Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
maí 24
Love0

15/2024 Primex

Með

Árið 2024, föstudaginn 24. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor. Geir Oddsson auðlindafræðingur tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 15/2024, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 9. janúar 2024 um álagningu gjalds að fjárhæð kr. 1.824.000 vegna vinnu við gerð tillögu að breyttu starfsleyfi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. febrúar 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir Primex ehf. ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 9. janúar 2024 um álagningu gjalds að fjárhæð kr. 1.824.000 vegna vinnu við gerð tillögu að breyttu starfsleyfi kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 18. mars 2024.

Málavextir: Kærandi rekur kítín- og kítósanframleiðslu á Siglufirði og hefur til þess starfsleyfi frá Umhverfisstofnun sem gefið er út á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Var leyfið gefið út 3. júní 2015 og er gildistími þess til 3. júní 2031. Í apríl 2022 óskaði kærandi eftir upplýsingum varðandi starfsleyfi fyrir framleiðslu á saltsýru (HCl), vítissóda (NaOH) og klór (NaClO). Í svari Umhverfisstofnunar, dags. 4. s.m., kom fram að breyta þyrfti starfsleyfi félagsins, en til að byrja með þyrfti að athuga hjá Skipulagsstofnun hvort breytingin væri matsskyld. Með bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 12. júlí 2022, var kærandi upplýstur um að breytingin kalli ekki á málsmeðferð á grundvelli laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Með erindi til Umhverfisstofnunar, dags. 18. október s.á., sótti kærandi um fyrirhugaða breytingu á starfsemi. Hinn 3. nóvember s.á. sendi stofnunin tilkynningu til kæranda um staðfestingu á móttöku umsóknar. Fram kom í tilkynningunni að fyrir vinnu stofnunarinnar við breytingu á starfsleyfi, sbr. 14. gr. laga nr. 7/1998, skuli greiða „tímagjald skv. 1. gr. gjaldskrárinnar, [19.000] vegna vinnu sérfræðinga, sbr. 4. mgr. 4. gr. gjaldskrár Umhverfisstofnunar.“ Jafnframt kom fram áður en til innheimtu gjaldsins kæmi yrði kærandi upplýstur um umfang vinnunnar.

Hinn 15. mars 2023 sendi Umhverfisstofnun kæranda tölvupóst með drögum að breyttu starfsleyfi og óskaði eftir athugasemdum. Kærandi svaraði stofnuninni 27. s.m. og fór fram á að starfsleyfið myndi haldast óbreytt vegna framleiðslu á kítín og kítósan, einu breytingarnar ættu að vera „viðbætur vegna sýru og sódavinnslu“. Í svari stofnunarinnar 30. s.m. kom fram að breytingar á starfsleyfinu væru að mestu vegna „sýru- og sódaframleiðslunnar“, en einnig hafi verið gerðar aðrar breytingar og uppfærslur. Kom og fram að þegar starfsleyfi væri „tekið upp til breytinga“ væri ávallt þörf á endurskoðun leyfisins. Uppfærð drög voru svo send kæranda með tölvupósti 22. ágúst s.á. Hinn 18. nóvember s.á. tilkynnti kærandi Umhverfisstofnun að fyrirtækið félli frá fyrirhugaðri breytingu á gildandi starfsleyfi. Vegna vinnu við breytingu á starfsleyfi kæranda gaf Umhverfisstofnun út reikning 9. janúar 2024 þar sem kæranda var gert að greiða kr. 1.824.000. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að umsókn hans um breytt starfsleyfi hafi einungis falið í sér útvíkkun starfsleyfisins þannig að það tæki til nýrra þátta vegna framleiðslu á saltsýru, vítissóda og klór. Í aðdraganda umsóknarinnar hafi starfsmenn kæranda átt í ýmsum samskiptum við Umhverfisstofnun og m.a. spurt hvort ekki væri öruggt að „núverandi starfsleyfi haldi sér alltaf.“ Í svari stofnunarinnar 4. október 2022 hafi komið fram að ef breytingin yrði kærð og felld úr gildi yrði það aðeins breytingin sem væri ógild. Ekki hafi verið unnt að skilja svör stofnunarinnar öðruvísi en svo að ekki stæði til að gera breytingar á þeim hluta starfsleyfisins sem umsóknin hafi ekki lotið að. Í öllu falli hafi stofnuninni borið að veita kæranda skýr svör ef til stæði að gera slíkar breytingar, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og góða stjórnsýsluframkvæmd. Eftir að hafa yfirfarið drög að breyttu starfsleyfi Umhverfisstofnunar hafi komið í ljós að nýtt starfsleyfi myndi leggja umtalsverðar kvaðir á kæranda sem hafi varðað þá starfsemi sem hann hafi þegar haft gilt starfsleyfi fyrir. Í ljósi þess hversu íþyngjandi nýtt starfsleyfi myndi verða hafi kærandi ákveðið að falla frá umsókninni.

Yfirlit yfir tímaskráningu starfsmanna Umhverfisstofnunar vegna vinnu við gerð tillögu að breyttu starfsleyfi sé afar ónákvæmt og hafi ekki að geyma greinargóða sundurliðun á verkþáttum starfsmanna stofnunarinnar. Skipta megi skýringum í tímaskráningunni upp með eftirfarandi hætti: 83,24 klst í gerð tillögu, 11,06 klst í mat á umsókn og 1,5 klst í yfirlestur. Samtals sé um að ræða 95,8 klst í vinnu stofnunarinnar. Rétt sé að athuga að þegar kæranda hafi borist drög að breyttu starfsleyfi 15. mars 2023 þá hafi 89 klst vinna þegar fallið til.

Við gjaldtöku vegna breytinga á starfsleyfi kæranda beri að leggja til grundvallar þá gjaldskrá sem hafi verið í gildi þegar tilkynnt hafi verið um fyrirhugaðar breytingar, þ.e. 18. október 2022. Því verði einungis eldri gjaldskrá nr. 535/2015 lögð til grundvallar í máli þessu en ekki yngri gjaldskrá nr. 206/2023. Í öllu falli hafi 80,55 klst verið skráðar á gildistíma eldir reglugerðarinnar, en 15,25 klst eftir að sú yngri hafi tekið gildi. Beiting nýrrar gjaldskrár afturvirkt myndi ganga gegn meginreglunni um bann við afturvirkni laga svo og reglu 77. gr. stjórnarskrárinnar. Þá hafi Umhverfisstofnun ekki farið að 3. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015, en samkvæmt ákvæðinu hafi stofnuninni borið að gera kæranda grein fyrir því tafarlaust þegar ljóst væri að kostnaður við breytingu færi umfram kr. 158.200 og hvert umfang þeirrar vinnu yrði. Samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar hafi unninn tímafjöldi hinn 7. nóvember 2022 þegar náð því marki að kostnaður væri kominn upp fyrir framangreint viðmið.

Skráningar í verkbókhaldi Umhverfisstofnunar, sem lagðar séu til grundvallar umþrættri gjaldtöku, séu í litlu útskýrðar og feli að mestu í sér tímaskráningar starfsmanna án nánari tilgreiningar. Kærandi hafi kallað eftir nánari skýringum, en fengið þau svör að ekki væru til frekari skýringar á einstökum verkliðum. Hafi stofnunin því ekki sýnt fram á með fullnægjandi hætti að tímagjald stofnunarinnar samsvari þeim kostnaði sem hafi hlotist vegna vinnu starfsmanna hennar, enda liggi engin gögn fyrir um þá verkhluta sem tilgreindir séu í yfirlitinu. Hin kærða gjaldtaka sé af þessari ástæðu úr hófi að teknu tilliti til umfangs verkefnisins, sbr. einnig áætlaðan kostnað við breytingu á stafsleyfi skv. 3. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015.

Um breytingu á starfsleyfi gildi 14. gr. laga nr. 7/1998 en þar segi í 1. mgr. að útgefandi starfsleyfis skuli endurskoða starfsleyfi, sbr. 6. gr. eftir, eftir því sem við eigi. Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 66/2017, um breytingu á lögum nr. 7/1998, hafi í umfjöllun um 7. gr. verið vísað til þess að framangreind 14. gr. væri innleiðing á 20. gr. tilskipunar 2010/75/ESB. Í íslenskri þýðingu tilskipunarinnar segi m.a. að umsókn um leyfi vegna breytinga sem rekstraraðili áformi og ákvörðun lögbærs yfirvalds „skulu taka til þeirra hluta stöðvarinnar og þeirra atriða sem eru tilgreind í 12. gr. sem þessi umtalsverða breyting gæti haft áhrif á.“ Sú breyting á starfsemi sem kærandi hafi áformað hafi takmarkast við að bæta við nýjum þætti, en að öðru leyti hafi ekki verið um að ræða breytingar á starfseminni. Samkvæmt 14. gr. laga nr. 7/1998 og 20. gr. tilskipunar 2010/75/ESB, sbr. og einnig meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, hafi Umhverfisstofnun verið óheimilt að ganga lengra í endurskoðun starfsleyfis heldur en þörf hafi verið á til að mæta þeim kröfum sem hafi beinlínis varðað breytta starfsemi kæranda. Þannig hafi endurskoðun starfsleyfisins einungis átt að taka til uppfærslu á leyfinu „eftir því sem við á“ um þá starfsemi sem fyrirhugað var að bæta við fyrri starfsemi kæranda. Þá beri að horfa til þess að kærandi hafi verið með gilt starfsleyfi og hafi Umhverfisstofnun því verið óheimilt að nota nýja starfsemi kæranda sem „tylliástæðu“ til að setja kæranda íþyngjandi skilyrði. Sú vinna sem Umhverfisstofnun hafi lagt í vegna breytingar á starfsleyfið hafi því verið óumbeðin, óþörf og ólögmæt.

Eftir því sem komist verði næst byggist gjaldskrá Umhverfisstofnunar á rekstraráætlun stofnunarinnar. Kærandi hafi ekki undir höndum þá útreikninga sem sé grundvöllur gjaldskrár stofnunarinnar, en byggt sé því að hún eigi sér ekki stoð í lögum. Þannig segi í 2. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 að upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skuli byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Skorað sé á úrskurðarnefndina að afla viðeigandi upplýsinga og leggja mat á hvort framangreind gjaldtaka og tímagjald samræmist þeirri vinnu sem umrædd heimild taki til, m.a. að teknu tilliti til fjárveitinga til stofnunarinnar og lögbundins hlutverks. Enn fremur sé byggt á því að sé tímaskráning starfsmanna stofnunarinnar í samræmi við raunverulega vinnu við umsókn kæranda þá hafi sú vinna að stórum hluta verið tilefnislaus, enda ekki þörf á að ráðast í að taka starfsleyfi kæranda upp í heild sinni.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Stofnunin vísar til þess að breytingin sem kærandi hafi sótt um hafi verið fyrir framleiðslu ólífrænna efna sem falli undir tölul. 4.2 í viðauka I við lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Lögin kveði ekki skýrt á um málsmeðferð vegna umsókna um breytingu á starfsleyfum fyrir utan að hana þurfi að auglýsa ef um sé að ræða breytingu á starfsleyfisskilyrðum, sbr. 3. mgr. 6. gr. laganna. Breytingar hafi í fyrsta lagi verið gerðar með tilliti til BAT-niðurstaðna. Þar sem BAT-niðurstöður hafi legið fyrir þá hafi verið tekið mið af þeim við gerð skilyrða starfsleyfisins. Mesta vinnan hafi farið í að ákveða hvaða skilyrði og hvaða viðmiðunarmörk ættu að vera í starfsleyfinu, en eins og sjá megi af starfsleyfistillögunni hafi þurft að taka mið af tveimur BAT-niðurstöðum. Vinna sérfræðinga við að kynna sér BAT-niðurstöður hafi ekki verið skráð á starfsleyfismálið í verkbókhaldi og hafi sá hluti vinnunnar því ekki verið með í gjaldinu.

Í öðru lagi hafi breytingar verið gerðar á starfsleyfi kæranda vegna laga- og reglugerðarbreytinga. Umhverfisstofnun hafi heimild í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 til þess að breyta starfsleyfi áður en gildistími þess sé liðinn vegna breytinga á reglum um mengunarvarnir. Frá útgáfu leyfisins hafi orðið miklar breytingar á regluverki um mengunarvarnir, svo sem á lögum nr. 7/1998 vegna innleiðingar tilskipunar 2010/75/EB og setningu reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Uppfærsla lagaákvæða hafi ekki tekið langan tíma, mögulega 1–2 klst. Ekki sé um óhóflega vinnu að ræða þar sem rekstraraðila beri að fara eftir gildandi lögum og reglugerðum, sbr. gr. 1.1. í starfsleyfi kæranda og 40. gr. laga nr. 7/1998, sbr. 56. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit.

Að lokum hafi breytingar verið gerðar á starfsleyfinu til samræmis við samþykkta Vatnaáætlun fyrir Ísland 2022–2027 sem tekið hafi gildi 6. apríl 2022. Umhverfisstofnun hafi hinn 18. ágúst 2023 óskað eftir mati á áhrifum á ástandi og umhverfismarkmiði þeirra vatnshlota sem hafi tengst fyrirhugaðri starfsemi. Óskað hafi verið eftir þeim upplýsingum til að tryggja að við undirbúning leyfisins yrði lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála fylgt sem og þeirri stefnumörkun sem komi fram í áðurnefndri vatnaáætlun. Ein stærsta breytingin á starfsleyfi kærandi hafi verið ákvæði um vöktun á vatnshlotinu sem kærandi losi í vegna starfsemi hans.

Umhverfisstofnun mótmæli því að hægt sé að skilja svör starfsmanns stofnunarinnar frá 4. október 2022 á þann veg að ekki stæði til að gera breytingar á gildandi starfsleyfi. Vísað sé tölvupósts frá 26. s.m. þar sem stofnunin hafi upplýst kæranda að þar sem um væri að ræða nýja framleiðslulínu þá myndi það krefjast umtalsverðra breyting á starfsleyfinu og að fyrirtækið mætti búast við því að starfsleyfisvinnslan gæti tekið sex mánuði.

Á tímabilinu 26. október 2022 til 1. mars 2023 hafi gjaldskrá Umhverfisstofnunar nr. 535/2015 verið í gildi, en frá 1. mars til 29. ágúst 2023 hafi gjaldskrá nr. 206/2023 gilt. Í áðurgildandi gjaldskrá hafi verið gerður greinarmunur á gjaldi samkvæmt 14. gr. laga nr. 7/1998 annars vegar og 15. gr. laganna hins vegar. Í kæru sé byggt á því að innheimta hefði átt kr. 158.200 samkvæmt 3. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar, en líklega mun kæranda hafa átt við 5. mgr. 4. gr. Sú málsgrein lúti að innheimtu gjalds fyrir endurskoðun og breytingu á starfsleyfi samkvæmt 15. gr. laga nr. 7/1998, en sú innheimta eigi ekki við þar sem í málinu hafi verið um að ræða breytingu samkvæmt 14. gr. laganna. Bent sé á að í móttökustaðfestingu Umhverfisstofnunar frá 3. nóvember hafi kærandi verið upplýstur um að fyrir vinnu stofnunarinnar skyldi greiða tímagjald samkvæmt 1. gr. gjaldskrárinnar, sem hafi verið kr. 19.000, sbr. 4. mgr. 4. gr. hennar.

Að beiðni kæranda hafi Umhverfisstofnun sent verkbókhald í töfluskjali sem innihaldi tímaskráningar, verkhlutar og nafn starfsmanns. Að mati stofnunarinnar séu það fullnægjandi upplýsingar. Bent sé á að sérfræðingar stofnunarinnar skrái ekki niður nákvæmlega hvaða verkefnum þeir sinni hverju sinni. Vinnan sé skráð í verkbókhald, en undir hverju verknúmeri séu nokkrir verkhlutar, m.a. mat á umsókn og gerð tillögu. Áhersla sé lögð á að sérfræðingar skrái undir hvaða verkhluta viðkomandi vinna falli en ekki nákvæmlega hvaða faglegu þáttum þeir sinni.

