Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
maí 02
Love0

24 og 140/2018 Hlíðarendi

Með

Árið 2019, miðvikudaginn 17. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundinum í gegnum fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 24/2018, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 21. desember 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Hlíðarenda vegna lóðar A (Hlíðarendi 2).

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. febrúar 2018, er barst nefndinni sama dag, kæra NH eignir ehf., lóðarhafi Hlíðarenda 28-34, og Dalhús ehf., lóðarhafi Hlíðarenda 1-7, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 21. desember 2017 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Hlíðarenda vegna lóðar A, einnig nefnd Hlíðarendi 2. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. desember 2018, er barst nefndinni sama dag, kæra sömu aðilar þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 25. október 2018 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Hlíðarenda vegna lóðar A. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Með hliðsjón af því að sömu aðilar standa að báðum kærumálunum og hinar kærðu ákvarðanir eru samofnar verður síðara kærumálið, sem er nr. 140/2018, sameinað máli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 25. apríl 2018 og 18. mars 2019.

Málavextir: Hinn 23. júní 2004 tók gildi deiliskipulag Hlíðarenda en helsta viðfangsefni þess var að „festa starfsemi Knattspyrnufélagsins Vals í sessi með byggingum og íþróttavöllum ásamt því að gera tillögu að uppbyggingu atvinnu- og íbúðarhúsnæðis á svæðinu.“ Árið 2015 var gerð breyting á deiliskipulaginu sem tók mið af nýju Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Í greinargerð skipulagsins kom fram að lóð A væri atvinnuhúsalóð og í sérstökum skilmálum lóðarinnar var gert ráð fyrir allt að 12.500 m2 byggingu á fjórum hæðum. Á skipulagsuppdrætti var byggingin merkt 4-5 hæða og nýtingarhlutfall lóðarinnar 1,81. Með deiliskipulagsbreytingu 6. júlí 2016 var skilmálatafla Hlíðarenda uppfærð og kom þar fram að heimilað væri að reisa 1-5 hæða byggingu á lóð A.

Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur 8. febrúar 2017 var samþykkt að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi Hlíðarenda. Í tillögunni fólst m.a. breyting á byggingarreit lóðar A og aukning á byggingarmagni lóðarinnar um 5.000 m2. Nýtingarhlutfall hennar færi úr 1,81 í 2,54. Borgarstjórn samþykkti að auglýsa tillöguna til kynningar á fundi sínum 7. mars s.á. Tillagan var auglýst til kynningar frá 20. s.m. til 15. maí 2017 og bárust þrjár athugasemdir á kynningartíma hennar, m.a. frá kærendum. Deiliskipulagstillagan var lögð fram að nýju á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 13. desember s.á. ásamt umsögn skipulagsfulltrúa um athugasemdir og var tillagan samþykkt með þeim breytingum sem lagðar voru til í umsögn hans. Á fundi borgarráðs 21. s.m. var afgreiðsla ráðsins samþykkt og tók skipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 19. janúar 2018. Kærendur skutu ákvörðuninni til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.

Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 6. júní 2018 var samþykkt að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi Hlíðarenda. Breytingin fól í sér að lóð A yrði blönduð íbúða- og atvinnuhúsalóð í stað hreinnar atvinnuhúsalóðar auk þess sem heimild yrði fyrir leikskólastarfsemi á lóðinni með leiksvæði í inngarði. Borgarráð samþykkti erindið á fundi sínum 28. s.m. Tillagan var auglýst til kynningar frá 6. júlí 2018 til 17. ágúst s.á. og bárust athugasemdir á kynningartíma tillögunnar frá kærendum. Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 10. október s.á. var deiliskipulagstillagan lögð fram að nýju ásamt umsögn skipulagsfulltrúa. Meirihluti ráðsins samþykkti tillöguna óbreytta og staðfesti borgarráð afgreiðsluna á fundi sínum 25. s.m. Tók skipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 14. febrúar 2019, en sem fyrr segir kærðu kærendur ákvörðunina til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 6. desember 2018.

Málsrök kærenda: Kærendur byggja á því að þeir hafi verulegra hagsmuna að gæta af hinum kærðu deiliskipulagsbreytingum vegna nálægðar fasteigna þeirra við lóð A. Deiliskipulagsbreytingarnar séu haldnar verulegum annmörkum sem eigi að leiða til ógildingar þeirra.

Fyrri deiliskipulagsbreytingin sé í andstöðu við eðli og markmið deiliskipulags. Deiliskipulag sé skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reit innan sveitarfélags og feli í sér að mörkuð sé stefna fyrir heildstæða einingu, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Heimilað sé í 43. gr. laganna að gera breytingar á gildandi deiliskipulagi. Sá réttur sé þó ekki takmarkalaus. Reykjavíkurborg hafi verið óheimilt að taka út einn byggingarreit deiliskipulags Hlíðarenda og heimila þar aukningu á nýtingarhlutfalli á reitnum úr 1,81 í 2,54, eða um 40%, enda hafi þegar verið mörkuð stefna fyrir hina heildstæðu einingu sem deiliskipulag Hlíðarenda taki til sem byggi ekki á því að nýtingarhlutfall geti verið jafn hátt og nú hafi verið heimilað.

Sérstakar takmarkanir séu á rétti til að gera slíkar breytingar á deiliskipulagi þegar skammt sé liðið frá þeim tíma sem deiliskipulag, sem marki stefnu fyrir hina heildstæðu einingu, hafi tekið gildi. Á árinu 2015 hafi verið gerð veruleg breyting á skipulagi Hlíðarenda í kjölfar þess að nýtt aðalskipulag Reykjavíkur hafi verið samþykkt. Þar hafi fullmótuð stefna fyrir svæðið verið samþykkt í meginatriðum með bindandi hætti. Í þessu samhengi megi vísa til úrskurðar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 24. janúar 2008 í máli nr. 67/2006 þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að óheimilt hefði verið að útbúa deiliskipulag fyrir eina lóð án þess að jafnhliða væri unnið og samþykkt deiliskipulag fyrir svæði sem væri talið mynda „heildstæða einingu í skipulagslegu tilliti.“

Borgarar verði að geta treyst því að ekki sé ráðist í breytingar á skipulagi nema veigamiklar ástæður eða skipulagsrök mæli með því. Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hafi í úrskurðarframkvæmd sinni tekið sérstaklega fram að gjalda verði varhug við því, m.a. með tilliti til fordæmis, að ráðist sé í breytingar á nýlegu deiliskipulagi eftir óskum einstakra lóðarhafa, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 88/2006 frá 2. september 2008. Ljóst sé að skipulagsrök mæli ekki með hinni umdeildu skipulagsbreytingu.

Aukning á nýtingarhlutfalli sem samþykkt var með deiliskipulagsbreytingunni frá árinu 2017 fari gegn c-lið 1. gr. skipulagslaga, enda umfram það sem má með sanngirni ætlast til að verði heimiluð á reitnum miðað við fyrirliggjandi deiliskipulag. Líta verði til þess að lóðin sé staðsett við hliðin á íþróttamannvirki sem dragi að sér fjölda fólks á hverjum degi og að á henni sé gert ráð fyrir hreinni atvinnustarfsemi. Svo mikil aukning á nýtingarhlutfalli geti ekki talist málefnaleg.

Deiliskipulagsbreytingin sé í andstöðu við almenna skilmála deiliskipulags Hlíðarenda frá 2004 með síðari breytingum, sbr. 4. mgr. 37. gr. skipulagslaga og gr. 5.1.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Annars vegar komi fram í almennum skilmálum deiliskipulagsins að byggingarreitir á skipulagsuppdrætti rúmi stærri byggingar en hámarksbyggingarmagn einstakra lóða leyfi. Í tillögu að breytingu á deiliskipulaginu komi á hinn bóginn fram að heimilt sé að fullbyggja reit A. Hins vegar sé fjallað um húsagerðir í gr. 2.4 í greinargerð með deiliskipulagsbreytingunni. Þar sé gert ráð fyrir 3-5 hæða blandaðri byggð íbúðarhúsnæðis og atvinnuhúsnæðis og 3-4 hæða hreinu atvinnuhúsnæði. Þá sé ráðgert að á reit A standi einvörðungu hreint atvinnuhúsnæði. Það standist því ekki að breyta einvörðungu sérákvæðum í skilmálum vegna reitar A á þá leið að þar verði heimilað að byggja fimm hæðir.

Í deiliskipulagi Hlíðarenda frá 2004 með síðari breytingum sé skuggavarp rannsakað með tilliti til hæðar húsa og byggingarmagns á lóðinni. Engin rannsókn hafi farið fram á skuggavarpi vegna fyrirhugaðrar aukningar á byggingarmagni en verið sé að heimila hækkun hússins um heila hæð. Málsmeðferðin sé því í andstöðu við rannsóknarskyldu stjórnsýsluréttarins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Aukning á byggingarmagni á reit A sé réttlæt með vísan til þess að byggingarmagnið sé í samræmi við heimilað byggingarmagn á lóðum G og H. Þeir reitir séu hreinir atvinnuhúsareitir líkt og reitur A. Á lóð G sé heimilað að byggja 3-4 hæða atvinnuhúsnæði auk bílageymslu í kjallara. Gerð sé krafa um eitt bílastæði á hverja 100 m2. Á reit H sé jafnframt heimilað að byggja atvinnuhúsnæði á 3-4 hæðum auk bílageymslu í kjallara. Kærendur telja að ekki sé hægt að bera saman fyrrnefnda reiti. Reitir G og H séu á vesturenda skipulagssvæðisins og á útkanti þess. Ekkert sé byggt vestan megin við reitina eða á reitnum sunnan megin við reitina. Reitur A sé á hinn bóginn umkringdur íbúðahúsnæði og íþróttamannvirkjum sem dragi að sér mikla umferð og margt fólk. Á reitum G og H sé einvörðungu ráðgerð hefðbundin atvinnustarfsemi samkvæmt skilmálum deiliskipulagsins. Slík atvinnustarfsemi sé að jafnaði einvörðungu yfir daginn, ólíkt íbúðahóteli sem trufli fyrirsjáanlega nærliggjandi byggð á mun lengri tíma yfir sólarhringinn. Fram komi í tillögu að breytingu á deiliskipulaginu að gert sé ráð fyrir að byggja megi 4-5 hæðir á reitnum. Einvörðungu sé heimilt að byggja fimm hæða hús á reitum þar sem áformuð sé blönduð byggð með íbúðir á efri hæðum. Þá sé ekki heimilað að byggja fimm hæða hús á reitum G og H og því sé verulega ómálefnalegt að vísa einvörðungu til þeirra lóða til að réttlæta aukið nýtingarhlutfall á reit A.

Breyttur byggingarkroppur muni þekja lóðina á reit A á sama hátt og á lóðum G og H og opið bílastæði breytist í aflokaðan inngarð byggingar líkt og á reitum C, D, E, F G og H. Ekki verði séð af skipulagsuppdrætti hvar hinn svokallaði inngarður eigi að komast fyrir á reitnum. Þá sé ljóst að inngarður muni ekki nýtast á sama hátt og yfirborðsstæði. Nálægð byggingarinnar við íþróttamannvirki kalli á að til staðar sé yfirborðsstæði enda muni önnur lausn fela í sér verulega truflun fyrir nærliggjandi íbúðabyggð.

Í umsögn skipulagsfulltrúa komi fram að aðalmarkmið deiliskipulagsbreytingarinnar sé að loka reitnum með randbyggð, m.a. til að styrkja götumynd við knatthús, auka nýtingarhlutfall og skilgreina hvar heimilað sé að byggja að hluta til á 5. hæð byggingarinnar. Framangreind skýring geti ekki talist málefnalegur grundvöllur fyrir deiliskipulagsbreytingu. Ef ætlunin sé að loka reitnum með randbyggð til að styrkja götumynd við knatthús þurfi að gera slíkt hið sama varðandi lóð B, þar sem um ræði sömu landnotkun og staðsetningu gagnvart íþróttasvæðinu. Með því að heimila hækkun byggingarinnar og aukningu á nýtingarhlutfalli á lóð A sé verið að raska jafnræði lóðarhafa á svæðinu með þeim hætti að ógildingu varði. Þá komi ekkert í veg fyrir að rekstur hótels verði leyfður á reitnum þrátt fyrir mótmæli um það sem fram komi í umsögn skipulagsfulltrúa. Skilmálar séu hvergi nærri bindandi eða afgerandi að þessu leyti.

Grenndaráhrif fyrirhugaðrar nýbyggingar á reit A séu svo neikvæð að fella beri deiliskipulagsbreytinguna úr gildi. Á lóðum C og D sé heimiluð blanda af íbúðarhúsnæði og atvinnuhúsnæði, þ.e. atvinnuhúsnæði á 1. hæð og íbúðir á efri hæðum. Hækkun byggingarinnar á reit A í fimm hæðir muni hafa mikil áhrif á íbúðasvæðið. Bent sé á að á reitum G og H þar sem verði heimilað að reisa hrein atvinnuhúsnæði sé einvörðungu gert ráð fyrir að þau verði á þremur til fjórum hæðum enda íbúðarsvæði heimilað á lóð F sem liggi þar við hliðina á.

Að því er varði síðari deiliskipulagsbreytinguna vísi kærendur til þess að fyrri deiliskipulagsbreytingin, sem hafi aukið heimilað byggingarmagn úr 12.500 m2 í 17.500 m2, hafi verið réttlætt með vísan til þess að um hafi verið að ræða hreina atvinnuhúsalóð líkt og lóðir G og H. Með því að breyta landnotkun á lóð A úr hreinni atvinnuhúsalóð í blandaða íbúða- og atvinnuhúsalóð liggi fyrir að aukning byggingarmagns á lóð A hafi byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum. Þá sé um óhóflega aukningu að ræða sem sé í andstöðu við 1. gr. skipulagslaga. Telja kærendur að sömu röksemdir fyrir því að fella eigi fyrri deiliskipulagsbreytinguna úr gildi eigi við um síðari deiliskipulagsbreytinguna.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess varðandi fyrri deiliskipulagsbreytinguna að heimilt hafi verið að breyta deiliskipulagi fyrir einn reit í deiliskipulagi Hlíðarenda. Ekki sé um að ræða deiliskipulagsgerð fyrir eina lóð eins og kærendur virðast telja.

Samkvæmt skipulagslögum sé vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í skipulagslögum sé ekki gefið til kynna að skipulagsvaldi sveitarfélaganna séu takmarkanir settar og sé skýrt á um það kveðið í 43. gr. að heimilt sé að breyta deiliskipulagi enda sé fylgt tilteknum formreglum um kynningu. Þó hafi það verið viðurkennt að íbúar skipulagssvæðis, sem byggt hafi hús sín eða keypt með gildandi skipulagsforsendur í huga, verði að geta treyst því að ekki verði gerðar breytingar á skipulaginu nema veigamiklar ástæður liggi þar að baki. Eigi þetta sjónarmið einna helst við þar sem um sé að ræða tiltölulega nýtt hverfi sem þegar sé fullbyggt. Ekki sé fallist á að svo sé ástatt um þá breytingu sem til umfjöllunar sé í málinu. Markmið deiliskipulagsbreytingarinnar sé að loka reitnum með randbyggð, styrkja götumynd við knatthús, auka nýtingarhlutfall og skilgreina hvar heimilt sé að byggja fimm hæðir að hluta til.

Það hljóti að teljast málefnalegt að heimila aukið byggingarmagn til samræmis við það sem gerist á lóðum G og H. Við skipulagningu lóðar A hafi verið litið til þess að hún sé hornlóð á gatnamótum Nauthólsvegar og Flugvallavegar og höfð hliðsjón af fyrirhuguðum byggingum hinum megin við sömu gatnamót. Byggingarreitur breytist í randbyggð og byggingarmagn aukist við þá breytingu.

Í deiliskipulagsbreytingunni séu engar breytingar á notkun lóðarinnar. Áfram verði um atvinnuhúsnæði að ræða með verslun eða þjónustu á 1. hæð að Snorrabrautarás auk heimildar fyrir íbúðahóteli sem ætlað sé námsmönnum, ekki síst erlendum skiptinemum, vegna nálægðar við háskólastofnanir. Skilmálar um blöndum atvinnuhúsnæðis og íbúðahótels fyrir námsmenn gildi fyrir lóðir A og B og séu þær því ekki sambærilegar og hreinar atvinnuhúsalóðir G og H.

Bílastæðakrafa sé óbreytt, þ.e. eitt bílastæði á hverja 100 m2 atvinnuhúsnæðis og 0,2 stæði á íbúð ef byggt verði íbúðahótel fyrir námsmenn. Ekki verði heimilaður rekstur hótels á lóðinni.

Ekki sé heldur fallist á að rannsókn málsins hafi verið ófullnægjandi en gerðir hafi verið skuggavarpsuppdrættir sem sýni að áhrif skugga gæti helst á morgnana á jafndægrum. Séu þau áhrif ekki meiri en gangi og gerist í þéttri byggð. Ekki sé ljóst hvað kærendur eigi við með að ekki verði séð hvar hinn svokallaði inngarður eigi að komast fyrir á reitnum, en hann sé sýndur og merktur á uppdrætti og sneiðingum. Þá verði ekki heldur séð hvernig ný aðkoma að stækkaðri bílageymslu um rampa eða götu á milli knatthússins og reitar A hafi neikvæð áhrif á aðrar lóðir Hlíðarendasvæðisins. Önnur aðkoma að stækkuðum bílakjallara gæti einmitt dregið úr umferð við fyrri skilgreinda aðkomu frá Snorrabrautarás á milli lóða A og B.

Rétt sé að lokaður inngarður bjóði ekki upp á aðgengi að bílastæðum á yfirborði. Bílakjallari undir knatthúsi sé hins vegar tvöfaldaður að stærð og megi vænta að hægt verði að nýta hann vegna viðburða í knatthúsi.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti tveggja breytinga á deiliskipulagi Hlíðarenda vegna lóðar A er tóku gildi 19. janúar 2018 og 14. febrúar 2019. Felur fyrri breytingin m.a. í sér aukningu á byggingarmagni á byggingarreit lóðar A um 5.000 m2 sem hefur í för með sér breytingu á nýtingarhlutfalli lóðarinnar úr 1,81 í 2,54. Með síðari deiliskipulagsbreytingunni breyttist landnotkun lóðarinnar úr hreinni atvinnustarfsemi í blandaða byggð íbúða- og atvinnuhúsnæðis auk þess sem heimild var veitt fyrir leikskólastarfsemi. Að öðru leyti var deiliskipulag svæðisins óbreytt frá fyrri skipulagi. Með gildistöku síðari deiliskipulags­breytingarinnar var nýr skipulagsuppdráttur fyrir svæðið staðfestur og féll eldri deiliskipulags­uppdráttur þar með úr gildi. Kæra vegna fyrri deiliskipulagsbreytingarinnar barst úrskurðar­nefndinni innan kærufrests en því kærumáli var ólokið hjá nefndinni er deiliskipulaginu var breytt að nýju og samþykkt svo breytt. Verða málsástæður kærenda vegna fyrri deiliskipulags­breytingarinnar því teknar til efnislegrar skoðunar eftir því sem við á.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna og eru skipulagsyfirvöld ekki bundin við skilmála eldra deiliskipulags við slíka breytingu, enda felur breyting á deiliskipulagi eðli máls samkvæmt í sér breytingu á eldra skipulagi. Þess ber að gæta að breytingin rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. laganna. Við beitingu skipulagsvalds ber að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra og eru sveitarstjórnir enn fremur bundnar af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hafa sveitarstjórnir mat um það hvernig deiliskipulagi og breytingum á þeim skuli háttað.

Hinar kærðu deiliskipulagsbreytingar voru kynntar með almennri auglýsingu í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Að loknum athugasemdafresti voru deiliskipulagstillögurnar afgreiddar í umhverfis- og skipulagsráði þar sem framkomnum athugasemdum var svarað í samræmi við 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga og staðfestar af borgarráði. Tóku þær gildi með birtingu auglýsinga þar um í B-deild Stjórnartíðinda að lokinni lögboðinni yfirferð Skipulagsstofnunar. Á skýringaruppdrætti með fyrri deiliskipulagsbreytingunni er sýnt  skuggavarp vegna aukningar á byggingarmagni. Er því ekki fallist á með kærendum að málið hafi ekki verið rannsakað nægilega með tilliti til skuggavarps. Var þannig farið að lögum við málsmeðferð hinna kærðu skipulagsákvarðana.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030, sem var í gildi þegar hinar kærðu ákvarðanir voru teknar, er lóð A á skipulagssvæðinu á skilgreindu þróunarsvæði þar sem gert er ráð fyrir blandaðri byggð. Fram kemur í aðalskipulaginu að þróunarsvæðið sé 11 ha að stærð og er ætlað undir íbúðir, skrifstofur auk verslunar og þjónustu. Áhersla sé á 3-5 hæða randbyggð og borgargötur. Í ágúst 2017 tók gildi breyting á aðalskipulaginu er fól í sér breytta stefnu um íbúðarbyggð á umræddu skipulagssvæði með fjölgun íbúða úr 500 í 650. Jafnframt er nú kveðið á um að vikmörk um fjölda íbúða geti verið á bilinu -10% til +20% og séu háð samþykki umhverfis- og skipulagsráðs. Í síðari deiliskipulagsbreytingunni kemur fram að leyfilegur fjöldi íbúða á skipulagssvæði Hlíðarenda sé 780 samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Með samþykki umhverfis- og skipulagsráðs hinn 10. október 2018 fyrir umræddri deiliskipulagsbreytingu verður að líta svo á að ráðið hafi samþykkt að fullnýta leyfileg vikmörk aðalskipulags. Þá er ekki að sjá að aðrar breytingar hinna kærðu ákvarðana gangi gegn stefnu aðalskipulags um Hlíðarendasvæðið. Áskilnaði laga um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana er að framangreindu virtu fullnægt, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Með fyrri deiliskipulagsbreytingunni var byggingarmagn atvinnuhúsnæðis á lóð A aukið úr 12.500 m2 í 17.500 m2. Vísað var til þess að tillagan væri til samræmis við lóðir G og H, en þær lóðir eru atvinnuhúsalóðir samkvæmt skipulagi og að aukið byggingarmagn atvinnuhúsnæðis rúmist innan gildandi aðalskipulags. Jafnframt kom fram að húsbygging þeki alla lóðina, líkt og á við um lóðir G og H, og að breytingin muni styrkja götumynd. Með síðari deiliskipulagsbreytingunni var notkun lóðarinnar breytt úr hreinni atvinnuhúsalóð í blandaða íbúða- og atvinnuhúsalóð og fór byggingarmagn atvinnuhúsnæðis úr 17.500 m2 í 9.500 m2. Þótt notkun lóðar A hafi verið breytt með seinni skipulagsbreytingunni verður það ekki talið ómálefnalegt í sjálfu sér. Þá er fjölgun íbúða á Hlíðarendasvæðinu samræmi við stefnu fyrrnefndrar aðalskipulagsbreytingar frá því í ágúst 2017. Með hliðsjón af framangreindu verður talið að efnisleg og lögmæt markmið hafi búið að baki deiliskipulagsbreytingunum.

Líkt og rakið er í málavöxtum var þegar á árinu 2015 gert ráð fyrir 5 hæða byggingu á lóðinni. Fela hinar kærðu deiliskipulagsbreytingar því ekki í sér breytingu á fjölda hæða í húsinu á lóðinni líkt og haldið er fram í kæru. Þó er ljóst að einhver grenndaráhrif fylgja hinu aukna byggingarmagni, svo sem vegna aukinnar umferðar, en þau grenndaráhrif verða þó ekki talin svo veruleg að réttur kærenda sé fyrir borð borinn í skilningi c. liðar 1. gr. skipulagslaga.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs frá 25. október 2018 um breytt deiliskipulag Hlíðarenda hafnað. Að þeirri niðurstöðu fenginni eiga kærendur ekki lengur hagsmuni af því að fá úrskurð um lögmæti hinnar eldri deiliskipulagsbreytingar þar sem hið breytta deiliskipulag héldi allt að einu gildi sínu. Af þeim sökum verður kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs frá 21. desember 2017 um breytingu deiliskipulags Hlíðarenda vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 25. október 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Hlíðarenda vegna lóðar A.

Kröfu um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 21. desember 2017 um að sam­þykkja breytingu á deiliskipulagi Hlíðarenda vegna lóðar A er vísað frá úrskurðarnefndinni.

apr 08
Love0

26/2018 Kársneshöfn

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 4. apríl kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 26/2018, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. október 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kársneshafnar vegna Bakkabrautar 1-23, Nesvarar 1 og Vesturvarar 29, 31 og 33.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. febrúar 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Reginn Atvinnuhúsnæði ehf. þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. október 2017 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kársneshafnar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi hvað varði skilmála og kvaðir á lóðinni Vesturvör 29.

Gögn málsins bárust frá Kópavogsbæ 18. desember 2018.

Málavextir: Deiliskipulagssvæði Kársneshafnar er hluti af þróunarsvæði á vesturhluta Kársness samkvæmt gildandi aðalskipulagi Kópavogs. Hinn 25. október 2016 staðfesti bæjarstjórn afgreiðslu skipulagsnefndar um að kynna deiliskipulagslýsingu fyrir svæðið í samræmi við 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 fyrir íbúum sveitarfélagsins og öðrum hagsmunaaðilum á almennum fundi. Kynningarfundur var haldinn 29. nóvember 2016, m.a fyrir lóðarhafa og rekstraraðila á svæðinu og fyrir íbúa nærliggjandi byggða. Í kjölfar þess samþykkti skipulagsráð 7. febrúar 2017 að hefja mætti vinnu við gerð deiliskipulags á svæðinu, m.a. á skipulagssvæði því sem varðar hina kærðu ákvörðun.

Á fundi skipulagsráðs Kópavogs 15. maí 2017 var lögð fram tillaga skipulags- og byggingardeildar að breyttu deiliskipulagi Kársneshafnar vegna svæðis sem næði til Bakkabrautar 1 til 23, Nesvarar 1 og Vesturvarar 29 og 31. Í tillögunni fólst að koma fyrir 129 nýjum íbúðum á svæðinu, endurnýja hluta eldra athafnahúsnæðis og reisa nýtt hús fyrir verslun og þjónustu. Þá var gert ráð fyrir því að núverandi athafnahúsnæði við Bakkabraut 9 yrði rifið. Áætlað heildarbyggingarmagn svæðisins eftir breytingu yrði um 25.000 m2 þar af um 11.000 m2 undir verslun, þjónustu og athafnahúsnæði. Með tillögunni var lögð fram skipulagslýsing Kársnes-Þróunarsvæðis ásamt umhverfisskýrslu og minnisblaði frá verkfræði­stofunni Mannviti.

Skipulagsráð samþykkt með stoð í 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga að kynna tillöguna og var sú afgreiðslu staðfest í bæjarstjórn 23. maí 2017. Tillagan var m.a. auglýst í Lögbirtingarblaðinu og Fréttablaðinu um miðjan júlí 2017 ásamt því að bréf var sent til umsagnaraðila og bréfi dreift til lóðarhafa við Bryggjuvör og Bakkabraut, en jafnframt til lóðarhafa Hafnarbrautar 25 og 27 og Vesturvarar 29-36. Frestur til að koma á framfæri athugasemdum var til og með 30. ágúst 2017. Allnokkrar athugasemdir bárust á kynningartíma, þ.á m. frá kæranda, og var þeim svarað í umsögn skipulags- og byggingardeildar, dags. 12. október 2017. Á fundi skipulagsráðs 16. s.m. var umsögn skipulags- og byggingardeildar vegna athugasemda sem bárust á kynningartíma lögð fram ásamt samþykktri framlagðri tillögu með áorðnum breytingum, dags. 16. október 2017, þar sem komið hafði verið til móts við hluta athugasemda, m.a. frá kæranda. Skipulagsráð samþykkti framlagða deiliskipulagstillögu svo breytta og umsögn skipulags- og byggingardeildar með svörum við framkomnum athugasemdum. Bæjarstjórn staðfesti afgreiðslu skipulagsráðs hinn 24. október 2017 og tók skipulagstillagan gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 22. janúar 2018.

Málsrök kæranda: Kærandi telur verulega annmarka vera á meðferð deili­skipulagsbreytingarinnar bæði hvað varði form og efni. Í 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 komi fram að áður en tillaga að deiliskipulagi sé tekin til afgreiðslu í sveitarstjórn skuli tillagan, forsendur hennar og umhverfismat kynnt íbúum sveitarfélagsins og öðrum hagsmunaaðilum á almennum fundi eða á annan fullnægjandi hátt. Breytingartillagan hafi falið í sér verulegar breytingar á lóðamörkum, fyrirkomulagi bílastæða og setningu kvaðar um notkun og hagnýtingu eignar kæranda við Vesturvör 29. Því hefðu verið ríkar ástæður til að hafa samráð við lóðarhafa áður en tillagan væri samþykkt til auglýsingar. Endanleg breytingartillaga hafi ekki verið kynnt, líkt og gerð sé krafa um í 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga, og hafi kæranda þar af leiðandi ekki verið gert kleift að gæta hagsmuna sinna. Í umsögn skipulags- og byggingardeildar, dags. 12. október 2017, vegna innkominna athugasemda við deiliskipulagsbreytinguna komi fram að lýsing hafi verið auglýst í samræmi við 3. mgr. 40. gr. skipulagslaga. Bent sé á að umrædd lýsing, Kársnes- Þróunarsvæðið, dags. 14. október 2016, hafi fjallað með almennum hætti um helstu markmið fyrir þróunarsvæðið í heild sem hið kærða deiliskipulag sé hluti af. Því hefði jafnframt átt að kynna tillögu að deiliskipulagi reitsins Kársneshöfn, Bakkabraut 1-23, Nesvör 1 og Vesturvör 29, 31 og 33 á vinnslustigi skv. 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga.

Kærandi hafi gert athugasemdir í sex liðum við auglýsta deiliskipulagstillögu með bréfi, dags. 30. ágúst 2017. Í umsögn skipulags- og byggingardeildar, dags. 12. október s.á., hafi verið farið yfir athugasemdirnar og lagt til að fallið yrði frá minnkun lóðarinnar Vesturvarar 29 með makaskiptum á lóðum og að lóðamörkum milli Bakkabrautar 9-23 og Vesturvarar 29 yrði breytt á þann hátt að lóð Vesturvarar myndi stækka um 100 m2 og lóðamörk Bakkabrautar 9-23 færast. Þá hafi átt að breyta aðkomu og staðsetningu bílastæða á framangreindum lóðum og fjölga stæðum fyrir bíla í bílageymslu Bakkabrautar 9-23, sem myndi stækka að umfangi.

Deiliskipulagið sem auglýst hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda og tekið gildi 22. janúar 2018 hafi ekki verið í samræmi við afgreiðslu bæjarstjórnar á skipulaginu þar sem settir hafi verið skilmálar um 1,8 m háan vegg á syðri lóðarmörkum Vesturvarar 29. Að mati kæranda feli þetta í sér alvarlegan annmarka á málsmeðferð, sem varði ógildingu, þar sem umræddir skilmálar hafi ekki fengið efnislega meðferð hjá skipulagsnefnd og bæjarstjórn samkvæmt skipulagslögum. Þá sé þessi málsmeðferð ekki í samræmi við 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga þar sem fram komi að ákveði sveitarstjórn að breyta auglýstri tillögu í grundvallaratriðum skuli hin breytta tillaga auglýst á nýjan leik skv. 1. mgr. Viðbættir skilmálar um vegg á lóðamörkum breyti verulega nýtingarmöguleikum og verðmæti lóðarinnar við Vesturvör 29 og hafi því veruleg áhrif á hagsmuni kæranda. Núverandi aðkoma muni breytast og koma í veg fyrir nýtingu rampa og aðkomu stærri flutningabifreiða að vörumóttökudyrum, sem sé forsenda fyrir núverandi notkun Vesturvarar 29 og fyrirhugaðri notkun til næstu ára samkvæmt leigusamningi.

Að lokum gerir kærandi athugasemd við kvöð um göngu- og hjólastíg innan lóðar Vesturvarar 29 að norðanverðu á milli bílastæða og aðalinngangs byggingar. Slík kvöð sé bæði íþyngjandi fyrir lóðarhafa, skapi hættu fyrir gesti hússins sem þveri hjólreiðastíg, auk þess sem leiðin sé óheppileg fyrir hjólandi vegfarendur. Engin rök hafi verið færð fyrir þessari kvöð um legu stíganna við afgreiðslu deiliskipulagsins. Bendir kærandi á að á bæjarlandi norðan Vesturvarar sé nægilegt rými fyrir göngu- og hjólastíg og mun hentugra að beina hjólandi umferð þangað heldur en upp að aðalinngangi Vesturvarar 29. Þá hafi sveitarfélagið ekki heldur svarað efnislegum athugasemdum lóðarhafa varðandi þessa kvöð.

Málsrök Kópavogsbæjar: Sveitarfélagið bendir á að hin kærða deiliskipulagsbreyting sé í fullu samræmi við gildandi aðalskipulag. Í Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2024 sé umrætt skipulagssvæði skilgreint sem þróunarsvæði (ÞR-1) Kársnes vesturhluti og hafnarsvæði. Samkvæmt aðalskipulaginu sé á svæðinu gert ráð fyrir þéttri og vistvænni byggð með blandaðri landnotkun athafnasvæðis og íbúðarsvæðis. Þá sé gert ráð fyrir því að hafskipahöfn á svæðinu verði aflögð og í stað hennar komi útivistarhöfn eða geðprýðishöfn, þar sem gert sé ráð fyrir íbúðum, verslunum og þjónustu.

Því sé hafnað að ekki hafi verið haft samráð við hagsmunaaðila við meðferð deiliskipulags­breytingarinnar. Leitað hafi verið eftir umsögnum frá umsagnaraðilum, breytingin verið auglýst og öllum þeim sem töldu sig eiga hagsmuna að gæta hafi verið gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Að auki hafi meginforsendur deiliskipulagsbreytingarinnar legið fyrir í gildandi aðalskipulagi. Við meðferð málsins hafi sérstaklega verið tekið tillit til athugasemda kæranda og m.a. gerðar ívilnandi breytingar á tillögunni í samráði við hann og með hagsmuni hans að leiðarljósi.

Þær breytingar sem gerðar hafi verið eftir kynningu tillögunnar hafi verið smávægilegar og fyrst og fremst falist í breytingum á lóð nr. 29 við Vesturvör, sem líkt og áður hafi komið fram voru gerðar í samráði við kæranda. Því hafi ekki þurft að auglýsa deiliskipulagstillöguna að nýju að kynningartíma loknum í samræmi við 1. mgr. 32. gr. skipulagslaga. Í auglýstri tillögu hafi verið gert ráð fyrir breytingum á mörkum lóðarinnar Vesturvarar 29, en fallið hafi verið frá þeirri breytingu að beiðni kæranda og lóðin stækkuð um 112 m2 við suðvesturhorn hennar. Þá hafi breytingin einnig haft í för með sér smávægilegar breytingar á opnu svæði austanmegin við Vesturvör 29. Stoðveggur sem kærandi sé ósáttur við standi utan við lóðarmörk Vesturvarar 29 og sé nauðsynlegur vegna hæðarmunur milli aðliggjandi lóða. Líti Kópavogsbær því svo á að um hafi verið að ræða óverulegar breytingar á kynntri skipulagstillögu þar sem komið hafi verið til móts við hluta framkominna athugasemda.

Að lokum bendi sveitarfélagið á að bæjarstjórn Kópavogs fari með skipulagsvaldið innan marka sveitarfélagsins, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga, og hafi talsvert svigrúm við að þróa byggð og umhverfi. Lóðarhafar geti ekki gert ráð fyrir umráða- eða afnotarétti á öðru svæði en því sem sé innan marka þeirrar lóðar sem þeim hafi verið úthlutað og verði því að þola að gerðar séu breytingar á svæði sem ekki tilheyri þeirra lóð. Þetta eigi sérstaklega við á skilgreindum þróunarsvæðum. Athugasemdir kæranda virðist í megindráttum snúa að því að hin kærða deiliskipulagsbreyting muni hafa það í för með sér að leigjendur Vesturvarar 29 muni ekki geta nýtt sér svæði sem sé utan lóðar þeirra, líkt og þeir hafi gert hingað til.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 19. febrúar 2019 að viðstöddum fulltrúum bæjaryfirvalda.

Niðurstaða: Með hinni kærðu ákvörðun samþykkti bæjarstjórn Kópavogs breytingu á deiliskipulagi Kársneshafnar vegna svæðis er nær til Bakkabrautar 1-23, Nesvarar 1 og Vesturvarar 29, 31 og 33.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga, en þess ber þó að gæta að breytingin rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. áðurnefndra laga, og að stefnt sé að lögmætum markmiðum með breytingunni.

Að undangenginni kynningu á lýsingu fyrirhugaðrar deiliskipulagsbreytingar fyrir vesturhluta Kársness var tillaga að breytingunni kynnt með almennri auglýsingu í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Auk þess var nágrönnum, m.a. kæranda, sent dreifibréf þar sem vakin var athygli á því að samþykkt hefði verið að auglýsa breytt deiliskipulag fyrir umrætt svæði og umsagnaraðilum tilkynnt um fyrirhugaða breytingu. Deiliskipulagstillagan var afgreidd og framkomnum athugasemdum svarað af skipulags- og byggingardeild og komið til móts við hluta þeirra, m.a. hluta af athugasemdum frá kæranda. Sú afgreiðsla var samþykkt af skipulagsráði 16. október 2017 og í bæjarstjórn Kópavogs 24. október s.á. Á árituðum uppdrætti dagsettum sama dag er gert ráð fyrir stoðvegg á lóðamörkum og verður því ekki annað séð en að á þeim tíma hafi verið gert ráð fyrir veggnum í deiliskipulagstillögunni. Deiliskipu­lagsbreytingin tók gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 22. janúar 2018.

Í 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga er gerð krafa um að áður en tillaga að deiliskipulagi sé tekin til afgreiðslu í sveitarstjórn sé tillagan, forsendur hennar og umhverfismat kynnt íbúum sveitar­félagsins og öðrum hagsmunaaðilum á almennum fundi eða á annan fullnægjandi hátt. Sveitarstjórn er hins vegar heimilt að falla frá slíkri kynningu ef allar meginforsendur liggja fyrir í aðalskipulagi.

