Árið 2020, föstudaginn 20. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 80/2019, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar frá 6. júní 2019 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir reit sem markast af Dunhaga, Hjarðarhaga og Tómasarhaga.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. ágúst 2019, er barst nefndinni 19. s.m., kæra fasteignaeigendur að Hjarðarhaga 27, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar frá 6. júní 2019 að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir reit sem markast af Dunhaga, Hjarðarhaga og Tómasarhaga. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. ágúst 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra fasteignaeigendur við Tómasarhaga, Dunhaga og Arnargötu, sömu ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar og krefjast ógildingar hennar. Verður það kærumál, sem er nr. 83/2019, sameinað kærumáli þessu þar sem um sömu ákvörðun er að ræða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 4. september 2019.
Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu, en á afgreiðslufundi 9. janúar 2018 samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík byggingarleyfi fyrir Dunhaga 18-20 í kjölfar grenndar-kynningar. Fól það leyfi í sér heimild til að byggja inndregna hæð ofan á núverandi hús, viðbyggingu við fyrstu hæð hússins og kjallara, minnka og fjölga íbúðum í húsinu úr 8 í 20, koma fyrir lyftu utan á húsinu og sorpgerði fyrir verslun í rými 0106. Sú afgreiðsla byggingarfulltrúa var staðfest í borgarráði 11. janúar 2018. Það byggingarleyfi var kært til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með kærum, dags. 4., 5. og 8. maí 2018. Með úrskurði í máli nr. 69/2018, uppkveðnum 20. júlí s.á., var byggingarleyfið fellt úr gildi þar sem það átti sér ekki stoð í deiliskipulagi og skilyrði grenndarkynningar voru ekki fyrir hendi.
Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 19. október 2018 var lögð fram umsókn um nýtt deiliskipulag fyrir Dunhaga 18-20. Fól umsóknin í sér heimild til að byggja hæð ofan á núverandi fjölbýlishús og fyrir aftan húsið, nýtt lyftuhús og viðbyggingu á einni hæð auk kjallara. Á fundi skipulags- og samgönguráðs 12. desember s.á. var lögð fram umsókn um nýtt deiliskipulag fyrir svæði sem afmarkast af Dunhaga 18-20, Hjarðarhaga 27-33 og Tómasarhaga 32-46. Í tillögunni fólst niðurrif og uppbygging á lóð nr. 18-20 við Dunhaga auk bílskúrsheimilda á tveimur lóðum. Var samþykkt að auglýsa framlagða tillögu skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og málinu vísað til borgarráðs sem samþykkti þá afgreiðslu á fundi sínum 20. desember 2019. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 8. febrúar 2019 var málið tekið fyrir að nýju og lagt fram bréf tveggja aðila sem óskuðu eftir ítarlegri gögnum um skuggavarp og framlengingu á athugasemdafresti. Samþykkt var að framlengja athugasemdafrest til 22. febrúar 2019. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 15. febrúar 2019 var umsóknin lögð fram auk leiðrétts skuggavarpsuppdráttar og fylgdu drög að húsakönnun Borgarsögusafns Reykjavíkur með umsókninni. Var málinu vísað til skipulags- og samgönguráðs sem tók það fyrir á fundi sínum 20. febrúar 2019 og samþykkti að endurauglýsa framlagða tillögu að nýju deiliskipulagi með leiðréttu skuggavarpi, dags. 8. febrúar 2019, skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Var sú afgreiðsla staðfest á fundi borgarráðs 6. mars s.á. Var tillagan auglýst frá 26. febrúar til 9. apríl 2019.
Að lokinni auglýsingu var umsóknin lögð fram á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 12. apríl 2019 og henni vísað til umsagnar verkefnisstjóra. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 10. maí s.á. var málið tekið fyrir að nýju og vísað til skipulags- og samgönguráðs. Á fundi þess 15. s.m. var málinu frestað. Málið var svo tekið fyrir að nýju á fundi skipulags- og samgönguráðs 29. maí 2019 og var umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 8. s.m. samþykkt. Á fundi borgarráðs 6. júní s.á. var tillaga um nýtt deiliskipulag fyrir reit sem afmarkast af Dunhaga, Hjarðarhaga og Tómasarhaga samþykkt. Auglýsing um gildistöku þess skipulags birtist í B-deild Stjórnartíðinda 23. júlí 2019.
Málsrök kæranda: Af hálfu kærenda að Hjarðarhaga 27 er vísað til þess að nýtt deiliskipulag rúmist ekki innan Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030. Í aðalskipulaginu sé fjallað sérstaklega um Vesturbæ á bls. 230 í B-hluta sem innihaldi nánari stefnulýsingu auk þess að vera leiðbeinandi um þróun og uppbyggingu í borgarhlutunum. Kærendur telji einsýnt að hið kærða deiliskipulag rúmist ekki innan aðalskipulags og að til staðar sé innbyrðis ósamræmi.
Svo sem fram komi í gr. 1.1. í greinargerð með hinu kærða deiliskipulagi telji Borgarsögusafn, að aflokinni húsaskoðun, að rík ástæða sé til að hverfisvernda skipulag reitsins. Ennfremur segi í gr. 1.5 um húsakönnun að lagt sé til að reiturinn allur sé verndaður í gulum flokki, utan Dunhaga 18-20. Kærendur taki almennt undir sjónarmið Borgarsögusafns um verndun reitsins þar sem vel hafi tekist til með samsetningu lágreistra fjölbýlishúsa og sólríkra suðurgarða. Þeir telji hins vegar að verndargildi reitsins í heild sé freklega raskað með fyrirhuguðum breytingum á Dunhaga 18-20 sem verði varla lýst öðruvísi en sem nýbyggingu í útliti eftir fyrirhugaðar framkvæmdir. Þá liggi einnig fyrir að skuggavarp muni aukast á lóðum og húseignum við Hjarðarhaga. Muni verndargildi reitsins alls skerðast við það og freklega verndargildi húsa við Hjarðarhaga m.t.t. hinna sólríku suðurgarða sem Borgarsögusafn tiltaki sérstaklega sem sérstöðu byggðarinnar.
Á bls. 232 í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 segi að byggð á svæðinu sé fastmótuð og það hafi verið fullbyggt um 1970. Á bls. 236 segi að gæta þurfi að meginmarkmiðum um ásýnd og heildaryfirbragði við hönnun mannvirkja og í deiliskipulagi. Kærendur telji að ekkert tillit hafi verið tekið til þeirra gerólíku ásýndar sem Dunhagi 18-20 muni hafa eftir hinar fyrirhuguðu breytingar. Heildaryfirbragð byggðarinnar við Hjarðarhaga og nágrannagötur sé nú með þeim hætti að hærri fjölbýlishús séu norðan- og austanmegin Hjarðarhaga en lágreistari byggð sé sunnan- og vestanmegin. Slíkt fyrirkomulag sé enda ekki tilviljun heldur tryggi sem flestum sólarbirtu úr suðri.
