar hann sótti um starfsleyfi starfrækti hann steypustöð.  Kærandi bendir á að heilbrigðiseftirlitið og heilbrigðis­nefnd hljóti að hafa gert sér grein fyrir þessu með skoðun á starfseminni enda hafi það ekki dulist neinun sem kom á starfsstöðina.

Þá bendir kærandi jafnframt á skjöl frá Kópavogsbæ og heilbrigðiseftirlitinu sem styðja að kærandi starfrækti steypustöð og að yfirvöldum hafi verið það fullkunnugt.  Í gögnum málsins er vottun frá byggingafulltrúa á steinsteypuframleiðslu kæranda.   Í starfsleyfisumsókn kæranda frá 5. desember 2005 er sótt um leyfi fyrir framleiðslu á forsteyptum einingum.  Hvergi er undanskilið að ekki eigi að framleiða steypuna í einingarnar og telur kærandi ljóst af samhenginu að ætlunin var einmitt að starfrækja líka steypustöð.  Í bréfi heilbrigðiseftirlitsins er óskað eftir áliti bygg­inga­fulltrúa á hvort um sé að ræða starfsemi sem samrýmist skipulagi og notkun fasteignar.  Í bréfinu er óskað eftir áliti á því hvort framleiðsla á byggingarefni úr stein­steypu samrýmist notkun á fasteign.  Byggingafulltrúi svaraði þann 14. desember 2005 og skilgreindi starfsemina á sama hátt.  Með bréfi þann 3. febrúar 2006 þar sem tilkynnt var um samþykki starfsleyfis var enn talað um framleiðslu á byggingarefni úr steinsteypu en ekki um forsteyptar einingar.  Kærandi byggir á því að þessi skjöl sýni að yfirvöldum hafi verið fullkunnugt um að kærandi framleiddi steinsteypu og að starfsleyfi hans var gefið út með það í huga.

Þá bendir kærandi á að við eftirlit heilbrigðiseftirlitsins sem annast stjórnsýslu fyrir hönd nefndarinnar þann 2. og 9. júní 2006 hafi komið fram að kærandi ætlaði að setja upp nýja steypustöð.  Kærandi gerði það í þeirri trú að hann þyrfti ekki að breyta starfsleyfi sínu eða sækja um nýtt starfsleyfi.  Verði litið svo á að um breytingu á starfsemi hans hafi verið að ræða byggir kærandi á því að með þessu hafi hann uppfyllt skyldu sína til að tilkynna um fyrirhugaðar breytingar á starfsemi sbr. 18. gr. reglugerðarinnar.  Bar heilbrigðisnefnd í kjölfar þessa að taka afstöðu til þess innan fjögurra vikna hvort breytingu á starfsleyfi þyrfti að koma til sbr. 2. mgr. 18. gr. reglugerð­arinnar.  Þetta var ekki gert af hálfu nefndarinnar.  Kærandi byggir á því að líta verði á vanrækslu nefndarinnar að þessu leyti sem bindandi viðurkenningu á því að starfsleyfi kæranda næði yfir rekstur steypustöðvar.

Að minnsta kosti telur kærandi ljóst að heilbrigðiseftirlitinu og heilbrigðinefnd hafi borið að rannsaka málið frekar og leiðbeina kæranda eða tilkynna honum að þörf væri nýs starfsleyfis vegna nýrrar steypustöðvar m.v.t. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Kærandi bendir á að fjárfesting hans vegna nýrrar steypustöðvar er um 250 milljónir króna og því miklir hagsmunir tengdir því að kæranda yrði tilkynnt að nýtt starfsleyfi þyrfti.

Kærandi segist skv. ofangreindu hafa verið í góðri trú um að hann hafi haft gilt starfsleyfi til þess að reka steypustöð enda hafi hann rekið steypustöð frá upphafi.  Kærandi bendir á að mjög órökrétt sé að starfrækja einingaverksmiðju án þess að í henni sé steypustöð.  Ekki sé betra fyrir umhverfið að öll steypa sé aðflutt.  Þá tekur kærandi sérstaklega fram að heilbrigðisnefnd geti ekki bannað kæranda að selja steypu svo lengi sem að kærandi hefur starfsleyfi fyrir steypustöð.  Slík ákvörðun falli utan valdsviðs nefndarinnar.

Að lokum byggir kærandi á því að ef einhver vafi sé um gildissvið starfsleyfisins verði að túlka hann kæranda í hag.  Hagsmunir kæranda eru gríðarlegir og hagsmunir yfirvalda hverfandi.

Eftir ofangreindu ber að taka kröfu kæranda um viðurkenningu á að starfsleyfi hans nái til allrar núverandi starfsemi til greina.

Kærandi heldur því fram að fjölmargir ágallar séu á ákvörðun heilbrigðisnefndar og að ákvörðun sé ógildanleg vegna þeirra.  Eru kröfur kæranda um að ákvörðun sé ógilt m.a. byggðar á þeim ágöllum sem á málsmeðferðinni eru.

Kærandi bendir á að mikil óvissa sé um til hvaða starfsemi ákvarðanir nefndarinnar nái.   Því hafi aldrei verið mótmælt af hálfu nefndarinnar að kærandi hafi starfrækt steypustöð inn í verksmiðju sinni frá árinu 2005.  Í fyrri ákvörðun nefndarinnar sé hafnað að viðurkenna að starfsleyfi nái til starfrækslu steypustöðvar.  Seinni ákvörðunin hafni útgáfu starfsleyfis fyrir kæranda vegna steypustöðvar á lóð við Bakkabraut 9.  Engin afstaða er tekin til þess hvort bannið nái til reksturs steypustöðvar almennt, bara á lóðinni (þ.a. kærandi geti þá rekið stöðina innan dyra) eða hvort neitun starfsleyfis eigi við bara við framleiðslu steypu á almennum markaði en ekki einingaframleiðslu.  Kærandi telur ljóst að málsmeðferð heilbrigðisyfirvalda hafi fyrst og fremst snúist um framleiðslu á steypu á almennum markaði.  Mikil óvissa ríki um ákvörðun nefndarinnar að þessu leyti.  Nefndi taki enga afstöðu til eldri steypustöðvar inn í verksmiðjunni og fjalli ekki um hvaða starfsemi falli undir rekstur einingaverksmiðju kæranda.

Kærandi telur að við meðferð málsins hjá nefndinni hafi verið brotið á andmælarétti hans.   Ákvörðun nefndarinnar frá 22. janúar s.l. byggist nær eingöngu á skjali frá byggingafulltrúanum í Kópavogi, sem kæranda hafi ekki gefist færi á að tjá sig um.

Þá byggir kærandi á því að rannsókn málsins sé svo ábótavant að ákvörðun nefndar­innar sé ógildanleg.  Þannig hafi ekki legið fyrir neitt mat á umhverfisáhrifum starfseminnar sem þó hafi verið nauðsynlegt.  Þar sem mat hafi ekki legið fyrir hafi nefndin brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga.

Ennfremur hafi verið skylt að rannsaka þær forsendur sem umsögn bygginganefndar byggði á.  Ógjörningur sé að átta sig á við hvað sé átt með því  að starfsemi kæranda á fasteigninni sé ekki í samræmi við samþykkt not hennar sbr. bygginganefndarteikningar.  Í þessari tilvísun felist ekki álit á því að starfsemin sé gegn gildandi skipulagi. Bygginganefnd hafði samþykkt að á fasteigninni væri framleitt byggingaefni úr steinsteypu.  Kærandi getur ekki séð að það hafi breyst enda ekkert sem liggur fyrir í málinu sem bendir til þess.  Í því sambandi minnir kærandi á að bygginganefnd geti varla borið fyrir sig að hún hafi talið, þegar fyrri umsögn var veitt, að ekki væri steypustöð á fasteigninni enda hafði byggingafulltrúi vottað steinsteypuframleiðslu kæranda á þessum stað áður en umsögnin var gefin.

Þá er ekki ljóst hvað átt er við með því að mannvirki séu ekki í samræmi við bygginganefndarteikningar.  Kærandi bendir á að ef umrædd mannvirki eru steypustöðin þá megi í raun efast um að þau séu fasteign eða hluti fasteignar.  Um er að ræða færanlega steypustöð en ekki mannvirki sem er varanlega við landið skeytt.  Steypustöðin hefur heldur engin tengsl við verksmiðjuhúsið önnur en þau að hún er tengd við vatn og rafmagn. Þá getur kærandi ekki skilið með hvaða hætti bygginganefndarteikningar af fasteign þeirri sem hýsir starfsemi kæranda hafi þýðingu um eðli starfseminnar sem þar er leyfð.  Starfsemi kæranda var og er framleiðsla á byggingarefni úr steinsteypu þ.m.t. steinsteypan sjálf.  Kærandi ítrekar þá skoðun sína að hvorki heilbrigðisnefnd né bygginganefnd geti bannað honum að selja steypu á almennum markaði.  Slík ákvörðun falli utan valdsviðs nefndanna.

Þrátt fyrir þessa meinbugi á umsögn bygginganefndar hafi heilbrigðisnefnd ekki rannsakað málið frekar.  Þar sem ákvörðun nefndarinnar byggði nær eingöngu á þessari umsögn sé um verulegan galla á málsmeðferðinni að ræða.

Krafa kæranda um útgáfu starfsleyfis sem nær til allrar starfsemi hans byggir á því að ekkert mæli í mót útgáfu slíks starfsleyfis.  Þannig hafi bygginganefnd nú þegar samþykkt að starfsemi kæranda sé heimil á fasteigninni.  Ekkert hafi gerst sem réttlætir afturköllun á þeirri ákvörðun.

Fyrir liggur að kærandi hafi frá árinu 2005 framleitt steinsteypu með vitund bæjaryfirvalda og heilbrigðisnefndar.  Heilbrigðisnefnd geti í raun ekki bannað sölu á steinsteypu á almennum markaði enda sé það utan valdsviðs hennar.  Þá er á það bent að umhverfisáhrif séu hverfandi, ekki sé um mjög mengandi starfsemi að ræða auk þess sem auðvelt sé að koma í veg fyrir umhverfisáhrif með endurvinnslustöð og daglegum þrifum á lóð kæranda.  Kærandi ítrekar einnig að starfsemi hans er inn í miðju iðnaðarhverfi og allir nágrannar hans búa í iðnaðarhúsnæði en ekki íbúða­húsnæði.

Krafa kæranda um útgáfu starfsleyfis til bráðabirgða byggir á sömu sjónarmiðum og fyrri kröfur hans en jafnframt er vísað til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

Sú fjárfesting sem liggur í rekstrartækjum kæranda tengd steypusölu er gríðarleg.  Kærandi var í góðri trú um að starfsleyfi hans væri gilt þegar hann réðst í þá fjárfestingu.  Heilbrigðis­eftirlitinu var kunnugt um að kærandi ætlaði að setja upp nýja steypustöð og gerði engar athugasemdir við það.  Kærandi hefur því rekið steypustöð frá árinu 2005 án athugasemda af hálfu nefndarinnar.  Þá voru engar athugasemdir gerðar frá byrjun ágúst 2006 til 15. nóvember 2006 en á meðan bætti kærandi við sig rekstrartækjum með ærnum tilkostnaði.

V. Málsástæður og rök kærða

Kærði telur álitamál hvort hin kærða ákvörðun, sbr. bréf kærða dags. 9. nóvember 2007, sé ákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga.   Kæran lúti aðallega að því að fá ógildingu á þeirri meintu ákvörðun kærða sem kæranda var tilkynnt með fyrrgreindu bréfi.  Lögmaður kæranda sendi kærða bréf hinn 16. október 2007, þar sem farið var fram á, að viðurkennt væri af hálfu kærða að starfsleyfi til handa kæranda útg. 8. júní 2006, yrði túlkað með þeim hætti að það næði til allrar starfsemi kæranda, bæði þeirrar starfsemi sem honum var beinlínis heimiluð í tilgreindu starfsleyfi, sem og annarrar starfsemi sem kærandi hafði þá þegar hafið á athafnasvæði sínu í Kópavogi.

Með fyrrgreindu bréfi kærða dags. 9. nóvember 2007, var aðalkröfu kæranda hafnað um að núgildandi starfsleyfi nái til allrar núverandi starfsemi kæranda.  Áleit kærði m.ö.o. að túlka bæri starfsleyfið með hliðsjón af skýru orðalagi þess, sem kveður á um leyfi til „reksturs steypueiningaverksmiðju“, sbr. og með hliðsjón af starfsleyfisumsókn kæranda dags. 5. desember 2005, þar sem sótt var um leyfi til að „framleiða forsteyptar einingar“.  Taldi kærði starfsleyfið því ekki heimila víðtækari rekstur kæranda á svæðinu, svo sem að starfsemin næði til framleiðslu steypu eða reksturs steypustöðvar, umfram framleiðslu steypu í einingar til eigin nota.

Með vísan til þessa, telur kærði að ekki hafi verið um að ræða ákvörðun í skilningi stjórnsýsluréttarins, þar sem eingöngu var um að ræða túlkun á fyrri ákvörðun.  Ákvörðun kærða var tekin við útgáfu starfsleyfisins.  Kæranda var þá þegar í lófa lagið að leita úrlausnar nefndarinnar varðandi starfsleyfið, teldi hann það ekki í samræmi við umsókn sína, eða að ekki hefði verið gætt lögmætra sjónarmiða við útgáfu leyfisins.  Það kaus kærandi hins vegar ekki að gera innan lögbundins frests, sbr. einkum 1. mgr. 27. gr. laga nr. 37/1993, og því verður hann við það að una.

Samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998 er heimilt að vísa málum til nefndarinnar rísi ágreingur um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga eða um ákvarðanir yfirvalda.  Telur kærði því ekki lagaheimild vera fyrir hendi, svo unnt sé að vísa ágreiningsefninu til nefndarinnar til úrskurðar, og beri því þegar á þeim forsendum að vísa málinu frá nefndinni.

Kærði telur ljóst að starfsleyfinu hafi ávallt verið ætlað að takmarkast við leyfi til „reksturs steypueiningarverksmiðju“, eins og orðrétt segir þar, en var ekki ætlað að ná til víðtækari reksturs, svo sem framleiðslu steypu eða reksturs steypustöðvar umfram framleiðslu steypu til eigin nota.  Eingöngu beri að horfa til ótvíræðs orðalags þess, auk þess sem starfsleyfisumsókn kæranda gefur ekki tilefni til víðtækari túlkunar þess.

Kærði áréttar að kæranda hefur verið heimiluð framleiðsla steypu til þeirra nota er starfsemi hans lýtur að, þ.e. til framleiðslu forsteyptra eininga.  Hins vegar telur kærði útilokað að túlka leyfið með víðtækari hætti, þannig að það nái til almenns rekstur steypustöðvar.