Hið kærða deiliskipulag er á skilgreindu þróunarsvæði, ÞR-1, samkvæmt gildandi aðal­skipulagi. Fram kemur í aðalskipulaginu að á þróunarsvæðum sé gert ráð fyrir því að hægt verði að endurskoða landnotkun og landnýtingu. Áætlun um þróunarsvæði geti falið í sér breytta notkun húsnæðis, stækkun þess eða byggingu nýs húsnæðis. Á umræddu þróunarsvæði er í aðalskipulaginu gert ráð fyrir þéttri og vistvænni byggð með blandaðri landnotkun þar sem gert sé ráð fyrir athafnasvæði og íbúðarsvæði. Þéttingu byggðar skuli ekki einungis náð með nýbyggingum heldur einnig með viðbyggingum og endurnýjun á húsnæði. Með endurnýtingu á núverandi húsnæði og blandaðri landnotkun er ætlunin að skapa fjölbreyttan og lifandi bæjarhluta. Af framangreindu verður að telja að allar meginforsendur skipulags­tillögunnar hafi legið fyrir í aðalskipulagi og því hafi sveitarfélaginu ekki verið skylt að kynna íbúum sveitarfélagsins og öðrum hagsmunaaðilum hana sérstaklega skv. 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga skal auglýsa deiliskipulagstillögu til kynningar að nýju í samræmi við 1. mgr. sama ákvæðis ef sveitarstjórn ákveður að breyta tillögunni í grundvallaratriðum. Verður að ætla að þau sjónarmið búi að baki ákvæðinu að íbúar og hagsmunaaðilar eigi þess kost að koma að athugasemdum við hina breyttu tillögu séu breytingarnar eða áhrif þeirra verulegar. Þær breytingar sem gerðar voru á auglýstri deiliskipulagstillögu eftir kynningu hennar fólust m.a. í því að fallið var frá því að breyta lóðamörkum og minnka lóð Vesturvarar 29, en það kallaði á breytta aðkomu að fyrirhuguðum íbúðum við Bakkabraut 17-19 og fjölgun bílastæða í kjallara Bakkabrautar 9-23. Þá var lóð Vesturvarar 29 stækkuð um 100 m2 til suðvesturs og gert ráð fyrir stoðvegg við lóðamörk Bakkabrautar 9-23 og Vesturvarar 29 vegna innkeyrslu í bílakjallara. Verða þessar breytingar ekki taldar fela í sér að hinni auglýstu skipulagstillögu hafi verið breytt í grundvallaratriðum frá kynningu hennar í skilningi 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga.

Að öllu framangreindu virtu var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar lögum samkvæmt.

Kærandi hefur vísað til þess að fyrrgreindur stoðveggur við lóðarmörk Vesturvarar 29 þrengi aðkomu að fasteigninni og valdi röskun á hagsmunum hans. Til þess ber að líta að kærandi hefur ekki heimild til nýtingar lands sem er utan hans lóðar og kann að hafa verið nýtt áður til aðkeyrslu stórra bíla að fasteigninni. Umræddur stoðveggur er hluti mannvirkja á lóð Bakkabrautar 9-23 og verður ekki séð að hann raski hagsmunum kæranda með þeim hætti að áhrif hafi á gildi hinnar kærðu ákvörðunar.

Í 20. tölul. 2. gr. skipulagslaga kemur m.a. fram að skipulagskvaðir feli í sér kvaðir sem lagðar séu á einstakar lóðir eða landsvæði í deiliskipulagi. Samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi er kvöð vegna hjóla- og göngustígs á norðurhluta lóðar Vesturvarar 29 sem kærandi hefur andmælt. Á það skal bent að deiliskipulag getur hvorki hróflað við né ráðstafað beinum eða óbeinum eignarréttindum nema að undangengnum samningi eða eftir atvikum eignarnámi, verði talin skilyrði til þess. Náist ekki samningar eða verði skilyrði eignarnáms ekki talin vera fyrir hendi getur það leitt til þess að skipulagskvöð í skipulagi verði ekki virk. Þá er þess að geta að í 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga kemur fram að leiði skipulag eða breyting á skipulagi til þess að verðmæti fasteignar skerðist verulega, umfram það sem við eigi um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, á sá sem getur sýnt fram á tjón af þeim sökum rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir annmarkar á hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sem varðað geta ógildingu hennar. Verður því ógildingarkröfu kæranda hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. október 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kársneshafnar vegna Bakkabrautar 1-23, Nesvarar 1 og Vesturvarar 29, 31 og 33.

apr 08
Love0

33/2018 Reyðarfjörður

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 28. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður og Ásgeir Magnússon dómstjóri. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundi nefndarinnar í gegnum fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 33/2018, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Austurlands frá 7. febrúar 2018 um að samþykkja útgáfu starfsleyfis til handa Íslenska gámafélaginu ehf. fyrir jarðgerð á allt að 600 tonnum á ári af lífrænum eldhúsúrgangi frá heimilum og fyrirtækjum á starfsstöð félagsins að Hjallanesi 10-14, Reyðarfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. febrúar 2018, er barst nefndinni 28. s.m., kærir eigandi, Árgötu 1, Reyðarfirði, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Austurlands frá 7. febrúar 2018 að samþykkja útgáfu starfsleyfis til handa Íslenska gámafélaginu ehf. fyrir jarðgerð á allt að 600 tonnum á ári af lífrænum eldhúsúrgangi frá heimilum og fyrirtækjum á starfsstöð félagsins að Hjallanesi 10-14, Reyðarfirði. Verður að skilja kæruna svo að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Einnig gerir kærandi athugasemd við að ekki hafi verið gerð krafa um mat á umhverfisáhrifum af hálfu Skipulagsstofnunar.

Gögn málsins bárust frá Heilbrigðiseftirliti Austurlands 28. maí 2018 og í mars 2019.

Málavextir: Hinn 11. september 2017 tilkynnti Íslenska gámafélagið ehf. Skipulagsstofnun um fyrirhugaða jarðgerð í samræmi við 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 11.15 í 1. viðauka. Í niðurstöðu stofnunarinnar, dags. 16. nóvember s.á., kom fram að hún liti svo á að framkvæmdin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum en stofnunin tók jafnframt fram í niðurstöðu sinni að hún teldi helstu neikvæðu áhrif jarðgerðarinnar vera hljóð-, lyktar-, og sjónmengun, sem og örverumengun í tengslum við vinnuferlið. Mótvægisaðgerðir sem stefnt væri að ættu hins vegar að draga úr neikvæðum áhrifum og þar sem jarðgerðin væri á skilgreindu iðnaðarsvæði með svipaða starfsemi ætti hún að falla að umhverfinu hvað varðaði hljóð- og sjónmengun.

Í kjölfarið sótti félagið um starfsleyfi til að jarðgera á tilgreindri starfsstöð sinni á Reyðarfirði allt að 600 tonn á ári af lífrænum heimilisúrgangi og samskonar úrgangi frá fyrirtækjum af svæðinu í kring. Drög að starfsleyfi voru auglýst til kynningar í staðarblaðinu Dagskránni á Austurlandi 12. október 2017. Athugasemdafrestur var til og með 7. nóvember s.á. og skilaði kærandi inn athugasemdum innan þess frests, sem var svarað 16. desember s.á. Athugasemdir hans lutu m.a. að skorti á kynningu, hættu á lyktarmengun og óþægindum vegna nálægðar starfseminnar við tjaldsvæði og íbúðarbyggð, sem og að því að svæðið væri eingöngu ætlað fyrir iðnað. Þá bar málið á góma á íbúafundi sem haldinn var á Reyðarfirði 26. október 2017.

Hinn 30. nóvember 2017 fór Heilbrigðiseftirlit Austurlands í eftirlitsferð á umrætt athafnasvæði Íslenska gámafélagsins. Í eftirlitsferðinni kom m.a. fram að leyfishafi hefði áform um að leiða loft frá jarðgerðarmúgnum í gegnum timburkurl og úða með lyktareyði yfir múginn þegar verið væri að snúa honum. Í kjölfar eftirlitsferðarinnar gerði heilbrigðiseftirlitið kröfur um úrbætur og tók fram að starfsleyfi yrði gefið út þegar svæðið væri tilbúið og fyrirtækið kallaði til lokaúttektar. Starfsleyfið myndi þá vera tilbúið til afhendingar og yrði það formlega gefið út ef uppsetning og frágangur yrði í samræmi við kynnt áform. Á fundi heilbrigðisnefndar Austurlands 13. desember 2017 var bókað að nefndin samþykkti útgáfu starfsleyfisins þegar tilsettum skilyrðum um hreinsun svæðisins, vélbúnað o.þ.h. hefði verið mætt og starfsmenn heilbrigðiseftirlitsins staðfest það með úttekt. Með úttekt 23. janúar 2018 staðfesti heilbrigðiseftirlitið að búið væri að mæta þeim kröfum sem það hefði gert 30. nóvember 2017. Starfsleyfið var gefið út síðar sama dag með gildistíma til 23. janúar 2022. Heilbrigðisnefnd Austurlands staðfesti útgáfu starfsleyfisins á fundi sínum 7. febrúar 2018.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að í starfsleyfinu hafi verið tekið fram að hægt yrði að krefjast þess af leyfishafa að notast yrði við efni og verklag til að draga úr lyktarmengun. Þess hafi hins vegar ekki verið krafist í starfsleyfinu að notuð yrði besta fáanleg tækni við meðhöndlun úrgangs, líkt og krafa sé gerð um í reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs. Starfsemin standi í um 500 m fjarlægð frá næstu íbúðarbyggð og í 200 m fjarlægð frá tjald- og útisvistarsvæði Reyðarfjarðar og hefði í ljósi athugasemda á íbúafundi og innsendra athugasemda átt að krefjast bestu fáanlegu tækni skilyrðislaust í starfsleyfinu.

Ferill útgáfu starfsleyfisins hafi verið ámælisverður og fullnægjandi úttekt hafi ekki átt sér stað. Í fundargerð heilbrigðisnefndar Austurlands frá 7. febrúar 2018 hafi komið fram að starfsleyfið hafi verið gefið út 23. janúar 2018. Starfsleyfið hafi verið samþykkt með fyrirvara um útgáfu þegar öllum skilyrðum hefði verið framfylgt og starfsemin hefði verið tekin út af heilbrigðiseftirlitinu. Þegar starfsleyfið hafi verið gefið út hafi ekki verið búið að tengja vélbúnaðinn við rafmagn og starfsemin því ekki verið tilbúin samkvæmt skilyrðum leyfisins. Því hefði ekki getað átt sér stað fullnægjandi úttekt í samræmi við afgreiðslu og samþykkt heilbrigðisnefndar.

Kærandi gerir athugasemd við að Skipulagsstofnun hafi ekki gert kröfu um mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar í ljósi þess hve nálægt byggð hún standi. Leyfishafi hafi leyfi til að vinna með allt að 600 tonn af úrgangi og hafi tekið fram í starfsleyfisumsókn sinni að mögulega gæti bæst við jarðgerð frá fleiri stöðum þegar fram í sækti, s.s. frá Hornafirði. Í rökstuðningi Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin sé ekki háð mati á umhverfisáhrifum komi fram að ekki sé talin ástæða til að krefjast slíks mats, m.a. af því að starfsemin sé í meira en 500 m fjarlægð frá íbúðabyggð. Hins vegar sé hvergi getið nálægðar við tjald- og útivistarsvæði sem íbúar og gestir sæki í auknum mæli ár hvert.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Austurlands: Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er bent á að í reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs sé besta fáanlega tækni við meðhöndlun úrgangs skilgreind og í 11. gr. reglugerðarinnar sé gerð krafa um að bestu fáanlegu tækni sé beitt. Hins vegar sé ekki kveðið á um það í reglugerðinni að í starfsleyfi skuli sérstaklega tekið fram að beita skuli bestu fáanlegu tækni við meðhöndlun úrgangs. Í starfsleyfisskilyrðum með hinu kærða starfsleyfi séu talin upp þau lög og reglugerðir sem um starfsemina gildi, þ.m.t. fyrrnefnd reglugerð um meðhöndlun úrgangs. Í almennum starfsleyfisskilyrðum fyrir mengandi starfsemi sem fylgi starfsleyfinu sé síðan gerð krafa um bestu fáanlegu tækni í gr. í 1.4. Því leiki ekki vafi á því að starfsleyfishafi hafi verið upplýstur um að honum bæri að beita bestu fáanlegu tækni við starfsemina ásamt því að í starfsleyfisskilyrðum hafi verið gerðar ítarlegar kröfur um vinnulag, mengunarvarnir og innra eftirlit á athafnasvæðinu.

Því sé mótmælt að ferill starfsleyfisins hafi að einhverju leyti verið ámælisverður og að starfsleyfið hafi verið gefið út áður en fullnægjandi úttekt hafi farið fram. Heilbrigðiseftirlitið hafi farið þrisvar sinnum í úttekt á athafnasvæðið áður en starfsleyfið hafi verið gefið út og það hafi ekki verið gert fyrr en úrbótum hafi verið lokið og heilbrigðiseftirlitið staðfest það með úttekt.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafa var boðið að koma á framfæri athugasemdum vegna kærunnar en hefur ekki látið málið til sín taka.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar heilbrigðisnefndar Austurlands frá 7. febrúar 2018 að samþykkja útgáfu starfsleyfis fyrir jarðgerð á 600 tonnum af lífrænum eldhúsúrgangi frá heimilum og fyrirtækjum á starfsstöð leyfishafa að Hjallanesi 10-14, Reyðarfirði.

Kærandi gerir í málinu aukinheldur athugasemd við þá ákvörðun Skipulagsstofnunar, dags. 16. nóvember 2017, að láta ekki fara fram mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar. Hann kærir þó hvorki þá ákvörðun né gerir kröfur í því sambandi. Þá er af gögnum málsins ljóst að kærandi vissi um þá ákvörðun í síðasta lagi þegar honum bárust svör heilbrigðisnefndar, dags. 16. desember 2017, við athugasemdum hans við drög að hinu kærða starfsleyfi, en í svörunum var vísað til nefndrar ákvörðunar. Gat hann þá þegar kynnt sér efni matsskylduákvörðunarinnar en í henni er leiðbeint um kæruleið og kærufrest. Var því mánaðarkærufrestur liðinn þegar kæra barst í málinu 28. febrúar 2018, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Að teknu tilliti til framangreinds eru ekki efni til að fjalla frekar um nefnda ákvörðun.

Fram kemur í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á, nema í tilteknum undantekningartilvikum sem þar eru greind. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum, þar sem áskilið er að kærandi eigi beina einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Kærandi er búsettur í um 1,1 km fjarlægð frá svæðinu þar sem hin kærða starfsemi er fyrirhuguð og er ekki hægt að útiloka að hann geti orðið var við mengun, þ.m.t. lyktarmengun, vegna starfseminnar. Á kærandi því að mati nefndarinnar þá lögvörðu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun sem krafist er samkvæmt greindu lagaákvæði.

Lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir hafa það að markmiði að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi ásamt því að koma í veg fyrir eða að draga úr losun og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið, sbr. 1. gr. laganna. Þegar hin kærða ákvörðun var tekin kom fram í 6. gr. laganna að allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I-V, ætti að hafa gilt starfsleyfi. Heilbrigðisnefndir gáfu út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem talinn var upp í viðauka IV í lögunum, þ. á m. vegna endurnýtingar úrgangs sem fellur þar undir, sbr. 1. mgr. 7. gr. laganna.

Í 3. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 er kveðið á um hvernig skuli staðið að undirbúningi og auglýsingu útgáfu starfsleyfis skv. 1. mgr. Vinna á tillögur, auglýsa opinberlega hvers efnis þær eru og hvar megi nálgast þær. Er og tekið fram að heimilt sé að gera skriflegar athugasemdir við tillögu heilbrigðisnefndar innan fjögurra vikna frá auglýsingu. Nánar er fjallað um þessi atriði í 2. mgr. 24. gr. í reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, sem gilti á þeim tíma er hið kærða starfsleyfi var gefið út. Er þar kveðið á um skyldu útgefanda starfsleyfis til að auglýsa á tryggan hátt, s.s. í dagblaði eða staðarblaði ef við á, að starfsleyfistillagan sé komin fram, hvers efnis hún sé og hvar hún liggi frammi. Tilgreina skal frest til að gera skriflegar athugasemdir við tillöguna og skal hann vera fjórar vikur frá auglýsingu vegna starfsleyfa fyrir annan atvinnurekstur en þann sem tilgreindur er í fylgiskjali I og I. viðauka. Í 1. mgr. nefnds reglugerðarákvæðis er jafnframt tekið fram að tryggja skuli að almenningur eigi greiðan aðgang að starfsleyfisumsóknum og skal umsókn vera aðgengileg hjá viðkomandi sveitarstjórn ásamt starfsleyfistillögu.

Drög að hinu kærða starfsleyfi voru auglýst í staðarblaði svæðisins, Dagskránni á Austurlandi, 12. október 2017 með athugasemdafresti til og með 7. nóvember s.á. Kom þar fram að starfsleyfisdrögin ásamt fylgigögnum væru aðgengileg á heimasíðu Heilbrigðiseftirlits Austurlands skv. 24. gr. í reglugerð nr. 785/1999. Þá var tekið fram að vildu menn koma á framfæri ábendingum eða athugasemdum um starfsleyfisdrögin skyldi það gert skriflega á skrifstofu Heilbrigðiseftirlits Austurlands fyrir 8. nóvember 2017. Samkvæmt auglýsingunni um hið kærða starfsleyfi var frestur til að gera athugasemdir við tillöguna ekki veittur í fullar fjórar vikur, líkt og krafa er gerð um skv. þeim lögum og reglum sem áður er lýst. Ljóst er að framkomnar athugasemdir geta leitt til breytinga á kynntum drögum þar sem auglýst starfsleyfistillaga er ekki endanlegt starfsleyfi. Réttur almennings til athugasemda áður en ákvörðun er tekin er því nátengdur rétti til andmæla, sem og þeirri skyldu stjórnvalda að tryggja að mál hafi verið nægilega rannsakað áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er ekki hægt að útiloka að athugasemdir hefðu getað komið fram innan lögboðins fjögurra vikna athugasemdafrests er hefðu getað breytt að einhverju leyti inntaki hins kærða starfsleyfis. Sá frestur var hins vegar ekki veittur og verður þegar af þeirri ástæðu ekki komist hjá því að fella starfsleyfið úr gildi. Verður því ekki frekar fjallað um efnislegar málsástæður kæranda.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun heilbrigðisnefndar Austurlands frá 7. febrúar 2018 um að samþykkja útgáfu starfsleyfis til handa Íslenska gámafélaginu ehf. fyrir jarðgerð á allt að 600 tonnum á ári af lífrænum eldhúsúrgangi frá heimilum og fyrirtækjum á starfsstöð félagsins að Hjallanesi 10-14, Reyðarfirði.

feb 25
Love0

82/2017 Hveravellir

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 21. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Kristín Svavarsdóttir vistfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundi nefndarinnar í gegnum fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 82/2017, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 26. júní 2017 um endurskoðun matsskýrslu vegna uppbyggingar ferðaþjónustu á Hveravöllum, Húnavatnshreppi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. júlí 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir Hveravallafélagið ehf. þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 26. júní 2017 að endurskoða skuli matsskýrslu vegna uppbyggingar ferðaþjónustu á Hveravöllum.  Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi en til vara að einungis beri að endurskoða hluta umræddrar matsskýrslu. Þá er farið fram á að úrskurðarnefndin ákveði að Skipulagsstofnun verði gert að greiða kostnað kæranda við kæru samkvæmt mati nefndarinnar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 4. september 2017.

Málavextir: Hveravellir á Kili liggja í um 600 m hæð á milli Hofsjökuls og Langjökuls. Eru hverirnir á Hveravöllum ásamt næsta nágrenni friðlýst sem náttúruvætti, sbr. auglýsingu nr. 217/1975 í B-deild Stjórnartíðinda, og er mannvirkjagerð öll og jarðrask á svæðinu háð leyfi Umhverfisstofnunar. Þar eru nokkur mannvirki, m.a. tveir gistiskálar Ferðafélags Íslands, baðlaug og tjaldsvæði. Á árunum 1995-1997 fór fram mat á umhverfisáhrifum uppbyggingar ferðaþjónustu á Hveravöllum á grundvelli þágildandi laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum.

Frumathugun skipulagsstjóra ríkisins lauk með úrskurði 7. mars 1996. Var niðurstaða hans sú að ráðast skyldi í frekara mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðra framkvæmda. Í kjölfar þessa var lögð fram matsskýrsla og í úrskurði skipulagsstjóra 27. ágúst 1997 segir svo um kynnta framkvæmd: „Bygging allt að 640 m² ferðamannamiðstöðvar að hálfu innan friðlýsta svæðisins en að mestu í hvarfi frá aðalhverasvæðinu á Hveravöllum, ásamt nýjum aðkomuvegi, bílastæði og tjaldsvæði. Einnig er fyrirhugað að girða af hluta friðlýsta svæðisins, leggja um það göngustíga og græða upp svæði innan girðingarinnar. Gert er ráð fyrir hitaveitu, neysluvatnsveitu og fráveitu. Einnig er fyrirhugað að reisa rafstöð (að hámarki 10 m²) og birgðageymslu fyrir bensín og olíur.“ Jafnframt kom fram að nánar tilgreind mannvirki yrðu fjarlægð auk núverandi aðkomuvegar og bílastæða. Eftir stæðu af mannvirkjum steinhlaðið sæluhús, reist 1922, eldri skáli Ferðafélags Íslands, reistur 1938, og veðurathugunarstöð Veðurstofu Íslands, reist 1965. Í úrskurðinum er áformaðri ferðamannamiðstöð lýst með eftirfarandi hætti: „Í ferðamannamiðstöðinni er gert ráð fyrir mótttöku með veitingasölu og möguleika á sölu á íslenskum handiðnaði, gistirými fyrir 80 manns í þremur 15 manna svefnskálum og þriggja og fimm manna herbergjum, eldhúsi, hreinlætisaðstöðu, geymslum, aðstöðu fyrir hestamenn og vélsleða á vetrum, þjónustu við tjaldsvæði, húsnæði fyrir 5 starfsmenn og heitri útilaug.“ Féllst skipulagsstjóri ríkisins á fyrirhugaðar framkvæmdir með tilteknum skilyrðum er fólust m.a. í því að samráð yrði haft við Náttúruvernd ríkisins um endanlega hönnun þjónustumiðstöðvar. Staðfesti umhverfisráðherra greindan úrskurð 19. desember 1997.

Nýtt deiliskipulag Hveravalla tók gildi árið 2002. Í því kemur m.a. fram að í svæðisskipulagi miðhálendis Íslands sé gert ráð fyrir því að Hveravellir verði ein af sjö hálendismiðstöðum landsins. Þá er tiltekið að í aðalskipulagi sé ráðgert að framtíðarþjónustan á Hveravöllum miðist við þá þjónustu sem nú þegar sé veitt en að öll aðstaða verði bætt. Í nefndu deiliskipulagi er og tekið fram að stefnt sé að því að fækka mannvirkjum. Gert sé ráð fyrir nýju þjónustuhúsi og bílastæði á svæðinu. Þá verði ný tjaldstæði ræktuð upp í norðanverðum dalnum.

Ekki hefur verið ráðist í þær framkvæmdir sem kynntar voru í áðurnefndri matsskýrslu. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum skal viðkomandi leyfisveitandi óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar um hvort endurskoða þurfi að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila áður en leyfi til framkvæmda er veitt, ef framkvæmdir hefjast ekki innan tíu ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir. Í samræmi við þetta óskaði Húnavatnshreppur eftir því í bréfi til Skipulagsstofnunar, dags. 13. júní 2016, að stofnunin tæki ákvörðun um hvort endurskoða þyrfti áðurnefnda matsskýrslu í heild eða að hluta vegna fyrirhugaðra áforma um að reisa nú allt að 1.710 m² hálendismiðstöð á Hveravöllum. Í greinargerð framkvæmdaraðila, dags. 25. nóvember 2016, er framkvæmdinni nánar lýst. Er þar m.a. tilgreint að umrætt mannvirki verði á sama stað og áður hefði verið ráðgert í mati á umhverfisáhrifum. Breytingar væru frá fyrri áformum varðandi fjölda gistirýma, fyrirkomulag bílastæða og staðsetningu rafstöðvar.

Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna Húnavatnshrepps, Ferðamálastofu, forsætisráðuneytisins, Heilbrigðiseftirlits Norðurlands vestra, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Umhverfisstofnunar, Veðurstofu Íslands og Vegagerðarinnar um hvort endurskoða bæri fyrrnefnda matsskýrslu. Var þess sérstaklega óskað að tekin yrði afstaða til þess hvort forsendur hefðu breyst verulega frá fyrri úrskurðum Skipulagsstofnunar, svo sem vegna breytinga á náttúrufari eða landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga á löggjöf um umhverfismál, breytinga á alþjóðlegum skuldbindingum eða vegna tækniþróunar varðandi framkvæmdina, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Málið var einnig kynnt með auglýsingu í fjölmiðlum og á vefsíðu Skipulagsstofnunar. Veittur var frestur til að koma að athugasemdum og bárust athugasemdir frá Landvarðafélagi Íslands, Landvernd, Ungum umhverfissinnum og Samtökum ferðaþjónustunnar.

Töldu Ferðamálastofa, forsætisráðuneytið, Náttúrufræðistofnun og Umhverfisstofnun að endurskoða bæri matsskýrsluna. Erindi Skipulagsstofnunar var tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar Húnavatnshrepps 12. desember 2016. Taldi nefndin að verulegar breytingar hefðu orðið á landnotkun svæðisins með stóraukinni umferð ferðamanna en að ekki hefðu orðið umtalsverðar breytingar á náttúrufari. Væru fyrirhugaðar framkvæmdir jákvæðar þar sem þær væru utan friðaða svæðisins og byggingarsvæðið ógróinn melur. Ekki væri þörf á því að endurskoða umrædda matsskýrslu. Vegagerðin tók fram að forsendur hefðu ekki breyst verulega og að ekki væri þörf á því að endurskoða matsskýrsluna út frá hagsmunum Vegagerðarinnar. Í umsögn Minjastofnunar kom fram að fyrir lægju upplýsingar um fornleifar á Hveravöllum. Hins vegar væru engar fornleifar skráðar á því svæði sem afmarkað væri fyrir þjónustuhús, bílastæði og tjaldsvæði. Þyrfti að mati stofnunarinnar ekki að endurskoða matsskýrsluna að því gefnu að farið yrði að nánar tilgreindum kröfum Minjaverndar varðandi fornminjar. Þá taldi Heilbrigðiseftirlit Norðurlands vestra fyrirhugaðar framkvæmdir jákvæðar en óskaði greinarbetri upplýsinga um fráveitubúnað og fráveitumannvirki. Umsagnir ásamt athugasemdum voru sendar framkvæmdaraðila, sem brást við þeim bréflega 28. febrúar 2017. Fylgdi bréfinu greinargerð frá mars 2013 um áhrif vatns- og gufuvinnslu á hverasvæðið á Hveravöllum.

Með ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 26. júní 2017 komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að meta þyrfti umhverfisáhrif uppbyggingar ferðaþjónustu á Hveravöllum að nýju. Í ákvörðuninni kemur m.a. eftirfarandi fram: „Tuttugu ár eru liðin frá því mat á umhverfisáhrifum uppbyggingar ferðaþjónustu á Hveravöllum fór fram. Þau framkvæmdaáform sem Hveravallafélagið hefur kynnt eru talsvert breytt frá þeim uppbyggingaráformum sem Svínavatnshreppur og Torfalækjarhreppur lögðu fram við mat á umhverfisáhrifum á árunum 1995-1997. Það varðar bæði umfang mannvirkjagerðar og eðli og umfang áformaðrar starfsemi. Þá hefur lagaumgjörð og stefna stjórnvalda breyst mikið. Helst ber þar að nefna ný náttúruverndarlög nr. 60/2013 sem fela í sér ýmis nýmæli, svo sem verndarmarkmið og meginreglur um meðal annars varúðarregluna og reglu um mat á heildarálagi. Þá hafa ný skipulagslög og lög um mat á umhverfisáhrifum leyst af hólmi þá löggjöf sem í gildi var þegar umhverfismatið fór fram 1995-1997, en núgildandi skipulagslög og lög um mat á umhverfisáhrifum fela í sér miklar breytingar á markmiðum, efnistökum og málsmeðferð frá því sem var samkvæmt skipulags- og umhverfismatslöggjöf á þeim árum. Jafnframt hefur verið mörkuð stefna um skipulagsmál á miðhálendinu með samþykkt Alþingis á Landsskipulagsstefnu 2015-2026 en þar er að finna stefnu um verndun landslags og náttúru miðhálendisins og mannvirkjagerð og ferðaþjónustu á hálendinu. Á þeim tíma sem liðinn er frá því umhverfisáhrif uppbyggingar ferðaþjónustu voru metin hefur einnig orðið þróun í verklagi við umhverfismat. Í umhverfismatinu 1995-1997 var ekki sérstaklega lagt mat á áhrif framkvæmdanna á landslag, en nú er slíkt mat ófrávíkjanlegur hluti umhverfismats mannvirkjagerðar á miðhálendingu og til staðar mótaðar og viðteknar aðferðir við slíkt mat. Jafnframt hafa forsendur breyst frá því umhverfismatið fór fram hvað það varðar að ferðamannastraumur til Hveravalla er meiri en gert var ráð fyrir í umhverfismatinu 1995-1997, auk þess sem ferðamannastraumur til landsins hefur margfaldast á undanförnum árum.“

Enn fremur segir: „Í fjórða kafla [ákvörðunarinnar] er fjallað um áhrifamat með tilliti til landslags, ferðaþjónustu og útivistar, jarðhita- og hverasvæðisins sem er friðlýst sem náttúruvætti, neysluvatns og fráveitu og gróðurs og dýralífs. Ljóst er að þessir umhverfisþættir tengjast náið og valda gagnvirkum og afleiddum áhrifum hver á annan. Þannig er mat á áhrifum fyrirhugaðrar ferðaþjónustuuppbyggingar á landslag nátengt mati á áhrifum þeirra áforma á ferðaþjónustu og útivist, sem aftur tengist áhrifamati á jarðhita- og hverasvæðið, náttúruvættið Hveravelli og gróður á svæðinu þar sem aukin og breytt ferðaþjónustuumsvif á Hveravöllum kunna að auka ágang og álag á svæðið. Einnig er óvissa um áhrif vatnstöku og fráveitu miðað við núverandi uppbyggingaráform. Samkvæmt 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum getur Skipulagsstofnun ákveðið að endurskoða skuli matsskýrslu ef forsendur hafa breyst verulega frá því að matið fór fram, svo sem vegna breytinga á náttúrufari eða landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga á löggjöf um umhverfismál, breytinga á alþjóðlegum skuldbindingum eða vegna tækniþróunar varðandi framkvæmdina. Í ljósi þess sem að framan er rakið og gerð er nánari grein fyrir í köflum 3 og 4 að framan er það niðurstaða Skipulagsstofnunar að endurskoða skuli matsskýrslu um uppbyggingu ferðaþjónustu á Hveravöllum í heild sinni. Fara skal með endurskoðunina samkvæmt 8.-11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000.“

Málsrök kæranda: Kærandi telur að Skipulagsstofnun skorti heimild til að kveða á um endurskoðun matsskýrslu enda séu skilyrði 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum ekki uppfyllt. Forsendur matsins hafi ekki breyst verulega. Það að langur tími hafi liðið frá því að mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram réttlæti ekki endurskoðun á matsskýrslu í heild sinni. Breytingar á forsendum þurfi að vera svo miklar að hugsanlega hefði niðurstaða mats orðið önnur á grundvelli hinna breyttu forsendna. Endurskoðun á matsskýrslu sé íþyngjandi og verði af þeim sökum að túlka ákvæðið þröngt. Með hliðsjón af meginreglu stjórnsýsluréttarins um meðalhóf, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, skuli tryggt að ekki sé gengið lengra en nauðsyn krefji. Þótt breytingar hafi orðið á nálgun og aðferðum við mat á umhverfisáhrifum þá geti það ekki talist verulega breyttar forsendur. Verklag við slíkt mat hljóti eðli málsins samkvæmt að vera í sífelldri þróun.

Engin eðlisbreyting sé á þeim framkvæmdum sem sætt hafi mati á umhverfisáhrifum 1995-1997 og þeirri hálendismiðstöð sem fyrirhuguð sé. Miði bæði framkvæmda­áformin að því að bæta aðstöðuna á Hveravöllum. Séu núverandi áform að öllu leyti sambærileg við fyrri áform með þeirri einu breytingu að gert sé ráð fyrir gistiaðstöðu fyrir 120 manns í einu húsi. Ekki sé um neina breytingu á staðsetningu að ræða eða aðrar viðameiri breytingar sem kalli á verulega breyttar forsendur. Hér sé ekki um nýja framkvæmd að ræða heldur aðkallandi breytingar til að mæta betur þörfum ferðamanna ásamt því að gæta betur að Hveravallasvæðinu.

Ekki sé rétt sú fullyrðing Skipulagsstofnunar að með  fyrirhugaðri framkvæmd verði öll gisting hótelgisting. Um þriðjungur gistirýma verði hótelgisting en tveir þriðju hlutar gistiframboðsins verði fjöldagistirými fyrir hópa sem vilji upplifa hefðbundna fjallaskálavist. Sé það sambærileg uppbygging og áður hafi verið gert ráð fyrir. Þá þurfi ekki að meta samlegðaráhrif og gagnvirk áhrif vegna uppbyggingar ferðaþjónustu í Kerlingarfjöllum en um áratugaskeið hafi verið starfrækt ferðaþjónusta á báðum þessum stöðum. Hafi það í för með sér að álagi sé dreift betur og því óljóst hvaða tilgangi það þjóni að láta meta þennan þátt sérstaklega.

Þrátt fyrir að einhverjar breytingar hafi orðið á löggjöf um umhverfismál feli þær ekki í sér slíkar breytingar á forsendum að réttlæti endurskoðun á matsskýrslu í heild sinni. Engar breytingar hafi orðið á alþjóðlegum skuldbindingum eða tækniþróun hvað varði hinar fyrirhuguðu framkvæmdir. Engin breyting hafi átt sér stað á náttúrufari eða landnotkun á Hveravöllum á undanförnum 20 árum. Sé vísað til tveggja rannsóknarskýrslna um náttúrufar á Hveravöllum frá árinu 2009 þar sem komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að ekki hafi orðið neinar teljandi breytingar á náttúrufari svæðisins, nema til batnaðar. Stafi það af aðgerðum kæranda til að stýra umferð og ágangi ferðamanna betur um svæðið, með vernd Hveravallasvæðisins í huga.

Þá hafi engin breyting orðið á forsendum umhverfismatsins um áhrif framkvæmdanna á neysluvatn og fráveitu. Búið sé að grafa nýja vatnsveitu sem engin áhrif hafi á friðlýsta hverasvæðið. Einnig hafi kærandi í samvinnu við Umhverfisstofnun sett upp nýja og afkastamikla rotþró, sem sé að öllu leyti fullnægjandi til að anna þeim framkvæmdaráformum sem fyrirhuguð séu. Loks hafi engar breytingar orðið á framkvæmdaráformum sem haft geti áhrif á jarðhita- og hverasvæðið miðað við það sem gert hafi verið ráð fyrir í mati á umhverfisáhrifum 1995-1997. Telji Skipulagsstofnun að svipað eigi við um umhverfisþáttinn gróður- og dýralíf.

Mat á umhverfisáhrifum með tilliti til landslags geti átt við á svæðum þar sem engin mannvirki hafi verið reist. Hveravellir séu ekki ósnortið víðerni. Þar sé starfrækt ferðaþjónusta. Séu níu mannvirki á víð og dreif ásamt stóru bílastæði, akstursleiðum og tjaldsvæði inn á friðlýsta svæðinu sem muni hverfa með tilkomu hálendismiðstöðvarinnar. Hafi miðstöðin verið hönnuð með það að leiðarljósi að falla vel að náttúru og landslagi svæðisins og muni ásýnd þess breytast verulega til batnaðar með tilkomu hennar. Sé hægt að sýna þetta með innsetningu á ljósmyndum. Engin þörf sé á því að meta þennan umhverfisþátt sérstaklega á ný.

Gert sé ráð fyrir hálendismiðstöð í Landsskipulagsstefnu 2015-2026 og uppfylli fyrirhuguð framkvæmd öll skilyrði stefnunnar um hálendismiðstöðvar. Staðfesting umhverfisráðherra 19. desember 1997 á úrskurði skipulagsstjóra ríkisins hafi m.a. verið bundin þeim skilyrðum að endanleg hönnun þjónustumiðstöðvarinnar og annarra mannvirkja yrði í samráði við Náttúruvernd ríkisins og að þjónusta í miðstöðinni yrði í samræmi við þá stefnu sem mörkuð yrði í svæðisskipulagi miðhálendisins.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er þess krafist að kröfum kæranda verði hafnað.

Bent sé á að hin áformaða umfangsaukning uppbyggingar og þjónustustarfsemi á Hveravöllum, og breytingar á löggjöf og verklagi hafi haft þýðingu fyrir niðurstöðu Skipulagsstofnunar. Það hversu langur tími hafi verið liðinn frá því að mat á umhverfisáhrifum fór fram hafi ekki haft verulega þýðingu fyrir niðurstöðuna, en aðeins hafi verið vakin athygli á þeim tíma í upplýsingaskyni.

Fyrirhuguð áform séu umfangsmeiri en þau sem sætt hafi mati á árunum 1995-1997. Eingöngu sé fyrirhugað að hafa 2ja-8 manna herbergi, með sérsnyrtingu og án eldunaraðstöðu. Þótt hluti herbergjanna séu átta manna herbergi breyti það því ekki að ekki sé þar gert ráð fyrir eldunaraðstöðu eða öðrum íverurýmum á þeim tíma árs sem hótelið sé opið, eins og gera verði ráð fyrir í fjallaskálum. Falli áformin best að skilgreiningu á hóteli, sbr. skilgreiningar á tegundum gististaða í gr. 4-13 í reglugerð nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Geti uppbyggingin ekki samrýmst því að gisting sé almennt í gistiskálum í hálendismiðstöðvum, eins og gengið sé út frá í greinargerð með landsskipulagsstefnu.

Umhverfisáhrif uppbyggingar á Hveravöllum hafi verið metin á fyrstu árum formlegs umhverfismats, þegar aðferðir og nálgun hafi enn verið í mótun, en síðan hafi aðferðum við slíkt mat fleygt fram. Þannig sé almennt gengið út frá því að við mat sé lögð fram greining á landslagsgerðum, flokkun í landslagsheildir, metið gildi landslags og áhrif framkvæmda á landslag. Sýnileiki mannvirkja sé metinn og lagt mat á áhrif þeirra á ásýnd lands. Jafnframt sé nú í löggjöf og stefnu stjórnvalda lögð meiri áhersla á landslag og landslagsvernd en þegar matið hafi farið fram. Feli þessi þróun á verklagi og nefndar breytingar í sér verulega breyttar forsendur. Fullyrðing um að mat á umhverfisáhrifum með tilliti til landslags eigi aðeins við á svæðum þar sem engin mannvirki hafi verið reist sé ekki studd haldbærum rökum.

