Árið 2017, mánudaginn 20. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri, Geir Oddsson umhverfis- og auðlindafræðingur og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 1/2017, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Hornafjarðar frá 1. desember 2016 um að veita framkvæmdaleyfi vegna Hringvegar um Hornafjörð milli Hólms og Dynjanda.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. janúar 2017, er barst nefndinni sama dag, kæra Hollvinir Hornafjarðar og Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, þá ákvörðun bæjarstjórnar Hornafjarðar frá 1. desember 2016 að veita framkvæmdaleyfi vegna Hringvegar um Hornafjörð milli Hólms og Dynjanda. Með bréfi til nefndarinnar, dags. 4. janúar 2017, sem móttekið var sama dag, kæra 11 eigendur jarða og lóða, sem fyrirhugað vegstæði mun liggja um, einnig áðurnefnda ákvörðun. Jafnframt kærir Akurnesbúið ehf. sömu ákvörðun með bréfi, dags. 7. janúar 2017, er barst úrskurðarnefndinni 9. s.m. Verða síðari kærumálin, sem eru nr. 3 og 7/2017, sameinuð máli þessu, enda standa hagsmunir kærenda því ekki í vegi.

Kærendur krefjast þess allir að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Fyrrnefndir landeigendur gera að auki kröfu um stöðvun framkvæmda meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Með bréfi Hollvina Hornafjarðar og Landverndar til úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. september 2017, sem móttekið var sama dag hjá nefndinni, var krafist stöðvunar framkvæmda. Nefndin hefur fylgst með áætlunum um upphaf framkvæmda og var síðast upplýst um það með tölvubréfi 10. nóvember 2017 að framkvæmdir við verkið hæfust 13. s.m. Fælist það aðallega í fyllingum og ræsum á milli Hólms og Djúpár, það er framkvæmdum á vestari kafla nýja vegarins. Verður málið nú tekið til efnislegrar meðferðar og verður því ekki tekin sérstök afstaða til kröfu um stöðvun framkvæmda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Hornafirði 1. febrúar 2017.

Málavextir: Forsaga málsins er sú að í júlí 2006 kynnti Vegagerðin drög að tillögu að matsáætlun vegna mats á umhverfisáhrifum veglagningar á Hringvegi um Hornafjarðarfljót. Voru þrír kostir kynntir, leið 1, 2 og 3, auk þess væri mögulegt að skeyta leiðum saman við Hornafjarðarfljót, þannig að ein leið vestan Hornafjarðarfljóta yrði sett saman við aðra leið austan við fljótin. Tillaga að matsáætlun vegna fyrirhugaðra framkvæmda var send Skipulagsstofnun í október s.á. Þar kom fram að vegarkaflinn á Hringvegi á milli Hólms að vestanverðu og Haga að austanverðu væri 30,3 km langur og á honum þrjár einbreiðar brýr, yfir Djúpá, Hornafjarðarfljót og Hoffellsá. Jafnframt var tekið fram að í undangengu samráðsferli hefðu komið fram ýmsar tillögur að nýjum veglínum og hefðu landeigendur lagt fram tvo kosti, leið 4 og 5. Vegagerðin legði hins vegar fram þrjár veglínur til skoðunar í mati á umhverfisáhrifum, þ.e. leið 1, 2 og 3. Bárust athugasemdir á kynningartíma tillögunnar og var gerð krafa um að lagt yrði mat á fleiri kosti en ráðgert væri auk þess sem lagðir voru fram aðrir kostir, þ.e. veglínur 4a og 5b.

Hinn 5. desember 2006 lá fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar um fyrrgreinda tillögu að matsáætlun. Féllst stofnunin á matsáætlunina með athugasemdum. Lutu þær að því að birtar yrðu í frummatsskýrslu niðurstöður mats á umhverfisáhrifum veglína 4, 4a, 5 og 5a með samanburði við veglínur 1, 2 og 3 og einnig endurbyggingu núverandi vegar, að teknu tilliti til áhrifa á viðeigandi umhverfisþætti.

Vegagerðin skaut ákvörðun Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra og gerði kröfu um að úr gildi yrði felldur sá hluti hennar að meta skyldi þá framkvæmdarkosti sem landeigendur höfðu lagt til, sem og endurbyggingu núverandi vegar. Féllst umhverfisráðherra á kröfu Vegagerðarinnar með úrskurði, dags. 11. maí 2007. Í kjölfarið höfðuðu landeigendur mál gegn íslenska ríkinu og Vegagerðinni og kröfðust þess að úrskurður umhverfisráðherra yrði ógiltur. Með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur frá 11. nóvember 2008 voru stefndu sýknuð af kröfum stefnenda og var sú niðurstaða staðfest með dómi Hæstaréttar 22. október 2009, í máli nr. 22/2009.

Skipulagsstofnun var send frummatsskýrsla vegna framkvæmda við Hringveg um Hornafjörð í janúar 2008. Var hún auglýst í kjölfar þess og umsagna leitað. Lagðar voru fram þrjár veglínur til skoðunar í mati á umhverfisáhrifum, leið 1, 2 og 3. Í desember s.á. var kynnt, m.a. á opnum kynningarfundi, útfærsla á leið 3 í mati á umhverfisáhrifum, þ.e. leið 3b.

Matsskýrsla vegna fyrirhugaðra framkvæmda lá fyrir í apríl 2009 og mun hún hafa borist Skipulagsstofnun í júní s.á. Í henni var m.a. tekið fram að umrædd framkvæmd væri 11-18 km löng veglagning. Næði hún frá bænum Lambleiksstöðum yfir Hornafjarðarfljót á nýju brúarstæði og að Hringvegi, við bæinn Haga, skammt austan Hafnarvegar, sem lægi að Höfn í Hornafirði. Lagðar væru fram þrjár leiðir til skoðunar í mati á umhverfisáhrifum, þ.e. leið 1, 2 og 3. Þá hefði, að teknu tilliti til umsagna og athugasemda er borist hefðu við frummatsskýrslu, verið gerð útfærsla á leið 3, þ.e. leið 3b. Með þeirri leið væri dregið úr neikvæðum umhverfisáhrifum miðað við leið 3.

Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 7. ágúst 2009. Í því var greint frá helstu niðurstöðum stofnunarinnar með eftirfarandi hætti: „Það er niðurstaða Skipulagsstofnunar að áhrif leiða 2, 3 og 3b á landslag, ásýnd, jarðmyndanir og gróður verði óhjákvæmilega verulega neikvæð. Þessar leiðir hafa talsverð neikvæð áhrif á fugla og áhrifin á landslag, ásýnd og jarðmyndanir verða varanleg og óafturkræf. Skipulagsstofnun telur að áhrif leiðar 1 á landslag, ásýnd, jarðmyndanir, gróður og útivist verði talsvert neikvæð. Áhrif leiðar 1 á landslag, ásýnd og jarðmyndanir verða varanleg og óafturkræf. Skipulagsstofnun telur að efnistaka úr námunni Friðsæld við Dynjanda hafi verulega neikvæð sjónræn áhrif á landslag, sem verði varanleg og óafturkræf. Skipulagsstofnun telur að neikvæð umhverfisáhrif leiðar 1 séu minni en annarra kynntra kosta. Auk þess leiðir veglagning samkvæmt leið 1 til minnstrar efnistöku úr nærliggjandi námum og skapar þar með bestu möguleika á að komast megi hjá efnistöku úr námunni Friðsæld við Dynjanda. Með vali á leið 1 væri dregið eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar og samræmdist sú leið því best markmiðum laga um mat á umhverfisáhrifum. Skipulagsstofnun telur að öðru leyti að hvernig til tekst um áhrif framkvæmdarinnar og starfsemi sem henni fylgir á umhverfið sé háð verktilhögun og mótvægisaðgerðum sem kynnt hafa verið við meðferð málsins og vöktun á aðgerðum og áhrifum á byggingartíma/rekstrartíma.“ Lagði Skipulagsstofnun til að við veitingu framkvæmdaleyfis yrði sett það skilyrði að Vegagerðin myndaði formlegan samráðshóp fagaðila, m.a. með aðild Landgræðslu ríkisins og Umhverfisstofnunar, um endurheimt votlendis vegna framkvæmdarinnar. Samráðshópurinn hefði það hlutverk að fylgjast með endurheimt votlendis á framkvæmdasvæðinu og ynni að því markmiði að votlendi endurheimtist til jafns við það sem framkvæmdin hefði raskað.

Með umsókn, dags. 21. júní 2016, sótti Vegagerðin um framkvæmdaleyfi til Sveitarfélagsins Hornafjarðar til lagningar á nýjum Hringvegi um Hornafjörð, milli Hólms og Dynjanda samkvæmt veglínu 3b. Leitaði sveitarfélagið umsagna Umhverfisstofnunar og umhverfisnefndar í kjölfar þess. Jafnframt bárust sveitarfélaginu nánari upplýsingar frá Vegagerðinni um framkvæmdina með bréfum í ágúst og október s.á. Umsóknin var tekin fyrir og samþykkt á fundi bæjarstjórnar 8. september 2016. Á fundi bæjarstjórnar 13. október s.á. var hins vegar afturkallað samþykki hennar fyrir framkvæmdaleyfinu, með hliðsjón af úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í kærumáli nr. 46/2016 vegna Kröflulínu 4. Var samþykkt að vísa umsókninni aftur til nefnda sveitarfélagsins til nánari skoðunar í ljósi umfjöllunar um náttúruverndarlög í umræddum úrskurði. Umsókn um framkvæmdaleyfið var tekin fyrir á fundi umhverfisnefndar 29. nóvember 2016 og á fundi skipulagsnefndar 30. s.m. Að lokinni umfjöllun nefndanna lögðu þær til að fyrirliggjandi umsókn yrði samþykkt með skilyrðum.

Bæjarstjórn tók umsóknina fyrir á fundi sínum 1. desember 2016. Var m.a. fært til bókar að bæjarstjórn teldi ljóst, með vísan til bókana umhverfisnefndar og skipulagsnefndar frá 29. og 30. nóvember s.á. um málið, að nefndirnar hefðu kynnt sér ítarlega umsótta framkvæmd og fylgigögn og komist að rökstuddri niðurstöðu í framhaldi þess, líkt og áskilið væri í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Auk þess hefðu nefndirnar talið að skilyrði 13. gr. skipulagslaga væru uppfyllt. Samþykkti bæjarstjórn umsóknina með nánar tilgreindum skilyrðum og fól skipulagsstjóra að gefa út framkvæmdaleyfi. Auglýsing um samþykkt leyfisins var birt 8. desember 2016 í prentmiðlum, þ. á m. Lögbirtingablaðinu.

Í framkvæmdaleyfi, dags. 4. janúar 2017, er að finna eftirfarandi lýsingu á framkvæmdunum: „Hringvegur um Hornafjörð milli Hólms og Dynjanda, samkvæmt veglínu 3b. Framkvæmdin felur m.a. í sér lagningu 18 km langan veg, T-vegamót verða við núverandi Hringveg á móts við Hólm, tengingar að Brunnhóli og Einholti aðlagaðar nýjum vegi, tengivegur verður meðfram Djúpá, varnargarður austan Hornafjarðarfljóta verður gerður, sem og áningastaður í Skógey, ný T-vegamót verða við Hafnarveg, áningastaður austan Hafnarvegar og tenging að Hafnarnesi aðlöguð nýjum vegi. Þegar hafist verður handa við framkvæmdir austan við Hafnarveg verður Hafnarvegur norðan nýs Hringvegar tengdur við hann með T-vegamótum. Fjórar brýr verða í fyrirhuguðum útboðum, yfir Djúpá, Hornafjarðarfljót, Hoffellsá/Laxá og Bergá. Efnistaka vegna framkvæmda verður 883 þ. m³ í 7 námum.“

Hafa kærendur kært samþykkt framkvæmdaleyfisins, eins og að framan greinir.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að ekki sé hægt að byggja ákvörðun um framkvæmdaleyfi á því mati á umhverfisáhrifum sem fram hafi farið. Matsskýrsla framkvæmdaraðila og gögn þau sem álit Skipulagsstofnunar sé grundvallað á séu úrelt. Sé það afar alvarlegt ef fyrirhuguð framkvæmd sé byggð á úreltum gögnum. Muni veglína 3b gjörbreyta ásýnd Hornafjarðar. Hún muni fara um fágætt og verðmætt svæði sem verndað sé sérstaklega bæði samkvæmt innlendri náttúruverndarlöggjöf og alþjóðasamningum sem Ísland sé bundið af. Beri að gæta ströngustu málsmeðferðarreglna við töku allra ákvarðana, sem snerti framkvæmdir á svæðinu. Fullyrðing um að umrædd matsskýrsla sé fullnægjandi til að byggja ákvörðun um framkvæmdarleyfi á sé afar hæpin, enda fylgi henni ekki nokkur rökstuðningur. Til þess að komast að slíkri niðurstöðu hafi þurft að fara fram heildstæð endurskoðun á matsskýrslunni. Gerðar séu alvarlegar athugasemdir við val á veglínu, en í áliti Skipulagsstofnunar komi fram að neikvæð umhverfisáhrif leiðar 1 séu minni en annarra kynntra kosta.

Verulegar breytingar hafi orðið á aðstæðum frá því að álit Skipulagsstofnunar var kynnt, t.a.m. hvað umferð og umferðaröryggi varði. Ný lög um náttúruvernd nr. 60/2013 hafi tekið gildi en þau séu talsvert viðameiri en eldri lögin. Komi fram í greinargerð með frumvarpi að nýju lögunum að aukin aðgæsluskylda sé lögð á framkvæmdaraðila samkvæmt ákvæðum þeirra. Auk þess geri lögin auknar kröfur um vandaða málsmeðferð stjórnvalda og að ákvarðanir sem varði náttúruna verði eins og kostur sé byggðar á vísindalegum grundvelli. Þá sé fullyrt í matsskýrslu að aldrei hafi flætt yfir flugbrautarenda Árnanesflugvallar, en 30. desember 2015 hafi orðið mikið vatnsflóð í firðinum vegna hárrar sjávarstöðu og flætt hafi yfir svonefndan Hólaveg. Árnanesið hafi verið umflotið vatni. Flóð í september 2017 hafi haft mikil áhrif á svæðið.