Tafla er fylgt hafi greinargerð að hinu kærða deiliskipulagi hafi sýnt annars vegar núverandi stöðu á reitnum og hins vegar hver hún yrði eftir samþykkt deiliskipulagsins. Þar komi fram að nýtingarhlutfall á lóð Dunhaga 18-20 sé nú umtalsvert hærra en á öðrum lóðum á reitnum. Samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi verði nýtingarhlutfallið á bilinu 2–2,6 sinnum hærra en á nærliggjandi lóðum, þ.e. Tómasarhaga 32, 34 og Hjarðarhaga 27, sem sýni hróplegt ójafnvægi í þéttleika og byggðamynstri.
Ennfremur megi benda á að með deiliskipulaginu hafi Reykjavíkurborg stækkað lóð Dunhaga 18-20. Slíkur gjörningur lækki reiknað nýtingarhlutfall á lóðinni, en það sem meira sé, færi þau verðmæti sem felist í bílastæðum á lóð af hendi borgarinnar til lóðarhafa Dunhaga 18-20, án nokkurs rökstuðnings og án þess að öðrum lóðarhöfum á reitnum séu veitt hliðstæð verðmæti. Þá sé stækkun lóðarinnar til þess fallin að skekkja samanburðarhæfni deiliskipulagsins þegar nýtingarhlutfall lóðarinnar sé metið í samanburði við aðrar lóðir á deiliskipulagsreitnum.
Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 8. maí 2019, komi fram það sjónarmið að hækkun hússins að Dunhaga 18-20 sé eðlileg því að húsin austanmegin Dunhaga, þ.e. Dunhagi 19, 21 og 23 séu fjögurra hæða byggingar. Kærendur telji það engin rök, þvert á móti sé núverandi lægri staða hússins að Dunhaga 18-20 augljóslega til þess fallin að skapa brú milli hærri húsa handan Dunhagans og hinnar annars lágreistu byggðar á deiliskipulagsreitnum. Dunhagi 18-20 sé nú ekki einungis langhæsta húsið á reitnum, heldur verði það samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi hærra en Dunhagi 21 sem sé annars hæst í nágrenninu. Virðist skipulagsfulltrúi þannig ekki hafa ásýnd og verndarákvæði reitsins til hliðsjónar heldur hafi hann einblínt á þau atriði sem, ranglega að mati kærenda, hafi haft framgang deiliskipulagstillögu eigenda Dunhaga 18-20 að leiðarljósi. Með slíkri nálgun hafi Reykjavíkurborg hvorki gætt að rannsóknarskyldu sinni né gætt að jafnræði málsaðila með þeim hætti að kærendur geti séð af umsögn skipulagsfulltrúa að tekið hafi verið tillit til þeirra sjónarmiða sem séu andstæð hagsmunum eigenda Dunhaga 18-20.
Af undanfarandi byggingarleyfisferli þessa máls megi ráða að meginforsenda Reykjavíkurborgar fyrir hinu kærða deiliskipulagi sé sú að breytingar á Dunhaga 18-20 feli í sér lögmæta og eftirsóknarverða þéttingu byggðar. Því séu kærendur ósammála. Í deiliskipulagsgögnum sé enda ekki vikið að þéttingu byggðar sem sérstakri röksemd fyrir deiliskipulaginu og sé það með réttu, enda veiti aðalskipulag enga stoð fyrir þéttingu byggðar á deiliskipulagsreitnum. Svæðið ÍB3 Hagar sé fastmótað og fullbyggt. Sú litla þétting sem gerð sé ráð fyrir í Vesturbæ hljóti að vera sú þétting sem gerð sé ráð fyrir á þróunarsvæðum sem lýst sé í aðalskipulagi, sbr. bls. 230-231. Dunhaga 18-20 sé þar hvergi getið og eigendur lóðarinnar hafi engar réttmætar væntingar haft um samþykkt hins aukna byggingarmagns á lóðinni. Þvert á móti hafi íbúar og eigendur Hjarðarhaga 27 haft réttmætar væntingar til þess að ásýnd og heildaryfirbragð byggðar yrði viðhaldið við allar skipulagsbreytingar. Kærendur ítreki enn frekar að á Högunum í vesturbæ Reykjavíkur sé þéttleiki byggðar hvað mestur á höfuðborgarsvæðinu og því engin þörf á að þétta byggð á svæðinu. Ákvæði aðalskipulags um þéttingu byggðar sé þar af leiðandi vart hægt að heimfæra á deiliskipulagssvæðið.
Ef marka megi umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 8. maí 2019, virðist sem Reykjavíkurborg byggi á því að reisa megi 270 íbúðir utan þéttingarreita í Vesturbæ og að þær 16 íbúðir sem sagt sé að bætast muni við Dunhaga 18-20 rúmist innan þeirrar tölu. Kærendur telji að slíkt sé ótækt sjónarmið enda mætti með þeim rökum raska hvaða gróinni byggð í Vesturbænum sem væri með háhýsum, svo fremi sem þau hýsi færri en 270 íbúðir. Hið rétta og málefnalega sjónarmið hljóti að vera það að eingöngu megi þétta byggð utan þéttingarreita ef gætt sé að stefnu aðalskipulags um verndun og ásýnd byggðar.
Svo sem ljóst megi vera af framansögðu sé hið kærða deiliskipulag ekki í samræmi við gildandi Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030 og því engin forsenda fyrir niðurfellingu lýsingar í samræmi við 3. mgr. 40. gr. skipulagslaga. Meginregla skipulagslaga sé gerð lýsingar við undirbúning deiliskipulags, sbr. 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga. Undanþágu frá gerð lýsingar í samræmi við 2. mgr. 40. gr. laganna verði að beita með þröngum hætti enda bjóði gerð lýsingar upp á vandaðra ferli við skipulagsgerð en ella. Sé sérstaklega mikilvægt að vandað sé til verka þegar um veigamiklar breytingar sé að ræða í þegar fullbyggðu hverfi líkt og í því máli sem hér um ræði, sbr. niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í málum nr. 69, 70 og 71/2018.
Einn grundvallarágalli hins kærða deiliskipulags, hvað varði breytingar á Dunhaga 18-20, sé meint markmið sem sett sé fram í gr. 2.1. í greinargerð deiliskipulagsins. Þar komi fram það markmið að skilgreina byggingarheimild fyrir lóð Dunhaga 18-20 til stækkunar og fjölgunar íbúða til þess að skjóta sterkari stoðum undir verslunarrekstur á fyrstu hæð byggingarinnar. Almennt megi fallast á að efling nærþjónustu við Dunhaga 18-20 rúmist innan aðalskipulags, sbr. bls. 234 í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030, og markmiðið sem slíkt virðist því, að þessu leyti, lögmætt við fyrstu sýn. Hins vegar sé ekki nóg að markmiðið sé lögmætt heldur verði sú leið sem valin sé til að ná umræddu markmiði að vera málefnaleg, lögmæt og að öðru leyti við hæfi. Ekkert sé fram komið sem bendi til annars en að hægur vandi væri að gera breytingar á núverandi húsnæði innandyra til þess að koma fyrir aukinni verslun og þjónustu í húsinu. Lítil fjölgun íbúa í húsinu sjálfur muni engu breyta um það hvort hægt sé að reka verslun þar eða ekki enda myndu langflestir viðskiptavinir koma annarsstaðar frá.