Mengunarbótareglan eða greiðslureglan kveði á um að sá sem mengi beri að jafnaði þann kostnað sem hljótist af því að koma í veg fyrir eða draga úr áhrifum vegna mengunar. Með reglunni sé mengunarvaldur gerður ábyrgur og meðvitaður um ábyrgð sína. Umrædd regla sé forsenda gjaldskrárákvæða um gjöld fyrir vinnslu starfsleyfis og eftirlit með mengandi starfsemi. Kostnaður vegna vinnu við starfsleyfi og eftirlit með starfsemi eigi ekki að falla á almenning heldur rekstraraðila mengandi starfsemi. Sú vinna sem hafi farið í gera breytingar á starfsleyfi kæranda eigi að vera greiddur af fyrirtækinu en ekki almenningi.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Í athugasemdum kæranda er bent á að sú vinna sem Umhverfisstofnun telji upp í umsögn sinni lúti að endurskoðun sem allajafna fari fram við endurnýjun starfsleyfis eða þegar sótt sé um nýtt starfsleyfi. Slíkt hefði ekki átt að koma til álita vegna þeirra breytinga sem óskað hafi verið eftir af hálfu kæranda, enda til staðar gilt starfsleyfi út árið 2031. Í öllu falli hefði slík endurskoðun þurft að fela í sér sjálfstæða ákvörðun og byggja á sérstakri lagaheimild. Ítrekuð séu þau sjónarmið að skýrlega komi fram í 14. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og 20. gr. tilskipunar 2010/75/ESB að uppfæra skuli leyfið „eftir því sem við á.“ Með endurskoðun starfsleyfisins í heild hafi stofnunin farið út fyrir framangreindan lagaáskilnað og meðalhófsreglu.

Umhverfisstofnun byggi á því að 4. mgr. 4. gr. þágildandi gjaldskrár nr. 535/2015, sbr. 14. gr. laga nr. 7/1998, eigi við í málinu. Í raun myndi kærandi ekki gera athugasemd við það nema fyrir þær sakir að verulegur hluti vinnu stofnunarinnar sé til kominn vegna endurskoðunar starfsleyfisins, en ekki vegna þeirra breytinga sem kærandi hafi óskað eftir. Hafi á annað borð verið fyrir hendi heimild til að ráðast í þá endurskoðun þá hljóti gjaldtökuheimildin að þurfa að byggjast á 5. mgr. 4. gr. sem vísi til endurskoðunar samkvæmt 15. gr. laga nr. 7/1998.

Fjárhæð þess gjalds sem Umhverfisstofnun áskilji fyrir eftirlit sérfræðinga stofnunarinnar megi jafna við þóknun sérfræðinga sem selji þjónustu sína á samkeppnismarkaði. Sú skráning sem sérfræðingar stofnunarinnar viðhafi sé í engu samræmi við þær kröfur sem gerðar séu til slíkra sérfræðinga við veitingu almennrar sérfræðiþjónustu. Að mati kæranda ættu kröfur til stofnunarinnar um nákvæmni skráningar að vera enn ríkari, enda séu þeir aðilar sem lúti eftirlit stofnunarinnar nauðbeygðir til að eiga í „viðskiptum“ við stofnunina og verða því að eiga þess kost að geta yfirfarið og sannreynt gildi tímaskráningar og þeirrar þóknunar sem krafist sé.

Svonefnd mengunarbótaregla hafi einungis þýðingu að því leytinu til sem hún hafi verið innleidd í íslensk lög með gjaldtökuheimildum sem uppfylli kröfur laga og stjórnarskrárinnar. Umhverfisstofnun segi í umsögn sinni að hún telji rétt að kostnaðurinn sem hljótist af umræddri vinnu stofnunarinnar sé greiddur af fyrirtækinu en ekki almenningi. Kærandi minni stofnunina á að þrátt fyrir þá skoðun hennar sé það Alþingi sem ákveði með lögum hvar og hvernig skuli staðið að fjáröflun til hins opinbera innan þeirra marka sem stjórnarskráin setji.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Umhverfisstofnunar um að leggja á kæranda gjald að fjárhæð kr. 1.824.000 vegna vinnu við gerð tillögu að breyttu starfsleyfi. Svo sem greinir í málavöxtum rekur kærandi kítín- og kítósanframleiðslu á Siglufirði, en fyrir liggur að kærandi tilkynnti Umhverfisstofnun um þau áform sín að hefja framleiðslu á saltsýru (HCl), vítissóda (NaOH) og klór (NaClO). Í drögum Umhverfisstofnunar að breyttu starfsleyfi sem send voru kæranda var að finna tillögur sem vörðuðu fleiri þætti en þá viðbótarframleiðslu sem hann stefndi að, en forsendum þeirra tillagna hefur verið lýst af Umhverfisstofnun fyrir úrskurðarnefndinni. Kærandi féll á hinn bóginn frá fyrirhuguðum framleiðsluáformum og er starfsleyfi hans óbreytt.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út. Í 2. mgr. lagagreinarinnar er kveðið á um að útgefanda starfsleyfis sé heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess sé liðinn vegna breyttra forsendna, sem þar eru nánar taldar. Í 2. mgr. 14. gr. laganna er þessu til viðbótar mælt fyrir um skyldu rekstraraðila til að upplýsa um fyrirhugaða breytingu á starfsemi sem hann áformi og skal þá endurskoða starfsleyfið sé álitið að breytingin sé umtalsverð. Í 3. mgr. lagagreinarinnar er kveðið á um að breyting teljist umtalsverð ef hún nær þeim viðmiðunargildum fyrir afkastagetu sem sett eru fram í viðauka I. Fyrir liggur að sú starfsemi sem kærandi sóttist eftir fellur undir ákvæði töluliðar 4.2 í viðauka I við lögin, þ.e. framleiðsla ólífrænna efna, og verður því að telja að áformin hafi falið í sér breyttar forsendur þannig að tilefni hafi verið til endurskoðunar á starfsleyfi. Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem kærandi hefur fært fram fyrir úrskurðarnefndinni í máli þessu þykir rétt að benda á að Umhverfisstofnun hefði mátt gefa kæranda skýrari leiðbeiningar um þessa málsmeðferð og þær breytingar sem vænta mætti að gerðar yrðu á starfsleyfi hans við þessa endurskoðun.

Að meginstefnu til er fjár til lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með skattheimtu. Umhverfisstofnun er þó heimilt að taka gjald fyrir útgáfu starfsleyfa, sem og endurskoðun eða breytingar á starfsleyfum, sbr. 6. gr. Þá skal ráðherra samkvæmt 2. mgr. 52. gr. laganna setja, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni er falið að annast eða stofnunin tekur að sér. Skal upphæð gjalds taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal hún byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birta í B-deild Stjórnartíðinda.

Á grundvelli fyrrgreindrar gjaldtökuheimildar var sett gjaldskrá nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar og tók hún gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 18. júní 2015. Gjaldskráin féll svo úr gildi 2. mars 2023 við gildstöku gjaldskrár nr. 206/2023. Fyrir liggur að kærandi tilkynnti Umhverfisstofnun um fyrirhugaða breytingu á starfsemi 18. október 2022 og var kæranda send bréf um staðfestingu á móttöku umsóknar 3. nóvember s.á. Í því bréfi kemur fram að fyrir vinnu við breytingar á starfsleyfi, sbr. 14. gr. laga nr. 7/1998, skuli „greiða tímagjald skv. 1. gr. gjaldskrárinnar, [19.000] vegna vinnu sérfræðinga, sbr. 4. mgr. 4. gr. gjaldskrár Umhverfisstofnunar.“ Með hliðsjón af því bar Umhverfisstofnun að byggja hina kærðu álagningu á gjaldskrá nr. 535/2015. Gögn málsins bera ekki með sér að gjaldskrá nr. 206/2023 hafi verið lögð til grundvallar álagningu.

Fyrirmæli 4. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 hljóðuðu svo: „Fyrir mat Umhverfisstofnunar á tilkynningu um breytingar á starfsleyfi, sbr. 14. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og 14. gr. laga um meðhöndlun úrgangs, skal greiða tímagjald skv. 1. gr. gjaldskrárinnar vegna vinnu sérfræðinga. Reikningur skal gefinn út þegar ákvörðun Umhverfisstofnunar liggur fyrir.“ Í 1. gr. gjaldskrárinnar var svo kveðið á um að Umhverfistofnun innheimti gjald samkvæmt gjaldskránni sem næmi kr. 19.000 „á hverja klukkustund fyrir sérfræðing fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni eru falin í lögum og reglugerðum og sem heimilt er að taka gjald fyrir.“ Á því er byggt af Umhverfisstofnun að 5. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar eigi ekki við þar sem hún varði reglulega endurskoðun starfsleyfis skv. 15. gr. laga nr. 7/1998, svo sem hefur komið fram við meðferð málsins.

Með hliðsjón af orðalagi tilvísaðrar 4. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 verður að telja að Umhverfisstofnun hafi ekki verið heimilt að innheimta gjald fyrir aðra vinnu á grundvelli þeirrar greinar en þá sem laut að mati á tilkynningu kæranda um breytingu á starfsleyfi. Samkvæmt verkbókhaldi Umhverfisstofnunar fór sjö klukkustunda vinna í mat á umsókn kæranda frá því að hann tilkynnti 18. október 2022 um fyrirhugaða breytingu á starfsemi þar til stofnunin staðfesti með bréfi, dags. 3. nóvember s.á., að umsóknin væri fullnægjandi og að stofnunin myndi hefja vinnu að gerð tillögu að starfsleyfi. Þykir því ljóst að umtalsverður hluti hinnar kærðu álagningar þjónustugjalds, eða kr. 1.691.000 fyrir 89 klst sérfræðivinnu, átti sér ekki viðhlítandi stoð í þágildandi gjaldskrá Umhverfisstofnunar. Verður sá hluti hinnar kærðu álagningar því felldur úr gildi.

 Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 9. janúar 2024 um álagningu gjalds að þeim hluta er varðar vinnu umfram mat á tilkynningu kæranda um breytingu á starfsemi, samtals að fjárhæð kr. 1.691.000. Að öðru leyti stendur hin kærða ákvörðun óröskuð.

apr 23
Love0

19/2024 Austurvegur

Með

Árið 2024, mánudaginn 22. apríl, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, fyrir:

Mál nr. 19/2024, kæra á málsmeðferð Sveitarfélagsins Árborgar við gerð og undirbúning deiliskipulags fyrir skipulagssvæðið Austurvegur-Vallholt á Selfossi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. febrúar 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi húsnæðis og lóðarinnar að Austurvegi 42 „málsmeðferð og afgreiðslu sveitarfélagsins Árborgar á stækkun bakhúss Austurvegar 42, Selfossi, til vesturs og þá yfir bílastæðasvæði sem ekkert er notað.“ Skilja verður kröfugerð kæranda svo að gerð sé krafa um að málsmeðferð sveitarfélagsins hvað greinda afgreiðslu varðar verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Árborg 22. mars 2024.

Málavextir: Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 22. september 2021 voru kynnt drög að tillögu að deiliskipulagi fyrir skipulagssvæðið Austurvegur-Vallholt, er m.a. tók til stækkunar byggingarreits við hús kæranda, Austurveg 42. Í janúar 2022 var tillagan kynnt fyrir fasteignaeigendum á svæðinu og bárust athugasemdir við tillöguna sem nefndin fól skipulagsfulltrúa að bregðast við. Kynntar voru breytingar á tillögunni á fundi nefndarinnar 12. október 2022. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 26 s.m. var fyrirliggjandi tillaga samþykkt og mælst til þess að hún yrði auglýst í samræmi við 41. gr. skipulagslaga og send hagsmunaaðilum á svæðinu. Samþykkti bæjarstjórn greinda afgreiðslu 2. nóvember s.á. Málið var til umfjöllunar á fundi skipulagsnefndar 22. febrúar 2023 og á fundi nefndarinnar 22. mars s.á. voru svör við athugasemdum samþykkt. Við það tilefni var fært til bókar að í ljósi vægis athugasemda væri ekki grundvöllur fyrir stækkun á byggingarreit til vesturs á lóðinni nr. 42 við Austurveg og deiliskipulagstillögunni yrði breytt til samræmis við það. Bæjarstjórn staðfesti afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar frá 22. mars 2023 á fundi 13. apríl s.á. og var kæranda tilkynnt um niðurstöðu nefndarinnar með bréfi, dags. 25. s.m.

Kærandi hefur óskað eftir skýringum hjá bæjaryfirvöldum um hvað felist í hugtakinu „vægi“ sem vísað hafi verið til í fundargerð skipulagsnefndar. Með tölvupósti skipulagsfulltrúa til kæranda frá 7. júlí 2023 var hann upplýstur um að það væri mat skipulagsnefndar að breikkun hússins nr. 42 við Austurveg myndi þrengja verulega að lóðarmörkum til vesturs og afar þröngt yrði að koma bílaumferð þar í gegn. Þá var um leið brugðist við athugasemdum kæranda um að ráðgjafarstofa landslagsarkitekta sem undirbúið hafi skipulagið hafi verið vanhæf, en ekkert benti til þess að tiltekinn starfsmaður hennar hefði aðstoðað við eða skrifað andmælabréf vegna tillögunnar. Frá þessum tíma hefur kærandi verið í reglulegum samskiptum við skipulagsfulltrúa Árborgar og ítrekað þar sjónarmið sín og beiðni um að málið komi að nýju til umfjöllunar hjá skipulagsnefnd sveitarfélagsins eða verði vísað til bæjarráðs.

Málsrök kæranda: Kærandi hafnar sjónarmiðum skipulagsnefndar, en bílastæði þau sem hafnað sé að byggja á séu svo til aldrei notuð og því geti ekki verið mikil bílaumferð fyrir vestan húsið á Austurvegi 42. Aðalþrengingin sé við vesturhlið framhússins þar sem það sé um 4.5 m fjarlægð í lóðamörkin á um 8 m kafla. Ef bakhúsið yrði breikkað um 6.5–7.0 m til vesturs og þá yfir bílastæðin yrði fjarlægðin frá nýbyggingu út í lóðamörk um 6.0 – 7.0 m, sem myndi eftir sem áður leyfa tvær akstursgreinar. Flöskuhálsinn yrði áfram um 4.5 m breiður kafli við framhúsið sem nýbyggingin myndi ekki hafa nein áhrif á.

Í kæru er staðhæft að líklegt sé að einn starfsmaður ráðgjafarstofu þeirrar sem unnið hafi að gerð deiliskipulagsins hafi skrifað andmæli gegn stækkun hússins að Austurvegi 42. Andmælin, sem greinilega séu skrifuð af fagaðila, hafi verið óundirrituð, en nöfn hjóna sem séu tengdaforeldrar téðs manns hafi verið prentuð undir bréfið. Hljóti ráðgjafarstofan að vera vanhæf til að koma að gerð deiliskipulagsins hafi starfmaður þess skrifað og sent inn andmælin. Meta þurfi lögmæti þess að athugasemdirnar hafi verið teknar til greina og samþykktar. Jafnframt þurfi að endurskoða synjun skipulagsnefndar en rök hennar standist enga skoðun. Einnig sé spurt hvort hægt sé að fá það staðfest hver hafi sent inn andmælin og hvort það sé lögmætt að neita að leggja erindi er varði niðurstöðu skipulagsnefndar fyrir hana.

Málsrök Sveitarfélagsins Árborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er talið að ekki séu uppfyllt skilyrði fyrir því að ágreiningi verði skotið til úrskurðarnefndarinnar, þar sem engin ákvörðun hafi verið tekin sem leiði mál til lykta. Sé greint deiliskipulag enn til vinnslu hjá skipulagsfulltrúa eins og gögn málsins beri með sér og beri því að vísa málinu frá nefndinni. Til vara sé þess krafist að öllum kröfum kæranda verði hafnað. Bókun skipulagsnefndar á fundi 22. mars 2023 hafi varðað tillögur nefndarinnar um áframhaldandi vinnu við skipulagið. Ekki hafi enn verið tekin formleg ákvörðun um endanlega útfærslu byggingarreita. Öllum málsmeðferðarreglum hafi verið fylgt við meðferð málsins. Hugsanlegar nýjar athugasemdir kæranda verði teknar til skoðunar og afgreiddar með formlegum hætti þegar deiliskipulagstillagan verði auglýst á ný.