Kærði hafnar þeirri málsástæðu kæranda þess efnis að kærandi hafi tilkynnt kærða um breytta starfsemi í júní 2006 og þar með uppfyllt skyldu sína til að tilkynna um fyrirhugaðar breytingar á starfsemi, sbr. 18. gr. reglugerðar nr. 785/1999.  Kærði bendir á að kærða barst aldrei tilkynning frá kæranda, þar sem tilkynnt var um hina fyrirhuguðu breyttu starfsemi, líkt og áskilið er í 1. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar sem vísað er til í starfsleyfi kærða útg. 8. júní 2006, sbr. 2. mgr. 5. gr. a laga nr. 7/1998.  Þau gögn sem kærandi vísar til í greinargerð sinni, eru eftirlitsskýrslur stjórnvaldsins sjálfs, en stafa ekki frá kæranda, og geta því ekki talist tilkynningar í skilningi fyrrgreinds ákvæðis.  Við eftirlit á lóðinni kom í ljós að kærandi hafði hafið víðtækari starfsemi á svæðinu en honum var heimilt skv. starfsleyfi.  Var kæranda við það tækifæri gert ljóst, að honum bæri að snúa sér með erindi er varðar breytta starfsemi til heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis.   Með bréfi kæranda dags. 20. júní 2007 barst kærða loks umsókn um starfsleyfi vegna breyttrar starfsemi, sbr. einnig síðari umsókn hans um starfsleyfi vegna breyttrar starfsemi dags. 16. október 2007.

Telur kærði að skýra beri fyrrgreint ákvæði með þeim hætti, að í þeim tilvikum þar sem fyrirhuguð er breyting á starfsemi starfsleyfisskylds aðila, beri honum að tilkynna stjórnvaldi þá breytingu.  Hafi stjórnvald síðan fjórar vikur til þess að meta hvort nauðsynlegt sé að gefa út nýtt starfsleyfi vegna breytinganna.  Ber stjórnvaldi að tilkynna þá ákvörðun hinum starfsleyfisskylda aðila, á hvorn veg sem er.  Engin slík tilkynning var hins vegar útgefin af hálfu kæranda í samræmi við 2. mgr. 18. gr. ákvæðisins, enda voru honum aldrei veittar upplýsingar um hinar fyrirhuguðu breytingar.  Álítur kærði kæranda ekki geta byggt nokkurn rétt á fyrrgreindu ákvæði, enda hafi skilyrðum þess ekki verið fullnægt.

Með umsókn þann 20. júní 2007 barst erindi um að veita starfsleyfi fyrir starfsemi sem þegar var hafin og hóf kærði ítarlega skoðun á því hvort sá möguleiki væri til staðar.  Óskað var ítarlegri gagna með bréfi dags. 12. júlí 2007 sem svar barst við 26. júlí 2007.  Fyrir liggur eftirlits- og samskiptaskýrsla frá kærða dags. 30. júlí 2007 og erindi kærða til kæranda dags. 13. ágúst 2007 .  Þar er m.a. bent á þýðingu skipulags við mat á umfangi starfsleyfis.  Kærði vísaði umsókninni frá sbr. erindi dags. 28. ágúst 2007.  Málið er síðan endurupptekið með umsókn kæranda dags. 16. október 2007 og tekið til ítarlegrar skoðunar.  Ástæða er til að benda á erindi kæranda til kærða dags. 4. janúar 2008 um aðgerðir sem miða að bættri umgengi á athafnasvæði Einingaverksmiðjunnar Borgar ehf..  Þar eru m.a. nefndar af hans hálfu aðgerðir til að draga úr mengun.  Þær aðgerðir hafa þó ekki gengið eftir.

Kærði hafnar þeim skilningi kæranda að ekki hafi verið gætt málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttarins við meðferð málsins.  Kærði ítrekar þá skoðun sína að fyrrgreint bréf kærða til kæranda hafi falið í sér ákvörðun í skilningi stjórnsýsluréttar, og því hafi kærða hvorki borið að gæta andmælaréttar áður en afstaða var tekin með bréfinu, sbr. einkum 13. gr. laga nr. 37/1993, né rannsóknarreglu 10. gr. laganna.

Hvað varðar ákvörðun kærða sem tilkynnt var kæranda með bréfi dags. 22. janúar sl., þá taldi kærði að afstaða kæranda lægi ljós fyrir í gögnum málsins, sbr. einkum bréf lögmanns kæranda dags. 16. október 2007, og málið að öðru leyti nægjanlega upplýst til þess að unnt væri að taka ákvörðun í því.

Auk þess vísast til bréfs kærða dags. 12. júlí 2007, þar sem fram kemur að kærði upplýsti kæranda um það að málið færi í umsagnarferil, sjá og bréf dags. 8. maí 2007, þar sem tekið er fram að svæðið er hafnarsvæði og að leitað verði umsagnar hafnarstjórnar.

Kærði tekur fram að heilbrigðisnefndum er falið skv. lögum nr. 7/1998, að gefa út starfsleyfi til þeirrar starfsemi sem vísað er til í reglugerð nr. 785/1999 með heimild í  sbr. 2. mgr. 6. gr. þeirra.  Í 5. gr. a laganna er kveðið á um, að óheimilt sé að hefja starfsleyfisskylda starfsemi hafi starfsleyfi fyrir hana ekki verið gefið út.

Kærði tekur fram að hvorki hafi verið gefið út starfsleyfi vegna þeirrar starfsemi sem ágreiningur máls þessa lýtur að, né tímabundin undanþága verið veitt af hálfu ráðherra, sbr. 1. mgr. 7. gr. lagaxnna.

Starfsemi kæranda, umfram gildandi starfsleyfi er því ólögmæt, og ber honum að láta af henni án tafar.

Ítrekað er sérstaklega í þessu sambandi, að dregið hefur verið í lengstu lög af hálfu kærða að grípa til lögbundinna þvingunaraðgerða vegna hinnar ólögmætu starfsemi, einkum með hliðsjón af meðalhófsreglum.

Umsókn kæranda um starfsleyfi dags. 16. október s.l., sbr. fyrrgreint bréf kæranda dags. sama dag, var hins vegar hafnað af hálfu kærða, sem tilkynnt var kæranda með bréfi dags. 22. janúar sl., eins og fram hefur komið.  Taldi kærði skilyrði ekki vera fyrir hendi, til þess að unnt væri að heimila starfsemi steypustöðvar á lóðinni, einkum með hliðsjón af því mikla umfangi sem slíkri starfsemi fylgir á svæðinu, sem er hafnarsvæði, og því myndi starfsemin hafa í för með sér  myndun úrgangs sem ógnað gæti lífríki hafnarinnar og ásýnd hennar.  Jafnframt var horft til þess, að mengunarvarnir vegna hinnar umþrættu starfsemi voru ófullnægjandi, auk þess sem starfsemin myndi leiða til verulegra óþrifa við þrif á flutningabílum og útskolun á steypu, ásamt mikilli umferð steypubifreiða um svæðið.

Kærða ber að sjá til þess að fyrirmælum laga nr. 7/1998, sbr. reglug. 785/1999 og 786/1999, sé framfylgt, þannig að gætt sé að því að mengun frá starfsemi sé haldið í algeru lágmarki, og sé jafnframt í samræmi við skipulag svæðis, umhverfi og aðra þætti sem taldir eru mikilsverðir í þessu efni.  Hagsmunir af því að mengun sé haldið í lágmarki eru að mati kærða miklu meiri en hagsmunir einstakra fyrirtækja til að hefja starfsemi sem fer í bága við ofangreind sjónarmið.

Hefði kærandi þegar í upphafi sótt um starfsleyfi til reksturs steypustöðvar eru líkur til að þeirri umsókn hefði verið hafnað, með vísan til skipulags og umhverfis.  Umsókn fékk þó ítarlega könnun og reynt var að finna flöt á því hvort starfsemin gæti verið tímabundið á svæðinu.  Vegna umfangs og eðlis starfseminar reyndist það ekki unnt.

Varðandi kæruheimild skal bent á, að ágreiningur um útgáfu nýs starfsleyfis, sbr. varakröfur kæranda í kæru, er að mati kærða heimilt að vísa til úrlausnar umhverfisráðuneytisins, sbr. 2. mgr. 32. gr., sbr. 2. málsl. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998.

Hins vegar telur kærði ótvírætt, að ágreiningur er lýtur að bréfi kærða dags. 9. nóvember 2007, verði ekki borinn undir ráðuneytið, sbr. 31., sbr. 32. gr. laganna.

VI.  Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr, 37/1993 taka lögin til ákvarðana sem stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka um rétt eða skyldu manna.  Að mati nefndarinnar fólst í afstöðu kærða um gildissvið starfsleyfis kæranda, stjórnvaldsákvörðun í skilningi ákvæðisins.  Kærði tilkynnti kæranda um ákvörðun sína og benti á kæruleið samkvæmt lögunum.

Að mati úrskurðarnefndarinnar er óljóst til hvaða starfsemi ákvarðanir kærða nái. Þannig var hin kærða stjórnvaldsákvörðun þess efnis að kæranda væri óheimilt að reka steypustöð sbr. ákvörðun kærða frá 9. nóvember 2007 en þar kemur fram: “…er ljóst að leyfinu var ávalt ætlað að takmarkast við leyfi til reksturs steypueiningaverksmiðju en ekki ná til víðtækari reksturs, svo sem framleiðslu steypu eða steypustöðvar enda litið svo á að slíkt hefði þurft að taka fram sérstaklega í starfsleyfinu”.  Af þessu má draga þá ályktun að ákvörðun sú sem kærði tók 9. nóvember 2007 hafi miðað við að kæranda væri óheimilt að reka steypustöð og framleiða steypu þrátt fyrir að starfsleyfið fæli í sér leyfi samkvæmt lið 2.3. um steypustöðvar og steypueiningaverksmiðjur í fylgiskjali 2 við sömu reglugerð.  Eftir að ákvörðunin var tekin og kynnt kæranda hefur kærði hins vegar tekið fram m.a. í greinargerð til úrskurðarnefndarinnar að kæranda væri heimilt að framleiða steypu en einungis til að nýta við einingaframleiðslu og tengda starfsemi.  Þá er í hinni kærðu ákvörðun enginn greinarmunur gerður á rekstri steypustöðvar annars vegar og sölu á almennum markaði hins vegar.

Það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti að stjórnvaldsákvörðun sé bæði ákveðin og skýr.  Áhættan af óljósu efni ákvörðunarinnar verður að meta kæranda í hag.   Kærandi verður ekki talinn bundinn af óljósri ákvörðun.

Ákvörðun kærða frá 22. janúar s.l. um að hafna kröfu um breytingar á starfsleyfi byggist að talsverðu leyti á skjali frá byggingafulltrúanum í Kópavogi, sem kæranda gafst ekki færi á að tjá sig um.  Fallist er á það með kæranda að andmælaréttur hans hafi ekki verið virtur í því efni.  Stjórnvaldi ber að kynna aðila gögn eða upplýsingar máls, sérstaklega ef þau hafa verulega þýðingu við úrlausn málsins.  Úrlausnarefnið  snertir mikilsverða hagsmuni kæranda og ljóst að ákvörðun í málinu er íþyngjandi í hans garð.   Skiptir það hann miklu að eiga kost á því að tryggja réttindi sín og hagsmuni, áður en tekin er ákvörðun í málinu.  Þar sem þessa var ekki gætt í málinu verður að telja að ákvörðunin sé haldin annmarka hvað þetta snertir.

Áður en stjórnvald getur tekið ákvörðun ber því að rannsaka mál og afla nauðsynlegra upplýsinga um málsatvik sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Mál telst nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um nánari afmörkun verður m.a. að líta til þess hversu mikilvægt málið er.  Ef um er að ræða íþyngjandi ákvörðun er eðlilegt að gera strangari kröfur til stjórnvalds um að afla upplýsinga.

Við meðferð málsins hjá kærða var ekki gert mat á umhverfisáhrifum starfseminnar þó því væri haldið fram að mengun fylgdi henni.  Þá var eins og fram hefur komið óljóst í hverju ákvörðunin nákvæmlega fólst þ.e. hvort framleiðsla steypu væri almennt óheimil eða bara í þeim tilgangi að selja hana á almennum markaði.  Ekki var gerð tilraun til að kanna hverju það breytti úr frá umhverfisáhrifum.  Ekki var heldur kannað hvort hægt væri að bæta úr hugsanlegum ágöllum á einhvern hátt.

Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til.   Þá felur reglan í sér að ef fleiri úrræða er kostur er þjónað geta því markmiði, sem að er stefnt, skal velja það úrræði sem vægast er. Íþyngjandi ákvörðun skal þannig aðeins taka að ekki sé völ vægara úrræðis sem þjónað geti markmiðinu.

Að mati kærunefndarinnar eru ágallar á málsmeðferðinni það miklir að ógilda beri hinar kærðu ákvarðanir og vísa þeim til meðferðar að nýju.

Að virtum þeim atriðum sem að framan eru rakin og því að stjórnsýslulögum er ætlað að tryggja réttaröryggi borgaranna er það niðurstaða nefndarinnar að fallast á kröfu kæranda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana.

Úrskurðarorð:

Hinar kærðu ákvarðanir eru ógiltar.

Steinunn Guðbjartsdóttir

Gunnar Eydal                       Guðrún Helga Brynleifsdóttir

Date: 6/23/08

jan 09
Love0

4/2008 Úrskurður vegna kæru Samkaupar ehf. gegn Heilbrigðiseftirliti Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis.

Með

Mál nr. 4/2008.

Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.

Ár 2008, miðvikudaginn 18. júní kom nefnd skv. 31.gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Suðurlandsbraut 6 í Reykjavík.  Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Guðrún Helga Brynleifsdóttir.

Fyrir var tekið mál nr. 4/2008. Samkaup ehf,  Búðarkór 1, Kópavogi hér eftir nefndur kærandi gegn heilbrigðiseftirliti Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis, hér eftir nefnt kærði.

Í málinu er kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags 22. febrúar 2008 kærðu Samkaup hfúnbogason HH ákvörðun heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis, frá 22. janúar 2008 að synja umsókn kæranda um undanþágu frá meginreglu 8. gr. laga nr. 6/2001 um tóbaksvarnir, fyrir 16-18 ára starfsmenn að selja tóbak í verslun Samkaupa við Búðarkór í Kópavogi.

Er gerð sú krafa af hálfu kæranda að ákvörðuninni verði hnekkt.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

1. Stjórnsýslukæra dags. 22. febrúar ásamt fylgiskjölum.

2. Athugasemdir kærða dags. 25. marts 2008 ásamt fylgiskjölum.

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II.    Málsmeðferð

Framangreind kæra barst úrskurðarnefnd 25. febrúar 2008.  Kæruheimild er í 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998.

III. Málsatvik

Kærandi fékk útgefið leyfi til smásölu á tóbaki á starfstöð verslunarinnar að Búðarkór 1 Kópavogi þann 14. mars 2007.  Þann 18. desember 2007 sótti verslunin um undanþágu frá lögum nr. 6/2002 um tóbaksvarnir á sölustað félagsins að Búðarkór 1 í Kópavogi.  Var þess óskað að veitt yrði tímabundin heimild til handa starfsfólki verslunarinnar á grundvelli 7. mgr. 8. gr. laganna þar sem mælt er fyrir um að heilbrigðisnefndir geti veitt tímabundna undanþágu frá því að tóbak sé einungis selt af einstaklingum eldri en 18 ára.

