Árið 2025, þriðjudaginn 8. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 10/2025, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 19. desember 2024 um að hafna umsókn um endurnýjun á rekstrarleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og bleikju í Önundarfirði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. janúar 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir Arctic Sea Farm ehf. þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 19. desember 2024 að hafna umsókn um endurnýjun á rekstrarleyfi kæranda fyrir sjókvíaeldi í Önundarfirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 12. mars 2025.
Málavextir: Kærandi fékk árið 2016 framselt rekstrarleyfi sem gefið hafði verið út 19. júlí 2011 til tíu ára til að stunda sjókvíaeldi í Önundarfirði. Samkvæmt leyfinu, FE-1114/IS-36083, naut kærandi heimildar til framleiðslu á allt að 200 tonnum árlega af regnbogasilungi og bleikju í sjókvíum í firðinum. Með bréfi Matvælastofnunar til kæranda, dags. 27. janúar 2020, var tilkynnt um afturköllun leyfisins með vísan til 15. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi, þar sem kveðið er á um skyldu stofnunarinnar til að fella úr gildi rekstrarleyfi hefjist starfsemi fiskeldisstöðvar ekki innan þriggja ára frá útgáfu leyfis eða ef starfsemi stöðvarinnar stöðvast í tvö ár. Þá ákvörðun afturkallaði stofnunin með bréfi, dags. 21. febrúar s.á., og veitti kæranda frest til 21. febrúar 2021 til að hefja starfsemi samkvæmt leyfinu. Nokkru síðar, eða 4. maí 2020 tilkynnti Matvælastofnun kæranda að stofnunin hefði ákveðið að hafast ekki frekar að varðandi afturköllun leyfisins þar sem stutt væri í að það rynni sitt skeið.
Hinn 19. janúar 2021 sótti kærandi um endurnýjun rekstrarleyfisins og urðu frekari samskipti milli Matvælastofnunar og kæranda í framhaldinu. Urðu lyktir þær að stofnunin hafnaði umsókninni þar sem ekki hefði verið sótt um endurnýjun sjö mánuðum áður en þágildandi rekstrarleyfi hefði runnið út, sbr. 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Sætti sú ákvörðun kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem með úrskurði, uppkveðnum 10. nóvember 2021 í máli nr. 105/2021, felldi ákvörðunina úr gildi. Taldi nefndin að málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hefði ekki verið í samræmi við lög, en Matvælastofnun hefði ekki viðhaft hið skyldubundna mat sem 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 kvæði á um við meðferð umsóknarinnar.
Í framhaldi þessa tilkynnti Matvælastofnun kæranda að hún myndi taka umsóknina til efnislegrar meðferðar og fór stuttu síðar fram á að fá afhenta eldisáætlun til sex ára sem var send stofnuninni. Með bréfi kæranda til Matvælastofnunar, dags. 22. júní 2023, var óskað eftir færslu á eldisstaðsetningum samhliða endurnýjun rekstrarleyfisins. Svaraði stofnunin samdægurs á þá leið að ekki væri hægt að afgreiða beiðnina þar sem endurnýjun á leyfi væri alltaf miðuð við óbreytt ástand samkvæmt reglugerð. Kom kærandi á framfæri andmælum sínum með bréfi, dags. 6. júlí 2023, ítrekaði beiðni sína um endurnýjun leyfisins með hliðsjón af umbeðnum staðsetningum og tók fram að þær væru í samræmi við strandssvæðisskipulag Vestfjarða. Í september s.á. kom fram í svarbréfi Matvælastofnunar við fyrirspurn kæranda um fiskeldi í Önundarfirði að leyfi hans fyrir fiskeldi í firðinum hefði runnið út fyrir nokkru en það hefði staðið á hinu opinbera að endurnýja það svo tæknilega væri leyfið í gildi. Með bréfi Matvælastofnunar til kæranda, dags. 29. nóvember 2023, var honum veittur frestur til 31. desember s.á. til að leggja fram áhættumat siglingaöryggis fyrir fyrirhugaða starfsemi sína í Önundarfirði. Að þeim tíma liðnum yrði umsókn um endurnýjun leyfisins hafnað og felld niður. Kæranda voru í þrígang veittir frekari frestir til að skila inn áhættumati siglingaöryggis, sem þá var í vinnslu.
Með bréfi Matvælastofnunar til kæranda, dags. 18. júní 2024, var honum tilkynnt um fyrirhugaða höfnun á endurnýjun rekstrarleyfisins. Var kæranda veittur frestur til 28. s.m. til að skila inn andmælum, og var sá frestur síðan framlengdur til 10. júlí s.á. Bárust stofnuninni andmæli kæranda og áhættumat siglingaöryggis 9. s.m. Hinn 19. desember 2024 lá fyrir sú ákvörðun Matvælastofnunar að hafna umsókn kæranda um endurnýjun rekstrarleyfisins í Önundarfirði. Var niðurstaðan á því reist að forsendur fyrir endurmati væru ekki fyrir hendi skv. 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008, sbr. 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020, í ljósi þess að engin starfsemi hefði verið í firðinum af hálfu kæranda frá yfirtöku rekstrarleyfisins og frá því að starfsemi hefði lokið af hálfu fyrra rekstraraðila sumarið 2016 þangað til gildistími leyfisins hefði runnið út 19. júlí 2021.
Málsrök kæranda: Kærandi telur að Matvælastofnun hafi borið að endurmeta hvort hann uppfyllti kröfur sem gerðar séu til rekstursins í 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi og endurnýja rekstrarleyfið væru skilyrði 2. og 3. mgr. 7. gr. laganna uppfyllt, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 10. desember 2021 í máli nr. 105/2021.