Þá hafi ekkert komið fram sem bendi til þess að starfsmenn þeirrar ráðgjafarstofu sem unnið hafi að gerð deiliskipulagsins séu vanhæfir. Skipulagsfulltrúi hafi kannað málið og enginn rökstuddur grunur sé um að svo sé, en aðili sá er kærandi vísi til sé ekki lengur starfsmaður fyrirtækisins. Athugasemdum viðkomandi aðila hafi verið skilað inn með tölvupósti og sé það viðtekið verklag í deiliskipulagsmálum hjá sveitarfélaginu. Ekki séu gerðar kröfur um að athugasemdir er fram komi við gerð deiliskipulags séu undirritaðar til að þær teljist gildar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Höfnun skipulagsnefndar á stækkun hússins að Austurveg 42 hafi verið tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 25. apríl 2023. Með því hafi skipulagsnefnd fyrir hönd sveitarfélagsins tekið ákveðna stjórnvaldsákvörðun. Þá sé það annmarki við gerð deiliskipulagsins að ekki komi fram allar upplýsingar á auglýstri tillögu sem væntanlega gætu skipt sköpum fyrir ákvörðun skipulagsnefndar um væntanlega nýbyggingu. Athugasemdir kæranda varðandi afgreiðslu nefndarinnar á stækkun hússins hafi aldrei verið lagðar fyrir hana. Ekkert komi fram í greinargerð sveitarfélagsins sem afsaki eða réttlæti slíka málsmeðferð. Þá hafi ekkert komið fram um að skipulagsnefnd hafi afturkallað greinda ákvörðun. Ekki sé um nýjar athugasemdir að ræða heldur útskýringar sem leggja þurfi fyrir skipulagsnefnd þar sem útskýrt sé hvers vegna niðurstaða nefndarinnar varðandi höfnunina hafi byggt á röngum og ófullnægjandi upplýsingum.

 Þá bendi kærandi á að samkvæmt vefsíðu ráðgjafarstofunnar er komið hafi að gerð umrædds deiliskipulags starfi umræddur einstaklingur enn hjá henni.

 Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvalds­ákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlinda­mála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Ákvörðun sem ekki bindur enda á mál verður þó ekki kærð til æðra stjórnvalds fyrr en málið hefur verið til lykta leitt skv. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt upplýsingum frá Sveitarfélaginu Árborg var hin kærða synjun skipulagsnefndar sveitarfélagsins um stækkun byggingarreits hússins að Austurvegi 42 þáttur í undirbúningi deiliskipulags, sem er enn til vinnslu. Verður að líta svo á að með þessu hafi afgreiðslan verið liður í málsmeðferð en ekki falið í sér ákvörðun um rétt eða skyldu sem borin verði undir úrskurðarnefndina, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Ákvörðun um samþykkt deiliskipulags tekur ekki gildi fyrr en að undangenginni samþykkt sveitarstjórnar og að lokinni birtingu auglýsingu um gildistöku hennar í B-deild Stjórnartíðinda. Verður ákvörðuninni þá fyrst skotið til úrskurðarnefndarinnar og sætir þá deiliskipulagið og öll málsmeðferð þess lögmætisathugun nefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

apr 16
Love0

13/2024 Strandvegur

Með

Árið 2024, þriðjudaginn 16. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 13/2024, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyja frá 14. september 2023 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Vest­mannaeyja, 2. áfanga, vegna lóðar nr. 51 við Strandveg.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. febrúar 2024, er barst nefndinni 2. s.m., kæra eigandi, Herjólfsgötu 2, eigandi, Strandvegi 49, eigandi, Herjólfsgötu 5B, eigandi, Herjólfsgötu 4, og eigandi, Herjólfsgötu 5A, þá ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyja frá 14. september 2023 að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Vestmanna­eyja, 2. áfanga, vegna lóðar nr. 51 við Strandveg. Er þess krafist að skipulagsfulltrúa verði gert að sinna sínu hlutverki af hlutleysi með hagsmuni allra í huga. Jafnframt var gerð krafa um stöðvun framkvæmda meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 12. mars 2024.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Vestmannaeyjabæ 12. febrúar 2024.

Málavextir: Á lóðinni Strandvegi 51 í Vestmannaeyjum stendur steinsteypt bygging á einni hæð. Er lóðin á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag miðbæjar Vestmannaeyja, 2. áfangi, frá árinu 2015. Samkvæmt skipulaginu var heimilt að byggja á lóðinni tveggja hæða hús með möguleika á þriðju hæð að hluta.

Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 5. júní 2023 var tekin fyrir umsókn um breytingu á fyrrgreindu deiliskipulagi vegna umræddrar lóðar sem fólst í því að heimilt yrði að byggja þar fjögurra hæða hús með átta íbúðum. Samþykkti ráðið að auglýsa tillöguna samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 og var sú afgreiðsla staðfest af bæjarstjórn á fundi hennar 22. júní 2023. Tillagan var upphaflega auglýst til kynningar 3. júlí s.á. með athugasemdafresti til 14. ágúst s.á. Síðar var tillagan auglýst að nýju 17. júlí 2023 á vefsíðu sveitarfélagsins og í Lögbirtingablaðinu en við það framlengdist athugasemdafrestur til 30. ágúst s.á. Athugasemdir bárust frá hluta kærenda en að kynningartíma loknum var tillagan tekin fyrir að nýju á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 4. september 2023. Samþykkti ráðið breytingartillöguna sem og framlagða greinargerð með svörum við athugasemdum sem bárust á kynningartíma og staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu á fundi 14. s.m. Hluti kærenda þessa máls kærði ákvörðun bæjar­stjórnar til úrskurðarnefndarinnar hinn 10. október 2023 en með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 15. nóvember s.á. í máli nr. 120/2023, var kærumálinu vísað frá þar sem deiliskipulagsbreytingin hafði ekki tekið gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda. Deiliskipulagsbreytingin var send Skipulagsstofnun til yfirferðar en með bréfi stofnunarinnar, dags. 26. október 2023, var sveitarfélaginu tilkynnt um að stofnunin gæti ekki tekið afstöðu til breytingarinnar vegna tiltekinna atriða. Í kjölfarið voru breytingar gerðar á framsetningu deiliskipulagstillögunnar og hún send að nýju til Skipulagsstofnunar. Í bréfi, dags. 2. janúar 2024, gerði stofnunin ekki athugasemdir við birtingu auglýsingar um deiliskipulags­breytinguna og tók hún gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 22. janúar 2024.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir hafi staðið í stappi við Vestmannaeyjabæ vegna þess hvernig staðið hafi verið að bílastæðamálum í tengslum við fyrirhugaða stækkun hússins að Strandvegi 51. Lög séu brotin með því að leyfa byggingaraðila hússins að nýta sér hluta af annarri lóð fyrir bílastæði. Þá veki ekki síður furðu samkomulag sem sveitarfélagið hafi gert við lóðarréttarhafa að Strandvegi 51 um að sá aðili hafi rétt til að nota bílastæði á vesturlóð við Strandveg 50 frá kl. 17 síðdegis til kl. 9 að morgni. Gildistími samningsins sé til 13 ára frá undirritun hans 26. september 2022 og sé því spurt hvar íbúar fjölbýlishússins eigi að leggja bílum sínum eftir 26. september 2035. Í byggingarreglugerð sé gert ráð fyrir a.m.k. einu bílastæði fyrir hverja 35 m2 og a.m.k. einu bílastæði fyrir hreyfihamlaða. Eftir stækkun hússins á grundvelli deiliskipulagsbreytingarinnar þurfi húsið að Strandvegi 51 því að hafa a.m.k. tíu bílastæði auk eins bílastæðis fyrir hreyfihamlaða. Fjöldi bílastæða á svæðinu sé þegar of lítill. Sveitarfélagið sé að ganga erinda byggingaraðila á kostnað nágranna og væntanlegra kaupenda íbúða í húsinu.

Í fyrra kærumáli hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi Vestmannaeyjabær tekið fram að brugðist hafi verið við ábendingum kærenda um bílastæði með því að koma fyrir fleiri bílastæðum, m.a. á nærliggjandi lóð við Strandveg 50. Þessu mótmæli kærendur þar sem um sé að ræða bráðabirgðalausn til 26. september 2035. Þá bendi kærendur á að þegar húsið hafi verið byggt í kringum 1950 hafi eftirlit með mannvirkjagerð verið mjög áfátt. Undir gamla hluta hússins séu ekki sökklar, hvað þá flotsökklar til að dreifa þunganum á jarðveginn.

Málsrök Vestmannaeyjabæjar: Af hálfu Vestmannaeyjabæjar er bent á að lóðin Strandvegur 51 sé á miðbæjarsvæði M-1 samkvæmt Aðalskipulagi Vestmannaeyja 2015–2035. Samkvæmt þeirri skipulagsáætlun sé æskilegt að byggja í þær eyður sem séu í byggðinni og fjölga íbúðum, sérstaklega á efri hæðum. Tillaga að hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu hafi verið auglýst í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og við þá kynningu hafi kærendur komið á framfæri athugasemdum sínum. Í svarbréfi sveitarfélagsins við athugasemdum kærenda hafi þeim verið bent á að lög og reglur geri ekki ráð fyrir tilteknum fjölda bílastæða. Brugðist hafi verið við ábendingum kærenda vegna bílastæða með því að koma fyrir fleiri bílastæðum, m.a. á nærliggjandi lóð við Strandveg 50. Ítarlega hafi verið fjallað um bílastæða­mál í deiliskipulagsbreytingunni. Enn fremur hafi verið merkt bílastæði fyrir hreyfi­hamlaða í samræmi við ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 og byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Þá hafi verið tekið tillit til fyrri athugasemda kærenda og byggingarmagn minnkað frá því sem fyrri tillaga hafi gert ráð fyrir, þ.e. úr 1.500 m2 í 950 m2.

Umhverfis- og skipulagsráð hafi skoðað áætlað skuggavarp og sé skuggavarp á lóð Strandvegar 49 fyrst og fremst síðla dags að sumri til. Í því sambandi sé rétt að taka fram að samkvæmt áðurgildandi deiliskipulagi hafi mænishæð verið heimiluð 14,4 m, en með hinni kærðu deili­skipulagsbreytingu hafi hún lækkað um 0,5 m. Hvað varði athugasemdir er lúti að grunn og þriðju hæð hússins þá verði gert ráð fyrir að lögum og reglum verði fylgt í hvívetna og í engu slegið af þegar komi að öryggi hússins.

 Niðurstaða: Á lóð nr. 51 við Strandveg í Vestmannaeyjum stendur 334,6 m2 steinsteypt einnar hæðar hús. Árið 2015 tók gildi deiliskipulag miðbæjar Vestmannaeyja, 2. áfangi, sem heimilaði byggingu tveggja hæða húss auk þakhæðar á lóðinni. Hin kærða deiliskipulags­breyting gerir m.a. ráð fyrir stækkun byggingarreits lóðarinnar og að reist verði fjögurra hæða hús með auknu byggingarmagni.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Þá brestur úrskurðarnefndina heimild til þess að leggja tilteknar athafnir fyrir byggingar­yfirvöld og borgara. Verður því ekki tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda að skipulagsfulltrúa verði gert að sinna sínu hlutverki af hlutleysi með hagsmuni allra í huga. Verður hins vegar af málsatvikum ráðið að farið sé fram á að lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar verði tekið til endurskoðunar og verður kærumálið tekið til efnismeðferðar á þeim grunni.

Í 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er fjallað um afgreiðslu deiliskipulags. Segir þar að senda skuli Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hefur verið af sveitarstjórn. Ef stofnunin telur að form- eða efnisgallar séu á deiliskipulagi skal hún koma athugasemdum sínum á framfæri við sveitarstjórn. Skal sveitarstjórn taka athugasemdirnar til umræðu og gera nauðsynlegar breytingar hvað varðar athugasemdir um form deiliskipulags. Fallist sveitarstjórn ekki á athugasemdir Skipulagsstofnunar um efni deiliskipulags skal hún gera rökstudda grein fyrir ástæðum þess. Í 7. gr. viðauka IV við samþykkt nr. 991/2020 um stjórn og fundarsköp Vestmannaeyjabæjar er umhverfis- og skipulagsráði falið að afgreiða án staðfestingar bæjar­stjórnar, sbr. 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga, tillögu um deiliskipulag ef fallist er á allar athuga­semdir Skipulagsstofnunar um form deiliskipulagstillögu skv. 1. mgr. 42. gr. laganna.

Í samræmi við 41. gr. skipulagslaga var umdeild deiliskipulagsbreyting auglýst til kynningar og afstaða tekin til athugasemda sem borist höfðu á kynningartíma. Samþykkt tillaga var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 42. gr. laganna og gerði stofnunin athugasemdir með bréfi, dags. 26. október 2023, við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda. Gerðar voru breytingar á tillögunni en ekki verður séð af fundargerðum sveitarfélagsins að þær breytingar hafi verið teknar fyrir í umhverfis- og skipulagsráði eða bæjarstjórn í samræmi við fyrirmæli 42. gr. skipulagslaga. Breytt tillaga var svo send að nýju til Skipulagsstofnunar sem gerði ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt deiliskipulagsins. Tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 22. janúar 2024.

Líkt og fyrr greinir stendur 334,6 m2 íbúðarhús á lóðinni að Strandvegi 51. Samkvæmt gildandi deiliskipulagi svæðisins sem tók gildi árið 2015 er heimilað að reisa á umræddri lóð tveggja hæða hús auk þakhæðar. Hámarksbyggingarmagn er tilgreint 849,2 m2 eða 514,6 m2 til viðbótar við það hús sem nú stendur á lóðinni. Samkvæmt auglýstri deiliskipulagsbreytingu er gert ráð fyrir að hámarksbyggingarmagn verði 1.285 m2 eða 435,8 m2 til viðbótar við það sem áður var heimilað. Nánar tiltekið yrði viðbótarbyggingarmagn á 1. hæð 121 m2, 2. hæð 320 m2, 3. hæð 270 m2 og 4. hæð 240 m2. Í bréfi Skipulagsstofnunar til Vestmannaeyjabæjar frá 26. október 2023 var m.a. sú athugasemd gerð að framsetning deiliskipulagsbreytingarinnar þyrfti að uppfylla gr. 5.8.5.3. í skipulagsreglugerð nr. 90/2003.Vegna þeirrar athugasemdar var sú ákvörðun tekin að breyta framsetningu uppdráttarins. Hefur sveitarfélagið í skýringum sínum til úrskurðarnefndarinnar bent á að í þeirri breytingu hafi efni skipulagsins ekki verið breytt en þó hafi mistök verið gerð við „enduruppsetningu gagnanna“. Þannig hafi hámarks­byggingarmagn verið tilgreint 1.432,6 m2 í bæði skipulagsskilmálum og skýringarmynd um lykiltölur en hefði átt að vera 1.285 m2 eins og í upphaflegri tillögu. Bendir sveitar­félagið hins vegar á að byggingarmagn fyrir hverja hæð hafi ekki tekið breytingum og því hafi leyfilegt byggingarmagn ekki aukist með breyttri framsetningu. Þá tekur sveitarfélagið einnig fram að nýtingarhlutfall hafi fyrir mistök verið breytt milli tillagna úr 3,72 í 3,91, en hefði raunar ekki átt að taka breytingum.