Kærði svaraði erindi kæranda með bréfi dagsettu 22..01.2008.   Í svari kærða kemur m.a. fram sú ákvörðun að beiðni kæranda um undanþágu væri synjað.

Með stjórnsýslukæru dags. 22.02.2008 kærði kærandi framangreinda ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar.

Kærða var með bréfi dags. 25.02.2008 gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 25.03.2008.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærða með bréfi dags. 03.04.2008.  Engar athugasemdir bárust frá kæranda.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Með umsókn kæranda um undanþágu fylgdu tvær atvinnuauglýsingar vegna verslunarstarfa í verslun hans í Búðakór í Kópavogi. Var önnur birt í Kópavogspóstinum í ágúst 2007 en hin í Kópavogspóstinum og Fréttablaðinu í október 2007. Í báðum auglýsingunum var eingöngu óskað eftir starfsfólki 18 ára og eldra. Engar umsóknir bárust vegna auglýsinganna frá fólki í þeim aldurshópi.

Þá liggur fyrir staðfesting forstöðumanns Vinnumálastofnunar á höfuðborgarsvæðinu um að atvinnuástand á svæðinu sé þannig að erfitt sé að fá starfsfólk 18 ára eða eldra til verslunarstarfa.

Meginreglan um afgreiðslu tóbaks er sú að tóbak skuli þeir einir afgreiða sem orðnir eru 18 ára að aldri. Rökin fyrir aldurstakmarkinu við tóbakssölu hafi verið þau, skv. greinargerð með frumvarpi til laga nr. 95/2001 (sem voru endurútgefin sem núgildandi tóbaksvarnarlög nr. 6/2002) að með því mætti að vissu leyti draga úr sölu til ungmenna yngri en 18 ára. Ástæða þess hve banni við tóbakssölu til ungmenna hafi verið slælega framfylgt hafi verið sú að mati Alþingis að afgreiðslufólk yngra en 18 ára treysti sér ekki til að neita jafnöldrum sínum um að fá keypt tóbak. Ákvæðinu var ætlað að setja undir þennan leka, auk þess að forða ungmennum frá því að vera settir í að selja heilsuspillandi og ávanabindandi efni. Kærandi segir að þessi rök séu góð og gild en engu að síður sé ljóst að tóbaksvarnarlög heimili veitingu tímabundinnar undanþágu frá meginreglunni um aldurstakmark. Samkvæmt fyrirmælum reglugerðar nr. 325/2007 er heilbrigðisnefnd heimilt að veita slíka undanþágu ef það er mat nefndarinnar að ekki sé unnt að ráða einstakling til starfans sem orðinn er 18 ára. Þannig á mat nefndarinnar eðli málsins samkvæmt að lúta að því hvort skilyrði undanþágunnar séu uppfyllt.

Kærandi segir að ef litið sé á þær röksemdir sem kærði færir fyrir niðurstöðu sinni um að hafna beiðni um undanþágu sé erfitt að sjá þess stað að verið sé að leggja mat á það hvort „unnt sé að fá fólk eldra en 18 ára til starfans“ líkt og lagt er fyrir kærða að gera með 2. mgr. 5. gr. fyrrnefndrar reglugerðar um smásölu tóbaks. Kærandi segir að kærði vísi í fyrsta lagi til þeirra raka sem Alþingi færði fyrir meginreglunni um 18 ára aldurstakmark á sínum tíma, sem reifuð eru hér að framan. Einu rökin sem lúta að umsókn um undanþágu frá meginreglunni eru þau að undanþáguna beri að túlka þröngt. Þá er tekið fram að eftirlitssvæðið sé „næst fjölmennasta eftirlitssvæði landsins og ástæða sé til að benda á að þar séu reknar matvöruverslanir sem ekki sinna tóbakssölu.“ Síðastnefndu fullyrðinguna telur kærandi varla hægt að skilja á annan hátt en þann að kærði sé að mælast til þess að kærandi afsali sér frekar tóbakssöluleyfi, heldur en að sækja um tímabundna undanþágu fyrir starfsfólk 16-18 ára.

Í stað þess að leggja mat á hvort kæranda sé unnt að fá starfsfólk 18 ára og eldra til að selja tóbak reisir nefndin niðurstöðu sína á tvennu: a) annars vegar á þeim rökum sem liggja að baki meginreglunni um 18 ára aldurstakmark og b) hins vegar á því að kærandi geti einfaldlega sleppt því að selja tóbak.

Varðandi fyrri röksemd heilbrigðisnefndar er það að segja, að þó að kærandi geti fallist á þau sjónarmið að best sé að eldri en 18 ára afgreiði tóbak, getur hann ekki fallist á að rök fyrir meginreglunni komi í veg fyrir veitingu undanþágu. Lögin gera skýrlega ráð fyrir því að mögulegt sé að veita undanþágu frá meginreglunni, og þeim rökum sem þar búa að baki, tímabundið, þegar sýnt þykir að tilteknar aðstæður séu fyrir hendi. Það er heilbrigðisnefndarinnar að meta hvort þær aðstæður séu fyrir hendi., líkt og lögin gera ráð fyrir.

Varðandi síðari röksemd nefndarinnar, sem ekki er hægt að skilja öðruvísi en svo að nefndin sé að benda kæranda á það úrræði að hætta að sinna tóbakssölu, leggur kærandi  áherslu á að sala á tóbaki er lögleg starfsemi, sem kærandi sinnir í samkeppni við aðra á markaði. Henni er sinnt innan strangs lagaramma og eftirlits, sem kæranda ber að fara eftir. Sá lagarammi gerir hins vegar ráð fyrir tiltekinni undanþágu frá aldurstakmarkinu. Kærandi telur fullsannað að afar erfitt sé að fá eldri en 18 ára til verslunarstarfa og telur sig hafa sýnt fram á það með meðfylgjandi gögnum.

Með vísan til alls þessa telur kærandi ljóst að aðstæður séu með þeim hætti að skilyrði undanþágu frá aldurstakmarki tóbaksvarnalaga séu uppfyllt.

V. Málsástæður og rök kærða

Kærði tekur fram að leyfisveiting fyrir sölu tóbaks sé í sínum höndum, samkvæmt ákvæðum laga nr. 6/2002.  Eftirlit með útsölustöðum tóbaks og því að farið sé að reglum II. kafla laga nr. 6/2002 er ennfremur í höndum heilbrigðisnefndar sbr. 17. gr. laga nr. 6/2002 og 7. gr. reglugerðar um smásölu tóbaks nr. 325/2007.

Við setningu laga nr. 95/2001 (sem síðar voru felld inn í meginmál laga nr. 74/1984 og endurútgefin sem lög nr. 6/2002 um tóbaksvarnir) voru gerðar ráðstafanir til þess að hefta útbreiðslu tóbaks. Var það mat löggjafans að þær reglur sem settar voru með lögum 101/1996 hefðu ekki dugað til við að efla tóbaksvarnir í landinu.  Jafnframt þyrfti að lágmarka heilsuskaðleg áhrif óbeinna reykinga og að vernda ungmenni sérstaklega í þessu sambandi. Í athugasemdum við frumvarp til laganna var tekið fram að ein af ástæðum þess hve banni við tóbakssölu til ungmenna hefði verið slælega framfylgt væri að líkindum sú að afgreiðslumenn yngri en 18 ára treystu sér ekki til þess að neita jafnöldrum sínum um að fá keypt tóbak.  Ákvæðinu væri ætlað að setja undir þann leka og þó ekki síður að forða ungmennum frá því að þurfa að selja heilsuspillandi og ávanabindandi efni.  Í umræðum á Alþingi var sérstaklega fjallað um þetta nýmæli og á það bent að það gæti reynst verslunareigendum örðugt í framkvæmd þegar litið væri til alls þess unga fólks undir 18 ára aldri sem starfi í verslunum og söluturnum sem og á ýmsum stöðum þar sem smásala á tóbaki hefur farið fram.  Þetta sjónarmið fékk þó ekki hljómgrunn við meðferð frumvarpsins á Alþingi og var ákvæðið samþykkt óbreytt.

Í 7. mgr. 8. gr. laganna var hins vegar mælt fyrir um að heilbrigðisnefnd á viðkomandi eftirlitssvæði gæti veitt undanþágu frá þessu ákvæði um aldurstakmark og var ráð fyrir því gert að sett yrðu í reglugerð nánari skilyrði slíkrar undanþágu, að fenginni umsögn Vinnueftirlits. Er þær reglur nú að finna í 5. gr. reglugerðar nr. 325/2007 um smásölu tóbaks.

Við meðferð umsóknar kæranda leitaði kærði til Vinnueftirlitsins.  Rétt þótti að fá afstöðu þess til málsins þar sem í 5. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 325/2007 kemur fram að hafa skuli hliðsjón af ákvæðum reglugerðar nr. 426/1999 um vinnu barna og ungmenna vegna vinnu ungmenna undir 18 ára aldri.  Í svari Vinnueftirlitsins frá 20. janúar 2008 var eindregið lagst gegn því að kæranda yrði veitt yrði undanþága og tekið fram að mjög rík ástæða þyrfti að vera til þess að veita undanþágu frá ákvæðum vinnuverndarlaga sem ætlað væri að vernda ungmenni á vinnumarkaði.

Það er álit kærða að 7. mgr. 8. gr. laga nr. 6/2002 um tóbaksvarnir hafi að geyma þrönga undanþágureglu, enda er í 3. mgr. 5. gr. reglugerðar um smásölu tóbaks
nr. 325/2007 gert ráð fyrir því gert að slíka undanþágu megi einungis veita í undantekningartilvikum og aldrei lengur en til sex mánaða í senn.  Við setningu tóbaksvarnarlaga hafi verið fyrirséð að verslunareigendur gætu átt í örðugleikum með að tryggja að ávallt væri til staðar starfsmaður sem væri átján ára eða eldri. Eigi að síður hafi reglan verið lögfest og síðar útfærð nánar í reglugerð. Til þessa hafi kærði meðal annars litið við mat þess hvort veita ætti undanþágu í tilviki kæranda.

Í reglugerð um smásölu tóbaks nr. 325/2007 er gert ráð fyrir sjálfstæðu mati heilbrigðisnefndar á grundvelli þeirra gagna sem umsækjandi leggur fyrir hana, þar með talið starfsauglýsingar eða vottorð vinnumiðlunar. Hins vegar á nefndin alltaf endanlegt mat þess, í hverju tilviki fyrir sig, hvort rétt sé að veita slíka undanþágu á grundvelli ákvæðanna og gefi slík gögn ekki sjálfkrafa heimild til veitingar undanþágu. Við meðferðar undanþáguumsóknar kæranda hafi verið litið til þess að verslunin er staðsett í barnmörgu íbúðahverfi, í göngufæri frá grunnskóla hverfisins og stórri íþróttamiðstöð í næst stærsta bæjarfélagi landsins og á næst fjölmennasta eftirlitssvæði landsins. Var jafnframt litið til þess að aðrar verslanir á svæðinu hafa brugðist við nýjum lögum með því að selja ekki tóbak, með því að hafa tóbak einungis til sölu á tilteknum stað innan verslunarinnar eða með því að kalla til eldri afgreiðslumann þegar viðskiptavinur óskar eftir því að kaupa tóbak.  Hafi því ekki verið fallist á umsókn kæranda.

Kærandi tekur fram að um sé að ræða mikilvæg sjónarmið sem varða heilsu og rétt barna og ungmenna undir 18 ára aldri sem starfa við afgreiðslustörf.  Reynslan sýni að matvöruverslanir með kvöldsölu verði oft miðstöðvar fyrir hópamyndun unglinga. Það geti því ekki talist ásættanlegt að ætla ungmennum einum undir átján ára aldri að axla þá ábyrgð að fylgt sé ákvæðum tóbaksvarnalaga í verslunum. Afstaða heilbrigðisnefndarinnar var því byggð á fyrrgreindum grundvallarrökum, sem meðal annars koma fram í lögskýringargögnum og reglugerð um smásölu tóbaks sem rakin hafa verið hér að framan.

VI.  Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar

Kærandi fékk útgefið leyfi til smásölu á tóbaki á starfstöð verslunarinnar að Búðarkór 1 Kópavogi þann 14. mars 2007.  Þann 18. desember 2007 sótti verslunin um undanþágu frá lögum nr. 6/2002 um tóbaksvarnir á sölustað félagsins að Búðarkór 1 í Kópavogi.  Var þess óskað að veitt yrði tímabundin heimild til handa starfsfólki verslunarinnar á grundvelli 7. mgr. 8. gr. laganna þar sem mælt er fyrir um að heilbrigðisnefndir geti veitt tímabundna undanþágu frá því að tóbak sé einungis selt af einstaklingum eldri en 18 ára.

Samkvæmt meginreglu 7. mgr. 8. gr. laga nr. 6/2002 um tóbaksvarnir mega þeir einir sem orðnir eru 18 ára selja tóbak.  Í sama ákvæði heimild fyrir heilbrigðisnefnd á viðkomandi eftirlitssvæði að veita tímabundna undanþágu frá þessu ákvæði um aldurstakmark. Heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra hefur með reglugerð nr. 325/2007 um smásölu tóbaks sett nánari reglur um undaþágur frá aldurstakmarki ákvæðisins. Samkvæmt 5. gr. reglugerðarinnar skal einungis veita slíkar undanþágur í undantekningartilvikum, aldrei lengur en til sex mánaða í senn og aldrei til ungmenna yngri en 16 ára.  Umsóknum um undanþágur skulu fylgja upplýsingar um að umsækjandi hafi auglýst eftir starfsmönnum 18 ára eða eldri en engar umsóknir borist eða staðfesting vinnumiðlunar Vinnumálastofnunar á svæðinu um að atvinnuástand á svæðinu sé þannig að erfitt sé að fá starfsmenn 18 ára eða eldri til verslunarstarfa.  Ekki er að finna leiðbeiningar um það hvaða kröfur eru gerðar til auglýsinga eftir starfsfólki eða hve oft auglýsing skuli hafa birst.  Þá skal hafa hliðsjón af ákvæðum reglugerðar nr. 426/1999 um vinnu barna og ungmenna en í þeirri reglugerð er að finna ákvæði sem stuðla að öryggi barna og ungmenna.

Það kemur í hlut viðkomandi heilbrigðisnefndar að meta hvort rétt sé að veita undanþáguna.  Fallist er á það með kærða að viðkomandi heilbrigðisnefnd meti í hverju tilviki fyrir sig hvort rétt sé að veita undanþágu á grundvelli ákvæðanna.  Þó framangreind gögn séu lögð fram veiti þau ekki sjálfkrafa heimild til undanþágu.