Í 2. og 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 séu með tæmandi hætti talin þau skilyrði sem fullnægja þurfi svo að rekstrarleyfi sé endurnýjað. Um sé að ræða svokallaðar fastmótaðar reglur sem gefi afar takmarkað svigrúm til túlkunar og fyllingar. Sú niðurstaða Matvælastofnunar að „endurmat gæti í raun og veru ekki farið fram skv. 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008“ sé bersýnilega röng, villandi og ólögmæt. Hvergi sé gerður áskilnaður um að endurnýjun rekstrarleyfa sé „bundin við virk leyfi“ og fari þannig hið skyldubundna mat samkvæmt ákvæðinu fram án tillits til þess hversu mikið leyfið hafi verið nýtt á gildistíma þess. Ekki liggi fyrir nein skilgreining á því hvað teljist „virk leyfi“ og eigi heimatilbúin skilgreining Matvælastofnunar á því sér enga lagalega stoð. Stofnunin fullyrði ranglega að enginn rekstur hafi verið samkvæmt rekstrarleyfi, en eins og henni sé kunnugt um hafi leyfið verið nýtt á gildistíma þess. Skýrlega liggi fyrir að stofnunin hafi ekki framkvæmt það skyldubundna og lögbundna mat sem ákvæðið kveði á um, en það hafi einmitt verið meginforsendan í niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 105/2021. Um sé að ræða brot á rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins og brot á reglunni um skyldubundið mat stjórnvalda.
Að auki sé rangt að það sé forsenda 3. mgr. 7. gr. laganna að leyfishafi hafi m.a. fylgt rekstraráætlunum. Mótmælt sé fullyrðingum Matvælastofnunar um að „markmið ákvæðis 3. mgr. 7. gr. laganna“ sé að raska ekki rekstri aðila sem hafi haldið úti starfsemi á tilteknu eldissvæði og að þau sjónarmið „eiga ekki við um óvirk leyfi, sem lögum samkvæmt bar að afturkalla“. Lögskýringargögn séu afdráttarlaus um að 3. mgr. 7. gr. taki til allra rekstrarleyfishafa og sé þannig enginn greinarmunur gerður á því hversu mikið sá aðili hafi nýtt leyfið áður en til endurnýjunar komi, sbr. greinargerð með frumvarpi því sem síðar hafi orðið að lögum nr. 101/2019 til breytinga á lögum nr. 71/2008.
Matvælastofnun hafi með ólögmætum hætti gert atlögu að því að nýta lagaákvæði um afturköllun leyfa, sbr. 15. gr. laga nr. 71/2008, til að synja um endurútgáfu leyfis, en í ákvörðuninni sé á 21 stað að finna beina tilvísun til ákvæðisins. Óumdeilt sé að stofnunin hafi tekið þá ákvörðun að fella hið formlega afturköllunarferli niður og því feli röksemdir á grundvelli 15. gr. laganna í sér misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls og sé að auki brot á réttmætisreglunni. Slík málsmeðferð sé ekki aðeins ólögmæt í sjálfu sér heldur að auki sérstaklega ámælisverð í ljósi þess að engin efnisskilyrði fyrir afturköllun leyfisins séu til staðar. Hin kærða ákvörðun sé því haldin verulegum efnisannmarka og sé hún af þeim sökum ógildanleg, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar í málum nr. 41/2003 og nr. 275/2003.
Málsmeðferð Matvælastofnunar hafi að margvíslegu leyti farið í bága við málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttar, m.a. lögmætis-, málshraða- og meðalhófsregluna sem og þá málsmeðferð sem kveðið sé á um í lögum nr. 71/2008 og reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi. Í stað þess að framkvæma skyldubundið mat á því hvort skilyrðum 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 væri fullnægt hafi Matvælastofnun óskað eftir greinargerð frá kæranda um áætlanir hans. Kærandi hafi í tvígang ítrekað umsókn sína og m.a. vísað til þess að félagið væri búið að fjárfesta í búnaði til að stunda starfsemi á grundvelli endurnýjaðs rekstrarleyfis. Margir mánuðir hafi liðið þar til umsókninni hafi síðan verið hafnað með ólögmætum hætti. Hefði málsmeðferðinni verið hagað með lögmætum hætti hefði kærandi fengið endurútgefið rekstrarleyfi í Önundarfirði fyrir um þremur árum og hafið þar rekstur.
Sama gildi um málsmeðferð Matvælastofnunar í kjölfar fyrrgreinds úrskurðar í máli nr. 105/2021, en umfangsmiklar tafir hafi orðið á efnislegri meðferð umsóknarinnar. Þrátt fyrir að kærandi hafi sent stofnuninni umbeðin gögn í desember 2021 hafi hún ekki haft frumkvæði að samskiptum um afgreiðslu umsóknarinnar fyrr en í nóvember 2023 þegar óskað hafi verið eftir því að kærandi skilaði inn áhættumati siglingaöryggis. Kærandi hafi unnið í góðri trú að áhættumati í samráði við utanaðkomandi sérfræðinga þrátt fyrir að hann hafi talið og telji enn að lagastoð skorti fyrir slíkum áskilnaði. Með því að krafist hafi verið áhættumats hafi kærandi haft réttmætar væntingar til þess að fá rekstrarleyfið endurnýjað, að fenginni jákvæðri niðurstöðu úr matinu. Þá styðji það enn frekar réttmætar væntingar að í umsögn Matvælastofnunar við drögum að strandsvæðisskipulagi Vestfjarða hafi komið fram að eldissvæði kæranda í Önundarfirði vantaði í skipulagið og að unnið væri að endurnýjun þess.