Sveitarfélagið hafi brotið gegn skráðum sem óskráðum reglum stjórnsýsluréttar við útgáfu framkvæmdaleyfisins. Verulegar líkur séu á því að málið hafi ekki verið nægilega upplýst eða rannsakað. Jafnframt hafi ekki verið gætt að andmælareglu og reglum um meðalhóf. Bæjarstjórn hafi ekki aðeins borið að rannsaka málið í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993 heldur einnig að sjá til þess að sú rannsókn væri ítarleg og vönduð, m.a. vegna fyrrnefndra breytinga er orðið hefðu frá því að álit Skipulagsstofnunar hafi verið kynnt. Jafnframt skipti máli að Hæstiréttur hafi talið að leiðir 4 og 4a ætti a.m.k. óbeint að meta og að ekki hefði verið tekin efnisleg afstaða til endurbyggingar vegar í núverandi vegstæði í dóminum.

Brotið hafi verið gegn grundvallarreglum umhverfislöggjafar, en meginreglur hennar hafi verið skýrðar í dómi Hæstaréttar í máli nr. 671/2008. Sú meginregla gildi í umhverfisrétti að lög um mat á umhverfisáhrifum skuli túlka rúmt og með hliðsjón af markmiðum þeirra, sbr. dóma Evrópudómstólsins í málum nr. C-72/95, C-227/01 og C-50/09. Hafi bæjarstjórn borið að taka mið af markmiðum laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og þeim meginreglum sem þau byggi á. Jafnframt hafi framkvæmdaraðili brotið gegn markmiðsreglum sömu laga. Bæjarstjórn hafi ekki farið eftir ákvæðum reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012. Engan viðhlítandi rökstuðning sé að finna fyrir ákvörðun bæjarstjórnar um að heimila veglagningu samkvæmt leið 3b þegar aðrir kostir komi til greina, sbr. að nokkru 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga og 2. mgr. 10. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi, en þó aðallega með hliðsjón af b-lið 1. mgr. 9. gr. tilskipunar 2011/92/ESB.

Leyfisveitanda hafi borið að taka mið af meginreglum náttúruverndarlaga. Hefði hann þurft að afla gagna um það hvort matsskýrsla Vegagerðarinnar og álit Skipulagsstofnunar væru enn í fullu gildi út frá vísindalegri þekkingu, sbr. 8. gr. laganna. Hvorki hafi verið horft til svonefndrar varúðarreglu skv. 9. gr. sömu laga við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar né tekið mið af þeim reglum er fram komi í 10. og 11. gr. laganna. Fram komi í 10. gr. að áhrif á náttúruna skuli meta út frá heildarálagi. Hljóti ákvæðið að hafa átt að koma til skoðunar. Eigi þetta ekki síst við þar sem bæði matsskýrsla Vegagerðarinnar og álit Skipulagsstofnunar hafi verið gefið út áður en reglan kom til.

Í greinargerð sveitarfélagsins sé hvergi að finna heildstæða umfjöllun um það hvort matsskýrsla framkvæmdaraðila standist ákvæði laga nr. 60/2013, enda skorti bæjarstjórnina vald og sérþekkingu til að ákvarða slíkt. Bæði framkvæmdaraðila og sveitarfélaginu hafi verið skylt að líta til mats á umhverfisáhrifum og velja þá leið sem þar hafi minnst áhrif. Geti þessir aðilar hvorki borið fyrir sig að kostir leiðar 3b séu studdir af vegtæknilegum ástæðum né að kostnaður af henni sé minni en af leið 1, en fram komi í matsskýrslunni að kostnaður af leið 3b sé 800 milljónum kr. hærri en af leið 1. Þá nemi áætluð arðsemi af leið 1 um 17%, en aðeins 11% af leið 3b.

Fram komi í greinargerðinni að bæjarstjórn hafi lagt áherslu á að kanna hvort unnt væri að draga úr neikvæðum áhrifum á votlendi. Niðurstaða matsskýrslu sé að leið 1 valdi minnstu raski á votlendi, en það sé 20 ha í stað 32 ha fyrir leið 3b. Heildarröskun vegna leiðar 1 á votlendi hafi verið metin um 52 ha, en 77 ha í tilviki leiðar 3b. Efasemdir hafi verið uppi um árangur sem hljótist af endurheimt votlendis. Þannig liggi fyrir takmarkaðar upplýsingar um losun frá framræstu votlendi og hverju aðgerðir sem þessar gætu skilað. Eðlilegt hefði verið að niðurstaða starfshóps um endurheimt votlendis hefði legið fyrir áður en leyfi til framkvæmdanna væri veitt.

Óumdeilanlegt sé að leið 1 leiði til minnstu neikvæðu umhverfisáhrifanna fyrir utan núllkost og þann kost að leggja nýjan veg í núverandi vegstæði. Samrýmist sú leið því best markmiði umhverfismatsins. Ný veglagning sé um 40% styttri en hinar leiðirnar. Raski hún því ekki jafnmiklu af þeim svæðum sem sérstakrar verndar njóti samkvæmt náttúruverndarlögum og einnig sé þar ekki að finna í viðlíka mæli þau fyrirbrigði sem verndar njóti lögum samkvæmt. Í ljósi dóms Hæstaréttar í máli nr. 22/2009 séu jafnframt líkur á því að leiðir 4 og 4a valdi sambærilegum umhverfisáhrifum og leið 1. Þá liggi leyfi landeigenda ekki fyrir að öllu leyti.

Leggi hin afdráttarlausa niðurstaða Skipulagsstofnunar í áliti hennar, um verulega neikvæð, varanleg og óafturkræf áhrif allra leiða umfram núverandi veglínu og leiðar 1, sem og væntanlega leiða 4 og 4a, ríkar skyldur á leyfisveitanda um að leggja fram málefnaleg og vísindaleg gögn og röksemdir til stuðnings þeirri ákvörðun sinni að heimila annað leiðarval. Sé það ekki gert sé farið á svig við markmið laga um mat á umhverfisáhrifum, náttúruverndarlög og fyrrnefndan dóm Hæstaréttar. Leyfisveitandi eða umhverfisnefnd hans sé ekki bær til að ákveða að ganga gegn áliti Skipulagsstofnunar án þess að láta fara fram ítarlega rannsókn. Í þessu tilviki hafi það verið gert án viðhlítandi og málefnalegs rökstuðnings.

Í 61. gr. laga nr. 60/2013 sé kveðið á um að ekki skuli raska ákveðnum vistkerfum og jarðminjum nema brýna nauðsyn beri til. Bendi orðalag ákvæðisins og lögskýringargögn til þess að um afar þrönga heimild sé að ræða. Geti einungis mjög ríkir hagsmunir réttlætt röskun og þá fyrst og fremst brýnir almannahagsmunir. Hafi löggjafinn því ætlast til að ríkar kröfur séu gerðar til þess að sýnt sé fram á að aðrar leiðir séu annað hvort ekki mögulegar eða þær a.m.k. nánast útilokaðar. Uppfylli hin kærða ákvörðun ekki skilyrði ákvæðisins þegar af þeirri ástæðu að framkvæmdaraðili hafi ekki sýnt fram á, með málefnalegum hætti og með viðurkenndum aðferðum, að ekki sé kostur á annarri útfærslu vegagerðar sem uppfylli markmið framkvæmdarinnar samkvæmt samþykktri matsáætlun. Þar sem fyrir liggi að a.m.k. ein tiltekin leið nái raunverulega markmiðum vegagerðar sé ekki hægt að halda því fram að brýn nauðsyn sé að raska umræddum svæðum. Leið 3b sé hvorki óhjákvæmileg til að ná markmiðum framkvæmdar né þjóni hún með sannanlegum hætti brýnum almannahagsmunum auk þess sem mótvægisaðgerðir geti ekki bætt úr.

Kveðið sé á um afdráttarlausari vernd sjávarfitja og leira í lögum nr. 60/2013 en verið hafi í eldri lögum. Verði ekki séð að leyfisveitandi hafi tekið afstöðu til þeirrar breytingar. Það hefði þó verið nauðsynlegt, enda sé um að tefla veruleg og óafturkræf spjöll á verndarandlagi skv. 61. gr. laganna. Hafi hin aukna vernd gefið brýnt tilefni til þess að leyfisveitandi hlutaðist til um sérstaka rannsókn á heimildum sínum, en svo hafi ekki verið gert. Hvílt hafi á framkvæmdaraðila að sýna fram á með vísindalegum aðferðum og á leyfisveitanda að staðreyna með málefnalegum hætti og rökstuðningi að mjög ríkir hagsmunir réttlættu röskun verndarandlags ákvæðisins. Verði það varla gert nema með málsmeðferð skv. lögum um mat á umhverfisáhrifum. Þá hafi ekkert mið verið tekið af því er fram komi í sérfræðiáliti um áhrif á sjávarfitjar og leirur. Sé jafnframt vísað til þess er fram komi í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 60/2013.

Mat á umhverfisáhrifum hafi leitt í ljós aðra sanngjarna og eðlilega kosti í stöðunni. Auk þess hafi landeigendur frá upphafi bent á aðra kosti, sem enn hafi ekki verið metnir með beinum hætti. Það sama eigi við um aðrar leiðir sem gætu hafa bæst við frá árinu 2009 vegna margvíslegra breyttra forsendna. Þá sé bent á að ekki liggi fyrir bindandi úrlausn um umhverfisáhrif núllkosts og þess kosts að leggja nýjan veg.

Leið 3b hafi ekki verið umhverfismetin. Engin lagaheimild hafi verið fyrir þeirri málsmeðferð sem Skipulagsstofnun hafi heimilað framkvæmdaraðila á árinu 2008 varðandi leiðina, þ.m.t. að bera hana ekki saman við núllkost og leiðir 1, 2, 3, 4 og 4a og lýsa þeim þáttum og áhrifum sem mælt sé fyrir um í 9. gr. laga nr. 106/2000. Óumdeilt sé að í samþykki Skipulagsstofnunar fyrir matsáætlun hafi ekki falist að metin yrði leið 3b. Þá hafi leiðin heldur ekki verið meðal þeirra kosta sem settir hafi verið fram í frummatsskýrslu. Engin heimild sé til að víkja frá málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum við undirbúning ákvarðana um matsskyldar framkvæmdir. Til hliðsjónar þessu sé vísað til ákvörðunar umhverfis- og auðlindaráðherra frá 26. maí 2016 varðandi umhverfismat lagningar háspennulínu frá Blöndu til Akureyrar. Í þeirri ákvörðun hafi ráðuneytið beint því til Skipulagsstofnunar að endurskoða að eigin frumkvæði ákvarðanir sínar í tengslum við umhverfismat framkvæmdarinnar vegna annmarka sem hefðu verið á málsmeðferð Skipulagsstofnunar. Sambærileg atvik séu í máli þessu.

Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé það skilyrði fyrir samþykkt framkvæmdaleyfis að leyfisveitandi hafi áður kannað hvort umsótt framkvæmd sé sú sama og sætt hafi umhverfismati, sbr. 1. mgr. ákvæðisins. Hafi bæjarstjórn skyldum að gegna í samræmi við það og þeim mun ríkari rannsóknarskyldur því neikvæðara sem álit Skipulagsstofnunar sé. Verði ekki séð að bæjarstjórn hafi uppfyllt þá lagaskyldu sína að gera nefnda könnun. Hafi henni borið að skoða álit Skipulagsstofnunar í ljósi dóms Hæstaréttar í máli nr. 22/2009. Einnig hefði verið rétt af henni að bíða með ákvörðun um leyfisveitingu þar til niðurstaða fengist í kærumáli vegna endurskoðunar matsskýrslu. Hafi bæjarstjórn mátt vera kunnugt um framangreind atvik og henni því borið enn ríkari skylda en ella til að gera ítarlega könnun. Þá beri hvorki bókanir um málið, framkvæmdaleyfið né önnur gögn með sér að bæjarstjórn hafi tekið rökstudda afstöðu til fyrirliggjandi umhverfismats eða síðari atvika sem orðið hafi eftir útgáfu álitsins, svo sem áskilið sé í 14. gr. skipulagslaga.

Að því er umferðaröryggi varði þá hafi nýr vegur enga þýðingu heldur einungis girðing sem sett sé upp meðfram vegi. Ekki hafi verið sýnt fram á nein jákvæð áhrif veglína 1, 2 og 3 og 3b eða tilbrigða við þær umfram núverandi vegstæði að því er umferðaröryggi varði. Þá hafi engin rannsókn verði lögð fram við meðferð umsóknarinnar á óhöppum eftir 2005, en eldri rannsóknir hljóti að vera úreltar.

Ekki sé samræmi milli markmiða í samþykktri matsáætlun og frummatsskýrslu. Umfjöllun í frummatsskýrslu um núllkost og þann kost að endurbyggja nýjan veg í núverandi vegstæði uppfylli ekki skilyrði Skipulagsstofnunar. Forsenda þess að slá núllkost út af borðinu sé ekki lengur til staðar. Enginn skóli sé í Nesjum heldur sé þar starfrækt ferðaþjónusta. Hafi röksemdir fyrir því að velja ekki núllkost byggst á markmiðum sem ekki hafi verið þau markmið sem samþykkt matsáætlun hafi lagt til grundvallar. Séu því röksemdir framkvæmdaraðila fyrir því að velja ekki núllkost að þessu leyti í ósamræmi við matsáætlun. Hafi Skipulagsstofnun borið að vísa frummatsskýrslu frá og leiði sá annmarki til ógildingar.