Það er álit nefndarinnar að 7. mgr. 8. gr. laga nr. 6/2002 um tóbaksvarnir hafi að geyma þrönga undanþágureglu, enda er í 3. mgr. 5. gr. reglugerðar um smásölu tóbaks
nr. 325/2007 gert ráð fyrir því gert að slíka undanþágu megi einungis veita í undantekningartilvikum og til skamms tíma.

Kærði hefur lagt fram tvær atvinnuauglýsingar vegna verslunarstarfa í verslun hans í Búðakór í Kópavogi. Var önnur birt í Kópavogspóstinum í ágúst 2007 en hin í Kópavogspóstinum og Fréttablaðinu í október 2007. Í báðum auglýsingunum var eingöngu óskað eftir starfsfólki 18 ára og eldra. Það er álit nefndarinnar að framangreindar tvær auglýsingar sanni ekki að ekki sé unnt að ráða einstakling til starfans sem orðinn er 18 ára og að meira þurfi til að koma til að undantekningaregla 5. gr. rgl 325/2007 eigi við.  Kærði hefur jafnframt lagt fram tölvupóst frá Hugrúnu Jóhannesdóttur forstöðumanni Vinnumálastofnunar á höfuðborgarsvæðinu þar sem fram kemur að atvinnuaástand á svæðinu sé þannig að erfitt hafi reynst að fá starfsfólk 18 ára og eldra til versunarstarfa.  Ekki kemur fram í tölvupóstinum á hverju þetta mat byggist eða hvaða gögn liggja að baki matinu.  Kærði leitaði álits vinnueftirlits til umsóknar kæranda um undanþágu og lagðist það gegn gegn henni með bréfi dags. 20. janúar 2008.

Að mati nefndarinnar er um að ræða mikilvæg sjónarmið sem varða heilsu og rétt barna og ungmenna undir 18 ára aldri sem starfa við afgreiðslustörf.  Það er álit heilbrigðisnefndar að 7. mgr. 8. gr. laga nr. 6/2002 um tóbaksvarnir hafi að geyma þrönga undanþágureglu, enda er í 3. mgr. 5. gr. reglugerðar um smásölu tóbaks
nr. 325/2007 ráð fyrir því gert að slíka undanþágu megi einungis veita í undantekningartilvikum og aldrei lengur en til sex mánaða í senn.  Að mati nefndarinnar hefur ekki verið sýnt fram á að skilyrði séu til þess að veita undanþágu á grundvelli 7. mgr. 8. gr. laga nr. 6/2002 um tóbaksvarnir frá því að tóbak sé einungis selt af einstaklingum eldri en 18 ára.

Ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis frá 22. janúar 2008 er staðfest

 Úrskurðarorð: 

Ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis frá 22. janúar 2008 er staðfest

Steinunn Guðbjartsdóttir

Gunnar Eydal                           Guðrún Helga Brynleifsdóttir

Date: 6/23/08

jan 09
Love0

8/2007 Úrskurður vegna kæru Gylfa Pálmasonar gegn Húnaþingi vestra.

Með

Mál nr. 8/2007.

Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.

Ár 2007, föstudaginn 16. nóvember, kom nefnd skv. 31.gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Suðurlandsbraut 6, Reykjavík.  Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Guðrún Helga Brynleifsdóttir.

Fyrir var tekið mál nr. 8/2007 Gylfi Pálmason, Leirubakka 14, Reykjavík, hér eftir nefndur kærandi gegn Húnaþingi vestra, Klapparstíg 4, 530 Hvammstanga, hér eftir nefnt kærði.

Í málinu er kveðinn upp svofelldur

úrskurður

I   Aðild kærumáls og kröfur. 

Með bréfi dagsettu 9. janúar 2007 kærði Gylfi Pálmason ákvörðun sveitastjórnar Húnaþings vestra frá 17. mars 2005 um innheimtu sorpeyðingagjalds og gjalds vegna losunar rotþróa á fasteign hans að Hjallholti Vatnsnesi.  Í kærunni er jafnframt farið fram á endurgreiðslu á ofteknum gjöldum vegna álagningarinnar.

Fylgiskjöl með stjórnsýslukærunni eru :

1)      Bréf kæranda dagsett 7. mars 2007.

2)      Bréf kærða dagsett 17. mars 2007.

3)      Ljósrit greiðsluseðils v. innheimtu sorpgjalds

4)      Bréf Umboðsmanns alþingis dagsett 29. desember 2007.

Með bréfi dagsettu 20 janúar 2006 var kæran kynnt Húnaþingi vestra og því veittur frestur til að koma að athugasemdum við hana og frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni.  Umsögn Húnaþings vestra barst innan tilskilins frests.  Umsögnin var send til kæranda og honum gefinn frestur til koma að athugasemdum.  Engar athugasemdir bárust frá kæranda.  Úrskurðanefnd sv. 31. gr. laga nr. 7/1998 kvað upp úrskurð í málinu 16. mars 2007.  Kærandi bar fram kvörtun til umboðsmanns Alþingis 29. mars 2007.  Umboðsmaður Alþingis skilaði áliti sínu 7. maí 2007.  Í framhaldi af því ákvað úrskurðanefnd að endurupptaka málið.  Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II.  Málsástæður og rök kæranda. 

Kærandi kveður málavexti vera þá að honum sé gert að greiða sorpeyðingagjald og gjald vegna losunar rotþrór við fasteign sem hann á að Hjallholti, Vatnsnesi.  Kærandi telur að gjaldið eigi m.a. að taka mið af magni, losun og þjónustustigi og að ekki eigi að vera sama gjald á fasteign þar sem er föst búseta og fasteign þar sem ekki er búið að jafnaði en ekki er föst búseta á bænum.  Þá telur kærandi að ekki sé þörf á losun rotþróarinnar vegna lítillar notkunar auk þess sem hann sjá þess ekki merki að losun hafi farið fram.  Kæran lýtur annarsvegar að álagningu sorpeyðingargjalds og hins vegar að álagningu hreinsunargjalds rotþróa

III.  Málsástæður og rök kærða. 

Greinargerð kærða, Húnaþings vestra er dagsett 15. febrúar 2007.

Í greinargerðinni kemur fram að kærði hafi á liðnum árum innheimt sorpeyðingargjald af eigendum lögbýla í sveitarfélaginu svo og sorphirðugjald og sorpeyðingargjald af eigendum fasteigna innan þéttbýlismarka sveitarfélagsins. Innheimta umræddra gjalda byggi á heimild 3. tl. 1. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Kærði hafi á grundvelli umræddrar heimildar sett gjaldskrá þar sem nánar er kveðið á um álagningu sorpgjaldanna.

Jafnframt kemur fram að í dreifbýli í Húnaþingi vestra er sorp ekki sótt að hverju lögbýli heldur eru söfnunargámar fyrir heimilissorp settir upp og þeir svo losaðir með reglubundnum hætti. Innan þéttbýlissvæða sveitarfélagsins er sorp hinsvegar sótt að hverri íbúð vikulega. Í samræmi við þetta fyrirkomulag greiða eigendur lögbýla sorpeyðingargjald en eigendur fasteigna á þéttbýlissvæðum greiða bæði sorpeyðingargjald og sorphirðugjald sem lagt er á sérstaklega vegna hirðingarinnar.  Álagt sorpeyðingargjald skv. gjaldskrá 2006 er kr. 7.200- og er það lagt á alla eigendur fasteigna í sveitarfélaginu. Ekki er gerður greinarmunur á því hvort eigendur fasteigna nýta þjónustuna mikið eða lítið.  Umrædd þjónusta stendur kæranda til boða líkt og öðrum fasteignaeigendum í sveitarfélaginu.

Fram kemur að kærði hafi á liðnum árum lagt í umtalsverðan kostnað til að koma sorphirðu og sorpeyðingarmálum í það horf sem lög og reglugerðir kveða á um. Í ljósi þess sé ómögulegt fyrir kærða að taka tillit til beiðna um niðufellingu eða lækkun sorpgjalda þar sem skipulag er í föstum skorðum og kostnaður fastur og fellur því ekki niður þótt einstaklingar eða fyrirtæki nýti ekki sorpþjónustuna að fullu einhvern hluta ársins. Ekki sé heldur unnt að verða við beiðni kæranda um að sorpgjöld í dreifbýli séu innheimt eftir vigt þar sem eigendum fasteigna er ætlað að koma heimilissorpi í söfnunargáma.  Þá sé ekki hægt að verða við þeirri beiðni kæranda að við innheimtu sorpeyðingargjalds verði tekið tillit til þess að ekki sé um fasta búsetu að ræða. Fasteignatengd gjöld sveitarfélaga hafi verið álögð og innheimt óháð því hvort fasteignir séu nýttar til atvinnustarfsemi eða til íbúðar, eingöngu hafi verið horft til þess hvort viðkomandi eign hafi verið skráð í fasteignamat eða ekki og þar af leiðandi hafi þau gjöld ekki verið felld niður hafi viðkomandi fasteignir ekki verið nýttar allt árið.  Kærði telur að það sama hljóti að gilda varðandi álagningu gjalda vegna sorpeyðingar og ekki sé hægt að sjá hvernig annað fyrirkomulag geti gengið upp án verulegs kostnaðarauka fyrir þá sem þjónustuna nota.

Í greinargerðinni kemur fram rekstrargjöld vegna sorphirðu og sorpeyðingar í sveitarfélaginu séu langt umfram rekstrartekjur Af því megi vera ljóst að innheimtu sorpgjalda hefur verið mjög í hóf stillt.

Í lögum nr. 45/1998 segir að sveitarstjórnir hafi ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna sveitarfélagsins og um framkvæmd þeirra verkefna sem sveitarfélagið annast að svo miklu leyti sem ekki eru um það settar reglur í löggjöf.  Í lögum um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003 og reglugerð um meðhöndlun úrgangs nr. 737/2003 segir að sveitarstjórn sé ábyrg fyrir reglubundinni tæmingu og flutningi sorps frá öllum húsum á viðkomandi svæði. Í 11. gr. laga nr. 55/2003 segir m.a. að sveitarfélögum sé heimilt að innheimta gjald fyrir alla meðhöndlun úrgangs en gjöld megi ekki vera hærri en nemur kostnaði við veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum og hafa þessi ákvæði ásamt öðrum er tengjast álagningu og innheimtu sorpgjalda í sveitarfélaginu ávallt verið höfð að leiðarljósi.

Á grundvelli þessa telur kærði að álagning og innheimta sorpgjalda í sveitarfélaginu sé fyllilega eðlileg og réttmæt og standist ákvæði gildandi laga og reglugerða er málið varða.

Kærði innheimti á árinu 2006 hreinsunargjald rotþróa af íbúðar, atvinnu og frístundahúsum í sveitarfélaginu sem ekki tengjast fráveitukerfum innan þéttbýlissvæða sveitarfélagsins. Umrædd innheimta er í samræmi við samþykkta gjaldskrá fyrir hreinsun og losun rotþróa í Húnaþingi vestra á árinu 2006 nr. 911/2006 en hún er sett á grundvelli samþykktar sveitarfélagsins um rotþrær og siturlagnir nr. 910/2004. Samþykkt sveitarfélagsins hefur hlotið staðfestingu Umhverfisráðuneytisins sbr. ákvæði 25. gr. laga nr. 7/1998.

Í 14. gr. reglugerðar nr. 799/1999 um meðhöndlun seyru er sú skylda lögð á sveitarstjórnir að þær sjái til þess að kerfisbundinni tæmingu sé komið á seyru úr rotþróm og það kveðst kærði hafa gert með sérstakri samþykkt um rotþrær og siturlagnir og gjaldskrá. Kærði kveðst hafa komið upp kerfisbundinni hreinsun rotþróa í sveitarfélaginu þar sem samið hefur verið við þjónustuaðila sem uppfyllir ákvæði reglugerðar nr. 785/1999. Skipulögð hafa verið þrjú hreinsunarsvæði í sveitarfélaginu og eru rotþrær á hverju þeirra hreinsaðar á þriggja ára fresti og er sú losunartíðni í samræmi við meðmæli Umhverfisstofnunar þar að lútandi og samþykkt sveitarfélagsins. Hvað varðar skyldur sveitarfélaga í þessu efni vísar kærði til laga um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003 og reglugerðar um meðhöndlun úrgangs nr. 737/2003

Fram kemur að við ákvarðanatöku um innheimtu hreinsunargjaldsins hafi verið ákveðið að það skyldi innheimt árlega þó hreinsun færi fram á þriggja ára fresti.  Gjaldtaka er byggð á rauntölum sl. ára að sögn kærða.

Á grundvelli þeirra atriða sem fjallað hefur verið um hér að framan álítur kærði að álagning og innheimta hreinsunargjalds rotþróa í sveitarfélaginu sé fyllilega eðlileg og réttmæt og standist ákvæði gildandi laga og reglugerða er málið varða.

IV.  Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar. 

Eins og lýst var hér að framan var mál þetta sent umboðsmanni Alþingis.  Umboðsmaður Alþingis skilað áliti þann 07.05.2007 og skipta niðurstöður þess álits máli við úrlausn ágreinings kæranda og Húnaþings vestra.

Í áliti umboðsmanns Alþingis kemur fram að um gjaldtöku fyrir meðhöndlun úrgangs sé fjallað í 11. gr. laga nr. 55/2003.  Í 2. gr. þeirra laga kemur fram að sveitarfélögum sé heimilt að innheimta gjald fyrir alla meðhöndlun úrgangs og tengda starfsemi sem samræmist markmiðum lagana. Fram kemur að heimilt sé að miða gjaldið við magn úrgangs, gerð úrgangs, losunartíðni, frágang úrgangs og aðra þætti sem áhrif hafa á kostnað við meðhöndlun úrgangs viðkomandi aðila. Sveitarfélagi er einnig heimilt að ákveða gjaldið sem fast gjald á hverja fasteignareiningu miðað við fjölda sorpíláta og/eða þjónustustig.  Í ákvæðinu kemur jafnframt fram að gjald sem sveitarfélag eða byggðasamlag innheimtir skuli þó aldrei vera hærra en nemur þeim kostnaði sem fellur til í sveitarfélaginu við meðhöndlun úrgangs og tengda starfsemi sem samræmist markmiðum laga þessara. Í 4. mgr. kemur fram að birta skuli gjaldskrá í B-deild stjórnartíðinda.  Réttur grundvöllur gjaldskrár sveitarfélags vegna meðhöndlunar úrgangs sem fellur undir lög 55/2003 er því 11. gr. þeirra laga en ekki 25. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir.  Gjaldskrá kærða sem álagning hreinsunargjalds rotþróa byggðist á var hinsvegar sett á grundvelli 25. gr. laga 7/1998 en ekki 11. gr. laga 55/2003.