Þá telji kærendur að ekki hafi verið gætt að meðalhófi við samþykkt deiliskipulags þegar metið sé hvaða aðgerðir séu viðeigandi til þess að ná fram markmiði um eflingu nærþjónustu. Þannig sé með öllu óþarfi að hækka bygginguna að Dunhaga 18-20 um eina hæð til þess að efla verslun á fyrstu hæðinni. Telji kærendur að meint markmið hins kærða deiliskipulags um eflingu nærþjónustu standi einfaldlega ekki í neinum eðlilegum tengslum við efni deiliskipulagsins. Í öllu falli verði að gera þá kröfu til deiliskipulagsins að gerð sé grein fyrir þeirri verslun sem eigi að koma fyrir í húsinu að Dunhaga 18-20. Sé mið tekið af undanfarandi byggingarleyfisferli málsins megi búast við því að stefna eiganda hússins sé að aðeins ein stór verslun verði í húsinu, ekki nærþjónustukjarni minni verslana eins og áður hafi verið. Rannsóknarskylda Reykjavíkurborgar sé að þessu leyti ekki uppfyllt enda beri henni að kynna sér hvers lags rekstur sé fyrirhugaður í húsinu til þess að tryggja megi að markmið deiliskipulagsins rúmist innan aðalskipulags.
Skuggavarps hafi að engu verið getið í deiliskipulagstillögu sem hafi orðið að hinu kærða deiliskipulagi, en með henni hafi fylgt ógreinilegar teikningar af skuggavarpi. Kærendur hafi farið fram á það í bréfi, dags. 1. febrúar 2019, að fá ítarlegri og haldbetri upplýsingar frá umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar um skuggavarp á hús sitt á sex vikna tímabili kringum jafndægur á vori og sex vikna tímabil kringum jafndægur á hausti. Nýjar myndir hafi fylgt umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 8. maí 2019. Líkt og á fyrri myndum megi ráða að eftir hækkun Dunhaga 18-20 verði Hjarðarhagi 27 í skugga nefnds húss kl. 15:00 á jafndægri og þar með í skugga hundruð klukkustunda á ári á bjartasta og hlýjasta tíma dagsins með tilheyrandi áhrifum á vist í húsinu á öllum hæðum og aðstæður í garði og t.a.m. við ræktun hans. Þessar breytingar á skuggavarpi séu því verulegar fyrir kærendur.
Kærendur telji að hið kærða deiliskipulag sé vanbúið m.t.t. áhrifa af skuggavarpi. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 8. maí 2019, komi fram það sjónarmið Reykjavíkurborgar að áhrif skuggavarpsins séu „óveruleg“ á Hjarðarhaga 27. Slíkt sé ekki rökstutt og ómögulegt fyrir kærendur að átta sig á hverju slíkar fullyrðingar séu byggðar. Kærendur telji, samkvæmt framansögðu, að áhrif skuggavarps séu þvert á móti veruleg og bendi til dæmis á að íbúar miðhæðar og efri hæðar húss síns njóti sólar á tiltekna glugga kl. 14:00 og 15:00 hinn 21. febrúar en af myndum að dæma verði um verulega birtuskerðingu að ræða, eða allt að 100%, þar sem sól muni í mun minna mæli falla á þá glugga. Sömu sögu sé að segja um sól á glugga kjallara, miðhæðar og efri hæðar 7. mars kl. 14:00, 15:00, 16:00 og á aðlægum tímum.
Samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi sé gert ráð fyrir sorpgerði verslunar í nyrsta horni lóðarinnar. Einungis þröngur göngustígur skilji að fyrirhugað sorpgerði og Hjarðarhaga 27 og 29 auk þess sem það liggi mjög nærri vinsælu leiksvæði barna sem muni rýra gildi þess. Rétt sé að minna á að verndargildi reitsins sé meðal annars rökstutt með staðsetningu á leiksvæðum barna. Sorpið muni leiða til lyktarmengunar, sjónmengunar og hætt sé á að meindýr leiti ætis og skjóls í sorpgerði eins og þessu.
Í hinu kærða deiliskipulagi sé lóðin Dunhagi 18-20 stækkuð þannig að bílastæðin fyrir framan bygginguna tilheyri nú eigninni. Þessi tilfærsla á eignum borgarinnar til handa lóðarhafa sé rökstudd með því að bílastæðin hafi „verið talin til lóðarinnar þó þau séu ekki innan lóðar“. Ekki verði séð annað en að sömu rök gildi um bílastæði fyrir framan aðrar húseignir á reitnum, en við Hjarðarhaga séu bílastæði fyrir framan hús með sama hætti og við Dunhaga 18-20. Til að jafnræðis sé gætt hljóti að vera sjálfsögð og eðlileg krafa að fasteignaeigendur við Hjarðarhaga fái þau bílastæði sem séu fyrir framan eignir þeirra afmörkum í deiliskipulagi sem hluta af viðkomandi lóð.
Í kæru íbúa við Tómasarhaga, Dunhaga og Arnargötu kemur fram að þeir hafi ekkert frétt af málinu frá því að byggingarleyfi fyrir viðbyggingu og hækkun hússins að Dunhaga 18-20 í Reykjavík hafi verið fellt úr gildi með úrskurði 20. júlí 2018 í máli nr. 69/2018 fyrr en með bréfi Reykjavíkurborgar þar sem upplýst hafi verið að auglýst hafi verið tillaga að deiliskipulagi því sem mál þetta snúi að.
Kærendur geri alvarlegar athugasemdir við meðferð deiliskipulagstillögunnar hjá Reykjavíkurborg og samráðsleysi við umsagnaraðila og aðra hagsmunaaðila. Reykjavíkurborg sé vel kunnugt um andstöðu við fyrirhugaðar framkvæmdir á lóðinni við Dunhaga 18-20 þar sem sú framkvæmd hafi áður verið grenndarkynnt og ítarlegum athugasemdum skilað til borgarinnar af því tilefni. Kærendur telji það vera yfirgang af hálfu lóðarhafa við Dunhaga og Reykjavíkurborgar, og feli í sér ólöglega málsmeðferð, að tillaga sem áður hafi verið grenndarkynnt sé færð í nýjan búning, auglýst og samþykkt sem tillaga að nýju deiliskipulagi án raunverulegs samráðs við hagsmunaaðila.