Að framangreindu virtu er ljóst að annmarkar eru á framsetningu hinnar kærðu deiliskipulags­breytingu hvað varðar nýtingarhlutfall og hámarksbyggingarmagn. Uppfyllir breytingin því ekki skilyrði 2. mgr. gr. 5.2.2. skipulagsreglugerðar nr. 90/2003 um skýra og greinargóða skipulagsskilmála. Þar að auki liggur fyrir að í auglýsingu um gildistöku breytingarinnar sem birtist í B-deild Stjórnartíðinda segir að „[h]eildar byggingarmagn“ verði 1.432 m2, en sem fyrr greinir hefur sveitarfélagið viðurkennt að sú tala sé ekki rétt. Þá er ljóst að hin auglýsta og samþykkta deiliskipulagstillaga tók einnig breytingum hvað varðar efni hennar eftir athugasemdir Skipulagsstofnunar. Með breyttri framsetningu féllu út skilmálar um að við gerð viðbyggingar yrði m.a. notast við krosslímt tré, að taka ætti mið af BREEAM vottunarkerfinu og að stefnt yrði að „góðri innivist með góðri orkunýtingu með endurnýjanlegum orkugjöfum og sjálfbærni með sólarsellum og varmadælulausnum.“ Ekki liggur fyrir hvers vegna þær breytingar voru gerðar en athugasemdir Skipulagsstofnunar lutu ekki að þeim atriðum. Burtséð frá því hvaða ástæður lágu þar að baki þurfa slíkar efnislegar breytingar eftir sem áður að vera afgreiddar í bæjarstjórn eða eftir atvikum í skipulagsnefnd, en svo var ekki gert í máli þessu. Jafnframt hefur sveitarfélagið tekið fram að fyrir mistök hafi sú breyting verið gerð á auglýstri og samþykktri tillögu að merking bílastæðis fyrir Herjólfsgötu 5 hafi dottið út og að til standi að „lagfæra uppdráttinn“ vegna þess. Vegna þeirra athugasemda er bent á að skipulags­uppdráttur verður ekki lagfærður öðruvísi en með breytingu á deiliskipulagi. Þar að auki er bent á að umrædd bílastæði eru utan skipulagsmarka deiliskipulagsbreytingarinnar.

Með hliðsjón af framangreindum form- og efniságöllum verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi.

 Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyja frá 14. september 2023 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Vestmannaeyja, 2. áfanga, vegna lóðar nr. 51 við Strandveg.

jan 30
Love0

133/2022 Kuggavogur

Með

Árið 2024, þriðjudaginn 30. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 133/2022, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 15. nóvember 2022 um að aðhafast ekki vegna kvartana um ágalla á hönnun og frágangi fjölbýlishússins að Kuggavogi 15.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 30. nóvember 2022, kærir Umhyggja – félag langveikra barna, eigandi íbúðar í fjölbýlishúsinu að Kuggavogi 15, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 15. nóvember 2022 að aðhafast ekki vegna kvartana kæranda um ágalla á hönnun og frágangi fjölbýlishússins að Kuggavogi 15. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að byggingar­fulltrúa verði gert að aðhafast í málinu í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993, lög nr. 160/2010 um mannvirki og byggingarreglugerð nr. 112/2012.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 22. nóvember 2023.

Málavextir: Kærandi er félag sem samkvæmt lögum þess gætir hagmuna langveikra barna og fjölskyldna þeirra, en í því skyni festi félagið kaup á íbúð í fjölbýlishúsinu að Kuggavogi 15 26. júní 2019 sem ætluð er til afnota fyrir fjölskyldur langveikra barna utan af landi. Lokaúttekt byggingarinnar fór fram 22. mars 2021 og sama dag gaf byggingarfulltrúinn í Reykjavík út vottorð um lokaúttekt án athugasemda. Með bréfi kæranda til byggingarfulltrúa og Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 13. september 2022, var bent á að ásigkomulagi og frágangi er varðaði aðgengis- og loftræsismál í fjölbýlishúsinu væri verulega ábótavant. Væru þessir ágallar í ósamræmi við ákvæði laga nr. 160/2010 um mannvirki og byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Með vísan til 56. gr. laga um mannvirki skoraði kærandi því á byggingarfulltrúa og Húsnæðis- og mannvirkjastofnun að beina því til „hlutaðeigand[a]“ að framkvæma úrbætur á ágöllum að viðlögðum dagsektum svo kærandi og félagsmenn þess yrðu ekki fyrir afnota­missi af eigninni. Starfsmaður embættis byggingarfulltrúa svaraði erindi kæranda með tölvu­pósti 29. september 2022. Kom þar m.a. fram að kröfur um úrbætur vegna meintra ágalla þyrftu að berast til byggingaraðila og seljanda, ábyrgðaraðila á byggingarleyfi og þeirra aðila sem hafi yfirumsjón með hönnun og framkvæmd. Einnig væri hægt að kæra stjórnvaldsákvarðanir og ágreiningsmál til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Í kjölfarið óskaði kærandi eftir upplýsingum um hvort skilja mætti svör byggingarfulltrúa á þann hátt að í þeim fælist afstaða embættisins um að það gæti ekki beitt úrræðum 56. gr. laga nr. 160/2010 eða öðrum úrræðum. Hinn 15. nóvember 2022 ítrekaði byggingarfulltrúi fyrra svar sitt og er það hin kærða ákvörðun í þessu máli.

Undir rekstri máls þessa hjá úrskurðarnefndinni tók byggingarfulltrúi þá ákvörðun að taka til skoðunar þau atriði sem kærandi gerði athugasemdir við og eftir atvikum krefja byggingaraðila um úrbætur. Í tölvupósti 18. janúar 2023 fór embættið því fram á við kæranda að hann samþykkti að beðið yrði með að úrskurða í kærumálinu og varð kærandi við þeirri beiðni. Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 1. febrúar 2023, skoraði hann á byggingaraðila að gera úrbætur vegna aðgengis- og loftræsismála í umræddu fjölbýlishúsi og tilgreindi byggingarfulltrúi níu atriði sem þörfnuðust lagfæringa. Í lok bréfsins gerði hann þá kröfu, með vísan til gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð, sbr. 56. gr. laga um mannvirki, að úrbæturnar yrðu gerðar innan 60 daga frá dagsetningu bréfsins. Yrði framkvæmdum ekki lokið innan þess tímafrests myndi byggingarfulltrúi íhuga að beita þvingunarúrræðum sem gætu falist í dagsektum eða að ráðist yrði í úrbætur „á kostnað eigenda“. Í kjölfarið var af hálfu byggingaraðila óskað eftir fundi með byggingarfulltrúa sem fór fram 15. febrúar 2023, en á fundinum var farið nánar yfir þau atriði sem byggingaraðila átti að gera úrbætur á. Kærandi og byggingarfulltrúi áttu svo í nokkrum samskiptum um stöðu málsins frá maí til júlí sama ár.

Með umsókn, dags. 9. ágúst 2023, sótti byggingaraðili um leyfi fyrir breytingum á inngangi hússins að Kuggavog 15. Hinn 10. s.m. sendi kærandi tölvupóst til byggingarfulltrúa og óskaði eftir upplýsingum um það hvort umsóknin yrði afgreidd innan einhvers tiltekins tíma. Einnig var óskað eftir afstöðu embættisins til þess umkvörtunarefnis kæranda er sneri að úrbótum vegna bílastæða fyrir hreyfihamlaða. Í tölvupósti kæranda 4. september s.á. var fyrirspurnin ítrekuð og jafnframt bent á að byggingaraðili hefði ekki lagfært þá ágalla sem byggingarfulltrúi hefði nú þegar staðfest að væru til staðar og krefðust ekki byggingarleyfis. Var erindið ítrekað 12., 21. og 26. s.m., en í síðasta skiptið var jafnframt krafist að úrbætur yrðu gerðar án tafar ella yrði óskað eftir því að úrskurðarnefndin héldi meðferð kæru­málsins áfram. Sama dag svaraði byggingarfulltrúi erindinu og vísaði til þess að dregist hefði úr hömlu að samþykkja breytingar á inngangi Kuggavogs 15. Leyfisumsókn yrði afgreidd eins fljótt og auðið væri, en að lokinni afgreiðslu hennar og „stöðutöku á öðru sem krafist var lagfæringa á“ yrði tekin ákvörðun um frekari aðgerðir. Hafi byggingaraðili verið krafinn skýringa á því af hverju engar framkvæmdir hafi verið gerðar í samræmi við kröfur embættisins. Hinn 17. nóvember 2023 óskaði kærandi eftir því við úrskurðarnefndina að meðferð málsins yrði haldið áfram.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að svör byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 29. september 2022, 26. október s.á. og 15. nóvember s.á. feli í sér ákvörðun um rétt og skyldu kæranda, þ.e. að ekki verði brugðist við með lögmætum úrræðum til að verja einkaréttarlega hagsmuni kæranda og félagsmanna hans, en auk þess varði ákvörðunin almannahagsmuni annarra íbúa til algildrar hönnunar. Vísað sé til umfjöllunar í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 30/2022 þar sem Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi bent kærendum á að hægt væri að beina kröfum um athugun á sambærilegum atriðum um ágalla eftir lokaúttekt til byggingarfulltrúa á grundvelli 56. gr. laga um mannvirki. Í niðurstöðu nefndarinnar hafi verið staðfest að ákvörðun byggingar­fulltrúa sem tekin væri á grundvelli þeirrar lagagreinar væru kæranlegar.

Telja verði að kærufrestur hafi byrjað að líða við síðustu svör byggingarfulltrúa, þ.e. 15. nóvember 2022. Líti nefndin svo á að fresturinn hafi byrjað að líða 29. september s.á. sé bent á að tafir í svörum Reykjavíkurborgar hafi verið verulegar og ekki við kæranda að sakast, sem hafi ítrekað óskað eftir frekari skýringum og leiðbeiningum um hlutverk byggingarfulltrúa og heimildir til beitingu úrræða. Verði því í öllu falli að líta svo á að um afsakanlegar ástæður í skilningi 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé að ræða. Þá hafi verið ljóst af orðalagi í tölvu­pósti byggingafulltrúa 15. nóvember 2022 að embættið myndi ekkert aðhafast í málinu.

Byggingarfulltrúi hafi gefið út vottorð um lokaúttekt byggingarinnar að Kuggavogi 15 án þess að gera athugasemdir við atriði sem varði algilda hönnun. Eftir að félagsmenn kæranda hafi byrjað að nota íbúð kæranda í fjölbýlishúsinu hafi komið í ljós að ásigkomulagi og frágangi er varðaði aðgengis- og loftræsismál væri verulega ábótavant, þannig að alvarlegar áskoranir og hindranir væru fyrir hendi, en félagsmenn séu margir hverjir langveikir og hreyfihamlaðir. Synjun byggingarfulltrúa á að viðhafa eftirlit eða beita úrræðum sé í andstöðu við hlutverk hans samkvæmt ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki og leiði til þess að ólögmætt ástand sé við lýði án þess að úrbótaskylda eða refsiábyrgð viðeigandi byggingaraðila sé metin, sbr. gr. 17.1.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Athafnaleysi embættisins sé því ólögmætt og feli auk þess í sér brot gegn rannsóknarskyldu stjórnvaldsins skv. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Kærandi hafi bent byggingarfulltrúa á ýmis atriði sem ekki væru í samræmi við byggingar­reglugerð. Nánar tiltekið að halli á skábraut frá bílageymslu væri of mikill, að of hár þröskuldur væri um inngangsdyr í bílgeymslu frá skáhallandi braut, að ekki væri hægt að komast úr/inn í bílgeymslu að/frá stigagangi og lyftuhúsi með sjálfvirkum eða rafdrifnum opnunarbúnaði, að engin bílastæði fyrir hreyfihamlaða væru til almennra nota þar sem öll stæði væru þinglýst á tilteknar íbúðir, að aðkeyrsla í bílgeymslu væri ekki hönnuð til samræmis við stærri bifreiðar sem væru hannaðar til að ferja fólk í hjólastólum, að aðgengi um aðalinngang væri ófært hjólastólanotendum, að þröskuldar innan íbúðar og út á svalir væru of háir, að brunahurðir væru of þungar og án sjálfvirks opnunarbúnaðar og að útsog á salerni væri í ósamræmi við kröfur byggingarreglugerðar.

Athafnaleysi byggingarfulltrúi til að kanna hvort tilefni sé til að beita úrræðum skv. 56. gr. laga nr. 160/2010 sé ekki í samræmi við skyldur og hlutverk embættisins. Í því samhengi sé vísað til þess að byggingarfulltrúi sé eftirlitsaðili og leyfisveitandi í skilningi byggingarreglugerðar og fari því með forræði á að beina kröfum um úrbætur til eiganda eða umráðamanns mann­virkis. Einnig sé ljóst að svör byggingarfulltrúa og rökstuðningur fyrir því að embættið muni ekki bregðast við erindi kæranda sé í ósamræmi við niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 134/2020, en kæruefni þess sé að nokkru leyti sambærilegt við fyrirliggjandi mál.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að ekki verði séð að nein formleg synjun á erindinu kæranda frá 13. september 2022 liggi fyrir í málinu. Þá sé þess krafist að kærunni verði vísað frá þar sem byggingarfulltrúi hafi sannarlega gripið til aðgerða í málinu. Byggingarfulltrúi hafi með tölvupósti 18. janúar 2023 tilkynnt kæranda að hann hafi ákveðið að taka til skoðunar þau atriði sem kærandi hafi gert athugasemdir við. Hinn 1. febrúar s.á. hafi byggingaraðila svo verið sent bréf með kröfu um úrbætur á atriðum sem listuð hafi verið upp í níu liðum. Jafnframt hafi verið haldinn fundur með byggingaraðila hinn 17. febrúar 2023, að ósk hans, þar sem farið hafi verið yfir þau atriði sem bæta þyrfti úr.

Þá liggi fyrir að byggingaraðili hafi gert sátt vegna lagfæringa á ýmsum göllum í húsinu og standi endurbætur á því yfir, en áhöld séu uppi á milli aðila um hvort sáttin nái til þeirra úrbóta sem byggingarfulltrúi hafi krafist úrbóta á. Reykjavíkurborg taki þó enga afstöðu til þessa álitaefnis. Þess megi geta að til meðferðar hjá byggingarfulltrúa sé umsókn um byggingarleyfi þar sem sótt sé um breytingar á aðalinngangi til að uppfylla skilyrði um algilda hönnun og gerð bílastæðis fyrir hreyfihamlaða á borgarlandi. Í ljósi þess að byggingarfulltrúi hafi orðið við áskorun kæranda um að krefjast úrbóta hafi kærandi ekki lengur hagsmuni af því að fá úr kærumálinu skorið. Beri því að vísa kærunni frá.

 Athugasemdir byggingaraðila: Af hálfu byggingaraðila er bent á að allsherjarsátt hafi verið gerð við húsfélag Kuggavogs 15 vegna gallamála og eigi aðfinnslur kæranda þar undir. Byggingarstjóri hússins sé enn að störfum við úrbætur og hafi byggingarfulltrúi verið upplýstur um það.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Vegna þeirra ummæla í umsögn Reykjavíkurborgar, þess efnis að ekki verði séð að nein formleg synjun á erindi kæranda frá 13. september 2022 liggi fyrir, bendir kærandi á að í svari byggingarfulltrúa frá 15. nóvember s.á. hafi verið að finna ábendingu um að kröfur um úrbætur yrðu að berast til ábyrgðaraðila á byggingarleyfi og þeirra sem hafi yfirumsjón með hönnun og framkvæmd hússins. Líta verði svo á að í þeirri bendingu hafi falist formleg synjun á að taka ákvörðun í samræmi við þær lagaskyldu sem hvílt hafi á embætti byggingarfulltrúa.

Í bréfi byggingarfulltrúa til byggingaraðila, dags. 1. febrúar 2023, hafi þess verið krafist að úrbætur yrðu gerðar innan 60 daga frá dagsetningu bréfsins ellegar myndi byggingarfulltrúi íhuga að beita þvingunarúrræðum sem gætu falist í dagsektum eða að ráðist yrði í úrbætur á eigin kostnað eigenda. Það sé staðreynd að engar úrbætur hafi verið gerðar innan 60 daga frá dagsetningu bréfsins en þrátt fyrir það hafi byggingarfulltrúi ekki beitt þvingunarúrræðum. Hafi því ekki verið tekin nein ákvörðun um beitingu þvingunarúrræðis og sé því fullt tilefni til að leysa efnislega úr kærumálinu. Vilji svo ólíklega til að úrskurðarnefndin telji að vísa beri kröfu kæranda frá um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar sé áréttað að enn standi eftir sá hluti kröfugerðar kæranda að byggingarfulltrúa verði gert að aðhafast í málinu, enda ljóst að beiting þvingunarúrræða hafi ekki farið fram þrátt fyrir að úrbætur hafi ekki verið gerðar á húsnæðinu.