Svo sem fram kemur í áliti umboðsmanns Alþingis  er losun og hirðing seyru úr rotþróm meðhöndlun úrgangs í skilningi laga 55/2003.  Í 5. mgr. 4. gr. þeirra laga kemur fram að sveitarstjórn skuli ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi í sveitarfélaginu. Heimilisúrgangur er skilgreindur þannig í 3. gr.laganna að um sé að ræða úrgang frá heimilum, t.d. matarleifar, pappír, pappa, plast, garðaúrgang, gler, timbur, málm og sams konar leifar frá rekstraraðilum o.þ.h.  Í sama ákvæði er úrgangur skilgreindur sem hvers kyns efni eða hlutir sem framleiðandi úrgangs eða sá sem hefur úrgang í vörslu sinni ákveður að losa sig við eða er gert að losa sig við á tiltekinn hátt og skráður er á lista í reglugerð um úrgang, sbr. 13. gr.  Með vísan til þessa er talið að seyra úr rotþróm við sumarhús teljist heimilisúrganur í skilningi laga nr. 55/2003.  Sveitarfélög hafa samkvæmt því á grundvelli 5. mgr. 4. mr. laga nr. 55/2003 heimild til að ákveða fyrirkomulag á söfnun slíks úrgangs.  Slíka ákvörðun verða sveitarfélög að útfæra með skýrum hætti í sérstakri samþykkt sbr. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003.  Í slíkri samþykkt er heimilt að kveða á um skyldu einstaklinga og lögaðila til að flokka úrgang og sambærileg atriði. Um gerð og staðfestingu samþykktarinnar fer skv. 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Kæruefnið lýtur annarsvegar að álagningu sorpeyðingargjalds og hins vegar að álagningu hreinsunargjalds rotþróa.

Úrskurðarnefndin lítur svo á að sorphirðugjald eigi að vera bundið veittri þjónustu.  Í athugasemdum við ákvæði 11. gr. laga nr. 55/2003 segir um gjaldtöku á grundvelli ákvæðisins að eðlilegt þyki að greitt sé mismunandi gjald eftir því hvort um er að ræða t.d. sumarhús eða íbúðarhús þar sem umfang þjónustunnar er eðli máls samkvæmt mismunandi.  Hinsvegar verður að líta til þess að sorp er ekki sótt að hverju býli í sveitarfélaginu heldur söfnunargámar fyrir heimilissorp staðsettir víða um sveitir og því ómögulegt að áætla magn sorps frá hverjum og einum.  Ómögulegt er að bera saman aðstæður kæranda við aðstæður annarra gjaldenda til að ganga úr skugga um hvort honum hafi verið mismunað að því leyti.  Þá verður að líta til þess að skipulag sorphirðu er í föstum skorðum og fellur ekki niður þó einstaklingar og fyrirtæki nýti ekki sorpþjónustuna.   Telja verður að svo sterk rök séu fyrir því að greitt sé jafnaðargjald fyrir að njóta þessarar þjónustu, að ekki verði lögð á sveitarfélagið skylda til að rannsaka sorp og krefja íbúðareigendur um gjald miðað við flokkað og mælt sorp

Úrskurðarnefnd lítur svo á að Húnaþing vestra hafi samkvæmt framansögðu lagalegar heimildir til að haga gjaldtöku vegna sorphirðu á þann hátt að um sé að ræða jafnaðargjald á hverja gjaldskylda fasteign en lög og reglur standi ekki til þess að reiknaður sé kostnaður sem fellur til vegna hvers og eins gjaldanda.

Að teknu tilliti til þess er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hafna kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun kærða um álagningu og innheimtu sorpeyðingargjalds.

Í 14. gr. rgl. nr. 799/1999 kemur fram að sveitarstjórnir skuli sjá til þess að komið sé á kerfisbundinni tæmingu á seyru úr rotþróm.  Sveitarstjórn Húnaþings hefur komið á kerfisbundinni hreinsun rotþróa í sveitarfélaginu á þriggja ára fresti.  Að mati úrskurðarnefndar hvílir skylda á  sumarhúsaeigendum að láta losa seyru hjá sér í samræmi við lög og reglur.  Kærandi heldur því fram að hann hafi ekki þörf fyrir seyrulosun vegna lítillar notkunar.  Sveitarfélög hafa á grundvelli 5. mgr. 4. mr. laga nr. 55/2003 heimild til að ákveða fyrirkomulag á söfnun úrgangs úr rotþróm við sumarhús.  Þá hvílir sú skylda á sveitarstjórnum að koma á kerfisbundinni losun seyru úr rotþróm.  Að mati nefndarinnar er eðlilegt og mikilvægt út frá heilbrigðissjónarmiði að tryggt sé að seyrulosun fari fram með reglubundnum hætti.  Ekki er úr hófi að losun fari fram á þriggja ára fresti.  Í þeirri þjónustu felst bæði eftirlit með því hvort tæma þurfi rotþróna og tæming sé þess þörf.  Ómögulegt er að bera saman aðstæður kæranda við aðstæður annarra til að ganga úr skugga um hvort þörf sé á tæmingu.  Þá verður að líta til þess að skipulag seyrulosunar er í föstum skorðum og mikilvægt út frá heilbrigðissjónarmiði og almannahagsmunum.  Telja verður að svo sterk rök séu fyrir reglubundinni  seyrulosun að ekki verði lögð á sveitarfélagið skylda til að rannsaka rotþrær hjá einstökum íbúðareigendum.

Það er hins vegar álit nefndarinar að þegar losað er á þriggja ára fresti sé ekki heimilt að jafna gjaldið út með árlegri innheimtu.

Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar er sú að ekki er fallist á kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun kærða um álagningu og innheimtu sorpeyðingargjalds og álagningu hreinsunargjalds rotþróa.

ÚRSKURÐARORÐ:

Ekki er fallist á kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun kærða um álagningu og innheimtu sorpeyðingargjalds og álagningu hreinsunargjalds rotþróa.

___________________________________

Steinunn Guðbjartsdóttir

__________________________         ___________________________

Gunnar Eydal                                     Guðrún Helga Brynleifsdóttir

Date: 11/27/07

jan 09
Love0

2/2008 Úrskurður vegna kæru Einingarverksmiðjunnar Borgar gegn Heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis.

Með

Mál nr. 2/2008.

Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.

Ár 2008, föstudaginn 14 mars  kom nefnd skv. 31.gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Suðurlandsbraut 6 í Reykjavík.  Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Guðrún Helga Brynleifsdóttir.

Fyrir var tekið mál nr. 2/2008 Einingaverksmiðjan Borg ehf., Bakkabraut 9, Kópavogi, hér eftir nefndur kærandi, gegn heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis, hér eftir nefnt kærði.

Í málinu er kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

I. Aðild kærumáls og kröfur

Fyrir nefndinni liggur kæra Einingaverksmiðjunnar Borgar dagsett 6. febrúar 2008 þar sem ákvarðanir Heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis dagsettar 9. nóvember 2007 og 22. janúar 2008 eru kærðar.  Með ákvörðun dagsettri 9. nóvember 2007 hafnaði kærði kröfu kæranda um viðurkenningu á því að núgildandi starfsleyfi kæranda tæki til allrar núgildandi starfsemi þess þ.m.t. framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði.  Þann 22. janúar 2008 tók kærði síðan ákvörðun um að hafna varakröfu kæranda  um að starfsleyfi yrði breytt þannig að það tæki til allrar núverandi starfsemi fyrirtækisins þ.m.t. framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði.

Framangreindar ákvarðanir voru kærðar þann 6. febrúar 2008.  Í kærunni var þess einnig krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað þar til nefndin kvæði upp fullnaðarúrskurð í málinu. Er sú krafa hér til umfjöllunar.

Hér verður einungis tekið á fyrsta liðnum í kæru kæranda, þ.e. kröfu um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

1. Stjórnsýslukæra dags. 06.02.2008,

2. Greinargerð kæranda dags. 17.02.2008.

3. Athugasemdir kærða dags. 29.02.2008.

4.  Athugasemdir kæranda dags. 03.03.2008

II.    Málsatvik

Með ákvörðun dagsettri 9. nóvember 2007 hafnaði kærði kröfu kæranda um viðurkenningu á því að núgildandi starfsleyfi fyrirtækisins tæki til allrar núgildandi starfsemi þess þ.m.t. framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði.  Þann 22. janúar 2008 tók kærði síðan ákvörðun um að hafna varakröfu kæranda  um að starfsleyfi yrði breytt þ.a. það tæki til allrar núverandi starfsemi fyrirtækisins þ.m.t. framleiðslu og sölu á steinsteypu á almennum markaði.

Hin kærða ákvörðun hefur ekki komið til framkvæmdar og hefur kærði engum þvingunaraðgerðum beitt.  Kærði hefur hins vegar mótmælt frestun réttaráhrifa og krafist þess að kröfum kæranda um frestun réttaráhrifa verði hafnað.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi telur ekkert benda til þess að túlka eigi 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga þröngt.  Í ákvæðinu sé sérstaklega gert ráð fyrir því að æðra stjórnvald geti frestað réttaráhrifum.  Ekkert í greinargerð eða í skrifum fræðimanna bendi til þess að skýra eigi ákvæðið þröngt.  Kærandi bendir sérstaklega á að skv. orðanna hljóðan sé heimildin fyrir hendi ef ástæður mæla með því.  Orðalagið bendi ekki til þess að heimild æðra stjórnvalds sé þröngur stakkur skorinn.  Þvert á móti virðist æðra stjórnvald hafa víðtæka heimild til að fresta réttaráhrifum á meðan málið er til meðferðar.  Kærandi bendir á að í þessu tilfelli geti kæra til æðra stjórnvalds verið þýðingarlaus ef réttaráhrifum er ekki frestað þar sem viðskiptavild kæranda tapist um leið og hann getur ekki afhent steypu í samræmi við gerða samninga.

Kærandi mótmælir því jafnframt að túlka eigi regluna með hliðsjón af 3. mgr. 24. gr. laga nr. 31/1990 um kyrrsetningu, lögbann o.fl.  Kærandi bendir á að það fjárhagslega tjón sem hann yrði fyrir við rekstrarstöðvun mundi aldrei verða bætt að fullu skv. reglum íslensks skaðabótaréttar.  Þannig væri mjög erfitt að meta missi viðskiptavildar kæranda en rekstrarstöðvun myndi valda gríðarlegu álitshnekki kæranda á markaðnum sem mjög erfitt yrði að meta til fjár og sýna fram á í skaða­bóta­máli.  Þá bendir kærandi á að ekki sé hægt að bæta tjón ef aðgerðir kærða verði til þess að kærandi verði gjaldþrota en rekstrarstöðvun gæti leitt til þess.

Kærandi staðfestir að hann hafi enn sem komið er ekki verið beittur þving­unar­aðgerðum af hálfu kærða.  Sé kærði reiðubúinn til að lýsa því yfir að það verði ekki gert á meðan málið er til meðferðar hjá æðra stjórnvaldi, er kærandi reiðubúinn til að draga kröfu sína um frestun á réttaráhrifum til baka.

Ljóst er sbr. hjálagt bréf kærða að þvingunaraðgerðir eru yfirvofandi.  Vegna þessa liggur fyrir nauðsyn fyrir kæranda að fá úrlausn um þessa kröfu.

Þá er því mótmælt að í afstöðu nefndarinnar um gildissvið starfsleyfis kæranda hafi ekki falist stjórnvaldsákvörðun.  Í þessu sambandi er vísað til 18. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun.  Skýrt kemur fram í greininni að mat kærða á því hvort útvíkkuð starfsemi sem ráðast á í rúmist innan gildandi starfsleyfis aðila sé stjórnvaldsákvörðun.  Kærandi byggir á því að sama hljóti að gilda í því tilfelli sem er til umræðu í málinu.

Þess utan bendir kærandi á að starfsleyfið sé ekki skýrt um hvort kærandi hafi leyfi til að reka steypustöð.  Hann segir ljóst að fyrirsvarsmenn handhafa starfsleyfisins, sbr. einnig framlögð gong, voru frá upphafi í góðri trú um að starfsleyfið næði til þess að framleiða og selja steinsteypu.

Í þessu sambandi vísar kærandi til bréfs heil­brigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis dags. 22. febrúar s.l. en eftirlitið starfar í umboði kærða og kemur fram fyrir hönd kærða.  Í bréfinu á bls. 4 kemur eftir­farandi fram orðrétt:

„Heilbrigðiseftirlitið hefur ítrekað bent forsvarsmönnum fyrirtækisins á að sala á steypu frá Bakkabraut 9 sé ekki í samræmi við starfsleyfi fyrirtækisins. Leyfi fyrirtækisins nær til reksturs steypueiningarverksmiðju og þá steypuframleiðslu sem sé henni viðkomandi en ekki til þeirra umsvifa er fylgja útgerð steypubíla og annarra tækja.“

Samkvæmt þessum skilningi kærða virðist kæranda nú vera heimilt að reka steypustöð að Bakkabraut 9, Kópavogi.  Að því gefnu er ljóst að starfsleyfið getur ekki heldur verið talið skýrt um það atriði hvort selja megi steypu á bílum.  Niðurstaða um þetta atriði varðar mikla hagsmuni kæranda.

Verður að telja að afstaða kærða um þetta beri því öll megineinkenni stjórnvalds­ákvörðunar.  Þannig er verið að mæla fyrir um rétt eða skyldu kæranda sem bindur endi á réttarágreining er varðar verulega hagsmuni kæranda.  Sé vafi um þetta atriði ber að sjálfsögðu að túlka hann kæranda í vil.

Kærandi telur öruggt að ákvörðun kærða verði ógilt þó ekki sé nema vegna málsmeðferðar kærða.

Hvað varðar hagsmuni aðila er ljóst að mati kæranda að hagsmunir kæranda af því að fá frestun réttaráhrifa eru gríðarlegir en hagsmunir kærða mjög litlir ef einhverjir.  Rekstrarstöðvun er algerlega óhugsandi fyrir kæranda og jafnvel rekstrarstöðvun í skamman tíma er til þess fallin að valda gríðarlegu tjóni fyrir kæranda sem er að keppa á fákeppnismarkaði.

V. Málsástæður og rök kærða.

Kærði tekur fram að í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé lögfest sú meginregla að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar stjórnvalds.  Undantekningar frá þeirri meginreglu geti ýmist verið lögbundnar, sbr. 2. og 3. mgr. ákvæðisins, eða byggt á ólögfestum meginreglum stjórnsýsluréttarins, en þær verði almennt að skýra þröngt.

2. mgr. 29 gr. laganna feli í sér undantekningu frá fyrrnefndri meginreglu 1. mgr. ákvæðisins, en þar er kveðið á um, að heimilt sé að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar meðan kæra er til meðferðar, séu fyrir hendi ástæður sem mæla með því.  Kærði segir að ákvæði þetta hafi verið skýrt á þann veg að líta beri til réttmætra hagsmuna allra aðila málsins.  Líta beri til þess m.a. hversu langt er um liðið frá því að hin kærða ákvörðun var tilkynnt aðilum, og þess hversu líklegt sé að ákvörðuninni verði breytt.