Hvað það varði að meta þurfi sérstaklega samlegðaráhrif og gagnvirk áhrif vegna uppbyggingar ferðaþjónustu í Kerlingarfjöllum sé skírskotað til 2. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki þar sem segi að í frummatsskýrslu skuli m.a. tilgreina samvirk áhrif sem fyrirhuguð framkvæmd og starfsemi sem henni fylgi kunni að hafa á umhverfi. Með samvirkum áhrifum sé t.d. átt við sammögnunar- eða samlegðaráhrif framkvæmdar með öðrum framkvæmdum.

Settar hafi verið fram hugmyndir um breytt fyrirkomulag á öflun gufu og heits vatns. Ekki hafi verið lagðar fram upplýsingar sem skýri að fullu hversu mikil þörf sé fyrir heitt vatn og gufu, miðað við núverandi uppbyggingaráform, samanborið við fyrri áform. Geti aukið umfang mannvirkja og starfsemi haft í för með sér önnur og meiri áhrif á jarðhita- og hverasvæðið og hið friðlýsta svæði vegna heitavatns- og gufuöflunar og ágangs ferðamanna.

Í ákvörðun Skipulagsstofnunar sé ekki tekin endanleg afstaða til þess hvort forsendur umhverfismatsins hafi breyst verulega með tilliti til neysluvatns og fráveitu heldur sé bent á að það sé vafa undiropið hvort svo sé. Ekki sé því tekin efnisleg ákvörðun um að það þurfi að endurskoða þennan umhverfisþátt. Kunni aukin og breytt ferðaþjónustuumsvif að auka ágang og álag á svæðið. Undir það falli m.a. umhverfisþættirnir gróður og dýralíf.

Skipulagsstofnun bendir loks á að ekki sé fyrir hendi lagaheimild fyrir úrskurðarnefndina til að leggja þá skyldu á stofnunina að greiða málskostnað kæranda.

Athugasemdir kæranda við greinargerð Skipulagsstofnunar: Kærandi áréttar fyrri sjónarmið sín. Markmið uppbyggingarinnar sé að stuðla að þjónustu við ferðamenn á Hveravöllum og vernd náttúruverðmæta svæðisins með því að flytja núverandi umsvif og byggingar út fyrir verndarsvæðið. Mat á umhverfisáhrifum slíkrar uppbyggingar hafi þegar farið fram og hafi engar breytingar orðið á svæðinu nema til batnaðar.

Ítrekað sé að ekki sé um hótel að ræða og að fyrirhuguð uppbygging uppfylli að öllu leyti skilyrði þess að flokkast sem hálendismiðstöð. Þannig sé fyrirhugað að boðið verði upp á blandaða gistingu í samræmi við ákvæði Landsskipulagsstefnu 2015-2026 um gistimöguleika í hálendismiðstöðvum. Svo sem sjá megi af uppdrætti af miðstöðinni þá standi eldunaraðstaða öllum gestum til boða, hvort sem þeir gisti innandyra eða í tjöldum. Í miðstöðinni verði rými, svo sem matsalur, sem ávallt verði opin fyrir gesti svæðisins. Forsenda Skipulagsstofnunar hvað þetta varði sé því röng og af þeim sökum beri að ógilda ákvörðun stofnunarinnar varðandi þennan þátt málsins.

Engin veruleg breyting hafi átt sér stað á landslagi, landslagsgerð eða landslagsheild á Hveravöllum síðan mat á umhverfisáhrifum fór fram. Ásýnd svæðisins hafi batnað og kærandi hafi komið vatnsveitu- og fráveitumálum í gott horf. Þannig hafi landslagsvernd aukist og fyrirhuguð uppbygging leiði af sér að enn betur verði gert í þessum efnum. Í ljósi staðsetningar verði tryggt að mannvirki verði látlaus, leyfi umhverfinu að njóta sín og taki mið af byggingarlagi og byggingarefnum áningarstaða á miðhálendinu. Hafi kærandi verulega hagsmuni af því að standa vel að uppbyggingu á svæðinu. Séu fyrirhuguð áform að öllu leyti í samræmi við þá stefnu sem mörkuð sé í svæðisskipulagi miðhálendisins. Muni kærandi haga uppbyggingu á svæðinu í samráði við Umhverfisstofnun.

Blöndulón sé í rúmlega 40 km fjarlægð til norðurs. Næsti áningarstaður til suðurs sé ferðaþjónustan í Kerlingarfjöllum og sé rúmlega klukkustundar akstur þangað við bestu aðstæður. Komi ferðamenn aðallega til Kerlingarfjalla til að ganga um svæðið og þurfi að gista til að komast á eftirsóknarverðustu staðina. Ferðamenn á Hveravöllum stoppi flestir stutt á leið sinni yfir Kjöl. Hluti þeirra noti laugarnar á staðnum og lítill hluti, eða um 13%, gisti yfir nótt. Ekki verði séð hvernig uppbygging á þessum stöðum geti haft samvirkniáhrif, sem hægt sé að leggja mat á. Geti slíkt mat aldrei orðið annað en getgátur.

Ekki fáist séð að spurningar um hitunarþörf byggingarinnar feli í sér svo verulega breyttar forsendur að það kalli á endurskoðun á mati á umhverfisáhrifum vegna þess þáttar. Um sé að ræða úrlausnarefni sem haldist í hendur við hönnun byggingarinnar. Íslenskar orkurannsóknir (ÍSOR) hafi rannsakað vatns- og gufuöflun úr borholu á Breiðamel, sem sé 2 km fyrir norðan friðlýsta hverasvæðið, en áformað sé að beisla gufu til upphitunar hálendismiðstöðvarinnar úr þeirri borholu. Í skýrslu ÍSOR komi fram að nýting borholunnar eigi ekki að geta valdið neinum merkjanlegum breytingum á hveravirkni á Hveravöllum, ekki síst vegna þess að Breiðimelur sé í afrennsli frá friðlýsta hverasvæðinu. Jafnframt sé bent á að Hveravallasvæðið sé öflugt jarðhitakerfi og heildarafl þess sé metið 9 MW og orkugeta 72 GWst á ári í 50 ár. Aflþörf til húshitunar hálendismiðstöðvarinnar yrði á bilinu 0,5% til 1% af heildarorkugetu svæðisins. Í upphaflegum tillögum um uppbyggingu á Hveravöllum hafi verið gert ráð fyrir rafmagnsframleiðslu á staðnum og að til þess yrðu keyrðar dísilvélar, eins og verið hafi. Sú jákvæða breyting hafi orðið á þessum áformum að rekstraraðilar á sunnanverðum Kili hafi lagt upp með samstarf um að fá rafmagn með jarðstreng frá Bláfellshálsi, sem RARIK myndi leggja. Aðilar séu vongóðir um að þessi áform gangi eftir og að strengurinn verði lagður næsta vor eða sumar. Ljóst sé að tilkoma þessa rafstrengs yrði afar jákvætt innlegg í þá náttúruupplifun sem ferðamenn sækist eftir á Hveravöllum. Þá sé með dælingu á heitu vatni eða gufu utan frá hægt að hætta núverandi heitavatnstöku á friðlýsta hverasvæðinu.

Ferðamönnum hafi fjölgað á Hveravöllum í takt við fjölgun ferðamanna til Íslands. Hafi þeir sótt Hveravelli heim þrátt fyrir þá takmörkuðu og úr sér gengu aðstöðu sem þar sé að finna. Kærandi hafi gert sitt besta til að mæta þessari fjölgun ferðamanna og tryggja að hún hafi ekki neikvæð áhrif á náttúruvættið. Hafi kærandi þannig fjárfest fyrir 100 milljónir króna í nýrri fráveitu, nýrri kaldavatnslögn og uppsetningu salernisaðstöðu til bráðabirgða, auk annarra úrbóta. Árangur kæranda af þessum aðgerðum hafi verið mikill og hafi Umhverfisstofnun tekið Hveravelli af svonefndum rauðum lista um náttúruverndarsvæði í hættu. Sé fyrirhuguð uppbygging hálendismiðastöðvar gagngert hugsuð til að minnka álag og ágang á friðlýsta svæðinu.

—–

Færðar hafa verið fram frekari röksemdir í máli þessu sem ekki verða raktar nánar en tekið hefur verið mið af þeim við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 26. júní 2017 að endurskoða skuli matsskýrslu um uppbyggingu ferðaþjónustu á Hveravöllum, en með úrskurði skipulagsstjóra ríkisins 27. ágúst 1997 var fallist á fyrirhugaðar framkvæmdir á Hveravöllum með nánar tilgreindum skilyrðum.

Þegar mat á umhverfisáhrifum þjónustuhúss á Hveravöllum fór fram á árunum 1995-1997 voru í gildi lög nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum, en núgildandi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfishrifum leystu þau lög af hólmi. Gerð er grein fyrir markmiðum síðarnefndu laganna í 1. gr. þeirra. Eiga þau m.a. að tryggja að fram hafi farið mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar sem kunni vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgi, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif áður en leyfi sé veitt fyrir viðkomandi framkvæmd. Jafnframt er það markmið laganna að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar. Enn fremur er það markmið að stuðla að samvinnu hagsmunaaðila eða þeirra sem láta sig málið varða sem og að kynna fyrir almenningi umhverfisáhrif framkvæmda og mótvægisaðgerðir vegna þeirra og gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum og upplýsingum áður en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar liggur fyrir. Fjallað er um endurskoðun matsskýrslu í 12. gr. laga nr. 106/2000. Kemur þar fram í 1. mgr. að ef framkvæmdir hefjist ekki innan tíu ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum lá fyrir skuli viðkomandi leyfisveitandi óska ákvörðunar stofnunarinnar um hvort endurskoða þurfi að hluta eða í heild matsskýrslu áður en leyfi til framkvæmda er veitt. Samkvæmt 2. mgr. getur stofnunin ákveðið að slík endurskoðun fari fram ef forsendur hafa breyst verulega frá því að álitið lá fyrir, svo sem vegna breytinga á náttúrufari eða landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga á löggjöf um umhverfismál, breytinga á alþjóðlegum skuldbindingum eða vegna tækniþróunar varðandi framkvæmdina.

Skýra verður ákvæði 12. gr. laga nr. 106/2000 á þann veg að markmiðum laganna verði sem best náð með þessari endurskoðunarheimild. Henni verður þó ekki beitt nema uppfyllt sé skilyrði 2. mgr. 12. gr. um að forsendur hafi breyst og það verulega. Leiðir sérhver forsendubreyting þannig ekki til þess að skilyrði séu til að ákveða að endurskoða skuli matsskýrslu framkvæmdar heldur verður að vera um verulega breytingu að ræða. Ekki eru í ákvæðinu tæmandi taldar þær forsendur sem til greina koma, en nokkrar eru nefndar í dæmaskyni, svo sem áður greinir. Er og tekið fram í athugasemdum með ákvæði 2. mgr. 12. gr. í frumvarpi til laga nr. 106/2000 að eitt dæmi um verulega breyttar forsendur sé að tækniþróun hafi breytt möguleikum til að minnka neikvæð umhverfisáhrif framkvæmdar. Forsendubreyting getur því hvort sem er leitt til þess að umhverfisáhrif verði minni eða meiri, jákvæðari eða neikvæðari. Aðrar breytingar á forsendum, sem geta komið til greina, eru t.d. aukin þekking, enda getur skortur á grunnþekkingu við mat á umhverfisáhrifum ekki leitt til þeirrar niðurstöðu að frekara mat á umhverfisáhrifum fari ekki fram komi fram vísbendingar um að þess þurfi. Annað væri í andstöðu við grunnhugsunina að baki varúðarreglunni. Eftir sem áður yrði að vera um verulega breytingu að ræða, sbr. 2. mgr. 12. gr. nefndra laga.

Í matsskýrslu framkvæmdaraðila við mat á umhverfisáhrifum uppbyggingar ferðaþjónustu á Hveravöllum á árunum 1995-1997 var fyrirhugaðri framkvæmd lýst, en eins og áður segir var  m.a. gert ráð fyrir allt að 640 m² ferðamannamiðstöð, að hálfu innan friðlýsta svæðisins, ásamt nýjum aðkomuvegi, bílastæði og tjaldsvæði. Í fyrrnefndum úrskurði skipulagsstjóra ríkisins um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar er að finna umfjöllun um nánar tilgreinda þætti og afstöðu skipulagsstjóra til þeirra. Er þar um að ræða vatnstöku og varmanám á jarðhitasvæðinu, öflun kalds neysluvatns, gróðurfar og dýralíf, þörf fyrir uppgræðslu, umhverfisvöktun sem og spá um fjölda ferðamanna og þörf fyrir þjónustu á Hveravöllum. Jafnframt er vikið að umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar uppbyggingar og þau borin saman við óbreytta þjónustu á Hveravöllum en þar kemur fram að framlagðar tillögur geri ráð fyrir talsverðum breytingum frá því sem verið hafi og að aðstaða fyrir ferðamenn muni gjörbreytast. Var niðurstaða skipulagsstjóra sú að fyrirhuguð framkvæmd hefði ekki í för með sér umtalsverð neikvæð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir eða samfélag, að uppfylltum nánar settum skilyrðum.

Í greinargerð kæranda til Skipulagsstofnunar, dags. 25. nóvember 2016, er m.a. greint frá breytingum á framkvæmdaráformum og fjallað um hvort breytingar hafi orðið á staðháttum eða aðstæðum sem haft gætu áhrif á fyrirhugaða framkvæmd. Lagt er mat á það hvort nýjar rannsóknir, breyttir staðhættir, lagaumhverfi eða áhrif vegna framkvæmda muni hafa áhrif á hvern umhverfisþátt umfram það sem mat á umhverfisáhrifum frá árinu 1997 hafi leitt í ljós og ef svo sé í hverju þau áhrif felist. Enn fremur eru tilgreindir þeir þættir í umhverfinu sem helst eru taldir geta orðið fyrir umhverfisáhrifum og tekið fram að þeir séu valdir í samráði við Skipulagsstofnun. Um eftirfarandi umhverfisþætti sé að ræða, jarðhita- og hverasvæði, neysluvatn, gróðurfar og dýralíf, sem og ferðamennska. Eiga þessir þættir sér samsvörun við þá þætti sem fyrra mat á umhverfisáhrifum laut að. Er það mat kæranda að fyrirhuguð framkvæmdaráform muni í heild sinni hafa í för með sér óveruleg áhrif á umhverfið. Áhrif verði á umhverfisþáttinn ferðamennska þar sem breyting muni verða á þeirri aðstöðu sem í boði verði á Hveravöllum en áhrif á aðra umhverfisþætti eru talin óveruleg.

Hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar laut að því að meta hvort og að hvaða leyti endurskoða skyldi matsskýrslu kæranda. Var við þá ákvörðun litið til áhrifa hinna fyrirhuguðu áforma á landslag, ferðaþjónustu og útivist, jarðhita- og hverasvæðið og náttúruvættið Hveravelli, á neysluvatn og fráveitu og gróður og dýralíf, sem og til hvaða áhrifa breytt framkvæmdaráform leiða. Telur stofnunin að kynnt áform séu umfangsmeiri en þau sem áður höfðu sætt mati, bæði hvað varðar mannvirkjagerð og eðli og umfang áformaðrar starfsemi, og að það eitt og sér geti kallað á að umhverfisáhrifin verði metin að nýju. Þurfi að hafa í huga hvernig uppbyggingin samræmist Landsskipulagsstefnu 2015-2026 hvað varði mannvirkjagerð og ferðaþjónustu á miðhálendinu. Lagaumgjörð og stefna stjórnvalda hafi breyst mikið og þróun orðið í verklagi við mat á umhverfisáhrifum. Þá er bent á að forsendur hafi breyst hvað varði fjölda ferðamanna er komi til Hveravalla, en hann sé meiri en áður hafi verið gert ráð fyrir. Varðandi einstaka þætti, þ.e. landslag, ferðaþjónustu og útivist og jarðhita- og hverasvæðið og náttúruvættið Hveravelli, var niðurstaða stofnunarinnar sú að breyttar forsendur kölluðu á að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar yrði endurskoðað hvað þá varðaði. Taldi stofnunin ljóst að þessir umhverfisþættir tengdust náið og myndu valda gagnvirkum og afleiddum áhrifum hver á annan. Þá ríkti óvissa um áhrif vatnstöku og fráveitu miðað við núverandi uppbyggingaráform. Var það því niðurstaða stofnunarinnar að endurskoða skyldi matsskýrslu um uppbyggingu ferðaþjónustu á Hveravöllum í heild sinni.

Óumdeilt er að uppbygging ferðaþjónustu á Hveravöllum hefur áhrif á umhverfið, en deilt er um hvort mat á þeim áhrifum þurfi að fara fram að nýju. Kærandi telur að þrátt fyrir stækkun miðstöðvarinnar sé engin eðlisbreyting á þeim framkvæmdum sem sætt hafi mati á umhverfisáhrifum á árunum 1995-1997. Áformin lúti að samskonar uppbyggingu og áður, um  sömu staðsetningu sé að ræða og starfsemi. Fyrir liggur að í stað allt að 640 m² ferðamannamiðstöðvar er nú áformuð allt að 1.710 m² hálendismiðstöð, sem fyrr að hálfu innan friðlýsta svæðisins en að mestu í hvarfi frá aðalhverasvæðinu. Þá gera bæði framkvæmdaáform ráð fyrir því að nánar tilgreind mannvirki verði fjarlægð, gerður verði nýr aðkomuvegur og útbúin ný tjaldsvæði. Hluti friðlýsta svæðisins verði girtur af og lagðir um það göngustígar og svæði innan girðingarinnar grætt upp. Áður var gert ráð fyrir móttöku með veitingasölu og möguleika á sölu á íslenskum handiðnaði, gistirými fyrir 80 manns í þremur 15 manna svefnskálum og þriggja og fimm manna herbergjum, eldhúsi, hreinlætisaðstöðu, geymslum, aðstöðu fyrir hestamenn og vélsleða á vetrum, þjónustu við tjaldsvæði, húsnæði fyrir 5 starfsmenn og heitri útilaug. Nú er samkvæmt greinargerð kæranda áformuð allt að 1.710 m² bygging með gistingu fyrir um 120 manns í tveggja, þriggja og fjögurra til átta manna herbergjum, öllum með sérbaðherbergjum. Í byggingunni verður m.a. veitingastaður og verslun og gistiaðstaða fyrir 12 starfsmenn. Einnig eru gerðar breytingar frá fyrri áformum varðandi fjölda og fyrirkomulag bílastæða, rútustæða og húsbílastæða og staðsetningu rafstöðvar. Liggur þannig fyrir að nú er gert ráð fyrir miklu mun meira byggingarmagni en áður, um helmings fjölgun gesta og tvöföldun starfsmanna. Er framkvæmdin þannig töluvert breytt frá því sem áður var en ekki er hægt að telja að breytingin sé svo mikil að eðli eða umfangi að þegar af þeirri ástæðu sé um svo verulega breytta forsendu að ræða í skilningi 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 að mat þurfi í heild sinni að fara fram að nýju.

Eins og fyrr greinir voru lög nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum í gildi þegar fram fór mat á umhverfisáhrifum á árunum 1995-1997. Núgildandi lög eru nr. 106/2000 og hefur þeim verið margsinnis breytt frá þeim tíma, m.a. voru viðamiklar breytingar gerðar með lögum nr. 74/2005. Einnig hafa verið gerðar breytingar á lögum um náttúruvernd og eru núgildandi lög nr. 60/2013 um náttúruvernd. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að þeim lögum eru raktar helstu breytingar sem frumvarpið fól í sér frá fyrri lögum nr. 44/1999 sama heitis. Var tekið fram að þau innihéldu ítarlegri markmiðsákvæði og nokkrar meginreglur sem leggja bæri til grundvallar við framkvæmd laganna í heild. Meðal annars væru þar útfærðar nokkrar af helstu meginreglum umhverfisréttar, t.d. varúðarreglan og greiðslureglan. Ákvæði um friðun vistkerfa, vistgerða og tegunda væru ítarlegri en í gildandi lögum. Við setningu nýrra laga var þannig lögð áhersla á að um ítarlegri ákvæði væri að ræða um margt og útfærslu meginreglna umhverfisréttar. Skipulagslög nr. 123/2010 hafa leyst af hólmi skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997. Í skipulagslögum er kveðið á um landsskipulagsstefnu en í henni skal ávallt vera uppfærð stefna um skipulagsmál á miðhálendi Íslands og er henni þannig ætlað að koma í stað svonefnds svæðisskipulags miðhálendisins samkvæmt skipulags- og byggingarlögum. Þá er á meðal markmiða skipulagslaga að tryggja vernd landslags auk þess sem landslag er skilgreint, en sambærilegt markmið og skilgreiningu var ekki að finna í skipulags- og byggingarlögum.

Þrátt fyrir að þannig sé ljóst að ýmsar breytingar hafi orðið á lagaumhverfinu öllu frá því að mat á umhverfisáhrifum fór fram á árunum 1995-1997 verður réttarþróun sú sem átt hefur sér stað ekki talin svo veruleg breyting á forsendum í skilningi 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 að vegna hennar þurfi að endurskoða matsskýrslu vegna uppbyggingar ferðaþjónustu á Hveravöllum í heild sinni. Hins vegar getur komið til álita hvort þróunin hafi verið slík varðandi einhverja þætti sérstaklega að endurskoða þurfi matsskýrsluna vegna þess hluta.

Verður nú fjallað um niðurstöðu Skipulagsstofnunar varðandi hvern og einn þeirra þátta sem umfjöllun hennar tók til, m.a. að teknu tilliti til þess sem áður er rakið.

Landslag

Í hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar er tekið fram að lítil umfjöllun hafi verið í mati á umhverfisáhrifum um áhrif framkvæmdarinnar á landslag og þau sjónrænu áhrif sem uppbyggingin myndi hafa í för með sér. Skírskotar stofnunin til þess að nú sé gert ráð fyrir nær þreföldun á stærð ferðamannamiðstöðvarinnar og kunni áhrif hennar á landslag því að vera önnur en þeirrar framkvæmdar sem til umfjöllunar hafi verið í mati á umhverfisáhrifum á árunum 1995-1997. Aðferðum við mat á áhrifum framkvæmda á landslag hafi fleygt fram frá þeim tíma og lagaumgjörð og stefna stjórnvalda um landslag og landslagsvernd tekið breytingum.

Með lögum nr. 74/2005 var lögum nr. 106/2000 breytt og meðal nýmæla var að Skipulagsstofnun skyldi gefa út leiðbeiningar um mat á umhverfisáhrifum. Var það og gert, en á árinu 2005 voru gefnar út Leiðbeiningar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda og Leiðbeiningar um flokkun umhverfisþátta, viðmið, einkenni og vægi umhverfisáhrifa. Í síðarnefndu leiðbeiningunum eru skilgreindir átta megin umhverfisþættir sem fjalla skal um við mat á umhverfisáhrifum og er einn þeirra landslag. Ljóst er að ekki var fjallað um áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á landslag við mat á umhverfisáhrifum hennar í samræmi við nefndar leiðbeiningar og að verklag hvað það varðar hefur vegna breytinga á löggjöf breyst mikið frá því að mat fór fram, en auk þess er fyrirhuguð framkvæmd töluvert breytt. Verður því fallist á að um verulegar breytingar á forsendum sé að ræða í skilningi 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 og er hafnað kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun um að endurskoða þurfi matsskýrslu hvað þennan þátt varðar. Í þessu sambandi leggur úrskurðarnefndin áherslu á að þótt ásýnd svæðisins muni mögulega breytast til batnaðar þá verða áhrif framkvæmdarinnar önnur en áður var talið, auk þess sem þau áhrif voru ekki metin nema að takmörkuðu leyti í upphafi.

Ferðaþjónusta og útivist

Hvað varðar áhrif á ferðaþjónustu og útivist vísar Skipulagsstofnun til umsagna Ferðamálastofu, Umhverfisstofnunar, Náttúrufræðistofnunar og forsætisráðuneytisins, sem og til athugasemda sem bárust. Er það álit fyrrnefndra aðila að endurskoða þurfi matsskýrslu í heild sinni að teknu tilliti til ýmissa þátta. Forsendur séu gjörbreyttar og fyrirhugaðar framkvæmdir séu til þess fallnar að auka enn frekar álag á viðkvæman gróður og hveramyndanir. Jafnframt þurfi að líta til staðsetningar og þess hvort framkvæmdaráform samræmist landsskipulagsstefnu. Þá er bent á áform ríkisstjórnarinnar um verndun miðhálendisins. Er niðurstaða Skipulagsstofnunar á þá leið að sú mikla fjölgun ferðamanna til landsins sem orðin sé, stefna stjórnvalda og sú reynsla sem byggja megi á varðandi viðhorf ferðamanna og ferðaþjónustuaðila feli í sér breyttar aðstæður sem líta verði á sem verulega breyttar forsendur í skilningi 2. mgr. 12. gr. laga 106/2000. Stofnunin vísar um þá niðurstöðu sína einnig til þeirra breytinga sem orðið hafi á framkvæmdaráformum og í forsendum vegna þessa er tekið fram að samkvæmt framlögðum gögnum framkvæmdaraðila sé miðað við að öll gisting í nýrri þjónustumiðstöð verði hótelgisting og telji stofnunin þau áform ekki í samræmi við ákvæði Landsskipulagsstefnu 2015-2026 um hálendismiðstöðvar.

Í Landsskipulagsstefnu 2015-2026 er gert ráð fyrir níu hálendismiðstöðvum og eru Hveravellir og Kerlingarfjöll þeirra á meðal. Þjónustustarfsemi á fyrst og fremst að felast í rekstri gistingar og tjaldsvæða, auk fræðslu og eftirlits, en einnig getur verið um einhvern verslunar- og veitingarekstur að ræða. Gisting er almennt í gistiskálum, sbr. lög um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, en þau eru nr. 85/2007, og reglugerð nr. 585/2007, auk tjaldsvæða. Einnig er tekið fram að möguleiki sé á að bjóða upp á hótel- og gistiheimilagistingu, sbr. reglugerð nr. 585/2007, enda sé slík gisting aðeins hluti gistiframboðs á viðkomandi stað og falli að öllu leyti að kröfum um óbyggðaupplifun. Reglugerð nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald hefur leyst eldri reglugerð nr. 585/2007 af hólmi, en hótel og gistiskálar eru skilgreind með sambærilegum hætti og áður. Þannig er hótel gististaður þar sem gestamóttaka er aðgengileg allan sólarhringinn, veitingar af einhverju tagi framleiddar á staðnum og skal fullbúin baðaðstaða vera með hverju herbergi, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 1277/2016. Samkvæmt sömu grein er gistiskáli skilgreindur sem gisting í herbergjum eða svefnskálum og falla hér undir farfuglaheimili (hostel). Samkvæmt nefndri 4. gr. getur hver einstök tegund gististaða fallið undir fleiri en einn flokk gististaða.

Svo sem fram hefur komið er áður áformaðri ferðamannamiðstöð lýst svo í úrskurði skipulagsstjóra að m.a. sé gert ráð fyrir mótttöku með veitingasölu og gistirými fyrir 80 manns í þremur 15 manna svefnskálum og þriggja og fimm manna herbergjum. Breytt framkvæmdaráform gera ráð fyrir gistirými fyrir 120 manns í einu húsi í tveggja, þriggja og fjögurra til átta manna herbergjum, sem öllum fylgir sérsnyrting. Á mynd 6 í greinargerð framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar er að finna teikningu sem sýnir frumdrög að þjónustuhúsi og lýsingu á því. Þar kemur fram að í álmu fyrir gistirými verði 20 herbergi fyrir 40-60 manns, þar af 14 venjuleg tveggja manna herbergi, fjögur herbergi með aðgengi fyrir hjólastóla og tvær svítur. Í annarri álmu er að finna gistirými fyrir hópa og því lýst að þar sé um að ræða 10 herbergi, öll með snyrtingu, fyrir samtals 40-80 gesti, þ.e. fjögurra til átta manna herbergi. Í framhaldi af þeirri álmu er m.a. sýndur matsalur með eldhúsi fyrir tjaldsvæði og er ekkert sem bendir til þess að gestum, öðrum en þeim er nýta tjaldsvæðið, verði meinaður aðgangur að þeirri aðstöðu. Verður ekki séð af þessari lýsingu að án frekari rökstuðnings eða rannsóknar hafi verið hægt að draga svo afdráttarlausa ályktun að ekki yrði um að ræða gistingu í gistiskála að neinu leyti og að þar með væri ekki uppfyllt krafa landsskipulagsstefnu um að blönduð gisting verði í boði í hálendismiðstöðvum.

Hvað sem því líður verður þó ekki fram hjá því litið að fjölgun ferðamanna á Íslandi síðustu ár hefur verið mjög mikil og miklum mun meiri en fyrirséð var. Sést þess og stað í fjölda heimsókna til Hveravalla, en í úrskurði skipulagsstjóra frá 1997 var tekið fram að í spá um fjölda sumargesta á Hveravöllum væri gert ráð fyrir að yfir sumartímann (70 daga) gætu gistinætur orðið allt að 8.500 og heildarfjöldi daggesta allt að 23.000. Í greinargerð framkvæmdaraðila kemur fram að árlegur fjöldi gesta á Hveravöllum sé um 35.000 og sé gert ráð fyrir að þeim fjölgi um 5-10% á ári. Ekki liggi fyrir upplýsingar um fjölda gistinátta á svæðinu. Í svörum framkvæmdaraðila við framkomnum umsögnum og athugasemdum kemur  fram að samkvæmt könnun á vegum Ferðamálastofu árin 2011, 2014 og 2016 hafi erlendum ferðamönnum á Hveravöllum fjölgað á fimm árum úr um 30.000 í ríflega 60.000. Tekið er fram að ekki sé óvarlegt að áætla að a.m.k. 80.000 gestir hafi komið til Hveravalla árið 2016 og 13% þeirra gist. Þrátt fyrir að upplýsingar um fjölda ferðamanna séu nokkuð á reiki er að mati úrskurðarnefndarinnar um svo mikla breytingu að ræða að telja verði það verulega breytta forsendu í skilningi 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000, að teknu tilliti til markmiða 1. gr. laganna. Er enda ekki tæmandi talið í nefndu lagaákvæði um hvaða forsendur geti verið að ræða. Með tilliti til þessa verður hafnað ógildingarkröfu kæranda vegna þess þáttar er lýtur að ferðaþjónustu og útivist.

Skipulagsstofnun telur einnig að í nýju mati á umhverfisáhrifum sé tilefni til umfjöllunar um möguleg gagnvirk áhrif og samlegðaráhrif, m.a. með uppbyggingu í Kerlingarfjöllum, en kærandi fær ekki séð um hvers konar samvirk áhrif geti verið að ræða sem hægt sé að leggja mat á. Bendir úrskurðarnefndin í þessu sambandi á að í þessu orðalagi felist fyrst og fremst forsendur stofnunarinnar fyrir því að endurskoða þurfi matsskýrslu hvað ferðaþjónustu og útivist varðar. Er enda ekki gert ráð fyrir því í lögum nr. 106/2000 að í ákvörðun um hvort endurskoða þurfi matsskýrslu verði grunnur lagður að nýju mati heldur verði það gert í matsáætlun sem framkvæmdaraðili getur eftir atvikum kært til úrskurðarnefndarinnar.

Jarðhita- og hverasvæðið, náttúruvættið Hveravellir

Í ákvörðun Skipulagsstofnunar er greint frá því að í greinargerð framkvæmdaraðila komi fram að ekki sé gert ráð fyrir breytingum á framkvæmdaráformum sem haft geti áhrif á jarðhita- og hverasvæðið, miðað við það sem gert hafi verið ráð fyrir í mati á umhverfisáhrifum á árunum 1995-1997. Þó séu uppi hugmyndir um að sækja heitt vatn í borholu á Breiðamel sem sé utan við verndarsvæði hveranna. Gert sé ráð fyrir að lagnir liggi að svæðinu og að vatnið verði nýtt bæði til húshitunar og framleiðslu á rafmagni fyrir svæðið, í stað díselknúinna ljósavéla með tilheyrandi hljóð- og loftmengun.

Skipulagsstofnun bendir í ákvörðun sinni á að hverasvæðið á Hveravöllum sé friðlýst náttúruvætti og að hverahrúður í kringum hverina sé viðkvæmt og njóti sérstakrar verndar samkvæmt náttúruverndarlögum. Vísar stofnunin til þeirra breytinga sem orðið hafi á lögum um náttúruvernd og bendir á að meðal meginreglna sem settar séu þar fram séu varúðarreglan og regla um mat á heildarálagi. Þá tekur Skipulagsstofnun fram að þótt ekki sé talið að miklar breytingar hafi orðið á náttúrufari svæðisins telji stofnunin að sá tími sem liðinn sé frá mati á umhverfisáhrifum gefi tilefni til að áformuð uppbygging ásamt nýjustu upplýsingum um náttúrufar og umhverfisáhrif séu kynnt hagsmunaaðilum að nýju. Einnig er vikið að því að hafa þurfi m.a. í huga þau markmið laga nr. 106/2000 að stuðla að samvinnu þeirra aðila sem hagsmuna eigi að gæta eða láta sig málið varða vegna framkvæmda sem falli undir ákvæði laganna. Vísar Skipulagsstofnun og til þess að breytingar hafi orðið á framkvæmdaráformum og að settar hafi verið fram hugmyndir um breytt fyrirkomulag á öflun gufu og heits vatns. Er það niðurstaða stofnunarinnar að aukið umfang mannvirkja og starfsemi geti haft í för með sér önnur og meiri áhrif vegna heitavatns- og gufuöflunar og ágangs ferðamanna. Telur Skipulagsstofnun að fyrirhuguð áform og þær breytingar sem orðið hafi á löggjöf feli í sér verulegar breytingar á forsendum og kalli á að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar verði endurskoðað hvað þetta varðar.

Að mati úrskurðarnefndarinnar hefur takmarkaða þýðingu í þessu samhengi að skerpt hafi verið á meginreglum umhverfisréttar í nýjum náttúruverndarlögum eða að langur tími hafi liðið frá upphaflegu mati, enda er tekið fram í niðurstöðu Skipulagsstofnunar að ekki sé talið að miklar breytingar hafi orðið á náttúrufari svæðisins. Skal og á það bent að í ákvörðun Skipulagsstofnunar er tekið fram að ekki hafi verið lagðar fram upplýsingar sem skýri að fullu hve mikil þörf fyrir heitt vatn og gufu sé miðað við núverandi uppbyggingaráform samanborið við fyrri áform. Hefði eftir atvikum verið rétt af því tilefni að Skipulagsstofnun leitaði upplýsinga hvað þetta varðaði, enda gátu þær upplýsingar haft þýðingu við mat stofnunarinnar á því hvort endurskoða bæri matsskýrslu. Hins vegar ber til þess að líta að ráð er fyrir því gert að hálendismiðstöðin verði staðsett að hluta til innan friðlýsta svæðisins. Ljóst er einnig að staðsetning byggingarinnar og töluverð stækkun hússins frá því sem áður var gert ráð fyrir geta aukið álag á jarðhitasvæðið. Þá er stóraukinn fjöldi ferðamanna og tilheyrandi umgangur um svæðið til þess fallinn að valda enn auknu álagi á viðkvæmt svæðið. Að teknu tilliti til framangreinds verða ágallar á rökstuðningi Skipulagsstofnunar ekki látnir varða ógildingu niðurstöðu hennar um að endurskoða þurfi matsskýrslu hvað varðar áhrif framkvæmdarinnar á jarðhita- og hverasvæðið sem friðað er sem náttúruvætti.

Gróður og dýralíf

Hvað umhverfisþáttinn gróður og dýralíf varðar þá er það mat Skipulagsstofnunar að svipað eigi þar við og um jarðhita- og hverasvæðið og náttúruvættið Hveravelli, þ.e. að talsverðar breytingar hafi orðið á náttúruverndarlöggjöf og að langt sé liðið frá mati á umhverfisáhrifum. Gefi það tilefni til að áformuð uppbygging ásamt nýjustu upplýsingum um náttúrufar og umhverfisáhrif séu kynnt hagsmunaaðilum að nýju. Álit úrskurðarnefndarinnar er sem áður að þessi atriði hafi takmarkaða þýðingu. Þannig skiptir t.a.m. tímalengdin ein og sér ekki máli heldur hefur löggjafinn ákveðið að skoða þurfi hverju sinni hvort forsendur hafi breyst og það verulega, sbr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Þá voru tilvitnaðar meginreglur náttúruverndarlaga vel þekktar í umhverfisrétti þegar mat fór fram. Rökstuðningi Skipulagsstofnunar er að þessu leyti áfátt.

Líkt og fram hefur komið er þó gert ráð fyrir að stærra svæði fari undir mannvirki en áður var talið. Þá má vegna fjölgunar ferðamanna búast við meiri ágangi á gróður og dýralíf. Þótt gróður breytist hægt á hálendi Íslands er ekki óeðlilegt að farið sé fram á að lagt sé til nýrra mat, ekki síst þar sem ljóst er að landnýting hefur mikil áhrif á gróður og jarðveg á Hveravöllum. Í þessu sambandi er rétt að árétta sérstaklega að þótt framkvæmdaraðili telji stækkun framkvæmdar fara inn á gróðursnauð svæði og bendi á að bæði miðstöðin og bílastæði verði staðsett á mel þá hefur þekking og skilningur á vistfræðilegum ferlum á lítt grónum svæðum aukist mjög á þeim tíma sem liðinn er frá mati á umhverfisáhrifum. Verður að telja að forsendur hafi breyst í verulegum mæli hvað varðar aukna þekkingu, aukið umfang framkvæmda og fjölgun ferðamanna, en á síðarnefndu atriðunum byggði Skipulagsstofnun lokaniðurstöðu sína. Krafa kæranda um ógildingu þessa hluta ákvörðunar stofnunarinnar er því ekki tekin til greina.

Skal og á það bent að í úrskurði skipulagsstjóra kemur fram að smádýralíf hafi ekki verið rannsakað eða dýralífskönnun farið fram á Hveravöllum vegna mats á umhverfisáhrifum. Þá er ljóst að uppgræðsla með innlendum staðartegundum gegndi stóru hlutverki í áætlunum framkvæmdaraðila og í matsskýrslu hans þá og í greinargerð hans nú kemur fram að græða eigi upp 3,5 ha lands. Það er þó ekki að fullu ljóst með hvaða hætti þetta muni verða framkvæmt eða hvernig tilhögun tjaldsvæða verði á meðan á uppgræðslu stendur, t.a.m. hvort um nokkurra ára skeið verði boðið upp á eldri tjaldsvæðin eða tjaldsvæði á ógrónu svæði til bráðabirgða.