Sjónarmið skipulagsnefndar, sem bæjarstjórn hafi staðfest, um að telja verði að jákvæð samfélagsleg áhrif sem hljótist af leið 3b vegi þyngra en minni neikvæð umhverfisáhrif annarra leiða, samrýmist ekki náttúruverndarlögum og sé ekki unnt að byggja ákvörðun á þeim. Þá liggi ekki fyrir gögn sem séu yngri en tíu ára um meint jákvæð samfélagsleg áhrif. Jafnframt stangist ályktanir skipulagsnefndar um umferðaröryggi á við það sem fram komi í matsskýrslu framkvæmdaraðila.

Umhverfisnefnd hafi borið að fjalla um framkvæmdina út frá vernd og verndarmarkmiðum, þ.m.t. með hliðsjón af mikilvægi minjanna og sérstöðu í íslensku og alþjóðlegu samhengi, sbr. 61. gr. náttúruverndarlaga. Það hafi hún ekki gert og verði því vart byggt á umsögn hennar. Ekkert komi fram í umsögninni um það hvaða mjög svo ríku og brýnu almannahagsmunir geti réttlætt röskun með leið 3b þegar aðrar leiðir séu tækar sem þjóni yfirlýstum markmiðum framkvæmdarinnar.

Þá virðist bæjarstjórn m.a. hafa látið hjá líða að kanna hvort leita þyrfti álits annarra umsagaraðila, hvort afla þyrfti frekari upplýsinga um málið eða hvort framkvæmdin væri í samræmi við aðrar skipulagsáætlanir en aðalskipulag, sbr. lög nr. 105/2000 um umhverfismat áætlana, þar á meðal deiliskipulag og landsskipulagsstefnu. Vísað sé til þess er fram komi í matsskýrslunni um fuglalíf, sem sýni hve fráleitt það sé að ákvörðun bæjarstjórnar hafi uppfyllt lög um mat á umhverfisáhrifum eða náttúruverndarlög. Loks varði umsókn um framkvæmdaleyfi ekki beiðni um efnislosun eða efnistöku samkvæmt efni sínu.

Þeir kærendur sem eru eigendur jarða og lóða sem fyrirhugað vegstæði mun liggja um benda á að aðild þeirra og hagsmunir hafi verið staðfestir í dómum Hæstaréttar í málum nr. 114/2008 og 22/2009. Starfræki þeir kartöflurækt á svæðinu, neðan við ármót Hoffellsár og Laxár, og við Dilksnes. Þeir einstaklingar sem standa að baki kæru Akurnesbúsins ehf. taka fram að þeir hafi með höndum fjölþætta landbúnaðarframleiðslu á landi sínu í Árnanestorfu. Kartöflurækt sé stunduð í stórum stíl á landssvæðinu, ekki síst á þeim svæðum nær sjó þar sem tilfærsla veglínu muni valda mestri röskun. Benda umræddir kærendur á að ef áform framkvæmdaraðila nái fram að ganga þá geti það haft mjög mikil áhrif á hagsmuni þeirra og valdið þeim miklu fjárhagstjóni. Alvarlegustu áhrifin af umræddri veglagningu verði þó á ásýnd og náttúrufar Hornafjarðar.

Taka fyrrnefndir landeigendur fram að í matsskýrslu framkvæmdaraðila sé aðeins að litlu leyti fjallað um áhrif framkvæmdanna á landbúnað á svæðinu. Hafi þeir gríðarlega hagsmuni af því að slík áhrif séu metin til fulls. Af þessum ástæðum hafi þeir leitað til Ráðgjafarmiðstöðvar landbúnaðarins, sem hafi unnið álitsgerð sem þeir hafi kynnt fyrir framkvæmdaraðila. Helstu niðurstöður álitsins séu þær að vegleið 3b muni auka tíðni flóða yfir og við kartöflugarða. Megi áætla að vegleiðin geti haft neikvæð áhrif á kartöflurækt og annan landbúnað. Mikil óvissa sé um líkur eða tíðni þess að áhrifin muni valda uppskerubresti, uppskerurýrnun eða uppskerutími verði seinna en ella. Vegleið 3b muni takmarka mjög framtíðarmöguleika á því að taka gott óræktað land til nýtingar. Telji Ráðgjafarmiðstöð landbúnaðarins óljóst hversu ofarlega í landinu áhrifanna kunni að gæta, en alls séu 40 ha ræktaðir neðan ármótanna og vestan afleggjara í Árnanesi. Sé kartöflurækt mun viðkvæmari fyrir breytingum í umhverfinu en annar hefðbundinn landbúnaður. Geti litlar breytingar rýrt uppskeru svo um muni.

Í Dilksnesi, sem sé í eigu eins kærenda, sé jafnframt mikilvæg stofnræktun á kartöflum, en slík ræktun sé aðeins stunduð á þremur svæðum á landinu. Sé hún afar mikilvæg í ljósi þess að Hornafjörður sé eina svæðið á landinu sem sé laust við kartöflumyglu og hringrot. Þrátt fyrir þetta hafi framkvæmdaraðili látið hjá líða að meta áhrif framkvæmdarinnar á þetta landssvæði.

Á milli Hafnarness og Árnaness séu sjávarfitjar og leirur sem njóti sérstakrar verndar samkvæmt ákvæðum laga nr. 60/2013. Þar sem sjávarfitjar séu hæstar við Hrafnsey sé allmikið æðavarp og vorið 2016 hafi landnotkun þar breyst þegar tveir kærenda hafi hafið þar dúntekju. Í matsskýrslu sé hvorki fjallað um áhrif framkvæmdanna og fyrirhugaðs vegstæðis á sjávarfitjar og leirur né dúntekju á svæðinu. Hins vegar komi fram að leið 1 muni hafa óveruleg áhrif á fuglalíf í Hornafirði, en leiðir 2, 3 og 3b talsverð neikvæð áhrif og vegi þar þyngst röskun á fæðuöflunarsvæði fugla.

Málsrök sveitarfélagsins: Sveitarfélagið krefst þess að kröfum kærenda verði hafnað. Málsmeðferð á umsókn framkvæmdaleyfishafa hafi verið í samræmi við lög og reglur og vandaða stjórnsýsluhætti. Nefndir sveitarfélagsins og bæjarstjórn hafi fjallað með ítarlegum hætti um gögn málsins, m.a. um álit Skipulagsstofnunar og sjónarmið sem fram komi í náttúruverndarlögum nr. 60/2013 og lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Tekið hafi verið mið af meginreglum náttúruverndarlaga og þá sérstaklega varúðarreglunni.

Álit Skipulagsstofnunar sé fullnægjandi og uppfylli skilyrði laga nr. 106/2000. Sveitarfélagið hafi með vönduðum hætti rökstutt sjónarmið sín, sérstaklega þar sem þau fylgi ekki áliti stofnunarinnar. Ákvörðun sveitarfélagins sé reist á lögmætum grundvelli.

Sé í Aðalskipulagi Hornafjarðar 2012-2030, matsskýrslu Vegagerðarinnar og áliti Skipulagsstofnunar gerð ítarleg grein fyrir upplýsingum um framkvæmdasvæðið og umhverfisþáttum sem njóti verndar. Með umsókn hafi fylgt ítarleg efnistökuáætlun.

Rangt sé að matsskýrsla framkvæmdaraðila og umhverfismatið sé úrelt. Forsendur fyrir nýjum Hringvegi um Hornafjörð hafi ekki breyst og löggjöfin hafi ekki breyst að því marki að matsskýrslan verði sjálfkrafa úrelt. Engar verulegar breytingar hafi orðið á framkvæmdasvæðinu. Endurskoðun á áliti Skipulagsstofnunar skuli aðeins fara fram séu framkvæmdir ekki hafnar innan tíu ára frá því að álit hennar um mat á umhverfisáhrifum hafi verið gefið út.

Umsótt framkvæmd fyrir veglínu 3b sé í fullu samræmi við gildandi aðalskipulag Hornafjarðar. Í maí 2009 hafi verið samþykkt breyting á aðalskipulagi Hornafjarðar, sem hafi m.a. falið í sér að veglína syðst í Skógey hafi verið færð á hagstæðara vegstæði. Samfara breytingunni hafi verið unnin ítarleg umhverfisskýrsla. Meginmarkmið með breytingunni hafi verið umhverfissjónarmið, en sveigt hafi verið hjá flóa í Skarðsfirði, sem sé á náttúruminjaskrá, en leið 3 hafi þverað flóann að hluta til. Þannig sé flóanum og því lífríki sem þar sé ekki raskað. Sé það niðurstaða sveitarfélagsins að leið 3b þjóni hagsmunum samfélagsins best, hún stytti þjóðveg 1 umtalsvert og meira en aðrar leiðir sem skoðaðar hafi verið, aðgengi íbúa að þjónustukjarna sveitarfélagsins verði stórbætt og umferðaröryggi og greiðfærni aukið, auk þess sem leið 3b hafi í för með sér minni neikvæð umhverfisáhrif en aðrar leiðir. Umrædd leið sé innan rannsóknarsvæðis leiðar 3 og athugunarsvæðis sem kynnt hafi verið í tillögu að matsáætlun. Hafi Umhverfisstofnun talið að með henni sé dregið úr áhrifum á umhverfið. Sé stytting Hringvegar í fullu samræmi við Samgönguáætlun 2011-2022.

Skipulagsvald hverju sinni sé í höndum sveitarfélagsins, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Beri sveitarfélaginu að gæta meðalhófs við beitingu þess og hafi sú meginregla verið höfð að leiðarljósi við undirbúning og ákvarðanir í málinu.

Sú fullyrðing að hvergi sé að finna heildstæða umfjöllun um það hvort matsskýrsla framkvæmdaraðila standist ákvæði náttúruverndarlaga sé röng. Við ákvörðun um veitingu leyfisins hafi sérstaklega verið fjallað um ákvæði laganna og nýjar áherslur þeirra hafðar til hliðsjónar. Meðal skilyrða sem sett hafi verið fyrir framkvæmdinni séu mótvægisaðgerðir, sem fram komi í matsskýrslunni vegna leiðar 3b. Áhrif á jarðmyndanir séu staðbundin og komi fyrirhuguð framkvæmd ekki til með að rýra verndargildi þeirra.

Sérstaklega hafi verið litið til verndarmarkmiða 3. gr., sem eigi við um jarðminjar, vatnasvæði, landslag og víðerni, sem mögulega hafi átt við um framkvæmdina og fyrirhugað framkvæmdasvæði. Hafi d-liður 3. gr. fyrst og fremst átt við um fyrirhugaða framkvæmd. Allir kostir muni valda neikvæðum áhrifum á landslag. Með því að binda framkvæmdaleyfið ákveðnum skilmálum hafi sveitarfélagið stuðlað að því að dregið verði úr áhrifum á landslag og jafnframt muni kröfur um endurheimt votlendis að einhverju leyti móta nýtt vatnalandslag.

Samkvæmt 61. gr. laga nr. 60/2013 falli sjávarfitjar og leirur ekki undir jarðminjar heldur séu þær hluti af mikilvægum vistkerfum eins og votlendi. Sveitarfélagið hafi því ekki talið vera mun á áhrifum valkosta á jarðmyndanir, andstætt því sem fram komi í áliti Skipulagsstofnunar. Áhrif valkosta séu því sambærileg og séu fyrst og fremst vegna efnistöku í grónum áreyrum og skriðum. Eins og fram komi í gögnum sé dregið verulega úr efnistöku úr námunni Friðsæld og samkvæmt umsókn verði ekki nýtt rask í hlíðum eða skriðum. Sjónræn áhrif framkvæmdarinnar á fjallshlíðina við námuna Friðsæld verði því óbreytt. Framkvæmdir komi ekki til með að raska jarðmyndunum eða jarðminjum, sem njóti verndar skv. 2. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013. Það sé því mat sveitarfélagsins að áhrif framkvæmdar á jarðmyndanir verði neikvæð, þó ekki verulega. Þá hafi verið litið til niðurstaðna Náttúrufræðistofnunar Íslands um að leiðin liggi ekki að marki yfir viðkvæman sjávarfitjagróður.

Hafi framkvæmdaraðili lagt áherslu á að sneiða framhjá vistkerfum þar sem það hafi reynst mögulegt. Efni í vegfyllingu verði valið með tilliti til lektar svo að vatnsbúskapur sjávarfitja, mýra og flóa raskist sem minnst. Einnig sé lögð áhersla á að tryggja full vatnsskipti með hönnun brúaropa og ræsa.

Sveitarfélagið hafi kannað hvort unnt væri að draga enn frekar úr neikvæðum áhrifum á votlendi og tryggja að efnisval stuðlaði að gegndræpi vegarins um votlendi. Hægt sé að draga talsvert úr neikvæðum áhrifum á gróður og votlendi, m.a. með aðgerðum til að endurheimta votlendi. Óskað hafi verið eftir ítarlegri lýsingu framkvæmdaraðila á fyrirkomulagi framkvæmda og því hvar mójarðvegur væri á framkvæmdasvæðinu. Sveitarfélagið hafi fengið minnisblað frá Vegagerðinni, dags. 11. nóvember 2016, um vegi í votlendi eða mjúkri undirstöðu. Það hafi m.a. kynnt sér niðurstöður rannsókna Votlendisseturs Landbúnaðarháskólans á Hvanneyri og litið hafi verið til skýrslu umhverfis- og auðlindaráðuneytisins um endurheimt votlendis frá 2016. Þar segi eftirfarandi: „Mikið er um að vötn og tjarnir hafi verið endurheimt eða alls í 15 verkefnum. Verkefni við endurheimt mýra eru 13. Alls eru sex dæmi um endurheimt flæðiengja. Ekki eru dæmi um endurheimt leira. Árangur er í flestum tilvikum góður.“ Varðandi rask á öðrum gróðursvæðum vísi sveitarfélagið í svar Umhverfisstofnunar, dags. 2. nóvember 2016, við álitsumleitan bæjarstjórnar.