Álítur kærði að jafnframt beri að túlka umrædda undantekningareglu með líkum hætti og t.d. er gert við mat á því hvort leggja beri lögbann á tiltekna athöfn, sbr. 3. mgr. 24. gr. laga nr. 90/1989.  Þannig beri almennt ekki að beita umræddri undantekningareglu ef hagsmunir kæranda þyki nægilega tryggðir með réttarreglum um skaðabætur.  Telur kærði ótvírætt að svo sé enda sé hið meinta tjón kæranda vegna ákvörðunarinnar eingöngu fjárhagslegt.

Kærði segir að við mat á þessu beri jafnframt að líta til þess að starfssemi kæranda hafi ekki verið stöðvuð þrátt fyrir heimildir í lögum nr. 7/1998, einkum VI kafla laganna, enda hafi ítrekaðar athugasemdir verið gerðar af hálfu kærða vegna hinnar óleyfilegu strarfsemi kæranda á svæðinu, auk þess sem hann hefur verið áminntur sérstaklega af hálfu kærða.

Kærði bendir sérstaklega á að álitamál sé hvort hin kærða ákvörðun sé ákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga.  Eins og kærði hefur skilið kæruna, lýtur hún aðallega að því að fá ógildingu á þeirri meintu ákvörðun kærða sem kæranda var tikynnt með bréfi hinn 9. nóvember 2007.  Eins og rakið er í kæru, sendi lögmaður kæranda kærða bréf hinn 16. október 2007 þar sem farið var fram á að viðurkennt væri af hálfu kærða að starfsleyfi til handa kæranda útg. 8. júní 2006, yrði túlkað með þeim hætti að það næði til allrar starfsemi sem kærandi hafði þá þegar hafið á athafnasvæði sínu í Kópavogi.

Með fyrrgreindu bréfi kærða dags. 9. nóvember 2007 var aðalkröfu kæranda hafnað um að núgildandi starfsleyfi tæki til allrar núverandi starfsemi kæranda.  Áleit kærði m.ö.o. að túlka bæri starfsleyfið með hliðsjón af skýru orðalagi þess, sem kveður á um leyfi til „reksturs steypueiningaverksmiðju“, sbr. og með hliðsjón af starfsleyfisumsókn kæranda dags. 5. desember 2005, þar sem sótt var um leyfi til að „framleiða forsteyptar einingar“.  Taldi kærði starfsleyfið því ekki heimila víðtækari rekstur kæranda á svæðinu, svo sem að starfsemin næði til framleiðslu steypu eða reksturs steypustöðvar, umfram framleiðslu steypu í einingar til eigin nota.

Með vísan til þess telur kærði að ekki hafi verið um að ræða ákvörðun í skilningi stjórnsýsluréttarins, þar sem eingöngu var um að ræða túlkun á fyrri ákvörðun.  Ákvörðun kærða var tekin við útgáfu starfsleyfisins.  Kæranda var þá þegar í lófa lagið að leita úrlausnar nefndarinnar varðandi starfsleyfið, teldi hann það ekki í samræmi við umsókn sína, eða að ekki hefði verið gætt lögmætra sjónarmiða við útgáfu þess.  Það kaus kærandi hins vegar ekki að gera innan lögbundins frests, sbr. einkum 1. mgr. 27. gr. laga nr. 37/1993, og því verður hann við það að una. Kærandi geti m.ö.o. ekki skotið sér undan lögboðnum frestákvæðum með því einu að senda fyrirspurn til kærða um túlkun fyrri ákvörðunar hans.

Kærði bendir sérstaklega á að óheimilt sé að hefja starfsleyfisskylda starfsemi án þess að gilt starfsleyfi hafi verið gefið út sem heimili umrædda starfsemi.  Starfsleyfi kæranda lúti aðeins að rekstri steypueiningaverksmiðju, auk þess sem ekkert starfsleyfi hafi verið gefið út til handa kæranda sem telst heimila þá starfsemi sem kæra hans lýtur að.  Kæranda hafi því þá þegar verið óheimilt að hefja þann rekstur sem um ræðir.  Allt tjón sem af þessu kunni að hljótast sé á hans ábyrgð enda hafi hann sjálfur kosið að hefja hina óleyfilegu starfsemi án þess að þess væri gætt að tilskilin leyfi væru fyrir hendi.

VI.  Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar.

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr, 37/1993 taka lögin til ákvarðana sem stjórnvöld þar á meðal stjórnsýslunefndir taka um rétt eða skyldu manna.  Að mati nefndarinnar fólst í afstöðu kærða um gildissvið starfsleyfis kæranda, stjórnvaldsákvörðun í skilningi ákvæðisins.  Kærði tilkynnti kæranda um ákvörðun sína og benti á kæruleið samkvæmt lögunum.

Kærði hefur enn ekki beitt þvingunaraðgerðum en hefur boðað að þær séu yfirvofandi.  Það er því er nauðsynlegt fyrir kæranda að fá úrlausn um þessa kröfu.

Í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er lögfest sú meginregla að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar stjórnvalds.  Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins er æðra stjórnvaldi heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar meðan kæra er til meðferðar þar sem ástæður mæla með því.

Á það er fallist með kæranda að hagsmunir hans af því að ekki komi til rekstrarstöðvunar séu miklir.  Jafnvel rekstrarstöðvun í skamman tíma er til þess fallin að valda miklu tjóni fyrir kæranda.

Í greinargerð með stjórnsýslulögunum er að finna leiðbeiningar um notkun þess úrræðis að fresta réttaráhrifum ákvörðunar.  Meta verður í hverju tilviki fyrir sig hvort réttlætanlegt sé að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Við slíkt mat ber að líta til réttmætra hagsmuna hjá öllum aðilum málsins. Líta ber til þess hversu langt er um liðið frá því að hin kærða ákvörðun var tilkynnt aðilum, en einnig verður að horfa til þess hversu líklegt það sé að ákvörðuninni verði breytt. Almennt mælir það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili eru að máli og þeir eiga gagnstæðra hagsmuna að gæta, eða ef til staðar eru mikilvægir almannahagsmunir, t.d. þar sem ákvörðun hefur að markmiði að koma í veg fyrir hættuástand. Það mælir hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls er aðeins einn og ákvörðun er íþyngjandi fyrir hann, veldur honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegur sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi. Loks má svo nefna þau tilvik þar sem kæruheimild verður í raun þýðingarlaus verði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar ekki frestað.

Að mati nefndarinnar er ljóst að kærandi yrði fyrir miklu fjárhagslegu tjóni við rekstrarstöðvun.   Kærði hefur enn ekki beitt þvingunaraðgerðum og ekki hefur verið sýnt fram á að hagsmunir hans standi gegn frestun.

Það er þannig ljóst að mati nefndarinnar að hagsmunir kæranda af því að fá frestun réttaráhrifa eru miklir en hagsmunir kærða að sama skapi litlir.

Með vísun til þess, sem að framan greinir er það niðurstaða nefndarinnar að fallast á kröfu kæranda.

Úrskurðarorð:

Fallist er á frestun réttaráhrifa ákvörðunar heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis.

 Steinunn Guðbjartsdóttir

Gunnar Eydal                                              Guðrún Helga Brynleifsdóttir

Date: 3/26/08

jan 09
Love0

4/2007 Úrskurður vegna kæru Aðfanga hf. gegn Umhverfisstofnun.

Með

Mál nr. 2/2007.

Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.

Ár 2007, fimmtudaginn 15. nóvember kom nefnd skv. 31.gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Suðurlandsbraut 6 í Reykjavík.  Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Guðrún Helga Brynleifsdóttir.

Fyrir var tekið mál nr. 4/2007 Aðföng, Skútuvogi 7, Reykjavík , hér eftir nefndur kærandi, gegn Umhverfisstofnun, Suðurlandsbraut 24, Reykjavík , hér eftir nefnt kærði.

Í málinu er kveðinn upp svofelldur

 úrskurður:

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags 21. ágúst 2007, kærði Aðföng hf. (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Umhverfisstofnunar, (hér eftir nefnd kærði) frá 19. júní 2007 um að óheimilt sé að dreifa orkudrykknum Euroshopper Energy Drink á íslenskum markaði vegna of hás koffíninnihalds.

Er gerð sú krafa af hálfu kæranda að ákvörðuninni verði hnekkt og að viðurkennt verði að fyrirtækinu sé heimilt að dreifa umræddum orkudrykk.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

1. Stjórnsýslukæra dags. 21. ágúst 2007 ásamt fylgiskjölum.

2. Athugasemdir kærða dags. 12. sept. 2007.

3.  Athugasemdir kæranda.

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II.    Málsmeðferð

Framangreind kæra barst úrskurðarnefnd 21. ágúst 2007.  Kæruheimild er í 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998.

III. Málsatvik

Í apríl 2007 óskaði kærandi eftir leyfi Umhverfisstofnunar fyrir íblöndun bætiefna í orkudrykkinn Euroshopper Energy Drink á grundvelli reglugerðar nr. 526/2006 um íblöndun bætiefna í matvæli.  Umhverfisstofnun svaraði kæranda með bréfi dags. 30. apríl 2007, á þá leið að ekki yrði að svo stöddu farið yfir umsóknina þar sem koffínmagn drykkjarins væri 320 mg/l en hámarksmagn fyrir koffín í tilbúnum drykkjum, þ.m.t. orkudrykkjum, væri 150 mg/l sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 413/2005 um bragðefni.

Kærandi ritaði Umhverfisstofnun bréf, dags 15. maí 2007, þar sem m.a. var lýst þeirri skoðun fyrirtækisins að óeðlilegt væri að aðrar reglur giltu hér á landi um leyfilegt koffíninnihald en í nágrannalöndunum, þar sem umræddur drykkur væri leyfður.  Slíkt væri einnig í andstöðu við EES samninginn, enda væri um að ræða reglur sem takmarka án gildrar ástæðu eða heimildar frjálst vöruflæði innan EES.  Var með tilliti til nefndra athugasemda óskað eftir afstöðu Umhverfisstofnunar til fyrirhugaðrar dreifingar fyrirtækisins á orkudrykknum og rökstuðningi fyrir þeirri afstöðu.

Umhverfisstofnun leit svo á bréf kæranda að með því hefði fyrirtækið óskað eftir því að stofnunin afgreiddi umsókn um íblöndun bætiefna í orkudrykkinn þrátt fyrir að varan uppfyllti ekki ákvæði reglugerðar nr. 413/2005 um bragðefni, sbr. bréf umhverfisstofnunar til kæranda, dags. 24. maí 2007.  Í samræmi við það tók Umhverfisstofnun síðan ákvörðun um að heimila íblöndun tiltekinna vítamína í orkudrykkinn, sbr. bréf stofnunarinnar til kæranda, dags. 19. júní 2007.  Í niðurlagi bréfs Umhverfisstofnunar segir: „Ekki er tekin frekari afstaða til vörunnar, en af gefnu tilefni skal bent á að samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 413/2005 um bragðefni er leyfilegt hámarksmagn koffíns í drykkjarvörum 150 mg. per lítra og óheimilt að dreifa vörum á íslenskum markaði sem stangast á við ákvæði reglugerðarinnar“.

Í kæru kemur fram að kærandi líti á ummæli kærða um leyfilegt hámarksmagn koffíns sem fyrirheit um að stofnunin muni beita sér gegn innflutningi og dreifingu drykkjarins.  Megi því jafna ummælum kærða til formlegrar ákvörðunar enda fari stofnunin með yfirumsjón á opinberu eftirliti með framleiðslu og dreifingu matvæla..

Með stjórnsýslukæru dags. 21. ágúst 2007 kærði kærandi framangreinda ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar.

Kærða var með bréfi dags. 27. ágúst 2007 gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 17. september 2007.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærða með bréfi dags. 01.10.2007 og bárust athugasemdir þann 12.10.2007.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Til stuðnings kröfu sinni bendir kærandi á að lagastoð skorti fyrir ákvörðun kærða. Í tilkynningum stofnunarinnar til kæranda um bann við dreifingu drykkjarins er eingöngu vísað til 1. gr. reglugerðar nr. 413/2005 en lagastoðar að öðru leyti ekki getið. Í 2. gr. nefndrar reglugerðar, sem breytti reglugerð nr. 587/1993 um bragðefni í matvælum, kemur fram að reglugerðin sé sett með stoð í 18. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli, sbr. og lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, með síðari breytingum. Ákvæði 18. gr. matvælalaga veitir ráðherra heimild til að setja reglugerð um atriði sem lögin ná til í því skyni að tryggja framkvæmd þeirra. Lögin hafa þó nær engar efnisreglur að geyma um bragðefni/aukaefni í matvælum, önnur en almenna markmiðsyfirlýsingu laganna, og setja ráðherra þannig lítil sem engin mörk við ákvörðun um innihald slíkra efna í matvælum.

Bendir kærandi á að í lögmætisreglu stjórnsýsluréttar felist að stjórnvöld megi ekki taka ákvarðanir sem íþyngja einstaklingum eða lögaðilum nema samkvæmt heimild í settum lögum. Í dómaframkvæmd hafi strangar kröfur verið gerðar til skýrleika laga sem færa stjórnvöldum heimildir til að takmarka atvinnufrelsi manna sem varið er af 75. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. t.d. Hrd. 1996, 2956. Þar sem fortakslaust bann kærða við innflutningi drykkjarins takmarki bersýnilega atvinnufrelsi kæranda verði að gera strangar kröfur til lagastoðar slíkrar ákvörðunar. Í ljósi þess sem að framan greinir um skort á efnisreglum í matvælalögum og nánast ótakmarkað valdframsal til umhverfisráðherra sé óhjákvæmilegt að álíta að Umhverfisstofnun sé óheimilt að byggja bann við dreifingu kæranda á orkudrykknum á ákvæði reglugerðar nr. 413/2005 einu og sér.

Verði ekki fallist á að lagastoð skorti með öllu til ákvörðunar kærða tekur kærandi fram að útfærsla reglna um hámarksinnihald koffíns í drykkjarvörum sé í það minnsta svo gölluð að ekki sé unnt að byggja á þeim svo íþyngjandi ákvörðun sem um ræðir í máli þessu. Kærandi bendir á að talsverður vafi leiki á því hvort koffín, sem bætt er í drykkjarvörur, falli yfir höfuð undir gildissvið reglugerðar nr. 587/1993 um bragðefni í matvælum. Samkvæmt 1. gr. reglugerðarinnar gildir hún um bragðefni, sem notuð eru til að gefa matvælum bragð eða ilm, og grunnefni sem notuð eru við framleiðslu bragðefna.  Samkvæmt 4. gr. matvælalaga eru bragðefni skilgreind sem efni sem notuð eru til að hafa áhrif á bragðeiginleika matvæla og teljast ekki til aukaefna. Kærandi bendir á þá staðreynd að koffíni er ekki bætt út í orkudrykki í því skyni að hafa áhrif á bragðeiginleika þeirra heldur vegna líffræðilegrar virkni efnisins á líkamann. Má benda á að í 1. tl. aðfararorða tilskipunar nr. 2002/67/EB segir: „Kínín og kaffín er notað við framleiðslu eða tilreiðslu á tilteknum matvælum, annað hvort sem bragðefni eða sem innihaldsefni ef um kaffín er að ræða.“  Í ljósi þessa telur kærandi að reglur um hámarksmagn koffíns í drykkjarvörum geti ekki talist falla undir gildissvið reglugerðar nr. 587/1993. Tekur kærandi sérstaklega fram í þessu samhengi að fyrir gildistöku reglugerðar nr. 413/2005 var reglur um hámarksinnihald koffíns í drykkjarvörum að finna í reglugerð nr. 285/2002 um aukaefni í matvælum.