Orsakir þess að umsókn um endurnýjun hafi tafist óheyrilega megi rekja til Matvælastofnunar. Komi það m.a. fram í tölvubréfi frá starfsmanni stofnunarinnar til kæranda 6. september 2023 þar sem segi að það hafi staðið „á hinu opinbera að endurnýja leyfið svo tæknilega er það í gildi“. Þá komi fram í bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 18. júní 2024, að ástæður tafanna megi rekja til m.a. mikilla anna hjá fiskeldisdeild stofnunarinnar. Málsmeðferð sem með réttu hafi átt að taka nokkra daga eða vikur hafi ekki enn verið lokið eftir rúmlega þriggja og hálfs árs málsmeðferð, en það sé gróft brot á málshraðareglu stjórnsýsluréttar, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verði að taka tillit til þess að afar mikil verðmæti hafi farið forgörðum í starfsemi kæranda allan þennan tíma, enda hafi honum verið ókleift að nýta umrætt leyfi til verðmætasköpunar. Hafa beri í huga að um sé að ræða stjórnarskrárvarin réttindi kæranda.
Til viðbótar séu gerðar margþættar og alvarlegar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun sem ekki sé rökstudd með sjálfstæðri umfjöllun heldur sé í henni aðeins svarað athugasemdum kæranda við boðaða höfnun Matvælastofnunar. Stofnunin horfi fram hjá þeirri staðreynd að kærandi hafi gert ítrekaðar tilraunir á árinu 2021 til að hefja rekstur auk þess sem augljóslega hafi ekki verið hægt að hefja rekstur á því tímabili þegar umsókn kæranda hafi verið til meðferðar hjá stofnuninni eftir úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 105/2021. Sé það alfarið á ábyrgð Matvælastofnunar að ekki hafi verið hafinn rekstur á árinu 2021 á grundvelli leyfisins, en áréttað sé að kærandi hafi áform um uppbyggingu fiskeldis í Önundarfirði. Hin ósamrýmanlega og ólögmæta málsmeðferð stofnunarinnar kristallist í því að stofnunin hafi gert að skilyrði fyrir endurnýjun að kærandi myndi hefja starfsemi áður en gildistími leyfisins rynni út, en þrátt fyrir það átt í ítarlegum samskiptum við kæranda um efnislega meðferð málsins.
Þeirri niðurstöðu Matvælastofnunar að kærandi hafi brotið gegn skilyrðum rekstrarleyfis og að það hafi þýðingu við úrlausn umsóknar um endurnýjun þess sé harðlega mótmælt. Fyrir liggi að löggjafinn hafi markað málum sem varði heimild Matvælastofnunar til að afturkalla rekstrarleyfi vegna brota á skilyrðum þess lögformlegan farveg sem mælt sé fyrir um í 16. gr. laga nr. 71/2008. Í 2. mgr. greinarinnar komi fram að áður en gripið sé til afturköllunar leyfis skv. 1. mgr. skuli veita skriflega viðvörun og hæfilegan frest til úrbóta, en óumdeilt sé að engin slík viðvörun eða úrbótafrestur hafi verið veittur. Því sé hafnað að kærandi hafi ekki orðið við áskorun Matvælastofnunar um að hefja starfsemi enda liggi fyrir að hann hafi gert ítrekaðar tilraunir til að fá leyfið endurútgefið án þess að fá svar við þeim beiðnum. Stofnunin hafi að eigin frumkvæði ákveðið að fella niður afturköllunarferli rekstrarleyfisins og hafi kærandi þar af leiðandi haft réttmætar væntingar um að sjónarmið um afturköllun yrði ekki nýtt til að koma í veg fyrir endurútgáfu leyfisins, enda engin heimild fyrir slíkri ákvörðun. Þá sé óumdeilt að umsókn kæranda falli ekki undir nein þeirra tilvika sem séu tæmandi upptalin í 6–9. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008, um heimild til að hafna umsókn um útgáfu rekstrarleyfis.
Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er bent á að fyrir liggi að engin starfsemi hafi verið af hálfu kæranda frá árinu 2016 þangað til hann hafi sótt um endurnýjun rekstrarleyfisins 19. janúar 2021. Skoða þurfi heildstætt og í samhengi við málsatvik hvernig kærandi hafi nýtt leyfið, sbr. markmið laga nr. 71/2008 um fiskeldi þar sem segi að markmiðið sé að skapa skilyrði til uppbyggingar fiskeldis og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu, stuðla að ábyrgu fiskeldi og tryggja verndun villtra nytjastofna.
Rekstrarleyfi sjókvíaeldis sé ekki einungis hagsmunamál leyfishafa, en allt sjókvíaeldi fari fram á sameiginlegu hafsvæði, sem metið hafi verið með tilliti til burðarþols viðkomandi svæðis og hættu á erfðablöndun. Leyfi til reksturs fiskeldis í sjókvíum séu því takmörkuð gæði. Ef endurnýjun rekstrarleyfis eigi að fara fram án þess að rekstur hafi hafist eða hann einungis verið stundaður óreglulega og ekki í samræmi við upphaflega áætlanir séu möguleikar annarra aðila til að nýta sama hafsvæði skertir fram úr hófi. Slík staða sé hvorki í samræmi við markmið fiskeldislaganna, sem ætlað sé að sporna við því að einstakir rekstrarleyfishafar stundi ekki rekstur á úthlutuðu eldissvæði, né forsendum fyrir útgáfu leyfisins.