Eftir yfirferð gagna hafi bæjarstjórn ákveðið að leggja til ákveðna skilmála í framkvæmdaleyfinu, m.a. að leitað verði samráðs við Umhverfisstofnun og Landgræðslu ríkisins um endurheimt votlendis í samræmi við það sem tapist og að efni í vegfyllingu verði valið með tilliti til lektar til að hefta ekki vatnsbúskap. Sé raunhæft að meta það svo að með réttu efnisvali og verklagi við gerð vegfyllingar muni lagning vegar um votlendi skila tilætluðum árangri. Þá sé það einnig skoðun sveitarfélagsins að með samvinnu fagstofnana um útfærslu á endurheimt votlendis verði stuðlað að því að umfang, endurheimt og virkni verði eins og best verði á kosið.

Rétt sé að ekki sé fjallað sérstaklega um dúntekju í matsskýrslu framkvæmdaraðila. Hins vegar sé fjallað um það hvaða áhrif framkvæmdin hafi á fuglalíf. Muni mótvægisaðgerðir hafa í för með sér að dregið verði úr neikvæðum áhrifum á fuglalíf, þar sem ný fæðuöflunarsvæði verði mynduð. Einnig hafi verið litið til nýlegrar rannsókna Náttúrufræðistofnunar Íslands um endurheimt votlendis.

Sú fullyrðing að sveitarfélaginu og framkvæmdaraðila sé skylt að líta til mats á umhverfisáhrifum og velja þá leið sem þar hafi minnst áhrif stangist á við lög og dómafordæmi. Sveitarfélaginu sé rétt að líta til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar og hafi það verið gert við undirbúning ákvörðunar. Álit stofnunarinnar sé lögbundið en ekki bindandi fyrir bæjarstjórn og sé sú fullyrðing í samræmi við dóm Hæstaréttar í máli nr. 22/2009. Jafnframt sé fallist á að framkvæmdaraðili hafi, að meginstefnu til, forræði á því hvaða framkvæmdakosti hann telji uppfylla markmið tiltekinnar framkvæmdar, enda sé mat hans á því byggt á málefnalegum og hlutlægum grunni.

Sú skoðun að framkvæmdaraðila sé skylt að meta umhverfisáhrif núllkosts í frummatsskýrslu og bera saman við aðra kosti um veglínu standist ekki skoðun, sbr. fyrrnefndan dóm Hæstaréttar. Auk þess gangi núllkostur þvert gegn markmiðum gildandi aðalskipulags Hornafjarðar og tilgangi og markmiðum framkvæmdar, sem fram komi í matsskýrslu framkvæmdaraðila.

Vegagerðin skilgreini tilgang og markmið framkvæmda hverju sinni og beri ábyrgð á því að framfylgja stefnu og markmiðum í samgöngumálum. Af tillögu að matsáætlun verði glögglega ráðið hvers vegna Vegagerðin hafi valið þær þrjár leiðir sem hún hafi lagt fram til skoðunar við mat á umhverfisáhrifum og hafnað öðrum kostum. Það sé skylda Vegagerðarinnar að skilgreina hvaða leiðir teljist færar með hliðsjón af markmiðum framkvæmda. Hvergi í lögum sé að finna heimild til að skylda hana til að meta umhverfisáhrif framkvæmdakosta sem stríði gegn markmiðum sem unnið sé eftir. Í máli þessu hafi sveitarfélagið og Vegagerðin byggt ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum og ítarlegum gögnum, sem styðji val á leið 3b umfram aðrar leiðir.

Niðurstaða framkvæmdaraðila sé að leið 3b komi til með að auka umferðaröryggi verulega, en leið 1 talsvert. Fjöldi vegtenginga sé talsvert meiri á leið 1 en leið 3b. Hafi framkvæmdaraðili leitað leiða til að fækka vegtengingum á leið 1, en ekki getað lagt fram tillögu sem sé hagkvæm eða raunhæf. Sveitarfélagið hafi m.a. litið til umsagnar vinnuhóps um mat á umferðaröryggi vega.
Sveitarfélagið hafi um árabil lagt megináherslu á að lagning á nýjum Hringvegi um Hornafjörð stuðli að auknu umferðaröryggi og styttingu leiða innan sveitarfélagsins. Sé því hafnað að stytting vegalengda hafi ekki verið markmið samkvæmt samþykktri matsáætlun.

Athugasemdir leyfishafa: Sjónarmið leyfishafa eru á sömu lund og fyrrgreind sjónarmið sveitarfélagsins. Fjöldi sérfræðinga hafi komið að borðinu og upplýst hafi verið um áhrif vegarins á umhverfið.

Leyfisveitandi hafi sannarlega litið til ákvæða 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 við veitingu framkvæmdaleyfisins. Fullyrðing um að leyfisveitandi hafi ekki tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar eigi sér enga stoð. Hafi dómur Hæstaréttar í máli nr. 22/2009 engin áhrif í þessu sambandi. Í dóminum sé ekki gerð athugasemd við þá röksemdafærslu leyfishafa að óþarft sé að meta sérstaklega leiðir 4 og 4a þar sem þær liggi innan rannsóknarsvæðis leiðar 1. Komi fram að ekki sé ástæða til að ógilda úrskurð ráðuneytisins á þeim grunni að þessar leiðir hafi ekki verið metnar, þar sem þær hafi verið metnar með óbeinum hætti.

Nokkurs misskilnings gæti hjá hluta kærenda um tilgang laga um mat á umhverfisáhrifum og forræði veghaldara við mat á valkostum. Liti misskilningur þessi alla umfjöllun þeirra um málið. Vísi leyfishafi í þessu sambandi til dóms Hæstaréttar í máli nr. 280/2003 þar sem fjallað sé um markmið og tilgang nefndra laga. Fram komi í dóminum að markmið laganna sé ekki að banna almennt framkvæmdir vegna umhverfisáhrifa heldur að tryggja ákveðna málsmeðferð áður en ákvörðun sé tekin um framkvæmd. Það eitt að náttúrunni sé raskað dugi ekki til að koma í veg fyrir framkvæmd, en um sé að ræða heildarmat á fleiri þáttum. Sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 148/2016 í því sambandi.

Leyfishafi hafi sem veghaldari forræði á því hvaða kosti hann telji uppfylla markmið framkvæmdarinnar, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 22/2009. Í þeim dómi komi einnig fram að við mat á valkostum hafi leyfishafi gætt málefnalegra sjónarmiða. Hafi umfjöllun kærenda um aðra valkosti enga þýðingu í málinu. Þá verði ekki framhjá því horft að lega þjóðvega í skipulagi skuli ákveðin að fenginni tillögu leyfishafa, að höfðu samráði leyfishafa og skipulagsyfirvalda, sbr. 2. mgr. 28. gr. vegalaga nr. 80/2007. Fyrir liggi að vilji sveitarfélagsins, sem fari með skipulagsvald á svæðinu, standi til þess að fara leið 3b. Fari hagsmunir sveitarfélagsins og leyfishafa þannig saman við þær framkvæmdir sem fyrirhugaðar séu.

Í matsskýrslu komi fram niðurstöður um fækkun ekinna kílómetra á ári á Hringvegi. Miðað við áætlun fyrir 2025 muni 116.000 km á ári á leið 1 og leið 3b, hinni síðarnefndu í hag. Skipti því máli hvort Hringvegur styttist um 11,8 km, eins og raunin sé samkvæmt leið 3b, eða 11,0 km, líkt og leið 1 stytti hann. Við styttingu leiða á vegum úti felist jafnan að umferðaröryggi aukist. Stytting vegarins sé því í samræmi við það markmið 1. gr. vegalaga að stuðla að greiðum og öruggum samgöngum. Höfn sé eini þéttbýliskjarninn með fjölbreytta þjónustu á mjög stóru svæði. Því hafi leiðarval á nýjum Hringvegi mikil áhrif á þjónustu innan sveitarfélagsins. Hafi í samgönguáætlun um árabil verið lögð áhersla á styttingu leiða, aukinn hreyfanleika og aðgengi í samgönguáætlun. Auk þess hafi stytting leiða þau áhrif að losun á koltvísýringi verði minni og hafi það jákvæð áhrif á umhverfið.

Varðandi meint brot á grundvallarreglum umhverfislöggjafar sé vísað til umfjöllunar um tilgang laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. og dóm Hæstaréttar í máli nr. 280/2003. Þá sé ekki þörf á að taka upp umhverfismatið, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000.

Gætt hafi verið ákvæða náttúruverndarlaga nr. 60/2013 við undirbúning og útgáfu hins kærða leyfis. Í tíð eldri laga nr. 44/1999 um náttúruvernd hafi sömu svæði notið sérstakrar verndar, sbr. t.d. 37. gr. þeirra laga. Því sé mótmælt að ákvörðun um að fara leið 3b fari gegn náttúruverndarlögum enda hafi matsferlið verið í samræmi við lög um mat á umhverfisáhrifum. Eðli málsins samkvæmt verði að raska náttúrunni við vegagerð í landinu. Jafnframt sé því andmælt að umhverfisnefnd hafi ekki gætt ákvæða 61. gr. náttúruverndarlaga við umsögn sína. Sé hins vegar einhver óverulegur annmarki á umsögn nefndarinnar þá leiði hann einn og sér ekki til ógildingar á hinni kærðu ákvörðun.

Leið 3b sé í raun mótvægisaðgerð. Í tillögu að matsáætlun hafi verið kynntir þrír kostir. Miðað sé við að veglínur geti færst til innan rannsóknarsvæðisins ef matsvinnan leiðir í ljós að það sé nauðsynlegt. Þrátt fyrir þetta hafi leyfishafi í samráði við Skipulagsstofnun kynnt leið 3b út frá frummatsskýrslu og hafi hagsmunaaðilum verið gefinn kostur á að gera athugasemdir. Ljóst megi því vera að leið 3b hafi fengið umfjöllun í samræmi við lög um mat á umhverfisáhrifum. Því hafi verið tekið tillit til áhrifa vegarins á sjávarfitjar og leirur.

Fullyrðing kærenda um að ekki hafi verið sýnt fram á nein jákvæð áhrif veglína 1, 2 og 3 og 3b að því er umferðaröryggi varði sé byggð á misskilningi. Rétt sé að slysatíðni hafi lækkað á Hringvegi um Hornafjörð frá samþykkt matsskýrslu. Enn sé þó langt í land til að ná landsmeðaltali fyrir þjóðvegi í dreifbýli. Innan við 30% slysa á árunum 2011-2015 hafi orðið við að ekið hafi verið á dýr. Girt verði meðfram nýjum vegi þar sem hann liggi um beitarsvæði. Í umferðaröryggismati frá 2008 komi fram að á leið 1 séu veg- og slóðatengingar mun fleiri en á hinum leiðunum. Þetta sé þó ekki sýnt nema í stöku tilfellum.

Ekkert ósamræmi sé á milli matsáætlunar og frummatsskýrslu. Stytting vegalengda sé einhver áhrifaríkasta aðferð til að auka umferðaröryggi og draga úr slysahættu.

Núllkostur, þ.e. óbreytt ástand, sé alltaf metið. Vísist um þetta til kafla 6.2.1. í matsskýrslu. Þar komi m.a. fram að óbreytt ástand sé ekki í samræmi við samgönguáætlun 2007-2010. Engu skipti þótt skólahaldi hafi verið hætt í Nesjum. Þar sé ferðaþjónusta og mikil umferð fólks. Matið á núllkosti sé því í fullu gildi.

Samningar séu í gangi við landeigendur í samræmi við ákvæði VII. kafla vegalaga. Sé landeigendum skylt að láta land af hendi til þjóðvegagerðar og hvers kyns veghalds, enda komi fullar bætur fyrir, sbr. 1. mgr. 37. gr. laganna. Hvorki komi fram í ákvæðum skipulagslaga né reglugerð um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 að skilyrði fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis sé að umráðataka hafi farið fram, að einhverju eða öllu leyti, á því landi sem framkvæmd lúti að.

Aðstæður séu aðrar í kærumálum þeim sem hér séu til umfjöllunar en í dómum Hæstaréttar í málum nr. 796/2015 og 246/2017. Hvorki ákvæði laga né dómar Hæstaréttar leiði til þeirrar niðurstöðu að umráðataka lands þurfi að liggja fyrir þegar framkvæmdaleyfi sé veitt. Þá styðjist það við áratuga venju að leyfishafi fái framkvæmdaleyfi þótt ekki hafi verið samið við alla landeigendur þegar leyfi sé veitt. Megi færa gild rök fyrir því að framkvæmdaleyfi sé forsenda þess að eignarnám nái fram að ganga þar sem framkvæmd þurfi að vera í samræmi við skipulagsáætlanir viðkomandi sveitarfélags lögum samkvæmt.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Þeir kærendur sem eiga jarðir og lóðir þar sem fyrirhugað vegstæði liggur um telja að niðurstöður matsskýrslu framkvæmdaraðila um vatnafar séu í meginatriðum rangar þar sem rennsli úr Hoffellsá og Laxá í Nesjum sé stórlega vanmetið. Framkvæmdaraðili hafi metið hönnunarflóð árvatns fyrir fyrirhugaðar brýr í Hornafirði á grundvelli flóðagreiningar vatnshæðarmælis VHM-146 í Fossá í Berufirði, þar sem Orkustofnun hafi mælt rennsli síðan 1968. Flóðagreining Orkustofnunar fyrir þennan mæli sé frá desember 2006 og hafi verið endurskoðuð og yfirfarin vegna þessa verkefnis. Framkvæmdaraðili líti svo á að Fossá sé dragá, eins og Laxá og að engin ástæða sé til að ætla annað en að áætla megi flóð í Laxá á grundvelli mælinganna frá Fossá. Sé þessi aðferðafræði stórkostlega varasöm og beinlínis röng eins og sjá megi af athugasemd frá framkvæmdastjóra athugana og tækni hjá Veðurstofu Íslands. Þar komi fram að vatnasvið Laxár sé að mörgu leyti svipað og vatnasvið Fossár, en jafnframt sé ljóst að vatnasviðin séu mjög mismunandi útsett fyrir úrkomuáttum. Þá sýni gögn frá Veðurstofu að mikil flóð og vatnavextir á Suður- og Suðausturlandi, líkt og í októberbyrjun 2017, séu ekki einsdæmi og hafi hámarksrennsli Laxár oft mælst meira en þá frá árinu 2006.

