Árið 2019, fimmtudaginn 21. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Kristín Svavarsdóttir vistfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundi nefndarinnar í gegnum fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 82/2017, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 26. júní 2017 um endurskoðun matsskýrslu vegna uppbyggingar ferðaþjónustu á Hveravöllum, Húnavatnshreppi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. júlí 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir Hveravallafélagið ehf. þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 26. júní 2017 að endurskoða skuli matsskýrslu vegna uppbyggingar ferðaþjónustu á Hveravöllum.  Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi en til vara að einungis beri að endurskoða hluta umræddrar matsskýrslu. Þá er farið fram á að úrskurðarnefndin ákveði að Skipulagsstofnun verði gert að greiða kostnað kæranda við kæru samkvæmt mati nefndarinnar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 4. september 2017.

Málavextir: Hveravellir á Kili liggja í um 600 m hæð á milli Hofsjökuls og Langjökuls. Eru hverirnir á Hveravöllum ásamt næsta nágrenni friðlýst sem náttúruvætti, sbr. auglýsingu nr. 217/1975 í B-deild Stjórnartíðinda, og er mannvirkjagerð öll og jarðrask á svæðinu háð leyfi Umhverfisstofnunar. Þar eru nokkur mannvirki, m.a. tveir gistiskálar Ferðafélags Íslands, baðlaug og tjaldsvæði. Á árunum 1995-1997 fór fram mat á umhverfisáhrifum uppbyggingar ferðaþjónustu á Hveravöllum á grundvelli þágildandi laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum.

Frumathugun skipulagsstjóra ríkisins lauk með úrskurði 7. mars 1996. Var niðurstaða hans sú að ráðast skyldi í frekara mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðra framkvæmda. Í kjölfar þessa var lögð fram matsskýrsla og í úrskurði skipulagsstjóra 27. ágúst 1997 segir svo um kynnta framkvæmd: „Bygging allt að 640 m² ferðamannamiðstöðvar að hálfu innan friðlýsta svæðisins en að mestu í hvarfi frá aðalhverasvæðinu á Hveravöllum, ásamt nýjum aðkomuvegi, bílastæði og tjaldsvæði. Einnig er fyrirhugað að girða af hluta friðlýsta svæðisins, leggja um það göngustíga og græða upp svæði innan girðingarinnar. Gert er ráð fyrir hitaveitu, neysluvatnsveitu og fráveitu. Einnig er fyrirhugað að reisa rafstöð (að hámarki 10 m²) og birgðageymslu fyrir bensín og olíur.“ Jafnframt kom fram að nánar tilgreind mannvirki yrðu fjarlægð auk núverandi aðkomuvegar og bílastæða. Eftir stæðu af mannvirkjum steinhlaðið sæluhús, reist 1922, eldri skáli Ferðafélags Íslands, reistur 1938, og veðurathugunarstöð Veðurstofu Íslands, reist 1965. Í úrskurðinum er áformaðri ferðamannamiðstöð lýst með eftirfarandi hætti: „Í ferðamannamiðstöðinni er gert ráð fyrir mótttöku með veitingasölu og möguleika á sölu á íslenskum handiðnaði, gistirými fyrir 80 manns í þremur 15 manna svefnskálum og þriggja og fimm manna herbergjum, eldhúsi, hreinlætisaðstöðu, geymslum, aðstöðu fyrir hestamenn og vélsleða á vetrum, þjónustu við tjaldsvæði, húsnæði fyrir 5 starfsmenn og heitri útilaug.“ Féllst skipulagsstjóri ríkisins á fyrirhugaðar framkvæmdir með tilteknum skilyrðum er fólust m.a. í því að samráð yrði haft við Náttúruvernd ríkisins um endanlega hönnun þjónustumiðstöðvar. Staðfesti umhverfisráðherra greindan úrskurð 19. desember 1997.

Nýtt deiliskipulag Hveravalla tók gildi árið 2002. Í því kemur m.a. fram að í svæðisskipulagi miðhálendis Íslands sé gert ráð fyrir því að Hveravellir verði ein af sjö hálendismiðstöðum landsins. Þá er tiltekið að í aðalskipulagi sé ráðgert að framtíðarþjónustan á Hveravöllum miðist við þá þjónustu sem nú þegar sé veitt en að öll aðstaða verði bætt. Í nefndu deiliskipulagi er og tekið fram að stefnt sé að því að fækka mannvirkjum. Gert sé ráð fyrir nýju þjónustuhúsi og bílastæði á svæðinu. Þá verði ný tjaldstæði ræktuð upp í norðanverðum dalnum.

Ekki hefur verið ráðist í þær framkvæmdir sem kynntar voru í áðurnefndri matsskýrslu. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum skal viðkomandi leyfisveitandi óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar um hvort endurskoða þurfi að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila áður en leyfi til framkvæmda er veitt, ef framkvæmdir hefjast ekki innan tíu ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir. Í samræmi við þetta óskaði Húnavatnshreppur eftir því í bréfi til Skipulagsstofnunar, dags. 13. júní 2016, að stofnunin tæki ákvörðun um hvort endurskoða þyrfti áðurnefnda matsskýrslu í heild eða að hluta vegna fyrirhugaðra áforma um að reisa nú allt að 1.710 m² hálendismiðstöð á Hveravöllum. Í greinargerð framkvæmdaraðila, dags. 25. nóvember 2016, er framkvæmdinni nánar lýst. Er þar m.a. tilgreint að umrætt mannvirki verði á sama stað og áður hefði verið ráðgert í mati á umhverfisáhrifum. Breytingar væru frá fyrri áformum varðandi fjölda gistirýma, fyrirkomulag bílastæða og staðsetningu rafstöðvar.

Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna Húnavatnshrepps, Ferðamálastofu, forsætisráðuneytisins, Heilbrigðiseftirlits Norðurlands vestra, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Umhverfisstofnunar, Veðurstofu Íslands og Vegagerðarinnar um hvort endurskoða bæri fyrrnefnda matsskýrslu. Var þess sérstaklega óskað að tekin yrði afstaða til þess hvort forsendur hefðu breyst verulega frá fyrri úrskurðum Skipulagsstofnunar, svo sem vegna breytinga á náttúrufari eða landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga á löggjöf um umhverfismál, breytinga á alþjóðlegum skuldbindingum eða vegna tækniþróunar varðandi framkvæmdina, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Málið var einnig kynnt með auglýsingu í fjölmiðlum og á vefsíðu Skipulagsstofnunar. Veittur var frestur til að koma að athugasemdum og bárust athugasemdir frá Landvarðafélagi Íslands, Landvernd, Ungum umhverfissinnum og Samtökum ferðaþjónustunnar.

Töldu Ferðamálastofa, forsætisráðuneytið, Náttúrufræðistofnun og Umhverfisstofnun að endurskoða bæri matsskýrsluna. Erindi Skipulagsstofnunar var tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar Húnavatnshrepps 12. desember 2016. Taldi nefndin að verulegar breytingar hefðu orðið á landnotkun svæðisins með stóraukinni umferð ferðamanna en að ekki hefðu orðið umtalsverðar breytingar á náttúrufari. Væru fyrirhugaðar framkvæmdir jákvæðar þar sem þær væru utan friðaða svæðisins og byggingarsvæðið ógróinn melur. Ekki væri þörf á því að endurskoða umrædda matsskýrslu. Vegagerðin tók fram að forsendur hefðu ekki breyst verulega og að ekki væri þörf á því að endurskoða matsskýrsluna út frá hagsmunum Vegagerðarinnar. Í umsögn Minjastofnunar kom fram að fyrir lægju upplýsingar um fornleifar á Hveravöllum. Hins vegar væru engar fornleifar skráðar á því svæði sem afmarkað væri fyrir þjónustuhús, bílastæði og tjaldsvæði. Þyrfti að mati stofnunarinnar ekki að endurskoða matsskýrsluna að því gefnu að farið yrði að nánar tilgreindum kröfum Minjaverndar varðandi fornminjar. Þá taldi Heilbrigðiseftirlit Norðurlands vestra fyrirhugaðar framkvæmdir jákvæðar en óskaði greinarbetri upplýsinga um fráveitubúnað og fráveitumannvirki. Umsagnir ásamt athugasemdum voru sendar framkvæmdaraðila, sem brást við þeim bréflega 28. febrúar 2017. Fylgdi bréfinu greinargerð frá mars 2013 um áhrif vatns- og gufuvinnslu á hverasvæðið á Hveravöllum.

