113/2016 Breiðargata og Vesturgata

Árið 2017, fimmtudaginn 23. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 113/2016, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands um að veita starfsleyfi til fiskþurrkunar að Breiðargötu 8b og Vesturgötu 2, Akranesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. ágúst 2016, er barst nefndinni 26. s.m., kæra eigendur tilgreindra fasteigna, Bakkatúni 4, Skólabraut 20, Laugarbraut 18, Vesturgötu 17, Leynisbraut 26, og Laugarbraut 16, öll á Akranesi, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands frá 9. ágúst 2016 að veita HB Granda hf. starfsleyfi fyrir fiskþurrkun að Breiðargötu 8b og Vesturgötu 2, Akranesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Akraneskaupstað 3. október 2016.

Málavextir:
Með bréfi til heilbrigðisnefndar Vesturlands, dags. 7. mars 2016, sótti HB Grandi um endurnýjun á starfsleyfi fyrir fiskþurrkun fyrirtækisins. Kom fram í bréfinu að sótt væri um endurnýjun á starfsleyfinu á meðan á fyrirhuguðum framkvæmdum við nýtt húsnæði fiskþurrkunarinnar stæði en áætlað væri að ljúka fyrsta áfanga byggingarinnar á 18 mánuðum.

Á fundi sínum sama dag samþykkti heilbrigðisnefnd Vesturlands að auglýsa óbreytt starfsleyfi sem myndi gilda til 1. maí 2017 með þeim skilyrðum að flutningi á hráefni og unnum vörum yrði hagað þannig að lykt yrði sem minnst og húsnæði starfseminnar yrði lokað eins og kostur væri. Í fundargerð kemur fram að undanþága frá starfsleyfi, sem gefin hafi verið út af umhverfis- og auðlindaráðuneytinu til HB Granda, rynni út 1. maí 2016. Með auglýsingu er birtist í Skessuhorni 16. mars s.á. var lýst eftir athugasemdum við tillögu að starfsleyfi fyrir fiskþurrkun HB Granda að Breiðargötu 8b og Vesturgötu 2 á Akranesi. Kom fram að starfsleyfistillagan myndi liggja frammi á skrifstofu Akraneskaupstaðar frá 16. mars til 14. apríl 2016 og að einnig væri hægt að afla upplýsinga um tillöguna hjá Heilbrigðiseftirliti Vesturlands.

Athugasemdir bárust á auglýsingartíma og sneru þær fyrst og fremst að hinni miklu lyktarmengun sem frá starfseminni stafaði. Var því mótmælt að starfsleyfið yrði veitt án aukinna krafna um varnir gegn þeirri mengun.

Á fundi heilbrigðisnefndar 8. ágúst 2016 var lagt fram lögfræðilegt álit vegna svarbréfa til þeirra sem gert hefðu athugasemdir við auglýst starfsleyfi og var samþykkt að gefa út tímabundið starfsleyfi til 1. maí 2017 auk þess að fela framkvæmdastjóra heilbrigðiseftirlitsins að svara athugasemdum í samræmi við tillögur lögmannsins. Voru þau svör framkvæmdastjórans send með bréfum heilbrigðiseftirlitsins, dags. 9. ágúst 2016.

Málsrök kærenda: Kærendur kveða fiskþurrkun leyfishafa um langt árabil hafa valdið mörgum íbúum á Akranesi miklum óþægindum vegna lyktarmengunar.

Fyrirtækið hafi ekki uppfyllt öll skilyrði sem því hafi verið sett í starfsleyfi sem runnið hafi út 1. maí 2016. Þar megi t.d. nefna lið 2.4, þar sem kveðið sé á um að haga skuli loftræstingu þannig að ekki valdi nágrönnum óþægindum vegna lyktar, hávaða eða annarrar mengunar. Þá komi fram í lið 3.6, að fyrirtækið skuli takmarka lykt og hávaða frá starfseminni eins og kostur sé. Einnig dragi kærendur í efa að skilyrði liðar 3.1 hafi verið uppfyllt, en þar segi að allt hráefni til vinnslu skuli vera ferskt, þ.e. TVN-gildi undir 50. Því til stuðnings vísi kærendur til eftirfarandi tilvitnunar sem tekin sé af minnisblaði sem framkvæmdarstjóri Heilbrigðiseftirlits Vesturlands hafi skrifað 24. september 2014 vegna starfsemi hinnar umræddu fiskþurrkunar: „Hráefni kemur að mestu frá HB Granda á Akranesi eða Reykjavík og er að jafnaði ekki eldra en fjögurra daga gamalt.“ Þetta sé ekki hægt að skilja öðruvísi en svo að hráefnið í fiskþurrkunina sé stundum eldra en fjögurra daga, sem ekki teljist ferskt. Þetta geti alveg eins átt við í dag.