Með heimild skv. 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 til endurnýjunar með endurmati við lok gildistíma rekstrarleyfa sé átt við tilvik þar sem virk starfsemi hafi farið fram samkvæmt viðkomandi leyfi. Ákvörðun um hvort sú heimild sé nýtt eða ekki þurfi að byggja á málefnalegum sjónarmiðum og hafi svo verið í máli þessu. Það sé forsenda ákvæðisins að umsækjandi starfræki fiskeldisstöð og fylgi eftir rekstraráætlunum sem leyfið byggi á, sbr. 2. mgr. 8. gr. laga um fiskeldi. Jafnframt sé það forsenda að hann framkvæmi vöktun og rannsóknir til þess að meta vistfræðileg áhrif á nánasta umhverfi eldisstöðvarinnar, sbr. lið 2.2. í leyfinu og kröfur í 2. mgr. 7. gr. laganna. Markmið ákvæðis 3. mgr. 7. gr. sé að raska ekki rekstri aðila sem hafi haldið úti starfsemi á tilteknu eldissvæði og veita fyrirsjáanleika, en þau sjónarmið eigi ekki við um óvirk leyfi, sem lögum samkvæmt beri að fella úr gildi.
Ákvæði 3. mgr. 7. gr. laganna hafi komið inn með 8. gr. laga nr. 101/2019 um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi. Í athugasemdum með frumvarpinu komi fram að gert sé ráð fyrir að eldisfyrirtæki séu með starfsemi á viðkomandi eldissvæði til að tryggja þeim eðlilegan fyrirsjáanleika um starfsemi sína. Jafnframt sé tekið fram í 8. gr. að Matvælastofnun sé skylt við endurnýjun á rekstrarleyfi að endurmeta hvort rekstrarleyfishafi uppfylli kröfur laga um heilbrigði lagareldisdýra og afurða þeirra, forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagareldisdýra. Með því hafi verið aukið við skyldur stjórnvalds frá því sem áður hafi verið.
Rekstrarleyfi kæranda hafi skýrlega verið bundið því skilyrði, samkvæmt leyfinu sjálfu og lögum nr. 71/2008, sbr. reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi, að nýta þyrfti leyfið til fiskeldis á gildistíma þess. Að öðrum kosti hefði ekki átt að gefa það út og því hafi forsendur verið brostnar fyrir endurnýjun þess. Ljóst sé því að kærandi hafi brotið gegn skilyrðum leyfisins. Við ákvörðun um nýtingu heimildarákvæðis 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 sé málefnalegt að horfa til þeirra sjónarmiða sem kveðið sé á um í 15. gr. laganna, en af síðarnefnda ákvæðinu leiði að gert sé ráð fyrir að rekstrarleyfi séu virk á gildistíma þess, en að öðrum kosti beri að fella þau niður. Breyti engu í þessu sambandi þótt Matvælastofnun hafi fallið frá því að fylgja eftir niðurfellingu leyfisins skv. 15. gr. laganna vegna beiðni kæranda um lengri frest en til 21. febrúar 2021 til að koma rekstrinum í gang með útsetningu seiða að sumri. Þrátt fyrir veittan frest hafi ekkert orðið af útsetningu og því engin starfsemin hafist. Í stað þess hafi kærandi sótt um endurnýjun leyfisins þvert á fyrirheit og markmið fiskeldislaga og með því tekið áhættu og ábyrgð á eigin stöðu. Það sé ekki skylda að endurúthluta eldissvæðum og gefa út nýtt rekstrarleyfi þegar forsendur fyrir gildi viðkomandi leyfis séu brostnar, ella hefði ákvæði 3. mgr. 7. gr. laganna kveðið á um skyldu til endurúthlutunar.
Við endurmat þurfi eðli málsins samkvæmt að meta hvernig til hafi tekist með reksturinn, þ.e. heildstætt og í samhengi við málsatvik hvernig leyfishafi hafi nýtt leyfið í ljósi markmiða laga nr. 71/2008, en slíkt sé ekki hægt ef óregluleg eða takmörkuð starfsemi hafi verið á svæðinu. Í því samhengi sé rétt að vekja athygli á úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 49/2024, þar sem fjallað hafi verið um endurúthlutun eldissvæðis á grundvelli eldra rekstrarleyfis. Við meðferð þess máls hafi úrskurðarnefndin leitað eftir upplýsingum um það hvernig mat skv. 2. og 3. mgr. 7. gr. laganna hefði farið fram og hafi Matvælastofnun m.a. upplýst að viðkomandi leyfishafi hefði stundað sjókvíaeldi um nokkurra ára skeið á eldissvæðunum sem endurúthlutað hafi verið og því lægju fyrir viðamiklar upplýsingar sem stofnunin hefði aflað. Í máli því sem hér sé til umfjöllunar sé slíkum gögnum og upplýsingum ekki fyrir að fara þar sem rekstur hafi ekki verið á eldissvæðinu frá árinu 2016.