Neysluvatn og fráveita

Í umfjöllun Skipulagsstofnunar er tekið fram að samkvæmt greinargerð framkvæmdaraðila sé öflun neysluvatns óbreytt og að borað hafi verið eftir köldu vatni við Hvannavallakvísl árið 2012. Með þeirri borholu sé ekki talin þörf á frekari öflun vatns vegna fyrirhugaðra byggingar- og rekstraráforma á Hveravöllum. Vísar Skipulagsstofnun til umsagnar Ferðamálastofu er telur að forsendur um m.a. nýtingu heits og kalds vatns, úrgangslosun, frárennsli og efnislosun séu gjörbreyttar og kalli á nýtt mat á umhverfisáhrifum. Jafnframt vísar Skipulagsstofnun til umsagnar Umhverfisstofnunar þar sem fram komi að með breyttum áherslum varðandi umfang mannvirkjagerðar og aukin umsvif á Hveravöllum ætti við mat á umhverfisáhrifum að fjalla ítarlega um mögulegar lausnir í fráveitumálum á svæðinu í samræmi við kröfur í reglugerð nr. 798/1999 um fráveitur og skólp. Loks er tekið fram að framkvæmdaraðili bendi á í svörum sínum að umfangsmikil endurnýjun hafi fram árið 2013 á fráveitu svæðisins og að staðhæft sé að sú fráveita muni anna þeirri starfsemi sem félagið áformi.

Er niðurstaða Skipulagsstofnunar sú að það sé vafa undirorpið hvort forsendur mats á umhverfisáhrifum varðandi áhrif á neysluvatn og fráveitu hafi breyst verulega. Varði það bæði umfangsaukningu og eðlisbreytingu áformaðra mannvirkja og þjónustu og hugmyndir um breytt fyrirkomulag á vatnsöflun. Kemst Skipulagsstofnun þannig ekki að því í þessum kafla að uppfyllt séu skilyrði 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 um að forsendur hafi breyst verulega. Allt að einu er það lokaniðurstaða stofnunarinnar að endurskoða skuli matsskýrslu um uppbyggingu á Hveravöllum í heild sinni. Í forsendum lokaniðurstöðu sinnar tiltekur stofnunin þær breytingar á lögum er áður hafa verið raktar, nýja landsskipulagsstefnu, aukið umfang framkvæmdarinnar og breyttar forsendur um fjölda ferðamanna. Einnig að umhverfisþættirnir tengist náið og valdi gagnvirkum og afleiddum áhrifum hver á annan. Skýrir stofnunin það nánar hvað varðar alla þættina utan vatnstöku og fráveitu, en þar færir stofnunin engin frekari rök fram en að um þau áhrif sé uppi óvissa. Skortir verulega á að rökstuðningur þessi sé svo skýr og greinargóður að ljóst sé af hverju meta þurfi áhrif vegna neysluvatns og fráveitu að nýju. Er sú niðurstaða raunar óskýr að efni til, enda bendir Skipulagsstofnun í athugasemdum sínum til úrskurðar­nefndarinnar á að hún taki „ekki efnislega ákvörðun um að það þurfi að endurskoða þennan umhverfisþátt.“ Er það ekki í samræmi við þá lagaskyldu sem hvílir á stofnuninni að taka ákvörðun í samræmi við fyrirmæli 12. gr. laga nr. 106/2000.

Í úrskurði skipulagsstjóra ríkisins kemur fram að kalds neysluvatns verði aflað með borun við Hvannavallakvísl. Svo sem áður kom fram var svo gert árið 2012. Í úrskurðinum kemur enn fremur fram um tilhögun fráveitumála að notast verði við rotþró og siturlögn. Nánari lýsingu á því hvernig fráveitumálum er nú háttað á svæðinu má finna í fyrrnefndum svörum framkvæmdaraðila. Þar er tekið fram að árið 2013 hafi hann hafið umfangsmikla endurnýjun á fráveitu svæðisins í nánu samstarfi við Umhverfisstofnun. Sett hafi verið niður 60.000 lítra rotþró langt fyrir utan friðlýsta svæðið og fráveituvatn frá henni lagt í 800 m² siturbeð. Tilhögun framkvæmdar hvað þessa þætti varðar er því sambærileg við það sem fyrirhugað var við mat á umhverfisáhrifum.

Reglugerð nr. 798/1999 um fráveitur og skólp tók gildi að loknu mati á umhverfisáhrifum, en skv. lið 3.14 í 3. gr. reglugerðarinnar telst það tveggja þrepa hreinsun þegar notuð er rotþró með siturlögn við hreinsun skólps. Í reglugerðinni er m.a. fjallað um við hvaða aðstæður heimilt er að hreinsa skólp með þeim hætti. Þannig er tekið fram í lið 7.1 í 7. gr. að hreinsa skuli skólp með tveggja þrepa hreinsun eða sambærilegri hreinsun áður en því sé veitt í viðtaka, en þó skal hreinsa skólp með ítarlegri hreinsun en tveggja þrepa ef viðtaki er viðkvæmur eða nýtur sérstakrar verndar vegna nytja af ýmsu tagi, lífríkis, jarðmyndana eða útivistar, auk annarra sérstakra vatnsverndunarsvæða, sbr. svo breyttan lið 7.2 í sömu grein. Þá segir m.a. í 13. gr. sömu reglugerðar, lið 13.3, að fráveituvatni einstakra húsa, þ.m.t. íbúðarhúsa lögbýla, frístundahúsa og fjallaskála, sem ekki verði veitt í fráveitur skuli veitt um rotþró og siturleiðslu, samkvæmt ákveðnum leiðbeiningum og fyrirmælum, eða um annan sambærilegan búnað. Verður ekki ráðið að tilkoma nefndrar reglugerðar hafi verið verulega breytt forsenda í skilningi 2. mgr.12. gr. laga nr. 106/2000, en Skipulagsstofnun vék ekki heldur að reglugerðinni í ákvörðun sinni að öðru leyti en því að vísa til umsagnar Umhverfisstofnunar. Í áðurgreindum svörum sínum til Skipulagsstofnunar vísaði framkvæmdaraðili m.a. til þess að teknir hefðu verið úr rotþrónni um 11.000 lítrar í september 2016 og var það mat þjónustuaðilans að ef um mikla umferð yrði að ræða þyrfti að taka úr henni aftur eftir eitt ár, annars annað hvert ár. Verður að telja að ástæða hafi verið til að taka afstöðu til þessa, eftir atvikum með því að bera þessar upplýsingar undir Umhverfisstofnun og kanna nánar að teknu tilliti til þeirra, hvað lá að baki umsögn hennar þess efnis að kanna þyrfti mögulegar lausnir í fráveitumálum. Er vegna þess rétt að benda á að Umhverfisstofnun hafði komið að endurnýjun á fráveitu svæðisins auk þess sem hún hefur umsjón með svæðinu, líkt og fram hefur komið. Var málið þannig ekki rannsakað og upplýst með þeim hætti að unnt væri að fullyrða að óvissa væri um hvort forsendur hefðu breyst hvað þennan þátt varðaði.

Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að undirbúningi, skýrleika og rökstuðningi þess þáttar hinnar kærðu ákvörðunar er lýtur að neysluvatni og fráveitu hafi verið svo ábótavant að ógildingu varði.

——-

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar í heild sinni hafnað, en telja verður hana slíkum annmörkum háða hvað varðar þann þátt hennar er lýtur að neysluvatni og fráveitu að ógildingu varði að þeim hluta. Að öðru leyti stendur hin kærða ákvörðun óröskuð. Loks skal þess getið að þar sem lagaheimild skortir til að ákvarða kærumálskostnað í málum sem rekin eru fyrir úrskurðarnefndinni kemur krafa kæranda þar um ekki til álita.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 26. júní 2017 um að endurskoða skuli matsskýrslu vegna uppbyggingar ferðaþjónustu á Hveravöllum að öðru leyti en því að felldur er úr gildi sá hluti ákvörðunarinnar sem lýtur að áhrifum á neysluvatn og fráveitu.

feb 15
Love0

149 og 150/2018 Bæjargarður

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 14. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 149/2018, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 18. október 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Bæjargarðs vegna upp­setningar á ljósamöstrum við íþróttavöll.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. desember 2018, er barst nefndinni 24 s.m., kærir eigandi, Túnfit 1, Garðabæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 18. október 2018 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi. Bæjargarðs vegna uppsetningar á lýsingu fyrir íþróttavöll. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að sveitarfélaginu verði gert að stöðva allar framkvæmdir á Bæjargarðssvæðinu þar til fullunnin og samþykkt hönnunargögn liggi fyrir. Þá er þess krafist að úrskurðarnefndin geri alvarlegar athugasemdir við vinnubrögð bæjarritara Garðabæjar og áminni hann fyrir rangfærslur.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. desember 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir sami aðili ákvörðun byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 30. nóvember s.á. um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir ljósamöstrum við íþróttavöll í Bæjargarði. Er þess krafist að hið kærða byggingarleyfi verði fellt úr gildi og jafnframt að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða. Með hliðsjón af því að sami aðili stendur að báðum kærumálunum, og að hinar kærðu ákvarðanir eru samofnar, verður síðara kærumálið, sem er nr. 150/2018, sameinað máli þessu.

Með tölvupósti til úrskurðarnefndarinnar frá 8. febrúar 2019 fóru eigendur, Túnfit 2, Garðabæ, fram á að þeim verði heimilað að gerast meðkærendur í fyrrgreindu máli vegna breytingar á deiliskipulagi Bæjargarðs.

Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 10. og 24. janúar 2019.

Málavextir: Deiliskipulag Bæjargarðs er frá árinu 2007 og samkvæmt greinargerð þess var gert ráð fyrir opnu svæði með stígum, trjá- og runnagróðri, sem og fjölbreytilegri leikja- og útivistaraðstöðu. Hinn 3. mars 2017 tók gildi breyting á deiliskipulaginu, sem fól í sér að gert var ráð fyrir „sérútbúnum boltaflötum“. Í kjölfarið samþykkti bæjarstjórn Garðabæjar 18. maí 2017 umsókn bæjarverkfræðings, sem fól m.a. í sér gerð gervigrasvallar í Bæjargarði.

Á fundi bæjarráðs Garðabæjar 3. júlí 2018 var samþykkt tillaga skipulagsnefndar um að auglýsa breytingu á deiliskipulagi Bæjargarðs. Í breytingunni fólst að gert yrði ráð fyrir sex 9,15 m háum ljósamöstrum við völlinn. Tillagan var auglýst til kynningar 26. s.m. með fresti til athugasemda til 6. september s.á. Alls bárust níu athugasemdir, m.a. frá kæranda. Að kynningu lokinni var tillagan lögð að nýju fram á fundi skipulagsnefndar 17. september s.á. ásamt innsendum athugasemdum. Var málinu vísað til tækni- og umhverfissviðs til nánar úrvinnslu. Hinn 5. október s.á. tók tækni- og umhverfissvið saman umsögn með svörum við nefndum athugasemdum og var skipulagstillagan samþykkt á fundi bæjarstjórnar 18. s.m. Tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu þar um sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 23. nóvember 2018.

Hinn 30. nóvember 2018 samþykkti byggingarfulltrúinn í Garðabæ umsókn tækni- og umhverfissviðs bæjarins um byggingarleyfi fyrir ljósamöstrum við gervigrasvöll í Bæjargarði. Á fundi bæjarráðs 4. desember s.á. var afgreiðsla byggingarfulltrúans samþykkt og mun byggingarleyfi hafa verið gefið út sama dag.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að í áraraðir hafi staðið til að byggja bæjargarð á svæði sunnan Hraunholts og hafi svæðið síðan gengið undir nafninu Bæjargarður. Á árinu 2016 hafi Garðabær kynnt breytingar á deiliskipulagi svæðisins þar sem tvær boltaflatir hafi verið afmarkaðar á aðaluppdrætti, en önnur boltaflötin hefði þá verið notuð af börnum um margra ára skeið. Sveitarfélagið hafi fullyrt að hin boltaflötin yrði til almenningsnota og í skriflegum svörum sveitarfélagsins til íbúa hafi komið fram að hvorki væri gert ráð fyrir lýsingu né girðingu umhverfis flötina. Hvorki kærandi né aðrir hafi því séð ástæðu til að gera athugasemdir við deiliskipulagsbreytinguna.

Vorið 2017 hafi Garðabær borið út einblöðung í hús í nágrenninu til þess að vara við ónæði vegna framkvæmda við nýjan „minni knattspyrnuvöll“ í Bæjargarði. Sveitarfélagið hafi hafið framkvæmdir samdægurs. Við eftirgrennslan hafi íbúar komist að því að sveitarfélagið hafi staðið fyrir útboði þremur mánuðum fyrr á „nýjum æfingavelli“ við „[í]þróttasvæði í Ásgarði“. Samkvæmt gögnum útboðsins hafi verið áætlað að reisa upphitaðan gervigrasvöll sem yrði lýstur upp með sex 15 metra háum ljósamöstrum. Völlurinn hafi verið kyrfilega skilgreindur sem „æfingavöllur“ fyrir „íþróttasvæði Stjörnunnar í Ásgarði“ og átt að „uppfylla sameiginlegar kröfur FIFA [Alþjóða knattspyrnusambandsins] og UEFA [Knattspyrnusambands Evrópu] um knattspyrnugrasvelli“. Sveitarfélagið hafi því ætlað sér að reisa alþjóðlegan knattspyrnuvöll í Bæjargarðinum.

Framkvæmdir hafi hafist áður en hönnun lýsingar og girðingar hafi legið fyrir. Sé það brot á 11. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, en þar segi: „Heimilt er að samþykkja og gefa út framkvæmdaleyfi fyrir matsskyldri framkvæmd þótt nákvæm hönnunargögn liggi ekki fyrir varðandi alla áfanga framkvæmdarinnar. Í framkvæmdaleyfinu skal þá koma fram að fullunnin og samþykkt hönnunargögn skuli liggja fyrir áður en hefja megi framkvæmdir við einstaka áfanga framkvæmdarinnar.“ Íbúar hafi kært framkvæmdaleyfið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála þar sem farið hafi verið fram á stöðvun framkvæmda til bráðabirgða. Úrskurðarnefndin hafi hafnað stöðvunarkröfunni á þeim forsendum að um jarðvegs- og yfirborðsframkvæmdir væri að ræða og hægt væri að „koma umræddu svæði í fyrra horf án mikillar fyrirhafnar“. Þetta hafi reynst rangar forsendur. Í greinargerð Garðabæjar í málinu hafi því verið haldið fram að í hugtakinu „boltaflöt“ felist „augljóslega heimild fyrir upphituðum, afgirtum og upplýstum gervigrasvelli eins og hér um ræðir“. Þá hafi því verið haldið fram að boltaflötin sé í „almenningsgarði og verði opin fyrir almenningi á sama tíma og hann verði einnig notaður fyrir skipulagðar æfingar barna og ungmenna í bæjarfélaginu.“ Rangfærsla sveitarfélagsins sé endanlega ljós í samningi bæjarins við Ungmennafélagið Stjörnuna, en þar sé félaginu veitt full yfirráð yfir vellinum, hann verði aflæstur og félaginu verði heimilt að leigja hann út til þriðja aðila sér til tekjusköpunar. Allt verði það á kostnað aðgangs almennings að boltaflötinni.

Hinn 17. október 2017 hafi Garðabær gefið út framkvæmdaleyfi fyrir ljósabúnaði við boltaflötina. Kærandi hafi kært framkvæmdaleyfið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Tæpu ári síðar hafi úrskurðarnefndin kveðið upp frávísunarúrskurð þar sem sveitarfélagið hafi breytt áætlunum sínum í millitíðinni. Allan þann tíma hafi Garðabær fengið að halda áfram óáreittur við framkvæmdir í Bæjargarði án þess að íbúar fengju rönd við reist því dráttur úrskurðarnefndarinnar hafi haldið málinu í gíslingu. Hinn 8. janúar 2018 hafi fengist staðfesting frá Skipulagsstofnun á því að ljósamöstrin krefðust breytingar á deiliskipulagi, en Garðabær hafi hunsað þá niðurstöðu. Samkvæmt 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi sveitarfélaginu borið að afhenda gögn til úrskurðar­nefndarinnar innan 30 daga frá því að kæra var lögð fram, en sveitarfélagið hafi tekið rúmlega fjóra mánuði til þess.

Ljóst sé að auglýsing deiliskipulagstillögunnar uppfylli ekki kröfur laga. Garðabær hafi auglýst fyrirhugaða breytingu á deiliskipulagi 26. júlí 2018, en hinn 5. september s.á. hafi sveitarfélagið bætt við sérstökum skýringaruppdrætti þar sem fram komi mikilvæg atriði sem ekki hafi áður komið fram. Meðal annars hafi loftmynd verið breytt, lögun á mönum verið bætt við uppdrátt ásamt nákvæmum sniðmyndum af áhrifum ljósamastra á nágrennið. Frestur hafi verið óbreyttur eða til næsta dags. Auglýsingin brjóti því í bága við skipulagslög, sem geri kröfur um að auglýsing sé birt með nauðsynlegum gögnum og sex vikur veittar til að gera athugasemdir.

Í athugasemdum Skipulagsstofnunar frá 20. janúar 2017 sé fjallað um breytingar Garðabæjar á deiliskipulagi Ásgarðs. Athugasemdirnar nái m.a. til ljósamastra, en þar segi: „Skipulagsstofnun hefur farið yfir framlögð gögn og gerir athugasemd við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda sbr. eftirfarandi atriði: […] Skilmála vantar fyrir ljóskastara á möstrum, um skermum og takmarkanir sem við geta átt (s.s. á hvaða tímum sólarhrings notkun er heimil).“ Í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sé ekkert fjallað um takmarkanir notkunar á ljósamöstrum og íþróttavellinum, s.s. á hvaða tímum sólarhrings notkun sé óheimil. Þá hafi Garðabær ekki sent öll nauðsynleg gögn til Skipulagsstofnunar þegar stofnunin hafi fjallað um auglýsinguna vegna deiliskipulagsbreytinganna. Sveitarfélagið hafi þannig hvorki sent þangað athugasemdir kæranda né annarra íbúa og því hafi stofnunin ekki getað vitað af efni þeirra. Þetta sé brot á kröfum laga um meðferð deiliskipulagsbreytinga.

Í Aðalskipulagi Garðabæjar 1995-2015 hafi verið kynntar hugmyndir um svokallaðan Bæjargarð. Í gildandi aðalskipulagi séu áform um Bæjargarð staðfest. Í greinargerð deiliskipulags Bæjargarðs frá 2007 segi m.a. að gert sé ráð fyrir stígum, trjá- og runnagróðri, sem og fjölbreytilegri leikja- og útivistarstöðu. Þá sé gert ráð fyrir mótun lands, svo sem útsýnishæð, áhorfenda- og sleðabrekku og frágangi á lækjarbökkum, sérstaklega í námunda við félagsheimili Stjörnunnar. Ljóst sé að áform um að reisa upphitaðan, upplýstan knattspyrnuvöll með gervigrasi, sex 9,15 m ljósamöstrum og 2 m hárri læstri stálvírsgirðingu, sem uppfylli kröfur Alþjóða knattspyrnusambandsins FIFA og Knattspyrnusambands Evrópu, samræmist ekki aðalskipulaginu, en þar sé svæðið skilgreint sem opið svæði. Slíka velli sé eingöngu heimilt að reisa á skilgreindum íþróttasvæðum. Þá falli Bæjargarður innan svokallaðra „Grænna geira“ samkvæmt Aðalskipulagi Garðabæjar 2004-2016, sem tengi byggð við upplands- og strandsvæði í Gálgahrauni, en þar komi fram að samkvæmt svæðisskipulagi skuli ekki reisa neinar byggingar eða mannvirki sem dragi úr tengslum upplandsins við ströndina. Ljósamöstrin og girðingin séu mannvirki samkvæmt skilgreiningu laga, enda þurfi að gefa út byggingarleyfi fyrir þeim. Bæði ljósamöstrin og knattspyrnuvöllurinn dragi úr tengslum upplandsins við ströndina, enda sé mikill farartálmi af slíkum velli þar sem girðingar hindri umferð og ljósamöstrin verði áberandi hluti af ferðlagi hvers þess sem ferðist um svæðið.

Við gerð deiliskipulags sé skylt lögum samkvæmt að fjalla um áhrif deiliskipulagsbreytinga á umferð og öryggi. Með breytingu á boltaflöt í íþróttaflöt verði aukin umferð um Bæjargarðssvæðið og þörf á aðgengi fyrir fatlaða o.þ.h. Engin umfjöllun sé um þetta í auglýsingu Garðabæjar eða öðrum gögnum. Gera verði kröfu um að sveitarfélagið fjalli um slíkt.

Með núverandi áformum um deiliskipulagsbreytingar sé Garðabær að viðurkenna að bærinn hafi brotið gegn gildandi deiliskipulagi og sé að reyna að bjarga málum eftir á. Slíkt sé brot á stjórnsýslulögum og efni mögulegrar stjórnsýslukæru. Í fyrri greinargerðum sveitarfélagsins til úrskurðarnefndarinnar hafi verið færð ítarleg rök fyrir því að hinn alþjóðlegi knattspyrnuvöllur falli innan þágildandi deiliskipulags. Í svari sveitarfélagsins við fyrirspurnum kæranda segi að það sé skoðun þess að ekki þurfi í deiliskipulagi að gera sérstaka grein fyrir lýsingu vallarins. Sveitarfélagið hafi ekki fært nein rök fyrir því að breyta þurfi deiliskipulaginu og því beri að hafna henni.

Samkvæmt 11. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi sé gerð krafa um að fullunnin og samþykkt hönnunargögn liggi fyrir áður en hefja megi framkvæmdir. Kærandi fari fram á að allar framkvæmdir við Bæjargarðssvæðið verði stöðvaðar þar til ákvæði nefnds reglugerðarákvæðis sé uppfyllt. Þá hafi Garðabær orðið uppvís að því að afvegaleiða úrskurðarnefndina í tveimur greinargerðum bæjarins frá 19. júní 2017 og 22. mars 2018. Sé þessi málatilbúnaður þess eðlis að úrskurðarnefndin geti ekki látið hann óátalinn. Sé því farið fram á að úrskurðarnefndin geri alvarlegar athugasemdir við vinnubrögð bæjarritara Garðabæjar og áminni hann fyrir rangfærslurnar.

Að því er varði kröfu kæranda um að fella byggingarleyfi fyrir ljósamöstrunum úr gildi vísar kærandi til þess að í athugasemdum Skipulagsstofnunar komi fram að í skilmálum þurfi að koma fram takmarkanir sem eigi við um notkun ljósamastara. Byggingarleyfið hafi ekki að geyma þá skilmála sem Skipulagsstofnun geri ráð fyrir. Ekki sé að sjá á gögnum frá byggingarfulltrúa að fjallað hafi verið um þessar kröfur. Einnig komi fram í nefndum athugasemdum stofnunarinnar að gera þurfi grein fyrir áhrifum ljósamastra á umhverfið, þ. á m. gagnvart íbúum í nágrenninu. Í gögnunum sé að finna myndir af „blanket spill“, sem sýni áhrif á allra næsta nágrenni vallarins en nái ekki til næstu íbúðarhúsa við Túnfit. Þá sé birtumagn samkvæmt gögnum frá byggingarfulltrúa langt umfram heimildir í deiliskipulagi. Samkvæmt deiliskipulaginu verði birtumagn lýsingar 200 lúx en í gögnum frá byggingarfulltrúa komi fram að birtustig sé miklu meira, eða allt að 354 lúx. Vegna þessa atriðis hafi kærandi sent fyrirspurn til Skipulagsstofnunar og svar hennar, dags. 14. janúar 2019, hafi verið á þann veg að „líta beri til 200 lux sem hámarkslýsingar.“ Byggingarleyfið uppfylli því ekki skilyrði laga og beri að fella úr gildi.

Varðandi fullyrðingu Garðabæjar um að 200 lúx lýsing sé „sambærileg við götulýsingu“ þá hafi bæði Veitur og HS Veitur hafnað því. Götulýsing á Íslandi sé byggð á ÍST EN 13201 staðlinum um veglýsingu, sem gefinn sé út af Staðlaráði Íslands. Ljóstæknifélag Íslands hafi staðfest að samkvæmt staðlinum sé lýsing við götustíga að jafnaði 5-10 lúx. Sú lýsing sem Garðabær áformi sé því 20-40 sinnum meiri en götulýsing.

Engin dæmi finnist frá öðrum sveitarfélögum um að sambærilegt íþróttamannvirki sé reist á skilgreindu opnu svæði samkvæmt aðalskipulagi. Til samanburðar sé bent á deiliskipulagsbreytingu Reykjavíkurborgar á útivistarsvæði í Úlfarsárdal frá júní 2008. Í greinargerð deiliskipulags þess svæðis komi fram að íþróttavöllur sem þar um ræði sé á skipulögðu íþróttasvæði en ekki opnu svæði. Lýsing á vellinum sé frá 200 lúx og skilgreind sem flóðlýsing. Þá sé skýrt kveðið á um það hvenær lýsing verði á svæðinu, þ.m.t. á hvaða tímum ársins og klukkan hvað.

Frekari rök og sjónarmið kæranda liggja fyrir í málinu sem ekki verða rakin hér nánar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Málsrök Garðabæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að krafa kæranda um stöðvun allra framkvæmda á Bæjargarðssvæðinu, þar til fullunnin og samþykkt hönnunargögn liggi fyrir, feli ekki í sér kröfu um stöðvun framkvæmda á grundvelli 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, þar sem krafan sé ekki bundin við framkvæmdir á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar. Krafist sé miklu víðtækari stöðvunar, auk þess sem henni sé ætlað að vara þar til fullunnin og samþykkt hönnunargögn liggi fyrir, en ekki aðeins þar til úrskurður gengur í málinu. Hvergi sé að finna heimild í lögum til þess að úrskurðarnefndin stöðvi framkvæmdir með þeim hætti sem hér sé krafist. Þá sé krafa kæranda um að úrskurðarnefndin geri athugasemdir við vinnubrögð bæjarritara og áminni hann ekki studd neinum haldbærum rökum. Úrskurðarnefndin hafi engar slíkir heimildir og valdsvið hennar sé afmarkað með skýrum hætti í 1. gr. laga nr. 130/2011. Fyrrnefndum kröfum beri að vísa frá.

Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sé einungis veitt heimild til að setja upp lýsingu við íþróttavöll sem eigi sér stoð í gildandi deiliskipulagi fyrir umrætt svæði. Kærandi reyni að koma að ýmsum málsástæðum sem lúti að gildi deiliskipulags svæðisins frá 2007, með þeirri breytingu sem gerð hafi verið haustið 2016, þegar samþykkt hafi verið ákvæði í deiliskipulagi svæðisins um íþróttavöll þann sem hér um ræði. Megi raunar segja að flestar málsástæður kæranda varði ekki hina kærðu ákvörðun heldur lúti að gildi þess deiliskipulags sem fyrir hafi gilt á svæðinu. Geti þær því ekki komið til álita við úrlausn málsins.

Framsetning umræddrar skipulagstillögu í auglýsingu hafi verið fullnægjandi og breyti engi þótt skýringarmynd hafi verið sett fram síðar, umfram skyldu. Samkvæmt 4. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skuli skipulagstillaga sett fram á uppdrætti og í greinargerð. Í hinni kærðu skipulagsbreytingu sé á uppdrætti gerð grein fyrir staðsetningu fyrirhugaðra ljósamastra og í greinargerð á uppdrættinum komi fram hæð mastranna, hámarksbirtumagn lýsingar og áskilið að lampar séu með stefnuvirkri LED-lýsingu, þannig að auðveldara sé að stýra birtu og minnka þannig áhrif lýsingarinnar á nærliggjandi byggð. Tillagan varði aðeins umrædda lýsingu en ekki önnur atriði, svo sem frágang vallarins eða landmótun, og hafi ekki verið gerð athugasemd við hana við yfirferð Skipulagsstofnunar, sbr. bréf hennar frá 14. nóvember 2018. Af því megi ráða að stofnunin hafi ekki talið að í skilmálum þyrfti að greina takmarkanir á notkun ljósamastranna, svo sem um notkunartíma ljósanna. Fái því ekki staðist sú málsástæða kæranda að skipulaginu sé áfátt að þessu leyti. Sé ekki heldur hægt að leggja að jöfnu þær kröfur sem gera verði til skilmála um lýsingu þá sem hér um ræði annars vegar og um lýsingu á íþróttasvæðinu við Ásgarð hins vegar, þar sem á Ásgarðssvæðinu sé um að ræða allt að 22 m há möstur með lömpum sem séu 500 lux á móti 9,15 m háum möstrum með lömpum allt að 200 lúx. Augljóst megi vera að mannvirki þessi séu langt frá því að vera sambærileg, eins og berlega megi ráða af mismunandi afstöðu Skipulagsstofnunar til þeirra. Þá sé einnig vísað til þess að fyrir liggi reglur um notkun umrædds vallar þar sem fram komi takmarkanir á notkun hans og eins tímatakmarkanir á notkun lýsingar.

Að því er varði þá málsástæðu kæranda að Garðabær hafi ekki sent Skipulagsstofnun tilskilin gögn, svo sem athugasemdir kæranda og annarra íbúa, þá sé ljóst að flestar athugasemdirnar hafi ekki átt við um tillöguna. Í umsögn sveitarfélagsins hafi skilmerkilega verið greint frá því að hverju athugasemdirnar hafi lotið. Síðan sé hverjum lið svarað fyrir sig og hafi engin athugasemd verið gerð af hálfu Skipulagsstofnunar við þetta verkleg. Ekki verði séð að skort hafi á fullnægjandi gögn að þessu leyti.

Kærandi virðist telja að með hinni kærðu ákvörðun hafi fyrst og fremst verið tekin ákvörðun um að gera umræddan íþróttavöll í Bæjargarði. Svo sé ekki heldur hafi völlurinn verið settur inn í deiliskipulag með breytingu á deiliskipulagi Bæjargarðs árið 2016. Engin breyting hafi verið gerð á stærð eða staðsetningu vallarins með hinni kærðu ákvörðun og ekki felist nokkur efnisbreyting í því þótt hann sé nefndur íþróttavöllur í stað boltaflatar. Einungis hafi verið um það að ræða að samþykkja heimild fyrir lýsingu við völlinn til að taka af öll tvímæli um réttmæti þeirrar framkvæmdar. Garðabæ hafi verið heimilt að setja í skipulagið heimild fyrir lýsingu við völlinn óháð því hvort framkvæmdin væri háð skipulagi eða ekki. Málsástæður sem lúti að því að völlurinn rúmist ekki innan aðalskipulags hefði þurft að koma fram þegar heimild fyrir gerð vallarins hafi verið sett í skipulag á árinu 2016 og geti þau álitaefni ekki komið til umfjöllunar í þessu máli. Af þeim sökum beri að hafna þessari málsástæðu og þurfi því ekki að færa rök fyrir því að nefndur völlur falli innan heimilda aðalskipulags. Af sömu ástæðu verði að hafna því sem kærandi haldi fram að skort hafi á umfjöllun um umferð og öryggismál, enda eigi engin breyting sér stað varðandi þessa þætti þótt til komi lýsing við umræddan völl.

Hið kærða byggingarleyfi sé útgefið af byggingarfulltrúa 4. desember 2018 í samræmi við ákvæði 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, en byggingaráform hafi verið samþykkt á fundi bæjarráðs sama dag, sbr. 2. gr. samþykktar um afgreiðslur byggingarnefndar Garðabæjar nr. 863/2011. Við útgáfu byggingarleyfis hafi þess verið gætt að umrædd framkvæmd væri í samræmi við deiliskipulag Bæjargarðs og séu engin efni til að fallast á kröfu kæranda um ógildingu leyfisins.

Nauðsynlegt sé að taka fram að ekki sé um að ræða keppnislýsingu eða flóðlýsingu við umræddan boltavöll í Bæjargarði heldur svokallaða punktlýsingu, eins og algengt sé á minni gervigrasvöllum til að auka notagildi þeirra í svartasta skammdeginu. Lýsingin sé þannig hönnuð að hún muni valda óverulegum grenndaráhrifum ef nokkrum. Styrkleiki lýsingarinnar sé stillanlegur, en samkvæmt skipulagi sé miðað við að birtumagn sé stillt á 200 lúx. Almennt séu slíkir vellir lýstir og geti það engan veginn hafa komið kæranda á óvart að til uppsetningar slíkrar lýsingar kæmi við völlinn. Gervigrasvöllurinn muni verða nýttur til skipulegs íþróttastarfs fyrir börn og ungmenni og einnig muni völlurinn nýtast almenningi. Telja verði að hagsmunir almennings til að fá upplýstan völl gangi framar meintum hagsmunum kæranda í málinu.

Garðabær hafi gert samkomulag við Ungmennafélagið Stjörnuna um afnot að gervi­grasvellinum og þar komi fram að völlurinn skuli ekki nýttur til æfinga eftir kl. 21:00 á kvöldin. Með því sé verið að koma í veg fyrir hugsanlegt ónæði frá vellinum gagnvart næsta nágrenni. Rétt þyki að taka fram að samningur bæjarins við félagið hafi engin áhrif á að bæjaryfirvöld fari með fullt forræði yfir vellinum og muni ávallt tryggja að notkun hans valdi ekki ónæði fyrir næsta nágrenni umfram það sem eðlilegt geti talist. Ekki sé um keppnisvöll að ræða heldur almennan íþróttavöll með takmarkaðri lýsingu. Þar sem ekki sé um keppnislýsingu eða flóðlýsingu að ræða sé ekki ástæða til að setja ákvæði um almennar notkunarreglur í deiliskipulagsskilmála frekar en almennt gerist um upplýst leiksvæði.

Verði fallist á að um frávik frá skilmálum sé að ræða þá sé það svo óverulegt að falla myndi undir heimiluð frávik í 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga, sbr. einnig gr. 5.8.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, og hefði því allt að einu verið heimilt að veita leyfið, svo sem gert hafi verið.

Vettvangsskoðun: Úrskurðanefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 31. janúar 2019 að viðstöddum fulltrúum málsaðila og fulltrúum bæjaryfirvalda.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um breytingu á deiliskipulagi Bæjargarðs í Garðabæ, þar sem gert er ráð fyrir sex 9,15 m háum ljósamöstrum við íþróttavöll, og um veitingu byggingarleyfis fyrir þeim ljósamöstrum.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar og samkvæmt 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 telst sá dagur sem fresturinn er talinn frá ekki með í frestinum. Hin kærða deiliskipulagsbreyting var samþykkt á fundi bæjarstjórnar Garðabæjar 18. október 2018 og tók hún gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 23. nóvember s.á. Var því lokadagur kærufrests vegna umræddrar ákvörðunar 24. desember 2018, en beiðni íbúa að Túnfit 2 um að gerast aðilar að fyrirliggjandi kæru vegna deiliskipulagsbreytingarinnar barst úrskurðarnefndinni 8. febrúar 2019, eða um einum og hálfum mánuði eftir að kærufrestur rann út. Í 28. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um að vísa beri kæru frá, berist hún að liðnum kærufresti. Þar sem ekki verður séð að þær ástæður séu fyrir hendi sem heimila að taka mál til meðferðar að liðnum kærufresti samkvæmt nefndu lagaákvæði verður ekki fallist á að játa nefndum aðilum kæruaðild að kærumáli þessu vegna deiliskipulagsbreytingarinnar.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 130/2011 hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Fellur það utan valdheimilda úrskurðarnefndarinnar að hafa eftirlit með vinnubrögðum einstakra starfsmanna sveitarfélaga og þ. á m. að veita þeim áminningu. Að sama skapi fellur það utan valdheimilda nefndarinnar að taka ákvörðun um stöðvun allra framkvæmda á tilteknu svæði þar til fullunnin og samþykkt hönnunargögn liggi fyrir, enda einskorðast heimild úrskurðarnefndarinnar til stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða við þann tíma sem kærumál er til meðferðar hjá nefndinni, sbr. 5. gr. fyrrgreindra laga. Verða þessar kröfur kæranda því ekki teknar til efnislegrar meðferðar.

Eins og fram kemur í málavaxtalýsingu tók gildi breyting á deiliskipulagi Bæjargarðs 3. mars 2017 þar sem gert er ráð fyrir „sérútbúnum boltaflötum“. Það skipulag sætir ekki lögmætisathugun í máli þessu, enda eins mánaðar kærufrestur skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 löngu liðinn. Málsástæður kæranda er varða lögmæti íþróttavallarins sjálfs, sem gerður var á grundvelli skipulagsbreytingarinnar frá árinu 2017, geta því ekki komið til skoðunar hér.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 fara sveitarfélög með vald til gerðar deiliskipulagsáætlana. Við beitingu þess valds ber m.a. að haga málsmeðferð þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn, þó svo að hagur heildarinnar verði hafður að leiðarljósi, sbr. 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga. Í skipulagsvaldi sveitarfélaga felst víðtæk heimild til breytinga á þegar gerðum deiliskipulagsáætlunum, sbr. 1. mgr. 43. gr. laganna. Þessu valdi eru aðallega settar skorður með kröfu um samræmi við aðalskipulagsáætlanir og lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins.

Samkvæmt Aðalskipulagi Garðabæjar 2016-2030, sem tók gildi 4. maí 2018, er svæðið Bæjargarður á skilgreindu opnu svæði, merkt 3.02 Op. Í 1. mgr. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er tekið fram að sé gert ráð fyrir landnotkun á sama reit sem fellur undir fleiri en einn landnotkunarflokk skuli sá flokkur tiltekinn fyrir reitinn sem sé ríkjandi en umfang annarrar landnotkunar tilgreint í skilmálum. Í greinargerð gildandi aðalskipulags er fjallað um landnotkun opinna svæða í kafla 3.15 og kemur þar fram að Bæjargarður verði nýttur í tengslum við íþróttamiðstöðina í Ásgarði. Þá er rakið í kafla 6.2, um breytingar á landnotkun frá fyrra aðalskipulagi, að heimild fyrir íþróttavelli hafi verið sett í ákvæði um Bæjargarðinn. Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið að hin umdeilda deiliskipulagsbreyting, sem einungis heimilar áðurnefnd ljósamöstur við boltavöllinn, gangi gegn fyrrgreindri stefnu aðalskipulags, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga, og er áskilnaði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana því fullnægt.