Við þessar aðstæður sé ótækt að framkvæmdaleyfi standi óhreyft, þar sem verið sé að veita leyfi til framkvæmda án þess að afleiðingar þeirra hafi verið metnar með fullnægjandi hætti. Veki það jafnframt upp spurningu um hvort áhrif leiðar 3b á vatnsflæði Bergár, sem renni norðan við voginn milli Árnaness og Dilksness/Hafnarness, hafi verið metin með fullnægjandi hætti.

Svör leyfishafa við viðbótarathugasemdum: Leyfishafi telur að viðbótarathugasemdir þær er fram hafi verið færðar breyti engu um þær forsendur sem fram komi í matsskýrslu vegna framkvæmdarinnar, m.a. varðandi flóðahættu í tengslum við framkvæmdina. Í því sambandi sé vísað til umfjöllunar í matsskýrslu um vatnafar á bls. 129 og áfram. Ekki sé hægt að túlka athugasemdir sérfræðings Veðurstofunnar í þá veru að aðferðafræði sem notuð sé við mat á hönnunarflóði sé „stórkostlega varasöm og beinlínis röng“. Taki hann enda enga afstöðu til aðferðafræðinnar eða fjalli um hana sem slíka, en um sé að ræða þekkta aðferð. Miðað við fyrirliggjandi reynslu virðist vera ágætt samræmi á milli vatnasviðs Fossár í Berufirði og Laxár í Nesjum þegar komi að mati á flóðum og sé vísað til minnisblaðs sérfræðings leyfishafa, dags. 10. október 2017, hvað þetta varði.

Svör sveitarfélagsins við viðbótarathugasemdum: Sveitarfélagið vísar í svör leyfishafa og tekur undir þau sjónarmið sem þar koma fram.

——-

Færð hafa verið fram frekari sjónarmið í máli þessu sem ekki verða rakin nánar hér en höfð hafa verið til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Eins og fram hefur komið hefur undirbúningur framkvæmda vegna veglagningar Hringvegar um Hornafjörð staðið yfir í ríflega áratug. Sem hluti af þeim undirbúningi fór fram mat á umhverfisáhrifum framkvæmdanna, þar sem metin voru áhrif mismunandi framkvæmdakosta. Álit Skipulagsstofnunar vegna þessa lá fyrir 7. ágúst 2009 og var það niðurstaða hennar að með vali á leið 1 væri dregið eins og kostur væri úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdanna og samræmdist því best markmiðum laga um mat á umhverfisáhrifum. Væru neikvæð umhverfisáhrif leiðar 1 minni en annarra kynntra kosta, auk þess sem veglagning samkvæmt leið 1 leiddi til minnstrar efnistöku úr nærliggjandi námum. Taldi stofnunin að áhrif leiða 2, 3 og 3b á landslag, ásýnd, jarðmyndanir og gróður yrðu óhjákvæmilega verulega neikvæð. Er í máli þessu deilt um lögmæti framkvæmdaleyfis, sem sveitarstjórn Hornafjarðar samþykkti 1. desember 2016 að veita fyrir lagningu Hringvegar um Hornafjörð milli Hólms og Dynjanda. Veitir það leyfi heimild til lagningar vegarins eftir veglínu 3b.

Um veitingu framkvæmdaleyfis, málsmeðferð og skilyrði er fjallað í skipulagslögum nr. 123/2010. Þannig gildir 13. gr. almennt um framkvæmdaleyfi en að auki kemur til kasta 14. gr. þegar um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldra framkvæmda er að ræða, sbr. og 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Með lögum nr. 74/2005 var lögum nr. 106/2000 breytt. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að breytingarlögum nr. 74/2005 var tilgreint að helstu breytingar er fælust í frumvarpinu væru þær að í matsferlinu yrði ekki tekin afstaða til þess hvort fallast beri á með eða án skilyrða eða leggjast gegn framkvæmd sem lýst hafi verið með fullnægjandi hætti í matsskýrslu framkvæmdaraðila. Nánar er fjallað um hlutverk leyfisveitenda og Skipulagsstofnunar í athugasemdum með 10. og 13. gr. nefnds frumvarps. Í athugasemdum með 10. gr. er tekið fram að lagt sé til að í stað þess að Skipulagsstofnun kveði upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar gefi stofnunin álit sitt á endanlegri matsskýrslu framkvæmdaraðila. Það sé ekki hlutverk stofnunarinnar að ákveða hvort hafna eða leyfa skuli framkvæmd, heldur sé slík ákvörðun í höndum viðkomandi leyfisveitenda. Í athugasemdum með 13. gr. kemur fram að lagt sé til að leyfisveitandi skuli kynna sér skýrslu framkvæmdaraðila og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Leyfisveitendum beri þannig að fjalla um álit Skipulagsstofnunar og taka afstöðu til þess og kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila sem því liggi til grundvallar. Sé leyfi veitt þar sem tekið sé á einhverjum eða öllum þáttum með öðrum hætti en fram kemur í álitinu þurfi leyfisveitandi þannig að geta fært rök fyrir niðurstöðu sinni. Þetta sé í samræmi við nánar tilgreind ákvæði tilskipunar Evrópusambandsins, sem kveði á um að niðurstöður mats skuli teknar til athugunar við útgáfu leyfis til framkvæmda. Ákvæðið hafi verið túlkað á þann veg að stjórnvaldið skuli, í ákvörðun um útgáfu leyfis til framkvæmda, vísa til framkominna upplýsinga og athugasemda úr matsferlinu og taka afstöðu til þeirra og geta þess sérstaklega hvaða sjónarmið liggja þar að baki. Álit Skipulagsstofnunar eða niðurstaða matsskýrslu bindi því ekki hendur þess stjórnvalds sem fari með útgáfu leyfis til framkvæmda.

Af því sem að framan er rakið er ljóst að skyldur leyfisveitenda eru ríkar og ná þær m.a. til þess að kanna hvort einhverjir þeir efnisannmarkar séu á áliti Skipulagsstofnunar, eða svo verulegir annmarkar á málsmeðferð, að bæta verði úr eða að á álitinu verði ekki byggt. Lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar beinist þannig ekki eingöngu að eiginlegri málsmeðferð og efnislegri niðurstöðu leyfisveitanda, heldur einnig eftir atvikum að málsmeðferð og efnislegri niðurstöðu Skipulagsstofnunar.

———-

Því er m.a. haldið fram í málinu að málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi verið ábótavant. Vísa hafi átt frummatsskýrslu frá þar sem hún hafi ekki verið í samræmi við matsáætlun hvað varðaði markmið framkvæmdar. Auk þess hafi ekki verið lagaheimild fyrir þeirri málsmeðferð sem viðhöfð hafi verið við kynningu á leið 3b.

Í tillögu að matsáætlun frá október 2006 er í kafla 1.3. fjallað um markmið framkvæmda. Tiltekið er að tilgangur framkvæmdar með nýjum vegi sé að bæta samgöngur á Suðausturlandi og styrkja byggðarlög á Suðaustur- og Austurlandi með bættu vegasambandi á Hringvegi. Vegalengdir milli Austurlands og Suðurlands styttist um a.m.k. 11 km með nýjum vegi. Markmiðið með gerð vegarins sé fyrst og fremst að auka umferðaröryggi, draga úr slysahættu og tryggja góðar samgöngur á svæðinu. Á bls. 9 í frummatsskýrslu frá janúar 2008 er tilgangi og markmiði framkvæmda lýst á þann veg að tilgangur þeirra sé að bæta samgöngur á Suðausturlandi og styrkja byggðarlög á Suðaustur- og Austurlandi með bættu vegasambandi á Hringvegi. Vegalengdir milli Austurlands og Suðurlands styttist um a.m.k. 10 km með nýjum vegi. Markmiðið með gerð vegarins sé fyrst og fremst að auka umferðaröryggi, draga úr slysahættu, stytta vegalengdir og tryggja góðar samgöngur á svæðinu. Samkvæmt þessu liggur fyrir að framangreindar lýsingar eru nánast samhljóða og því engin stoð fyrir þeirri fullyrðingu kærenda að stytting vegalengda hafi fyrst komið til sögunnar í frummatsskýrslu sem hluti af markmiðum framkvæmdar.

Í drögum að tillögu að matsáætlun frá júlí 2006 voru kynntir þrír framkvæmdakostir, þ.e. leið 1, 2 og 3. Einnig var vikið að þeim kosti að hafa óbreytt ástand, svonefndan núllkost, og tekið fram að fjallað yrði um hann í matsskýrslu. Enn fremur kom fram að framkvæmdaraðili teldi þann kost ekki raunhæfan. Í tillögu að matsáætlun eru lagðar fram þrjár leiðir til skoðunar í mati á umhverfisáhrifum, þ.e. fyrrnefndar leiðir 1, 2 og 3. Segir svo að kynntar leiðir séu afrakstur af samstarfi Vegagerðarinnar og Sveitarfélagsins Hornafjarðar og afmarkist valkostir m.a. af legu flugvallar. Geri allar framlagðar tillögur ráð fyrir að núverandi vegur verði nýttur sem innansveitarvegur. Var tekið fram að mögulegt væri að skeyta leiðum saman við aðrar framlagðar leiðir við Hornafjarðarfljót, t.d. þannig að leið 1 yrði fyrir valinu vestan Hornafjarðarfljóta en leið 2 austan þeirra. Gerð yrði grein fyrir mögulegum samsettum leiðum í frummatsskýrslu. Einnig var að finna umfjöllun um núllkost, sem var sem fyrr ekki talinn raunhæfur. Þá kom fram að í erindi sem Vegagerðinni hefði borist frá landeigendum væru lagðar fram tvær leiðir, leiðir 4 og 5. Kæmi leið 4 ekki til greina þar sem hún lægi innan þess svæðis sem Flugmálastjórn krefðist vegna flugvallarins. Leið 5 lægi norðar í landi, norðan við fyrirhugaða námu í Skógey, og sameinaðist núverandi vegi norðan Nesjahverfis. Legði Vegagerðin áherslu á að nýr vegur yfir Hornafjarðarfljót lægi ekki um Nesjahverfi og að hann stytti Hringveginn eins mikið og kostnaðarhagkvæmni leyfði, að teknu tilliti til umhverfis.

Lagðar eru fram þrjár leiðir til skoðunar í frummatsskýrslu. Er sem fyrr um að ræða leiðir 1, 2 og 3. Gerir skýrslan grein fyrir þessum leiðum og umhverfisáhrifum þeirra, sem og kostum sem fela í sér samsettar leiðir. Einnig er að því vikið að í athugasemdum um tillögu að matsáætlun hafi samtök fasteignaeigenda í Nesjum gert kröfu um að umhverfisáhrif fjögurra kosta yrðu metin til viðbótar við þá sem Vegagerðin hafi lagt fram, þ.e. leiðir 4, 4a, 5 og 5a, sem framkvæmdaraðili telji ekki koma til greina, m.a. að teknu tilliti til markmiða um greiðar samgöngur og umferðaröryggi.

Í desember 2008 var á opnum kynningarfundi á Höfn í Hornafirði kynnt „Ný útfærsla á leið 3 í mati á umhverfisáhrifum – Leið 3b.“ Var tiltekið að ástæður nýrrar útfærslu væru annars vegar óskir sveitarfélagsins um tilfærslu leiðar 3 norður fyrir Flóa, utan svæðis á náttúruminjaskrá, og hins vegar athugasemdir frá almenningi um að land sunnar í Skógey væri þurrara en þar sem leið 3 væri áætluð. Munu hafa verið veittar tvær vikur til að gera athugasemdir og jafnframt mun hafa verið óskað umsagnar Umhverfisstofnunar og Fornleifaverndar ríkisins vegna leiðar 3b.

Í kafla 6 í matsskýrslu frá apríl 2009 er fjallað um framkvæmdakosti. Tiltekið er að fram séu lagðar þrjár leiðir til skoðunar í mati á umhverfisáhrifum, leið 1, 2 og 3. Samráð við Sveitarfélagið Hornafjörð og athugasemdir og ábendingar frá almenningi hafi leitt til þess að framkvæmdaraðili hafi talið unnt að breyta veglínu 3 á þá leið að áhrif hennar yrðu minni á umhverfið. Því hafi verið gerð útfærsla á leið 3, þ.e. leið 3b, og sé sérstaklega gerð grein fyrir þessari útfærslu samhliða allri umfjöllun um leið 3. Er og svo gert í kafla 6.1.4. en leiðum 1, 2 og 3 gerð skil í köflum 6.1.1.-6.1.3. Í umfjöllun um leið 3b er tekið fram að hún sé innan rannsóknarsvæðis leiðar 3 og athugunarsvæðis sem kynnt hafi verið í tillögu að matsáætlun. Er veglínunni lýst þannig að hún þveri Hornafjarðarfljót sunnar en upphafleg leið, sbr. einnig mynd 6.1., og liggi sömuleiðis sunnar í Skógey. Frá Hrísey liggi veglínan líkt og upphafleg leið 3 í sunnanvert Árnanes, síðan norðan við Hrafnsey, suður fyrir Hafnarnes og fylgir eftir það línu skv. aðalskipulagi Hornafjarðar að Hringvegi norðan við Haga, sbr. mynd 6.1. og kort 4.