Málsmeðferð deiliskipulagstillögunnar hafi ekki verið í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010 eða skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Ekki hafi verið fylgt lagaáskilnaði um gerð lýsingar, kynningar og samráðs við hagsmunaaðila þegar vinna við gerð deiliskipulags hafi hafist, sbr. 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga. Í lýsingu skuli m.a. gera grein fyrir forsendum, stefnu, skipulagsferli, kynningu og samráði sbr. gr. 5.2.2.-5.5.2 í skipulagsreglugerð. Áréttað sé sérstaklega að þessar laga- og reglugerðarheimildir fjalli um skyldu til kynningar og samráðs í upphafi skipulagsferlis og áður en deiliskipulag sé auglýst. Engin lagaheimild sé til þess að falla frá samráði en þröng heimild sé til þess að falla frá gerð lýsingar, sbr. 3. málsl. 2. mgr. 40. gr. skipulagslaga. Kærendur telji það ákvæði ekki eiga við í þessu máli, enda í mörgum atriðum vikið frá meginforsendum aðalskipulags í deiliskipulagstillögunni sjálfri, sbr. t.d. um nýtingarhlutfall, þéttleika byggðar og byggðamynstri eins og staðfest hafi verið í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 69/2018. Í þessu sambandi sé jafnframt vísað til þess sérstaklega að þegar framkvæmdaaðili eða lóðarhafi fái sjálfur heimild að gerð deiliskipulags, eins og kærendur telji eiga við í máli þessu, þá gildi regla 3. málsl. 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga þar sem segi að hann skuli þá taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu, sbr. 1. mgr. 40. gr., og skuli hún lögð fyrir sveitarstjórn á sama tíma og beiðni um heimild til að vinna tillögu að deiliskipulagi. Framangreindur áskilnaður um gerð lýsingar á skipulagsverkefni sé óundanþægur í þessum tilvikum. Gerð lýsingar hefði einnig stuðlað að því samráði við hagsmunaaðila sem algjörlega hafi skort á í þessu máli. Í 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga segi m.a. að í lýsingu eigi að koma fram „hvaða áherslur sveitarstjórn hafi við deiliskipulagsgerðina og upplýsingar um forsendur og fyrirliggjandi stefnu og fyrirhugað skipulagsferli, svo sem um kynninu og samráð við skipulagsgerðina gagnvart íbúum og öðrum hagsmunaaðilum.“ Deiliskipulagið sé óskýrt um hvaða áherslur séu lagðar til grundvallar, m.a. um atvinnustarfsemi og atvinnurekstur á 1. hæð hússins við Dunhaga 18-20 og önnur atriði.
Þegar þeim hafi verið gefinn kostur á að gera athugasemdir við deiliskipulagið, sem þá hafi verið auglýst, hafi kærendur ekki fengið afrit af öllum gögnum málsins. Eftir að þeir hafi skilað sínum athugasemdum hafi verið útbúin ítarleg skýrsla af hálfu Reykjavíkurborg, sem beri heitið Dunhagi-Hjarðarhagi-Tómasarhagi, fornleifaskrá og húsakönnun, auk þess sem umhverfis- og skipulagssvið borgarinnar hafi útbúið ítarlega umsögn, dags. 8. maí 2019, þar sem m.a. hafi verið gerð tilraun til að svara hluta athugasemda kærenda. Þessi gögn hafi svo verið lögð fyrir borgarráð sem hafi samþykkt deiliskipulagið. Þetta telji kærendur vera sjálfstætt brot á andmælarétti þeirra, og þeim lagaáskilnaði sem að framan hafi verið lýst á grundvelli skipulagslaga- og reglugerðar, sbr. einnig 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að kærendur hafi ekki fengið tækifæri til þess að gera athugasemdir við þessi gögn málsins. Það leiði einnig til ógildingar deiliskipulagsins. Í því sambandi sé m.a. á það bent að í umsögn umhverfis- og skipulagssvið, sem borgarráð hafi lagt til grundvallar afgreiðslu málsins, sé á nokkrum stöðum farið rangt með staðreyndir auk þess sem kærendur mótmæli ýmsum staðhæfingum og skýringum sem þar sé að finna.
Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga skuli gera deiliskipulag fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar og jafnan miðað við að það taki til svæða sem myndi heildstæða einingu. Kærendur telji skipulagsreitinn ekki uppfylla þar skilyrði þar sem Hagarnir í heild sé eini reiturinn sem geti myndað heildstæða einingu í þessu samhengi. Sjáist þetta einna best á umsögn skipulagsfulltrúa þar sem röksemdir fyrir hæð byggingarinnar að Dunhaga 18-20 séu sóttar í aðrar byggingar við Dunhaga sem falli þó ekki innan þess reits sem deiliskipulag þetta lúti að.
Gerð sé athugasemd við umfjöllun í kafla 1.3 í deiliskipulaginu um landnotkun. Skilgreind landnotkun Dunhaga 18-20 sé samkvæmt aðalskipulagi íbúðarbyggð. Í aðalskipulaginu sé reiturinn einnig skilgreindur sem „nærþjónusta“. Á bls. 182 í A-hluta aðalskipulagsins sé nærþjónustukjarni skilgreindur á þá leið að þar sé kaupmaðurinn á horninu, minni matvöruverslanir, bakarí o.fl. Með vísan til framangreinds sé umfjöllun í kafla 1.3 deiliskipulagsins um að nærþjónusta geti falið í sér dagvöruverslanir ekki í samræmi við aðalskipulag. Þar sem hugtakanotkunin sé ekki í samræmi við aðalskipulag, sem vísi til kaupmannsins á horninu og minni matvöruverslana, telji kærendur deiliskipulagið óskýrt og hættu á ruglingi síðar meir.
Í þessu sambandi sé einnig sérstaklega mótmælt umfjöllun í umsögn umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar undir liðnum „verslunarrekstur“ í tölulið 2. Þar segi m.a. að engin dagvöruverslun sé í 300 m radíus frá Dunhaga 18-20. Þetta telji kærendur rangt. Að Hjarðarhaga 47 sé rekin Krambúð sem sé dagvöruverslun, auk þess sem bakarí sé á Fálkagötu 18 en báðar þessar verslanir falli innan 300 metra radíus. Að sama skapi sé því mótmælt að Melabúðin sé nærtækt dæmi um nálægð verslunar og íbúða sem verði að einhverju leyti jafnað til verslunarreksturs í húsinu að Dunhaga 18-20. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 séu skilgreindir „Borgarhlutakjarnar“ þar sem sé fjölbreytt þjónusta og starfsemi sem þjóni heilum borgarhluta. Sé Melabúðin, hverfisverslun Vesturbæinga, á skilgreindum borgarhlutakjarna. Þar í kring sé fjölbreytt þjónustu- og atvinnustarfsemi og aðstæður allar allt aðrar.
Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 þar sem fjallað er um Vesturbæ komi fram að stefnt sé að því að þéttleiki byggðar verði að meðaltali 35,7 íbúðir á hektara og nýtingarhlutfall að meðaltali 0,53 árið 2030. Nýtingarhlutfall á lóðinni að Dunhaga 18-20 sé nú 0,86 og í fyrirliggjandi tillögu fari það upp í 1,30. Ljóst sé því að nú þegar sé nýtingarhlutfallið mjög hátt miðað við meðaltal og markmið sem horft sé til í aðalskipulagi. Nýtingarhlutfallið sé einnig gífurlega hátt í samanburði við allar aðrar lóðir á reitnum þar sem nýtingarhlutfall sé á bilinu 0,42 til 0,83. Verði nýtingarhlutfall á lóðinni því um 57% meira en á öllum öðrum lóðum á deiliskipulagsreitnum. Á vef Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu megi sjá að á þessum reit sé þéttleiki nú þegar 0,5 og fjöldi íbúða á hektara sé 35. Þetta sé í samræmi við það meðaltal sem aðalskipulagið geri ráð fyrir árið 2030.
Skipulagsreiturinn sé ekki skilgreindur sem sérstakt þéttingarsvæði samkvæmt aðalskipulagi. Sé vísað til úrskurðar í máli nr. 69/2018 sem taki fram að breyting hússins að Dunhaga 18-20 fæli í sér 77% aukningu nýtingarhlutfalls, meðalnýtingarhlutfall lóða götureits þess sem Dunhagi tilheyri sé 0,65 og að umrædd bygging yrði hærri en aðrar byggingar í nágrenninu. Hefði úrskurðanefndin talið hina kærða ákvörðun fela í sér umtalsvert frávik frá þéttleika byggðar og byggðamynstri umrædds svæðis.
Víðsvegar í aðalskipulagi komi fram að stefnumörkun um þéttleika byggðar verði sett í hverfisskipulagi. Sérstaklega sé vísað til þess að nánari útfærsla á almennum markmiðum aðalskipulagsins vegna Vesturbæjarins verði sett fram í hverfisskipulagi Vesturbæjar sem hafi ekki enn verið unnið. Þar sem hverfisskipulag hafi ekki enn verið gert gangi deiliskipulagstillagan lengra en aðalskipulagið heimili, enda skorti samráð og þá málsmeðferð sem hverfisskipulag geri ráð fyrir samkvæmt skipulagslögum.
Undir lið 1.4 í deiliskipulagstillögunni segi að húsið við Dunhaga 18-20 skeri sig frá öðrum húsum á reitnum sem þriggja hæða íbúðafjölbýli með niðurgröfnum kjallara. Það sé vissulega rétt og sé ein helsta ástæða mótmæla kærenda. Húsið sé hvorki í samræmi við byggðamynstur reitsins né hverfisins og verði ekki í neinu samræmi við önnur nærliggjandi hús verði fyrirhuguð viðbygging og aukahæð heimiluð.
Á kynningarfundi hjá skipulagsfulltrúa 19. september 2019, þar sem framkvæmd við Dunhaga hafi verið kynnt, hafi komið fram að sú regla gilti að hlutfall einnar íbúðagerðar mætti ekki fara yfir 30%. Þetta sé gert til að tryggja blöndun íbúðagerða og þar með íbúa og fjölskyldugerða. Þessi regla miði við herbergjafjölda. Kærendur telji deiliskipulagstillöguna ekki uppfylla þessi skilyrði. Tillagan geri ráð fyrir að 75% íbúða verði minni en 55 m2. Kærendur séu þeirrar skoðunar að tillagan að skipulagi íbúða bjóði ekki upp á blandaða fjölskyldustærð íbúa eða blandaða íbúðagerð. Barnafjölskyldur búi ekki lengi í íbúðum minni en 55 m2.
Í kafla 1.8 dragi deiliskipulagshöfundar þá ályktun að áhrif vegna stækkunar Dunhaga 18-20 séu óveruleg. Áhrif á hljóðvist og mengun séu hverfandi. Kærendur mótmæli þeim staðhæfingum og telji að ekki hafi verið fylgt áskilnaði 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga með því að gera úttekt á áhrifum deiliskipulagsins á umhverfið, s.s. hljóðvist, umferð og tengda þætti.
Nú, þegar fáir íbúar búi í húsinu og engin starfsemi þar, séu bílastæðin yfirleitt upptekin þegar íbúar séu heima því nú þegar sé byggð mjög þétt á þessu svæði og ekki mikið um bílastæði. Til dæmis leggi íbúar Fálkagötu oft á Dunhaga. Í breyttri tillögu sé gert ráð fyrir að fjölga bílastæðum um sex. Það sé fráleitt að ætla að þessi fjölgun bílastæða sé nægileg til að þjóna þessari gríðarlegu fjölgun íbúða og stækkunar á verslunarrými.
Málsrök Reykjavíkur: Af hálfu borgarinnar er tekið fram aðmeð úrskurði þann 20. júlí 2018 hafi úrskurðarnefndin fellt úr gildi grenndarkynnt byggingarleyfi Dunhaga 18-20 með þeim rökum að vegna aukins byggingarmagns og heimilaðrar hækkunar byggingarinnar hafi byggingarleyfið þurft að eiga sér stoð í deiliskipulagi. Í samræmi við úrskurðinn hafi deiliskipulag verið unnið fyrir svæðið sem sem markast af Dunhaga, Hjarðarhaga og Tómasarhaga og hafi verið auglýst í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010.
Hvað varði þá málsástæðu að hið kærða deiliskipulag rúmist ekki innan gildandi Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 varðandi hverfisvernd, verndarsvæði og menningarminjar, ásýnd byggðar, o.s.frv. og að engin rök séu fyrir þéttingu byggðar og að stefnumótun um þéttingu byggðar skuli setja fram í hverfisskipulagi, þá sé skilgreining aðalskipulagsins á hverfisvernd svohljóðandi: „Svæði og reitir sem njóti sérstakrar verndar vegna byggðamynsturs, menningarverðmæta, landslags eða náttúrufars.“ Gerð hafi verið húsakönnun fyrir deiliskipulagssvæðið þar sem lagt hafi verið til að setja Hjarðarhaga og Tómasarhaga í gulan flokk, samstæður húsa og heildir með hverfisvernd. Ekki hafi verið lagt til að Dunhagi væri hluti af slíkri vernd þótt gatan og byggingarnar sem við hana standi séu hluti af gamla heildarskipulagi Mela og Grímstaðaholts. Ekki sé því um ósamræmi við stefnu aðalskipulagsins að ræða. Þéttleiki byggðar eins og hann sé skilgreindur í aðalskipulagi miðist við borgarhlutann í heild og gert sé ráð fyrir að þétting byggðar verði líka utan skilgreindra þéttingarreita. Í kafla aðalskipulags um Vesturbæinn sé fjallað um þróunarsvæði, sem eigi við um fjölgun íbúða um 50 eða fleiri, og svo um fastmótaða byggð. Um svæði ÍB3 Hagar segi m.a. að byggð á svæðinu sé fastmótuð, en í sama kafla í aðalskipulagi segi einnig að í fastmótaðri byggð megi gera ráð fyrir breytingum á núverandi húsnæði, viðbyggingum og öðrum endurbótum, svo og nýbyggingum eftir því sem ákveðið sé í hverfis- og/eða deiliskipulagi. Samkvæmt aðalskipulagi megi því skilgreina fjölgun íbúða undir 50 íbúðum með deiliskipulagi, eins og gert hafi verið í þessu tilviki.