Þau gögn sem hafi verið lögð fram af hálfu kæranda vegna endurnýjunarinnar séu m.a. umsókn, „produktsertikat“ varðandi búnað, staðarúttekt á grundvelli staðalsins NS9415:2009 og greinargerð kæranda, en í þessum gögnum hafi ekki komið fram neinar upplýsingar varðandi heilbrigðisástand eða velferð eldisfiska. Kærandi hafi ekki stundað vöktun og rannsóknir til meta vistfræðileg áhrif á nánasta umhverfi eldissvæðisins, líkt og gerð hafi verið krafa um í rekstrarleyfinu. Þá liggi fyrir að fjarlægðarmörk milli eldissvæðis kæranda og eldissvæða annars aðila sem hafi rekstrarleyfi til sjókvíaeldis í Önundarfirði sé innan við 5 km. Í ljósi úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 49/2024 myndi það stríða gegn óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttar um jafnræði ef stofnunin fjallaði einangrað um hvernig viðmið um fjarlægð milli eldisstöðva lytu að rekstri eins aðila ef sambærilegur rekstur annars aðila á sama svæði sé ekki jafnhliða til meðferðar, en slíkri endurskoðun verði að mati stofnunarinnar ekki komið við varðandi umsókn kæranda. Sú starfsemi sem stunduð hafi verið á grundvelli rekstrarleyfisins hafi verið fram á sumar 2016, en eftir að leyfið hafi verið framselt kæranda hafi það ekki verið virkt.
Mótmælt sé öllum aðfinnslum varðandi málsmeðferð stofnunarinnar. Matvælastofnun hafi veitt kæranda umframfrest til að koma rekstri sínum í Önundarfirði af stað. Farið hafi verið yfir umsókn hans um endurnýjun og við fyrri höfnun stofnunarinnar hafi verið stuðst við 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 varðandi móttöku umsókna um endurnýjun. Í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 105/2021 hafi stofnunin óskað gagna skv. 14. gr. reglugerðarinnar, en þar með hafi ekki verið fallist á að umsókn kæranda um endurnýjun væri samþykkt þótt málið væri tekið til efnislegrar meðferðar.
Þegar bréf Matvælastofnunar um fyrirhugaða höfnun endurnýjunar leyfisins hafi borist kæranda 18. júní 2024 hafi ekki legið fyrir áhættumat siglingaöryggis, en lögskylt hafi verið að leggja slíkt mat fram. Ef það væri ekki gert yrði endurnýjun rekstrarleyfis hafnað á grunni ófullnægjandi gagna, eins og fram hafi komið í bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 29. nóvember 2023. Áhættumat siglingaöryggis hafi verið hluti af þeim gögnum sem skila hafi átt fyrir nýtt rekstrarleyfi og endurnýjun þeirra skv. 3. mgr. 10. gr. og 9. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008, sbr. lög nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða, sbr. fyrrnefnt bréf Matvælastofnunar til kæranda.
Í kæru sé bent á tölvupóst frá starfsmanni Matvælastofnunar þar sem fram hafi komið að rekstrarleyfið væri tæknilega í gildi þar sem staðið hefði á hinu opinbera að endurnýja leyfið. Bent sé á að slíkur texti eigi fyrst og fremst við um rekstrarleyfi þar sem starfsemi sé í gangi, en rekstrarleyfi séu ekki felld niður þegar umsókn um endurnýjun sé til meðferðar. Þá sé því ranglega haldið fram í kæru að stofnunin hafi sett sem skilyrði fyrir endurnýjun leyfisins að kærandi myndi hefja starfsemi áður en gildistími þess rynni út 19. júlí 2021. Hafi komið fram í tölvupósti frá forsvarsmanni kæranda 21. febrúar 2020 að nauðsyn væri að setja út seiði og hefja rekstur fyrir lok gildistíma rekstrarleyfisins, sem ekkert hafi síðan orðið af.
Athugasemdir ÍS 47 ehf.: Úrskurðarnefndinni bárust athugasemdir félagsins ÍS 47 þar sem gerð er krafa um að hin kærða ákvörðun verði staðfest. Bendir félagið á að það stundi fiskeldi í Önundarfirði og að svæðin sem hin umdeilda umsókn kæranda varði séu í mikilli nálægð við eldissvæði félagsins út af Valþjófsdal, þ.e. í 2,5 og 3,7 km fjarlægð frá eldissvæðunum. Feli það í sér brot gegn fjarlægð milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila, sbr. 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi og sé til þess fallið að ógna velferð og heilbrigði eldisfisks í sjókvíum félagsins. Að auki verði allur flutningur og þjónusta við eldi í botni fjarðarins í mikilli nálægð við eldi ÍS 47 vegna þess hve þröngur fjörðurinn sé og vegalengdir skammar og því smithætta vegna starfsemi ótengds aðila enn meiri fyrir vikið. Í ljósi þess og með vísan til úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í málum nr. 74/2024 og nr. 33/2024 telji félagið yfir vafa hafið að það eigi beinna, sérstakra, verulegra og lögvarinna hagsmuna að gæta í máli þessu. Það sé því aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og njóti réttar til andmæla.
Sé litið til orðalags 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi og áherslna í greinargerð frumvarps að þeim lögum sé ljóst að um heimildarákvæði sé að ræða sem bundið sé við að tilskildar lagalegar forsendur séu til staðar fyrir útgáfu leyfisins. Í samræmi við það segi í 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 að við endurnýjun rekstrarleyfis skuli Matvælastofnun meta hvort umsækjandi uppfylli kröfur sem gerðar séu til rekstursins og skuli umsækjandi leggja fram öll gögn sem stofnunin telji nauðsynleg. Einnig sé lögð sérstök áhersla á að endurmeta hvort mikilvæg lagaskilyrði rekstrarleyfis séu uppfyllt, þ.m.t. með tilliti til krafna um dýravelferð og varna gegn smitsjúkdómum. Þá geti breytingar á lögum og reglum, með vísan til almennra sjónarmiða um lagaskil, staðið í vegi fyrir endurútgáfu leyfis og endurúthlutun eldissvæðis. Leiði athugun á málavöxtum með tilliti til framangreindra áhersluatriða löggjafans til þeirrar niðurstöðu að engar forsendur séu til að gefa hið umþrætta leyfi út á nýjan leik.