Til viðbótar við framangreint bendir kærandi á að skv. a-lið 2. gr. reglugerðar nr. 587/1993 eiga ákvæði reglugerðarinnar ekki við um vörur sem ætlaðar eru til neyslu sem slíkar eða eftir blöndun eða aðra slíka meðhöndlun. Af orðalagi þessu mætti ætla að reglugerðin tæki ekki til efna sem blandað er við drykki sem ætlaðir eru til neyslu, líkt og á við um koffín í máli þessu.

Kærandi telur að með tilliti til mikilvægis þess að íþyngjandi reglugerðarákvæði séu aðgengileg borgurunum verði að gera þá kröfu að þau megi finna í viðeigandi reglugerðum en sé ekki dreift með tilviljanakenndum hætti um reglugerðir um matvæli og hollustuhætti, óháð gildissviði þeirra.

Kærandi bendir ennfremur á að ákvæðum reglugerðar nr. 587/1993 um bragðefni sé almennt svo ábótavant hvað varðar skýrleika að ótækt sé að byggja á þeim ákvörðun um dreifingarbann. Eina efnislega ákvæðið í meginmáli reglugerðarinnar sem beinlínis mælir fyrir um að ákveðin efni séu háð hámarksskilyrðum er 4. gr., en þá grein er að finna í II. kafla reglugerðarinnar sem ber heitið Notkun og skilyrði fyrir hreinleika bragðefna. Í 4. gr. kemur fram að bragðefni skuli ekki innihalda efni eða efnisþátt í magni sem hætta er á að geti valdið heilsutjóni. Segir í niðurlagi ákvæðisins að við notkun bragðefna skuli þess gætt að farið sé að þeim skilyrðum sem fram komi í viðauka um magn efna sem kunna að finnast í matvælum. Með fyrrnefndri reglugerð nr. 413/2005 var koffíni bætt á þennan viðauka reglugerðar nr. 587/1993 og kveðið á um að hámarksgildi efnisins skyldi vera 150 mg/l. Vekur sérstaka athygli að á eftir heiti viðaukans er vísað til neðanmálsgreinar þar sem segir að óheimilt sé að bæta þeim efnum sem tiltekin eru á viðaukanum í matvæli eða í bragðefni. Þau kunni að fyrirfinnast í matvælum af náttúrulegum orsökum eða vegna notkunar bragðefna úr náttúrulegum hráefnum. Af þessu verður helst ráðið að samkvæmt reglugerðinni sé óheimilt með öllu að dreifa orkudrykkjum enda er alkunna að koffíni er gjarnan bætt í slíka drykki. Engu að síður er ljóst er að skilningur Umhverfisstofnunar er annar, þ.e. sá að heimilt sé að bæta koffíni út í drykkjarvörur upp að því marki sem fram kemur í viðaukanum, sbr. afstöðu stofnunarinnar í máli kæranda og skýrslu matvælasviðs Umhverfisstofnunar frá júlí 2006, Mælingar á koffíni í drykkjum á íslenskum markaði, þar sem segir til að mynda: „Samkvæmt 1. grein nýju reglugerðarinnar er leyfilegt hámark koffíns sem bragðefni 150 mg/l fyrir allar drykkjarvörur. Því hefur bæði hámarkið verið hækkað og fjölgað þeim vörutegundum sem leyfilegt er að bæta koffíni í.“

Telur kærandi þá flausturslegu umgjörð og ónákvæmni sem einkennir reglur um hámarksinnihald koffíns og hér hefur verið lýst renna enn frekari stoðum undir þá skoðun hans að heilbrigðisyfirvöldum geti ekki talist heimilt að takmarka atvinnufrelsi hans með stoð í nefndum reglum.

Kærandi leggur áherslu á að samkvæmt 29. gr. matvælalaga er eftirlitsaðila, þ.e. heilbrigðisnefnd undir yfirstjórn Umhverfisstofnunar, heimilt en ekki skylt að stöðva eða takmarka framleiðslu eða dreifingu matvæla sem uppfylla ekki ákvæði laganna eða reglugerða settra samkvæmt þeim. Kærandi bendir á að við töku slíkra matskenndra ákvarðana séu stjórnvöld bundin af almennum reglum stjórnsýsluréttar, þ.á m. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sú regla felur í sér að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Ljóst er af ákvæðum matvælalaga að með þeim og reglugerðum settum á grundvelli þeirra er stefnt að því að vernda heilsu manna. Er vandséð að nauðsyn standi til að banna með öllu drykki sem hafa hærra koffíninnihald en 150 mg/l til að þessu markmiði verði náð. Má til samanburðar benda á að koffíninnihald í kaffi er margfalt meira, en þó hafa engar viðlíka hömlur verið settar á dreifingu þess drykkjar vegna lýðheilsusjónarmiða.

Skal einnig á það bent í þessu samhengi að gildandi reglur gera ráð fyrir annarri leið sem þjónar sama markmiði en er þó talsvert minna íþyngjandi en dreifingarbann, en í reglugerð nr. 884/2003 um merkingu matvæla sem innihalda kínín og matvæla sem innihalda koffín er kveðið á um að drykkur, sem inniheldur koffín í meira magni en 150 mg/l skuli merktur með textanum „Inniheldur mikið af koffíni“, auk þess sem skylt er að tilgreina hvert er hlutfallslegt magn koffíns í drykknum, sbr. 3. gr. reglugerðarinnar. Þegar lög og reglur gera ráð fyrir tveimur mismunandi leiðum að sama markmiði hlýtur að teljast eðlilegt í ljósi meðalhófsreglunnar að stjórnvald velji þá leið sem felur í sér minna inngrip í réttindi borgaranna. Af þessum sökum telur kærandi að eðlilegt hefði verið að gera til hans þá kröfu að hann merkti drykkjarvöruna með fyrrgreindum hætti í stað þess að meina honum um innflutning og dreifingu hennar.

Þá bendir kærandi á að jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga krefst þess af stjórnvöldum að þau afgreiði sambærileg mál á sambærilegan hátt. Veit kærandi ekki til þess að aðgerðum hafi verið beitt gegn framleiðendum eða dreifingaraðilum annarra orkudrykkja, en á markaði eru a.m.k. fjórir drykkir sem innihalda koffín yfir leyfilegum mörkum reglugerðar nr. 587/1993, sbr. fyrrnefnda skýrslu Umhverfisstofnunar frá 2006, Mælingar á koffíni í drykkjum á íslenskum markaði.

Má einnig nefna að samkvæmt 1. mgr. 3. gr. tilskipunar nr. 2002/67/EB um merkingu matvæla, sem innihalda kínín, og matvæla sem innihalda kaffín, sem er hluti af EES-samningnum, skulu aðildarríkin heimila viðskipti með vörur, sem samræmast ákvæðum tilskipunarinnar, frá og með 1. júlí 2003. Undir slíkar vörur falla drykkir sem innihalda koffín í hærra hlutfalli en 150 mg/l, að því gefnu að þeir hafi verið merktir á ákveðinn hátt. Samkvæmt þessu er ljóst að íslenska ríkið hefur skuldbundið sig að þjóðarétti til að heimila viðskipti með drykki sem innihalda koffín í hærra hlutfalli en 150 mg/l og upprunnir eru á EES-svæðinu, hafi þeir verið merktir á fullnægjandi hátt. Kærandi telur það bersýnilega stríða gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga ef raunin er sú að framleiðendur og dreifingaraðilar á EES-svæðinu njóti betri réttar en innlendir aðilar og bendir einnig í þessu samhengi á 4. gr. EES-samningsins, sem felur í sér almennt bann við mismunun á grundvelli ríkisfangs. Kærandi vekur athygli á að meginmál EES-samningsins hefur lagagildi hér á landi, sbr. 2. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið.

Til viðbótar við fyrrgreindar skyldur íslenska ríkisins skv. EES-samningnum minnir kærandi á að ein af grundvallarreglum þess samnings er að vöruflutningar milli samningsaðila skulu vera frjálsir, sbr. II. hluta samningsins. Til að tryggja frjálst vöruflæði er kveðið á um það í 11. gr. samningsins að magntakmarkanir á innflutningi, svo og allar ráðstafanir sem hafa samsvarandi áhrif, séu bannaðar milli samningsaðila. Telur kærandi ljóst að með því að kveða á um lægra hámarksmagn koffíns í drykkjarvörum hér á landi en í öðrum EES-ríkjum séu settar hömlur á dreifingu vara sem löglegar eru á EES-svæðinu. Þrátt fyrir að ríki hafi upp að einhverju marki svigrúm til að setja strangari reglur en almennt gilda á EES-svæðinu, sbr. 13. gr. EES-samningsins, er slík heimild bundin því að gætt sé meðalhófs, en eins og sýnt hefur verið fram á hér að ofan gengur algert bann við drykkjum með koffíninnihald yfir 150 mg/l mun lengra en nauðsynlegt getur talist.

Svarbréf kæranda v. greinargerðar kærða er dags. 12. október s.l.   Ítrekar kærandi kröfur sínar.  Fram kemur að kærandi geti ekki fallist á þá fullyrðingu kærða að aðkoma stofnunarinnar vegna koffíninnihalds snúist eingöngu um að uppfylla leiðbeiningarskyldu í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Kærandi telur að kærði hafi í raun tekið stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sem sé kæranleg til úrskurðarnefndar um hollustuhætti- og mengunarmála. Í því sambandi skiptir engu máli þótt efni ákvörðunar, dags. 19. júní sl., hafi verið óskýrt og í andstöðu við almennar efnisreglur stjórnsýsluréttar.

Kærði hefur yfirumsjón með opinberu eftirliti með framleiðslu og dreifingu matvæla, sbr. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli. Af ákvæðinu leiðir að löggjafinn hefur mælt svo fyrir að kærði skuli viðhafa opinbert eftirlit með dreifingu matvæla. Í þessu sambandi skiptir ekki máli hvort stofnunin sé lögformlegur leyfisveitandi eins og hún t.d. var vegna íblöndunar bætiefna í matvæli. Kærandi beindi fyrirspurn til kærða með bréfi, dags. 15. maí 2007, en afrit bréfs þess var sent Umhverfisráðuneytinu. Í bréfinu var óskað eftir afstöðu stofnunarinnar til fyrirhugaðrar dreifingar á drykknum og rökstuðnings fyrir þeirri afstöðu. Við því varð kærði ekki heldur ítrekaði einungis að óheimilt væri að dreifa drykkjum sem stangast á við ákvæði 1. gr. reglugerðar nr. 413/2005. Kærði getur að mati kæranda ekki með þessum hætti komist hjá því að rækja það eftirlit sem henni ber lögum samkvæmt í því skyni að komast hjá ákvörðunartöku um málefni er varða dreifingu matvæla.

Auk þess bendir kærandi á að í niðurlagi bréfs, dags. 19. júní sl., var athygli kæranda vakin á því að kysi hann að una ekki ákvörðun Umhverfisstofnunar gæti hann kært ákvörðun stofnunarinnar til úrskurðarnefndar á grundvelli 1. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. 31. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli. Er hér að mati kæranda um undarlega stjórnsýslu að ræða, þ.e. að vísa aðila á kæruleið en krefjast svo frávísunar kærunnar.

Í 1. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998 segir að rísi ágreiningur um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga eða um ákvarðanir yfirvalda sé heimilt að vísa málinu til sérstakrar úrskuðarnefndar. Telur kærandi að þrátt fyrir að talið verði að ekki liggi fyrir formleg stjórnsýsluákvörðun Umhverfisstofnunar um heimild hans til að dreifa umræddum orkudrykk og að Umhverfisstofnun hafi þá til þessa komið sér hjá því að taka efnislega afstöðu til málsins sé ljóst að ágreiningur er til staðar. Sá ágreiningur nægir, með vísan til 1. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998, til þess að heimilt sé að vísa málinu til úrskurðarnefndarinnar enda hefur kærandi lögvarða hagsmuni af því að fá úr því skorið fyrir úrskurðarnefndinni hvort honum sé heimilt að dreifa orkudrykknum Euroshopper Energy Drink eða ekki.

V. Málsástæður og rök kærða

Kærði, Umhverfisstofnun tekur fram að umsókn frá kæranda um íblöndun vítamína í Euroshopper orkudrykk hafi borist þann 25. apríl 2007.  Með bréfi dagsettu 30. apríl 2007 hafi kærði komið þeim upplýsingum til kæranda að ofangreindur orkudrykkur innihéldi meira koffín en leyfilegt væri skv. 1. gr. reglugerðar nr. 413/2005 og óskaði eftir að kærandi léti kærða vita ef óskað væri eftir að kærði afgreiddi umsóknina þrátt fyrir það.  Í bréfi sem barst kærða þann 16. maí 2007 óskaði kærandi eftir að kærði afgreiddi umsóknina og staðfesti kærði þá móttöku á umsókn með bréfi dagsettu 24 maí 2007.

Með bréfi dagsettu 19. júní 2007 samþykkti kærði umsókn kæranda vegna íblöndunar bætiefna í Euroshopper orkudrykk.  Í sama bréfi tekur kærði fram að ekki sé tekin ferkari afstaða til vörunnar en að gefnu tilefni sé bent á 1. gr. reglugerðar nr. 413/2005 um bragðefni sem setur leyfilegt hámarksmagn koffín í drykkjarvörum við 150 mg. per lítra Kærði hafi bent á að óheimilt sé að dreifa vörum á íslenskum markaði sem stangast á við ákvæði reglugerðarinnar.

Í 1. gr. reglugerðar nr. 413/2005 um breytingar á reglugerð um bragðefni í matvælum, nr. 587/1993, með síðari breytingum er bætt við viðauka reglugerðar nr. 587/1993 um hámarksgildi fyrir innihald koffíns í drykkjarvörum og voru mörkin sett við 150 mg/l að hámarki.  Í 9. gr. reglugerðar nr. 587/1993 segir að það séu heilbrigðisnefndir sem skuli hafa undir yfirumsjón kærða Umhverfisstofnunar, hver á sínum stað eftirlit með því að ákvæðum reglugerðarinnar sé framfylgt.  Í 11. gr reglugerðarinnar segir að innlendur framleiðandi og innflutningsaðili eða umboðsmaður, ef um innflutta vöru er að ræða sé ábyrgur fyrir því að vörutegundir séu í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar.  Ákvæði ofangreindrar reglugerðar séu skýr um að sett hafi verið hámarksgildi fyrir innihald koffíns í drykkjarvörum og að það séu heilbrigðisnefndir, hver á sínu svæði sem skuli hafa eftirlit með því að ákvæðum reglugerðarinnar sé fylgt.  Kærði fer því, með vísun til ofangreindra reglugerðarákvæða, ekki með beint eftirlitshlutverk með matvöru á markaði né er stofnunin ákvörðunaraðili varðandi magn koffíns í drykkjarvörum.