Deiliskipulagsbreytingin var auglýst til kynningar í samræmi við reglur skipulagslaga um almenna meðferð breytinga á deiliskipulagi skv. 1. mgr. 43. gr. laganna og átti kærandi kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar, sem hann og gerði. Raskar það ekki gildi auglýsingarinnar að skýringaruppdráttur við tillöguna hafi bæst við í lok kynningar­tímans, enda telst hann ekki hluti hinnar kærðu ákvörðunar, sem sett er fram á skipulagsuppdrætti og í skipulagsgreinargerð, sbr. 4. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Samþykkt tillaga, ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við athugasemdum, var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. skipulagslaga og gerði stofnunin ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt skipulagsins. Öðlaðist deiliskipulagið gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 23. nóvember 2018. Verður því ekki annað séð en að málsmeðferð tillögunnar hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Þótt fallist sé á það með kæranda að lýsing umdeilds íþróttasvæðis geti haft töluverð grenndaráhrif gagnvart fasteignum í næsta nágrenni getur það ekki eitt og sér raskað gildi umdeildrar deiliskipulagsbreytingar, en í 51. gr. skipulagslaga er kveðið á um bótarétt þeirra sem sýna fram á fjártjón af völdum skipulags eða breytinga á skipulagi.

Að öllu framangreindu virtu þykir hin kærða deiliskipulagsbreyting ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar.

Í skipulagsskilmálum umræddrar deiliskipulagsbreytingar er tekið fram að birtumagn lýsingar frá ljósamöstrum við boltavöllinn í Bæjargarði verði 200 lúx og til að tryggja að lýsing trufli ekki íbúðarbyggð í nágrenni við völlinn skuli lampar vera með stefnuvirkri LED-lýsingu. Fram kemur í samþykktri umsókn um byggingarleyfi að upplýsingar um ljósamöstur megi sjá í deiliskipulagi. Þá segir í útgefnu byggingarleyfi fyrir ljósamöstrunum frá 4. desember 2018 að öll framkvæmd skuli unnin eftir samþykktum aðal- og séruppdráttum, byggingar- og verklýsingum og gildandi lögum og reglugerðum um skipulags- og byggingarmál. Samkvæmt samþykktum uppdráttum byggingarleyfisins er staðsetning mastranna í samræmi við gildandi deiliskipulagsuppdrátt. Var hið kærða byggingarleyfi því í samræmi við gildandi deiliskipulag, svo sem áskilið er í 11. gr. og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010. Með vísan til þess, og þar sem ekki liggur fyrir að annmarkar hafi verið á málsmeðferð við töku ákvörðunar um hið umdeilda byggingarleyfi, verður gildi leyfisins ekki raskað.

Að öllu framangreindu virtu er kröfu kæranda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Garðabæjar frá 18. október 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Bæjargarðs vegna uppsetningar á ljósamöstrum við íþróttavöll.

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 30. nóvember 2018 að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir ljósamöstrum við íþróttavöll í Bæjargarði.

Að öðru leyti er kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

feb 11
Love0

89/2018 Heitloftsþurrkun á fiski í Garði

Með

Árið 2019, þriðjudaginn 29. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður og Ásgeir Magnússon dómstjóri. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundi úrskurðarnefndarinnar í gegnum fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 89/2018, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurnesja frá 17. maí 2018 um að synja umsókn um endurnýjun starfsleyfis Nesfisks ehf. til heitloftsþurrkunar fiskafurða.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. júní 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Nesfiskur ehf., Gerðavegi 32, Garði, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurnesja frá 17. maí 2018 að synja umsókn kæranda um endurnýjun starfsleyfis hans til heitloftsþurrkunar fiskafurða. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir heilbrigðisnefnd Suðurnesja að veita hið umbeðna tímabundna starfsleyfi.

Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála barst tölvupóstur af hálfu kæranda 2. nóvember 2018 þar sem fram kom að ákvörðun heilbrigðisnefndar hefði verið tekin upp og nefndin samþykkt tímabundið starfsleyfi honum til handa. Hagsmunir kæranda af kæru væru því fallnir niður og skyldi kæra í málinu teljast afturkölluð samhliða því að Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja gæfi út umrætt starfsleyfi. Í samræmi við tilkynningu kæranda taldi úrskurðarnefndin málinu lokið.

Úrskurðarnefndinni barst tölvupóstur að nýju frá kæranda 11. desember 2018 þar sem fram kom að þrátt fyrir að heilbrigðisnefnd hefði ákveðið að veita skyldi starfsleyfið hefði Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja ekki enn gefið það út og væri óvíst hvenær það yrði formlega gert. Afturköllun kæru hefði verið bundin því skilyrði að formlegt starfsleyfi yrði gefið út. Hygðist kærandi ekki afturkalla kæruna og óskaði hann þess að fá úrskurð í málinu sama hver framvindan yrði.

Úrskurðarnefndin fellst á að afturköllun kæranda hafi verið háð skilyrði sem ekki var uppfyllt þegar hann tilkynnti að hann hygðist halda kæru sinni til streitu. Verður málið nú tekið til endanlegs úrskurðar.

Gögn málsins bárust frá heilbrigðisnefnd Suðurnesja 11. júlí og 17. desember 2018.

Málavextir: Forsaga máls þessa er sú að kærandi mun um langt skeið hafa starfrækt heitloftsþurrkun fiskafurða í Garði samkvæmt starfsleyfum frá heilbrigðisnefnd Suðurnesja. Var kæranda m.a. veitt starfsleyfi árið 2012 og var bókað af því tilefni á fundi heilbrigðisnefndar að leyfið væri veitt til eins árs til reynslu á mengunarvarnarbúnaði og skyldi starfsleyfið endurskoðað á tímabilinu reyndist hann ófullnægjandi. Starfsleyfið var endurnýjað til fjögurra ára á fundi heilbrigðisnefndar 6. maí 2013. Var þá bókað að nefndin ítrekaði að hún teldi að heitloftsþurrkun fiskafurða ætti ekki að vera nálægt íbúabyggð og hvetti hún fyrirtækið til að íhuga aðra staðsetningu, t.d. á Reykjanesi. Á fundi heilbrigðisnefndar 11. maí 2017 var starfsleyfi veitt til eins árs og var fært til bókar hvers efnis bókun nefndarinnar hefði verið við starfsleyfisveitinguna árið 2013. Var enn bókað að fyrirtækið hefði fundið starfseminni annan stað á Reykjanesi og myndi flytja þangað. Í ljósi þess væri fyrirtækinu veitt starfsleyfi til loka maí 2018, en ekki væri heimilt að halda úti starfsemi mánuðina júní, júlí og ágúst 2017. Nefnd ákvörðun heilbrigðisnefndarinnar var ekki kærð til úrskurðarnefndarinnar.

Með umsókn, dags. 27. apríl 2018, óskaði kærandi eftir því að starfsleyfi hans yrði endurnýjað. Greinargerð hans barst heilbrigðisnefnd 14. maí s.á. og var þar tekið fram að sökum kvartana vegna lyktarmengunar hygðist kærandi ekki starfrækja þurrkklefa í Garði í júní, júlí og ágúst 2018 í þeirri von að með því næðist sátt um framlengingu starfsleyfisins til eins árs, en um mitt ár 2019 myndi starfsemin flytja. Með bréfi Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja, dags. 18. maí 2018, var kæranda tilkynnt að á fundi heilbrigðisnefndar degi áður hefði umsókn hans um endurnýjun starfsleyfis verið synjað. Var í bókun heilbrigðisnefndar tekið fram að í greinargerð með umsókn kæmi fram að ástæða hennar væri sú að ný verksmiðja á Reykjanesi yrði ekki tilbúin fyrr en um mitt ár 2019. Nefndin hefði áður framlengt starfsleyfi fyrirtækisins og við það tilefni bókað að hún teldi að heitloftsþurrkun ætti ekki að vera nálægt íbúabyggð og hvetti fyrirtækið til að íhuga aðra staðsetningu, t.d. á Reykjanesi. Starfsleyfið hefði verið framlengt að nýju þar sem fyrirtækið hefði fundið starfseminni stað á Reykjanesi. Starfsmenn heilbrigðiseftirlitsins hefðu ítrekað staðfest lyktarmengun frá verksmiðjunni, m.a. í nærliggjandi íbúðahverfi, auk þess sem fjölmargar kvartanir þess efnis hefðu borist frá íbúum í nálægum íbúðarhúsum. Samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir væri heilbrigðisnefndum ætlað að standa vörð um heilnæm lífsskilyrði landsmanna og vernda þau gildi sem fælust í heilnæmu ómenguðu umhverfi. Teldi heilbrigðisnefndin forsendur brostnar fyrir áframhaldandi heitloftsþurrkun í verksmiðju kæranda og væri umsókn hans um endurnýjun starfsleyfis því hafnað.

Kærandi gerði athugasemdir við ákvörðun heilbrigðisnefndar með bréfi, dags. 31. maí 2018. Var tekið fram að kærandi hefði haft réttmætar væntingar til framlengingar starfsleyfis síns og að hann teldi að við synjun þess hefði ekki verið gætt að meginreglum stjórnsýsluréttar og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæranda var svarað með bréfi, dags. 15. júní s.á., og var því þar vísað á bug að ekki hefði verið gætt að stjórnsýslureglum við meðferð málsins, sbr. stjórnsýslulög, og ítrekað að niðurstaða heilbrigðisnefndar hefði verið að ekki væri unnt að tryggja íbúum í grennd við starfsstöð kæranda heilnæmt og ómengað umhverfi nema með því að synja kæranda um umsótt starfsleyfi. Hefur synjun heilbrigðisnefndar frá 17. maí 2018 verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, svo sem að framan greinir.

Á fundi heilbrigðisnefndar 1. nóvember 2018 var tekin fyrir ósk kæranda um endurupptöku ákvörðunar nefndarinnar um synjun á tímabundnu starfsleyfi honum til handa til þurrkunar fiskafurða. Var bókað að umsókn kæranda, dags. 11. september s.á., hefði borist og að frekari skýringa hefði verið óskað. Frekari skýringar hefðu leitt í ljós að um beiðni um endurupptöku væri að ræða, sem byggðist aðallega á sjónarmiðum um jafnræði og rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar. Einnig var bókað að nefndin hefði móttekið viðbót við erindið og frekari yfirlýsingar af hálfu kæranda þar sem fram kæmi að hann myndi nota óson í meira mæli og með reglulegri hætti en ráðgert hefði verið til þess að minnka lyktarmengun, eins og mögulegt væri. Hefði kærandi enn fremur lýst því yfir að fyrirtækið væri reiðubúið að skoða alla mögulega þætti er vörðuðu útloftun og dregið gætu úr lykt auk þess að leita allra leiða sem því væru tækar til úrbóta. Ekki yrði sótt um áframhaldandi leyfi fyrir vinnslu í Garði færi svo að fallist yrði á endurupptöku málsins og leyfi veitt til skamms tíma. Féllst heilbrigðisnefnd á endurupptöku málsins, með vísan til 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem synjunin hefði falið í sér íþyngjandi ákvörðun gagnvart kæranda og ný sjónarmið hefðu komið fram. Væru skilyrði fyrir hendi til að veita kæranda tímabundið starfsleyfi til 31. maí 2019, en starfsleyfisveitingin væri bundin því skilyrði að aukið yrði við mengunarvarnir, s.s. fram hefði komið. Einnig væri það gagnkvæmur skilningur nefndarinnar og kæranda, sem og forsenda fyrir leyfisveitingu, að ekki yrðu veitt frekari starfsleyfi vegna starfseminnar þar sem hún væri nú staðsett í Garði.

Drög að starfsleyfisskilyrðum voru kynnt, m.a. á vefsíðu Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja, hinn 9. nóvember 2018 með fresti til að gera athugasemdir til 12. desember s.á.

Á fundi heilbrigðisnefndar 12. desember 2018 var bókað að kæranda væri veitt starfsleyfi til 31. maí 2019 skv. reglugerð nr. 785/1999 um atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, sbr. verklagsreglur við auglýsingu nr. 582/2000 frá umhverfisráðuneytinu. Enn fremur að Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja væri falið að vinna starfsleyfisskilyrði fyrir kæranda á grundvelli þeirra draga sem auglýst hefðu verið á netsíðu embættisins. Nefndin legði áherslu á að starfsemi fyrirtækisins myndi ekki hefjast fyrr en heilbrigðiseftirlitið hefði með úttekt staðfest að mengunarvarnarbúnaður og vinnsluferlar væru í samræmi við starfsleyfisskilyrðin.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram í bréfi sínu, dags. 28. desember 2018, að umrætt starfsleyfi hafi enn ekki verið gefið út þrátt fyrir að heilbrigðisnefnd hafi á fundi sínum 12. s.m. ákveðið að það skyldi gert. Hvað sem afgreiðslu málsins líði nú, sem ekki sé útséð um, hafi kærandi ríka hagsmuni af því að fá efnislega úrlausn úrskurðarnefndarinnar í kærumálinu. Upphafleg afgreiðsla málsins og meðferð þess í kjölfarið hafi valdið kæranda umtalsverðu fjárhagstjóni sem hann muni sækja á þar til bæra aðila.

Hvað efni málsins varði hafi kærandi gætt að kröfum laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerða settum samkvæmt þeim og hafi því borið að veita honum umsótt leyfi. Heilbrigðisnefnd Suðurnesja hafi hins vegar ekki gætt að meginreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, s.s. um meðalhóf, jafnræði, rannsókn máls og andmælarétt aðila.

Heilbrigðisnefnd hafi vísað til þess að heilbrigðisnefndum sé ætlað að standa vörð um heilnæm lífsskilyrði landsmanna og vernda þau gildi sem felist í ómenguðu umhverfi. Telji kærandi útilokað að þessi efnisgrundvöllur geti einn og sér talist fullnægjandi. Stutt sé í að ný verksmiðja verði tekin í gagnið af kæranda og hafi hann sömuleiðis bætt allan sinn búnað í núverandi starfsemi til að draga úr mengun. Hafi hann haft réttmætar væntingar til endurnýjunar leyfisins og málefnalegar ástæður búið að baki umsókn hans, en meðalhófs hafi ekki verið gætt. Ekkert tillit hafi verið tekið til þeirra aðgerða sem kærandi hefði gripið til í þeim tilgangi að sporna við lyktarmengun. Jafnræðisreglan hafi ekki verið virt, en samþykkt hafi verið umsókn annars aðila til sömu starfsemi, sem einnig sé í grennd við íbúabyggð. Önnur sambærileg dæmi megi nefna. Ekki hafi verið gengið úr skugga um að mengun sú sem kvartað hafi verið yfir hafi raunverulega stafað frá starfsemi kæranda, sbr. rannsóknarregluna.

Málsrök heilbrigðisnefndar Suðurnesja: Af hálfu heilbrigðisnefndar er tekið fram að 12. desember 2018 hafi kæranda verið veitt tímabundið starfsleyfi að kynningarferli loknu. Eftir að nefndin hafi ákveðið að endurupptaka málið hafi þurft að vinna starfsleyfisskilyrði í samræmi við ákvæði þágildandi reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur hafti í för með sér mengun. Starfsleyfisskilyrði beri að auglýsa og veita almenningi frest til að gera athugasemdir við þau. Ekki sé hægt að víkja frá greindum málsmeðferðarreglum. Séu engin skilyrði til að hætta við afturköllun kæru vegna þess að farið hafi verið að lögum við meðferð umsóknar um starfsleyfi eða vegna þess að kæranda hafi á einhvern hátt komið á óvart að svo væri eða að málsmeðferð tæki þann tíma sem ákvæði laga og reglugerða mæli fyrir um. Kærandi hafi ekki lengur lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins og beri af þeirri ástæðu að fella málið niður eða vísa því frá úrskurðarnefndinni.

Vegna synjunar á umsókn kæranda um starfsleyfi ítreki heilbrigðisnefnd að fjölmargar kvartanir hafi borist vegna ólyktar frá starfsemi kæranda, m.a. á árinu 2018. Í greinargerð kæranda með umsókn sinni hafi ekki verið vísað til áætlana hans um að beita nýjum aðferðum við mengunarvarnir heldur hafi verið viðurkennt að könnun hans á mögulegum mengunarvörnum hafi leitt í ljós að ekki væri unnt að koma í veg fyrir mengun. Umsókn hans hafi því verið synjað. Óumdeilt sé að mengun stafi frá starfseminni. Um starfsleyfisskylda starfsemi sé að ræða skv. 1. mgr. 6. gr. og 1. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, en markmið þeirra laga sé að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felist í heilnæmu og ómenguðu umhverfi, sbr. 1. gr. Kæranda hafi ekki geta dulist að forsendur hafi ekki verið fyrir frekari framlengingu starfsleyfis og gæti réttur hans ekki verið ríkari en réttindi t.a.m. íbúa í sveitarfélaginu til að búa sér og fjölskyldum sínum heilnæm lífsskilyrði og nýta eignir sínar.

Farið hafi verið að stjórnsýslureglum við meðferð málsins, sbr. stjórnsýslulög nr. 37/1993. Kæranda hafi verið veittur réttur til að gera athugasemdir við ákvörðunina og koma að frekari gögnum og skýringum en ekkert hafi komið fram sem gefið hafi tilefni til að breyta hinni kærðu ákvörðun. Fyrir liggi að aðferð kæranda til að draga úr mengun hafi reynst ófullnægjandi, eins og kærandi hafi sjálfur viðurkennt, og sé það í samræmi við eftirlitsskýrslu heilbrigðiseftirlits frá júlí 2015, sem byggst hafi á skoðun á staðnum og aðstæðum. Þá hafi fjölmargar kvartanir borist vegna mengunar frá starfsemi kæranda og sé ekki fyrir hendi nein óvissa um að mengun stafi frá henni. Mengunin hafi verið staðfest í eftirlitsferðum heilbrigðiseftirlitsins auk þess sem kvartanir hafi borist þegar nærliggjandi fiskverkunarfyrirtæki hafi verið lokað. Það fyrirtæki hafi haft starfsleyfi til sama tíma og kærandi en aðstæður hjá öðru fyrirtæki sem kærandi hafi nefnt séu ólíkar. Séu m.a. staðhættir og staðsetning þessara fyrirtækja gagnvart íbúðarbyggð ekki sambærilegar, auk þess sem mikill munur sé á mengunarvarnarbúnaði þessara fyrirtækja. Meðalhófs hafi verið gætt, enda hafi kærandi ítrekað fengið starfsleyfi til skamms tíma. Honum hafi einnig verið gefið til kynna að starfsleyfi yrði ekki til langframa sökum mengunar sem frá starfsemi hans stafaði.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti synjunar heilbrigðisnefndar Suðurnesja á umsókn kæranda um endurnýjun starfsleyfis. Fyrir liggur, svo sem áður er rakið, að sú ákvörðun hefur verið endurupptekin og hefur heilbrigðisnefndin nú samþykkt umsókn kæranda um starfsleyfi. Telur heilbrigðisnefnd að af þeim sökum hafi kærandi ekki lengur lögvarða hagsmuni af úrlausn kærumálsins og beri af þeim sökum að vísa því fá úrskurðarnefndinni. Kærandi heldur því hins vegar fram að hann hafi orðið fyrir fjárhagslegu tjóni við ólögmæta meðferð málsins og kveðst hann muni sækja bætur vegna þess. Með hliðsjón af þeim rökum kæranda, og eins og atvikum er hér sérstaklega háttað, telur úrskurðarnefndin að þrátt fyrir að leyfi hafi nú verið veitt þá hafi kærandi engu að síður lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um lögmæti synjunar heilbrigðisnefndarinnar. Hins vegar einskorðast umfjöllun úrskurðarnefndarinnar við þá ákvörðun, enda hefur mögulegur ágreiningur aðila í kjölfar hennar ekki sætt kæru til nefndarinnar.

Samkvæmt 6. gr. í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi, sbr. 7. gr. sömu laga. Samkvæmt 1. mgr. nefndrar 7. gr. gefa heilbrigðisnefndir út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem m.a. er talinn upp í viðauka IV í lögunum, þ. á m. fyrir heitloftsþurrkun fiskafurða, sbr. lið 5.7. Samkvæmt 5. gr. laganna setur ráðherra reglugerð til að stuðla að framkvæmd mengunarvarnaeftirlits og skulu þar m.a. vera almenn ákvæði um starfsleyfi fyrir allan atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun, sbr. 1. tl. nefndrar lagagreinar. Þegar umsókn kæranda um endurnýjun starfsleyfis var synjað voru starfsleyfi háð skilyrðum þágildandi reglugerðar nr. 785/1999 um atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Markmið hennar er m.a. að koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum slíks atvinnurekstrar, koma á samþættum mengunarvörnum og að samræma kröfur og skilyrði í starfsleyfum. Heilbrigðisnefnd er því ætlað það hlutverk að veita starfsleyfi, að teknu tilliti til þeirra markmiða reglugerðarinnar sem snúa að mengunarvörnum. Í 10. mgr. 3. gr. í nefndri reglugerð segir að mengun sé þegar örverur, efni og efnasambönd og eðlisfræðilegir þættir valdi óæskilegum og skaðlegum áhrifum á heilsufar almennings, röskun lífríkis eða óhreinkun lofts, láðs eða lagar. Mengun taki einnig til ólyktar, hávaða, titrings, geislunar og varmaflæðis og ýmissa óæskilegra eðlisfræðilegra þátta. Ber heilbrigðisnefnd þannig m.a. að líta til þess við ákvörðun um starfsleyfi að áhrif framangreindra þátta á umhverfið verði sem minnst. Að auki ber nefndinni að fara að þeim reglum sem í reglugerðinni eru tilgreindar, sem og í lögum nr. 7/1998 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

Af gögnum málsins verður ráðið að allt frá árinu 2000 hafi í starfsleyfum fiskvinnslufyrirtækja, m.a. kæranda, gefnum út af Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja, verið tiltekið það skilyrði að loftræstingu skuli þannig háttað að hún valdi ekki fólki í nærliggjandi húsakynnum eða vegfarendum óþægindum vegna lyktar, mengunar eða hávaða. Kemur og fram að kæranda var veitt starfsleyfi í maí 2012 til eins árs til reynslu á mengunarvarnarbúnaði og hefur sá búnaður, ósonbúnaður, verið í notkun frá hausti 2012. Í maí 2013 var kæranda veitt starfsleyfi til fjögurra ára og af því tilefni var tekið fram af heilbrigðisnefnd að hún teldi heitloftsþurrkun fiskafurða ekki eiga að vera nálægt íbúabyggð. Í ágúst sama ár var kæranda tilkynnt með bréfi að heilbrigðiseftirlitinu hefði borist kvörtun vegna ólyktar frá starfsemi hans og hefði embættið staðreynt það. Var tekið fram að á þeim tíma hefði fiskþurrkun ekki farið fram í annarri fiskverkun við sömu götu og starfsemi kæranda og var sú krafa gerð til hans að komið yrði í veg fyrir ólykt. Í júlímánuði 2015 var kæranda tilkynnt bréflega að kvartanir hefðu borist um nokkurra vikna skeið vegna ólyktar frá fiskverkunarfyrirtækjum í Garðinum. Hefði fulltrúi heilbrigðiseftirlitsins kannað aðstæður vegna þessa 30. júní svo og 6., 8. og 10. júlí. Enga lykt hefði verið að finna frá starfsemi kæranda 30. júní, lykt hefði mátt finna 6. júlí og ólykt hefði fundist 8. og 10. júlí. Ítrekuð var sú krafa eftirlitsins að komið yrði í veg fyrir ólykt, bent á bókun heilbrigðisnefndar við starfsleyfisveitingu árið 2013 og tekið fram að einsýnt þætti nú að mengunarvarnarbúnaður sá sem notaður væri virkaði ekki sem skyldi. Var og tiltekið að vegna þessa myndi Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja leggja til við heilbrigðisnefnd að starfsleyfi kæranda yrði ekki framlengt á núverandi stað þegar það rynni úr gildi í maí 2017. Var kæranda veittur andmælaréttur vegna þessa en hann mun ekki hafa nýtt sér hann. Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var kæranda allt að einu veitt starfsleyfi í eitt ár frá maí 2017, en bent á fyrri bókun og jafnframt tekið fram að í ljósi þess að kærandi hefði fundið starfsemi sinni annan stað væri leyfi veitt til eins árs, en starfsemin væri óheimil yfir sumarmánuðina 2017.

Í greinargerð í Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Garðs 2013-2030 er tekið fram að með skipulaginu sé gerð breyting á tegund atvinnusvæðanna í þéttbýli þannig að öll skilgreind iðnaðarsvæði verði að athafnasvæðum, enda eigi landnotkun athafnasvæða betur við þá starfsemi sem geti farið saman við íbúðarbyggð í þéttbýlinu. Innan eins athafnasvæðisins, AT7, er þó skilgreint iðnaðarsvæðið I4, þar sem starfstöð kæranda er staðsett, og er tekið fram um það svæði að áfram skuli unnið að mótvægisaðgerðum til að draga úr lyktarmengun þar. Í málinu liggja fyrir gögn sem sýna ítrekaðar kvartanir árin 2015-2018 vegna ólyktar frá starfsemi kæranda og annarrar fiskverkunar við sömu götu. Liggur og fyrir útdráttur úr dagbók heilbrigðiseftirlitsins vegna tímabilsins 2011 til síðla árs 2016 og kemur þar fram að í tugfjölda tilfella hafi lyktarmengun verið staðfest ýmist frá báðum fiskverkununum eða annarri hvorri þeirra. Báðar fiskverkanirnar héldu úti starfsemi til loka maí 2018 og eru kvartanir vegna lyktarmengunar allt til þess tíma. Ekki verður séð að staðreynt hafi verið af heilbrigðiseftirliti á árunum 2017 til 2018 frá hvorri fiskverkuninni mengunina hafi stafað hverju sinni, en nefndar kvartanir lutu ýmist almennt að fiskverkun við nefnda götu eða að ólykt frá starfsemi kæranda. Á það er hins vegar að líta að í greinargerð kæranda með umsókn um áframhaldandi starfsleyfi er því lýst að notast sé við óson sem dragi verulega úr lykt og bætt hafi verið við skolun á hráefni, auk þess sem nýtt og ferskt hráefni sé notað til þurrkunar. Þá hafi kærandi tekið þátt í rannsóknarverkefnum en þau ekki leitt í ljós neina leið sem gæti með fullkominni vissu útilokað alla lykt sem fylgdi starfseminni. Umsókn kæranda var fyrst og fremst reist á því að fyrirhugað húsnæði fyrir starfsemi hans væri ekki tilbúið án þess að lagðar væru til aðrar og frekari mótvægisaðgerðir eða uppsetning mengunarvarnarbúnaðar. Þó tók kærandi fram að starfsemi yrði ekki yfir sumarmánuðina árið 2018.

Umsækjandi um starfsleyfi fyrir starfsemi sem getur haft í för með sér mengun á ekki lögvarða kröfu á því að leyfi sé gefið út honum til handa. Í ákvörðun sinni vísaði heilbrigðisnefnd til þeirra sjónarmiða sinna sem áður hefðu komið fram að „heitloftsþurrkun fiskafurða eigi ekki að vera nálægt íbúabyggð.“ Að teknu tilliti til þeirra markmiða reglugerðar nr. 785/1999 sem áður er lýst og þess að mengun tekur einnig til ólyktar verður að telja nefnd sjónarmið lögmæt. Var bæði kæranda og öðrum fiskverkanda við sömu götu synjað um starfsleyfi til heitloftsþurrkunar, en starfsleyfi þeirra beggja runnu út í maímánuði 2018. Að mati úrskurðarnefndarinnar lágu nægar upplýsingar fyrir heilbrigðisnefnd til að synja umsókn kæranda, enda lá ljóst fyrir að kærandi hafði átt í erfiðleikum með að koma í veg fyrir lyktarmengun frá starfsemi sinni og uppfylla þar með skilyrði fyrri starfsleyfa sinna. Þá verður umrædd ákvörðun talin byggjast á meðalhófi, enda hafði kæranda ítrekað áður verið veitt starfsleyfi svo hann gæti fundið starfsemi sinni heppilegri stað. Var hann og upplýstur um að möguleikar hans til áframhaldandi starfsemi í nágrenni við íbúðarbyggð væru takmarkaðir og bundnir við það að honum tækist að koma í veg fyrir lyktarmengun frá starfseminni. Loks var hvorugri fiskverkuninni á svæðinu veitt leyfi til áframhaldandi heitloftsþurrkunar og því ekki tæk þau rök kæranda að jafnræðis hafi ekki verið gætt, enda eru önnur þau tilvik er hann tiltekur ekki sambærileg, t.a.m. hvað varðar nálægð við íbúðarbyggð. Var málsmeðferð nefndarinnar og að öðru leyti í samræmi við lög.

Með hliðsjón af því sem að framan greinir voru hvorki þeir form- né efnisgallar á hinni kærðu ákvörðun sem ógildi hennar geta valdið. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurnesja frá 17. maí 2018 um að synja umsókn Nesfisks ehf. um endurnýjun á starfsleyfi til heitloftsþurrkunar fiskafurða.

feb 07
Love0

25/2017 Hundahald Álfabrekku

Með

Árið 2018, fimmtudaginn 20. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 25/2017, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 10. febrúar 2017 um að afturkalla leyfi til að halda sex hunda að Suðurlandsbraut 27 í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. mars 2017, er barst nefndinni 8. s.m., kærir A, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 10. febrúar 2017 að afturkalla leyfi hans til að halda sex hunda að Suðurlandsbraut 27 í Reykjavík.

Af hálfu kæranda er gerð sú krafa að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Úrskurðarnefndinni bárust gögn frá Reykjavíkurborg 17. mars 2017.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Kærandi fékk á árinu 2012 leyfi til að halda sex nánar tilgreinda hunda að Suðurlandsbraut 27. Á árinu 2014 voru leyfin afturkölluð af heilbrigðisnefnd Reykjavíkur og var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar. Með úrskurði kveðnum upp 8. maí 2014, í kærumáli nr. 18/2014, var nefnd ákvörðun felld úr gildi á þeim forsendum að kærandi hefði þegar ákvörðunin var tekin átt lögheimili að Suðurlandsbraut 27, auk þess sem ekki hefði verið gætt að tilteknum málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt skýrslu um sérstakt eftirlit Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 9. febrúar 2017, fóru tveir menn 8. s.m. að dvalarstað kæranda að Fiskislóð og hittu þar fyrir kæranda. Hann hafi verið spurður um hvar hundar þeir sem hann hefði leyfi fyrir væru vistaðir og hann þá svarað að þeir væru að Suðurlandsbraut 27. Með bréfi heilbrigðiseftirlitsins, dags. 10. febrúar 2017, var kæranda tilkynnt að heilbrigðisnefnd hefði á fundi sínum sama dag samþykkt að svipta hann leyfi til að halda hundana. Vísað er til þess að heilbrigðiseftirlitið hafi fengið staðfest að kærandi væri skráður óstaðsettur í hús og því ekki með lögheimili að Suðurlandsbraut 27 og byggi ekki heldur þar, en staðfest væri af félagsmálayfirvöldum að kærandi byggi í smáhýsi á vegum Reykjavíkurborgar. Eftirlitsgjöld hafi ekki verið greidd af hundunum síðan árið 2014. Samkvæmt 2. gr. a í samþykkt um hundahald í Reykjavík nr. 478/2012 sé leyfi persónubundið, óframseljanlegt og bundið við heimili umsækjanda enda sé það ófrávíkjanlegt skilyrði að hundur sé skráður þar og haldinn. Í ljósi þessa hafi verið ákveðið að svipta kæranda leyfi til að halda tilgreinda sex hunda. Veitti kærandi bréfinu móttöku á dvalarstað sínum 14. febrúar 2017. Samkvæmt vottorði dýralæknis í Eyjafirði, dags. 17. s.m., var komið með sex hunda og lesið af örmerkjum þeirra. Var um sömu hunda að ræða og kærandi hafði haft leyfi fyrir í Reykjavík.

Með bréfi, dags. 28. febrúar 2017, óskaði kærandi eftir gögnum málsins frá heilbrigðiseftirlitinu og jafnframt var farið fram á upplýsingar um hvaða brot á hundasamþykkt í Reykjavík kærði ætti að hafa framið og loks óskað eftir rökstuðningi fyrir ákvörðun um afturköllun hundaleyfanna. Kærandi skráði lögheimili sitt að Suðurlandsbraut 27 hjá Þjóðskrá Íslands 1. mars 2017. Með bréfi frá heilbrigðiseftirlitinu, dags. 3. s.m., var kærandi boðaður á fund hjá eftirlitinu 8. s.m. til þess að „fara yfir málin í sameiningu“. Kærandi skrifaði bréf sem móttekið var þann dag, þar sem hann kvaðst ekki geta setið fundinn þar sem umbeðin gögn hefðu ekki verið afhent.

Málsrök kæranda: Kærandi heldur því fram að við afturköllun sex hundaleyfa á hans nafni hafi hvorki verið gætt andmælaréttar né meðalhófs, auk þess sem rannsóknarregla og jafnræðisregla hafi verið brotnar, þar sem hundaleyfin hafi verið afturkölluð áður en kæranda hafi verið tilkynnt um það.

Hundaeftirlitsmenn hafi komið fyrr í febrúar og spurt kæranda hvenær hann hefði síðast séð hundana og hann svarað að liðin væri um vika síðan. Fimmtudaginn 14. febrúar 2017 hafi tveir hundaeftirlitsmenn, ásamt manni frá heilbrigðiseftirlitinu, afhent kæranda bréf um afturköllun sex hundaleyfa. Kærandi óski framvegis eftir öllum erindum heilbrigðiseftirlitsins í pósti að lögheimili hans að Suðurlandsbraut 27, Reykjavík. Kærandi hafi borið fram beiðni um afhendingu allra gagna og ítarlegan rökstuðning með bréfi, dags. 28. febrúar 2017, en hvorugt hafi borist honum. Heilbrigðiseftirlitið hafi verið ófáanlegt til að afhenda honum gögn þau er legið hafi fyrir fundi heilbrigðisnefndar 10. febrúar, þegar sviptingin hafi verið ákveðin. Umræddir hundar hafi ekki verið vistaðir innan lögsagnarumdæmis Reykjavíkur frá 28. mars 2014 til 10. febrúar 2017, en þeir hafi verið í vörslu annars aðila samkvæmt umboði.

Kæranda hafi ekki borist neinn greiðsluseðill vegna sex hundaleyfisgjalda fyrir árin 2015 og 2016 og hann hafi ekki heimabanka. Kæranda hafi ekki borist nein greiðsluáskorun frá heilbrigðiseftirlitinu vegna leyfisgjaldanna. Hann hafi ekki getað gert sér grein fyrir hversu há sex hundaleyfisgjöld væru. Lágmark hefði verið, samkvæmt meðalhófsreglu, að heilbrigðiseftirlitið birti kæranda greiðslukröfu til að gera honum grein fyrir greiðsluskyldu og beitti þannig vægasta stjórnsýsluúrræðinu í stað þess að beita strax ítrasta úrræði, afturköllun leyfanna. Þau gögn er kæranda hafi borist vegna þessara mála hafi verið boðsend af tveimur hundaeftirlitsmönnum og hægur vandi hefði verið að boðsenda umrædda greiðsluseðla, greiðsluáskorun eða tilkynningu um fyrirhugaða afturköllun hundaleyfanna. Annar kostur hefði verið að póstsenda umrædd gögn á Suðurlandsbraut 27, eins og margoft hafi verið beðið um.

Málsrök heilbrigðisnefndar Reykjavíkur: Af hálfu heilbrigðisnefndar Reykjavíkur er því haldið fram að hin kærða ákvörðun sé lögmæt að efni og formi til. Kæranda hafi verið kynnt ákvörðunin bréflega og hafi hann öll gögn málsins undir höndum.

Í a-lið 1. mgr. 2. gr. samþykktar nr. 478/2012 um hundahald í Reykjavík segi að leyfi til hundahalds sé persónubundið, óframseljanlegt og bundið við heimili umsækjanda, enda sé það ófrávíkjanlegt skilyrði að hundur sé skráður þar og haldinn. Í ljós hafi komið að kærandi sé óskrásettur í hús. Síðasta skráða lögheimili hans hafi verið að Álfabrekku við Suðurlandsbraut, en þeirri skráningu hafi verið breytt frá því að leyfin hafi verið veitt. Í kæru komi fram að kærandi eigi heimili að Fiskislóð sem séu smáhýsi á vegum velferðarsviðs Reykjavíkurborgar. Af þessu verði ekki önnur ályktun dregin en að kærandi viðurkenni í kæru að hann uppfylli ekki ófrávíkjanlegt skilyrði fyrir hundahaldi skv. framangreindri 2. gr. Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1990 um lögheimili segi að lögheimili manns sé sá staður þar sem hann hafi fasta búsetu.

Í kæru komi fram að hundarnir sem kærandi hafi verið sviptur leyfi fyrir séu ekki haldnir í Reykjavík heldur í Eyjafirði. Því til staðfestingar hafi fylgt yfirlýsing dýralæknis um að lesið hafi verið af örmerkjum umræddra hunda. Ekkert komi þar fram um að hundarnir séu haldnir í Eyjafirði.

Heilbrigðiseftirlitið mótmæli sem röngu að við málsmeðferð hafi ekki verið gætt að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, líkt og komi fram í kærunni. Í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segi að aðili máls skuli eiga kost á að tjá sig um efni máls áður en ákvörðun sé tekin í því. Andmælareglan sé náskyld rannsóknarreglunni í 10. gr. laganna, enda sé litið svo á að fái aðili máls ekki að tjá sig um efni fyrirhugaðrar ákvörðunar áður en hún sé tekin þá séu líkur fyrir að öll sjónarmið liggi ekki fyrir og rannsókn sé áfátt. Ljóst megi vera að kærandi hafi átt kost á að koma að andmælum á fundi starfsmanna heilbrigðiseftirlitsins á heimili kæranda hinn 8. febrúar 2017. Kærandi hafi staðfest, jafnt á fundinum sem og í kæru, að hann haldi heimili við Fiskislóð en ekki að Álfabrekku við Suðurlandsbraut 27. Jafnframt hafi lögheimilis- og aðsetursskráningin verið könnuð í þjóðskrá. Loks hafni eftirlitið því sem röngu að meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin. Ef stjórnvald hafi ekki val um leið við töku ákvörðunar eigi reglan ekki við. Í því máli sem hér um ræði sé ljóst að kærandi hafi ekki uppfyllt ófrávíkjanlegt skilyrði fyrir leyfi til að halda hund, skv. samþykkt um hundahald í Reykjavík. Heilbrigðiseftirlitið hafi því ekki haft val um þá leið sem farin var til þess að framfylgja samþykktinni. Eftirlitið hafi ekki getað hlutast til um að kærandi færði lögheimili sitt aftur að Álfabrekku, enda séu lög nr. 21/1990 skýr um það hvað teljist vera lögheimili og aðsetur manna. Jafnframt komi fram í kærunni að með kærðri ákvörðun hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, sbr. 11. gr. laganna. Sú málsástæða sé órökstudd og því ómögulegt fyrir heilbrigðiseftirlitið að taka afstöðu til hennar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi tekur fram að því sé ranglega haldið fram í greinargerð heilbrigðiseftirlitsins að hann hafi kvittað fyrir móttöku á öllum gögnum málsins. Hið rétta sé að kæranda hafi aðeins borist bréf, dags. 10. febrúar 2017, um afturköllun hundaleyfa, og fundarboð, dags. 28. s.m. Annað hafi honum ekki borist frá heilbrigðiseftirlitinu.