Húsnæði þurrkunarinnar við Vesturgötu 2 sé ónýtt og hafi verið um árabil. Þetta hafi forstjóri HB Granda viðurkennt tvisvar sinnum á opinberum vettvangi. Það ætti að vera nægileg ástæða til að framlengja ekki starfsleyfi þurrkunarinnar.

Í umhverfisskýrslu fyrir deiliskipulag Breiðarsvæðis á Akranesi, sem unnin hafi verið af HB Granda og dagsett sé 19. janúar 2016, sé tafla á bls. 9 þar sem taldir séu upp 14 rekstrarþættir fiskþurrkunar fyrirtækisins, núverandi ástand þeirra þátta og áform um úrbætur. Þar komi m.a. fram varðandi innra eftirlit og áhættumat að ekki sé tekið á lykt í umhverfi, liðurinn eftirþurrkun sé ekki í lagi og auk þess séu taldir upp níu liðir sem megi bæta. Boðað sé að úrbætur verði með nýju húsnæði undir eftirþurrkun. Óvíst sé hvenær það hús muni rísa.

Í hinu kærða starfsleyfi sé ekki minnst einu orði á framangreind atriði og ekki sett nein skilyrði um tafarlausar úrbætur, sem ætti þó að vera eðlileg krafa þegar nýtt starfsleyfi sé gefið út. Í greinargerð með starfsleyfinu sé lögð þung áhersla á að fyrirtækið nýti alla möguleika til að halda lykt frá starfseminni í lágmarki í núverandi húsakosti. Því sé greinilegt að heilbrigðisnefnd hafi einhverjar áhyggjur af lyktarmengun frá fiskþurrkuninni.

Að lokum hafi kærendur áhyggjur af hugsanlegri mengun frá ósoni sem notað sé við fiskþurrkunina. Samkvæmt lýsingu á vef Umhverfisstofnunar valdi óson plöntuskaða og áhrif þess á öndunarfæri fólks séu talin óheilnæm. Heilbrigðiseftirlitið hafi í svarbréfi sínu við athugasemdum við starfsleyfistillöguna sagt að óson sé viðurkennd mengunarvörn sem teljist hvorki hættuleg né skaðleg. Kærendur bendi á að ekkert eftirlit sé haft með því hversu mikið óson sé notað við framleiðsluna.

Málsrök heilbrigðisnefndar Vesturlands: Heilbrigðisnefndin kveðst hafa gefið út tímabundið starfsleyfi til fiskþurrkunar HB Granda við Breiðargötu og Vesturgötu, Akranesi, þegar ljóst hafi verið að ekki lægi fyrir staðfest deiliskipulag fyrir þá lóð þar sem fiskþurrkun HB Granda hyggist byggja nýtt fiskvinnsluhús undir starfsemina á einum stað. Með umsókn um endurnýjað starfsleyfi, dags. 7. mars 2016, komi fram vilji fyrirtækisins til að koma allri starfsemi sinni fyrir í einu húsnæði í stað tveggja og bæta verulega mengunarvarnabúnað. Fyrir hafi legið umhverfisskýrsla fyrirtækisins um uppbyggingu á svæðinu.

Tveir kostir hafi verið í stöðunni fyrir heilbrigðisnefndina. Að hafna algerlega útgáfu starfsleyfis eða að gefa út tímabundið leyfi. Umhverfis- og auðlindaráðuneytið hafi áður gefið út undanþágu frá starfsleyfi sem hafi gilt frá 1. febrúar til 1. maí 2016 og hafi byggt á skilyrðum sem sett hafi verið í starfsleyfi heilbrigðisnefndar Vesturlands, útgefnu árið 2008, með gildistíma til 1. febrúar 2016. Strax hafi verið ljóst að nefnd undanþága myndi duga skammt þar sem auglýsing deiliskipulags fyrir svæðið þar sem starfsemin fari fram hefði dregist mikið og HB Granda því ekki heimilt að hefja þar uppbyggingu. Þess beri að geta að engin fiskþurrkun hafi farið fram hjá fyrirtækinu síðan 19. apríl 2016 vegna slæmrar stöðu á fisksölumörkuðum í Afríku fyrir þurrkaðan fisk.