Um málsmeðferð vegna matsskyldra framkvæmda er fjallað í IV. kafla laga nr. 106/2000. Í tillögu framkvæmdaraðila að matsáætlun skal m.a. lýsa framkvæmdinni, framkvæmdasvæði og öðrum möguleikum sem til greina komi, sbr. 1. mgr. 8. gr. laganna. Frummatsskýrsla skv. 9. gr. skal vera í samræmi við matsáætlun og skal þar ávallt gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina koma og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman. Frummatsskýrsla skal auglýst til kynningar samkvæmt fyrirmælum í 10. gr. laganna og vinnur framkvæmdaraðili matsskýrslu á grundvelli hennar. Skal í matsskýrslu gera grein fyrir fram komnum athugasemdum og umsögnum og taka afstöðu til þeirra. Telji Skipulagsstofnun að matsskýrsla framkvæmdaraðila víki frá frummatsskýrslu hvað varði mikilvæga þætti málsins skal hún auglýst að nýju, sbr. 3. mgr. 11. gr. Er í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að breytingarlögum nr. 74/2005 tekið fram að með þessu sé settur varnagli þar sem að öðrum kosti fengju verulegar breytingar á matsskýrslu ekki þá umfjöllun sem eðlilegt sé, af sérfróðum aðilum og öðrum sem kynnu að vilja tjá sig um þær.

Svo sem að framan er lýst var í matsskýrslu fjallað um nýja útfærslu leiðar 3, leið 3b, en hún var ekki tilgreind sérstaklega í frummatsskýrslu. Kom fram í matsskýrslu að hún væri til komin vegna athugasemda við frummatsskýrslu, annars vegar frá sveitarfélaginu og hins vegar frá almenningi. Með nýrri útfærslu væri m.a. komist hjá því að raska Skarðsfirði, sem er á náttúruminjaskrá. Leið 3b var kynnt af framkvæmdaraðila á opnum fundi og var óskað umsagna um hana áður en matsskýrsla var fullunnin.  Ekki var tekin ákvörðun um að auglýsa skýrsluna að nýju skv. 3. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000 og verður að líta svo á að með því hafi Skipulagsstofnun talið að matsskýrslan viki ekki frá frummatsskýrslu hvað varðaði mikilvæga þætti málsins.

Markmið laga nr. 106/2000 eru tíunduð í 1. gr. þeirra. Meðal þessara markmiða er að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar. Einnig er meðal markmiða að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar, að stuðla að samvinnu þeirra aðila sem hafa hagsmuna að gæta eða láta sig málið varða vegna framkvæmda sem falla undir ákvæði laganna, sem og að kynna fyrir almenningi umhverfisáhrif slíkra framkvæmda og mótvægisaðgerðir vegna þeirra og gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum og upplýsingum áður en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar liggur fyrir.

Ljóst er að gert er ráð fyrir ákveðnu samræmi á milli matsáætlunar, frummatsskýrslu og matsskýrslu og að Skipulagsstofnun hafi með því eftirlit. Í leiðbeiningum Skipulagsstofnunar frá desember 2005 um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda, sem gefnar voru út samkvæmt fyrirmælum í 2. mgr. 20. gr. laga nr. 106/2000, er m.a. fjallað um framsetningu framkvæmdarkosta í matsáætlun. Er tekið sem dæmi að þar sem framkvæmdaraðili hafi svigrúm til þess að velja marga kosti á útfærslu framkvæmdar, t.d. á legu vega, sé æskilegt að afmarka athugunarsvæði í tillögu að matsáætlun, þ.e. nokkurs konar belti á uppdrætti. Þannig sé gert ráð fyrir að mannvirkin verði innan beltisins þó svo að endanleg staðsetning hafi ekki verið ákveðin. Við þessa framsetningu hafi eiginlegir kostir enn ekki verið ákveðnir, heldur verði þeir valdir í matsferlinu og þá m.a. með tilliti til niðurstöðu þess. Með þessu móti sé hægt að hnika staðsetningu framkvæmdar, t.d. vegi, vegna umhverfisáhrifa sem koma í ljós við matið, t.d. vegna náttúrufars. Framkvæmdaraðili fylgdi þessari aðferðafræði og þegar leið 3b var kynnt til sögunnar var lögð áhersla á að um útfærslu á leið 3 væri að ræða og að hún lægi innan rannsóknarsvæðis framkvæmdarinnar. Samkvæmt þeim gögnum sem liggja fyrir nefndinni mun svo vera, að því undanskildu að 250 m löng brú á stöplum yfir Hornafjarðarfljót, sem fyrirhuguð er á leið 3b, virðist vera utan þess athugunarsvæðis sem sýnt var á uppdrætti með tillögu að matsáætlun. Þegar litið er til þess að vegurinn er að öðru leyti innan þess svæðis þykir það frávik þó ekki valda því að leiðin sem slík hafi ekki komið til mats.

Að áliti úrskurðarnefndarinnar var samfella í málsmeðferð frá matsáætlun til matsskýrslu vegna framkvæmdarinnar og er jafnframt ljóst að leið 3b kom til mats, a.m.k. með óbeinum hætti allt frá upphafi. Má í þessu sambandi vísa til dóms Hæstaréttar í máli nr. 22/2009, þar sem tiltekið var að í úrskurði umhverfisráðherra frá 11. maí 2007 fælist að leiðir 4 og 4a kæmu til mats með óbeinum hætti og væru því ekki forsendur til að ógilda úrskurðinn á þeim grunni að þær leiðir yrðu ekki metnar. Einnig verður að líta svo á að þótt leið 3b hafi verið kynnt til sögunnar með málsmeðferð sem ekki átti sér beina stoð í ákvæðum laga nr. 106/2000 hafi meðferð málsins fylgt almennum reglum stjórnsýsluréttarins um rannsókn máls, m.a. með því að leita athugasemda og umsagna. Var og stefnt að þeim markmiðum laga nr. 106/2000 sem áður er lýst, þ.e. samvinnu aðila og samráði við almenning, auk þess að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar með því að sneiða fram hjá svæði á náttúruminjaskrá.

Verður og að líta svo á að leið 3b hafi sætt mati á umhverfisáhrifum, enda lá hún að langmestu leyti innan þess athugunarsvæðis sem markað var í byrjun, auk þess sem gerð var grein fyrir henni sérstaklega í matsskýrslu og áliti Skipulagsstofnunar og umhverfisáhrif hennar borin saman við áhrif annarra leiða. Þannig er í matsskýrslu fjallað um þá kosti sem framkvæmdaraðili leggur fram til skoðunar, þ.e. leið 1, 2 og 3, auk leiðar 3b, sem sögð er vera ný útfærsla á leið 3. Gerð er grein fyrir núllkosti og öðrum kostum sem samtök landeigenda í Nesjum lögðu fram. Tekið er fram að í núllkosti felist óbreytt ástand. Tiltekin eru umhverfisáhrif leiða 1, 2 og 3, sem og mismunandi samsettra leiða, auk leiðar 3b, og þau borin saman. Hins vegar er ekki fjallað um umhverfisáhrif þess að endurbyggja veginn, enda var framkvæmdaraðila það ekki skylt skv. úrskurði umhverfisráðherra sbr. og dóm Hæstaréttar í máli nr. 22/2009. Tekur Skipulagsstofnun fram í áliti sínu að umfjöllun um framlagða kosti í matsskýrslunni sé góð.

Að öllu framangreindu virtu liggur ekkert annað fyrir en að fyrirhuguð framkvæmd hafi verið metin með fullnægjandi hætti í því mati á umhverfisáhrifum sem fram fór og gefur álit Skipulagsstofnunar hvað valkosti varðar ekki tilefni til athugasemda.

———-

Því er einnig haldið fram að mat það sem fram fór á umhverfisáhrifum hinnar umdeildu framkvæmdar sé úrelt fyrir aldurs sakir og er jafnframt tilgreint að ýmsar forsendur hafi breyst frá því að matið fór fram. Úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð 13. nóvember 2017 í kærumáli nr. 77/2017, þar sem hafnað var kröfu um ógildingu á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 4. júlí 2016 um að vísa frá beiðni um endurskoðun matsskýrslu fyrir Hringveg um Hornafjörð. Var sú niðurstaða úrskurðarnefndarinnar á því reist að skilyrði 12. gr. laga nr. 106/2000, m.a. um að tíu ár væru liðin frá því að álit Skipulagsstofnunar lægi fyrir, hefðu ekki verið uppfyllt. Mat á umhverfisáhrifum Hringvegar um Hornafjörð og álit Skipulagsstofnunar þar um eru því ekki úrelt fyrir það eitt að langt sé um liðið. Það leysir þó ekki leyfisveitanda undan þeirri skyldu að kynna sér álitið og það sem því liggur til grundvallar og þá eftir atvikum að meta hvort forsendur hafi breyst að því marki að rétt sé að hann geri gangskör að því að upplýsa málið betur. Eru þær skyldur í samræmi við ákvæði 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, sbr. og 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000, um að við leyfisveitingu skuli leyfisveitandi, hér sveitarstjórn, kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar.

Við afgreiðslu málsins hjá umhverfisnefnd Sveitarfélagsins Hornafjarðar var bókað að nefndin hefði kynnt sér matsskýrslu framkvæmdar frá apríl 2009, sem og álit Skipulagsstofnunar, dags. 7. ágúst s.á., um mat á umhverfisáhrifum. Í bókun skipulagsnefndar við afgreiðslu málsins er tekið fram að nefndin hafi borið saman fyrirliggjandi umsókn og matsskýrslu framkvæmdar, sem og áðurnefnt álit Skipulagsstofnunar, og hafi samanburðurinn leitt í ljós að umsótt framkvæmd væri í samræmi við matsskýrsluna. Tæki nefndin undir álit Skipulagsstofnunar um að matsskýrsla Vegagerðarinnar uppfyllti skilyrði laga um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt. Telji nefndin að matsskýrslan sé fullnægjandi til að byggja ákvörðun á um veitingu framkvæmdaleyfis, ásamt áliti Skipulagsstofnunar, umsögnum og sérfræðiskýrslum. Í matsskýrslunni sé m.a. gerð grein fyrir framkvæmd samkvæmt veglínu 3b, sem væri sú veglína sem umsótt framkvæmd sýndi. Einnig væri gert ráð fyrir efnistökusvæðum, umfangi þeirra og frágangi. Þá tók skipulagsnefnd fram að það væri mat hennar að álit Skipulagsstofnunar fullnægði lágmarksskilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald, þannig að bæjarstjórn gæti tekið ákvörðun. Við afgreiðslu málsins hjá bæjarstjórn var gerð grein fyrir afgreiðslum umhverfisnefndar og skipulagsnefndar í málinu. Var fært til bókar að bæjarstjórn teldi með vísan til fyrrgreindra bókana ljóst að nefndirnar hefðu kynnt sér ítarlega umsótta framkvæmd og fylgigögn og komist að rökstuddri niðurstöðu í framhaldi þess, líkt og áskilið væri í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga. Hefði bæjarstjórn kynnt sér umsótta framkvæmd og umhverfisáhrif hennar, matsskýrslu og álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Kemur og fram í bókun bæjarstjórnar að unnin hafi verið greinargerð sem bæjarstjórn hafi haft til hliðsjónar við afgreiðslu málsins. Er af öllu ljóst að bæjarstjórn hefur kynnt sér fyrirhugaða framkvæmd, umhverfisáhrif hennar, sem og þau gögn sem búa að baki mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Er og ljóst af tilvitnaðri bókun skipulagsnefndar að við samþykkt hins kærða framkvæmdaleyfis leit nefndin ekki svo á að álit Skipulagsstofnunar væri haldið slíkum ágöllum að ekki yrði á því byggt, en kærendur hafa m.a. haldið því fram að svo sé.

Hinn 22. október 2009 kvað Hæstiréttur upp dóma í málum nr. 671/2008 og nr. 22/2009, sem hafa m.a. þýðingu í kærumáli þessu um það hvaða rök teljast málefnaleg, sem og um það hvaða atriði skuli skoða við leyfisveitingu fremur en í mati á umhverfisáhrifum. Varðar fyrri dómurinn mat á umhverfisáhrifum veglagningar um Teigsskóg, en sá síðari þá framkvæmd sem hér er deilt um.

Með dómi sínum í máli nr. 22/2009 féllst Hæstiréttur á að framkvæmdaraðili hafi forræði á því hvaða framkvæmdakostir uppfylli markmið framkvæmdar, enda sé mat hans í þeim efnum reist á hlutlægum og málefnalegum grunni. Fjallar Hæstiréttur síðan m.a. um val Vegagerðarinnar á leiðum og tekur fram að ástæður hennar fyrir vali á leiðum 1, 2 og 3 hafi allar verið málefnalegar og að ekkert gefi það til kynna að leiðarvalið hafi ekki verið reist á málefnalegum sjónarmiðum. Þá er tiltekið að Vegagerðin hafi rökstutt að leið 5 félli ekki að tilgangi og markmiðum framkvæmdarinnar, meðal annars vegna þess að hún stytti leiðina minna en aðrir kostir og að umferðaröryggi væri áfátt, þar sem hún lægi nærri þéttbýlinu á Nesjum og að á henni væru margar tengingar við hliðarvegi. Tók Hæstiréttur loks fram að þessi sjónarmið væru málefnaleg og vörðuðu tilgang og markmið framkvæmdarinnar með þeim hætti að ekki yrði haggað því mati Vegagerðarinnar að hafna þessum kosti til mats.