Hvað varði þá málsástæðu að reiturinn sé ekki heildstæð eining og afmörkun ekki rökstudd, þá segi í gr. 5.3.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013: „Deiliskipulag skal að jafnaði ná til reits eða svæða sem mynda heildstæða einingu eins og svæði með sömu landnotkun, svæði afmarkað af götum, húsaþyrpingu, svo sem á landbúnaðarsvæðum eða annað sem gefur sameiginlegar forsendur fyrir viðkomandi deiliskipulag.“ Venja sé að afmarka deiliskipulag í miðja götu og tilgreina hvaða götur afmarki svæðið, svo sem gert sé í kafla 1.1. greinargerðar umdeilds deiliskipulags.
Í húsakönnun segi að deiliskipulagssvæðið sé hluti af svæði sem sé á yfirlitsuppdrætti yfir Mela og Grímsstaðaholt teiknuðum árið 1951. Seinna hafi verið samþykkt deiliskipulag sunnan Hjarðarhaga árið 1953, en deiliskipulagið teljist ekki hafa lögformlegt gildi. Árið 2008 hafi verið samþykkt deiliskipulag fyrir svokallaðan Fálkagötureit. Svæðið nái til svæðis sem hafi verið hluti deiliskipulags sunnan Hjarðarhaga og austan Dunhaga. Búið sé því að gera deiliskipulag fyrir nærliggjandi svæði.
Ekki sé heldur fallist á að meðferð málsins hafi verið ábótavant. Ákvæði 2. liðar 1. gr. skipulagslaga fjalli um að tryggja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að honum sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana. Tillaga að deiliskipulagi Dunhaga, Hjarðarhaga og Tómasarhaga hafi verið auglýst frá 28. desember 2018 til 22. janúar 2019 og endurauglýst 26. febrúar til 9. apríl 2019 í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Auk þess hafi tvisvar sinnum verið send út bréf til hluteigandi aðila til þess að vekja athygli á auglýstum athugasemdafresti. Samkvæmt 3. mgr. 41. gr. sömu laga skuli skipulagsnefnd taka tillögu til umræðu og taka afstöðu til innkominna athugasemda og hvort gera skuli breytingar á henni. Að lokum taki sveitarstjórn tillöguna til umræðu. Samráð við hluteigandi aðila hafi því verið að fullu í samræmi við skipulagslög auk þess sem send hafi verið út bréf til að vekja athygli hluteigandi aðila á málinu.
Hvað varði þann málatilbúnað kærenda að ekki hafi verið unnin lýsing fyrir deiliskipulagið skuli á það bent að sveitarstjórn sé heimild að falla frá gerð lýsingar liggi allar meginforsendur deiliskipulags fyrir í aðalskipulagi, sbr. 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga. Hið kærða deiliskipulag sé að fullu unnið í samræmi við stefnu og áherslur gildandi Aðalskipualgs Reykjavíkur 2010-2030. Í A-hluta aðalskipulagsins sé kynnt bindandi stefna og markmið, sbr. skipulagsreglugerð, um landnotkun og byggingarmagn, þéttleika, yfirbragð byggðar, samgöngur, opin svæði, verndun og umhverfismál. Í B-hluta sé stefnu um landnotkun og uppbyggingu í hverfum borgarinnar lýst nánar og fram séu sett almenn markmið um eflingu borgarhluta og hverfa.
Gert sé ráð fyrir að borgin þéttist á aðalskipulagstímabilinu innan núverandi byggðamarka. Allt að 90% þéttingar verði þannig innan núverandi byggðamarka og aðeins 10% utan þeirra á gildistíma aðalskipulagsins. Eigi þéttingaráformin við um öll hverfi borgarinnar, líka Vesturbæinn. Þéttingarreitir séu reitir þar sem gert sé ráð fyrir fjölgun íbúða um 50 eða fleiri. Í Vesturbænum sé gert ráð fyrir að íbúðum muni fjölga um samtals 940 íbúðir á sex þéttingarreitum en í B-hluta aðalskipulags komi fram að gert sé ráð fyrir að íbúðum í Vesturbænum muni fjölda um 1.210 íbúðir í borgarhlutanum á aðalskipulagstímabilinu. Alls sé því gert ráð fyrir 270 íbúða fjölgun utan þéttingareita. Fjölgun um 16 íbúðir á deiliskipulagssvæðinu innan stefnu aðalskipulags um þéttingu byggðar.
Í undirkafla aðalskipulags um Kaupmanninn á horninu í kaflanum Borg fyrir fólk í A-hluta aðalskipulags segi: „Í hverjum borgarhluta og hverju hverfi skal vera hverfiskjarni og nærþjónustukjarni, þannig að dagleg verslun og þjónusta sé í sem mestri nálægð við íbúana og flestum gert kleift að verla, fótgangandi eða hjólandi, innan síns hverfis.“ Í A-hluta aðalskipulagsins sé í kaflanum Græna borgin að finna skilgreiningu á opnum svæðum innan þéttbýlisins eins og við eigi um opið svæði/leiksvæði á deiliskipulagsreitnum: „Leik- og dvalarsvæði eru innan hvers borgarhluta og þjóna fyrst og fremst íbúum viðkomandi hverfa og nær umhverfis. Gert er ráð fyrir að þau séu af mismunandi stærð og gerð og að þau dreifist jafnt um hverfi borgarinnar. Almennt er gert ráð fyrir að minnsta kosti einu leik- og/eða dvalarsvæði innan við 300 m göngufjarlægð frá hverri íbúðaeiningu.“
Þannig sé ljóst að allar meginforsendur deiliskipulagsins hafi legið fyrir í aðalskipulagi og því ekki þurft að vinna lýsingu. Því sé ennfremur hafnað að málið sé að öðru leyti verulega vanbúið að teknu tilliti til rannsóknarskyldu Reykjavíkurborgar, meðalhófs og réttmætra væntinga þeirra aðila sem hafi lögvarinna hagsmuna að gæta af umræddum deiliskipulagsbreytingum. Skipulagsvaldið sé hjá sveitarfélögum og málsástæðum um að ekki hafi verið viðhaft samráð við íbúa og tekið tilliti til óska þeirra sé vísað á bug sem ósönnum og órökstuddum. Það sé ekki hlutverk lögbundins samráðs né í samræmi við hugmyndir um íbúalýðræði að tryggja það að farið sé eftir öllum hugmyndum og skoðunum sem íbúðir hafi, enda væri slíkt ómögulegt. Eigendur fasteigna í þéttbýli geti ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar á skipulagi sem geti haft í för með sér skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp, umferðaraukningu eða aðrar breytingar, enda sé beinlínis gert ráð fyrir því í skipulagslögum að deiliskipulagsáætlanir geti tekið breytingum. Verði menn almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum.