Heilbrigðisnefndin beri ekki á móti því að lykt finnist frá heitloftsþurrkun. Það sem mestu máli skipti sé að hráefnið sé gott og að viðunandi mengunarvarnir séu notaðar. Samkvæmt eftirlitsskýrslum sem Heilbrigðiseftirlit Vesturlands hafi gefið út allt frá árinu 2008 hafi fyrirtækið ekki brotið ákvæði starfsleyfisins.

Best þekkti búnaðurinn í dag til að minnka lykt af heitloftsþurrkun fiskafurða sé óson. Það eigi ekki við rök að styðjast að óson geti valdið heilsuskaða eins og það sé notað við starfsemi fiskþurrkunarinnar. Óson sé þekkt efni og viðurkennt til sótthreinsunar í matvælaiðnaði og ekkert sem bendi til þess að það sé skaðlegt utanhúss eftir að það hafi verið notað við stýringu inn í fiskþurrkunarklefana.

Fiskþurrkunin hafi farið fram í tveimur húsum, þ.e. forþurrkun við Breiðargötu og eftirþurrkun við Vesturgötu á Akranesi. Það sé visst óhagræði að flytja þannig afurðir á milli húsa auk þess sem hætta sé á meiri lykt, bæði vegna flutningsins og tíðari opnunar hurða í þurrkhúsunum. Í umhverfisskýrslu VSÓ frá því í apríl 2015 séu dregin fram atriði í rekstrinum sem hægt væri að bæta. Flest þeirra snúi að bættum húsakosti. Í dag sé ljóst að eftirþurrkunarhúsið við Vesturgötu sé ófullnægjandi og því hafi fyrirtækið um nokkurn tíma sótt um stækkun á lóð við Breiðargötu, þar sem forþurrkunin fari fram, þannig að hægt væri að hýsa alla starfsemina í einu lokuðu húsi og bæta starfshætti og mengunarvarnir. Mjög hafi dregist að auglýsa nýtt deiliskipulag vegna lóðarinnar og á meðan sé ekki hægt að byggja upp reksturinn og hefja framkvæmdir við nýjar og hentugri byggingar.

Heilbrigðisnefndin hafi, með útgáfu tímabundins starfsleyfis til 1. maí 2017, komið til móts við vilja íbúa bæjarins og óskir fyrirtækisins. Ákveðinn þrýstingur sé settur á fyrirtækið um að hefja framkvæmdir við nýtt og betra húsnæði og forsvarsmönnum þess gert ljóst að starfsleyfi verði ekki endurnýjað í óbreyttri mynd eftir 1. maí 2017. Í bréfi með starfsleyfinu sé farið fram á að fyrirtækið tryggi að flutningur milli húsa fari fram þannig að hann valdi sem minnstri lykt og dyr fiskþurrkunarhúsanna verði ekki opnar meira en þörf sé á.

——-

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma að athugasemdum vegna máls þessa en hann hefur ekki nýtt sér þann rétt.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á, nema í tilteknum undantekningartilvikum sem þar eru greind. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum, þar sem áskilið er að kærandi eigi beina einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Fram kemur í kæru að kærendur byggja aðild sína á reglum nábýlisréttar, þar sem m.a. mikil lyktarmengun fylgi starfsemi leyfishafa sem skapi óþægindi. Má gera ráð fyrir að þeirrar mengunar verði fyrst og fremst vart á því svæði sem næst er starfseminni en einnig getur lyktarmengun borist langa vegu við tiltekin veðurfarsskilyrði. Samkvæmt gögnum málsins hafa athuganir leitt í ljós að greinileg eða sterk lykt hefur fundist allt að 1.000 metrum frá eftirþurrkuninni, sem er staðsett að Vesturgötu 2. Er því ekki útilokað að kærendur þeir sem búa innan þeirra fjarlægðarmarka verði varir við lykt frá starfseminni þannig að það geti snert lögvarða hagsmuni þeirra. Heimili kærenda eru öll staðsett innan nefndra marka að frátöldu húsi eins kæranda að Leynisbraut 26, sem er í um 2,7 kílómetra fjarlægð. Að teknu tilliti til þeirrar fjarlægðar verður ekki séð að sá kærandi eigi þá lögvörðu hagsmuni af úrlausn málsins umfram aðra bæjarbúa að skapi honum kæruaðild og er kæru hans vísað frá úrskurðarnefndinni.