Aðkoma kærða vegna innihalds koffíns í orkudrykknum Eoroshopper hafi einungis beinst að því að uppfylla skyldur sínar í samræmi við 7. gr stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um að veita upplýsingar um gildandi reglur á sviðinu.  Kærði bendir á að kæran snúi ekki að þeirri ákvörðun stofnunarinnar að samþykkja umsókn kæranda vegna íblöndunar bætiefna í Euroshopper orkudrykk heldur að því að stofnunin hafi leiðbeint kæranda um gildandi reglur.  Kærði telur að sér hafi borið skylda til að leiðbeina kæranda um framangreint ákvæði 1. gr reglugerðar 413/2005.

Með vísun til framangreinds telur kærði að vísa beri kærunni frá þar sem kærði gat ekki tekið stjórnsýsluákvörðun í málinu enda stofnunin ekki bær til þess samkvæmt gildandi lögum og reglugerðum.  Stofnunin hafi við afgreiðslu umsóknarinnar einungis uppfyllt skyldu sína í samræmi við 7. gr stjórnsýslulaga um að upplýsa kæranda um gildandi reglur.

VI.  Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar

Í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að aðila máls er heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju.

Í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga kemur fram stjórnsýslulögin taki til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.  Lögin gildi þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taki ákvarðanir um rétt eða skyldur manna.

Það telst vera stjórnvaldsákvörðun þegar stjórnvald kveður einhliða á um rétt eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds.  Um stjórnvaldsákvörðun er því aðeins að ræða að stjórnvald hafi tekið ákvörðun í skjóli stjórnsýsluvalds.

Í 1. gr. reglugerðar nr. 413/2005 um breytingar á reglugerð um bragðefni í matvælum nr. 587/1993 með síðari breytingum, er bætt við viðauka reglugerðar nr. 587/1993 um hámarksgildi fyrir innihald koffíns í drykkjarvörum og voru mörkin sett við 150 mg/l að hámarki.

Í 9. gr. reglugerðar nr. 587/1993 kemur fram að heilbrigðisnefndir hafi undir yfirumsjón Hollustuverndar ríkisins (Umhverfisstofnunar), hver á sínum stað, eftirlit með því að ákvæðum þessarar reglugerðar sé framfylgt.  Samkvæmt 22. gr. laga 93/1995 um matvæli hefur heilbrigðisnefnd undir yfirumsjón kærða (Umhverfisstofnunar) opinbert eftirlit með framleiðslu og dreifingu matvæla, að svo miklu leyti sem það er ekki falið öðrum aðilum.  Heilbrigðisnefnd viðkomandi svæðis hefur hins vegar ekki tekið afstöðu til dreifingar Euroshopper orkudrykkjarins enda virðist málefnið ekki hafa verið lagt undir nefndina.

Samkvæmt ofangreindum ákvæðum eru það heilbrigðisnefndir, hver á sínu svæði, sem hafa eftirlit með því að ákvæðum um hámarksinnihald koffíns í drykkjarvörum sé fylgt.  Kærði er samkvæmt þessu ekki lögformlegur leyfisveitandi heldur er það í höndum viðkomandi heilbrigðisnefndar.  Viðkomandi heilbrigðisnefnd hefur ekki tekið afstöðu til þess hvort dreifing drykkjarins sé heimil eða ekki.

Í 1. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998 segir að rísi ágreiningur um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim, heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga eða um ákvarðanir yfirvalda sé heimilt að vísa málinu til sérstakrar úrskuðarnefndar. Telur kærandi að þrátt fyrir að talið verði að ekki liggi fyrir formleg stjórnsýsluákvörðun kærða um heimild hans til að dreifa umræddum orkudrykk, sé ljóst að ágreiningur er til staðar sem heimilt sé að vísa til úrskurðarnefndar.  Úrskurðarnefnd getur ekki fallist sjónarmið kæranda hvað þetta varðar.

Það er afstaða úrskurðarnefndar að vísa beri frá kæru Aðfanga hf.

Afstaða nefndarinnar byggist annars vegar á því að ekki verði lesin ákvörðun um bann við innflutningi drykkjarins úr bréfi kærða dags. 19. júní 2007.  Í bréfinu er tekin ákvörðun um að heimila íblöndun tiltekinna vítamína en jafnframt tekið afdráttarlaust fram að ekki sé tekin frekari afstaða til vörunnar.  Umfjöllun kærða bindur þannig ekki enda á málið.  Að mati úrskurðarnefndar breytir engu þó kærði hafi bent á kæruleiðir.  Líta verði til þess að kærði hafi í bréfinu tilkynnt ákvörðun sína um íblöndun vítamína og að eðlilegt sé að veita upplýsingar um kæruleiðir í tilefni af því.

Hins vegar byggist afstaða nefndarinnar á því að ekki hafi verið um að ræða stjórnvaldsákvörðun þar sem stofnunin hafði ekki stjórnsýsluvald til ákvarðanatöku um álitaefnið samkvæmt gildandi lögum og reglugerðum.

úrskurður:   

Kæru Aðfanga hf.  er vísað frá

Steinunn Guðbjartsdóttir

         Gunnar Eydal                                 Guðrún Helga Brynleifsdóttir

Date: 11/27/07

jan 09
Love0

3/2006 Úrskurður vegna kæru Odds Björgvins gegn Heilbrigðiseftirliti Suðurlands.

Með

Mál nr. 3/2007.

Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.

Ár 2007, fimmtudaginn 15. nóvember kom nefnd skv. 31.gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Suðurlandsbraut 6 í Reykjavík.    Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Guðrún Helga Brynleifsdóttir.

Fyrir var tekið mál nr. 3/2006 Oddur Björgvin, Skólavegi 27, Vestmannaeyjum, hér eftir nefndur kærandi, gegn Heilbrigðiseftirliti Suðurlands, Austurvegi 56, Selfossi, hér eftir nefnt kærði.

Í málinu er kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags 21. júní 2007, kærði Oddur Björgvin, (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, (hér eftir nefnd kærði) frá 20. febrúar 2007 að leyfa reykingar í afmörkuðu rými í húsnæði AA samtakanna að Heimagötu 24, Vestmannaeyjum.

Er gerð sú krafa af hálfu kæranda að ákvörðuninni verði hnekkt og að úrskurðanefnd kveði á um það að reykingar í húsnæðinu séu bannaðar.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

1. Stjórnsýslukæra dags. 21.06. 2007

2. Bréf kæranda dags. 20.07 2007

3. Athugasemdir kærða dags. 03.09.2007

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II.    Málsmeðferð

Framangreind kæra barst úrskurðarnefnd 21. júní 2007 eða 4 mánuðum eftir hina kærðu ákvörðun.  Úrskurðarnefnd hefur ákveðið að taka kæruna til meðferðar þó hún hafi borist að liðnum kærufresti.  Að mati nefndarinnar er afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr þar sem vanrækt var að veita leiðbeiningar um kæruheimild.

III. Málsatvik

Með bréfi dags. 15.12.2006 til kærða fór kærandi formlega fram á, með vísan til 9 gr. laga 6/2002 um tóbaksvarnir, að reykingar í húsnæði AA samtakanna að Heimagötu 24, Vestmannaeyjum yrðu bannaðar.

Kærði svaraði erindi kæranda með bréfi dagsettu 2. janúar 2007.   Í svari kærða kemur m.a. fram að samkvæmt lögum séu tóbaksreykingar í félagsheimilum bannaðar.  Jafnframt var tekið fram að Heilbrigðiseftirlitið mundi beina þeim tilmælim til AA samtakanna í Vestmannaeyjum að reykingar í húsnæðinu yrðu alfarið bannaðar.

20. febrúar 2007 barst kæranda annað bréf frá kærða.  Í því kemur fram að kærða hafi borist önnur kvörtun en nú vegna v. banns við reykingum.  Kvörtunin sé byggð á þeirri forsendu að margir félagar í AA samtökunum eigi erfitt með að hætta samhliða að drekka og reykja.  Kærði hafi því ákveðið að leyfa reykingar í afmörkuðu rými í húsnæðinu.  Í bréfinu er framangreind ákvörðun tilkynnt en ekki eru leiðbeiningar um kæruheimild.

Með stjórnsýslukæru dags. 21.06.2007 kærði kærandi framangreinda ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar.  Með bréfi nefndarinnar dagsettu 13.07.2007 var óskað eftir tilteknum upplýsingum frá kæranda.  Svar barst frá kæranda 25.07.2007.

Kærða var með bréfi dags. 27.08.2007 gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 05.09.2007.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærða með bréfi dags. 07.09.2007 og bárust athugasemdir þann 15.09.2007.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun kærða frá 20. febrúar 2007 um að leyfa reykingar á afmörkuðu svæði í húsnæði AA samtakanna að Heimagötu 24 í Vestmannaeyjum verði hnekkt.

Kærandi byggir kröfu sína á 9. gr. laga um tóbaksvarnir nr. 6/2002.  Í ákvæðinu komi fram að tóbaksreykingar séu óheimilar í þjónusturými félagasamtaka þar sem menningar- og félagsstarfsemi fer fram.  Húsnæði AA samtakanna að Heimagötu 24, Vestmannaeyjum falli undir þessa skilgreiningu.

V. Málsástæður og rök kærða

Kærði tekur fram að með bréfi sínu til AA samtakanna dags. 2. janúar 2007 þar sem reykingar í húsnæðinu voru takmarkaðar hafi embættið gert ríkari kröfur en efni stóðu til og hafi það verið leiðrétt á fundi með forsvarsmanni AA samtakanna þann 14. febrúar.  Eftir þann fund hefði verið fallist á að reykingar yrðu heimilaðar í afmörkuðu rými enda ekki um sama rými að ræða og þjónusturými skv. 9. gr. laganna.  Sameiginlegur skilningur aðila var að hið afmarkaða rými væri herbergi inn af kaffistofu og þar þyrfti enginn að fara inn nema til að reykja

Þá tók kærandi fram að umrætt hús væri ekki á skrá hjá Heilbrigðiseftirliti Suðurlands sem félagsheimili né að þar fari fram starfsleyfisskyld starfsemi.  Umrætt hús væri einbýlishús, lánað af Vestmannaeyjabæ til AA samtakanna og ekki notað í neitt annað.

Kærði vísar til 18. gr. laga 6/2002 þar sem fram komi að heilbrigðisnefndir, Vinnueftirlit ríkisins, Siglingastofnun Íslands og Flugmálastjórn hafi, eftir því sem við á, eftirlit með því að virt séu ákvæði III. kafla laganna í samræmi við þau lög sem gilda um þessar stofnanir.  Kærði lítur svo á að hvorki húsnæðið né AA samtökin séu stofnun í skilningi laganna og því beri að horfa til 11. gr. l. 6/2002 þar sem fram komi að forráðamenn húsnæðis, sem almenningur hefur aðgang að en fellur ekki undir 9. og 10. gr. laga þessara, geti sjálfir ákveðið að takmarka reykingar í húsnæðinu. Skal slíkt látið greinilega í ljós á staðnum og tilkynnt heilbrigðisnefnd eða Vinnueftirliti ríkisins eftir því sem við á skv. 1. mgr. 18. gr. og gilda þá ákvæði þessara laga þar sem við á.

VI.  Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar

Samkvæmt 1. gr. laga 6/2002 um tóbaksvarnir er markmiðlaganna  að draga úr heilsutjóni og  virða rétt hvers manns til að þurfa ekki að anda að sér lofti sem er mengað tóbaksreyk af völdum annarra.

Í 9. gr. laganna kemur fram sú regla að tóbaksreykingar séu óheimilar í þjónusturými stofnana, fyrirtækja og félagasamtaka, svo sem á veitinga- og skemmtistöðum og þar sem menningar- og félagsstarfsemi fer fram.  Samkvæmt orðalagi ákvæðisins er banninu ætlað að ná til staða sem almenningur hefur aðgang að m.a. vegna félagsstarfsemi.

Húsnæðið að Heimagötu 24 í Vestmannaeyjum er einbýlishús, lánað af Vestmannaeyjabæ til AA samtakanna.  Húsnæðið er einungis notað undir starfsemi samtakanna.  AA samtökin eru samtök þar sem félagsstarfsemi fer fram og falla að mati nefndarinnar undir skilgreiningu 9. gr. laganna.  Í húsnæðinu eru haldnir fundir sem opnir eru öllum.  Úrskurðanefnd telur að húsnæðið að Heimagötu falli undir skilgreiningu 9. gr. laganna um félagssamtök og að tóbaksreykingar séu óheimilar í þjónusturými þess.

Úrskurðanefnd fellst því ekki á þá málsástæðu kærða að húsnæðið falli ekki undir 9. og 10. gr. l. 6/2002 og að 11. gr. sl. eigi við.

Í 10. mgr. 2. gr. l. 6/2002 kemur fram skilgreining á  þjónusturými.  Samkvæmt ákvæðinu er þjónusturými öll húsakynni undir þaki, föstu eða hreyfanlegu, svo og samkomutjöld og sýningartjöld, sem almenningur hefur aðgang að vegna viðskipta og veittrar þjónustu og þátttöku í menningar- og félagsstarfsemi, þ.m.t. áhorfendasvæði, biðstofur, gestamóttaka, forstofur, gangar, snyrtiherbergi o.fl.  Skilgreining laganna er rúm og upptalning í ákvæðinu ekki tæmandi.  Svo sem fram er komið hafa reykingar verið leyfðar í herbergi inn af eldhúsi.  Úrskurðanefnd telur að umrætt herbergi tilheyri þjónusturými húsnæðisins.  Það er inn af eldhúsi og líklegt að tóbaksreykur eigi greiða leið um allt hús.

Með vísun til þess, sem að framan greinir er það niðurstaða nefndarinnar að fallast á kröfu kæranda.  Ákvörðun kærða er felld úr gildi.  Reykingar í húsnæði AA samtakanna að Heimagötu 24, Vestmannaeyjum eru bannaðar.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurlands frá 20. febrúar 2007 að leyfa reykingar í afmörkuðu rými í húsnæði AA samtakanna að Heimagötu 24, Vestmannaeyjum er felld úr gildi.

Reykingar í húsnæði AA samtakanna að Heimagötu 24, Vestmannaeyjum eru bannaðar.

Steinunn Guðbjartsdóttir

Gunnar Eydal                                     Guðrún Helga Brynleifsdóttir

Date: 11/27/07