Með ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 26. júní 2017 komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að meta þyrfti umhverfisáhrif uppbyggingar ferðaþjónustu á Hveravöllum að nýju. Í ákvörðuninni kemur m.a. eftirfarandi fram: „Tuttugu ár eru liðin frá því mat á umhverfisáhrifum uppbyggingar ferðaþjónustu á Hveravöllum fór fram. Þau framkvæmdaáform sem Hveravallafélagið hefur kynnt eru talsvert breytt frá þeim uppbyggingaráformum sem Svínavatnshreppur og Torfalækjarhreppur lögðu fram við mat á umhverfisáhrifum á árunum 1995-1997. Það varðar bæði umfang mannvirkjagerðar og eðli og umfang áformaðrar starfsemi. Þá hefur lagaumgjörð og stefna stjórnvalda breyst mikið. Helst ber þar að nefna ný náttúruverndarlög nr. 60/2013 sem fela í sér ýmis nýmæli, svo sem verndarmarkmið og meginreglur um meðal annars varúðarregluna og reglu um mat á heildarálagi. Þá hafa ný skipulagslög og lög um mat á umhverfisáhrifum leyst af hólmi þá löggjöf sem í gildi var þegar umhverfismatið fór fram 1995-1997, en núgildandi skipulagslög og lög um mat á umhverfisáhrifum fela í sér miklar breytingar á markmiðum, efnistökum og málsmeðferð frá því sem var samkvæmt skipulags- og umhverfismatslöggjöf á þeim árum. Jafnframt hefur verið mörkuð stefna um skipulagsmál á miðhálendinu með samþykkt Alþingis á Landsskipulagsstefnu 2015-2026 en þar er að finna stefnu um verndun landslags og náttúru miðhálendisins og mannvirkjagerð og ferðaþjónustu á hálendinu. Á þeim tíma sem liðinn er frá því umhverfisáhrif uppbyggingar ferðaþjónustu voru metin hefur einnig orðið þróun í verklagi við umhverfismat. Í umhverfismatinu 1995-1997 var ekki sérstaklega lagt mat á áhrif framkvæmdanna á landslag, en nú er slíkt mat ófrávíkjanlegur hluti umhverfismats mannvirkjagerðar á miðhálendingu og til staðar mótaðar og viðteknar aðferðir við slíkt mat. Jafnframt hafa forsendur breyst frá því umhverfismatið fór fram hvað það varðar að ferðamannastraumur til Hveravalla er meiri en gert var ráð fyrir í umhverfismatinu 1995-1997, auk þess sem ferðamannastraumur til landsins hefur margfaldast á undanförnum árum.“

Enn fremur segir: „Í fjórða kafla [ákvörðunarinnar] er fjallað um áhrifamat með tilliti til landslags, ferðaþjónustu og útivistar, jarðhita- og hverasvæðisins sem er friðlýst sem náttúruvætti, neysluvatns og fráveitu og gróðurs og dýralífs. Ljóst er að þessir umhverfisþættir tengjast náið og valda gagnvirkum og afleiddum áhrifum hver á annan. Þannig er mat á áhrifum fyrirhugaðrar ferðaþjónustuuppbyggingar á landslag nátengt mati á áhrifum þeirra áforma á ferðaþjónustu og útivist, sem aftur tengist áhrifamati á jarðhita- og hverasvæðið, náttúruvættið Hveravelli og gróður á svæðinu þar sem aukin og breytt ferðaþjónustuumsvif á Hveravöllum kunna að auka ágang og álag á svæðið. Einnig er óvissa um áhrif vatnstöku og fráveitu miðað við núverandi uppbyggingaráform. Samkvæmt 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum getur Skipulagsstofnun ákveðið að endurskoða skuli matsskýrslu ef forsendur hafa breyst verulega frá því að matið fór fram, svo sem vegna breytinga á náttúrufari eða landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga á löggjöf um umhverfismál, breytinga á alþjóðlegum skuldbindingum eða vegna tækniþróunar varðandi framkvæmdina. Í ljósi þess sem að framan er rakið og gerð er nánari grein fyrir í köflum 3 og 4 að framan er það niðurstaða Skipulagsstofnunar að endurskoða skuli matsskýrslu um uppbyggingu ferðaþjónustu á Hveravöllum í heild sinni. Fara skal með endurskoðunina samkvæmt 8.-11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000.“

Málsrök kæranda: Kærandi telur að Skipulagsstofnun skorti heimild til að kveða á um endurskoðun matsskýrslu enda séu skilyrði 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum ekki uppfyllt. Forsendur matsins hafi ekki breyst verulega. Það að langur tími hafi liðið frá því að mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram réttlæti ekki endurskoðun á matsskýrslu í heild sinni. Breytingar á forsendum þurfi að vera svo miklar að hugsanlega hefði niðurstaða mats orðið önnur á grundvelli hinna breyttu forsendna. Endurskoðun á matsskýrslu sé íþyngjandi og verði af þeim sökum að túlka ákvæðið þröngt. Með hliðsjón af meginreglu stjórnsýsluréttarins um meðalhóf, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, skuli tryggt að ekki sé gengið lengra en nauðsyn krefji. Þótt breytingar hafi orðið á nálgun og aðferðum við mat á umhverfisáhrifum þá geti það ekki talist verulega breyttar forsendur. Verklag við slíkt mat hljóti eðli málsins samkvæmt að vera í sífelldri þróun.

Engin eðlisbreyting sé á þeim framkvæmdum sem sætt hafi mati á umhverfisáhrifum 1995-1997 og þeirri hálendismiðstöð sem fyrirhuguð sé. Miði bæði framkvæmda­áformin að því að bæta aðstöðuna á Hveravöllum. Séu núverandi áform að öllu leyti sambærileg við fyrri áform með þeirri einu breytingu að gert sé ráð fyrir gistiaðstöðu fyrir 120 manns í einu húsi. Ekki sé um neina breytingu á staðsetningu að ræða eða aðrar viðameiri breytingar sem kalli á verulega breyttar forsendur. Hér sé ekki um nýja framkvæmd að ræða heldur aðkallandi breytingar til að mæta betur þörfum ferðamanna ásamt því að gæta betur að Hveravallasvæðinu.

Ekki sé rétt sú fullyrðing Skipulagsstofnunar að með  fyrirhugaðri framkvæmd verði öll gisting hótelgisting. Um þriðjungur gistirýma verði hótelgisting en tveir þriðju hlutar gistiframboðsins verði fjöldagistirými fyrir hópa sem vilji upplifa hefðbundna fjallaskálavist. Sé það sambærileg uppbygging og áður hafi verið gert ráð fyrir. Þá þurfi ekki að meta samlegðaráhrif og gagnvirk áhrif vegna uppbyggingar ferðaþjónustu í Kerlingarfjöllum en um áratugaskeið hafi verið starfrækt ferðaþjónusta á báðum þessum stöðum. Hafi það í för með sér að álagi sé dreift betur og því óljóst hvaða tilgangi það þjóni að láta meta þennan þátt sérstaklega.

Þrátt fyrir að einhverjar breytingar hafi orðið á löggjöf um umhverfismál feli þær ekki í sér slíkar breytingar á forsendum að réttlæti endurskoðun á matsskýrslu í heild sinni. Engar breytingar hafi orðið á alþjóðlegum skuldbindingum eða tækniþróun hvað varði hinar fyrirhuguðu framkvæmdir. Engin breyting hafi átt sér stað á náttúrufari eða landnotkun á Hveravöllum á undanförnum 20 árum. Sé vísað til tveggja rannsóknarskýrslna um náttúrufar á Hveravöllum frá árinu 2009 þar sem komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að ekki hafi orðið neinar teljandi breytingar á náttúrufari svæðisins, nema til batnaðar. Stafi það af aðgerðum kæranda til að stýra umferð og ágangi ferðamanna betur um svæðið, með vernd Hveravallasvæðisins í huga.

Þá hafi engin breyting orðið á forsendum umhverfismatsins um áhrif framkvæmdanna á neysluvatn og fráveitu. Búið sé að grafa nýja vatnsveitu sem engin áhrif hafi á friðlýsta hverasvæðið. Einnig hafi kærandi í samvinnu við Umhverfisstofnun sett upp nýja og afkastamikla rotþró, sem sé að öllu leyti fullnægjandi til að anna þeim framkvæmdaráformum sem fyrirhuguð séu. Loks hafi engar breytingar orðið á framkvæmdaráformum sem haft geti áhrif á jarðhita- og hverasvæðið miðað við það sem gert hafi verið ráð fyrir í mati á umhverfisáhrifum 1995-1997. Telji Skipulagsstofnun að svipað eigi við um umhverfisþáttinn gróður- og dýralíf.