Leyfisveitandi skuli við undirbúning ákvörðunar um hvort veita eigi rekstrarleyfi fiskeldis taka rökstudda afstöðu til sjúkdómstengdra þátta sem kunni að fylgja starfsemi fiskeldisstöðvar og beri að hafna umsókn ef slík mat bendi til þess að fyrirhugað eldi feli í sér umtalsverða hættu á útbreiðslu sjúkdóma eða umtalsverð óæskileg áhrif á vistkerfi, sbr. 9. mgr. 10. gr. laga um fiskeldi. Séu engar forsendur til að víkja frá fjarlægðarmörkum 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 og beri að hafna umsókn kæranda til að tryggja að skipulag fiskeldis í Önundarfirði verði í samræmi við öryggisreglur sem ætlað sé að draga úr hættu á útbreiðslu smitsjúkdóma og lágmarka lífrænt álag frá fiskeldi.
Eitt af því sem skyldubundið mat stjórnvalds við endurnýjun leyfis þurfi að beinast að er hvort rekstur umsækjanda hafi verið í lögmætu horfi á gildistíma þess og hvort það hafi verið nýtt með þeim hætti sem lög og skilmálar leyfisins kveði á um. Kærandi hafi ekki stundað fiskeldi í Önundarfirði a.m.k. síðastliðin níu ár og raunar hafi starfsemin verið óveruleg frá því að leyfið hafi verið veitt fyrir rúmum áratug. Hafi kærandi ekki brugðist við áskorunum Matvælastofnunar um að nýta heimildir til fiskeldis á gildistíma leyfisins. Þegar gildistími þess hafi verið liðinn hafi verið liðin tæplega fimm ár frá því að reksturinn hafi stöðvast. Hafi stofnuninni borið að fella leyfið úr gildi, sbr. 15. gr. laga nr. 71/2008, en forsendubrestur hafi þá orðið fyrir leyfinu. Komi endurúthlutun eða endurútgáfa leyfisins ekki til greina ef forsendur fyrir gildi þess séu brostnar, stjórnvaldi geti ekki verið skylt að endurnýja leyfi sem fella beri úr gildi lögum samkvæmt. Verði ekki séð að Matvælastofnun sé við þessar aðstæður rétt og skylt að nýta þá heimild sem sé að finna í 3. mgr. 7. gr. laga um fiskeldi. Ákvæðið um forsendubrest í 15. gr. laganna sé m.a. ætlað að stuðla að hagkvæmri og eðlilegri nýtingu fiskeldisheimilda. Jafnframt sé því ætlað að koma í veg fyrir að einstakir rekstraraðilar hangi á rekstrarleyfum árum saman án þess að nýta þau. Hafi Matvælastofnun afturkallað leyfi kæranda í Skötufirði af þessum ástæðum og hafi úrskurðarnefndin staðfest þá niðurstöðu með úrskurði í máli nr. 79/2021. Sérstaklega hafi verið tekið fram í niðurstöðu nefndarinnar að áform kæranda um frekari uppbyggingu fiskeldis í Ísafjarðardjúpi gætu ekki haggað gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Sé heimild 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 bundin við virk leyfi. Markmið ákvæðisins sé að raska ekki rekstri aðila sem hafi haldið út starfsemi á tilteknu eldissvæði, en þau sjónarmið eigi ekki við um óvirk leyfi, sem lögum samkvæmt beri að afturkalla.
Þá sé Matvælastofnun óheimilt að veita kæranda rekstrarleyfi þar sem það stangist á við gildandi skipulag. Samkvæmt samþykktu strandsvæðisskipulagi fyrir Önundarfjörð sé ekki gert ráð fyrir fiskeldi á því svæði sem umsókn kæranda og fyrra leyfi lúti að og sé botn fjarðarins, svæði UN10, skilgreint sem svæði þar sem vernda beri umhverfi og náttúru og fiskeldi sé óheimilt.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi hafnar skýringum og túlkunum Matvælastofnunar er varða markmið laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Jafnframt sé rangt því sem haldið sé fram að umsókn kæranda um rekstrarleyfi hafi tafist sökum þess að strandsvæðisskipulag Vestfjarða hafi ekki verið staðfest fyrr en 2. mars. 2023. Fram til gildistöku skipulagsins hafi ekkert skipulag verið í gildi og þar með hafi Matvælastofnun hvorki verið rétt né skylt að bíða með afgreiðslu umsóknar kæranda á því tímabili. Um eftiráskýringu sé að ræða sem eigi sér enga stoð. Hafi Matvælastofnun á umræddu tímabili bæði gefið út ný rekstrarleyfi og endurnýjað eldri leyfi.
Með því að vísa til ætlaðs markmiðs laga nr. 71/2008 um að sporna við því að einstakir rekstrarleyfishafar stundi ekki rekstur á úthlutuðu eldissvæði sé horft fram hjá grundvallaratriði málsins, en löggjafinn hafi með 15. gr. laganna kveðið á um lögbundinn farveg fyrir slík tilvik. Ljóst sé að í umsögn til úrskurðarnefndarinnar hafi Matvælastofnun staðfest að tilvitnuð 15. gr. hafi haft þýðingu við töku hinnar kærðu ákvörðunar og leiði þessi staðfesting ein og sér til ógildingar.