Hvað varði athugasemdir við efni deiliskipulagsins, s.s. varðandi skilgreinda landnotkun og að orðalag um leyfilega starfsemi sé ekki í samræmi við aðalskipulag, þ.e. að nærþjónusta geti ekki falið í sér dagvöruverslanir, skuli á það bent að Dunhagi 18-20 sé skilgreindur sem nærþjónustukjarni í aðalskipulagi og samþykktar byggingarnefndarteikningar sýni verslun á fyrstu hæð. Engin breyting verði þar á við samþykkt deiliskipulagsins. Aðalskipulag setji fram stefnu og markmið borgaryfirvalda um þéttingu byggðar og þar með sjálfbærari hverfi. Í kafla aðalskipulags um kaupmanninn á horninu séu sett fram markmið um að bakland hverfisverslunar og þjónustu verði styrkt með fjölgun íbúða og starfa. Hlutfall íbúa sem búi innan við 400 m göngufjarlægð (300 m radíus loftlínu) frá dagvöruverslun hækki verulega á skipulagstímabilinu og breytingar á hlutfallinu verði vaktaðar. 700 m loftlína sé í Melabúðina á horni Hagamels og Hofsvallagötu og engin dagvöruverslun sé í 400 m radíus frá Dunhaga 18-20.
Í aðalskipulagi sé sömuleiðis kafli um kaupmanninn á horninu þar sem segi að „í hverju hverfi skuli vera nærþjónustukjarni, þannig að dagleg verslun og þjónusta sé í sem mestri nálægð við íbúana og sem flestum gert kleift að versla, fótgangandi eða hjólandi, innan síns hverfis“. Auk þess sem í markmiðum um eflingu verslunar og þjónustu innan hverfa sé að festa núverandi matvöruverslanir og aðrar dagvöruverslanir í sessi og að „skapaðar verði forsendur til að endurbyggja og stækka verslunarhúsnæði þar sem rótgróin dagvöruverslun er nú til staðar.“ Rekin hafi verið dagvöruverslun í Dunhaga um árabil þó að ekki hafi verið rekstur í húsinu undanfarið. Með betri aðstöðu séu líkur á að rekstur nærþjónustu í húsinu verði eftirsóknarverður. Það sé ekkert í aðalskipulaginu sem segi að verslanir geti ekki verið fleiri en ein, auk þess sem engin sérstök stærðarmörk séu sett hvað varði stærð verslana.
Hvað varði þá málsástæðu að nýtingarhlutfall Dunhaga 18-20 sé of hátt þá skuli á það bent að nýtingarhlutfall Dunhaga 18-20 verði 1,3 eftir breytingu og verði byggingin þriggja hæða með inndreginni fjórðu hæð. Beggja megin Dunhagans séu fjölbýlishús með verslunarrekstri á fyrstu hæð. Dunhaginn skeri sig úr heild húsa sem tilheyri deiliskipulagsreitnum, bæði fyrir og eftir breytingu, en myndi heildstæða götumynd með öðrum áþekkum fjölbýlishúsum sem standi við Dunhagann. Þannig hafi frá upphafi bæði Dunhagi 18-20 og Dunhagi 23 verið fjölbýlishús með verslun og þjónustu á fyrstu hæð og þar haft ákveðna sérstöðu í hverfinu. Þannig séu Dunhagi 19, 21 og 23 fjögurra hæða byggingar og nýtingarhlutfall Dunhaga 23 sé 2,18. Dunhagi 18-20 muni því ekki skera sig út úr næsta umhverfi eftir breytingar, ekki með tilliti til húshæðar, byggðamynsturs eða nýtingarhlutfalls.
Ekki sé heldur fallist á þann málatilbúnað kærenda að skipulagið setji fram órökstuddar ályktanir um áhrif þess á bílaumferð og að fjölgun bílastæða sé nægileg til að þjóna gríðarlegri fjölgun íbúða og stækkunar á verslunarrými. Bílastæðakröfur í deiliskipulaginu séu í samræmi við bíla- og hjólastæðakröfur í aðalskipulagi. Þar með sé fjölgun nægjanleg til að þjóna fjölgun íbúða og stækkun á verslunarrými. Fjöldi hjólastæða fyrir hverja íbúð séu tvöfalt fleiri en viðmið aðalskipulags eða tvö hjólastæði á hverja íbúð. Hjólastæðakröfur vegna verslunarhúsnæðisins sé fimmfalt viðmið aðalskipulags, eða 12 hjólastæði fyrir um 400 m2 verslunarhúsnæði.
Heildarfjöldi bílastæða á skipulagssvæðinu aukist um níu, allt á lóð Dunhaga 18-20. Samkvæmt afstöðumynd samþykktri árið 2000 hafi bílastæðin verið 15 og verði 24 eftir breytingu. Hvorki sé gert ráð fyrir að umferðarsköpun né álag á stofnanir aukist að ráði við fjölgun íbúða.
Athugasemdir framkvæmdaraðila við Dunhaga 18-20: Framkvæmdaraðila var gefinn kostur á koma að athugasemdum sínum vegna málsins, en engar slíkar komu fram í þessu máli.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar frá 6. júní 2019 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir reit sem markast af Hjarðarhaga, Tómasarhaga og Dunhaga. Reiturinn er í grónu hverfi og með deiliskipulaginu er m.a. fest í sessi leiksvæði og heimiluð bygging bílskúra á tveimur lóðum, sem ekki er ágreiningur um. Aðila greinir hins vegar á um þá uppbyggingu lóðarinnar Dunhaga 18-20 sem jafnframt er heimiluð með hinu kærða deiliskipulagi, en byggingarleyfi vegna þeirra framkvæmda var áður fellt úr gildi af úrskurðarnefndinni. Í kjölfarið var gerð tillaga að deiliskipulagi og fór málsmeðferð fram með þeim hætti sem fram kemur í málavaxtalýsingu.