Mat á umhverfisáhrifum með tilliti til landslags geti átt við á svæðum þar sem engin mannvirki hafi verið reist. Hveravellir séu ekki ósnortið víðerni. Þar sé starfrækt ferðaþjónusta. Séu níu mannvirki á víð og dreif ásamt stóru bílastæði, akstursleiðum og tjaldsvæði inn á friðlýsta svæðinu sem muni hverfa með tilkomu hálendismiðstöðvarinnar. Hafi miðstöðin verið hönnuð með það að leiðarljósi að falla vel að náttúru og landslagi svæðisins og muni ásýnd þess breytast verulega til batnaðar með tilkomu hennar. Sé hægt að sýna þetta með innsetningu á ljósmyndum. Engin þörf sé á því að meta þennan umhverfisþátt sérstaklega á ný.

Gert sé ráð fyrir hálendismiðstöð í Landsskipulagsstefnu 2015-2026 og uppfylli fyrirhuguð framkvæmd öll skilyrði stefnunnar um hálendismiðstöðvar. Staðfesting umhverfisráðherra 19. desember 1997 á úrskurði skipulagsstjóra ríkisins hafi m.a. verið bundin þeim skilyrðum að endanleg hönnun þjónustumiðstöðvarinnar og annarra mannvirkja yrði í samráði við Náttúruvernd ríkisins og að þjónusta í miðstöðinni yrði í samræmi við þá stefnu sem mörkuð yrði í svæðisskipulagi miðhálendisins.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er þess krafist að kröfum kæranda verði hafnað.

Bent sé á að hin áformaða umfangsaukning uppbyggingar og þjónustustarfsemi á Hveravöllum, og breytingar á löggjöf og verklagi hafi haft þýðingu fyrir niðurstöðu Skipulagsstofnunar. Það hversu langur tími hafi verið liðinn frá því að mat á umhverfisáhrifum fór fram hafi ekki haft verulega þýðingu fyrir niðurstöðuna, en aðeins hafi verið vakin athygli á þeim tíma í upplýsingaskyni.

Fyrirhuguð áform séu umfangsmeiri en þau sem sætt hafi mati á árunum 1995-1997. Eingöngu sé fyrirhugað að hafa 2ja-8 manna herbergi, með sérsnyrtingu og án eldunaraðstöðu. Þótt hluti herbergjanna séu átta manna herbergi breyti það því ekki að ekki sé þar gert ráð fyrir eldunaraðstöðu eða öðrum íverurýmum á þeim tíma árs sem hótelið sé opið, eins og gera verði ráð fyrir í fjallaskálum. Falli áformin best að skilgreiningu á hóteli, sbr. skilgreiningar á tegundum gististaða í gr. 4-13 í reglugerð nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Geti uppbyggingin ekki samrýmst því að gisting sé almennt í gistiskálum í hálendismiðstöðvum, eins og gengið sé út frá í greinargerð með landsskipulagsstefnu.

Umhverfisáhrif uppbyggingar á Hveravöllum hafi verið metin á fyrstu árum formlegs umhverfismats, þegar aðferðir og nálgun hafi enn verið í mótun, en síðan hafi aðferðum við slíkt mat fleygt fram. Þannig sé almennt gengið út frá því að við mat sé lögð fram greining á landslagsgerðum, flokkun í landslagsheildir, metið gildi landslags og áhrif framkvæmda á landslag. Sýnileiki mannvirkja sé metinn og lagt mat á áhrif þeirra á ásýnd lands. Jafnframt sé nú í löggjöf og stefnu stjórnvalda lögð meiri áhersla á landslag og landslagsvernd en þegar matið hafi farið fram. Feli þessi þróun á verklagi og nefndar breytingar í sér verulega breyttar forsendur. Fullyrðing um að mat á umhverfisáhrifum með tilliti til landslags eigi aðeins við á svæðum þar sem engin mannvirki hafi verið reist sé ekki studd haldbærum rökum.

Hvað það varði að meta þurfi sérstaklega samlegðaráhrif og gagnvirk áhrif vegna uppbyggingar ferðaþjónustu í Kerlingarfjöllum sé skírskotað til 2. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki þar sem segi að í frummatsskýrslu skuli m.a. tilgreina samvirk áhrif sem fyrirhuguð framkvæmd og starfsemi sem henni fylgi kunni að hafa á umhverfi. Með samvirkum áhrifum sé t.d. átt við sammögnunar- eða samlegðaráhrif framkvæmdar með öðrum framkvæmdum.

Settar hafi verið fram hugmyndir um breytt fyrirkomulag á öflun gufu og heits vatns. Ekki hafi verið lagðar fram upplýsingar sem skýri að fullu hversu mikil þörf sé fyrir heitt vatn og gufu, miðað við núverandi uppbyggingaráform, samanborið við fyrri áform. Geti aukið umfang mannvirkja og starfsemi haft í för með sér önnur og meiri áhrif á jarðhita- og hverasvæðið og hið friðlýsta svæði vegna heitavatns- og gufuöflunar og ágangs ferðamanna.

Í ákvörðun Skipulagsstofnunar sé ekki tekin endanleg afstaða til þess hvort forsendur umhverfismatsins hafi breyst verulega með tilliti til neysluvatns og fráveitu heldur sé bent á að það sé vafa undiropið hvort svo sé. Ekki sé því tekin efnisleg ákvörðun um að það þurfi að endurskoða þennan umhverfisþátt. Kunni aukin og breytt ferðaþjónustuumsvif að auka ágang og álag á svæðið. Undir það falli m.a. umhverfisþættirnir gróður og dýralíf.

Skipulagsstofnun bendir loks á að ekki sé fyrir hendi lagaheimild fyrir úrskurðarnefndina til að leggja þá skyldu á stofnunina að greiða málskostnað kæranda.

Athugasemdir kæranda við greinargerð Skipulagsstofnunar: Kærandi áréttar fyrri sjónarmið sín. Markmið uppbyggingarinnar sé að stuðla að þjónustu við ferðamenn á Hveravöllum og vernd náttúruverðmæta svæðisins með því að flytja núverandi umsvif og byggingar út fyrir verndarsvæðið. Mat á umhverfisáhrifum slíkrar uppbyggingar hafi þegar farið fram og hafi engar breytingar orðið á svæðinu nema til batnaðar.

Ítrekað sé að ekki sé um hótel að ræða og að fyrirhuguð uppbygging uppfylli að öllu leyti skilyrði þess að flokkast sem hálendismiðstöð. Þannig sé fyrirhugað að boðið verði upp á blandaða gistingu í samræmi við ákvæði Landsskipulagsstefnu 2015-2026 um gistimöguleika í hálendismiðstöðvum. Svo sem sjá megi af uppdrætti af miðstöðinni þá standi eldunaraðstaða öllum gestum til boða, hvort sem þeir gisti innandyra eða í tjöldum. Í miðstöðinni verði rými, svo sem matsalur, sem ávallt verði opin fyrir gesti svæðisins. Forsenda Skipulagsstofnunar hvað þetta varði sé því röng og af þeim sökum beri að ógilda ákvörðun stofnunarinnar varðandi þennan þátt málsins.

Engin veruleg breyting hafi átt sér stað á landslagi, landslagsgerð eða landslagsheild á Hveravöllum síðan mat á umhverfisáhrifum fór fram. Ásýnd svæðisins hafi batnað og kærandi hafi komið vatnsveitu- og fráveitumálum í gott horf. Þannig hafi landslagsvernd aukist og fyrirhuguð uppbygging leiði af sér að enn betur verði gert í þessum efnum. Í ljósi staðsetningar verði tryggt að mannvirki verði látlaus, leyfi umhverfinu að njóta sín og taki mið af byggingarlagi og byggingarefnum áningarstaða á miðhálendinu. Hafi kærandi verulega hagsmuni af því að standa vel að uppbyggingu á svæðinu. Séu fyrirhuguð áform að öllu leyti í samræmi við þá stefnu sem mörkuð sé í svæðisskipulagi miðhálendisins. Muni kærandi haga uppbyggingu á svæðinu í samráði við Umhverfisstofnun.

Blöndulón sé í rúmlega 40 km fjarlægð til norðurs. Næsti áningarstaður til suðurs sé ferðaþjónustan í Kerlingarfjöllum og sé rúmlega klukkustundar akstur þangað við bestu aðstæður. Komi ferðamenn aðallega til Kerlingarfjalla til að ganga um svæðið og þurfi að gista til að komast á eftirsóknarverðustu staðina. Ferðamenn á Hveravöllum stoppi flestir stutt á leið sinni yfir Kjöl. Hluti þeirra noti laugarnar á staðnum og lítill hluti, eða um 13%, gisti yfir nótt. Ekki verði séð hvernig uppbygging á þessum stöðum geti haft samvirkniáhrif, sem hægt sé að leggja mat á. Geti slíkt mat aldrei orðið annað en getgátur.