Samkvæmt 5. gr. a í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi, sbr. 6. gr. sömu laga. Samkvæmt 5. gr. laganna setur ráðherra reglugerð til að stuðla að framkvæmd mengunarvarnaeftirlits og skulu þar m.a. vera almenn ákvæði um starfsleyfi fyrir allan atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun, sbr. 1. tl. nefndrar lagagreinar. Reglugerð um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun er nr. 785/1999. Markmið hennar er m.a. að koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum slíks atvinnurekstrar, koma á samþættum mengunarvörnum og að samræma kröfur og skilyrði í starfsleyfum. Í gr. 1.1. Í fylgiskjali 2 með reglugerðinni er talinn upp sá atvinnurekstur sem heilbrigðisnefnd veitir starfsleyfi, þ. á m. heitloftsþurrkun fiskafurða, sbr. gr. 5.7. Heilbrigðisnefnd er þannig ætlað það hlutverk að veita starfsleyfi, að teknu tilliti til þeirra markmiða reglugerðarinnar sem snúa að mengunarvörnum. Ber nefndinni að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem í reglugerðinni eru tilgreindar, sem og í lögum nr. 7/1998 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

Óumdeilt er að af hinni leyfisskyldu starfsemi hefur stafað lyktarmengun. Kvarta kærendur m.a. yfir því að ekki sé nægilega tryggt í skilyrðum hins nýja starfsleyfis að henni sé haldið innan ásættanlegra marka. Skilyrði starfsleyfisins eru samhljóða skilyrðum fyrra starfsleyfis, sem upphaflega var gefið út 2008. Í greinargerð með leyfinu kemur fram að heilbrigðisnefndin leggi þunga áherslu á að leyfishafi nýti alla möguleika til að halda lykt frá starfseminni í lágmarki í núverandi húsakosti. Þetta eigi einnig við um flutning hráefnis milli forþurrkunar og eftirþurrkunar. Halda skuli flutningstækjum hreinum og lokuðum.Þá skuli leyfishafi halda dyrum á vinnslurými lokuðum eins og kostur sé. Með þessum skilyrðum þykir heilbrigðisnefnd hafa mælt fyrir um varnir gegn þeirri mengun sem sannanlega hefur stafað af starfseminni og er leyfið aðeins veitt til skamms tíma.

Kærendur gera einnig athugasemdir við að óson sé notað við fiskþurrkunina, en um eiturefni sé að ræða. Samkvæmt því sem fyrir liggur í málinu er notkun ósons við vinnslu algeng aðferð til að draga úr lykt af útblæstri frá fiskþurrkun hér á landi, en ekki sé völ á betri tækni í því skyni í dag. Verður við það að miða að notkun efnisins fari ekki í bága við hlutaðeigandi lög og reglugerðir og að styrkur þess í andrúmsloftinu fari ekki yfir tilskilin mörk, sbr. t.a.m. reglugerð nr. 787/1999 um loftgæði og þágildandi reglugerð nr. 745/2003 um styrk ósons við yfirborð jarðar, sem heilbrigðisnefnd ber að sjá um að sé framfylgt.

Málsmeðferð við gerð starfsleyfisins er lýst í málavaxtalýsingu og var hún í samræmi við ákvæði laga nr. 7/1998 og reglugerðar nr. 785/1999 sem getur haft í för með sér mengun. Þá lágu fyrir heilbrigðisnefndinni m.a. gögn um lyktarmengun af umræddri starfsemi auk þess sem meðalhófs var gætt við ákvörðunartökuna, sbr. 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verða ekki taldir þeir annmarkar á málsmeðferð eða efni hins kærða starfsleyfis sem raskað geti gildi þess. Verður kröfu kærenda um ógildingu þess því hafnað.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá kröfu kæranda að Leynisbraut 26, Akranesi.

Hafnað er kröfu annarra kærenda um ógildingu ákvörðunar heilbrigðisnefndar Vesturlands frá 9. ágúst 2016 um að veita starfsleyfi til fiskþurrkunar að Breiðargötu 8b og Vesturgötu 2, Akranesi.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ómar Stefánsson                                                    Aðalheiður Jóhannsdóttir