Samkvæmt 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal sveitarstjórn, þegar vinna við deiliskipulagstillögu hefst, taka saman lýsingu á skipulagsverkefni þar sem fram komi áherslur sveitarstjórnar við deiliskipulagsgerðina og upplýsingar um forsendur og fyrirliggjandi stefnu og fyrirhugað skipulagsferli, svo sem um kynningu og samráð við skipulagsgerðina gagnvart íbúum og öðrum hagsmunaaðilum. Leita skal umsagnar um lýsinguna hjá Skipulagsstofnun og umsagnaraðilum og kynna fyrir almenningi, sbr. 3. mgr. ákvæðisins, en þar kemur jafnframt fram að sveitarstjórn sé heimilt að falla frá gerð slíkrar lýsingar ef allar meginforsendur deiliskipulags liggi fyrir í aðalskipulagi. Nýtti sveitarstjórn sér þá heimild og féll frá gerð lýsingar vegna deiliskipulagsins og verður ekki heldur séð að slík lýsing hafi verið tekin saman af framkvæmdaraðila Dunhaga 18-20 við umsókn hans um deiliskipulag vegna framkvæmdanna skv. 2. mgr. 38. gr. laganna, sbr. fyrrgreinda 1. mgr. 40. gr.
Í 3. mgr. 40. gr. skipulagslaga er ennfremur tekið fram að í skipulagsreglugerð sé kveðið nánar á um lýsingu deiliskipulagsverkefnis og kynningu hennar. Er og nánar skýrt í gr. 5.2.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að með meginforsendum sé átt við stefnu um áherslur og uppbyggingu landnotkunarreita svo sem varðandi nánari notkun á einstökum reitum, þéttleika og byggðamynstur eða umfang auðlindanýtingar.
Helstu breytingarnar sem heimilaðar eru með hinu kærða deiliskipulagi eru að lóð Dunhaga 18-20 er stækkuð um 95 m2, byggingarmagn aukið um 949 m2, húsið hækkað um eina inndregna hæð og íbúðum fjölgað úr 8 í 24. Íbúðum á deiliskipulagsreitnum fjölgar úr 48 í 64, eða um 25%. Á bls. 230 í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 kemur fram að þéttingarmöguleikar verði kannaðir frekar í hverfisskipulagi heldur en í aðalskipulagi. Í aðalskipulaginu sé aðeins sett fram bindandi stefna fyrir reiti sem geri ráð fyrir fleiri en 50 almennum íbúðum. Á bls. 234, segir um almenn markmið aðalskipulagsins fyrir Vesturbæinn að tilgreindir nærþjónustukjarnar verði festir í sessi, þar á meðal er Dunhagi til móts við Fálkagötu. Nánari útfærsla á þessum áherslum, þ.e. almennum markmiðum aðalskipulagsins, verði sett fram í hverfisskipulagi Vesturbæjar. Á bls. 232 kemur fram að byggð á svæðinu, ÍB3 Hagar, sé fastmótuð og hafi svæðið verið fullbyggt um 1970. Að auki segir að í fastmótaðri byggð megi gera ráð fyrir breytingum á núverandi húsnæði, viðbyggingum og öðrum endurbótum, svo og nýbyggingum eftir því sem ákveðið er í hverfis- og/eða deiliskipulagi.
Eins og að framan greinir skal sveitarstjórn taka saman lýsingu á skipulagsverkefni þegar vinna við deiliskipulagstillögu hefst, sbr. 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að skipulagslögum segir um ákvæðið að það sé nýmæli og byggist á þeirri meginreglu að því fyrr sem athugasemdir komi fram við gerð deiliskipulags því betra. Er nánar vísað til athugasemda í frumvarpinu við 23. og 30. gr. sem fjalla um gerð lýsingar við gerð svæðisskipulags og aðalskipulags. Af þeim athugasemdum verður ráðið að tilgangur lýsingar sé að skipulagsgerð sé unnin á gagnsæjan hátt og að slík vinnubrögð stuðli að því að aflað sé víðtækra upplýsinga og sjónarmiða strax frá upphafi skipulagsvinnu. Stuðlar gerð lýsingar þannig að því markmiði skipulagslaga að tryggja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að honum sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana, sbr. d-lið 1. gr. laganna.
Í gildandi aðalskipulagi er gengið út frá þéttingu byggðar og sé slík þétting að ákveðnu marki útfærsluatriði í hverfisskipulagi. Er og tekið fram að á svæði því sem um ræðir megi búast við t.a.m. viðbyggingum eftir því sem ákveðið sé í deiliskipulagi. Hið umdeilda deiliskipulag er því hvað varðar þéttleika í samræmi við stefnu aðalskipulags svo sem áskilið er í 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Hið sama á við um landnotkun, enda um byggingu íbúða að ræða í íbúðarhverfi á efri hæðum skilgreinds nærþjónustukjarna þar sem m.a. dagvöruverslun er heimil. Hins vegar verður ekki talið að sú almenna stefna um þéttingu byggðar sem mörkuð er í aðalskipulaginu feli í sér slíkar meginforsendur þar um að hægt sé að útfæra í deiliskipulagi þéttingu í þeim mæli og hér um ræðir án þess að gerð sé lýsing þeirrar áætlunar, en eins og áður er komið fram er um töluverða þéttingu byggðar að ræða. Í því sambandi verður ekki litið fram hjá því að gerð lýsingar er meginreglan við deiliskipulagsgerð í þeim tilgangi sem áður er rakinn og að sú heimild sem fram kemur í 3. mgr. 40. gr. skipulagslaga um að falla megi frá gerð lýsingar er undanþága frá þeirri meginreglu sem túlka ber þröngt. Með vísan til þessa er ekki hægt að fallast á að allar meginforsendur deiliskipulagsins hafi legið fyrir í aðalskipulagi í skilningi 3. mgr. 40. gr. skipulagslaga, sbr. og gr. 5.2.2. í skipulagsreglugerð, þannig að falla mætti frá gerð lýsingar. Verður af þeim sökum ekki hjá því komist að fella hið kærða deiliskipulag úr gildi.
Skal og á það bent að á deiliskipulagsuppdrætti er gert ráð fyrir tveimur bílastæðum fyrir hreyfihamlaða á lóð nr. 18-20 við Dunhaga. Heildarfjöldi bílastæða verður 26 og fjöldi íbúða 24. Í gr. 6.2.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er fjallað um bílastæði hreyfihamlaðra og lágmarksfjölda þeirra við tilgreindar tegundir húsa. Hvort sem miðað er við töflu nr. 6.01, eða 6.03 þyrfti fjöldi bílastæða fyrir hreyfihamlaða að vera að lágmarki þrjú miðað við fjölda íbúða og bílastæða samkvæmt deiliskipulagi.
Þá athugist að samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal við gerð skipulagsáætlana gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, en ekki verður séð að svo hafi verið gert.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist lítillega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar frá 6. júní 2019 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir reit sem markast af Hjarðarhaga, Tómasarhaga og Dunhaga.