Ekki fáist séð að spurningar um hitunarþörf byggingarinnar feli í sér svo verulega breyttar forsendur að það kalli á endurskoðun á mati á umhverfisáhrifum vegna þess þáttar. Um sé að ræða úrlausnarefni sem haldist í hendur við hönnun byggingarinnar. Íslenskar orkurannsóknir (ÍSOR) hafi rannsakað vatns- og gufuöflun úr borholu á Breiðamel, sem sé 2 km fyrir norðan friðlýsta hverasvæðið, en áformað sé að beisla gufu til upphitunar hálendismiðstöðvarinnar úr þeirri borholu. Í skýrslu ÍSOR komi fram að nýting borholunnar eigi ekki að geta valdið neinum merkjanlegum breytingum á hveravirkni á Hveravöllum, ekki síst vegna þess að Breiðimelur sé í afrennsli frá friðlýsta hverasvæðinu. Jafnframt sé bent á að Hveravallasvæðið sé öflugt jarðhitakerfi og heildarafl þess sé metið 9 MW og orkugeta 72 GWst á ári í 50 ár. Aflþörf til húshitunar hálendismiðstöðvarinnar yrði á bilinu 0,5% til 1% af heildarorkugetu svæðisins. Í upphaflegum tillögum um uppbyggingu á Hveravöllum hafi verið gert ráð fyrir rafmagnsframleiðslu á staðnum og að til þess yrðu keyrðar dísilvélar, eins og verið hafi. Sú jákvæða breyting hafi orðið á þessum áformum að rekstraraðilar á sunnanverðum Kili hafi lagt upp með samstarf um að fá rafmagn með jarðstreng frá Bláfellshálsi, sem RARIK myndi leggja. Aðilar séu vongóðir um að þessi áform gangi eftir og að strengurinn verði lagður næsta vor eða sumar. Ljóst sé að tilkoma þessa rafstrengs yrði afar jákvætt innlegg í þá náttúruupplifun sem ferðamenn sækist eftir á Hveravöllum. Þá sé með dælingu á heitu vatni eða gufu utan frá hægt að hætta núverandi heitavatnstöku á friðlýsta hverasvæðinu.

Ferðamönnum hafi fjölgað á Hveravöllum í takt við fjölgun ferðamanna til Íslands. Hafi þeir sótt Hveravelli heim þrátt fyrir þá takmörkuðu og úr sér gengu aðstöðu sem þar sé að finna. Kærandi hafi gert sitt besta til að mæta þessari fjölgun ferðamanna og tryggja að hún hafi ekki neikvæð áhrif á náttúruvættið. Hafi kærandi þannig fjárfest fyrir 100 milljónir króna í nýrri fráveitu, nýrri kaldavatnslögn og uppsetningu salernisaðstöðu til bráðabirgða, auk annarra úrbóta. Árangur kæranda af þessum aðgerðum hafi verið mikill og hafi Umhverfisstofnun tekið Hveravelli af svonefndum rauðum lista um náttúruverndarsvæði í hættu. Sé fyrirhuguð uppbygging hálendismiðastöðvar gagngert hugsuð til að minnka álag og ágang á friðlýsta svæðinu.

—–

Færðar hafa verið fram frekari röksemdir í máli þessu sem ekki verða raktar nánar en tekið hefur verið mið af þeim við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 26. júní 2017 að endurskoða skuli matsskýrslu um uppbyggingu ferðaþjónustu á Hveravöllum, en með úrskurði skipulagsstjóra ríkisins 27. ágúst 1997 var fallist á fyrirhugaðar framkvæmdir á Hveravöllum með nánar tilgreindum skilyrðum.

Þegar mat á umhverfisáhrifum þjónustuhúss á Hveravöllum fór fram á árunum 1995-1997 voru í gildi lög nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum, en núgildandi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfishrifum leystu þau lög af hólmi. Gerð er grein fyrir markmiðum síðarnefndu laganna í 1. gr. þeirra. Eiga þau m.a. að tryggja að fram hafi farið mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar sem kunni vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgi, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif áður en leyfi sé veitt fyrir viðkomandi framkvæmd. Jafnframt er það markmið laganna að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar. Enn fremur er það markmið að stuðla að samvinnu hagsmunaaðila eða þeirra sem láta sig málið varða sem og að kynna fyrir almenningi umhverfisáhrif framkvæmda og mótvægisaðgerðir vegna þeirra og gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum og upplýsingum áður en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar liggur fyrir. Fjallað er um endurskoðun matsskýrslu í 12. gr. laga nr. 106/2000. Kemur þar fram í 1. mgr. að ef framkvæmdir hefjist ekki innan tíu ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum lá fyrir skuli viðkomandi leyfisveitandi óska ákvörðunar stofnunarinnar um hvort endurskoða þurfi að hluta eða í heild matsskýrslu áður en leyfi til framkvæmda er veitt. Samkvæmt 2. mgr. getur stofnunin ákveðið að slík endurskoðun fari fram ef forsendur hafa breyst verulega frá því að álitið lá fyrir, svo sem vegna breytinga á náttúrufari eða landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga á löggjöf um umhverfismál, breytinga á alþjóðlegum skuldbindingum eða vegna tækniþróunar varðandi framkvæmdina.

Skýra verður ákvæði 12. gr. laga nr. 106/2000 á þann veg að markmiðum laganna verði sem best náð með þessari endurskoðunarheimild. Henni verður þó ekki beitt nema uppfyllt sé skilyrði 2. mgr. 12. gr. um að forsendur hafi breyst og það verulega. Leiðir sérhver forsendubreyting þannig ekki til þess að skilyrði séu til að ákveða að endurskoða skuli matsskýrslu framkvæmdar heldur verður að vera um verulega breytingu að ræða. Ekki eru í ákvæðinu tæmandi taldar þær forsendur sem til greina koma, en nokkrar eru nefndar í dæmaskyni, svo sem áður greinir. Er og tekið fram í athugasemdum með ákvæði 2. mgr. 12. gr. í frumvarpi til laga nr. 106/2000 að eitt dæmi um verulega breyttar forsendur sé að tækniþróun hafi breytt möguleikum til að minnka neikvæð umhverfisáhrif framkvæmdar. Forsendubreyting getur því hvort sem er leitt til þess að umhverfisáhrif verði minni eða meiri, jákvæðari eða neikvæðari. Aðrar breytingar á forsendum, sem geta komið til greina, eru t.d. aukin þekking, enda getur skortur á grunnþekkingu við mat á umhverfisáhrifum ekki leitt til þeirrar niðurstöðu að frekara mat á umhverfisáhrifum fari ekki fram komi fram vísbendingar um að þess þurfi. Annað væri í andstöðu við grunnhugsunina að baki varúðarreglunni. Eftir sem áður yrði að vera um verulega breytingu að ræða, sbr. 2. mgr. 12. gr. nefndra laga.

Í matsskýrslu framkvæmdaraðila við mat á umhverfisáhrifum uppbyggingar ferðaþjónustu á Hveravöllum á árunum 1995-1997 var fyrirhugaðri framkvæmd lýst, en eins og áður segir var  m.a. gert ráð fyrir allt að 640 m² ferðamannamiðstöð, að hálfu innan friðlýsta svæðisins, ásamt nýjum aðkomuvegi, bílastæði og tjaldsvæði. Í fyrrnefndum úrskurði skipulagsstjóra ríkisins um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar er að finna umfjöllun um nánar tilgreinda þætti og afstöðu skipulagsstjóra til þeirra. Er þar um að ræða vatnstöku og varmanám á jarðhitasvæðinu, öflun kalds neysluvatns, gróðurfar og dýralíf, þörf fyrir uppgræðslu, umhverfisvöktun sem og spá um fjölda ferðamanna og þörf fyrir þjónustu á Hveravöllum. Jafnframt er vikið að umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar uppbyggingar og þau borin saman við óbreytta þjónustu á Hveravöllum en þar kemur fram að framlagðar tillögur geri ráð fyrir talsverðum breytingum frá því sem verið hafi og að aðstaða fyrir ferðamenn muni gjörbreytast. Var niðurstaða skipulagsstjóra sú að fyrirhuguð framkvæmd hefði ekki í för með sér umtalsverð neikvæð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir eða samfélag, að uppfylltum nánar settum skilyrðum.