Fullyrt sé í umsögninni að hvorki í umsókn kæranda frá 19. janúar 2021 né í greinargerð kæranda frá 10. mars s.á. hafi verið „getið um hvernig félagið uppfyllti ákvæði 2. mgr. 7. gr. laganna við lok gildistímans.“ Hafi þessi sjónarmið hvorki komið fram áður né legið til grundvallar hinni kærðu ákvörðun og hafi því tæpast þýðingu við úrlausn þessa máls. Samkvæmt 15. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi hafi Matvælastofnun borið að tilkynna umsækjanda innan mánaðar frá því að umsókn barst hvort hún teldist fullnægjandi. Enn fremur leiði af leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu stjórnsýsluréttar að stofnuninni hafi borið að kalla eftir frekari gögnum og upplýsingum ef hún teldi þörf á slíku til að framkvæma umrætt endurmat. Loks mótmæli kærandi því að umræddar upplýsingar eða gögn hafi skort.
Við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi ekki verið byggt á því að fjarlægðarmörk milli eldissvæðis kæranda og rekstraraðilans ÍS 47 ehf. í Önundarfirði væru innan við 5 km, sbr. 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020, og komi það því ekki til álita við mat á því hvort ógildingarannmarkar hafi verið á henni. Þá liggi fyrir að rekstrarleyfið hafi verið gefið út árið 2011, þ.e. áður en ÍS 47 hafi hafið starfsemi sína í firðinum. Það hafi því verið ÍS 47 sem fengið hafi undanþágu frá fjarlægðarmörkum og því fráleitt að ætla að beita fjarlægðarmörkum gegn kæranda. Loks sé bent á að Matvælastofnun hafi með öllu horft fram hjá því grundvallaratriði að áhættumat siglinga hafi verið sent stofnuninni rúmum fimm mánuðum áður en hin kærða ákvörðun hafi verið tekin.
Kærandi leggst gegn því að ÍS 47 verði játuð kæruaðild að málinu enda hafi félagið ekki lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Verði því veitt kæruaðild að málinu verði að taka afstöðu til umsagnar félagsins með hliðsjón af þeirri staðreynd að það hafi ríka fjárhagslega hagsmuni af því að verða eina fiskeldisfyrirtækið með starfsemi í Önundarfirði. Þá blasi við að 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 komi ekki með sama hætti til skoðunar við endurnýjun rekstrarleyfis og þegar leyfi sé upphaflega gefið út, en um leið sé áréttað að þetta atriði komi ekki til álita við úrlausn þessa máls.
——-
Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 19. desember 2024 að hafna umsókn Arctic Sea Farm ehf. um endurnýjun á rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og bleikju í Önundarfirði. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 4. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi.
Við meðferð þessa máls bárust úrskurðarnefndinni athugasemdir ÍS 47 ehf. þar sem gerð er krafa um að hin kærða ákvörðun verði staðfest. Félagið starfrækir fiskeldi í nálægð við eldissvæði kæranda samkvæmt því leyfi sem kærandi sækir um endurnýjun á og á því verulegra lögmætra hagsmuna að gæta af þeirri starfsemi. Verður þar af leiðandi að telja það njóta aðildar að máli þessu.
Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 þarf rekstrarleyfi sem Matvælastofnun veitir til starfrækslu fiskeldisstöðva. Í 3. mgr. lagagreinarinnar kemur fram að við lok gildistíma rekstrarleyfis sé heimilt, að framkominni umsókn, að úthluta eldissvæðum að nýju til hlutaðeigandi. Sé um endurúthlutun leyfa að ræða skal stofnunin endurmeta hvort umsækjandi uppfyllir kröfur sem gerðar séu til rekstursins skv. 2. mgr., en þar segir í 2. málslið að umsækjandi skuli uppfylla kröfur sem gerðar séu um heilbrigði lagareldisdýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagareldisdýra.
Árið 2016 fékk kærandi framselt rekstrarleyfi til fiskeldis í Önundarfirði með heimild til framleiðslu á allt að 200 tonnum árlega af regnbogasilungi og bleikju. Var rekstrarleyfið gefið út 19. júlí 2011 með gildistíma til tíu ára. Kærandi sótti um endurnýjun þess 19. janúar 2021, en Matvælastofnun hafnaði umsókninni með vísan til þess að ekki hefði verið sótt um endurnýjun rekstrarleyfisins a.m.k. sjö mánuðum áður en gildistími þess rynni út, sbr. 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem kveðinn var upp 10. nóvember 2021 í máli nr. 105/2021, var greind ákvörðun felld gildi. Taldi úrskurðarnefndin að málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hefði ekki verið í samræmi við lög, en ekki hefði verið viðhaft það skyldubundna mat sem 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 kvæði á um við meðferð umsóknar um endurnýjun rekstrarleyfis.
Í desember 2021 tilkynnti Matvælastofnun kæranda að stofnunin myndi taka umsókn um endurnýjun rekstrarleyfisins til efnislegrar meðferðar og óskaði eftir því að eldisáætlun yrði skilað. Frekari samskipti áttu sér stað milli stofnunarinnar og kæranda er lutu m.a. að breyttri staðsetningu eldissvæðis. Hinn 29. nóvember 2023 fór stofnunin fram á að fá sent áhættumat siglingaöryggis og barst það henni í júlí 2024. Hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar lá síðan fyrir 19. desember s.á. eða um þremur árum eftir að kæranda var tilkynnt að stofnunin myndi taka umsókn um endurnýjun til efnislegrar meðferðar. Mat stofnunin það svo að forsendur fyrir endurmati væru ekki fyrir hendi skv. 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008, sbr. 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020, í ljósi þess að engin starfsemi hefði verið af hálfu félagsins á eldissvæðinu í firðinum frá yfirtöku rekstrarleyfisins árið 2016 og frá því að starfsemi hefði lokið af hálfu fyrri rekstraraðila sumarið 2016 þangað til gildistími leyfisins hefði runnið út 19. júlí 2021.