——-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Kæra þessa máls lýtur að svari byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 15. nóvember 2022 vegna áskorunar kæranda frá 13. september s.á. um að byggingarfulltrúi beindi því til hlutaðeiganda að framkvæma úrbætur á þeim ágöllum sem kærandi telur vera á fjöl­býlishúsinu að Kuggavogi 15 og snúa að kröfum um algilda hönnun, aðgengi fyrir alla og loft­ræsingu. Var í áskorun kæranda m.a. vísað til 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sem fjallar um beitingu þvingunarúrræða. Í svari byggingarfulltrúa kom fram sú afstaða embættisins að slíkum kröfum um úrbætur bæri að beina að byggingaraðila og seljanda, ábyrgðaraðila byggingarleyfis og þeirra aðila sem hafi yfirumsjón með hönnun og framkvæmd. Verður að teknu tilliti til þessa og atvika málsins að öðru leyti að líta svo á að í þeirri afstöðu byggingar­fulltrúa hafi falist synjun um að aðhafast í málinu.

Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði, sbr. 1. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en telur það falla utan vald­heimilda sinna að leggja fyrir stjórnvöld að aðhafast með tilgreindum hætti í málum. Verður því ekki tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda að úrskurðarnefndin leggi fyrir byggingar­fulltrúa að aðhafast í málinu.

Svo sem nánar er rakið í málavöxtum var málsmeðferð þessa kærumáls frestað hjá úrskurðar­nefndinni 18. janúar 2023 að beiðni Reykjavíkurborgar og með samþykki kæranda. Var sú beiðni lögð fram vegna þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa að taka til skoðunar þau atriði sem kærandi hafði gert athugasemdir við í kæru. Fyrir liggur að stuttu eftir það, eða hinn 1. febrúar 2023, sendi byggingarfulltrúi bréf til byggingaraðila og skoraði á hann að ráðast í úrbætur er varða aðgengis- og loftræsismál með vísan til gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, sbr. 56. gr. laga um mannvirki, auk þess sem byggingarfulltrúi tók fram að yrði ekki brugðist við áskoruninni innan 60 daga myndi hann íhuga að beita þvingunarúrræðum sem gætu falist í dagsektum eða að ráðist yrði í úrbætur á kostnað eiganda. Með hliðsjón af því verður að líta svo á að kærandi hafi ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar byggingarfulltrúa frá 15. nóvember 2022 um að aðhafast ekki í málinu. Af þeim sökum verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Fyrir liggur að töluverður dráttur hefur orðið á framkvæmd þeirra úrbóta sem byggingarfulltrúi lagði fyrir byggingaraðila að ráðast í. Af því tilefni telur úrskurðarnefndin rétt að vekja athygli kæranda á því að í byrjun janúar 2024 var af hálfu nefndarinnar óskað eftir upplýsingum frá Reykjavíkurborg um stöðu umsóknar byggingaraðila frá 9. ágúst 2023 um leyfi til að breyta inngangi Kuggavogs 15 og hvort hann væri að störfum við þær úrbætur sem byggingarfulltrúi hefði krafið hann um. Bárust þau svör frá borgaryfirvöldum 12. janúar 2024 þess efnis að byggingarleyfis­umsóknin væri enn til meðferðar og að byggingaraðili hefði verið í samskiptum við byggingar­fulltrúa og tjáð embættinu að úrbætur yrðu gerðar, en að þær hefðu tafist vegna veikinda og fjarveru.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðar­nefndinni.

 Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

des 12
Love0

109/2023 Kársneshöfn reitur 13

Með

Árið 2023, þriðjudaginn 12. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 109/2023, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 27. júní 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kársneshafnar vegna reits 13.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. september 2023, er barst nefndinni sama dag, kæra 5 íbúar við Þinghólsbraut 75,  76,  78, 80 og 82, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 27. júní 2023 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kársneshafnar vegna reits 13. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 6. október 2023.

Málavextir: Hinn 22. september 2014 var á fundi skipulagsnefndar Kópavogsbæjar samþykkt að hefja vinnu við gerð deiliskipulags fyrir vesturhluta Kársness. Á fundi nefndarinnar 18. janúar 2016 voru lögð fram drög að skipulagslýsingu fyrir þróunarsvæðið á Kársnesi. Þá var á fundi nefndarinnar 27. júní s.á. greint frá því að tillagan Spot on Kársnes hefði hlotið verðlaun í skipulagssamkeppninni Nordic Built Cities um framtíðarskipulag Kársness. Tillaga að deili­skipulags­lýsingu fyrir þróunarsvæðið á Kársnesi var lögð fram og samþykkt á fundi skipulags­nefndar 17. október 2016. Gerði skipulagslýsingin m.a. ráð fyrir að heildarbyggingarmagn á reit 13 yrði 18.700 m2 fyrir atvinnuhúsnæði, íbúðir og bílakjallara. Var afgreiðsla nefndarinnar staðfest á fundi bæjarstjórnar 25. s.m. Skipulagslýsingin var kynnt 23. nóvember 2016 með athugasemdafresti til 22. desember s.á. Á fundi skipulagsráðs 6. febrúar 2017 var skipulags­lýsingin tekin fyrir að nýju og samþykkti ráðið að hefja mætti vinnu við gerð deiliskipulags á reitum 5, 8, 9, 12 og 13 á þróunarsvæðinu.

Hinn 20. nóvember 2017 var á fundi skipulagsráðs lagt fram erindi Vinabyggðar ehf. um fyrirhugað fyrirkomulag deiliskipulagsvinnu vegna reits 13 á þróunarsvæðinu á Kársnesi. Fram kom í fundargerð að tillagan gengi út á að skipta ferlinu í tvo áfanga á þann hátt að í fyrri áfanga yrði efnt til lokaðrar samkeppni og tillaga valin í samráði við skipulagsráð. Í seinni áfanga yrði endanleg deiliskipulagstillaga unnin. Ekki liggur fyrir í fundargerðum Kópavogsbæjar að skipulagsráð eða bæjarstjórn hafi samþykkt þá tillögu, en í bréfi bæjarins til Skipulagsstofnunar 21. júní 2021 segir um framhald skipulagsvinnunnar: „Að frumkvæði skipulagsyfirvalda fól Vinabyggð fjórum hönnuðum að koma með tillögur að deiliskipulagi á svæðinu sem samræmdust ákvæðum í skipulagslýsingu. Varð tillaga Atelier arkitekta hlutskörpust að mati skipulagsyfirvalda.“

Á fundi skipulagsráðs 21. september 2020 var tillaga Atelier arkitekta lögð fram en sú tillaga gerði ráð fyrir að núverandi atvinnuhús á svæðinu yrðu fjarlægð og íbúðarhús byggð í þeirra stað. Í fundargerð kom m.a. fram að gert væri ráð fyrir að heildarfjöldi íbúða yrði 160 á 2–5 hæðum og að heildarbyggingarmagn á svæðinu yrði 18.950 m2 ofanjarðar og 2.800 m2 neðan­jarðar fyrir A-rými en 24.730 m2 ofanjarðar og 5.700 m2 neðanjarðar fyrir A- og B-rými. Sveitarfélagið fundaði með íbúum á nærliggjandi svæði 22. október 2020 vegna deiliskipulags-tillögunnar. Á fundi skipulagsráðs 21. desember s.á. var greint frá stöðu mála og samráði við lóðarhafa á aðliggjandi lóðum varðandi framkomna tillögu. Samráðsfundur var haldinn með íbúum á nærliggjandi svæði 8. mars 2021. Hinn 6. september s.á. var tillagan tekin fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs en afgreiðslu frestað. Meirihluti ráðsins samþykkti svo á fundi 18. október s.á. að framlögð vinnslutillaga að breyttu deiliskipulagi yrði kynnt fyrir íbúum, umsagnaraðilum og öðrum hagsmunaaðilum í samræmi við 4. mgr. 40. gr. skipulags­laga nr. 123/2010. Vinnslutillagan var auglýst 6. nóvember 2021 með athugasemdafresti til 17. desember s.á. auk þess sem dreifibréfi, dags. 8. nóvember s.á., var dreift í nærliggjandi hús. Var kynningartími síðar framlengdur til 17. febrúar 2022. Að kynningu lokinni tók skipulags­ráð tillöguna fyrir að nýju á fundi 28. s.m. en afgreiðslu málsins var frestað og vísað til úr­vinnslu skipulagsdeildar.

Hinn 14. mars 2022 var vinnslutillagan tekin fyrir á fundi skipulagsráðs. Samþykkti meirihluti ráðsins að vinna yrði hafin að gerð tillögu að breyttu deiliskipulagi fyrir reit 13 á grundvelli framlagðrar vinnslutillögu og umsagna, athugasemda og ábendinga sem fram hefðu komið á kynningartíma. Var erindið lagt fram til kynningar á fundi bæjarstjórnar 22. s.m. Á fundi skipulagsráðs 4. apríl s.á. var tillaga að breyttu deiliskipulagi reits 13 lögð fram en í minnisblaði er fylgdi tillögunni kom fram að þær breytingar hefðu verið gerðar frá vinnslutillögunni að byggingarmagn hefði minnkað úr 26.675 m2 í 24.995 m2, íbúðum fækkað úr 160 í 150 og landfylling yrði 730 m2 í stað 1.700 m2. Samþykkti meirihluti ráðsins að auglýsa framlagða tillögu með vísan til 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Á fundi bæjarstjórnar 12. s.m. var afgreiðslan samþykkt með meirihluta atkvæða. Tillagan var auglýst 4. júní 2022 með athugasemdafresti til 5. ágúst s.á., en sá frestur var síðar framlengdur til 19. s.m. Þá var haldinn kynningarfundur um tillöguna 23. júní s.á. Að kynningu lokinni var tillagan lögð fram að nýju á fundi skipulagsráðs 5. september s.á. ásamt athugasemdum sem borist höfðu á kynningartíma. Var málinu vísað til umsagnar skipulagsdeildar. Á fundi hafnarstjórnar 14. desember 2022 var tillagan tekin fyrir og bókaði meirihluti stjórnarinnar að ekki væri gerð athugasemd við tillöguna þar sem skörun við skilgreint hafnarsvæði væri óveruleg og myndi ekki hafa áhrif á skipulag og nýtingu hafnarsvæðisins. Tillagan var tekin aftur fyrir á fundi skipulagsráðs 19. s.m. þar sem lögð var fram umsögn skipulagsdeildar, þar sem m.a. var að finna svör við framkomnum athuga­semdum. Samþykkti meirihluti ráðsins tillöguna. Afgreiðsla skipulagsráðs var staðfest af meirihluta bæjarstjórnar á fundi 10. janúar 2023.

Hinn 2. febrúar 2023 tilkynnti Kópavogsbær Skipulagsstofnun um lok málsmeðferðar deili­skipulagstillögunnar. Með bréfi stofnunarinnar, dags. 10. mars 2023, var sveitarfélagið upplýst um að stofnunin gæti ekki tekið afstöðu til deiliskipulagsbreytingarinnar vegna tiltekinna atriða auk þess sem stofnunin benti á að setja þyrfti fram skilmála um hámarkshæðir á húsum, búnaði og tækjum á framkvæmdartíma. Í kjölfarið voru gerðar breytingar á deiliskipulagstillögunni og með bréfi skipulagsfulltrúa til Skipulagsstofnunar, dags. 31. maí s.á., voru gögn málsins send stofnuninni til yfirferðar. Með bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 14. júní 2023, gerði stofnunin ekki athugasemd við að deiliskipulagsbreytingin yrði auglýst í B-deild Stjórnar­tíðinda að lokinni umræðu í sveitarstjórn, sbr. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Á fundi skipulags­ráðs 19. s.m. var framlögð deiliskipulagstillaga með áorðnum breytingum samþykkt af meiri­hluta ráðsins. Var afgreiðslan staðfest af meirihluta bæjarstjórnar á fundi 27. s.m. Hinn 16. ágúst 2023 var deiliskipulagsbreytingin auglýst í B-deild Stjórnartíðinda.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að skilyrði 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 hafi ekki verið fyrir hendi til að veita einkaaðila heimild til að leggja fram tillögu að deiliskipulagi. Ákvæðið mæli fyrir um að sveitarstjórn geti veitt landeiganda eða framkvæmdaraðila heimild til að vinna að gerð deiliskipulags. Vinabyggð ehf. geti ekki talist vera landeigandi, en félagið hafi einungis verið lóðarleiguhafi að 66,16% lóðarleigusamninga á reitnum. Félaginu hafi ekki tekist að semja við Hjálparsveit skáta í Kópavogi um kaup á lóðunum Bakkabraut 4 og Bryggjuvör 2, en það hafi fengið Kópavogsbæ til að ganga í málið á þeim forsendum að sveitin þyrfti að flytja sig af svæðinu þar sem væntanleg Borgarlína myndi liggja í gegnum lóð sveitarinnar. Þá geti félagið heldur ekki talist framkvæmdaraðili þar sem um sé að ræða fjárfestingafélag sem m.a. fjárfesti í mannvirkjum til niðurrifs, en félagið hafi auk þess selt fasteignir á skipulagssvæðinu til Fjallarsólar ehf. í maí 2022 fyrir 1,5 milljarð króna.

Félagið Vinabyggð hafi jafnframt ekki aflað sér heimildar bæjarstjórnar til að vinna tillögu að deiliskipulagi eins og 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga kveði á um. Ekkert í gildandi samþykkt um stjórn Kópavogsbæjar og fundarsköp bæjarstjórnar feli í sér framsal til skipulagsráðs til að taka ákvörðun um slíka heimild. Skipulagsráð hafi því ekki haft lagaheimild til lokaafgreiðslu ákvörðunarinnar, en þannig hafi Skipulagsstofnun talið, með vísan til greinds lagaákvæðis og sjónarmiða um formfestu, að ganga hefði átt frá heimildinni með formlegu samþykki. Að lokum sé bent á að félagið hafi ekki tekið saman lýsingu á skipulagsverkefninu til að leggja fyrir sveitarstjórn í samræmi við fyrirmæli ákvæðisins. Vandséð sé að nokkurt samhengi sé á milli deiliskipulagstillögu félagsins Vinabyggðar og þeirrar lýsingar sem gerð hafi verið 2016, en m.a. séu nýtingarheimildir hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar langt umfram þann ramma sem skipulagslýsingin hafi mælt fyrir um.

Deiliskipulagsbreytingin sé órækur vitnisburður um að ferlið sem bæjaryfirvöld hafi heimilað fjárfestum að stýra stangist á við hagsmuni almennings og íbúa. Yfirbragð íbúðabyggðarinnar sé án nokkurs samhengis við aðliggjandi byggð og strandlengju Kársness. Þéttleiki byggðar og byggingarmagn sé úr öllu hófi og samtengdur bílakjallari komi í veg fyrir náttúruvænar ofanvatnslausnir. Randbyggð einsleitra hárra fjölbýlishúsa fram á hafnarkantinn takmarki útsýni þeirra íbúa sem fyrir séu og þeirra sem fari um opna svæðið. Deiliskipulagið sé ekki í anda skipulagslýsingar sem kynnt hafi verið fyrir íbúum og eigi sér heldur hvergi stað í hugmynd úr vinningstillögunni Spot on Kársnes. Skipulagslýsingin hafi gert ráð fyrir 18.700 m2 byggingarmagni fyrir atvinnuhúsnæði, íbúðir og bílageymslu. Í nýjum samningi Kópavogsbæjar við Fjallasól hafi byggingarmagnið orðið 25.235 m2 eða aukning um 35%.

Í upphafi samráðsferilsins hinn 22. október 2020 hafi kærendur fengið sérstaka kynningu á deiliskipulagstillögunni. Upplýst hafi verið að tillagan væri á vinnslustigi og að hlustað yrði á athugasemdir. Hafi kærendur því fengið arkitektastofuna Studio Granda til að útbúa deiliskipulagstillögu sem yrði í samræmi við lög, reglur, skipulagslýsingu og stefnu og markmið sveitarfélagsins í gildandi aðalskipulagi. Tillagan hafi gengið út á þéttri en mannvænni 115 íbúða byggð með atvinnurýmum. Í febrúar 2023 eða fjórum mánuðum eftir að kærendur hafi vitað af tilvist vinnslutillögu „á frumstigi“ hafi bæjarstjóri talið tillögu kærenda of seint fram komna. Að lokinni kynningu á vinnslutillögu hafi sú breyting verið gerð á deiliskipulagstillögunni að heildarbyggingarmagn hafi farið úr 26.675 m2 í 24.995 m2, íbúðum fækkað úr 160 í 150, einhverjar byggingar lækkaðar og dregið úr landfyllingum. Að mati kærenda hafi samráðsferlið einungis verið gert til þess að haka við lagaáskilnað um að samráð hafi farið fram. Það sé ótækt að íbúar þurfi að sæta því að arkitekt fjárfestis sé helsti samstarfsaðili og ráðgjafi skipulagsyfirvalda. Ekki megi meta athugasemdir út frá því hvaða áhrif þær hafi á arðsemislíkanið sem liggi tillögunni til grundvallar.