Í greinargerð kæranda til Skipulagsstofnunar, dags. 25. nóvember 2016, er m.a. greint frá breytingum á framkvæmdaráformum og fjallað um hvort breytingar hafi orðið á staðháttum eða aðstæðum sem haft gætu áhrif á fyrirhugaða framkvæmd. Lagt er mat á það hvort nýjar rannsóknir, breyttir staðhættir, lagaumhverfi eða áhrif vegna framkvæmda muni hafa áhrif á hvern umhverfisþátt umfram það sem mat á umhverfisáhrifum frá árinu 1997 hafi leitt í ljós og ef svo sé í hverju þau áhrif felist. Enn fremur eru tilgreindir þeir þættir í umhverfinu sem helst eru taldir geta orðið fyrir umhverfisáhrifum og tekið fram að þeir séu valdir í samráði við Skipulagsstofnun. Um eftirfarandi umhverfisþætti sé að ræða, jarðhita- og hverasvæði, neysluvatn, gróðurfar og dýralíf, sem og ferðamennska. Eiga þessir þættir sér samsvörun við þá þætti sem fyrra mat á umhverfisáhrifum laut að. Er það mat kæranda að fyrirhuguð framkvæmdaráform muni í heild sinni hafa í för með sér óveruleg áhrif á umhverfið. Áhrif verði á umhverfisþáttinn ferðamennska þar sem breyting muni verða á þeirri aðstöðu sem í boði verði á Hveravöllum en áhrif á aðra umhverfisþætti eru talin óveruleg.

Hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar laut að því að meta hvort og að hvaða leyti endurskoða skyldi matsskýrslu kæranda. Var við þá ákvörðun litið til áhrifa hinna fyrirhuguðu áforma á landslag, ferðaþjónustu og útivist, jarðhita- og hverasvæðið og náttúruvættið Hveravelli, á neysluvatn og fráveitu og gróður og dýralíf, sem og til hvaða áhrifa breytt framkvæmdaráform leiða. Telur stofnunin að kynnt áform séu umfangsmeiri en þau sem áður höfðu sætt mati, bæði hvað varðar mannvirkjagerð og eðli og umfang áformaðrar starfsemi, og að það eitt og sér geti kallað á að umhverfisáhrifin verði metin að nýju. Þurfi að hafa í huga hvernig uppbyggingin samræmist Landsskipulagsstefnu 2015-2026 hvað varði mannvirkjagerð og ferðaþjónustu á miðhálendinu. Lagaumgjörð og stefna stjórnvalda hafi breyst mikið og þróun orðið í verklagi við mat á umhverfisáhrifum. Þá er bent á að forsendur hafi breyst hvað varði fjölda ferðamanna er komi til Hveravalla, en hann sé meiri en áður hafi verið gert ráð fyrir. Varðandi einstaka þætti, þ.e. landslag, ferðaþjónustu og útivist og jarðhita- og hverasvæðið og náttúruvættið Hveravelli, var niðurstaða stofnunarinnar sú að breyttar forsendur kölluðu á að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar yrði endurskoðað hvað þá varðaði. Taldi stofnunin ljóst að þessir umhverfisþættir tengdust náið og myndu valda gagnvirkum og afleiddum áhrifum hver á annan. Þá ríkti óvissa um áhrif vatnstöku og fráveitu miðað við núverandi uppbyggingaráform. Var það því niðurstaða stofnunarinnar að endurskoða skyldi matsskýrslu um uppbyggingu ferðaþjónustu á Hveravöllum í heild sinni.

Óumdeilt er að uppbygging ferðaþjónustu á Hveravöllum hefur áhrif á umhverfið, en deilt er um hvort mat á þeim áhrifum þurfi að fara fram að nýju. Kærandi telur að þrátt fyrir stækkun miðstöðvarinnar sé engin eðlisbreyting á þeim framkvæmdum sem sætt hafi mati á umhverfisáhrifum á árunum 1995-1997. Áformin lúti að samskonar uppbyggingu og áður, um  sömu staðsetningu sé að ræða og starfsemi. Fyrir liggur að í stað allt að 640 m² ferðamannamiðstöðvar er nú áformuð allt að 1.710 m² hálendismiðstöð, sem fyrr að hálfu innan friðlýsta svæðisins en að mestu í hvarfi frá aðalhverasvæðinu. Þá gera bæði framkvæmdaáform ráð fyrir því að nánar tilgreind mannvirki verði fjarlægð, gerður verði nýr aðkomuvegur og útbúin ný tjaldsvæði. Hluti friðlýsta svæðisins verði girtur af og lagðir um það göngustígar og svæði innan girðingarinnar grætt upp. Áður var gert ráð fyrir móttöku með veitingasölu og möguleika á sölu á íslenskum handiðnaði, gistirými fyrir 80 manns í þremur 15 manna svefnskálum og þriggja og fimm manna herbergjum, eldhúsi, hreinlætisaðstöðu, geymslum, aðstöðu fyrir hestamenn og vélsleða á vetrum, þjónustu við tjaldsvæði, húsnæði fyrir 5 starfsmenn og heitri útilaug. Nú er samkvæmt greinargerð kæranda áformuð allt að 1.710 m² bygging með gistingu fyrir um 120 manns í tveggja, þriggja og fjögurra til átta manna herbergjum, öllum með sérbaðherbergjum. Í byggingunni verður m.a. veitingastaður og verslun og gistiaðstaða fyrir 12 starfsmenn. Einnig eru gerðar breytingar frá fyrri áformum varðandi fjölda og fyrirkomulag bílastæða, rútustæða og húsbílastæða og staðsetningu rafstöðvar. Liggur þannig fyrir að nú er gert ráð fyrir miklu mun meira byggingarmagni en áður, um helmings fjölgun gesta og tvöföldun starfsmanna. Er framkvæmdin þannig töluvert breytt frá því sem áður var en ekki er hægt að telja að breytingin sé svo mikil að eðli eða umfangi að þegar af þeirri ástæðu sé um svo verulega breytta forsendu að ræða í skilningi 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 að mat þurfi í heild sinni að fara fram að nýju.

Eins og fyrr greinir voru lög nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum í gildi þegar fram fór mat á umhverfisáhrifum á árunum 1995-1997. Núgildandi lög eru nr. 106/2000 og hefur þeim verið margsinnis breytt frá þeim tíma, m.a. voru viðamiklar breytingar gerðar með lögum nr. 74/2005. Einnig hafa verið gerðar breytingar á lögum um náttúruvernd og eru núgildandi lög nr. 60/2013 um náttúruvernd. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að þeim lögum eru raktar helstu breytingar sem frumvarpið fól í sér frá fyrri lögum nr. 44/1999 sama heitis. Var tekið fram að þau innihéldu ítarlegri markmiðsákvæði og nokkrar meginreglur sem leggja bæri til grundvallar við framkvæmd laganna í heild. Meðal annars væru þar útfærðar nokkrar af helstu meginreglum umhverfisréttar, t.d. varúðarreglan og greiðslureglan. Ákvæði um friðun vistkerfa, vistgerða og tegunda væru ítarlegri en í gildandi lögum. Við setningu nýrra laga var þannig lögð áhersla á að um ítarlegri ákvæði væri að ræða um margt og útfærslu meginreglna umhverfisréttar. Skipulagslög nr. 123/2010 hafa leyst af hólmi skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997. Í skipulagslögum er kveðið á um landsskipulagsstefnu en í henni skal ávallt vera uppfærð stefna um skipulagsmál á miðhálendi Íslands og er henni þannig ætlað að koma í stað svonefnds svæðisskipulags miðhálendisins samkvæmt skipulags- og byggingarlögum. Þá er á meðal markmiða skipulagslaga að tryggja vernd landslags auk þess sem landslag er skilgreint, en sambærilegt markmið og skilgreiningu var ekki að finna í skipulags- og byggingarlögum.

Þrátt fyrir að þannig sé ljóst að ýmsar breytingar hafi orðið á lagaumhverfinu öllu frá því að mat á umhverfisáhrifum fór fram á árunum 1995-1997 verður réttarþróun sú sem átt hefur sér stað ekki talin svo veruleg breyting á forsendum í skilningi 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 að vegna hennar þurfi að endurskoða matsskýrslu vegna uppbyggingar ferðaþjónustu á Hveravöllum í heild sinni. Hins vegar getur komið til álita hvort þróunin hafi verið slík varðandi einhverja þætti sérstaklega að endurskoða þurfi matsskýrsluna vegna þess hluta.