Kærandi hafi búið að Suðurlandsbraut 27 með hléum síðan á sjöunda áratugnum. Hann hafi m.a. verið með lögheimili þar frá 25. júlí 1997 til 15. febrúar 2001 og einnig síðar, eins og fram hafi komið í úrskurði í máli nr. 18/2014 hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Undir rekstri þess máls hafi kærandi jafnframt lagt fram ljósmyndir frá árinu 1999, þar sem hann sinnti hundum sínum að Suðurlandsbraut 27. Hann hafi haft skráð lögheimili þar frá 1. mars 2017 en hafi ekki getað skráð það fyrr vegna þess að hann hafi ekki haft gild persónuskilríki. Heilbrigðiseftirlitið hefði ekki leiðbeint kæranda um að til sviptingar gæti komið vegna breyttrar lögheimilisskráningar.

Í greinargerð heilbrigðiseftirlitsins komi fram að kæranda hafi verið veittur kostur á að koma fram andmælum á fundi starfsmanna eftirlitsins á heimili kæranda 8. febrúar 2017. Í gögnum komi ekkert fram um að kæranda hafi verið tjáð um eða veittur kostur á að koma fram andmælum um fyrirhugaða leyfissviptingu, eða að þá hafi ákvörðun heilbrigðisnefndar um sviptingu hundaleyfis legið fyrir. Hið rétta sé að hundaeftirlitið hafi óskað eftir því að fá upplýsingar um hvar hundarnir sem skráðir hefðu verið á heimili hans væru vistaðir. Kærandi hafi svarað því.

Niðurstaða: Með hinni kærðu ákvörðun var kærandi sviptur leyfi til að halda sex hunda að Suðurlandsbraut 27 í Reykjavík. Voru þau rök færð fyrir ákvörðuninni að hann ætti ekki lögheimili á því heimilisfangi þar sem hann hefði fengið leyfi til að halda hundana og að leyfisgjöld hefðu ekki verið greidd frá árinu 2014. Með bréfi, dags. 28. febrúar 2017, óskaði kærandi eftir „ítarlegum rökstuðningi“ fyrir ákvörðuninni, en þeirri beiðni var ekki sinnt. Í 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að aðili máls geti krafist þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt. Verður að draga þá ályktun að hafi fullnægjandi skriflegur rökstuðningur fylgt ákvörðun sé ekki hægt að krefjast þess að hún sé rökstudd frekar. Í 1. mgr. 22. gr. laganna segir um efni rökstuðnings að í honum skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Í 2. mgr. segir að þar sem ástæða sé til skuli í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Rakið var í málavaxtalýsingu hvað fram kom í tilkynningu til kæranda um ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur, dags. 10. febrúar 2017. Þar kemur fram hvaða ákvæði samþykktar nr. 478/2012 um hundahald í Reykjavík kærandi teljist hafa brotið og hverju það varði að uppfylla ekki skilyrði leyfis fyrir hundahaldi. Að lokum kemur fram hvert efni ákvörðunarinnar sé ásamt leiðbeiningum um kæruleið. Telst framangreind ákvörðun uppfylla ákvæði 22. gr. um efni rökstuðnings þannig að ekki var skylt, skv. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga, að veita nánari rökstuðning fyrir henni. Þó er rétt að taka fram að á stjórnvöldum hvílir sú almenna skylda að svara þeim erindum sem til þeirra er beint.

Samkvæmt samþykkt nr. 478/2012, sem sett var með heimild í þágildandi 25. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, nú 59. gr. laganna, er hundahald heimilað að fengnu leyfi og að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Kemur fram í a-lið 2. gr. samþykktarinnar að leyfi sé persónubundið, óframseljanlegt og bundið við heimili umsækjanda, enda sé það ófrávíkjanlegt skilyrði að hundur sé skráður þar og haldinn. Einnig segir í 3. mgr. 9. gr. samþykktarinnar að hundaeiganda beri að tilkynna heilbrigðiseftirlitinu um aðsetursskipti. Fram er komið að kærandi var óstaðsettur í hús þegar hin kærða ákvörðun var tekin en bætti úr og skráði lögheimili sitt að Suðurlandsbraut 27 frá 1. mars 2017. Hann dvelst og hefur búsmuni sína í húsum á vegum Reykjavíkurborgar að Fiskislóð.

Í 12. gr. samþykktarinnar er fjallað um gjöld fyrir leyfi og kemur fram í 2. mgr. að dragist greiðsla lengur en mánuð fram yfir eindaga falli leyfið niður. Þá segir í 20. gr. samþykktarinnar að ef hundaeigandi brjóti gegn m.a. samþykkt þessari geti heilbrigðisnefnd afturkallað leyfi til hans og/eða bannað honum að vera með hund í lögsagnarumdæmi Reykjavíkurborgar. Ekki er fjallað um málsmeðferð þegar beita skal 20. gr. og fer því um hana eftir ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ekkert liggur fyrir um að kæranda hafi verið tilkynnt um að til stæði að svipta hann umræddum leyfum til að halda hunda. Í skýrslu heilbrigðisfulltrúa um heimsókn til kæranda kemur ekkert fram um að honum hafi verið kynnt hvort eða hvenær ætlunin væri að taka mál hans fyrir, eingöngu að hann hafi verið spurður um geymslustað hundanna. Var honum fyrst kynnt ákvörðun heilbrigðisnefndar eftir að hún var tekin, en þá höfðu leyfin þegar verið afturkölluð. Kærandi fékk því ekki tækifæri til að tjá sig um málið fyrirfram og var því andmælaréttar hans ekki gætt, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Jafnframt skorti á að meðalhófsregla stjórnsýsluréttarins væri virt, sbr. 12. gr. laganna, en kærandi hefði getað bætt úr atriðum eins og lögheimilisskráningu og greiðslu gjalda hefði honum verið gefinn kostur á því með hæfilegum fresti til úrbóta áður en leyfin voru afturkölluð. Var enda bætt úr lögheimilisskráningu kæranda 20 dögum eftir að hin kærða ákvörðun var tekin fyrirvaralaust.

Fram kemur í gögnum málsins að með bréfi, dags. 28. febrúar 2017, fór kærandi fram á að fá afhent öll gögn sem lögð voru fyrir heilbrigðisnefnd 10. febrúar 2017 vegna afturköllunar hundaleyfa hans. Í bréfi heilbrigðiseftirlitsins, dags. 3. mars s.á., var tekið fram að ekki væri ljóst hvaða gagna væri óskað og var kærandi boðaður á fund til að fara yfir málið. Samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls óskoraðan rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða. Er slíkur aðgangur nauðsynlegur til að tryggja að réttur aðila til að koma að skýringum og gera athugasemdir við framlögð gögn komi að fullu gagni. Ekki er hægt að telja beiðni kæranda óskýra og hefði verið rétt að veita honum aðgang að þeim gögnum er málið varðaði, eða rökstyðja takmörkun eða synjun á því. Boð um fund gat ekki komið í þess stað. Þegar kærandi afþakkaði fundarboðið, með bréfi sem móttekið var hjá Reykjavíkurborg fimm dögum síðar, hefði þurft að bregðast við og veita kæranda aðgang að umbeðnum upplýsingum í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga. Fékk hann þó ekki afhent frekari gögn fyrr en málið hafði verið kært til úrskurðarnefndarinnar og honum bárust gögn málsins þaðan. Þykir þessi málsmeðferð af hálfu Reykjavíkurborgar ekki allskostar í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga um upplýsingarétt.

Samkvæmt því sem að framan er rakið skorti mjög á við meðferð málsins að gætt væri að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga hvað varðaði andmælarétt, meðalhóf og rétt aðila til upplýsinga. Með hliðsjón af því að um íþyngjandi ákvörðun var að ræða þykir málsmeðferðin hafa verið svo verulegum annmörkum háð að fella verði hina kærða ákvörðun úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 10. febrúar 2017 um að afturkalla leyfi til að halda sex hunda að Suðurlandsbraut 27 í Reykjavík.

feb 07
Love0

118/2018 Númerslaus bifreið Sandgerði

Með

Vinsamlegast athugið að mál þetta var endurupptekið og úrskurður kveðinn upp að nýju 5. mars 2020, sjá hér.

Árið 2018, fimmtudaginn 20. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 118/2018, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 8. ágúst 2018 um að fjarlægja bifreið af einkalóð í Sandgerði. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. september 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir A, Uppsalavegi 8, Sandgerði, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 8. ágúst 2018 að fjarlægja bifreið af einkalóð kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja 26. október 2018.

Málavextir: Hinn 8. ágúst 2018 límdi starfsmaður Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja miða á bifreið kæranda, þar sem fram kom að fjarlægja bæri bifreiðina hið fyrsta og var gefinn til þess frestur til einnar viku. Bifreiðin var síðan fjarlægð 30. s.m. og komið fyrir í geymsluporti Vöku í Reykjavík. Kærandi sætti sig ekki við þetta og bar fram kæru sem móttekin var 26. september s.á.

Málsrök kæranda: Kærandi kveður bifreiðina hafa verið á einkalóð sinni sem sé í langtímaleigu. Númerin hafi verið fjarlægð af bifreiðinni af og til, þegar ekki hafi verið þörf á henni, frá því hún hafi verið keypt árið 2011. Þetta hafi verið gert til að spara tryggingarkostnað af bifreiðinni. Ekkert hafi verið að bifreiðinni þegar hún hafi verið fjarlægð, hún hafi verið þvegin og bónuð reglulega þótt hún væri ekki á númerum. Ekkert ryð hafi verið á bifreiðinni fyrir utan einn lítinn blett og hún hafi verið ekin 96 þúsund km. Bifreiðin hafi síðast verið tekin af skrá 2016 og hafi ekki verið á skrá síðan. Ástæðan hafi verið sú að eiginmaður kæranda hafi átt erfitt með að aka henni en kærandi sé ekki með ökuréttindi. Ætlunin hafi verið að setja bifreiðina á númer á árinu 2019. Hún hafi verið gangsett á tveggja til þriggja mánaða fresti.

Eiginmaður kæranda hafi farið á sjúkrahús 17. ágúst 2018 og aftur 23. s.m. Hann hafi farið lítið út fyrir og eftir vistina. Kærandi sé mest innivið og hvorugt þeirra hafi haft hugmynd um að miði hefði verið límdur á bifreiðina. Þegar þriðji maður hefði komið í heimsókn 3. september s.á. hafi hann tekið eftir því að bifreiðin væri horfin og látið kæranda vita af því og hann haldið að henni hefði verið stolið. Haft hefði verið samband við lögreglu vegna þessa sem hefði gengið á milli húsa í nágrenninu til að spyrja hvort nágrannar hefðu séð eitthvað. Daginn eftir hefði lögreglumaður hringt og sagt frá því að heilbrigðiseftirlitið hefði látið fjarlægja bifreiðina. Eiginmaður kæranda hefði haft samband við heilbrigðiseftirlitið en hefði fengið þær einu leiðbeiningar að hann skyldi kæra atvikið til lögreglu. Það hafi verið reynt en lögreglan neitað að taka við kæru. Þá hafi kærandi farið til heilbrigðiseftirlitsins þar sem afhentar hefðu verið myndir og gögn vegna bifreiðarinnar og framkvæmdastjóra eftirlitsins afhentur spurningalisti sem hann hafi ætlað að svara. Þau svör hafi ekki borist. Einnig hafi bæjarstjóri sveitarfélagsins fengið beiðni um upplýsingar sem ekki hafi verið svarað.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja: Heilbrigðiseftirlitið fer aðallega fram á að kröfu kæranda verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara er þess krafist að kröfu kæranda verði hafnað.

Á viðvörunarmiða, sem límdur hafi verið á rúðu bílstjóramegin á ökutækinu, komi fram að ákvörðunin sé kæranleg til úrskurðarnefndarinnar. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda hafi orðið kunnugt um eða mátt vera kunnugt um ákvörðunina. Af kæru verði ráðið að kærandi hafi verið heima þegar miðinn hafi verið límdur á bifreiðina og einnig vikurnar fram að því að bifreiðin hafi verið flutt á brott. Þar sem ekki hafi verið brugðist við viðvörun eða athugasemdir gerðar við ákvörðunina hafi hún verið framkvæmd. Samkvæmt gögnum máls hafi ákvörðunin verið tilkynnt með álímdum miða 8. ágúst 2018. Verði því ekki annað séð en að kærufrestur hafi verið liðinn fyrir allnokkru þegar ákvörðunin hafi verið kærð til úrskurðarnefndarinnar. Af þeim sökum skuli vísa málinu frá nefndinni.

Bifreiðin hafi verið fjarlægð 22 dögum eftir að viðvörun hafi verið gefin með álímdum miða, eða 30. ágúst 2018. Á miðanum komi fram að athugasemdir skuli berast skriflega og þar veittar leiðbeiningar um kæruheimild. Þar sem engar skriflegar athugasemdir hafi borist innan frests og ekki hafi verið orðið við fyrirmælum heilbrigðiseftirlitsins hafi ökutækið verið fjarlægt á kostnað eiganda eins og boðað hafi verið.

Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja starfi í umboði heilbrigðisnefndar skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Heimild heilbrigðisnefndar til að beita þvingunarúrræðum byggist á XVII. kafla laga nr. 7/1998. Í 1. mgr. 60. gr. laganna sé kveðið á um til hvaða úrræða sé heimilt að grípa, þ.m.t. að haldleggja lausamuni og farga þeim vegna brota á lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim.

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 941/2001 um hollustuhætti sé bannað að skilja eftir, flytja, dreifa eða geyma hluti, búnað eða tæki á þann hátt að valdið geti skaða, mengun eða lýti á umhverfinu og gildi það jafnt um smærri sem stærri hluti. Í 21. gr. reglugerðarinnar sé síðan kveðið á um að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja lausamuni, númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti á almannafæri að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Samkvæmt 5. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs sé heilbrigðisnefnd einnig veitt heimild til að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, t.d. með álímingarmiða með aðvörunarorðum og gildi sú heimild einnig um einkalóðir manna. Um þvingunarúrræði vísist til 66. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs.

Þegar viðvörunarmiði hafi verið límdur á umrætt ökutæki hafi allt litið út fyrir að það stæði utan bílastæðis og teldist á almannafæri skv. 20. gr. reglugerðar nr. 941/2002, auk þess sem ákvæði reglugerðar nr. 737/2003 hafi átt við. Eins og áður sagði veitir 5. mgr. 17. gr. þeirrar reglugerðar heimild til að fjarlægja númerslausar bifreiðir af einkalóðum, en aðgerðir heilbrigðiseftirlits gagnvart ökutækjum sem ekki séu lengur í umferð byggist m.a. á markmiði 1. gr. laga nr. 7/1998 og lögum nr. 55/2003. Mengunarhætta stafi af gömlum ökutækjum sem ekki séu lengur í notkun og að mati eftirlitsins hafi ökutækið, eins og það hafi verið staðsett utan skilgreinds bílastæðis, verið til lýta fyrir umhverfið. Skyldur heilbrigðiseftirlitsins til að bregðast við séu og í samræmi við kröfur sveitarfélagsins sem gerðar séu til leigulóðarhafa, sbr. m.a. 7. gr. lóðarleigusamnings kæranda, sem sé á meðal gagna málsins. Fjöldi ökutækja, sem tekin séu úr notkun og lagt, geti auk þess skapað ýmis vandamál sem stemma þurfi stigu við skv. gildandi lögum og reglugerðum sem vísað hafi verið til. Af gögnum máls sé og ljóst að ökutækið hafi ekki verið á skrá í rúm tvö ár þegar það hafi verið fjarlægt.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun. Gerir Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja kröfu um frávísun í málinu á þeim grundvelli að lögbundinn mánaðar kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra var lögð fram. Miðar heilbrigðiseftirlitið upphaf kærufrests við þann dag sem tilkynning um yfirvofandi haldlagningu var límd á rúðu umræddrar bifreiðar. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður miða límdum á bílrúðu ekki jafnað við t.a.m. póstlagða tilkynningu á lögheimili. Mátti kærandi því ekki vita af umræddri ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins frá þeim tíma, sbr. fyrrnefnt lagaákvæði. Bifreiðin var fjarlægð 30. ágúst 2018 og af gögnum málsins verður ráðið að kæranda var það ljóst í síðasta lagi 3. september s.á. Kæra var lögð fram 26. s.m. og telst því nægilega snemma fram komin.

Heilbrigðisnefndir starfa samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Samkvæmt 47. gr. ber heilbrigðisnefnd að sjá um að framfylgt sé ákvæðum laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast um framkvæmd á. Gilda og stjórnsýslulög nr. 37/1993 um störf nefndarinnar. Samkvæmt 49. gr. laga nr. 7/1998 ráða heilbrigðisnefndir á hverju svæði heilbrigðisfulltrúa til að annast eftirlit sveitarfélaganna með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falla. Heilbrigðisfulltrúar starfa í umboði heilbrigðisnefndar samkvæmt sama ákvæði.

Ákvæði um valdsvið og þvingunarúrræði eru í XVII. kafla laganna. Samkvæmt 1. mgr. 60. gr. geta heilbrigðisnefnd og heilbrigðisfulltrúi beitt eftirfarandi aðgerðum til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum og reglugerðum settum með stoð í þeim: 1. veitt áminningu, 2. veitt áminningu og tilhlýðilegan frest til úrbóta eða 3. stöðvað eða takmarkað viðkomandi starfsemi eða notkun, þar með lagt hald á vörur og fyrirskipað förgun þeirra. Samkvæmt 2. mgr. skal aðeins beita síðastnefnda úrræðinu í alvarlegri tilvikum, við ítrekuð brot eða ef aðilar sinna ekki úrbótum innan tiltekins frests. Samkvæmt framangreindu er ljóst að heilbrigðisnefndir og heilbrigðiseftirlit hafa lagaheimildir fyrir þvingunaraðgerðum, sem m.a. fela í sér haldlagningu á lausamunum og förgun þeirra vegna brota á lögum nr. 7/1998 eða reglugerðum settum með stoð í þeim.

Reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti er sett með heimild í 4. gr. laga nr. 7/1998 og reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs er sett með heimild í 4. og 5. gr. sömu laga, sem og í 43. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Heimildir til að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök er að finna í ákvæðum 21. gr. reglugerðar um hollustuhætti og 17. gr. reglugerðar um meðhöndlun úrgangs. Í nefndri 21. gr. er að finna heimild heilbrigðisnefndar til að láta fjarlægja lausamuni, númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti á almannafæri að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Í áðurnefndri 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 segir m.a. að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun.

Samkvæmt gögnum málsins var umrædd bifreið kæranda staðsett á einkalóð og gat því ekki talist vera á almannafæri í skilningi 21. gr. reglugerðar nr. 941/2002. Áðurnefnd 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 fjallar um almennan þrifnað utanhúss, m.a. á einkalóðum, og segir í 1. mgr. að umráðamönnum lóða sé skylt að halda þeim hreinum og snyrtilegum. Samkvæmt 5. mgr. 17. gr. er heilbrigðisnefnd heimilt að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og af samhengi ákvæðisins má ráða að framangreint gildi um númerslausar bifreiðar á einkalóðum. Kemur fram í greinargerð heilbrigðiseftirlitsins að miði var límdur á bifreiðina 8. ágúst 2018 og eiganda gefinn viku frestur til að fjarlægja hana. Kom fram á nefndum miða að yrði bifreiðin ekki fjarlægð að útrunnum fresti yrði hún tekin í vörslu í einn mánuð og síðan fargað á kostnað eiganda. Kom einnig fram að hægt væri að hafa samband við fulltrúa heilbrigðiseftirlits í ákveðið símanúmer og einnig að hægt væri að kæra ákvörðunina til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Bifreiðin var fjarlægð 30. ágúst, eða 22 dögum eftir að miðinn var límdur á hana.

Kærandi heldur því fram að hann hafi ekki tekið eftir miðanum á bifreiðinni og ekki vitað að búið var að fjarlægja hana fyrr en kunningi lét hann vita af því. Bifreiðin stóð fyrir utan hús kæranda, inni á lóð hans, og verður að telja að heilbrigðiseftirlitið hafi verið í góðri trú um að full vitneskja væri um miðann og viðvörunina áður en bifreiðin var fjarlægð, sem gerðist ekki fyrr en 22 dögum síðar, eins og áður er komið fram. Verður því að telja að Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hafi verið innan sinna valdheimilda þegar það lét fjarlægja bifreið kæranda. Þá var andmælaréttar kæranda gætt með þeim hætti sem gert er ráð fyrir í 5. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 og fékk hann ráðrúm til að fjarlægja bifreiðina sjálfur áður en gripið yrði til frekari ráðstafana með tilheyrandi kostnaði.

Kærandi kveður bifreiðina hafa verið á númerum öðru hvoru síðastliðin ár og styðja gögn málsins það. Hins vegar voru liðin tvö ár og fjórir mánuðir frá því að númerin voru síðast leyst út og hafði bifreiðin staðið fyrir utan hús kæranda allan þann tíma. Þótt hún væri þvegin og bónuð öðru hvoru og sett í gang kemur það ekki í veg fyrir hugsanlega mengun frá ökutækinu, svo sem olíuleka. Verður því ekki annað séð en að hin kærða ákvörðun hafi stefnt að markmiðum 1. gr. laga nr. 7/1998 og 1. gr. reglugerðar nr. 737/2003 og þannig byggst á lögmætum og málefnalegum forsendum. Var og málsmeðferð í samræmi við lög.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 30. ágúst 2018 um að fjarlægja bifreið af einkalóð í Sandgerði.

feb 06
Love0

52/2018 Brúarvirkjun

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 17. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri, Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur og Kristín Svavarsdóttir vistfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundi úrskurðarnefndarinnar í gegnum fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 52/2018, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 1. febrúar 2018 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Brúarvirkjun.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

 úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. mars 2018, er barst nefndinni 27. s.m., kæra Náttúruverndarsamtök Suðurlands og Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 1. febrúar 2018 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Brúarvirkjun, 9,9 MW vatnsaflsvirkjun í Tungufljóti. Tilkynnt var um veitingu framkvæmdaleyfisins með auglýsingu, m.a. í Lögbirtingablaði, 2. mars 2018. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Með bráðabirgðaúrskurði, uppkveðnum 8. maí 2018, var synjað kröfu um stöðvun framkvæmda á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar á meðan mál þetta væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 13. apríl 2018.

Málavextir: Í september 2015 barst Skipulagsstofnun til athugunar tillaga að matsáætlun frá HS Orku hf. um Brúarvirkjun til athugunar. Er um að ræða vatnsaflsvirkjun, rennslisvirkjun, í efri hluta Tungufljóts í Biskupstungum, Bláskógabyggð, sem mun verða með uppsett afl allt að 9,9 MW. Stofnunin leitaði umsagna Bláskógabyggðar, Fiskistofu, Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, Orkustofnunar, Skógræktar ríkisins og Umhverfisstofnunar. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um tillöguna lá fyrir 30. s.m. Kom þar fram að stofnunin féllist á matsáætlun framkvæmdaraðila með þeim viðbótum sem kæmu fram í tölvupósti 29. september 2015 og þeim athugasemdum sem fram kæmu í ákvörðun stofnunarinnar.

Í febrúar 2016 barst Skipulagsstofnun til athugunar frummatsskýrsla um Brúarvirkjun í Tungufljóti til athugunar frá HS Orku. Framkvæmdin og frummatsskýrslan voru auglýst opinberlega 1. mars s.á. með athugasemdafresti til 12. apríl 2016. Skipulagsstofnun leitaði umsagnar Bláskógabyggðar, Fiskistofu, Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Orkustofnunar, Skógræktar ríkisins og Umhverfisstofnunar. Hinn 16. júní 2016 lagði HS Orka fram matsskýrslu og óskaði eftir áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.

Álit Skipulagsstofnunar um mat á áhrifum framkvæmdarinnar „Brúarvirkjun, allt að 9,9 MW rennslisvirkjunar í Biskupstungum Bláskógabyggð“ á umhverfið lá fyrir 20. september 2016. Helstu niðurstöður álitsins eru dregnar saman svo: „Skipulagsstofnun telur að helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar felist í breyttri ásýnd fyrirhugaðs framkvæmdasvæðis og landslagi þess miðað við núverandi aðstæður. Svæðið er að mestu leyti ósnortið og einkennist að Tungufljóti og vel grónum bökkum þess enda um lindá að ræða en slíkar ár eru ekki algengar á Íslandi og sjaldgæfar á heimsvísu. Að framkvæmdum loknum mun svæðið einkennast að misumfangsmiklum mannvirkjum og verulega skertu rennsli í Tungufljóti á um þriggja km löngum kafla. Fyrirhugað framkvæmdasvæði er þó í nokkurri fjarlægð frá fjölförnum vegum og ferðamannastöðum og neikvæð sjónræn áhrif verða mest frá frístundabyggð í nágrenninu auk þess sem sjónræn áhrif á þá ferðamenn sem leggja leið sína upp með Tungufljóti frá núverandi þjóðvegi munu verða mjög neikvæð. Í ljósi þess sem er rakið hér að framan er það mat Skipulagsstofnunar að áhrif á ásýnd og landslag fyrirhugaðra framkvæmda verða talsvert neikvæð. Fyrirhugað framkvæmdasvæði einkennist af gróskumiklu votlendi og skóglendi sem nýtur séstakrar verndar skv. lögum um náttúruvernd og sem forðast skal að raska nema brýna nauðsyn beri til en nær allt framkvæmdasvæðið er mjög vel gróið. Áhrif á gróður verða því staðbundið talsvert neikvæð. Skipulagsstofnun telur mikilvægt að ráðist verði í fyrirhugaða endurheimt votlendis og birkikjarrs og telur að setja verði eftirfarandi skilyrði:

1. Í framkvæmdaleyfi þarf að koma fram á hvaða svæðum eigi að ráðast í endurheimt votlendis og birkikjarrs í samráði við Umhverfisstofnun, Skógræktina, sveitarfélag og landeigendur.

Fyrir liggur það álit í gögnum málsins að samkvæmt niðurstöðum fuglarannsókna muni fyrirhugaðar framkvæmdir ekki koma til með að hafa mikil neikvæð áhrif á fugla. Stofnunin setur fyrirvara við þessa niðurstöðu þar sem ljóst er að ekki fóru fram fuglarannsóknir í lónstæðinu en þar er líklegt að sé auðugt fuglalíf og meðal annars hugsanlegt að þar finnist straumandavarp samkvæmt framlögðum gögnum. Skipulagsstofnun bendir á að straumönd er tegund á válista auk þess að vera ábyrgðartegund þar sem Ísland er eina landið í Evrópu sem tegundin verpir. Stofnunin telur því ljóst að óvissa er um áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á fugla og þá einkum á straumendur þar sem rannsóknir hafa ekki farið fram á lónstæðinu. Í ljósi ofangreinds þarf að setja eftirfarandi skilyrði:

2. Í framkvæmdaleyfi þarf að koma fram að rannsakað verði hvort straumönd verpi í eða við lónstæði fyrirhugaðrar Brúarvirkjunar og svæði sem fer undir stíflumannvirki. Rannsóknin þarf að fara fram áður en framkvæmdir hefjast við stíflu eða lónstæðið. Ef rannsóknin staðfestir varp á svæðinu þarf, með vísan til 74. gr. laga um náttúruvernd nr. 60/2013, að bera það undir Náttúrufræðistofnun Íslands hvort nauðsynlegt sé að vakta afdrif straumandar að loknum framkvæmdum. Áhrif á aðra umhverfisþætti s.s. landnotkun, hljóðstig og ónæði, jarðmyndanir og vatnalíf verða minni, eða nokkuð neikvæð til óveruleg. Ekki á að vera hætta á að fornleifum verði raskað að því gefnu að farið verði eftir tilmælum Minjastofnunar Íslands.“

Skipulagsvinna fór fram samhliða og í kjölfar mats á umhverfisáhrifum. Breyting á þágildandi Aðalskipulagi Biskupstungnahrepps 2000-2012 var samþykkt í sveitarstjórn 2. mars 2017, staðfest af Skipulagsstofnun 5. apríl s.á. og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 26. s.m. Með því var landnotkun svæðisins, þar sem stöðvarhúsið, inntaksmannvirki og frárennsliskurður munu verða staðsett, breytt í iðnaðarsvæði og fengu inntakslón, stífla, þrýstipípa og vegur sér merkingu. Þá voru syðri mörk grannsvæðis vatnsverndar færð norður fyrir fyrirhugað inntakslón og efnistöku- og efnislosunarsvæði merkt inn á aðalskipulagið ásamt því að svæði undir frístundabyggð var skert. Deiliskipulag vegna Brúarvirkjunar tók gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 2. maí 2017 og breyting á deiliskipulaginu tók með sama hætti gildi 9. mars 2018.

Á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 4. maí 2017 var tekin fyrir umsókn HS Orku, dags. 27. apríl 2017, um framkvæmdaleyfi fyrir undirbúningsframkvæmdir vegna Brúarvirkjunar. Sótt var um leyfi fyrir efnistöku á um 18.000 m³ efnis úr námu E, sunnan Biskupstungnabrautar, veglagningu frá stöðvarhúsi að inntaki, plani undir vinnubúðir verktaka, lagningu rafstrengs og ljósleiðara milli stöðvarhúss og inntaks, tengingu við dreifikerfi RARIK, lagningu vatnsveitu og uppsetningu girðinga. Samþykkti sveitarstjórn umsóknina og var skipulagsfulltrúa falið að auglýsa niðurstöðu sveitarstjórnar. Sætti þessi ákvörðun sveitarstjórnar ekki kæru til úrskurðarnefndarinnar.

Umsókn HS Orku, dags. 11. september 2017, um framkvæmdaleyfi fyrir Brúarvirkjun var lögð fram á fundi skipulagsnefndar Uppsveita bs. 28. s.m. Gerði nefndin ekki athugasemd við að sveitarstjórn samþykkti umsóknina, sem hún og gerði á fundi sínum 12. október s.á. Fól sveitarstjórn jafnframt skipulagsfulltrúa að auglýsa þá niðurstöðu sína. Úrskurðarnefndinni bárust kærur, m.a. frá kærendum, vegna framangreindrar ákvörðunar sveitarstjórnar.

Með umsókn, dags. 17. janúar 2018, sótti HS Orka að nýju um framkvæmdaleyfi vegna Brúarvirkjunar. Umsókninni fylgdi greinargerð með tilgreindum viðaukum nr. 1-12 ásamt áliti Skipulagsstofnunar, matsskýrslu vegna Brúarvirkjunar, yfirlitsmynd, umsögn Umhverfisstofnunar um tillögu að breytingu á Aðalskipulagi Biskupstungnahrepps 2000-2012, Bláskógabyggð, vegna Brúarvirkjunar í Tungufljóti, sem og virkjunarleyfi og leyfi Fiskistofu. Var þess óskað að afgreiðsla sveitarstjórnar frá 12. október 2017 yrði endurupptekin með hliðsjón af nefndum gögnum, umsóknin afgreidd og samþykkt og fyrri afgreiðsla afturkölluð samtímis. Á fundi sínum 1. febrúar 2018 tók sveitarstjórn erindi HS Orku fyrir og féllst á að skilyrði til endurupptöku væru uppfyllt og bókaði jafnframt að fyrri samþykkt um málið frá 12. október 2017 væri felld úr gildi. Með úrskurði í kærumáli nr. 138/2017, uppkveðnum 19. febrúar 2018, var áðurnefndum kærum vegna ákvörðunar sveitarstjórnar frá 12. október 2017 vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem ákvörðunin hefði ekki lengur réttarverkan að lögum.

Umsókn HS Orku um framkvæmdaleyfi var tekin fyrir á fundi skipulagsnefndar Uppsveita bs. 25. janúar 2018 og var eftirfarandi m.a. bókað um afgreiðslu málsins: „Að mati skipulagsnefndar eru lagaskilyrði til útgáfu umsótts framkvæmdaleyfis. Fyrirhuguð umsókn er í samræmi við gildandi aðal- og deiliskipulag svæðisins ásamt skilyrðum sem fram koma í áliti Skipulagsstofnunar. Skipulagsnefnd leggur til við sveitarstjórn að umsókn HS Orku hf. vegna Brúarvirkjunar verði samþykkt og jafnframt verði skipulagsfulltrúa falið að gefa út framkvæmdaleyfið í samræmi við umsókn og framlögð gögn, reglugerð um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 og auglýsa framkvæmdaleyfið.“ Þá var bókað um skilyrði leyfisveitingarinnar og tekið fram að samþykktin ætti ekki við um framkvæmdir sem háðar væru byggingarleyfi samkvæmt ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 1. febrúar 2018 var afgreiðsla skipulagsnefndar staðfest og var samþykkt að veita framkvæmdaleyfi fyrir Brúarvirkjun með nánar tilgreindum skilyrðum. Bókað var að sveitarstjórn teldi ljóst að skipulagsnefnd hefði kynnt sér ítarlega umsótta framkvæmd og fylgigögn og tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, líkt og áskilið væri í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Sveitarstjórn tæki að öllu leyti undir bókun og rökstuðning skipulagsnefndar og gerði að sínum. Jafnframt var lagt fyrir skipulagsfulltrúa að auglýsa niðurstöðu sveitarstjórnar í samræmi við ákvæði 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi og gefa út nýtt framkvæmdaleyfi að undangengnum framangreindum skilyrðum. Var það og gert og birtist auglýsing þar um í Lögbirtingablaði 2. mars 2018, sem og í fjölmiðlum. Hefur ákvörðun sveitarstjórnar verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, svo sem að framan greinir.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að þeir telji að ákvörðun Bláskógabyggðar og málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum í máli þessu hafi farið í bága við lög. Á ákvörðuninni séu bæði form- og efnisannmarkar sem leiða eigi til ógildingar hennar. Fimm hektarar af skógræktarlandi Skógræktarinnar í Haukadal muni fara undir framkvæmdir, en jörðin Haukadalur hafi verið færð Skógrækt ríkisins að gjöf til skógræktar. Nái framkvæmdin einnig til svæðis á náttúruminjaskrá.

Skilyrði vegna brýnna almannahagsmuna hafi ekki verið uppfyllt. Náttúruminjar sem njóti verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, þ.e. fimm ha birkiskógur og 2,5 ha votlendi, muni eyðast við fyrirhugaða framkvæmd. Ekki hafi verið sýnt fram á að aðrir kostir séu ekki færir eða að brýnir almannahagsmunir krefjist þess, líkt og ákvæðið mæli fyrir um, sbr. einnig lögskýringargögn með því. Sé í því sambandi bent á lagaskyldu skv. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 til þess að ganga úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða laga um náttúruvernd. Ekki hafi verið sýnt fram á að samningar um að planta 25.000 birkiplöntum á 10 ha svæði norðvestan við framkvæmdasvæðið aflétti þeirri vernd sem náttúrulegir birkiskógar njóti að lögum. Sé þetta verulegur annmarki á hinni kærðu ákvörðun, sbr. einnig niðurstöðukafla í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 84/2017, að því er varði náttúruminjar sem njóti verndar skv. 61. gr. laga um náttúruvernd. Verði ekki síst að líta til þess, í ljósi úrskurðarins, að alger skortur sé á mati valkosta í mati því á umhverfisáhrifum sem liggi fyrir í þessu máli.

Brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í tengslum við vatnsvernd. Séu miklir hagsmunir bundnir við neysluvatn Bláskógabyggðar. Meginregla sé að ekki megi framkvæma á grannsvæði vatnsbóla, sbr. reglugerð nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns. Hins vegar hafi verið þrengt að vatnsvernd vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar þegar gildandi mörkum vatnsverndarsvæðisins hafi verið breytt í skipulagi í því skyni að inntakslón Brúarvirkjunar lenti ekki innan þess. Sú málsmeðferð öll gefi tilefni til sérstakrar rannsóknar, sbr. forsendur skilgreiningar vatnsverndarsvæða í gr. 13.1 í reglugerð um varnir gegn mengun vatns, sem vísað sé til í 9. gr. reglugerðar nr. 536/2001 um neysluvatn. Vísi kærendur til alvarlegra athugasemda sem fram hafi komið, m.a. í lögbundnum umsögnum stjórnvalda, sbr. einkum viðbótarumsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurlands til Skipulagsstofnunar, dags. 25. apríl 2016, í tengslum við tillögu til breytinga á aðalskipulagi. Engar jarðfræðirannsóknir liggi til grundvallar breytingunni, þrátt fyrir framangreind reglugerðarákvæði.

Verulegir annmarkar séu á undirbúningi máls þar sem við málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum hafi ekki verið tekið mið af því að fyrirhugað lón næði inn á svæði sem væri grannsvæði vatnsverndar í aðalskipulagi. Stofnanir hafi veitt umsagnir sínar án vitneskju um það og hafi almenningur ekki komið að athugasemdum þar um, sbr. álit Skipulagsstofnunar 20. september 2016. Málsmeðferð skv. lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi því ekki átt sér stað hvað varði vatnsvernd. Ekki hafi verið kannað á neinn hátt í umhverfismati hvernig þétting berggrunns undir stíflugarð fyrirhugaðrar virkjunar muni hafa áhrif á grunnvatnsrennsli svæðisins neðan við fyrirhugaða virkjun.

Ekki hafi verið könnuð hugsanleg áhrif virkjunarframkvæmda á grunnvatnskerfi Geysissvæðisins, t.d. í tengslum við virkt brotakerfi Suðurlands. Geysir sé frægasti goshver heims og sé friðlýsing Geysissvæðisins á náttúruverndaráætlun sem Alþingi hafi samþykkt í maí árið 2004 og beri því að friðlýsa svæðið. Taka verði mið af varúðarreglum laga um náttúruvernd við þessar einstæðu aðstæður og ekki bera fyrir sig skort á vísindalegri þekkingu til þess að gæta ekki að vernd, sbr. 7. og 9. gr. náttúruverndarlaga. Þá verði vísindaleg þekking að vera grundvöllur allra ákvarðanatöku stjórnvalda, sbr. 8. gr. sömu laga og gildi þannig strangari regla um slíkar ákvarðanir en um ákvarðanir einkaaðila.