Gera verður athugasemd við þessa málsmeðferð Matvælastofnunar með hliðsjón af málshraðareglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveður á um að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Hafi það verið afstaða stofnunarinnar frá upphafi að ekki kæmi til endurnýjunar rekstrarleyfis í tilvikum þar sem ekki væri um „virkt rekstrarleyfi“ að ræða er óljóst hvaða tilgangi það þjónaði að óska eftir frekari gögnum, sem voru til þess fallin að vekja upp réttmætar væntingar hjá kæranda um að umsókn hans um endurnýjun gæti hlotið jákvæða afgreiðslu. Slíkar væntingar geta þó einar og sér ekki ráðið úrslitum þessa kærumáls.
Líkt og að framan greinir skal Matvælastofnun við endurúthlutun leyfa endurmeta hvort umsækjandi uppfylli kröfur sem gerðar séu til rekstursins skv. 2. mgr., sbr. 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008. Er hér um að ræða sömu kröfur og umsækjandi um nýtt rekstrarleyfi þarf að uppfylla. Kom ákvæði 3. mgr. 7. gr. laganna inn með lögum nr. 101/2019 um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi og í athugasemdum með því frumvarpi er m.a. tekið fram að rétt þyki að hafa skýr fyrirmæli hér um til að tryggja fiskeldisfyrirtækjum eðlilegan fyrirsjáanleika um starfsemi sína. Þá kemur fram í 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 að umsækjandi um endurnýjun leyfis skuli leggja fram öll þau gögn sem Matvælastofnun telur nauðsynleg til að meta hvort skilyrði til útgáfu rekstrarleyfis séu fyrir hendi. Segir í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 71/2008 að skylda til upplýsingagjafar við meðferð umsóknar um rekstrarleyfi þjóni þeim tilgangi að rekstrarleyfi verði einungis veitt þeim sem fyrir fram geti sýnt fram á að hann sé líklegur til að fullnægja skilyrðum laga og rekstrarleyfis, komi til útgáfu þess.
Sjónarmið Matvælastofnunar um synjun á endurnýjun rekstrarleyfis kæranda eru í hnotskurn á því byggð að til að endurmat geti farið fram þurfi að hafa verið starfrækt fiskeldisstöð sem fylgt hafi eftir rekstraráætlunum sem leyfið hafi byggst á, sbr. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 71/2008, og að framkvæmdar hafi verið vaktanir og rannsóknir farið fram til að meta vistfræðileg áhrif. Nánar tiltekið þurfi að vera um „virkt leyfi“ að ræða, en markmið 3. mgr. 7. gr. laganna sé að raska ekki rekstri aðila sem haldið hafi út starfsemi á tilteknu eldissvæði. Einnig séu ekki forsendur fyrir endurnýjun leyfisins, en það hafi verið bundið því skilyrði að stunda þyrfti fiskeldi á gildistíma þess og því ljóst að brotið hefði verið gegn skilyrðum þess. Þá hefur stofnunin bent á að hvorki í umsókn um endurnýjun rekstrarleyfis né í greinargerð kæranda, dags. 10. mars 2021, sem skilað hafi verið inn við fyrri meðferð umsóknarinnar, sé getið hvernig kærandi hyggist uppfylla þær kröfur sem gerðar séu um heilbrigði lagareldisdýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagareldisdýra. Um leið bendir stofnunin á að fyrir liggi gögn um burðarþolsmat eldissvæðisins og að ekki sé talin hætta á erfðablöndun. Ljóst sé að ekki hafi orðið breytingar sem gefi tilefni til að ætla að fyrirhugaðar eldistegundir, eldisstofnar eða eldisaðferðir leiði til neikvæðra vistfræði- eða erfðafræðiáhrifa sem stafað geti af starfsemi kæranda.
Ekki er í lögum nr. 71/2008, lögskýringargögnum eða reglugerð nr. 540/2020 að finna skýra stoð fyrir því sjónarmiði Matvælastofnunar að ekki komi til endurúthlutunar rekstrarleyfa nema þegar um ræðir „virk rekstrarleyfi“. Þrátt fyrir að sú afstaða geti eftir atvikum verið rökrétt m.t.t. markmiða laga um fiskeldi verður ekki hjá því litið að um ræðir takmarkandi skilyrði fyrir hagnýtingu framleiðslutækja og aðstöðu, sem gera verður kröfu til að hafi skýra heimild að lögum. Má og vænta þess að ástæður þess að starfsemi hefur ekki hafist geta verið af margvíslegum toga. Af framangreindum laga- og reglugerðarákvæðum verður að telja að þær kröfur sem uppfylla þarf til endurnýjunar rekstrarleyfis séu þær sömu og gerðar eru fyrir útgáfu nýs leyfis, en eðli málsins samkvæmt kemur þá ekki til skoðunar hvort eldissvæði hafi verið í notkun eða ekki.
Þá verður ekki annað ráðið en að baki ákvörðun stofnunarinnar hafi legið sjónarmið er þýðingu hafa við mat á því hvort fella eigi rekstrarleyfi úr gildi vegna forsendubrests, sbr. 15. gr. fiskeldislaga. Þykir ekki tækt að byggja synjun um endurnýjun rekstrarleyfis á slíkum grundvelli, enda um að ræða aðra málsmeðferð sem á við um leyfi sem enn eru í gildi.
Að öllu framangreindu virtu verður að álíta rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar svo áfátt að fella verði hana úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Matvælastofnunar frá 19. desember 2024 um að hafna umsókn um endurnýjun á rekstrarleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og bleikju í Önundarfirði.