Verður nú fjallað um niðurstöðu Skipulagsstofnunar varðandi hvern og einn þeirra þátta sem umfjöllun hennar tók til, m.a. að teknu tilliti til þess sem áður er rakið.

Landslag

Í hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar er tekið fram að lítil umfjöllun hafi verið í mati á umhverfisáhrifum um áhrif framkvæmdarinnar á landslag og þau sjónrænu áhrif sem uppbyggingin myndi hafa í för með sér. Skírskotar stofnunin til þess að nú sé gert ráð fyrir nær þreföldun á stærð ferðamannamiðstöðvarinnar og kunni áhrif hennar á landslag því að vera önnur en þeirrar framkvæmdar sem til umfjöllunar hafi verið í mati á umhverfisáhrifum á árunum 1995-1997. Aðferðum við mat á áhrifum framkvæmda á landslag hafi fleygt fram frá þeim tíma og lagaumgjörð og stefna stjórnvalda um landslag og landslagsvernd tekið breytingum.

Með lögum nr. 74/2005 var lögum nr. 106/2000 breytt og meðal nýmæla var að Skipulagsstofnun skyldi gefa út leiðbeiningar um mat á umhverfisáhrifum. Var það og gert, en á árinu 2005 voru gefnar út Leiðbeiningar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda og Leiðbeiningar um flokkun umhverfisþátta, viðmið, einkenni og vægi umhverfisáhrifa. Í síðarnefndu leiðbeiningunum eru skilgreindir átta megin umhverfisþættir sem fjalla skal um við mat á umhverfisáhrifum og er einn þeirra landslag. Ljóst er að ekki var fjallað um áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á landslag við mat á umhverfisáhrifum hennar í samræmi við nefndar leiðbeiningar og að verklag hvað það varðar hefur vegna breytinga á löggjöf breyst mikið frá því að mat fór fram, en auk þess er fyrirhuguð framkvæmd töluvert breytt. Verður því fallist á að um verulegar breytingar á forsendum sé að ræða í skilningi 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 og er hafnað kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun um að endurskoða þurfi matsskýrslu hvað þennan þátt varðar. Í þessu sambandi leggur úrskurðarnefndin áherslu á að þótt ásýnd svæðisins muni mögulega breytast til batnaðar þá verða áhrif framkvæmdarinnar önnur en áður var talið, auk þess sem þau áhrif voru ekki metin nema að takmörkuðu leyti í upphafi.

Ferðaþjónusta og útivist

Hvað varðar áhrif á ferðaþjónustu og útivist vísar Skipulagsstofnun til umsagna Ferðamálastofu, Umhverfisstofnunar, Náttúrufræðistofnunar og forsætisráðuneytisins, sem og til athugasemda sem bárust. Er það álit fyrrnefndra aðila að endurskoða þurfi matsskýrslu í heild sinni að teknu tilliti til ýmissa þátta. Forsendur séu gjörbreyttar og fyrirhugaðar framkvæmdir séu til þess fallnar að auka enn frekar álag á viðkvæman gróður og hveramyndanir. Jafnframt þurfi að líta til staðsetningar og þess hvort framkvæmdaráform samræmist landsskipulagsstefnu. Þá er bent á áform ríkisstjórnarinnar um verndun miðhálendisins. Er niðurstaða Skipulagsstofnunar á þá leið að sú mikla fjölgun ferðamanna til landsins sem orðin sé, stefna stjórnvalda og sú reynsla sem byggja megi á varðandi viðhorf ferðamanna og ferðaþjónustuaðila feli í sér breyttar aðstæður sem líta verði á sem verulega breyttar forsendur í skilningi 2. mgr. 12. gr. laga 106/2000. Stofnunin vísar um þá niðurstöðu sína einnig til þeirra breytinga sem orðið hafi á framkvæmdaráformum og í forsendum vegna þessa er tekið fram að samkvæmt framlögðum gögnum framkvæmdaraðila sé miðað við að öll gisting í nýrri þjónustumiðstöð verði hótelgisting og telji stofnunin þau áform ekki í samræmi við ákvæði Landsskipulagsstefnu 2015-2026 um hálendismiðstöðvar.

Í Landsskipulagsstefnu 2015-2026 er gert ráð fyrir níu hálendismiðstöðvum og eru Hveravellir og Kerlingarfjöll þeirra á meðal. Þjónustustarfsemi á fyrst og fremst að felast í rekstri gistingar og tjaldsvæða, auk fræðslu og eftirlits, en einnig getur verið um einhvern verslunar- og veitingarekstur að ræða. Gisting er almennt í gistiskálum, sbr. lög um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, en þau eru nr. 85/2007, og reglugerð nr. 585/2007, auk tjaldsvæða. Einnig er tekið fram að möguleiki sé á að bjóða upp á hótel- og gistiheimilagistingu, sbr. reglugerð nr. 585/2007, enda sé slík gisting aðeins hluti gistiframboðs á viðkomandi stað og falli að öllu leyti að kröfum um óbyggðaupplifun. Reglugerð nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald hefur leyst eldri reglugerð nr. 585/2007 af hólmi, en hótel og gistiskálar eru skilgreind með sambærilegum hætti og áður. Þannig er hótel gististaður þar sem gestamóttaka er aðgengileg allan sólarhringinn, veitingar af einhverju tagi framleiddar á staðnum og skal fullbúin baðaðstaða vera með hverju herbergi, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 1277/2016. Samkvæmt sömu grein er gistiskáli skilgreindur sem gisting í herbergjum eða svefnskálum og falla hér undir farfuglaheimili (hostel). Samkvæmt nefndri 4. gr. getur hver einstök tegund gististaða fallið undir fleiri en einn flokk gististaða.

Svo sem fram hefur komið er áður áformaðri ferðamannamiðstöð lýst svo í úrskurði skipulagsstjóra að m.a. sé gert ráð fyrir mótttöku með veitingasölu og gistirými fyrir 80 manns í þremur 15 manna svefnskálum og þriggja og fimm manna herbergjum. Breytt framkvæmdaráform gera ráð fyrir gistirými fyrir 120 manns í einu húsi í tveggja, þriggja og fjögurra til átta manna herbergjum, sem öllum fylgir sérsnyrting. Á mynd 6 í greinargerð framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar er að finna teikningu sem sýnir frumdrög að þjónustuhúsi og lýsingu á því. Þar kemur fram að í álmu fyrir gistirými verði 20 herbergi fyrir 40-60 manns, þar af 14 venjuleg tveggja manna herbergi, fjögur herbergi með aðgengi fyrir hjólastóla og tvær svítur. Í annarri álmu er að finna gistirými fyrir hópa og því lýst að þar sé um að ræða 10 herbergi, öll með snyrtingu, fyrir samtals 40-80 gesti, þ.e. fjögurra til átta manna herbergi. Í framhaldi af þeirri álmu er m.a. sýndur matsalur með eldhúsi fyrir tjaldsvæði og er ekkert sem bendir til þess að gestum, öðrum en þeim er nýta tjaldsvæðið, verði meinaður aðgangur að þeirri aðstöðu. Verður ekki séð af þessari lýsingu að án frekari rökstuðnings eða rannsóknar hafi verið hægt að draga svo afdráttarlausa ályktun að ekki yrði um að ræða gistingu í gistiskála að neinu leyti og að þar með væri ekki uppfyllt krafa landsskipulagsstefnu um að blönduð gisting verði í boði í hálendismiðstöðvum.

Hvað sem því líður verður þó ekki fram hjá því litið að fjölgun ferðamanna á Íslandi síðustu ár hefur verið mjög mikil og miklum mun meiri en fyrirséð var. Sést þess og stað í fjölda heimsókna til Hveravalla, en í úrskurði skipulagsstjóra frá 1997 var tekið fram að í spá um fjölda sumargesta á Hveravöllum væri gert ráð fyrir að yfir sumartímann (70 daga) gætu gistinætur orðið allt að 8.500 og heildarfjöldi daggesta allt að 23.000. Í greinargerð framkvæmdaraðila kemur fram að árlegur fjöldi gesta á Hveravöllum sé um 35.000 og sé gert ráð fyrir að þeim fjölgi um 5-10% á ári. Ekki liggi fyrir upplýsingar um fjölda gistinátta á svæðinu. Í svörum framkvæmdaraðila við framkomnum umsögnum og athugasemdum kemur  fram að samkvæmt könnun á vegum Ferðamálastofu árin 2011, 2014 og 2016 hafi erlendum ferðamönnum á Hveravöllum fjölgað á fimm árum úr um 30.000 í ríflega 60.000. Tekið er fram að ekki sé óvarlegt að áætla að a.m.k. 80.000 gestir hafi komið til Hveravalla árið 2016 og 13% þeirra gist. Þrátt fyrir að upplýsingar um fjölda ferðamanna séu nokkuð á reiki er að mati úrskurðarnefndarinnar um svo mikla breytingu að ræða að telja verði það verulega breytta forsendu í skilningi 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000, að teknu tilliti til markmiða 1. gr. laganna. Er enda ekki tæmandi talið í nefndu lagaákvæði um hvaða forsendur geti verið að ræða. Með tilliti til þessa verður hafnað ógildingarkröfu kæranda vegna þess þáttar er lýtur að ferðaþjónustu og útivist.