Í húsakönnun frá desember 2022 hafi öll húsin á svæðinu verið afgreidd með sama hætti, þ.e. að húsin hafi lítið varðveislugildi og niðurrif þeirra heimiluð. Með því sé ekki hugsað um loftslagsáhrif af niðurrifi steypu eða að endurnýting eigi að vera leiðarstef. Sé húsakönnunin því ekki í samræmi við það markmið aðalskipulags Kópavogs að vernda og viðhalda menningarsögulegum arfi sem fólginn sé í sögu og þróun byggðar sem og heimsmarkmiðs Sameinuðu Þjóðanna nr. 11.4 um verndun náttúru og menningararfleiðar. Í umsögn Minjastofnunar frá 24. maí 2023 sé athygli vakin á því að eitt nýlegt einbýlishús við Þinghólsbraut falli innan deiliskipulagsmarka og að áform séu um að rífa það. Telur stofnunin að með því að leyfa niðurrif á þessari einu lóð geti skapast varasamt fordæmi fyrir eigendur stakra lóða í grónum hverfum sem hafi hug á að þétta á sinni lóð. Hafi því stofnunin hvatt Kópavogsbæ til að endurskoða áform sín. Sveitarfélagið hafi hins vegar gefið lítið fyrir þá ábendingu Minjastofnunar.

Minnisblað verkfræðistofunnar Mannvits frá 19. maí 2023 um umhverfisáhrif deiliskipulagsins sé sérfræðiskýrsla sem bæti litlu við myndina. Umhverfisstofnun hafi bent á að fjalla þurfi um áhrif hreinsunar og meðhöndlun á menguðum jarðvegi en viðbrögð verkfræðistofunnar hafi verið sú að telja fyrirfram ekki ástæðu til að ætla að þarna verði um jarðvegsmengað efni að ræða, en fyrir þeirri skoðun séu ekki færð nein rök. Í umhverfismatinu sé í umfjöllun um ónæði og hávaða frá flugi lagt til grundvallar skráðar lendingar á tímabilinu 15. desember 2011 til 22. júlí 2014, en það veki furðu að ekki séu notaðar nýrri tölur þar sem mikið hafi verið talað um lágflug yfir svæðinu á síðustu árum. Niðurstaða umhverfismatsins hafi verið sú að búast megi við að jafngildishljóðstig sem vegið meðaltalshljóðstig frá flugumferð verði á bilinu 50–55 dB, en í reglugerð um hávaða nr. 724/2008 sé miðað við að mörk vegna leyfilegs hljóðstigs frá flugumferð fari ekki yfir 55 dB þar sem íbúðarhús séu. Upplýst sé um að þegar þyrlur og flugvélar fljúgi yfir sé hávaðinn ærandi.

Samkvæmt hafnarreglugerð fyrir Kópavogshöfn, sem hafi verið í gildi til 28. nóvember 2022, hafi reitur 13 verið á skilgreindu hafnarsvæði. Hlutverk hafnarstjórnar sé að gera tillögur til bæjarstjórnar varðandi skipulagsmál á hafnarsvæðum. Ekki verði séð að um málið hafi verið fjallað í hafnarstjórninni öll þau ár sem undirbúningur deiliskipulagsins hafi staðið yfir. Meirihluti hafnarstjórnar hafi samþykkt hinn 14. desember 2022 að gera ekki athugasemd við tillögu að breytingu á deiliskipulagi reits 13 þar sem „skörun við skilgreint hafnarsvæði sé óveruleg og muni ekki hafa áhrif á skipulag og nýtingu hafnarsvæðisins.“ Bent sé á þá gagnrýni sem hafi komið frá minnihluta bæjarráðs á fundi þess 22. desember 2022 um óskýrleika í gögnum málsins. Bent hafi verið á að teikningar af höfninni væru beinlínis blekkjandi þar sem hafnarsvæðið væri sýnt tvöfalt stærra en það væri í raun. Jafnframt væri verið að sýna byggingar við hafnarsvæðið sem ekki væri búið að ákveða hvort myndu rísa eða ekki. Engin viðbrögð hafi verið við framangreindum alvarlegu ágöllum.

Á fundi bæjarráðs 17. ágúst 2023 hafi verið lagt fram samkomulag milli Kópavogsbæjar og félagsins Fjallasólar um fyrirhugaða uppbyggingu og þróun á reit 13, þ.e. lóðunum Bakkabraut 2 og 4, Bryggjuvör 1, 2 og 3 og Þinghólsbraut 77 og 79. Samkomulagið hafi bæjarstjóri undirritað 15. s.m. með fyrirvara um samþykki bæjarráðs. Mikil gagnrýni hafi komið fram frá minnihlutanum um samráðsleysi, upplýsingaskort og óljós atriði, m.a. vegna þess að ráðstöfun lóðanna hafi farið fram án útboðs. Kærendur bendi á að fyrirmyndin sé sótt til innheimtu Reykjavíkurborgar á innviðagjaldi í Vogabyggð sem dómstólar hafi talið lögmæta. Hins vegar hafi borgin sjálf gert drög að deiliskipulagi fyrir Borgabyggð sem hafi svo verið forsenda kostnaðarútreikninga vegna innviðauppbyggingarinnar, en það sama eigi ekki við um hina kærðu deiliskipulagsbreytingu.

Því fylgi áhætta að heimila einkaaðilum að gera tillögu að deiliskipulagi sem hafi engar af þeim skyldum sem hvíli á stjórnvöldum, s.s. um jafnræði og meðalhóf. Einkaaðilar hafi hins vegar þá skyldu að skila hluthöfum sínum arði af rekstrinum. Mismunurinn kristallist í þeirri lokuðu samkeppni sem deiliskipulagsbreytingin hafi byggst á en við ákvörðun um vinningstillögu hafi Vinabyggð fyrst horft til söluvænleika íbúða og hagkvæmni í uppbyggingu. Þá hafi félagið valið arkitektastofurnar og áskilið sér rétt til að velja og hafna. Félagið hafi síðan selt verkefnið fyrir 1,5 milljarða króna til atvinnufjárfesta. Bent sé á að upphaf málsins megi rekja til tölvupósts framkvæmdastjóra Vinabyggðar frá 6. október 2017 til þáverandi bæjarstjóra með tillögu um hvernig ætti að standa að deiliskipulagsgerðinni, en framkvæmdastjórinn hafi staðfest í fjölmiðlum að hann og bæjarstjórinn hafi verið vinir í þrjátíu ár.

Samkvæmt Aðalskipulagi Kópavogs 2019–2040 ætli sveitarfélagið að „leitast við að tryggja fjölbreytt framboð húsagerða og búsetukosta fyrir alla félagshópa. Allir geti orðið sér úti um fullnægjandi og öruggt húsnæði á viðráðanlegu verði.“ Í bréfi til Skipulagsstofnunar, dags. 8. maí 2023, hafi sveitarfélagið sagst ætla stefna að gerð uppbyggingarsamninga við lóðarhafa á reit 13 til að ná fram áformum aðalskipulagsins um breytta landnotkun, fjölbreyttar íbúðir, mismunandi búsetuform og húsnæði á viðráðanlegu verði. Ljóst sé að kvöð um leiguíbúðir á viðráðanlegu verði geti ekki nýst á þessum dýra reit og enn síður að ákvæði samkomulagsins um kaup á félagslegu leiguhúsnæði verði að veruleika.

Samandregið hafi Kópavogsbær ekki gætt að þeim lögbundnu skyldum sem á honum hvíla í aðdraganda samþykkis hins kærða deiliskipulags. Enn fremur gangi ekki að einkaaðilum sé framselt skipulagsvald þegar skipulag eigi að gæta hagsmuna allra íbúa og tryggja að grunnþörfum fólks til húsnæðis sé sinnt. Því beri að ógilda hina kærðu ákvörðun bæjarstjórnar.

 Málsrök Kópavogsbæ: Sveitarfélagið bendir á að hin kærða deiliskipulagsbreyting sé í samræmi við markmið og stefnu Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040 og skilgreinda landnotkun. Sé því skilyrði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana uppfyllt. Málsmeðferð hafi verið í fullu samræmi við gildandi lög og reglur. Því sé hafnað að skortur hafi verið á samráði við íbúa eða aðra hagsmunaaðila. Samráðsferlið hafi verið ítarlegt og töluverður fjöldi funda hafi verið haldnir á öllum stigum málsins. Fundað hafi verið ítrekað með næstu nágrönnum skipulagssvæðisins auk þess sem sveitarfélagið hafi svarað fjölda fyrirspurna. Þá hafi verið ákveðið að taka skref í kynningarferlinu umfram það sem skipulagslög geri ráð fyrir með kynningu á svokallaðri vinnslutillögu þar sem aðilum hafi verið gefið kostur á að koma að athugasemdum sem síðar hafi verið hafðar til hliðsjónar við vinnu að endanlegri deiliskipulagstillögu. Hvað varði þau sjónarmið kærenda að athugasemdum þeirra við vinnslutillöguna hafi ekki verið svarað sé bent á að þar sem um viðbótarsamráð sé að ræða sé sveitarfélagið ekki skylt að lögum að svara athugasemdum á því stigi málsins. Hins vegar hafi allar athugasemdir verið teknar til skoðunar og hafðar til hliðsjónar við vinnslu tillögunnar. Einnig sé bent á að samráð feli hvorki í sér að tekið sé tillit til allra athugasemda né að afmarkaður hópur hafi ákvörðunarvald um efni skipulagstillögu. Bæði á vinnslustigi sem og í kjölfar lögbundinnar kynningar hafi verið gerðar breytingar á deiliskipulagstillögu með tilliti til framkominna athugasemda og sjónarmiða.

Það sé alkunn venja að fenginn sé utanaðkomandi aðili til að vinna skipulagstillögur sem lagðar séu fyrir skipulagsyfirvöld. Hvort sem slíkri vinnu sé útvistað af viðkomandi sveitarfélagi eða þriðja aðila, s.s. þegar lóðarhafi láti vinna slíka tillögu, þá sé það samt sem áður sveitarstjórn sem fari með skipulagsvaldið lögum samkvæmt. Allar tillögur að nýju eða breyttu deiliskipulagi séu lagðar fyrir skipulagsyfirvöld sem beri að taka afstöðu til þess hvort tillaga sé í samræmi við stefnu sveitarfélagsins hverju sinni. Beri málsmeðferðin það með sér að deiliskipulagstillagan hafi verið í umsjá og á ábyrgð skipulagsyfirvalda Kópavogsbæjar í samræmi við 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Endanleg ákvörðun hafi verið í höndum bæjarstjórnar og því ekki ólögmætt framsal til skipulagsráðs að ræða.

Ekki sé verið að breyta deiliskipulagi hafnarinnar þó svo að óverulegar breytingar séu gerðar á hafnarkantinum, sem hafnarstjórn hafi á fundi 14. desember 2022 réttilega bókað að myndi ekki hafa áhrif á skipulag og nýtingu hafnarsvæðisins. Þó sé fyrirhugað að deiliskipulag Kársneshafnar verði endurskoðað á komandi árum. Sú vinna sé þó ekki hafin og verði hún þá gerð í samráði við hafnarstjórn. Skipulagslýsing hafi legið fyrir vegna alls þróunarsvæðisins á Kársnesi en hún hafi verið gerð árið 2016. Hin kærða deiliskipulagsbreyting sé í fullu samræmi við greinda skipulagslýsingu. Jafnframt hafi allar meginforsendur breytingarinnar legið fyrir í gildandi aðalskipulagi, en skv. 3. mgr. 40. gr. skipulagslaga sé heimilt að falla frá gerð slíkrar lýsingar þegar þannig standi á.

Huglægt mat kærenda um ágæti hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar, hvort sem fullyrt sé um ofnýtingu á skipulagsreitnum, að blöndun byggðar sé ófullnægjandi, að eldri hugmyndasamkeppni sé virt að vettugi eða að hin kærða ákvörðun hafi verið drifin af utanaðkomandi fjárhagslegum öflum, sé svarað á þann veg að á öllum stigum málsins hafi tillögur verið rýndar af skipulagsyfirvöldum. Þá hafi sveitarfélagið ekki verið bundið af vinningstillögunni í hugmyndasamkeppninni Spot on Kársnes.

Kópavogsbær hafi ekki komið að viðræðum um húsnæðismál Hjálparsveitar skáta í Kópavogi til að aðstoða aðra lóðarhafa á svæðinu við að koma skipulagsvinnu af stað eins og haldið sé fram í kæru. Það hafi legið fyrir í lengri tíma að hjálparsveitin myndi færa starfsemi sína af svæðinu, m.a. þar sem með tilkomu Borgarlínu myndu lóðir í eigu sveitarinnar skerðast með þeim afleiðingum að óhjákvæmilegt hefði verið að rífa húsakost þeirra. Því hafi hjálparsveitin haft frumkvæði að því að leita til sveitarfélagsins til að ræða nýjan húsakost fyrir sveitina. Fasteignaviðskipti Vinabyggðar ehf. og Fjallasólar ehf. sé sveitarfélaginu óviðkomandi en þau viðskipti hafi átt sér stað án vitneskju skipulagsyfirvalda. Það sé á eigin áhættu aðila að fjárfesta í mögulegum uppbyggingarverkefnum sem hafa ekki fengið endanlega afgreiðslu skipulags. Að lokum sé tekið fram að samkomulag Kópavogsbæjar um uppbyggingu á svæðinu sé hefðbundið. Í slíku samkomulagi séu settar fram ákveðnar verklagsreglur, framkvæmdartími og framkvæmdarsvæði skilgreint, gjöld og greiðsluflæði útlistað og kvaðir settar. Vinna við slíkt samkomulag hefjist alltaf á lokametrum skipulagsvinnu þegar efni endanlegar skipulagstillögu liggi að mestu leyti fyrir, enda breytt eða nýtt deiliskipulag ávallt forsenda fyrir gerð samkomulags um uppbyggingu. Þetta verklag hafi verið viðhaft í öllum uppbyggingarverkefnum í Kópavogsbæ á undanförnum árum en ekki aðeins í tilviki reits 13.

Athugasemdir Fjallasólar ehf.: Af hálfu félagsins er tekið fram að á deiliskipulagssvæðinu standi nú eldra og að sumu leyti úrelt og úr sér gengið atvinnuhúsnæði. Fyrir mörgum árum hafi Kópavogsbær ákveðið að stefna að breyttri landnotkun vestast á Kársnesinu þannig að eldra iðnaðar- og atvinnuhúsnæði viki fyrir uppbyggingu íbúðarhúsnæðis. Hin kærða deiliskipulagsbreyting sé því ekki tekin í tómarúmi heldur sé hún liður í markvissri stefnumörkun bæjarstjórnar. Af gögnum málsins sé ljóst að sveitarfélagið hafi lagt mikla vinnu í að upplýsa næstu nágranna deiliskipulagssvæðisins um framvindu skipulagsvinnunnar. Tekið hafi verið tillit til sjónarmiða nágranna um minnkað byggingarmagn og lækkun bygginga, sérstaklega á syðri hluta skipulagssvæðisins. Félagið hafi vissa samúð með næstu nágrönnum sem verði óhjákvæmilega fyrir ónæði á byggingartíma auk þess sem sumir muni sennilega búa við skert útsýni í kjölfar uppbyggingarinnar, en enginn stöðvi tímans þunga nið. Hagsmunir fárra eigenda af því að hafa óskert útsýni geti ekki trompað hagsmuni heildarinnar af því að byggja 150 íbúðir á deiliskipulagsreitnum. Það sem helst megi finna að deiliskipulagsbreytingunni sé að ekki skuli vera veitt heimild fyrir meira byggingarmagni.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að þeir óski ekki eftir því að fá ákvörðunarvald í málinu heldur aðeins að bærinn taki ábyrgð á sínu ákvörðunarvaldi með fagmennsku og ábyrgð. Í samráðsferlinu hafi engin viðbrögð komið frá Kópavogsbæ varðandi þær athugasemdir kærenda að málsmeðferðin standist ekki lögbundnar kröfur, að verið sé að fórna vinsælasta opna almenningssvæðinu meðfram strandlengju Kársneshafnar og möguleika á að nota svæðið í þágu almennings, ferðaþjónustu og nýrrar atvinnuþróunar, að randbyggð loki reitinn af, að niðurrif stangist á við heimsmarkmið og að möguleikar séu fyrir hendi til að varðveita hluta atvinnu- og menningarsögu bæjarins. Þau litlu viðbrögð sem kærendur hafi fengið hafi falist í smávægilegum breytingum á deiliskipulagstillögu.