Í dómi sínum í máli nr. 671/2008 túlkaði Hæstiréttur lög nr. 106/2000 svo að þeim væri fyrst og fremst ætlað að hindra spjöll á náttúru og umhverfi af völdum mengunar og framkvæmda og að skýra yrði skilgreininguna á hugtakinu umhverfi með hliðsjón af þessum megintilgangi laganna. Um þá framkvæmd sem um var deilt var tekið fram að tilhögun hennar hefði meðal annars augljós áhrif á vegalengd og ferðatíma á milli staða, kostnað vegfarenda af slíkri för og kostnað veghaldara af viðhaldi mannvirkisins, snjóhreinsun og hálkuvörnum, auk slysahættu og umferðaröryggis að öðru leyti, en allt þetta gæti skipt máli við heildarmat á hagkvæmni framkvæmdarinnar. Eðli máls samkvæmt ættu atriði af þessum meiði það sammerkt að þau væru grundvallarþættir í tilgangi og markmiði vegalagningar. Af þeim sökum gætu þau ekki jafnframt talist sjálfstætt til afleiðinga slíkrar framkvæmdar, sem horft verði til við mat á umhverfisáhrifum hennar, en til þeirra mætti á hinn bóginn líta við mat á því hvort veitt skuli leyfi fyrir henni. Tók Hæstiréttur fram að þótt atriði sem þessi hefðu vissulega með ýmsu móti áhrif á aðstæður manna, samfélag þeirra, heilbrigði og atvinnu, gætu þau af þessum sökum ekki talist til umhverfisáhrifa í skilningi laga nr. 106/2000, enda væri ljóst af fyrrgreindum tilgangi laganna að þeim væri einungis ætlað að taka til mats á afleiðingum framkvæmdar fyrir umhverfið en ekki á kostum hennar sjálfrar og göllum. Yrði þannig að líta svo á að þótt framkvæmd hefði í för með sér ávinning breytti það ekki umhverfisáhrifunum. Yrði tekið tillit til umferðaröryggis nýja vegarins væri því tekið tillit til þáttar sem í raun sé ávinningur af framkvæmdinni, en umhverfisáhrifin yrðu áfram óbreytt.

Í greinargerð þeirri sem bæjarstjórn hafði til hliðsjónar við afgreiðslu sína 1. desember 2016 er gerð ítarleg grein fyrir forsendum og niðurstöðu sveitarfélagsins. Í samantekt er niðurstaða bæjarstjórnar dregin saman svo: „Bæjarstjórn telur að jákvæð áhrif af leið 3b vegi meira en þau neikvæðu áhrif sem af framkvæmd verða umfram aðrar leiðir (aðra valkosti). Bæjarstjórn telur að sýnt hafi verið fram á að ekki sé unnt að ná markmiðum um samgöngubætur, aukið umferðaröryggi og styttingu leiða, með öðrum hætti sem valdi umfangsminni umhverfisáhrifum. Fyrirhuguð framkvæmd mun hafa jákvæð áhrif á samgöngur til frambúðar. Nýr vegur kemur í stað vegar sem uppfyllir ekki kröfur Vegagerðarinnar um umferðaröryggi. Nýr vegur mun bæta umferðaröryggi verulega vegna betri legu vegarins og styttingu vegalengda. Óhjákvæmilegt er að vegaframkvæmdir hafi neikvæð áhrif á náttúru og í þessu tilviki munu þær m.a. hafa neikvæð áhrif á landslag og ásýnd svæðisins, og votlendi. Með hliðsjón af hagsmunum samfélagsins er það mat bæjastjórnar að neikvæð áhrif séu ásættanleg miðað við þann ávinning sem framkvæmdin hefur í för með sér.“

Nánar er fjallað um þessi atriði í greinargerðinni og segir m.a. að með skoðun á áliti Skipulagsstofnunar, gagna sem fylgt hafi mati á umhverfisáhrifum, útfærslu framkvæmda samkvæmt framkvæmdaleyfisumsókn og annarra gagna sem bæjarstjórn hafi aflað sé komist að þeirri niðurstöðu að dregið hafi verið úr neikvæðum umhverfisáhrifum sem kostur sé á leið 3b og að þau teljist ásættanleg, m.t.t. ávinnings sem verði vegna framkvæmdanna. Stefna Aðalskipulags Hornafjarðar 2012-2030 sé að stuðla að öflugum og öruggum samgöngum innan sveitarfélagsins og yfir í aðra landshluta. Gert sé ráð fyrir breytingum á Hringvegi til að stytta leiðir og stuðla að auknu umferðaröryggi, m.a. í samræmi við samgönguáætlun 2011-2022. Það sé niðurstaða bæjarstjórnar að leið 3b uppfylli markmið um aukið umferðaröryggi mun betur en aðrar leiðir geti gert. Að mati sveitarfélagsins séu ekki kostir fyrir hendi sem nái markmiðum sveitarfélagsins um umferðaröryggi og styttingu vegalengda eins vel og leið 3b. Ljóst sé að leið 1 muni á heildina litið hafa minni áhrif á náttúrfar en leiðir 2, 3 og 3b. Ákveðnir annmarkar séu þó á þeirri leið. Lega leiðarinnar skeri t.d. í sundur ræktunarlönd, auk þess sem hún skerði núverandi félags- og útivistarsvæði í Nesjum. Leið 1 stytti vegalengdir að þjónustukjarna sveitarfélagsins mun minna en leiðir 2, 3 og 3b, en stytting vegalengda að þjónustukjarna sveitarfélagsins á Höfn sé forsenda áframhaldandi byggða- og atvinnuþróunar á Mýrum, í Suðursveit og Öræfum. Að stytta leiðir að þjónustukjarna sveitarfélagsins styðji við þá viðleitni að gera sveitarfélagið að einu búsetu- og atvinnusvæði. Jákvæð samfélagsleg áhrif yrðu því mest fyrir Sveitarfélagið Hornafjörð ef farin yrði leið 3b. Leið 3b leiði til aukins umferðaröryggis fram yfir aðrar leiðir, m.a. vegna fækkunar vegtenginga við þjóðveg. Í greinargerðinni er jafnframt greint frá samráðsferli sveitarfélagsins þegar unnið hafi verið að breytingu á aðalskipulagi 1998-2018. Hafi komið fram mikill vilji íbúa til þess að valin yrði sú leið sem stytti vegalengdina til Hafnar sem mest. Skiptar skoðanir hafi hins vegar verið um málið á borgarafundi í Nesjum og þar hafi m.a. komið fram áhyggjur hjá nokkrum landeigendum vegna þeirra áhrifa sem veglagning myndi hafa á náttúrufar, sem og á starfsemi þeirra, hvort heldur sem um væri að ræða ferðaþjónustu eða landbúnað. Bæjarstjórn sé sammála um að stytting vegalengda, og þar með bætt aðgengi að þjónustukjarna sveitarfélagsins, bætt umferðaröryggi og greiðfærni séu grundvallarmarkmið fyrir sveitarfélagið. Þeim markmiðum verði best náð með því að fara leið 3b. Þrátt fyrir að leið 1 hafi á heildina minni neikvæð umhverfisáhrif en leið 3b þá sé sú stytting á vegalengdum innan sveitarfélagsins, sem leið 3b skili umfram leið 1, það mikil að bæjarstjórn telji að þau jákvæðu samfélagslegu áhrif sem hljótist af leið 3b með bættu aðgengi að þjónustukjarnanum á Höfn vegi þyngra en minni neikvæð umhverfisáhrif á leið 1.

Við ákvörðun um veitingu hins kærða framkvæmdaleyfis leit bæjarstjórn til sjónarmiða tengdum umhverfi og samfélagi, svo sem að framan er lýst. Vóg hún og mat þann ávinning og þá galla sem af framkvæmdinni hlytust og komst að þeirri niðurstöðu að jákvæð samfélagsleg áhrif yrðu mest fyrir sveitarfélagið ef valin yrði leið 3b. Vógu þar þyngst sjónarmið um umferðaröryggi og styttingu vegalengda að þjónustusvæði sveitarfélagsins. Hefur sveitarstjórn um þetta mat við leyfisveitingu sína, eins og nánar er rakið í upphafi niðurstöðukafla þessa, og sjónarmið þessi eru málefnaleg, sbr. og dóm Hæstaréttar í máli nr. 22/2009. Þá komu þau til skoðunar á réttum tíma, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 671/2008.

Kemur þá til skoðunar hvort að breyttar forsendur hafi verið til staðar frá því að mat á umhverfisáhrifum lá fyrir, og þá eftir atvikum viðbrögð leyfisveitanda við þeim.

Umferðaröryggi er einn þeirra þátta sem vega verður og meta við leyfisveitingu og þrátt fyrir að ekki sé um þátt að ræða sem taka ber til skoðunar við mat á umhverfisáhrifum geta gögn sem aflað er við þá málsmeðferð rennt stoðum undir ákvörðun leyfisveitanda. Er ályktun bæjarstjórnar varðandi umferðaröryggi m.a. studd þeim gögnum. Í kafla 27 í matsskýrslu er bent á að allar framlagðar leiðir séu álíka hvað varði vegtækni og umferðaröryggi. Í sama kafla er og lagt mat á mismunandi leiðir og tekið fram að jákvæð áhrif framkvæmdarinnar á umferðaröryggi séu veruleg, að undanskilinni leið 1, þar sem jákvæð áhrif séu talsverð. Í greinargerð vegna veitingar framkvæmdaleyfis er tekið fram að slysatíðni á Hringvegi um Hornafjörð sé enn fremur há, miðað við landsmeðaltal, og að umferð hafi aukist hraðar en ráð hafi verið gert fyrir. Því til stuðnings er sýnt yfirlit yfir sumardagsumferð árin 2005 og 2015 á einstökum köflum vegarins. Er og tekið fram í greinargerðinni að fjöldi vegtenginga á hverjum vegkafla sé mikilvægur þáttur í umferðaröryggi og sé fjöldi þeirra talsvert meiri á leið 1 en leið 3b. Hafi Vegagerðin leitað leiða til að fækka vegtengingum á leið 1 en ekki getað lagt fram hagkvæma eða raunhæfa tillögu.

Við leyfisveitingu lá þannig fyrir að að fleiri tengingar eru á leið 1, en það hefur áhrif á umferðaröryggi. Bent var á nýjar tölur um aukningu umferðar og tekið fram að slysatíðni væri enn yfir landsmeðaltali. Þá liggur fyrir að þótt að Nesjaskóli hafi lagst af þá er á því svæði enn þéttbýli.

Að áliti Skipulagsstofnunar var fullnægjandi grein gerð fyrir vatnafari á svæðinu og hönnun mannvirkja miðað við það. Er m.a. tekið fram að vegur eftir leiðum 2, 3 og 3b, ásamt samsettum leiðum 1v/2a og 1v/3a, komi til með að hafa nokkur áhrif í voginum á milli Hríseyjar og Árnanes nema í aftakaflóðum, 100 ára flóð, en þau geti orðið talsverð. Er álitið í samræmi við það sem fram kemur í matsskýrslu að ekki verði „hjá því komist að mannvirkin valdi talsverðri hækkun á vatnsborði í aftakaflóðum (flóð með 100-ára endurkomutíma)“. Var það heildarniðurstaða Skipulagsstofnunar, að teknu tilliti til mótvægisaðgerða, að neikvæð áhrif allra leiða á vatnafar kæmu til með að verða nokkur. Meðal gagna málsins er minnisblað Vegagerðarinnar frá október 2016 þar sem fram kemur að vegna fyrirhugaðrar útgáfu framkvæmdaleyfis fyrir nýjan Hringveg um Hornafjörð hafi sveitarfélagið óskað eftir að Vegagerðin kynnti framkvæmdaáætlun og breytingar frá umhverfismati fyrir Umhverfisstofnun. Í minnisblaðinu er leiðrétt það sem fram kom í matsskýrslu um að ekki hefði flætt upp á suðurenda flugvallar né vatnað upp á tilgreinda vegi, þar sem þeir séu lægstir, og er tekið fram að þetta hafi gerst í sjávarflóði veturinn á undan. Er jafnframt tekið fram um grjótvarnargarða að flái 1:3 verði ekki notaður við þessar aðstæður. Í stað þess að reikna með 1,93 m hönnunarflóði við utanverða vegfyllingu sé miðað við 2,00 m. Grjótvörn á innanverðri fyllingu verði með fláa 1:4. Leitaði sveitarfélagið þannig eftir frekari upplýsingum og var upplýst um það af hálfu framkvæmdaraðila að hönnun verks hefði í nokkru verið breytt til að bregðast við þekktum aðstæðum. Að því loknu var sveitarstjórn rétt að byggja á áliti Skipulagsstofnunar um vatnafar og verður í því samhengi ekki séð að þótt aftakaflóð hafi orðið á svæðinu haustið 2017 hafi forsendur breyst að þessu leyti frá mati þar til hin kærða leyfisveiting fór fram. Var enda fjallað í matsskýrslu og áliti Skipulagsstofnunar um umhverfisáhrifin við þær aðstæður og að þau gætu þá orðið talsverð.

Í matsskýrslu er fjallað um samræmi framkvæmdar við aðalskipulag í kafla 9.2.1 og kemur þar fram að fyrirhugaðar veglínur fari aðallega um landbúnaðarland, en það sé að mestu tún og beitarland. Að öðru leyti er fjallað um landbúnaðarland í kaflanum um landslag í mati á umhverfisáhrifum. Er þannig tiltekið í kafla 18.3.3 að slegin tún, beitilönd, skurðir, kartöflugarðar og skógrækt falli undir flokkinn landbúnaðarland. Landið hafi greinilega verið meðhöndlað og því umbylt af mönnum í þeim tilgangi að nýta til landbúnaðar og skeri þessi svæði sig vel úr landinu. Landbúnaðarlandslag njóti ekki sérstakrar verndar sem slíkt. Svæðið ofan við núverandi Hringveg í Nesjum sé sérstaklega áberandi landbúnaðarland, en svo sé einnig á hvora hönd þegar ekið sé í gegnum Mýrarnar á vesturhluta framkvæmdasvæðisins. Í matsskýrslu er einnig greint frá athugasemdum þess efnis að ekki hafi verið fjallað um landbúnað með fullnægjandi hætti og er greint frá þeim svörum framkvæmdaraðila að matsáætlun hafi ekki gert ráð fyrir frekari umfjöllun þar um.