Jarðfræðirannsóknir séu afar takmarkaðar í mati á umhverfisáhrifum virkjunarinnar og könnunarboranir, sérstaklega undir fyrirhugaðan stífluvegg, séu algerlega ónógar. Vanti allar jarðfræðilegar upplýsingar um lekt, sprungur og misgengi innan framkvæmdasvæðisins. Varðandi rannsóknir á köldum lindum sé í matinu einkum stuðst við rannsóknir og rennslismælingar Orkustofnunar árin 1981 og 1988 og ekki komi fram hvort breytingar hafi orðið á vatnsrennsli eftir Suðurlandsskjálftana árin 2000 og 2008. Hafi leyfisveitanda borið skylda til að láta gera á því sérstaka könnun hverjar breytingar hafi orðið á vatnsrennsli síðustu 30 ár, einkum eftir Suðurlandsskjálftana, en vísindaleg þekking verði að vera grundvöllur allrar ákvarðanatöku stjórnvalds, sbr. 8. gr. laga um náttúruvernd. Við þá athugun hafi borið að gæta ákvæða laga nr. 106/2000 um aðkomu almennings og álits Skipulagsstofnunar, sbr. kærumál nr. 84/2017.

Málsrök Bláskógabyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er á það bent að við meðferð málsins hafi verið gætt allra þeirra skilyrða sem lög kveði á um, ásamt því að vandað hafi verið til verka á öllum stigum málsins. Í samræmi við ákvæði 4. mgr. 13. gr. laga nr. 123/2010 hafi sveitarfélagið gengið úr skugga um að framkvæmdin hafi verið í samræmi við aðalskipulag. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi legið fyrir, svo sem áskilið sé skv. 1. mgr. 14. gr. laganna. Í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. hafi sveitarfélagið tekið matsskýrslu HS Orku til skoðunar, kannað hvort framkvæmdin væri í samræmi við hana og loks tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar. Líkt og fram hafi komið í bókun frá fundi sveitarstjórnar sé það mat hennar að umsókn HS Orku, þ.m.t. fyrirhugað eftirlit og mótvægisaðgerðir, hafi verið í samræmi við þau skilyrði sem fram komi í álitinu. Reynt hafi verið eftir fremsta megni að ganga úr skugga um að öll helstu sjónarmið og umsagnir, sem þýðingu gætu haft við ákvarðanatöku um veitingu leyfisins, væru fyrirliggjandi.

Skilyrði 3. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd um brýna nauðsyn hafi verið uppfyllt. Fyrir liggi að bein áhrif virkjunarinnar á gróður séu þau að mannvirki og inntakslón muni koma til með að raska gróðri á rúmlega 10 ha svæði. Af þeim séu um 3 ha gróður sem ekki njóti verndar náttúruverndarlaga. Á bls. 45 í matsskýrslu sé fjallað sérstaklega um nauðsyn þessarar skerðingar með svohljóðandi hætti: „Í lögum um náttúruvernd kemur fram í 3. mgr. 61. gr. [nvl] að forðast beri að raska vistkerfum sem taldar eru upp í 1. mgr., sbr. viðmið hér að framan um votlendi og birkiskóga sem njóta sérstakrar verndar, nema brýna nauðsyn beri til. Með frumvarpi laganna var brýn þörf skilgreind þannig að um ríka almannahagsmuni sé að ræða. Með hliðsjón af þessu skal tekið fram að fyrirhugaðri Brúarvirkjun er ætlað að styrkja stöðu HS Orku á raforkumarkaðnum eins og fram kemur í kafla 3.1 og stuðla þannig að virkri samkeppni almenningi til hagsbóta. Vatnsaflsvirkjanir eru í eðli sínu sjálfbær orkukostur sem afla raforku án nokkurrar loftmengunar þó svo að næsta umhverfi verði fyrir áhrifum vegna röskunar á landi og árfarvegum. Þó svo að vistkerfi er njóta verndar verði fyrir áhrifum, hefur HS Orka uppi áform um að draga úr þeim áhrifum með mótvægisaðgerðum, eins og fram kemur hér á eftir. Einnig má benda á að samhliða fyrirhugaðri Brúarvirkjun og tengingu hennar við flutningskerfið mun RARIK styrkja dreifikerfi raforku á svæðinu, til að mynda á Geysissvæðinu. Almannahagsmunir eru því ríkir fyrir heimamenn.“ Um nauðsyn að baki framkvæmdinni sé jafnframt í bókun skipulagsnefndar frá 149. fundi nefndarinnar, dags. 25. janúar 2018, vísað til þessa kafla matsskýrslunnar og annarra almannahagsmuna. Það er að almennt sé virkjunin mikilvæg fyrir gæði raforku á dreifiveitusvæðinu, styrki afhendingaröryggi þar umtalsvert og gefi möguleika á „eyjakeyrslu“ í tilvikum rafmagnsleysis þannig að halda megi afmörkuðum hluta dreifikerfis raforku inni þrátt fyrir umlykjandi rafmagnsleysi. Stofnkerfi raforku styrkist á stóru svæði með lagningu háspennustrengs frá jörðinni Brú, virkjunarstað, til Reykholts, Biskupstungum. Við innkomu rafmagnsframleiðslu inn á kerfi RARIK aukist möguleikar til rafmagnsdreifingar lengra til norðurs, t.d. að Bláfelli (Neyðarlínan) og Kerlingafjöllum, verði stofnkerfi RARIK lagt þangað. Færi gefist til frekari uppbyggingar ljósleiðarakerfis þar sem ljósleiðaralögn verði lögð með háspennustrengjum frá inntaksmannvirkjum virkjunar til tengistöðvar í Reykholti.

Sveitarfélagið hafi yfirfarið tilvitnuð sjónarmið HS Orku ásamt sjónarmiðum skipulagsnefndar og talið sýnt fram á að brýna nauðsyn í skilningi 3. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga bæri til fyrirhugaðrar röskunar birkiskóga og votlendis. Í þessu samhengi beri jafnframt að leggja áherslu á að HS Orka hafi lagt mikla áherslu á að vinna að endurheimt birkiskógar og votlendis sem hluta af mótvægisaðgerðum vegna fyrirhugaðrar Brúarvirkjunar. Í því skyni hafi verið lagður fram samningur um endurheimt birkiskógar og votlendis milli HS Orku og Skógræktarinnar, dags. 27. september 2017. Í honum sé samið um gróðursetningu 25 þúsund birkiplantna á alls 10 ha svæði og endurheimt votlendis með uppfyllingu skurða í landi Mosfells í Grímsnesi. Verktími sé ætlaður á árunum 2018 og 2019. Að mati sveitarfélagsins falli tilvitnaður samningur afar vel að því markmiði náttúruverndarlaga að stuðla að endurheimt raskaðra vistkerfa, sbr. 1. gr. laganna. Rétt sé að taka fram að í greinargerð með framkvæmdaleyfi, sem jafnframt teljist vera hluti leyfisins, sé gert að skilyrði að lýstum fyrirætlunum verði fylgt eftir, sbr. kafla 10.3.

Í þessu samhengi beri jafnframt að líta til þess að í ferlinu öllu hafi verið leitað umsagna fjölda aðila sem hafi með náttúruvernd að gera, s.s. Skógræktar ríkisins, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Umhverfisstofnunar og umhverfisnefndar Bláskógabyggðar. Enginn umsagnaraðila hafi lagst gegn framkvæmdinni. Með hliðsjón af eðli og umfangi fyrirhugaðrar skerðingar, fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum og hagsmunum samfélagsins sé það álit skipulagsnefndar að brýn nauðsyn réttlæti þau neikvæðu áhrif sem framkvæmdin hafi óneitanlega í för með sér.

Varðandi meintan skort á mati á umhverfisáhrifum valkosta bendi sveitarfélagið á að í matsskýrslu komi fram að gerð hafi verið forathugun á sex kostum á tilhögun virkjunarinnar, með mismunandi uppsettu afli. Þeir kostir sem skoðaðir hafi verið séu í stórum dráttum ekki mikið frábrugðnir þeirri virkjunartilhögun sem hið kærða framkvæmdaleyfi lúti að. Sá kostur þyki einnig hagstæður kostnaðarlega séð og hafi því orðið fyrir valinu hjá HS Orku.

Fram komi að í umsögn Umhverfisstofnunar um tillögu að matsáætlun hafi stofnunin lagt til að skoða þann möguleika að staðsetja virkjunarmannvirkin á vesturbakka Tungufljóts. Í frummatsskýrslu hafi verið greint frá því að aðrennslispípa í gegnum skóginn vestan Tungufljóts hefði í för með sér mun meira rask en ráðgerð leið austan fljótsins og hafi sú útfærsla því ekki verið skoðuð nánar. Umhverfisstofnun hafi talið þetta ekki vera nægjanlegt og því ítrekað þá skoðun sína að skoða þyrfti betur þann möguleika að staðsetja virkjunina á vesturbakkanum. Í kjölfarið hafi verið gerður ítarlegri samanburður á staðsetningu virkjunarmannvirkja og hafi niðurstaðan orðið sú að staðsetning þeirra vestan Tungufljóts hefði meira rask í för með sér en ráðgerð staðsetning að austanverðu. Umhverfisstofnun hafi tekið undir þessa niðurstöðu í frekari umsögn sinni frá 8. apríl 2016.

Sveitarfélagið bendi á að í matsskýrslu komi fram að inntakslónið sé utan grannsvæðis vatnsverndar í drögum að nýju aðalskipulagi Bláskógabyggðar. Eftir að breyting á Aðalskipulagi Biskupstungnahrepps 2000-2012 hafi tekið gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 26. apríl 2017 hafi þessi nýju grannsvæðismörk verið staðfest. Rökin fyrir þessari breytingu, sem fjallað sé um í matsskýrslu, séu á þá leið að mörkin hafi verið ónákvæm þegar þau hafi verið ákvörðuð á sínum tíma og að rekstrarvatnsborð lónsins sé um 15 m lægra en núverandi vatnstökustaður. Því sé útilokað að vatn úr lóninu komi til með að menga vatnsbólið.

Þess megi geta að Heilbrigðiseftirlit Suðurlands hafi í upphafi gert athugasemd um skort á upplýsingum í tengslum við vatnsvernd. Í endanlegri umsögn eftirlitsins við tillögu að breytingu á aðalskipulagi, dags. 18. nóvember 2016, sé ekki gerð athugasemd við hvernig staðið hafi verið að breytingu á afmörkun vatnsverndarinnar. Þá sé því hafnað alfarið að láðst hafi að taka tillit til þess við málsmeðferð umhverfismats að fyrirhuguð framkvæmd sé í nágrenni við grannsvæði vatnsverndar. Nægi þar að vísa til umfjöllunar á bls. 10-11 í áliti Skipulagsstofnunar þar sem raktar séu umsagnir og athugasemdir við matsskýrslu og svör HS Orku við þeim. Skipulagsstofnun hafi talið þau svör sýna fram á að þar sem vatnstökustaður stæði rúmlega 15 m hærra en yfirborð fyrirhugaðs lóns væru engar líkur á að vatn úr lóninu mengaði vatnstökustaðinn.

Hvað varði úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 84/2017 telji sveitarfélagið að ólíkum málavöxtum sé saman að jafna. Í tilvitnuðum úrskurði hafi verið óumdeilt að hin umdeilda framkvæmd, í því tilviki loftlína, myndi liggja um vatnsverndarsvæði höfuðborgarsvæðisins. Í áliti Skipulagsstofnunar hafi komið fram sú niðurstaða stofnunarinnar að þrátt fyrir boðaðar öryggisráðstafanir og mótvægisaðgerðir væri óhjákvæmileg hætta fyrir hendi á að fyrirhugaðar framkvæmdir hefðu neikvæð áhrif á vatnsverndarsvæði og um leið neysluvatn ef mengunslys myndi eiga sér stað. Með hliðsjón af því sé ljóst að sömu sjónarmið eigi ekki við í máli þessu.

Sveitarfélagið hafni því að ástæða hafi verið til að taka til nánari skoðunar hugsanleg áhrif virkjunarframkvæmda á grunnvatnskerfi Geysissvæðisins, enda engin gögn eða umsagnir fyrirliggjandi í málinu sem bendi til þess að slík áhrif séu sennileg eða líkleg.

Fullyrðingum um að jarðfræðirannsóknir hafi verið takmarkaðar og ónógar sé mótmælt sem tilhæfulausum og órökstuddum. Bent sé á að þær jarðefna- og jarðgrunnsrannsóknir sem hafi verið gerðar á byggingarsvæði stífla og annarra mannvirkja á efra svæði virkjunarinnar séu jarðefnaathugun, Cobra-boranir, könnunargryfjur, jarðgrunnskönnun, sýnatökur, mat á lektarstuðlum, sigpróf og sjónskoðun á svæðinu. Því sé hafnað að skort hafi á könnun á áhrifum virkjunarinnar á votlendissvæði. Vísað sé til þess að rennsli Tungufljóts komi ekki til með að breytast neðan fyrirhugaðs stöðvarhúss og því muni virkjunin ekki koma til með að hafa áhrif á svæði sem séu vel sunnan við fyrirhugað framkvæmdasvæði.

Sveitarfélagið telji að málatilbúnaður kærenda hvað varði meintar forsendur gjafabréfs fyrir jörðunum Haukadal og Tortu, varði einkaréttarleg álitaefni sem komi útgáfu framkvæmdaleyfis til HS Orku ekkert við. Úrskurðarnefndin hafi ekki valdheimildir til þess að fjalla um slík álitamál og komi þau því ekki til úrlausnar í máli þessu. Ágreining um meintar forsendur gjafaafsals verði þar til bærir aðilar að bera undir hina almennu dómstóla, standi vilji til að fá úr honum skorið.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi tekur fram að frá upphafi þessa máls hafi hann leitast við að tryggja að rannsóknir á umhverfisáhrifum virkjunarinnar yrðu sem ítarlegastar og bestar. Hafi ekkert verið til sparað í þeirri málsmeðferð. Hafi félagið sjálft óskað eftir því að framkvæmdin færi beint í mat á umhverfisáhrifum framkvæmda þrátt fyrir að framkvæmdin sem slík, vegna stærðar hennar, félli ekki í þann flokk. Í ferlinu hafi verið leitað til færustu sérfræðinga á hverju sviði um rannsóknir, umsagnir og hönnun, eins og ítarleg og vönduð gögn málsins beri með sér. Þá viti leyfishafi ekki betur en að þær opinberu stofnanir sem hafi haft með málið að gera hafi leitað allra nauðsynlegra umsagna annarra opinberra aðila og krafist allra nauðsynlegra gagna og upplýsinga af hálfu félagsins sem lög geri ráð fyrir. Hafi málsmeðferð því verið í fullu samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslög nr. 123/2010, lög nr. 60/2013 um náttúruvernd, stjórnsýslulög nr. 37/1993 og annarra laga og reglugerða.

Um nauðsyn framkvæmdarinnar sé fjallað á bls. 45-46 í matsskýrslu og árétti leyfishafi það sem þar komi fram. Ekki sé bannað að raska tilgreindum vistkerfum samkvæmt ákvæðum náttúruverndarlaga. Eingöngu beri að forðast það. Leyfisveitandi hafi með afgreiðslu sinni metið það svo að um væri að ræða brýna hagsmuni og framkvæmdaraðili hafi gripið til mótvægisaðgerða í samræmi við umsagnir lögbundinna umsagnaraðila.

Í umsögn Umhverfisstofnunar frá 8. apríl 2016 komi fram að stofnunin telji að stærð votlendis sem komi til með að raskast vegna framkvæmdarinnar sé minni en ráða megi af frummatsskýrslu. Ekki sé unnt að greina á vettvangi að votlendi stærra en 20.000 m2 verði raskað og því óljóst að umrætt svæði njóti sérstakrar verndar. Í umsögnum sínum leggist Umhverfisstofnun heldur ekki gegn raski á birkiskógi á svæðinu. Skógræktin geri það ekki heldur en leggi til að gengið verði til samninga um mótvægisaðgerðir og að skógareyðing fari fram í samráði við skógarvörð.

Niðurstaða Skipulagsstofnunar hafi orðið sú að þrátt fyrir að hún teldi rök HS Orku um ríka almannahagsmuni orka tvímælis væri hægt að fallast á framkvæmdina þar sem skerðing votlendis og skóglendis næði til lítils svæðis og að um væri að ræða sneið af jaðri svæðanna. Skilyrði yrði sett í framkvæmdaleyfi um endurheimt og að val á svæðum verði unnið í samráði við Umhverfisstofnun, Skógræktina, viðkomandi sveitarfélag og landeigendur. Skipulagsstofnun hafi talið að fyrirætlanir um að græða upp jafn stórt svæði með birkigróðri og endurheimt votlendis væru til þess fallin að draga úr áhrifum á gróður.

Með vísan til framangreinds hafi Skipulagsstofnun sett það skilyrði að í framkvæmdaleyfi þyrfti að koma fram á hvaða svæðum ætti að ráðast í endurheimt votlendis og birkikjarrs í samráði við Umhverfisstofnun, Skógræktina, sveitarfélagið og landeigendur. HS Orka hafi samið við Skógræktina um endurheimt birkiskógar og votlendis, sbr. samning aðila dags. 27. september 2017.

Afstaða Umhverfisstofnunar til framkvæmdarinnar liggi fyrir í mörgum umsögnum stofnunarinnar, sbr. t.d. umsögn frá 8. apríl 2016 sem getið sé að framan. Að auki hafi stofnunin gefið umsögn um aðalskipulagsbreytinguna, sem gerð hafi verið sérstaklega vegna framkvæmdarinnar, sbr. umsögn frá 28. nóvember 2016. Hafi því ekki þurft að leita sérstakrar umsagnar stofnunarinnar vegna þessa. Með vísan til þess að enginn umsagnaraðila hafi lagst gegn framkvæmdinni hafi leyfisveitandi ekki þurft að rökstyðja framkvæmdina sérstaklega. Leyfisveitandi hafi því metið það svo að um væri að ræða brýna nauðsyn sem heimilaði þá röskun sem hér um ræði, en til að draga úr henni yrði gripið til ákveðinna mótvægisaðgerða, enda legðist enginn umsagnaraðili gegn framkvæmdinni. Það mat sé úrskurðarnefndin ekki bær til að endurskoða. Engir formgallar séu heldur á málinu að þessu leyti.

Hvað varði þá fullyrðingu að mótvægisaðgerðir séu ekki nægilegar þá sé bent á það sem þegar hafi komið fram. Samið hafi verið við Skógræktina, helstu sérfræðistofnun landsins í þessu efni, um endurheimt 10 ha af birkiskógi á svæði í landi Haukadals 1, eða tvöfalt það kjarrlendi sem fari undir vatn eða eyðist með öðrum hætti við framkvæmdina. Um það bil 10 ha af votlendi verði endurheimt úr landi jarðarinnar Mosfells í Grímsnesi, sem Skógræktin hafi til umráða. Í samningnum komi fram að gæðaúttekt muni verða gerð af skógræktarráðgjafa að lokinni gróðursetningu og um það verði gerð skýrsla. Hvað varði endurheimt votlendis verði leitað ráðgjafar hjá Landgræðslunni ef þörf krefji. Umhverfisstofnun hafi fyrir sitt leyti samþykkt að með þessum samningi, gerðum 27. september 2017, hafi framkvæmdaraðili uppfyllt skilyrði Skipulagsstofnunar um samráð við Umhverfisstofnun á fullnægjandi hátt.

Skoðaðir hafi verið sex kostir við tilhögun virkjunar austan Tungufljóts, auk einnar tilhögunar vestan fljótsins ásamt núllkosti. Umræddir kostir hafi verið bornir saman og sá samanburður „leiddi ekkert í ljós sem bendir til þess að aðrir kostir en fyrirhugaður virkjunarkostur séu betri frá umhverfissjónarmiðum“.

Í matsskýrslu sé vakin athygli á því að inntakslónið sé utan grannsvæðis vatnsverndar í drögum að nýju aðalskipulagi Bláskógabyggðar. Í breyttu Aðalskipulagi Biskupstungnahrepps 2000-2012 hafi þessi nýju grannsvæðamörk verið staðfest með breytingu á aðalskipulagi 5. apríl 2017. Rökin fyrir breytingunni, sem fjallað sé um í matsskýrslu, séu á þá leið að mörkin hafi verið ónákvæm þegar þau hafi verið ákvörðuð á sínum tíma og að rekstrarvatnsborð lónsins sé um 15 m lægra en núverandi vatnstökustaður. Því sé útilokað að vatn úr lóninu mengi vatnsbólið. Í þessu efni megi benda á 13. gr. reglugerðar nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns, sbr. breytingarreglugerð nr. 533/2001, en þar segi að við ákvörðun á afmörkun grannsvæða vatnsbóla skuli taka tillit til jarðvegsþekju svæðisins og grunnvatnsstrauma sem stefni að vatnsbólinu.

Rétt sé að gera grein fyrir sögulegum ástæðum þess hvernig grannsvæði vatnsbólsins hafi upphaflega verið afmarkað. Fram til ársins 2000 hafi aðalvatnsból Biskupstungna verið í landi Austurhlíðar. Við stóra Suðurlandsskjálftann 17. júní það ár hafi vatnið í vatnsbólinu minnkað mikið og því sem næst horfið. Við þetta hafi skapast neyðarástand í samfélaginu og hafi hreppsnefnd gripið til ýmissa bráðabirgðaaðgerða til þess að tryggja íbúum lágmarksneysluvatn. Samhliða því hafi verið farið í þá vinnu að leita að nýju vatnsbóli. Fljótsbotnar í landi Haukadals hafi orðið fyrir valinu. Leitin að vatnsbólinu og virkjun þess hafi þurft að ganga hratt fyrir sig þar sem neyðarástand hafi verið í neysluvatnsmálum. Þegar komið hafi að því að skilgreina grannsvæði vatnsbólsins hafi engar jarðfræðirannsóknir legið að baki heldur hafi verið gerður nógu stór hringur um svæðið svo að ekki yrði nein hætta á að gerð yrði athugasemd við skilgreininguna. Þrátt fyrir þetta hafi allir verið meðvitaður um að vatnið sem virkjað hefði verið kæmi úr norðri, þ.e. frá Langjökli, og að vatnsverndin ætti því fyrst og fremst að vera norðan við Fljótsbotnana, þar sem vatnið kæmi að, en ekki suður af þeim, þar sem vatnið renni frá þeim. Nú hafi endurskilgreining farið fram og í ljósi sögunnar hafi sveitarstjórn Bláskógabyggðar aðlagað þessa skilgreiningu grannsvæðis til samræmis við nýjar upplýsingar og til samræmis við það sem hreppsnefnd Biskupstungnahrepps hafi ætlast til að yrði gert.

Upphaflega hafi Heilbrigðiseftirlit Suðurlands gert athugasemd um vöntun á upplýsingum í tengslum við vatnsverndina, en í endanlegri umsögn heilbrigðiseftirlitsins við tillögu að breytingu á aðalskipulagi, dags. 18. nóvember 2016, sé ekki gerð athugasemd við hvernig staðið hafi verið að breytingu á afmörkun vatnsverndarinnar.

Þá hafi farið fram rannsóknir á vatnsrennsli til vatnsbóla, bæði á yfirborði og neðanjarðar. Talið sé að vatnið í Fljótsbotnum sé ættað frá Langjökli. Á þessu svæði renni vatn til suðurs, þ.e. landið hækki til norðurs. Vatnsbólin í Fljótsbotnum standi mun hærra en hæsta mögulega vatnsstaða verði í fyrirhuguðu inntakslóni. Þá hafi áhrif breyttrar afmörkunar grann- og fjarsvæða vatnsbólsins í Fljótsbotnum verið metin. Niðurstaða þessi hafi verið sett fram í skýrslunni „Bláskógabyggð. Breyting á grannsvæði vatnsverndar í Fljótsbotnum, Greinargerð ÍSOR-16046“. Niðurstaða skýrslunnar sé sú að óhætt sé að færa mörk vatnsverndarsvæðis til norðurs, þ.e. hærra í landið, án þess að það spilli vatni eða vatnstökumöguleikum á vatnsverndarsvæðinu í Fljótsbotnum. Því sé röng sú fullyrðing kærenda að ekki hafi farið fram jarðfræðirannsóknir vegna þessa þáttar. Að auki sé vakin athygli á að umrædd vatnsverndarmörk hafi þegar verið staðfest í skipulagi og hafi þær skipulagstillögur ekki sætt andmælum af hálfu kærenda á sínum tíma.

Staðkunnugir viti að vatnið á Geysissvæðinu sé býsna heitt, enda um jarðhitakerfi að ræða, og að vatnið í Tungufljóti sé að sama skapi býsna kalt, enda lindar- og yfirborðsvatn. Uppspretta þessa vatns sé úr mismunandi og vel aðskildum vatnskerfum, þar sem annað liggi mjög djúpt og hitt yfir eða nálægt yfirborði jarðar. Að minnsta kosti 4 km séu frá Geysi að fyrirhuguðu stíflusvæði í Tungufljóti og á milli þessara staða séu auk þess vatnsmiklir lækir, sem muni renna sína leið óháð virkjunarframkvæmdum. Því telji sérfræðingar útilokað að Brúarvirkjun muni hafa áhrif á Geysissvæðið. Þessi athugasemd kærenda eigi sér því ekki stoð.

Þær rannsóknir sem hafi verið gerðar á byggingarsvæði stífla og annarra mannvirkja á efra svæði virkjunarinnar séu eftirfarandi jarðefna- og jarðgrunnsrannsóknir: Jarðefnaathugun, Cobra-boranir, könnunargryfjur, jarðgrunnskönnun, sýnatökur, mat á lektarstuðlum, sigpróf og sjónpróf á svæðinu. Þessar rannsóknir hafi varðað þau svæði sem fari undir steypt mannvirki og jarðvegsstíflur. Rannsóknirnar gefi fullnægjandi upplýsingar svo að hönnun umræddra mannvirkja geti farið fram með faglega fullnægjandi og viðteknum hætti.

Þá sé á það bent að fyrirhuguð virkjun byggist á rennsli Tungufljótsins eins og það sé núna og að jarðskjálftar sem hafi orðið fyrir nærri tveimur áratugum breyti þar engu um. Engu að síður hátti svo til að rennslismælingar hafi verið gerðar í Tungufljóti a.m.k. allt frá sjötta áratug síðustu aldar og síritun á rennsli árinnar við fossinn Faxa, sem sé talsvert fyrir neðan fyrirhugað framkvæmdasvæði, hafi staðið frá árinu 1971. Í minnisblaði tilgreindrar verkfræðistofu komi fram að ekki hafi verið hægt að merkja nokkrar breytingar á rennsli árinnar sem rekja mætti beint til jarðskjálftanna árið 2000. Ef athugasemd kærenda vísi hins vegar til annars vatns en í Tungufljóti þá sé vísað til umfjöllunar hér að framan um áhrif Suðurlandsskjálfta árið 2000 á vatnsbólið við Austurhlíð.

Rennsli Tungufljóts komi ekki til með að breytast neðan fyrirhugaðs stöðvarhúss. Fyrirhuguð virkjun muni því hvorki hafa áhrif á svæði nr. 737, Almenning, á náttúruminjaskrá, né á votlendið milli Tungufljóts og Hvítár, norðan friðlýsta svæðisins Pollengis og Tungueyjar, sem sé nr. 738 á náttúruminjaskrá. Það hafi því ekki verið kannað sérstaklega. Þessi svæði séu langt sunnan og langt neðan við fyrirhugað framkvæmdasvæði, t.a.m. sé Tunguey u.þ.b. 25 km neðar, við ármót Tungufljóts og Hvítár. Mörg vatnsföll önnur en Tungufljót séu þarna í milli sem hafi miklu meiri áhrif en Tungufljót á vatnsbúskapinn þarna suðurfrá. Kærendur hafi ekki leitt neinum líkum að því að virkjunin geti haft áhrif á fyrrgreind svæði. Enginn sérfróðra umsagnaraðila virðist hafa haft áhyggjur af þessu atriði enda vatnsmagn á svæðinu óbreytt. Engar athugasemdir hafi heldur borist í skipulagsferlinu.

Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé valdsvið nefndarinnar skilgreint. Það nái ekki til þess að úrskurða um einkaréttarlegt atriði eins og athugun á forsendum fyrir gjafaafsali vegna Haukadalsjarðarinnar árið 1940. Í 3. mgr. 4. gr. laganna segi að þeir einir eigi kærurétt sem eigi lögvarða hagsmuni. Það eigi kærendur ekki sem slíkir. Frá þessu sé gerð undantekning varðandi m.a. umhverfisverndarsamtök sem geti kært ákvarðanir sem séu tæmandi taldar í a- til c-liðum í nefndri 3. mgr. Umkvörtunarefni kærenda í þessum lið falli ekki undir þær heimildir og það megi forsvarsmenn kærenda vita. Engar kvaðir séu í nefndum gjafagerningi sem komi í veg fyrir virkjun árinnar. Framkvæmdin muni að auki ekki raska skógrækt á svæðinu almennt enda hafi framkvæmdaraðili gert samning við Skógræktina um uppgræðslu þess í stað þess skógar sem eyðist við framkvæmdina, eins og áður hafi verið fjallað um.

Niðurstaða: Brúarvirkjun er fyrirhuguð 9,9 MW rennslisvirkjun í efri hluta Tungufljóts í Biskupstungum. Hin kærða ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar um veitingu framkvæmdaleyfis lá fyrir 1. febrúar 2018, en undirbúningur framkvæmda vegna virkjunarinnar hefur staðið yfir í nokkurn tíma. Um er að ræða tilkynningarskylda framkvæmd skv. lið 3.22 í 1. viðauka, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í samræmi við 6. mgr. nefndrar 6. gr. tilkynnti framkvæmdaraðili Skipulagsstofnun að hann teldi að framkvæmdin skyldi undirgangast mat á umhverfisáhrifum. Féllst stofnunin á þá málsmeðferð og lá álit hennar á mati á umhverfisáhrifum virkjunarinnar fyrir 20. september 2016. Svo sem greinir í málavaxtalýsingu var niðurstaða stofnunarinnar sú að áhrif á ásýnd og landslag yrðu talsvert neikvæð. Þannig yrðu áhrif á gróður staðbundið talsvert neikvæð og lagði Skipulagsstofnun til að sett yrðu skilyrði um endurheimt votlendis og birkikjarrs vegna þess. Þá taldi stofnunin að óvissa ríkti um áhrif framkvæmdarinnar á fugla, og þá einkum straumendur, þar sem ekki hefðu farið fram fuglarannsóknir í lónstæðinu. Var því lagt til að við veitingu framkvæmdaleyfis yrði sett skilyrði um að slíkar rannsóknir færu fram áður en framkvæmdir hæfust við stíflu- eða lónstæðið.

Um veitingu framkvæmdaleyfis, málsmeðferð og skilyrði er fjallað í skipulagslögum nr. 123/2010. Gildir 13. gr. almennt um framkvæmdaleyfi, en að auki kemur 14. gr. til álita þegar um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldra framkvæmda er að ræða, sbr. og 13. gr. laga nr. 106/2000. Koma og til skoðunar lög nr. 60/2013 um náttúruvernd, sbr. 7. mgr. 13. gr. skipulagslaga, og stjórnsýslulög nr. 37/1993, svo sem endranær við töku stjórnvaldsákvarðana. Í samræmi við 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga skal leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Það álit Skipulagsstofnunar er lögbundið en ekki bindandi fyrir leyfisveitanda en þarf að fullnægja ákveðnum lágmarksskilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald til þess að leyfisveitandi geti tekið upplýsta ákvörðun um leyfisveitingu að vel athuguðu máli. Lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar vegna hinnar kærðu leyfisveitingar tekur því bæði til þess hvort tekin hafi verið rökstudd afstaða til álits Skipulagsstofnunar og þess hvort álitið sé fullnægjandi.

—–

Í bókun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar á fundi sínum 1. febrúar 2018, er hið kærða framkvæmdaleyfi var samþykkt, kom fram að hún teldi framlögð gögn lýsa framkvæmdinni á fullnægjandi hátt, að hönnunargögn væru fullnægjandi og að framkvæmdin væri í samræmi við mat á umhverfisáhrifum og gildandi skipulagsáætlanir. Leitað hefði verið allra lögbundinna umsagna, gætt að ákvæðum laga um náttúruvernd, laga um menningarminjar, skipulagslaga, reglugerðar um framkvæmdaleyfi og annarra laga og reglugerða sem við ættu. Var einnig bókað að sveitarstjórn teldi umsókn leyfishafa vera í samræmi við þá framkvæmd sem lýst væri í matsskýrslu og að hún væri í samræmi við gildandi aðal- og deiliskipulag svæðisins. Tók sveitarstjórn jafnframt undir bókun og rökstuðning skipulagsnefndar frá 25. janúar s.á. og gerði að sínum.

Í 1. mgr. 12. gr. skipulagslaga segir m.a. að framkvæmdir og aðgerðir sem hafa áhrif á umhverfið og breyti ásýnd þess skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir og skal skv. 1. mgr. 13. gr. laganna afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku og annarra framkvæmda sem falla undir lög nr. 106/2000. Í 4. mgr. 13. gr. segir að við útgáfu framkvæmdaleyfis skuli sveitarstjórn fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir.

Þegar hin kærða ákvörðun var tekin var í gildi Aðalskipulag Biskupstungnahrepps 2000-2012 með síðari breytingum. Á fundi bæjarstjórnar 2. mars 2017 var samþykkt breyting á því aðalskipulagi vegna umrædds svæðis, sem staðfest var af Skipulagsstofnun 5. apríl s.á. og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 26. s.m. Tilefni breytingarinnar var fyrirhuguð Brúarvirkjun og fólst í henni að gert væri ráð fyrir nýju iðnaðarsvæði fyrir stöðvarhús, aðrennslisgöng og stíflu inntakslóns, þremur nýjum efnistöku- og efnislosunarsvæðum auk þess sem eitt svæði yrði stækkað. Þá myndi inntakslón ná að hluta til inn á svæði sem skilgreint hefði verið sem vatnsverndarsvæði og landbúnaðarsvæði í gildandi aðalskipulagi, en með breytingunni væri staðsetning vatnsbóla leiðrétt samkvæmt nákvæmari kortagrunnum og afmörkun vatnsverndarsvæðis breytt því til samræmis.

Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga segir að deiliskipulag skuli gera fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og í 3. mgr. kemur fram að við gerð deiliskipulags skuli byggt á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit. Á umræddu svæði er í gildi deiliskipulag Brúarvirkjunar í Tungufljóti, sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 2. maí 2017. Kemur þar fram að áformað sé að reisa aðalstíflu virkjunarinnar þvert yfir farveg Tungufljóts, rétt ofan við ármót Stóru-Grjótár, og þaðan verði áin leidd í um 1.700 m langri niðurgrafinni þrýstipípu að stöðvarhúsi. Virkjunin verði rennslisvirkjun og stærð hennar allt að 9,9 MW.

Samkvæmt framangreindu verður ekki annað séð en að hið kærða framkvæmdaleyfi í samræmi við skipulagsáætlanir, svo sem sveitarstjórn og skipulagsnefnd tóku réttilega fram við meðferð málsins, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga.

—–

Með bréfi, dags. 25. apríl 2016, gerði Heilbrigðiseftirlit Suðurlands viðbótarathugasemd við frummatsskýrslu framkvæmdarinnar, en fyrri umsögn eftirlitsins var dagsett 16. mars s.á. Vakti eftirlitið athygli á því að hvergi hefði komið fram í framlögðum gögnum vegna mats á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar Brúarvirkjunar, hvorki í tillögu að matsáætlun, dags. 5. september 2015, né í frummatsskýrslu, dags. febrúar 2016, að fyrirhuguð framkvæmd væri í nágrenni við og næði inn á grannsvæði vatnsverndar vatnstökusvæðis sveitarfélagsins í Haukadal.

Í kjölfar athugasemda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands var unnið sérstakt minnisblað af tilgreindri verkfræðistofu þar sem komist er að þeirri niðurstöðu að útilokað sé að vatn úr lóninu muni menga vatnsbólið þar sem að vatnsbólið sitji ofar í landinu og að vatn þaðan renni því til lónsins en ekki öfugt. Skipulags- og byggingarfulltrúi óskaði fyrir hönd sveitarfélagsins eftir áliti Íslenskra orkurannsókna(ÍSOR) á þessu atriði, þ.e. hvort að hætta væri á að fyrirhuguð virkjun myndi hafa áhrif á vatnstöku á svæðinu í nútíð og framtíð og hvort að vatnsverndarsvæðið væri rétt eða skynsamlega afmarkað. Í greinargerð ÍSOR frá 16. júní 2016 kemur fram í niðurstöðu að óhætt sé að færa suðausturmörk grannsvæðisins til norðurs í samræmi við fyrirliggjandi tillögu án þess að það spilli vatni eða vatnstökumöguleikum á vatnsverndarsvæðinu í Fljótsbotnum.

Í matsskýrslu er fjallað um vatnsvernd í kafla 2.2. Kemur þar fram, sem og í viðbrögðum framkvæmdaraðila við umsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, að hæðarmunur vatnstökusvæðis og inntakslóns sé það mikill, eða um 15 m, að útilokað sé að vatn úr lóninu mengi vatnstökustaðinn. Hönnuðir virkjunarinnar hafi haft vitneskju um vatnstökusvæðið og tekið tillit til þess við hönnunina. Kemur og fram í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum frá 20. september 2016 að samkvæmt mati stofnunarinnar hafi framkvæmdaraðili sýnt fram á í svörum sínum að þar sem vatnstökustaður standi rúmlega 15 m hærra en yfirborð fyrirhugaðs lóns séu engar líkur á að vatn úr lóninu mengi vatnstökustaðinn.

Liggur ljóst fyrir af gögnum málsins og þeirri málsmeðferð sem rakin hefur verið að ekki var fjallað um áhrif framkvæmdarinnar á vatnsverndarsvæði á fyrri stigum mats á umhverfisáhrifum. Hefði það með réttu átt að vera til umfjöllunar í matsáætlun og frummatsskýrslu vegna framkvæmdarinnar, enda gera lög nr. 106/2000 ráð fyrir ákveðnu efnislegu samræmi milli matsáætlunar og matsskýrslu, sbr. 1. mgr. 9. gr. og 1. mgr. 10. gr. laganna. Á hinn bóginn er það eitt af markmiðum laganna að stuðla að samvinnu þeirra aðila sem hafa hagsmuna að gæta, sbr. c-lið 1. gr., auk þess sem mat á umhverfisáhrifum er þáttur í rannsókn máls. Að fenginni athugasemd um möguleg áhrif framkvæmdarinnar á vatnsverndarsvæði var framkvæmdaraðila og Skipulagsstofnun rétt að bregðast við, svo sem gert var.

Svo sem áður hefur komið fram var þágildandi Aðalskipulagi Biskupstungnahrepps 2000-2012 breytt vegna umrædds svæðis og vatnsverndarsvæðið minnkað. Með bréfi, dags. 18. nóvember 2016, veitti Heilbrigðiseftirlit Suðurlands umsögn að nýju um aðalskipulagsbreytinguna, þar sem fram kom að með vísan til greinargerðar ÍSOR gerði eftirlitið ekki lengur athugasemd við breytingu á afmörkun suðausturmarka umrædds vatnsverndarsvæðis.