Skipulagsstofnun telur einnig að í nýju mati á umhverfisáhrifum sé tilefni til umfjöllunar um möguleg gagnvirk áhrif og samlegðaráhrif, m.a. með uppbyggingu í Kerlingarfjöllum, en kærandi fær ekki séð um hvers konar samvirk áhrif geti verið að ræða sem hægt sé að leggja mat á. Bendir úrskurðarnefndin í þessu sambandi á að í þessu orðalagi felist fyrst og fremst forsendur stofnunarinnar fyrir því að endurskoða þurfi matsskýrslu hvað ferðaþjónustu og útivist varðar. Er enda ekki gert ráð fyrir því í lögum nr. 106/2000 að í ákvörðun um hvort endurskoða þurfi matsskýrslu verði grunnur lagður að nýju mati heldur verði það gert í matsáætlun sem framkvæmdaraðili getur eftir atvikum kært til úrskurðarnefndarinnar.

Jarðhita- og hverasvæðið, náttúruvættið Hveravellir

Í ákvörðun Skipulagsstofnunar er greint frá því að í greinargerð framkvæmdaraðila komi fram að ekki sé gert ráð fyrir breytingum á framkvæmdaráformum sem haft geti áhrif á jarðhita- og hverasvæðið, miðað við það sem gert hafi verið ráð fyrir í mati á umhverfisáhrifum á árunum 1995-1997. Þó séu uppi hugmyndir um að sækja heitt vatn í borholu á Breiðamel sem sé utan við verndarsvæði hveranna. Gert sé ráð fyrir að lagnir liggi að svæðinu og að vatnið verði nýtt bæði til húshitunar og framleiðslu á rafmagni fyrir svæðið, í stað díselknúinna ljósavéla með tilheyrandi hljóð- og loftmengun.

Skipulagsstofnun bendir í ákvörðun sinni á að hverasvæðið á Hveravöllum sé friðlýst náttúruvætti og að hverahrúður í kringum hverina sé viðkvæmt og njóti sérstakrar verndar samkvæmt náttúruverndarlögum. Vísar stofnunin til þeirra breytinga sem orðið hafi á lögum um náttúruvernd og bendir á að meðal meginreglna sem settar séu þar fram séu varúðarreglan og regla um mat á heildarálagi. Þá tekur Skipulagsstofnun fram að þótt ekki sé talið að miklar breytingar hafi orðið á náttúrufari svæðisins telji stofnunin að sá tími sem liðinn sé frá mati á umhverfisáhrifum gefi tilefni til að áformuð uppbygging ásamt nýjustu upplýsingum um náttúrufar og umhverfisáhrif séu kynnt hagsmunaaðilum að nýju. Einnig er vikið að því að hafa þurfi m.a. í huga þau markmið laga nr. 106/2000 að stuðla að samvinnu þeirra aðila sem hagsmuna eigi að gæta eða láta sig málið varða vegna framkvæmda sem falli undir ákvæði laganna. Vísar Skipulagsstofnun og til þess að breytingar hafi orðið á framkvæmdaráformum og að settar hafi verið fram hugmyndir um breytt fyrirkomulag á öflun gufu og heits vatns. Er það niðurstaða stofnunarinnar að aukið umfang mannvirkja og starfsemi geti haft í för með sér önnur og meiri áhrif vegna heitavatns- og gufuöflunar og ágangs ferðamanna. Telur Skipulagsstofnun að fyrirhuguð áform og þær breytingar sem orðið hafi á löggjöf feli í sér verulegar breytingar á forsendum og kalli á að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar verði endurskoðað hvað þetta varðar.

Að mati úrskurðarnefndarinnar hefur takmarkaða þýðingu í þessu samhengi að skerpt hafi verið á meginreglum umhverfisréttar í nýjum náttúruverndarlögum eða að langur tími hafi liðið frá upphaflegu mati, enda er tekið fram í niðurstöðu Skipulagsstofnunar að ekki sé talið að miklar breytingar hafi orðið á náttúrufari svæðisins. Skal og á það bent að í ákvörðun Skipulagsstofnunar er tekið fram að ekki hafi verið lagðar fram upplýsingar sem skýri að fullu hve mikil þörf fyrir heitt vatn og gufu sé miðað við núverandi uppbyggingaráform samanborið við fyrri áform. Hefði eftir atvikum verið rétt af því tilefni að Skipulagsstofnun leitaði upplýsinga hvað þetta varðaði, enda gátu þær upplýsingar haft þýðingu við mat stofnunarinnar á því hvort endurskoða bæri matsskýrslu. Hins vegar ber til þess að líta að ráð er fyrir því gert að hálendismiðstöðin verði staðsett að hluta til innan friðlýsta svæðisins. Ljóst er einnig að staðsetning byggingarinnar og töluverð stækkun hússins frá því sem áður var gert ráð fyrir geta aukið álag á jarðhitasvæðið. Þá er stóraukinn fjöldi ferðamanna og tilheyrandi umgangur um svæðið til þess fallinn að valda enn auknu álagi á viðkvæmt svæðið. Að teknu tilliti til framangreinds verða ágallar á rökstuðningi Skipulagsstofnunar ekki látnir varða ógildingu niðurstöðu hennar um að endurskoða þurfi matsskýrslu hvað varðar áhrif framkvæmdarinnar á jarðhita- og hverasvæðið sem friðað er sem náttúruvætti.

Gróður og dýralíf

Hvað umhverfisþáttinn gróður og dýralíf varðar þá er það mat Skipulagsstofnunar að svipað eigi þar við og um jarðhita- og hverasvæðið og náttúruvættið Hveravelli, þ.e. að talsverðar breytingar hafi orðið á náttúruverndarlöggjöf og að langt sé liðið frá mati á umhverfisáhrifum. Gefi það tilefni til að áformuð uppbygging ásamt nýjustu upplýsingum um náttúrufar og umhverfisáhrif séu kynnt hagsmunaaðilum að nýju. Álit úrskurðarnefndarinnar er sem áður að þessi atriði hafi takmarkaða þýðingu. Þannig skiptir t.a.m. tímalengdin ein og sér ekki máli heldur hefur löggjafinn ákveðið að skoða þurfi hverju sinni hvort forsendur hafi breyst og það verulega, sbr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Þá voru tilvitnaðar meginreglur náttúruverndarlaga vel þekktar í umhverfisrétti þegar mat fór fram. Rökstuðningi Skipulagsstofnunar er að þessu leyti áfátt.

Líkt og fram hefur komið er þó gert ráð fyrir að stærra svæði fari undir mannvirki en áður var talið. Þá má vegna fjölgunar ferðamanna búast við meiri ágangi á gróður og dýralíf. Þótt gróður breytist hægt á hálendi Íslands er ekki óeðlilegt að farið sé fram á að lagt sé til nýrra mat, ekki síst þar sem ljóst er að landnýting hefur mikil áhrif á gróður og jarðveg á Hveravöllum. Í þessu sambandi er rétt að árétta sérstaklega að þótt framkvæmdaraðili telji stækkun framkvæmdar fara inn á gróðursnauð svæði og bendi á að bæði miðstöðin og bílastæði verði staðsett á mel þá hefur þekking og skilningur á vistfræðilegum ferlum á lítt grónum svæðum aukist mjög á þeim tíma sem liðinn er frá mati á umhverfisáhrifum. Verður að telja að forsendur hafi breyst í verulegum mæli hvað varðar aukna þekkingu, aukið umfang framkvæmda og fjölgun ferðamanna, en á síðarnefndu atriðunum byggði Skipulagsstofnun lokaniðurstöðu sína. Krafa kæranda um ógildingu þessa hluta ákvörðunar stofnunarinnar er því ekki tekin til greina.