Umhverfi er þannig skilgreint í 3. gr. laga nr. 106/2000 að það sé samheiti fyrir m.a. atvinnu og fellur landbúnaður þar undir. Hefur áður verið rakið að samkvæmt dómaframkvæmd skuli í mati á umhverfisáhrifum meta afleiðingar framkvæmdar fyrir umhverfið en ekki kosti hennar sjálfrar og galla. Það komi eftir atvikum til skoðunar við leyfisveitingu. Í því sambandi er rétt að benda á að þrátt fyrir að mikilvæg stofnræktun á kartöflum sé stunduð á svæðinu þá er það ræktun sem fyrst og fremst er þáttur í atvinnu manna. Leiðir af því að vart er hægt að bera fyrir sig að verði af framkvæmdinni feli það að þessu leyti í sér spjöll á náttúru og umhverfi í skilningi laga nr. 106/2000, sbr. og dóm Hæstaréttar í máli nr. 671/2008. Verður því ekki fallist á að ónóg umfjöllun sé um landbúnað í mati á umhverfisáhrifum þótt hún einskorðist við landslagsumfjöllun. Skal og á það bent að áhrif á fuglalíf komu til mats, en missir á dúntekju getur vissulega orðið samhliða slíkum áhrifum. Þá er ljóst af undirbúningi málsins af hálfu bæjarstjórnar, m.a. með samþykkt skipulagsáætlana, og af rökstuðningi hennar að hún hefur m.a. haft til skoðunar áhyggjur landeigenda af áhrifum á starfsemi sína, hvort sem er á ferðaþjónustu eða landbúnað. Enn fremur verður að líta svo á að við mat á ávinningi og neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar komi fyrst og fremst til skoðunar almannahagsmunir fremur en hagsmunir einstaklinga, enda eru þeir verndaðir með öðrum reglum, s.s. um eignarnám og bætur vegna þess.

Með vísan til þess sem rakið hefur verið tók sveitarstjórn upplýsta ákvörðun um umrædda leyfisveitingu og rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar í skilningi ákvæða skipulagslaga og laga nr. 106/2000.

———-

Í 3. mgr. 13. gr. skipulagslaga er kveðið á um að umsókn um framkvæmdaleyfi skuli fylgja nauðsynleg gögn sem nánar séu tiltekin í reglugerð og er mælt fyrir um þau í 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Fram kemur í bókun umhverfisnefndar við afgreiðslu hennar 29. nóvember 2016 að framlögð gögn séu fullnægjandi og í samræmi við fyrrnefnd laga- og reglugerðarákvæði. Í bókun skipulagsnefndar við afgreiðslu málsins 30. s.m. er tekið fram að nefndin hafi fjallað um öll fylgigögn með umsókn framkvæmdaraðila og af þeirri yfirferð verði ekki annað ráðið en að umsókn um framkvæmdaleyfi fullnægi áðurnefndum ákvæðum. Samþykkti bæjarstjórn nefndar bókanir á fundi sínum 1. desember s.á. Af þessu og öðrum gögnum málsins verður ráðið að umsókn Vegagerðarinnar ásamt fylgigögnum hafi fullnægt framangreindum ákvæðum. Þá er rétt að benda á að þrátt fyrir að ekki liggi fyrir samningar við alla landeigendur þá stendur það leyfisveitingu ekki í vegi, enda veitir framkvæmdaleyfi ekki heimild til framkvæmda sem brjóta í bága við rétt annarra, sbr. 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012.

Sveitarstjórn skal við útgáfu framkvæmdaleyfis einnig fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd er í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga, auk þess að ganga úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða laga um náttúruvernd og annarra laga og reglugerða sem við eiga.

Eftirfarandi var fært til bókar við afgreiðslu bæjarstjórnar á umsókn um framkvæmdaleyfið: „Með hliðsjón af gildandi aðalskipulagi og breytinga sem gerðar voru árið 2009 á Aðalskipulagi Hornafjarðar 1998-2018, er fjölluðu um nýtt vegstæði Hringvegar (1) um Hornafjörð er hefði það að meginmarkmiði að stuðla að auknu umferðaröryggi og styttingu leiða innan sveitarfélagsins, uppfyllir umsótt framkvæmd skipulagsáætlun sveitarfélagsins.“ Í greinargerð framkvæmdaleyfis er að finna yfirlit um helstu forsendur og viðfangsefni sem Sveitarfélagið Hornafjörður leit til við ákvörðun um veitingu umrædds framkvæmdaleyfis, svo sem segir í kafla 1 í greinargerðinni. Þar kemur og fram að vegur og námur í umsókn Vegagerðarinnar séu í fullu samræmi við legu vegar, staðsetningu náma og umfang þeirra í Aðalskipulagi Hornafjarðar 2012-2030. Hefur úrskurðarnefndin gengið úr skugga um að svo sé. Hinn 10. júlí 2009 tók gildi breyting á Aðalskipulagi Hornafjarðar 1998-2018, er m.a. fól í sér breytingu á legu Hringvegar milli Hólms á Mýrum og Skarðshóla í Nesjum samkvæmt veglínu 3b. Samfara breytingunni var unnin umhverfisskýrsla í samræmi við lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Umhverfisskýrsla var einnig unnin við gerð Aðalskipulags Hornafjarðar 2012-2030 og er lítillega vikið að umræddum framkvæmdum í henni. Í framkvæmdaleyfinu er meðal skilyrða að vinna þurfi deiliskipulag fyrir nánar tilgreindar námur.

Samgönguáætlun fyrir árin 2015-2026 sætti umhverfismati áætlana, sbr. lög nr. 105/2006 þar um. Tillögur að þingsályktunum um annars vegar 12 ára samgönguáætlun fyrir árin 2015-2026 og hins vegar um fjögurra ára samgönguáætlun 2015-2018 voru lagðar fram á Alþingi haustið 2016. Var sú síðari samþykkt 12. október s.á., en sú fyrri hlaut ekki afgreiðslu þingsins. Hringvegur um Hornafjarðarfljót er tilgreindur sem framkvæmd í þeim báðum, sem og í umhverfisskýrslu vegna áætlunarinnar 2015-2026. Er og gerð grein fyrir framkvæmdinni í samgönguáætlun 2011-2022 sem einnig sætti umhverfismati áætlana. Var þingsályktun um þá áætlun samþykkt af Alþingi 19. júní 2012.

Fram kemur í matsskýrslu í kafla um samantekt umhverfisáhrifa að helstu einkenni gróðurfars á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði sé vel gróið land og umfangsmikið votlendi, sem samanstandi að mestu af deiglendi, mýrum og sjávarfitjum. Raski allar leiðirnar votlendi, þó mismikið sé. Leiðir 2, 3 og 3b valdi mestu beinu raski á votlendi og samsetta leiðin 3v/1a fylgi þar fast á eftir. Beint rask á votlendi nái þó ekki til nema 2-3% af heildarflatarmáli votlendis á rannsóknarsvæðinu. Þá nái áhrifasvæði vegarins, miðað við leiðbeiningar Umhverfisstofnunar, til 4-5% af heildarflatarmáli votlendis á rannsóknarsvæðinu. Valdi leiðir 2, 3 og leið 1v/3a mestu raski á sjávarfitjum, sem teljist fágætar á landsvísu, og njóti sérstakrar verndar skv. 37. gr. náttúruverndarlaga nr. 44/1999, nú 61. gr. gildandi náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Leið 3b raski sjávarfitjum mun minna en upphaflega útfærslan, leið 3. Að þessu virtu bar sveitarstjórn, sem leyfisveitanda, að fylgja ákvæðum 61. gr. náttúruverndarlaga við málsmeðferð sína.

Í nefndri 61. gr. náttúruverndarlaga er fjallað um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja o.fl. Falla þar undir m.a. votlendi, svo sem hallamýrar, flóar, sjávarfitjar og leirur, sbr. a-lið 1. mgr. 61. gr., og njóta þau þá sérstakrar verndar í samræmi við markmið 2. gr. laganna, sbr. og c-lið 3. gr. Fram kemur í 3. mgr. 61. gr. að forðast beri að raska vistkerfum og jarðminjum, sem taldar séu upp í 1. og 2. mgr., nema brýna nauðsyn beri til. Skylt sé að afla framkvæmdaleyfis, eða eftir atvikum byggingarleyfis, vegna framkvæmda sem hafi í för með sér slíka röskun. Áður en leyfi er veitt skal leyfisveitandi leita umsagnar Umhverfisstofnunar og viðkomandi náttúruverndarnefndar nema fyrir liggi staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag, þar sem umsagnir skv. 1. og 2. mgr. 68. gr. laganna liggi fyrir. Samkvæmt 4. mgr. 61. gr. skal við mat á leyfisumsókn líta til verndarmarkmiða 2. og 3. gr. laganna og jafnframt huga að mikilvægi minjanna og sérstöðu í íslensku og alþjóðlegu samhengi. Loks skal leyfisveitandi skv. 5. mgr. 61. gr. rökstyðja sérstaklega þá ákvörðun að heimila framkvæmd fari hún í bága við umsagnir umsagnaraðila.

Í bókun umhverfisnefndar segir m.a. að nefndin hafi gætt að því að fylgt væri ákvæðum laga nr. 60/2013. Ekki væri óvissa um áhrif framkvæmdar. Komi fyrirhuguð framkvæmd, að mati sveitarfélagsins, ekki til með að rýra verndargildi jarðmyndana. Þá er að því vikið að sjávarfitjar og leirur falli ekki undir jarðminjar heldur séu hluti af mikilvægum vistkerfum, eins og votlendi. Telji nefndin því ekki vera mun á áhrifum valkosta á jarðmyndanir, andstætt því sem fram komi í áliti Skipulagsstofnunar. Áhrif valkosta séu sambærileg og séu fyrst og fremst vegna efnistöku úr grónum áreyrum og skriðum. Komi framkvæmdir ekki til með að raska jarðmyndunum eða jarðminjum, sem njóti verndar skv. 2. mgr. 61. gr. laganna. Umhverfisnefnd víkur að því hvernig draga megi úr áhrifum á votlendi og tekur fram að hún hafi litið til nýlegra rannsókna Náttúrufræðistofnunar Íslands. Jafnframt leggur nefndin til nokkur atriði varðandi framkvæmdina, sem og skilyrði, sem getið er um í áliti Skipulagsstofnunar, um formlegan samráðshóp fagaðila. Staðfesti bæjarstjórn fundargerð umhverfisnefndar, líkt og áður hefur fram komið.

Við afgreiðslu bæjarstjórnar lá fyrir minnisblað Vegagerðarinnar frá október 2016 í tilefni af öflun umsagnar Umhverfisstofnunar. Þar er m.a. farið yfir efnisþörf leiða og námur. Kemur þar fram að við verkhönnun hafi dregið töluvert úr áætluðu vinnslumagni úr öllum námum frá því sem reiknað hafi verið með í matsskýrslu. Sést m.a. að vinnslumagn úr námunni Friðsæld er áætlað 250.000 m³ í matsskýrslu, en við verkhönnun er magnið áætlað 47.500 m³. Þá er tiltekið að samráð verði haft við Umhverfisstofnun við útlitshönnun náma og á það við um Friðsæld, Skógey og námu ofan við Einholtsvötn. Einnig sé tiltekið að haft hafi verið samráð við Hafrannsóknastofnun varðandi námu í áreyrum Djúpár. Stofnunin óski eftir að efnistaka verði ekki í ógrónum áreyrum heldur til hliðar við farveginn, en hún meti svæðið m.t.t. lífskilyrða fiskiseiða en síður m.t.t. gróðurs. Þá lá fyrir bæjarstjórn umsögn Umhverfisstofnunar frá 2. nóvember 2016 skv. 61. gr. náttúruverndarlaga, auk þess sem umsagna stofnunarinnar hafði verið leitað við mat á umhverfisáhrifum, sem og við aðalskipulagsgerð.

Í greinargerð eru tilgreindir fleiri þættir sem bæjarstjórn leit til við meðferð málsins, m.a. að skoðaðar hafi verið niðurstöður rannsókna Votlendisseturs Landbúnaðarháskólans á Hvanneyri. Jafnframt kemur fram að litið hafi verið til Ramsarsamningsins, Bernarsamningsins og verndarmarkmiða 3. gr. laga nr. 60/2013, einkum d-liðar. Þá er til þess vísað að leið 2, 3 og 3b muni þvera sjávarfitjar og leirur og brjóta upp ósnortna heild og þannig hafa veruleg neikvæð áhrif.

Svo sem fram hefur komið raska allar þær leiðir er sættu mati á umhverfisáhrifum votlendi. Í lögskýringargögnum með gildandi náttúruverndarlögum er lögð áhersla á að einungis mjög ríkir hagsmunir geti réttlætt röskun náttúrufyrirbæra, sem vernduð eru skv. 61. gr. laganna, og þá fyrst og fremst brýnir almannahagsmunir. Áður hefur verið rakið í niðurstöðukafla þessum að bæjarstjórn hafi tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum umþrættrar framkvæmdar og metið það svo að samfélagslegur ávinningur af vali á leið 3b vægi þyngra en neikvæð umhverfisáhrif hennar umfram leið 1. Að mati úrskurðarnefndarinnar telst aukið umferðaröryggi til almannahagsmuna og verður að telja þá brýna ef sýnt þykir að ein veglína leiði til meira umferðaröryggis umfram aðra, en rökstuðningur bæjarstjórnar var á þann veg og studdur gögnum, svo sem áður hefur verið rakið.

Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið má fallast á að rökstutt hafi verið að brýn nauðsyn hafi legið að baki leiðarvali bæjarstjórnar og að með því hafi verið uppfyllt skilyrði 61. gr. náttúruverndarlaga, að teknu tilliti til verndarmarkmiða laganna.

Að framangreindu virtu verður að telja að áskilnaði 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga hafi verið fullnægt.

———-

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið, og þar sem ekki er um neina þá form- eða efnisannmarka að ræða á hinni kærðu ákvörðun er ógildingu varðar, verður kröfu kærenda þar um hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Hornafjarðar frá 1. desember 2016 um að veita framkvæmdaleyfi vegna Hringvegar um Hornafjörð milli Hólms og Dynjanda.