Sú fullyrðing Kópavogsbæjar að Hjálparsveit skáta í Kópavogi hafi haft frumkvæði að því að leita til sveitarfélagsins til að ræða um nýjan húsakost fyrir sveitina hafi komið á óvart þar sem fyrir liggi tölvupóstur frá forsvarsmanni Vinabyggðar ehf. frá árinu 2017 til þáverandi bæjarstjóra um að sveitarfélagið geti aðstoðað hjálparsveitina við flutning.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu sem ekki verða rakin nánar hér, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 27. júní 2023 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kársneshafnar vegna reits 13. Afmarkast skipulagssvæðið af Þinghólsbraut og lóðamörkum Þinghólsbrautar 73 og 75 í austri, fyrirhugaðri nýrri vegtengingu milli Borgarholtsbrautar og Bakkabrautar í norðri og fyrirhugaðs nýs hafnarkants til vesturs og norðurs. Felur deiliskipulagsbreytingin það aðallega í sér að sameina sjö lóðir í eina sem er 13.791,6 m2 að stærð og veita heimild til að rífa niður þau hús sem fyrir eru og byggja þess í stað fjölbýlishús, raðhús og parhús með 150 íbúðum auk bílakjallara.

Skipulag lands innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórna skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og geta þær með því haft áhrif á og þróað byggð og umhverfi með bindandi hætti. Sveitarstjórnir annast og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags skv. 29. og 38. gr. sömu laga. Við beitingu þessara ákvæða ber að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, en meðal þeirra markmiða er að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið, og að tryggja að haft sé samráð við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að honum sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórn­valda við gerð slíkra áætlana, sbr. d-lið. Við töku ákvarðana um skipulagsmál ber sveitarstjórn sem endranær að gæta að meginreglum stjórnsýsluréttarins, þ. á m. lögmætisreglunni. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Fyrir liggur í máli þessu að á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 20. nóvember 2017 var lagt fram erindi Vinabyggðar ehf. um fyrirhugað fyrirkomulag deiliskipulagsvinnu umrædds svæðis, en erindið var hvorki afgreitt formlega af skipulagsráði né bæjarstjórn. Eins og fyrr er greint frá ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags samkvæmt 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga en samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins getur sveitarstjórn veitt landeiganda eða framkvæmdaraðila samkvæmt hans beiðni heimild til að vinna sjálfur að gerð deiliskipulags. Skal landeigandi eða framkvæmdaraðili þá taka saman lýsingu á verkefninu, sbr. 1. mgr. 40. gr., og skal hún lögð fram fyrir sveitarstjórn á sama tíma og beiðni um heimild til að vinna tillögu að deiliskipulagi.

Í fyrirliggjandi fundargerðum Kópavogsbæjar kemur hvergi fram að málsmeðferð deili­skipulagstillögunnar hafi byggst á 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga. Þegar litið er til þess að áður en félagið Vinabyggð hafði formlega aðkomu að málinu hafði Kópavogsbær unnið skipulagslýsingu fyrir svæðið og samþykkt að hefja mætti vinnu við gerð deiliskipulags á reitnum verður ekki fallist á með kærendum að uppfylla hefði þurft áðurgreind skilyrði 2. mgr. 38. gr. laganna. Þá verður ekki talið að aðkoma félagsins og arkitektastofu á vegum þess hafi verið andstæð lögum, en undirbúningur og meðferð deiliskipulagstillögunnar var eftir sem áður í umsjá og á ábyrgð skipulagsyfirvalda sveitarfélagsins, sbr. áðurnefnda 1. mgr. 38. gr. sömu laga. Þrátt fyrir það verður að telja, með hliðsjón af sjónarmiðum um formfestu og vandaða stjórnsýsluhætti, að sveitarfélaginu hafi verið rétt að afgreiða erindi Vinabyggðar með formlegum hætti.

Sem fyrr greinir var árið 2016 tekin saman lýsing í samræmi við 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga fyrir þróunarsvæðið á Kársnesi og var hún kynnt fyrir almenningi og umsagnaraðilum ásamt því að leitað var umsagnar Skipulagsstofnunar, sbr. 3. mgr. sömu lagagreinar. Tillaga að hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu var auglýst í samræmi við 41. gr. laganna og að lokinni auglýsingu var tekin afstaða til þeirra athugasemda sem bárust. Samþykkti meirihluti bæjarstjórnar breytingartillöguna og var auglýsing þar um birt í B-deild Stjórnar­tíðinda. Var málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar því í samræmi við ákvæði skipulags­laga. Þá er og ljóst að í skipulagslögum er hvergi mælt fyrir um gerð svonefndrar vinnslutillögu og verður því ekki talið að sveitarfélaginu hafi borið að svara athugasemdum sem bárust vegna hennar. Einnig þykir rétt að benda á að í lögbundnu samráði felst ekki skylda til að fallast á sjónarmið þeirra sem gerðu athugasemdir við kynningu skipulagstillögu.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Skal við gerð deiliskipulags byggja á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit, sbr. 3. mgr. 37. gr. laganna. Aðalskipulag setur deiliskipulagi þannig skorður en í deiliskipulagi eru sett bindandi ákvæði um útfærslu skipulags, svo sem um byggðamynstur, byggingarlínur, útlit mannvirkja og form auk annarra atriða. Skulu slík ákvæði bæði vera innan heimilda aðalskipulags og í samræmi við stefnu þess.

Í Aðalskipulagi Kópavogs 2019–2040 er deiliskipulagssvæðið á skilgreindu svæði fyrir íbúðarbyggð á Kársnesi (ÍB-1), en deiliskipulagssvæðið er jafnframt flokkað sem þróunar­svæði (ÞR-1). Í greinargerð aðalskipulagsins er íbúðarsvæði ÍB-1 lýst sem nokkuð fastmótaðri byggð í eldri hverfum bæjarins á ódeiliskipulögðum svæðum, en „[n]ýrri uppbyggingarsvæði eru deili­skipulögð, alla jafna á þróunarsvæði.“ Gerir skipulagið ráð fyrir um 1.390 nýjum íbúðum á Kársnesi á árunum 2019 til 2040. Enn fremur segir að hluti íbúðarsvæðisins sé jafnframt þróunarsvæði fyrir blandaða byggð. Meðal markmiða aðalskipulagsins varðandi þróunarsvæði er að skipulag stuðli að sjálfbærri þróun þéttbýlisstaða með þéttri, samfelldri byggð, endurskipulagningu vannýttra svæða og eflingu nærsamfélags. Hugað verði að aðgengi að stígum, opnum svæðum og leiksvæðum. Umhverfi, búsetugæði og efnahagsleg umgjörð eldri byggðar verði bætt með aukinni blöndun byggðar. Í umfjöllun um yfirbragð og markmið þróunarsvæða segir um þróunarsvæði ÞR-1, sem ÍB-1 tilheyrir, að með vísan í samþykkta skipulagslýsingu sé gert ráð fyrir þéttri og vistvænni byggð með blandaðri landnotkun athafnasvæðis, íbúðarsvæðis og verslunar- og þjónustustarfsemi. Einnig segir að byggðin verði allajafna 2–4 hæðir en ef um sé að ræða fimm hæða hús skuli efsta hæðin vera inndregin. Þá er í greinargerðinni í kafla um íbúðarbyggð að finna eftirfarandi markmið: „Leitast verður við að tryggja fjölbreytt framboð húsagerða og búsetukosta fyrir alla félagshópa. Allir geti orðið sér úti um fullnægjandi og öruggt húsnæði á viðráðanlegu verði.“

Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu voru sjö lóðir sameinaðar í eina lóð sem er 13.791,6 m2 að stærð og heimild veitt fyrir niðurrifi þeirra húsa sem fyrir eru á hinni sameiginlegu lóð og þess í stað verði byggð fjölbýlishús, raðhús og parhús með 150 íbúðum auk bílakjallara. Ráðgert er að byggðin verði lágreistari nær Þinghólsbraut og muni stallast með nokkuð jöfnu millibili. Þá verður einnig heimilt að koma fyrir litlu bátaskýli eða bílskúr fyrir Hjálparsveit skáta í Kópavogi á neðstu hæð á horni Bakkabrautar og Bryggjuvarar, en að öðrum kosti er heimilað að nýta rýmið fyrir atvinnuhúsnæði með verslun eða þjónustu. Í skipulags- og byggingarskilmálum deiliskipulagsins segir að íbúðir á lóðinni verði misstórar og sé þannig ætlað að stuðla að fjölbreytileika í samsetningu íbúa. Þá segir að hlutfall 1–3 herbergja íbúða að stærð á bilinu 35–84 m2 skuli ekki vera minna en 40% af heildarfermetrum íbúða á svæðinu og að Kópavogsbær hafi fyrsta kauprétt á þeim íbúðum.

Með hliðsjón af því að umrætt skipulagssvæði tekur einungis til hluta þróunarsvæðisins á Kársnesi verður það ekki talið ganga gegn fyrrgreindri stefnu aðalskipulags um blöndun byggðar að skipuleggja nær einvörðungu íbúðir á svæðinu. Þá verður ekki séð með hvaða hætti deiliskipulagsbreytingin gengur gegn stefnu aðal­skipulags um fjölbreytt framboð húsagerða og búsetukosta fyrir alla félagshópa. Að því sögðu og að teknu tilliti til framangreindra skipulagsáætlana í heild sinni verður að líta svo á að í máli þessu séu uppfyllt skilyrði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um samræmi skipulagsáætlana.

Í skipulagslögum er ekki áskilið að deiliskipulag sé í samræmi við þá stefnu eða ramma sem markaður er með skipulagslýsingu. Getur það því ekki leitt til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar að deiliskipulagsbreytingin sé að einhverju leyti í ósamræmi við það sem fram kemur í skipulagslýsingu frá árinu 2016 hvað varðar blöndun byggðar og áætlað umfang uppbyggingar.

Við gerð hins kærða deiliskipulags var gerð húsakönnun fyrir umrætt svæði í samræmi við ákvæði 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Þá var einnig gert umhverfismat deiliskipulags í samræmi við 5. mgr. 12. gr. laganna, sbr. gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Ekki verður séð að neinir slíkir ágallar séu á könnuninni eða matinu er geti hnekkt gildi hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar.

Af hálfu kærenda eru gerðar athugasemdir við samkomulag Kópavogsbæjar og Fjallasólar ehf. frá 15. ágúst 2023 um fyrirhugaða uppbyggingu og þróun á umræddum reit. Þrátt fyrir að sá samningur sé gerður í samhengi við hina kærðu ákvörðun er ljóst að um einkaréttarlegan samning er að ræða. Fellur það utan valdsviðs nefndarinnar að taka hann til efnislegrar umfjöllunar í kærumáli þessu.

Með vísan til þess sem að framan greinir liggja ekki fyrir þeir form- eða efnisannmarkar sem raskað geta gildi hinnar kærðu ákvörðunar og verður ógildingakröfu kærenda því hafnað.

Rétt þykir að vekja athygli á að geti kærendur sýnt fram á tjón vegna hins kærða deiliskipulags geta þeir eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogs frá 27. júní 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kársneshafnar vegna reits 13.

ágú 17
Love0

44/2023 Alifuglabúið Brautarholti

Með

Árið 2023, fimmtudaginn 17. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur

Fyrir var tekið mál nr. 44/2023, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 8. mars 2023, um að hafna kröfu kæranda um að fella úr gildi starfsleyfi alifuglabúsins að Brautarholti 5, Kjalarnesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. apríl 2023, er barst nefndinni 5. s.m., kærir  eigandi og ábúandi jarðarinnar Brautarholts 1, á Kjalar-nesi, ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 8. mars 2023, að hafna kröfu hans um að fella úr gildi starfsleyfi alifuglabús að Brautarholti 5, Kjalarnesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að úrskurðarnefndin felli niður starfsleyfið.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 3. maí 2023.

Málavextir: Í Brautarholti á Kjalarnesi er starfrækt þauleldi alifugla og svína. Annars vegar í 2.575 m2 eldishúsi fyrir alifugla sem er í um 200 m fjarlægð frá íbúðarhúsi kæranda og hins vegar 5.100 m2 svínahúsi sem er í um 100 m fjarlægð frá alifuglahúsinu og í 325 m fjarlægð frá íbúðarhúsi kæranda. Í alifuglahúsinu var svínaeldi fram til ársins 2010. Árið 2016 var húsið tekið að nýju til notkunar og þá sem eldishús fyrir alifugla. Samkvæmt starfsleyfi, dags. 11. apríl 2016, er heimild fyrir 35.550 eldisstæðum alifugla í húsinu. Svínahúsið hefur heimild fyrir eldi á 4.000 grísum.

Hinn 25. mars 2021 óskaði kærandi eftir því við Héraðsdóm Reykjavíkur að skipaðir yrðu matsmenn til að leggja mat á ýmis atriði varðandi stöðu mengunarmála og annarra atriða sem hann taldi að væri ábótavant á svæðinu vegna starfsemi eldisbúanna. Fyrir liggur skýrsla matsmanna, dags. 3. júní 2022. Kærandi krafðist þess 2. ágúst s.á., að Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur afturkallaði starfsleyfi alifuglabúsins vegna mengunar. Þeirri kröfu var hafnað 29. september s.á. Krafan var ítrekuð gagnvart Heilbrigðisnefnd Reykjavíkur 25. janúar 2023. Var þeirri beiðni hafnað af Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 8. mars s.á. og er það sú afgreiðsla stjórnvalds sem borin er undir nefndina í máli þessu.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að forsendur fyrir útgáfu starfsleyfis alifuglabúsins á Brautarholti 5, á Kjalarnesi séu brostnar. Mörg skilyrði starfsleyfisins séu ekki og hafi aldrei verið uppfyllt. Einnig samræmist starfsemi og staðsetning alifuglabúsins ekki lögum og reglu-gerðum. Byggi þetta meðal annars á niðurstöðum dómskvaddra matsmanna frá 3. júní 2022, en þar komi fram að í starfsleyfinu sé kveðið á um að starfsemin þurfi að uppfylla skilyrði bestu aðgengilegu tækni samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2010/75/ESB, vegna þétt-bærs eldis alifugla eða svína, sem innleidd hafi verið með reglugerð nr. 935/2018. Ákvæði nr. 11, 13, 23 og 26 sem eigi við um starfsemina séu meðal annars ekki uppfyllt, en staðfest hafi verið rykmengun frá útblástursstút á þaki hússins, enginn búnaður sé í húsinu til lyktareyðingar og ekki sé til staðar umhverfisstjórnunarkerfi.

Í matsbeiðni til Héraðsdóms Reykjavíkur komi fram að 12. mars 2015 hafi Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur sent umsögn til umhverfisráðuneytisins varðandi beiðni þáverandi rekstraraðila alifuglahússins um undanþágu frá fjarlægðarmörkum skv. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti, sbr. heimild í 74. gr. þeirrar reglugerðar. Þar hafi verið komið inn á nauðsyn mengunarvarna og tekið fram að setja þyrfti viðeigandi mengunarvarnarbúnað til að lágmarka óþægindi af völdum starfseminnar. Tekið hafi verið fram að kröfur um slíkan búnað yrðu settar í starfsleyfi búsins og yrði hann að vera til staðar áður en rekstur hæfist. Hafi þar einnig komið fram að lyktarmengun vegna stórra alifuglabúa geti verið vandamál sem valdi skaða á heilsu manna sé hún viðvarandi auk þess að hún rýri lífsgæði. Útblæstrinum geti einnig fylgt möguleg smithætta.