Skal og á það bent að í úrskurði skipulagsstjóra kemur fram að smádýralíf hafi ekki verið rannsakað eða dýralífskönnun farið fram á Hveravöllum vegna mats á umhverfisáhrifum. Þá er ljóst að uppgræðsla með innlendum staðartegundum gegndi stóru hlutverki í áætlunum framkvæmdaraðila og í matsskýrslu hans þá og í greinargerð hans nú kemur fram að græða eigi upp 3,5 ha lands. Það er þó ekki að fullu ljóst með hvaða hætti þetta muni verða framkvæmt eða hvernig tilhögun tjaldsvæða verði á meðan á uppgræðslu stendur, t.a.m. hvort um nokkurra ára skeið verði boðið upp á eldri tjaldsvæðin eða tjaldsvæði á ógrónu svæði til bráðabirgða.

Neysluvatn og fráveita

Í umfjöllun Skipulagsstofnunar er tekið fram að samkvæmt greinargerð framkvæmdaraðila sé öflun neysluvatns óbreytt og að borað hafi verið eftir köldu vatni við Hvannavallakvísl árið 2012. Með þeirri borholu sé ekki talin þörf á frekari öflun vatns vegna fyrirhugaðra byggingar- og rekstraráforma á Hveravöllum. Vísar Skipulagsstofnun til umsagnar Ferðamálastofu er telur að forsendur um m.a. nýtingu heits og kalds vatns, úrgangslosun, frárennsli og efnislosun séu gjörbreyttar og kalli á nýtt mat á umhverfisáhrifum. Jafnframt vísar Skipulagsstofnun til umsagnar Umhverfisstofnunar þar sem fram komi að með breyttum áherslum varðandi umfang mannvirkjagerðar og aukin umsvif á Hveravöllum ætti við mat á umhverfisáhrifum að fjalla ítarlega um mögulegar lausnir í fráveitumálum á svæðinu í samræmi við kröfur í reglugerð nr. 798/1999 um fráveitur og skólp. Loks er tekið fram að framkvæmdaraðili bendi á í svörum sínum að umfangsmikil endurnýjun hafi fram árið 2013 á fráveitu svæðisins og að staðhæft sé að sú fráveita muni anna þeirri starfsemi sem félagið áformi.

Er niðurstaða Skipulagsstofnunar sú að það sé vafa undirorpið hvort forsendur mats á umhverfisáhrifum varðandi áhrif á neysluvatn og fráveitu hafi breyst verulega. Varði það bæði umfangsaukningu og eðlisbreytingu áformaðra mannvirkja og þjónustu og hugmyndir um breytt fyrirkomulag á vatnsöflun. Kemst Skipulagsstofnun þannig ekki að því í þessum kafla að uppfyllt séu skilyrði 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 um að forsendur hafi breyst verulega. Allt að einu er það lokaniðurstaða stofnunarinnar að endurskoða skuli matsskýrslu um uppbyggingu á Hveravöllum í heild sinni. Í forsendum lokaniðurstöðu sinnar tiltekur stofnunin þær breytingar á lögum er áður hafa verið raktar, nýja landsskipulagsstefnu, aukið umfang framkvæmdarinnar og breyttar forsendur um fjölda ferðamanna. Einnig að umhverfisþættirnir tengist náið og valdi gagnvirkum og afleiddum áhrifum hver á annan. Skýrir stofnunin það nánar hvað varðar alla þættina utan vatnstöku og fráveitu, en þar færir stofnunin engin frekari rök fram en að um þau áhrif sé uppi óvissa. Skortir verulega á að rökstuðningur þessi sé svo skýr og greinargóður að ljóst sé af hverju meta þurfi áhrif vegna neysluvatns og fráveitu að nýju. Er sú niðurstaða raunar óskýr að efni til, enda bendir Skipulagsstofnun í athugasemdum sínum til úrskurðar­nefndarinnar á að hún taki „ekki efnislega ákvörðun um að það þurfi að endurskoða þennan umhverfisþátt.“ Er það ekki í samræmi við þá lagaskyldu sem hvílir á stofnuninni að taka ákvörðun í samræmi við fyrirmæli 12. gr. laga nr. 106/2000.

Í úrskurði skipulagsstjóra ríkisins kemur fram að kalds neysluvatns verði aflað með borun við Hvannavallakvísl. Svo sem áður kom fram var svo gert árið 2012. Í úrskurðinum kemur enn fremur fram um tilhögun fráveitumála að notast verði við rotþró og siturlögn. Nánari lýsingu á því hvernig fráveitumálum er nú háttað á svæðinu má finna í fyrrnefndum svörum framkvæmdaraðila. Þar er tekið fram að árið 2013 hafi hann hafið umfangsmikla endurnýjun á fráveitu svæðisins í nánu samstarfi við Umhverfisstofnun. Sett hafi verið niður 60.000 lítra rotþró langt fyrir utan friðlýsta svæðið og fráveituvatn frá henni lagt í 800 m² siturbeð. Tilhögun framkvæmdar hvað þessa þætti varðar er því sambærileg við það sem fyrirhugað var við mat á umhverfisáhrifum.

Reglugerð nr. 798/1999 um fráveitur og skólp tók gildi að loknu mati á umhverfisáhrifum, en skv. lið 3.14 í 3. gr. reglugerðarinnar telst það tveggja þrepa hreinsun þegar notuð er rotþró með siturlögn við hreinsun skólps. Í reglugerðinni er m.a. fjallað um við hvaða aðstæður heimilt er að hreinsa skólp með þeim hætti. Þannig er tekið fram í lið 7.1 í 7. gr. að hreinsa skuli skólp með tveggja þrepa hreinsun eða sambærilegri hreinsun áður en því sé veitt í viðtaka, en þó skal hreinsa skólp með ítarlegri hreinsun en tveggja þrepa ef viðtaki er viðkvæmur eða nýtur sérstakrar verndar vegna nytja af ýmsu tagi, lífríkis, jarðmyndana eða útivistar, auk annarra sérstakra vatnsverndunarsvæða, sbr. svo breyttan lið 7.2 í sömu grein. Þá segir m.a. í 13. gr. sömu reglugerðar, lið 13.3, að fráveituvatni einstakra húsa, þ.m.t. íbúðarhúsa lögbýla, frístundahúsa og fjallaskála, sem ekki verði veitt í fráveitur skuli veitt um rotþró og siturleiðslu, samkvæmt ákveðnum leiðbeiningum og fyrirmælum, eða um annan sambærilegan búnað. Verður ekki ráðið að tilkoma nefndrar reglugerðar hafi verið verulega breytt forsenda í skilningi 2. mgr.12. gr. laga nr. 106/2000, en Skipulagsstofnun vék ekki heldur að reglugerðinni í ákvörðun sinni að öðru leyti en því að vísa til umsagnar Umhverfisstofnunar. Í áðurgreindum svörum sínum til Skipulagsstofnunar vísaði framkvæmdaraðili m.a. til þess að teknir hefðu verið úr rotþrónni um 11.000 lítrar í september 2016 og var það mat þjónustuaðilans að ef um mikla umferð yrði að ræða þyrfti að taka úr henni aftur eftir eitt ár, annars annað hvert ár. Verður að telja að ástæða hafi verið til að taka afstöðu til þessa, eftir atvikum með því að bera þessar upplýsingar undir Umhverfisstofnun og kanna nánar að teknu tilliti til þeirra, hvað lá að baki umsögn hennar þess efnis að kanna þyrfti mögulegar lausnir í fráveitumálum. Er vegna þess rétt að benda á að Umhverfisstofnun hafði komið að endurnýjun á fráveitu svæðisins auk þess sem hún hefur umsjón með svæðinu, líkt og fram hefur komið. Var málið þannig ekki rannsakað og upplýst með þeim hætti að unnt væri að fullyrða að óvissa væri um hvort forsendur hefðu breyst hvað þennan þátt varðaði.

Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að undirbúningi, skýrleika og rökstuðningi þess þáttar hinnar kærðu ákvörðunar er lýtur að neysluvatni og fráveitu hafi verið svo ábótavant að ógildingu varði.

——-

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar í heild sinni hafnað, en telja verður hana slíkum annmörkum háða hvað varðar þann þátt hennar er lýtur að neysluvatni og fráveitu að ógildingu varði að þeim hluta. Að öðru leyti stendur hin kærða ákvörðun óröskuð. Loks skal þess getið að þar sem lagaheimild skortir til að ákvarða kærumálskostnað í málum sem rekin eru fyrir úrskurðarnefndinni kemur krafa kæranda þar um ekki til álita.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 26. júní 2017 um að endurskoða skuli matsskýrslu vegna uppbyggingar ferðaþjónustu á Hveravöllum að öðru leyti en því að felldur er úr gildi sá hluti ákvörðunarinnar sem lýtur að áhrifum á neysluvatn og fráveitu.