Að teknu tilliti til þessa verður að telja að framangreindir hnökrar eða ágallar sem voru á matinu í öndverðu hafi verið lagfærðir með tilhlýðilegum hætti á meðan á frekari vinnslu þess stóð og áður en leyfi var veitt. Verður því ekki fallist á með kærendum að rannsókn málsins hafi verið ófullnægjandi hvað varðar áhrif á vatnsvernd, enda lágu umsagnir og álit sérfróðra aðila fyrir við álit Skipulagsstofnunar, breytingu á aðalskipulagi og hina kærðu leyfisveitingu.

Í kafla 3.4 í mati á umhverfisáhrifum virkjunarinnar kemur fram að við forathugun hafi verið metnir aðrir kostir við tilhögun virkjunarinnar miðað við þau hönnunargögn sem þá voru til staðar. Að teknu tilliti til þeirra gagna var gerður samanburður á sex valkostum, auk núllkosts, og áhrifum þeirra m.t.t. þess hversu mikið afl virkjunarinnar yrði og hversu stórt að flatarmáli lónið yrði, ásamt stíflu, inntaki og öðrum mannvirkjum. Í umsögn Umhverfisstofnunar lagði stofnunin til að skoðaður yrði sá möguleiki að staðsetja virkjunarmannvirkin á vesturbakka Tungufljóts. Í kjölfar þeirrar athugasemdar var gerður ítarlegri samanburður á því að staðsetja virkjunarmannvirki á austur- og vesturbakka fljótsins og er þá umfjöllun að finna í kafla 3.4.2 í matsskýrslu. Var niðurstaðan sú að staðsetning virkjunarmannvirkja vestan Tungufljóts hefði meira rask í för með sér en ráðgerð staðsetning að austanverðu og tók Umhverfisstofnun undir þá niðurstöðu í frekari umsögn sinni, dags. 8. apríl 2016. Verður ekki talið að nauðsyn hafi borið til könnunar og samanburðar á frekari valkostum og skal í því sambandi áréttað að inntakslón er að breyttu aðalskipulagi ekki innan vatnsverndarsvæðis. Var þannig fullnægt áskilnaði laga nr. 106/2000 um samanburð valkosta.

—–

Kærendur halda því fram að ekki hafi verið rannsakað nógu ítarlega eða fjallað um áhrif á grunnvatnsrennsli neðan við fyrirhugaða virkjun og áhrif á grunnvatnskerfi Geysissvæðisins og rennsli í köldum lindum. Hafi jarðfræðirannsóknir vegna þessa verið takmarkaðar, einkum og sér í lagi í ljósi jarðskjálfta á Suðurlandi árin 2000 og 2008.

Í matsskýrslu eru teknar saman upplýsingar um staðhætti. Kemur þar m.a. fram að árið 1986 hafi rennsli úr Sandvatni verið stíflað og öllu jökulvatni verið veitt um Sandá í Hvítá. Hafi Tungufljót síðan verið að mestu hrein bergvatnsá með lindarvatnsuppruna. Þá kemur fram að í Tungufljót bætist mikið lindarvatn norðaustan Haukadals og frá Haukadalsheiði. Foss sé í fljótinu, 10,8 km frá ósum við Hvítá. Heiti hann Faxi, eða Vatnsleysufoss, og sé staðsettur nokkuð neðan fyrirhugaðrar virkjunar. Liggur fyrir í gögnum málsins að í nefndum fossi hafa verið rennslismælingar allt frá því snemma á 6. áratug síðustu aldar, þar af með sírita frá árinu 1971. Um rennslisbreytingar er fjallað í matsskýrslunni, með áherslu á áhrif þeirra á vatnalíf. Sömu áherslu er að finna í áliti Skipulagsstofnunar. Í mati á umhverfisáhrifum kom fram athugasemd um breytingar á rennsli neðan virkjunarinnar og vegna þessa lét framkvæmdaraðili fara fram frekari mælingar á rennsli beggja kvísla neðan virkjunar. Var hönnun frárennslis breytt í framhaldi af því til að tryggja sem minnsta breytingu á rennsli í kvíslunum. Kom og fram í greinargerð með umsókn um framkvæmdaleyfi að Veðurstofa Íslands hefði tekið þátt í úrvinnslu fyrir rennslislykil árinnar.

Í kafla 4.3.5 í matsskýrslu er fjallað um jarðfræði og jarðmyndanir á umræddu svæði og kemur þar fram að ekki hafi verið talin þörf á sérstakri jarðfræðiúttekt heldur hafi jarðfræði svæðisins verið greind út frá jarðvegsathugun og byggingarefnisleit, sem gerð hafi verið í tengslum við fyrirhugaðar framkvæmdir, ásamt upplýsingum úr tiltækum heimildum. Varðandi grunnástand er vísað til heimilda frá árinu 2015 um jarðfræði svæðisins og jarðhitakerfi Geysissvæðisins. Jarðfræði svæðisins er sýnd á mynd 4.12 í matsskýrslu. Í heimildaskrá skýrslunnar er einnig vísað til greinargerðar deiliskipulags fyrir Geysissvæðið, en þar er í 6. kafla m.a. fjallað um jarðfræði Geysis og nágrennis. Loks liggur fyrir að engar athugasemdir bárust frá Umhverfisstofnun eða Náttúrufræðistofnun Íslands varðandi möguleg áhrif á Geysissvæðið, en báðar þessar stofnanir hafa sérstakra skyldna að gæta varðandi áhrif á náttúruminjar samkvæmt lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Að mati úrskurðarnefndarinnar hnigu ekki rök að því, miðað við það sem að framan er rakið, að kanna þyrfti frekar eða fjalla nánar um þá þætti sem kærendur hafa byggt málflutning sinn á að þessu leyti.

—–

Fyrir liggur álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Niðurstaða stofnunarinnar var sú að helstu neikvæðu áhrif framkvæmdarinnar fælust í breyttri ásýnd fyrirhugaðs framkvæmdasvæðis og landslagi þess. Kom fram að fyrirhugað framkvæmdasvæði einkenndist af gróskumiklu votlendi og skóglendi sem nyti sérstakrar verndar samkvæmt lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd og sem forðast skuli að raska nema brýna nauðsyn bæri til, en nær allt framkvæmdasvæðið sé vel gróið. Stofnunin taldi óvissu vera um áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á fugla og þá einkum á straumendur þar sem rannsóknir hefðu ekki farið fram í lónstæðinu. Áhrif á aðra umhverfisþætti, s.s. landnotkun, hljóðstig og ónæði, jarðmyndanir og vatnalíf, yrðu minni. Nánar er rakið í áliti stofnunarinnar að bein áhrif fyrirhugaðrar Brúarvirkjunar á gróður séu þau að mannvirki og inntakslón virkjunarinnar komi til með að raska birkikjarr- og skóglendi auk votlendis á tæplega 7 ha svæði. Liggur þannig fyrir að áhrif verða á umhverfisþætti sem njóta sérstakrar verndar lögum samkvæmt. Kemur og fram í áliti Skipulagsstofnunar að framkvæmdin feli í sér byggingu ýmissa mannvirkja, s.s. um 600 m langrar og allt að 12 m hárrar stíflu, um 10 m hás stöðvarhúss og um 8 ha lóns, auk nýs vegar, á svæði sem sé að mestu ósnortið. Enn fremur muni verða rask á svæðinu vegna efnistöku, haugsetningar og skurða.

Svo sem áður er rakið hvíldi sú skylda m.a. á sveitarstjórn samkvæmt skipulagslögum og lögum nr. 106/2000 að fjalla um og taka rökstudda afstöðu til framangreinds álits Skipulagsstofnunar. Þá liggur fyrir að við leyfisveitingu þurfti einnig að líta til ákvæða laga nr. 60/2013 og eftir atvikum til annarra laga.

Bókað var um rökstuðning sveitarstjórnar fyrir leyfisveitingunni á fundi hennar 1. febrúar 2018. Gerði sveitarstjórn jafnframt bókun og rökstuðning skipulagsnefndar frá 25. janúar s.á. að sínum. Tilvitnaðar bókanir voru ítarlegar, m.a. um hvaða framkvæmd væri að ræða og um álit Skipulagsstofnunar á mati á umhverfisáhrifum hennar. Fjallað var um samræmi við skipulagsáætlanir og við lög og reglugerðir, sem og um það hvaða umsagna hefði verið leitað og hvaða gögn hefðu legið fyrir við leyfisveitinguna. Var tekið undir álit Skipulagsstofnunar hvað varðaði neikvæð áhrif framkvæmdarinnar, rakið hvaða rannsóknir hefðu farið fram frá því að álit stofnarinnar lá fyrir, hvernig fullnægt hefði verið þeim skilyrðum sem þar koma fram og hvaða skilyrði væru sett fyrir leyfisveitingunni. Setti sveitarstjórn sem skilyrði fyrir framkvæmdinni sömu mótvægisaðgerðir og verklag sem tilgreind voru í matsskýrslu og umsókn um framkvæmdaleyfi, einnig voru skilmálar sem tilgreindir voru í greinargerð með deiliskipulagi Brúarvirkjunar gerðir að skilyrðum fyrir framkvæmd. Tiltekið var að í framkvæmdaleyfi skyldi koma fram á hvaða svæðum ætti að ráðast í endurheimt votlendis og birkikjarrs og skyldi leyfishafi ábyrgjast að í samræmi við skilyrði Skipulagsstofnunar og vöktunaráætlun Náttúrufræðistofnunar Íslands yrði fylgst með afdrifum straumandar, endurheimt birkiskógar í landi Haukadals, endurheimt votlendis í landi Mosfells í Grímsnesi, grunnvatnsstöðu í votlendi, sem og áfoki og rofi á bökkum inntökulóns. Vöktunin skyldi hefjast um leið og framkvæmdir hæfust samkvæmt leyfinu og standa yfir þar til fimm ár væru liðin frá framkvæmdalokum. Sveitarstjórn setti enn fremur sem skilyrði að framkvæmdir skyldu ekki eiga sér stað á hrygningartíma laxa, þ.e. á tímabilinu 1. október til 20. nóvember, og að hafa bæri samráð við landeigendur og eigendur frístundahúsa um leiðir til að draga úr ásýndaráhrifum framkvæmdarinnar. Loks að framkvæmdaleyfi vegna efnistöku skyldi gefið út til 24 mánaða og skyldi þar gerð grein fyrir stærð efnistökusvæðis, vinnsludýpi, magni og gerð efnis sem heimilt væri að nýta og vinnslutíma, til samræmis við þær upplýsingar sem fram kæmu í umsókn, fylgigögnum og gildandi skipulagsáætlunum. Bæri að hafa samráð við Umhverfisstofnun um frágang á efnistökusvæðum. Af framangreindum bókunum er ljóst að sveitarstjórn kynnti sér matsskýrslu framkvæmdaraðila, kannaði hvort framkvæmdin væri sú sem þar er lýst og tók rökstudda afstöðu til álits Skipulagstofnunar, svo sem áskilið er í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, sbr. og 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000.

Þá gekk sveitarstjórn úr skugga um að skilyrði þau sem Skipulagsstofnun hafði lagt til væru virt og tók jafnframt á helstu neikvæðu umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar með því að setja frekari og viðeigandi skilyrði í ljósi þeirra rannsókna sem fram höfðu farið í kjölfar álits Skipulagsstofnunar. Þær rannsóknir lutu m.a. að varpi straumanda, en Skipulagsstofnun hafði talið óvissu ríkja um áhrif framkvæmdarinnar á fugla, einkum straumendur. Straumendur teljast til villtra dýra og eru friðaðar skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 64/1994 um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum. Skal skv. 2. mgr. 6. gr. laganna gæta fyllstu varkárni og nærgætni gagnvart villtum dýrum og búsvæðum þeirra og forðast óþarfa truflun. Skal og tekið tillit til þessa við skipulag og landnotkun, sbr. lög um náttúruvernd og skipulagslög. Straumendur verpa hvergi í Evrópu nema á Íslandi. Eru þær á válista en ekki taldar í hættu. Válistar eru m.a. gefnir út til að uppfylla aðildarskyldur Íslands samkvæmt Bernarsamningnum um vernd plantna og dýra og búsvæða þeirra í Evrópu, en Náttúrufræðistofnun Íslands fer með framkvæmd samningsins á Íslandi. Við leyfisveitingu hafði verið upplýst að um líklegt straumandarvarp væri að ræða á áhrifasvæði framkvæmdarinnar og voru gerðar tillögur að vöktun af hálfu Náttúrufræðistofnunar Íslands.

—–

Í 61. gr. laga nr. 60/2013 er tiltekin sérstök vernd tiltekinna vistkerfa, jarðminja o.fl. Samkvæmt 1. mgr. lagagreinarinnar er tilgreindum vistkerfum veitt sérstök vernd í samræmi við markmið 2. gr. laganna, sbr. og c-lið 3. gr. þeirra. Þau vistkerfi eru m.a. votlendi 20.000 m² að flatarmáli eða stærri, sbr. a-lið 1. mgr. 61. gr., og sérstæðir eða vistfræðilega mikilvægir birkiskógar og leifar þeirra þar sem eru m.a. gömul tré, sbr. b-lið ákvæðisins. Samkvæmt 3. mgr. nefndrar 61. gr. laganna ber að forðast að raska vistkerfum og jarðminjum sem taldar eru upp í 1. og 2. mgr. nema brýna nauðsyn beri til. Skal og áður en leyfi er veitt leita umsagnar Umhverfisstofnunar og viðkomandi náttúruverndarnefndar nema fyrir liggi staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag þar sem umsagnir skv. 1. og 2. mgr. 68. gr. laganna liggi fyrir. Fyrir liggur að hvoru tveggja birkiskógur og votlendi munu skerðast við hina fyrirhuguðu framkvæmd og var gengið út frá því í mati á umhverfisáhrifum og við leyfisveitingu að 1. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 ætti við. Þurfti því að gæta að þeim ákvæðum er áður greinir.

Við hina kærðu leyfisveitingu lágu fyrir umsagnir Umhverfisstofnunar, dags. 28. nóvember 2016 vegna breytinga sem gerðar voru á Aðalskipulagi Biskupstungnahrepps 2000-2012 í þágu virkjunaráforma, og vegna deiliskipulags Brúarvirkjunar. Jafnframt lágu fyrir umsagnir Umhverfisstofnunar vegna mats á umhverfisáhrifum Brúarvirkjunar, sem og umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands. Að auki var við leyfisveitingu leitað umsagnar umhverfisnefndar Bláskógabyggðar, en samkvæmt 4. tl. A-liðar 48. gr. samþykktar nr. 592/2013 um stjórn sveitarfélagsins Bláskógabyggðar fer nefndin með hlutverk náttúruverndarnefndar skv. 14. gr. laga nr. 60/2013. Er umsögnin frá 24. janúar 2018 og kom þar fram að nefndin legðist ekki gegn því að leyfi yrði veitt fyrir framkvæmdinni en legði áherslu á mótvægisaðgerðir. Með vísan til framangreinds verður að telja að skilyrði 3. mgr. 61. gr., sbr. og 1. og 2. mgr. 68. gr., náttúruverndarlaga hafi verið uppfyllt hvað varðaði umsagnir.

Kemur þá til skoðunar hvort færð hafi verið rök fyrir því að brýna nauðsyn hafi borið til framkvæmdarinnar í skilningi 3. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013. Í tillögu framkvæmdaraðila að matsáætlun var það svo orðað að tilgangur með virkjun Tungufljóts ofan Brúar væri að auka orkuöflun frá vatnsaflsvirkjunum og bæta þannig stöðu HS Orku á raforkumarkaði. Í matsskýrslu var því bætt við að tilgangur með aukinni orkuöflun væri einnig að stuðla að auknu raforkuöryggi uppsveita Árnessýslu, auk þess sem styrkari staða framkvæmdaraðila á markaði stuðlaði að virkri samkeppni almenningi til hagsbóta. Í mati á umhverfisáhrifum kom fram að Umhverfisstofnun teldi styrkari stöðu framkvæmdaraðila á raforkumarkaði vart teljast til almannahagsmuna og í áliti sínu tók Skipulagsstofnun einnig fram að hún teldi orka tvímælis þann rökstuðning HS Orku að fyrirhugaða framkvæmd mætti færa undir ríka almannahagsmuni. Það teldist vart til ríkra almannahagsmuna að fyrirtækið styrkti stöðu sína á raforkumarkaði eða að RARIK myndi samtímis styrkja dreifikerfi raforku á svæðinu. Að mati úrskurðarnefndarinnar er ljóst að það teljist ekki til brýnnar nauðsynjar í skilningi 3. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 að styrkja stöðu fyrirtækis á markaði þótt það leiði mögulega til aukinnar samkeppni sem e.t.v. yrði almenningi til hagsbóta. Að stuðla að auknu raforkuöryggi er hins vegar málefnalegt markmið og í rökstuðningi skipulagsnefndar, samþykktum af sveitarstjórn, var m.a. vísað til aukins afhendingaröryggis og þess að möguleiki gæfist á „eyjakeyrslu“ þannig að halda mætti afmörkuðum hluta dreifikerfis raforku inni þrátt fyrir umlykjandi rafmagnsleysi. Að auki myndu möguleikar til rafmagnsdreifingar lengra til norðurs aukast, t.d. að Bláfelli vegna endurvarpsstöðvar Neyðarlínunnar. Játa verður sveitarstjórn nokkuð svigrúm til mats á því hvað teljist til brýnna hagsmuna almennings í sveitarfélaginu og kemur fram t.a.m. í opinberri ársskýrslu RARIK fyrir árið 2017 að verið sé að auka afhendingaröryggi til muna á þessu svæði. Að teknu tilliti til þessa verður fallist á að ásættanleg rök hafi verið færð fyrir því að áskilnaði títtnefndrar 3. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um brýna nauðsyn hafi verið fullnægt.

—–

Samkvæmt öllu því sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki liggi fyrir neinir þeir form- eða efnisannmarkar við undirbúning og töku hinnar kærðu ákvörðunar sem leiða eigi til ógildingar hennar. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 1. febrúar 2018 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Brúarvirkjun.

des 22
Love0

95 og 113/2017 Skotæfingasvæði Blönduósi

Með

Árið 2018, miðvikudaginn 28. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 95/2017, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Blönduósbæjar frá 11. apríl 2017 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir skotæfingasvæði við Blönduós. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. ágúst 2017, er barst nefndinni sama dag, kæra A og Blomstra ehf., eigendur jarðarinnar Hjaltabakka í Húnavatnshreppi, þá ákvörðun sveitarstjórnar Blönduósbæjar frá 11. apríl 2017 að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir skotæfingasvæði í landi Hjaltabakka í Húnavatnshreppi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 5. október 2017, sem móttekið var sama dag, kæra sömu aðilar ákvörðun skipulagsfulltrúa Blönduósbæjar frá 26. september 2017 um veitingu framkvæmdaleyfis á grundvelli hins kærða deiliskipulags. Krefjast kærendur ógildingar leyfisins. Verður það kærumál, sem er nr. 113/2017, sameinað máli þessu þar sem hinar kærðu ákvarðanir eru samofnar og kærendur eru þeir sömu í báðum málunum.

Í greindum málum var jafnframt gerð krafa um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða, en þeim kröfum var hafnað með úrskurði uppkveðnum 12. október 2017.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Blönduósbæ 18. september og 10. október 2017.

Málavextir: Með samningi milli þáverandi landeiganda Hjaltabakka og hreppsnefndar Blönduóshrepps, dags. 21. nóvember 1931, var samið um girðingar milli Hjaltabakka og Blönduóss. Kveður samningurinn á um skyldu Blönduóshrepps til að setja „fjárhelda girðingu úr girðingu þeirri sem nú er milli Hnjúka og Hjaltabakka 200 –tvöhundruð föðmum- frá vegahliði því sem verið hefir á gömlu girðingunni á melrana efst við Hjaltabakkahvamma og þaðan beina línu yfir móanna vestur í Draugagil. Þó verður ekki girt nú lengra en að Húnvetningabraut.“ Kemur fram í lið II í samningnum að spilda sú sem verði milli girðingarinnar og gildandi landamerkja fái Blönduóshreppur til ævarandi nota án sérstaks endurgjalds með tilteknum skilyrðum, sem m.a. lúta að því að Blönduóshreppur haldi girðingum við. Segir í lið VI að samningurinn gildi um óákveðinn tíma og sé því óuppsegjanlegur.

Á fundi skipulags-, umhverfis- og umferðarnefndar Blönduósbæjar 5. september 2016 var tekin fyrir tillaga að deiliskipulagi fyrir skotæfingasvæði á núverandi stað. Nefndin samþykkti að kynna deiliskipulagið á almennum fundi í samræmi við 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga og að breyting á aðalskipulagi yrði kynnt á sama fundi. Nefndin tók málið fyrir á fundi 28. september 2016 að loknum kynningarfundi. Var deiliskipulagstillagan samþykkt og að fengnu samþykki sveitarstjórnar yrði málsmeðferð tillögunnar samkvæmt 41. gr. skipulagslaga. Skyldi tillagan auglýst samhliða breytingu á aðalskipulagi svæðisins, sem samþykkt var á sama fundi. Þá var á fundi nefndarinnar 8. febrúar 2017 lögð fram til kynningar auglýsing um tillögu að breytingu á deiliskipulagi. Deiliskipulagstillagan var auglýst frá 26. janúar til 9. mars 2017. Bárust athugasemdir vegna hennar með bréfi frá kærendum, dags. 8. mars s.á.

Að lokinni kynningu var skipulagstillagan tekin fyrir á fundi skipulags-, umhverfis- og umferðarnefndar 10. mars 2017 en afgreiðslu hennar þá frestað. Á fundi 5. apríl s.á. samþykkti nefndin deiliskipulagstillöguna og málsmeðferð samkvæmt 42. gr. skipulagslaga. Á fundinum var athugasemdum kærenda svarað með vísan í bókun við lið 8 í fundargerð fundarins. Með bréfi, dags. 19. maí 2017, staðfesti sveitarstjóri Húnavatnshrepps að Blönduósbær hefði skipulagsvald yfir umræddri landspildu úr landi Hjaltabakka, sem væri um 40 ha að stærð, þrátt fyrir að hún lægi innan sveitarfélagsmarka Húnavatnshrepps. Sveitarstjórn staðfesti fyrrgreinda afgreiðslu skipulags-, umhverfis- og umferðarnefndar á fundi sínum 11. apríl 2017 og tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 27. júlí 2017.

Skipulagsfulltrúi veitti síðan framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdum á umræddu æfingasvæði á grundvelli hins samþykkta deiliskipulags 26. september 2017. Hófust framkvæmdir í samræmi leyfið í byrjun október s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að sveitarstjórn Blönduósbæjar sé óheimilt samkvæmt skipulagslögum að samþykkja aðalskipulagsbreytingu og deiliskipulag fyrir svæði sem sé utan sveitarfélagsins og sé deiliskipulagið því í andstöðu við 7. tl. 2. gr. og 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Landspildan þar sem umrætt skotæfingasvæði sé innan marka Húnavatnshrepps og því hafi Blönduósbær ekki skipulagsvald á svæðinu. Landamerki Blönduósbæjar sem sýnd séu á bls. 4 í deiliskipulaginu séu ranglega tilgreind þar sem leiguland úr Hjaltabakkalandi skv. leigusamningi frá 1931 sé sýnt innan bæjarmarka Blönduósbæjar. Auglýsing um breytingu á Aðalskipulagi Blönduósbæjar 2010-2030 hafi því ekki lagastoð og sé markleysa.

Skotæfingasvæðið sé hluti af því landi sem þáverandi eigandi Hjaltabakka hafi leigt Blönduóshreppi með leigusamningi árið 1931. Leyfi lögreglustjóra fyrir skotsvæði verði aðeins veitt að undangengnu samþykki landeiganda, sbr. 2. tl. 16. gr. reglugerðar nr. 787/1998 um skotvopn og skotfæri o.fl. Kærendur, sem séu landeigendur að Hjaltabakka, hafi ekki veitt leyfi fyrir skotæfingavellinum og hafi sveitarstjórn verið kunnugt um þá afstöðu áður en hún samþykkti deiliskipulagið. Skipulagsstofnun hafi að sama skapi verið kunnugt um afstöðu landeigenda áður en hún staðfesti breytingu aðalskipulagsins. Því sé leyfi lögreglustjórans á Norðurlandi vestra, dags. 30. janúar 2017, ólögmætt, verði litið svo á að það taki til umrædds landsvæðis. Sú leyfisútgáfa hafi verið kærð til dómsmálaráðuneytisins.

Af öryggisástæðum sé óásættanlegt að skotsvæðið sé á opnu svæði nálægt byggð og nærri umferð, bæði gangandi og ríðandi fólks. Ásættanleg fjarlægð frá byggð sé almennt talin a.m.k. 2.000 m frá miðpunkti skotsvæðis, auk þess sem miðað sé við að ekki sé sjónlína frá skotsvæði til byggðar. Á uppdrætti í greinargerð og umhverfisskýrslu Landmótunar frá 20. janúar 2017 sjáist að 2.000 m fjarlægð frá miðpunkti skotsvæðisins nái nánast til ystu marka Blönduósbyggðar, norðan Blöndu. Í skýrslunni segi jafnframt að almennt megi gera ráð fyrir að hávaði vegna skotæfinga sé greinanlegur í 1-2 km radíus frá skotæfingasvæðum og megi skilgreina það sem áhrifasvæði skotæfingasvæðisins.

Frá skotsvæðinu stafi óásættanleg hávaðamengun, sem sé til þess fallin að trufla veiðimenn við Laxá á Ásum og í veiðihúsinu Ásgarði. Jafnframt geti hávaðinn fælt búfénað í landi Hjaltabakka, þar sem rekin sé umsvifamikil hrossarækt, en aðeins séu 100 m frá skotsvæðinu að girðingu í landi Hjaltabakka. Hávaði við ána og í veiðihúsinu séu langt yfir viðunandi mörkum. Fjarlægð svæðisins frá tíu af betri veiðistöðum árinnar sé 650-1.600 m og fjarlægðin frá veiðihúsinu um 1.100 m. Þá sé bein sjónlína að veiðihúsinu og að mörgum betri veiðistöðum árinnar. Ljóst sé að hávaði frá skotsvæðinu sé langt yfir viðmiðunarmörkum um hávaða samkvæmt reglugerð nr. 724/2008, sbr. töflu III, og samkvæmt nefndri greinargerð og umhverfisskýrslu, sbr. einnig bréf skipulagsfulltrúans á Blönduósi, dags. 27. apríl 2017.

Óásættanlegt og ólöglegt sé að heimila starfsemina m.t.t. fyrirliggjandi áætlana skotfélagsins um að hefja skotæfingar með rifflum sem hafi a.m.k. tveggja km drægni og þ.a.l. margfalt stærra hættusvæði og hávaðamengun en við æfingar með 250-300 m drægni, líkt og stundaðar hafi verið á svæðinu fram að þessu.

Málsrök Blönduósbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er því mótmælt að stjórnsýslumörk séu óljós, enda hafi sveitarfélögin komið sér saman um mörkin, sem endurspeglist t.d. í samþykktu aðalskipulagi 1993-2013 og 2010-2030 og svæðisskipulagi 2004-2016. Sveitarfélögum sé tryggður sjálfsákvörðunarréttur í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 78. gr., sbr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Þau hafi því fullt forræði á því að semja um stjórnsýslumörk sín á milli og það hafi þau gert í þessu tilviki, sbr. bréf sveitarstjóra Húnavatnshrepps, dags. 23. maí 2017. Engu máli skipti hvort umrædd landspilda teljist vera að hluta í Húnavatnshreppi eða ekki. Það sé ekki á færi úrskurðarnefndarinnar að hrófla við þessu samkomulagi sveitarfélaganna.

Blönduósbær hafi umrædda landspildu úr landi Hjaltabakka til ævarandi afnota samkvæmt samningi frá 21. maí 1931 um merkjagirðingu á milli Hjaltabakka og Blönduóss. Samningurinn sé óuppsegjanlegur og engar takmarkanir séu á notkunarheimild sveitarfélagsins. Blönduósbær hafi í 86 ár ráðstafað og skipulagt umrætt svæði án mótmæla frá eigendum Hjaltabakka. Skotsvæðið hafi verið staðsett á umræddri landspildu í 30 ár án athugasemda eigenda Hjaltabakka eða annarra. Skotfélaginu hafi ekki borist athugasemdir vegna starfsemi sinnar, hvorki af hálfu kærenda né Húnavatnshrepps, í þann tíma sem skotfélagið hafi haft landið til afnota.

Varðandi hávaðamengun sé vísað til svara skipulagsfulltrúa Blönduósbæjar og þeirra upplýsinga sem fram komi í aðal- og deiliskipulagi. Veiðihús Laxár á Ásum hafi verið byggt árið 2012 og nú standi yfir framkvæmdir við stækkun þess.

Meginmarkmiðið með breytingu á aðalskipulagi og gerð deiliskipulags fyrir umrætt svæði hafi verið að bæta öryggi við skotæfingar, auka gildi svæðisins til skotæfinga og tryggja að þær fari fram á öruggu svæði. Reynt hafi verið að vanda til skipulagsferlisins og tekið hafi verið tillit til þeirra umsagna sem borist hefðu, eins og kostur hafi verið, t.d. með því að takmarka opnunartíma skotsvæðisins, gera kröfu um að veifur/ljósmerki gefi til kynna að skotæfingar standi yfir, auk þess að gera ríkar kröfur til hljóðmana við riffilbraut. Með breytingu á reglugerð um skotvopn, skotfæri o.fl. hafi verið veitt heimild fyrir notkun á hljóðdeyfum fyrir stóra riffla. Því muni framvegis flestir notendur stórra riffla notast við hljóðdeyfi og ætla megi, eftir gildistöku breytingarinnar á reglugerðinni, að það heyri til undantekninga að skotið verði úr stórum riffli í framtíðinni án hljóðdeyfis.

Úrskurðarnefndin sé ekki bær til þess að endurskoða leyfi lögreglustjórans á Norðurlandi vestra. Umrætt skotsvæði teljist uppfylla skilyrði IV. kafla reglugerðar um skotvopn, skotfæri o.fl. nr. 787/1998, sbr. 24. gr. vopnalaga nr. 16/1998, líkt og fram komi í framangreindu leyfisbréfi, en mál vegna þeirrar leyfisveitingar sé nú rekið fyrir héraðsdómi.

Kröfur kærenda vegna veitts framkvæmdaleyfis séu óljósar og án nokkurs lagalegs rökstuðnings.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að það sem fram komi í kæru varðandi skotæfingar, hávaða og hættumat sé úr lausu lofti gripið. Fullyrðingar séu ekki studdar neinum gögnum heldur byggðar á huglægu mati kærenda. Starfsemi leyfishafa hafi verið á umræddu svæði án athugasemda frá árinu 1989. Aðspurður hafi annar kærenda sagt óþarft að framkvæma hljóðmælingu, hans huglæga mat væri nægjanlegt.

Hvorki liggi fyrir umboð né athugasemdir frá Veiðifélagi Laxár á Ásum, sem annist rekstur veiðihússins Ásgarðs. Því sé óskiljanlegt hvaða lögvörðu hagsmuni kærendur telji sig hafa. Fulltrúar leyfishafa hafi rætt við stangveiðimenn og það sé einróma álit þeirra að engin truflun sé frá skotsvæðinu og að afar sjaldan greinist frá því hávaði. Fjarlægð milli skotsvæðis og veiðihúss sé 1.200 m í beinni loftlínu, en ekki 1.100 m. Engin búseta sé á Hjaltabakka en þó nokkuð sé þar af hrossum. Þau séu hins vegar öll innan girðingar norðan við þjóðveg 1, en skotsvæði leyfishafa sé sunnan við sama veg. Fjarlægð þar á milli sé um 1.600 m í beinni loftlínu. Leyfishafi hafi látið framkvæma hljóðmælingar og fylgi niðurstöður hennar gögnum málsins. Við skoðun niðurstaða hennar megi ljóst vera að fullyrðingar kærenda séu úr lausu lofti gripnar.

Fullyrðingar um að 2.000 m séu ásættanleg fjarlægð skotsvæðis frá byggð séu rangar. Skotæfingasvæðið á Akureyri sé t.d. rétt ofan við bæinn, um 400 m frá Hlíðarfjallsvegi. Skotstefna skotæfingsvæðisins á Reykjaströnd sé í beinni línu að Sauðárkróksbæ. Pistill formanns þess skotfélags fylgi greinargerð en þar sé fjallað um áhrif skotæfinga á dýralíf, en á skotsvæði leyfishafa sé einnig fjölskrúðugt fuglalíf. Eðlilega sé hættusvæði riffla stærra en hættusvæði haglabyssa. Riffilbrautin verði niðurgrafin og manir allt í kring, þannig að ekki verði hægt að skjóta upp úr henni. Hætta fyrir utanaðkomandi sé því engin.

Gera megi ráð fyrir að um 80% skotæfinga verð með cal. 22LR rifflum en hávaði úr slíkum rifflum sé hverfandi og margfalt minni en úr haglabyssum. Nú sé búið að leyfa hljóðdeyfa á stærri riffla og langflestir iðkendur komnir með hljóðdeyfa á sín vopn.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvarðana sveitarstjórnar Blönduósbæjar, annars vegar frá 11. apríl 2017 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir skotæfingasvæði við Blönduós, og hins vegar ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 26. september s.á. um að veita leyfi til framkvæmda á grundvelli hins kærða deiliskipulags.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórnar, sem annast og ber ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. nefndra laga, og sætir ákvörðun um aðalskipulag ekki kæru til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 52. gr. skipulagslaga. Þarf deiliskipulag að rúmast innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. laganna.

Óumdeilt er að landspilda sú í landi Hjaltabakka þar sem umrætt skotæfingasvæði liggur er innan marka Húnavatnshrepps. Verður ekki framhjá því litið að hvorki Skipulagsstofnun né umhverfis- og auðlindaráðherra hafa gert athugasemd við að Blönduósbær skipulegði umrædda landspildu í aðalskipulagi, en auk þess hefur skipulagið verið staðfest af ráðherranum sem fer með æðsta vald málaflokksins á stjórnsýslustigi. Í málinu liggur og fyrir bréf sveitarstjóra Húnavatnshrepps, dags. 19. maí 2017, þar sem hann staðfestir að Blönduósbær hafi skipulagsvald yfir umræddri landspildu, þótt hún liggi innan sveitarfélagsmarka Húnavatnshrepps. Er framangreint í samræmi við ákvæði samnings frá 21. nóvember 1931, þar sem Blönduóshreppur fær spilduna til ævarandi nota. Verður því lagt til grundvallar að Blönduósbær fari með skipulagsvald á umræddu svæði.

Í gildi er Aðalskipulag Blönduósbæjar 2010-2030, en breyting var gerð á því sem tók gildi með birtingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 24. júlí 2017. Í breytingunni fólst m.a. að skilgreint var nýtt svæði, O11 – Skotæfingasvæði. Um svæðið segir að innan þess verði, auk núverandi „skeetvallar“, „tappbraut“, bogfimibraut og riffilbraut með áherslu á að bæta öryggi og auka gildi svæðisins til skotæfinga. Samtals sé svæðið 15,2 ha að stærð. Í 2. kafla hins kærða deiliskipulags kemur m.a. fram að tilgangur skipulagsins sé að bæta aðstöðu á umræddu skotæfingasvæði til að mæta kröfu Umhverfisstofnunar um kennslu í notkun stærri riffla. Öryggisreglur sem gildi á skotvöllum aðildarfélaga Skotfélags Íslands séu að mestu sniðnar eftir keppnis- og tæknireglum Alþjóðaskotsambandsins (UIT). Fram kemur í kafla 4.2. að riffilbraut verði grafin niður um 2-2,5 m og uppgröftur nýttur í manir beggja vegna brautarinnar og við austurenda hennar. Heildardýpt brautarinnar verði því um 3-3,5 m en um 5 m við enda hennar til að draga úr því hljóði sem berist frá henni. Er landnotkun samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi því í samræmi við landnotkun svæðisins samkvæmt gildandi aðalskipulagi.

Deiliskipulag var kynnt með almennri auglýsingu í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Var skipulagið afgreitt í skipulagsnefnd að kynningu lokinni og staðfest af sveitarstjórn lögum samkvæmt. Það tók gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 27. júlí 2017, að lokinni lögboðinni yfirferð Skipulagsstofnunar. Var því farið að lögum við málsmeðferð hinnar kærðu skipulagsákvörðunar.

Samkvæmt framangreindu liggja ekki fyrir annmarkar á efni eða málsmeðferð hins kærða deiliskipulags sem raskað geta gildi þess og verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga skal afla framkvæmdaleyfis vegna framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Í 4. mgr. ákvæðisins segir að sveitarstjórn skuli við útgáfu framkvæmdaleyfis fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir.

Í útgefnu framkvæmdaleyfi er tekið fram að framkvæmdin sé í samræmi við gildandi aðalskipulag Blönduósbæjar og að það sé gefið út í samræmi við 13.-16. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi og ákvæði laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Liggur og fyrir deiliskipulag vegna umrædds svæðis þar sem fjallað er um fyrirhugaðar framkvæmdir.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga veitir sveitarstjórn framkvæmdaleyfi og í 4. mgr. ákvæðisins er tekið fram að sveitarstjórn skuli við útgáfu framkvæmdaleyfis fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir Þá skal sveitarstjórn leita álits Skipulagsstofnunar um hvort framkvæmd sé matsskyld eða ekki samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 14. gr. laganna.

Greint leyfi var gefið út af skipulagsfulltrúa, en ekki liggur fyrir að honum hafi verið veitt heimild til að samþykkja útgáfu slíks leyfis, sbr. 6. gr. og 1. tl. 1. mgr. 15. skipulagslaga, en samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi gefur skipulagsfulltrúi út framkvæmdaleyfi að fengnu samþykki sveitarstjórnar nema að á annan veg sé mælt í samþykktum sveitarfélagsins.

Ekki liggur fyrir að sveitarstjórn hafi fjallað um og tekið afstöðu til útgáfu framkvæmdaleyfisins eða leitað álits Skipulagsstofnunar um það hvort framkvæmdin væri matsskyld eða ekki samkvæmt lögum nr. 106/2000 áður en leyfið var gefið út. Verða þessir annmarkar á málsmeðferð taldir svo verulegir að varði ógildingu hins kærða framkvæmdaleyfis.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að fella úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Blönduósbæjar frá 11. apríl 2017 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir skotæfingasvæði við Blönduós.

Felld er úr gildi ákvörðun skipulagsfulltrúa Blönduósbæjar frá 26. september 2017 um að gefa út framkvæmdaleyfi vegna framkvæmda við skotæfingasvæði í landi Hjaltabakka í Húnavatnshreppi.