Fjarlægðarmörk í reglugerðinni séu tilkomin til að vernda heilsu nágranna og takmarka ónæði. Með reglugerð nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína hafi verið settar reglur um slík eldishús, m.a. um fjarlægð frá þeirra frá nýframkvæmdum og meiri háttar breytingum á húsnæði. Þar sé engin heimild til að veita undantekningar frá fjarlægðarreglum. Þrátt fyrir þetta hafi árið 2016 verið samþykkt undantekning frá fjarlægðarreglum fyrir alifuglabúið í Brautar-holti. Með matsgerð dómkvaddra matsmanna sé nú sannað að forsendur fyrir þeirri undanþágu hafi verið ólögmætar. Þá séu brostnar þær forsendur sem þá hafi verið miðað við, en ýmis skilyrði í starfsleyfinu sem kveði á um viðeigandi mengunarbúnað hafi aldrei verið uppfyllt.

Í matsgerð hinna dómkvöddu matsmanna komi fram að fjarlægðin milli svínabúsins og alifuglabúsins í Brautarholti sé aðeins 100 m. Sú fjarlægð uppfylli ekki skilyrði 4. gr. reglugerðar nr. 520/2015, en þar komi fram að lágmarksfjarlægð milli húsanna skuli vera 300 metrar. Í matsgerðinni komi fram að ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 1. september 2016 um að samþykkja breytingar á skilmálum deiliskipulags Brautarholts á Kjalarnesi fari gegn fjarlægðarmörkum a. og b. liðar 2. mgr. 4. gr. reglugerðar 520/2015, þar sem um matvæla-fyrirtæki sé að ræða. Þá eigi fjarlægðarmörk 6. gr. reglugerðarinnar við þegar um sé að ræða meiriháttar breytingar á eldri mannvirkjum. Sé það staðfest í matsgerðinni að breytingar á Brautarholti 5 árið 2016, þegar fasteigninni var breytt vegna fyrirhugaðs alifuglaeldis, hafi verið meiriháttar og því eigi framangreind 300 m fjarlægðarmörk við í öllum tilvikum.

Við mat á fjölda lyktareininga hafi hinir dómkvöddu matsmenn gefið sér tvenns konar forsendur varðandi samsetningu dýra og komist að þeirri niðurstöðu að fjöldi lyktareininga á svæðinu umhverfis svína og alifuglahúsin væri á bilinu 97.000–156.000 OUE. Sé miðað við leyfilegt hámark skv. reglugerð nr. 520/2015 væri hámark lyktareininga fyrir sama svæði 80.000 OUE, þar af væru 42.000 OUE frá alifuglabúinu. Framangreind niðurstaða matsmanna á fjölda lyktareininga á svæðinu staðfesti að sá fjöldi lyktareininga sem heilbrigðiseftirlitið hafi miðað við á sínum tíma sé rangur. Þar með væru brostnar þær forsendur heilbrigðiseftirlitsins fyrir veitingu leyfisins að fjöldi lyktareininga í alifuglahúsinu yrði minni heldur en þegar þar hafi verið svínabú. Eigi það einnig við um forsendur fyrir veittri undanþágu frá skilyrðum reglugerðar nr. 520/2015.

Hinar röngu forsendur heilbrigðiseftirlitsins hafi á sínum tíma byggst á neðri mörkum í einni danskri handvalinni tilraun og hafi verið ályktað á grundvelli hennar að fjöldi lyktareininga í fyrirhuguðu alifuglabúi yrði ekki meiri en 8–10.000 OUE. Með því að velja neðri mörkin hafi heilbrigðiseftirlitið talið sig getað sýnt fram á að um minniháttar breytingar væri að ræða sem ekki hefðu í för með sér aukin óþægindi í skilningi 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015. Með þessu hafi undanþága verið réttlætt á þeirri forsendu að um væri að ræða framhald af eldri rekstri sem hefði mengað meira en hinn fyrirhugaði rekstur alifuglabúsins. Hefði heilbrigðiseftirlitið reiknað rétt á sínum tíma og í samræmi við niðurstöðu í matsskýrslu hefði leyfið aldrei verið veitt.

Samkvæmt gr. 1.1. í núgildandi starfsleyfisskilyrðum gildi það fyrir eggjaframleiðslu, eldi á allt að 15.000 hænuungum og 20.550 varphænum, alls séu þetta 35.550 eldisstæði. Heilbrigðiseftirlitið hafi hins vegar upplýst að raunveruleikinn væri allt annar því við yfirfærslu leyfisins til nýs rekstraraðila, Stjörnueggja ehf., hafi verið heimilað að hafa í húsinu 28.000 varphænur og enga unga. Þessar breytingar hafi ekki verið færðar í gildandi starfsleyfi sem sé opinbert og endurspegli því ekki raunveruleikann. Sé þetta mjög einkennileg stjórnsýsla sem uppfylli ekki formkröfur. Í þessu samhengi sé vísað til 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 þar sem fram komi að við endurskoðun eða breytingu starfsleyfa skuli stofnunin auglýsa drög að slíkri breytingu í að lágmarki í fjórar vikur.

Með úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 163/2016 uppkveðnum 12. júní 2017, hafi nefndin hafnað mótmælum kæranda við útgáfu starfsleyfis fyrir alifuglabúið. Aðstæður séu gjörbreyttar frá þeim tíma. Starfsleyfisskilyrði hafi ekki verið uppfyllt og uppfylli starfsemin ekki laga- og reglugerðarákvæði. Til viðbótar telji heilbrigðiseftirlitið sig hafa breytt starfs-leyfinu munnlega.

Árið 2016, þegar heilbrigðiseftirlitið gaf undanþágu frá fjarlægðarmörkum hafi ekki verið horft til þess að um væri að ræða: a) hús sem hafði staðið tómt í sex ár, b) að skipt hafi verið um dýrategund, c) að um meiriháttar breytingar á húsnæðinu væri að ræða sem kallaði á breytingar á deiliskipulagi, d) um hafi verið að ræða nýjan starfsleyfishafa, e) útreikningar á mengun hafi komið frá starfsleyfishafa sjálfum, en heilbrigðiseftirlitið hafi ekki framkvæmt sjálfstætt mat og f) að í 100 m fjarlægð var eitt stærsta svínabú landsins og að allt of stutt væri milli húsanna samkvæmt fortakslausum skilyrðum í reglugerð nr. 520/2015 sem var í gildi á þeim tíma.

Við mat á niðurfellingu starfsleyfis fyrir alifuglabúið telur kærandi að heilbrigðiseftirlitinu hefði borið að horfa til þess að viðurkennt sé að útblástursmengun frá stórum hænsnabúum sé hættuleg heilsu manna. Að auki sé eitt stærsta svínabú landsins í innan við 100 m frá alifugla-búinu.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Vísað er til máls nr. 163/2016 fyrir úrskurðar-nefnd umhverfis- og auðlindamála þar sem nefndin hafnaði kröfu kæranda um ógildingu um-þrætts starfsleyfis fyrir alifuglabúið sem gefið var út 8. nóvember 2016. Áður hafi úrskurðar-nefndin einnig hafnað kröfu kæranda um ógildingu á breytingu á skilmálum deiliskipulags Brautarholts á Kjalarnesi, vegna lóðarinnar nr. 5 í Brautarholti, þar sem starfsemi alifuglabús var heimiluð. Allir kærufrestir vegna starfsleyfisins séu löngu liðnir og geti kærandi ekki öðlast nýjan kærufrest með því einu að krefjast á ný afturköllunar starfsleyfisins fyrir úrskurðar-nefndinni. Sé það mat heilbrigðiseftirlitsins að engri kæranlegri ákvörðun sé að dreifa í málinu og beri því að vísa kærunni frá af þeim sökum.

Í svarbréfi heilbrigðiseftirlitsins til kæranda, dags. 29. september 2022, hafi verið tekið fram að reglubundið eftirlit með starfseminni hafi ekki gefið tilefni til að endurskoða eða afturkalla starfsleyfið. Þar að auki sé það mat heilbrigðiseftirlitsins að tilvitnuð matsgerð frá 3. júní 2022 hafi ekki leitt í ljós annmarka sem gæfu tilefni til niðurfellingar starfsleyfisins. Kærandi hafi ekki fært fram nein rök eða gögn máli sínu til stuðning önnur en framangreinda matsgerð. Hafi umrædd matsgerð ekkert gildi í máli þessu þar sem henni hafi verið einhliða aflað af hálfu kæranda og sé hluti gagna í dómsmáli sem rekið sé af hálfu kæranda gegn Reykjavíkurborg fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur. Reykjavíkurborg hafi gert margvíslegar athugasemdir við mats-gerðina og verði tekist á um sönnunargildi hennar fyrir dómi.

Þess er krafist að vísað verði frá kröfu um að lagt verði fyrir heilbrigðiseftirlitið að sjá til þess að starfsleyfi alifuglabúsins verði fellt niður og búinu lokað, enda ekki á valdsviði nefndarinnar að mæla fyrir um tilteknar athafnir stjórnvalda.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi hafnar því alfarið að grundvöllur sé fyrir því að vísa málinu frá. Samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 njóti það stjórnvald sem gefi út leyfi heimildir til þess að afturkalla það. Í bréfi til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 25. janúar 2023 komi skýrt fram að óskað sé eftir skriflegri ákvörðun stjórnvalds. Í 2. mgr. 1. gr. stjórn-sýslulaga komi fram að lögin gildi þegar ákvarðanir séu teknar um rétt eða skyldu manna. Í þessu máli hafi kærandi orðið fyrir ólögmætri mengun og ákvæði reglugerða og starfsleyfa vegna reksturs alifuglabúsins séu ekki uppfyllt.

Kærandi hefur fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

—–

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma að athugasemdum vegna málsins, en lét ekki málið til sín taka.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 8. mars 2023, þar sem hafnað var kröfu kæranda um að fella úr gildi starfsleyfi alifuglabúsins að Brautarholti 5, Kjalarnesi. Þess er krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og lagt verði fyrir heilbrigðiseftirlitið að uppfylla lagaskyldur sínar skv. lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 og sjá til þess að starfsleyfið verði fellt úr gildi og búinu lokað. Til vara er þess krafist að úrskurðarnefndin felli niður téð starfsleyfi. Með þessu er bæði gerð krafa um afturköllun starfsleyfisins, sbr. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem og kvartað yfir meintu aðgerðarleysi heilbrigðiseftirlitsins við eftirlit með starfsemi alifuglabúsins.

Með úrskurði í máli nr. 163/2016, uppkveðnum 12. júní 2017, hafnaði úrskurðarnefndin kröfu kæranda um ógildingu starfsleyfis til alifuglabúsins, m.a. með vísan til þess að á svæðinu sem um ræði væri þegar staðsett hús til þauleldis svína og að áður hafi verið starfrækt svínaeldi í Brautarholti 5. Í ljósi þess yrði að telja ákvörðun um útgáfu starfsleyfisins og með því breytingu á notkun hússins óverulega en ekki meiri háttar og því félli hún ekki undir fjarlægðarreglu 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína.

Því stjórnvaldi sem tók stjórnvaldsákvörðun sem haldin er verulegum annmarka er almennt heimilt að afturkalla hana ef veigamiklar ástæður mæla ekki gegn því, sbr. 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga. Geta sjónarmið um meðalhóf og réttmætar væntingar talist til þeirra sjónar-miða sem mæla gegn því að stjórnvaldsákvörðun sé felld úr gildi þrátt fyrir verulegan ann-marka. Kærandi hefur í máli þessu fært fram sjónarmið um að umhverfisáhrif alifuglabúsins séu umtalsvert meiri en gert hafi verið ráð fyrir við útgáfu starfsleyfisins. Hefur hann aflað álits dómkvaddra matsmanna sem hafa fært fram rökstuðning þar að lútandi. Beiðni hans um aftur-köllun leyfisins hefur á hinn bóginn ekki hlotið efnislega umfjöllun af hálfu heilbrigðis-eftirlitsins. Engum rökstuðningi leyfisveitanda er því til að dreifa um hvort skilyrði séu til afturköllunar skv. 25. gr. stjórnsýslulaga. Var þó fullt tilefni til slíkrar umfjöllunar. Með vísan til þessa verður að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og vísa málinu til heilbrigðiseftirlitsins að nýju til frekari meðferðar.

Í 60. gr. laga nr. 7/1998 er kveðið á um að til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum, reglugerðum, starfsleyfum eða samþykktum sveitarfélaga sé heilbrigðisnefnd heimilt að veita viðkomandi aðila áminningu. Jafnframt skuli veita hæfilegan frest til úrbóta ef þeirra er þörf. Um nánari heimildir til að beita þvingunarúrræðum vísast til ákvæða 61–64. gr. laganna, einkum fyrirmæla 63. gr., þar sem heilbrigðisnefnd er heimilt að stöðva starfsemi eða takmarka hana til bráðabirgða sé um alvarlegt tilvik eða ítrekað brot að ræða eða ef aðilar sinna ekki úrbótum innan tiltekins frests.

Fjallað er um skyldur rekstraraðila í XI. kafla laga nr. 7/1998. Skulu rekstraraðilar skv. 40. gr. laganna, sbr. viðauka I-IV, tryggja að starfsemi þeirra sé í samræmi við ákvæði laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim, starfsleyfisskilyrði og almennar kröfur, sbr. 8. gr. Er og mælt fyrir um eftirlit með atvinnurekstri í XIV. kafla laga nr. 7/1998. Skal skv. 54. gr. laganna vera eftirlit með atvinnurekstri, sbr. viðauka I-IV með lögunum, sem taki til athugunar á öllum þáttum umhverfisáhrifa viðkomandi starfsemi sem máli skipti, sem og hollustuhátta. Fellur eldi alifugla með færri en 40.000 stæði fyrir alifugla undir viðauka IV með lögunum og þar með undir eftirlit heilbrigðisnefndar, sem jafnframt gefur út leyfi fyrir starfseminni, sbr. og X. viðauka reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Mælt er fyrir um í 57. gr. reglugerðarinnar að heilbrigðisnefndir skuli annast eftirlit með atvinnu-rekstri skv. X. viðauka reglugerðarinnar.

Eftirlitsaðili skal hafa eftirlit með atvinnurekstri til að tryggja að farið sé að skilyrðum fyrir starfsemina, sbr. 1. mgr. 55. gr. laga nr. 7/1998, og verði frávik skal krefja rekstraraðila um að gera hverjar þær viðeigandi viðbótarráðstafanir sem taldar eru nauðsynlegar til að koma reglufylgni á aftur, sbr. 2. mgr. Ákvarðanir samkvæmt XI. kafla laga nr. 7/1998 verða bornar undir úrskurðarnefndina til úrskurðar, sbr. 1. mgr. 65. gr. laganna. Getur það eftir atvikum einnig gilt um athafnir sem fela í sér ákvörðun um að grípa ekki til ráðstafana samkvæmt XI. kafla laganna.

Í 1. gr. viðauka 2.2 í samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar nr. 1020/2019 er kveðið á um að framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur sé m.a. heimilt að taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfa fyrir atvinnurekstur sem talinn er í IV. viðauka við lög nr. 7/1998, í stað heilbrigðisnefndar, sbr. einnig heimild í 2. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og 2. mgr. 48. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998. Þá er mælt fyrir um í 2. mgr. 2. gr. samþykktar fyrir Heilbrigðisnefnd Reykjavíkurborgar frá 20. september 2022 að Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkurborgar annist framkvæmd stefnu og verkefna heilbrigðisnefndar.

Af málsgögnum má ráða að kærandi hefur átt nokkur samskipti við heilbrigðiseftirlitið vegna starfsemi leyfishafa sem varðað hafa m.a. forsendur leyfisveitingar, skort á eftirliti o.fl. Eins og áður er rakið hefur kærandi aflað álits dómkvaddra matsmanna um starfsemi alifuglabúsins. Í því eru gerðar fjölmargar athugasemdir, m.a. um að BAT-skilyrði sem þurfi að uppfylla samkvæmt starfsleyfinu sem varði rykmengun séu ekki uppfyllt og að ekki sé búnaður til lyktareyðingar. Þá sé ekki starfrækt umhverfisstjórnarkerfi. Eins hafi verið heimiluð breyting á starfseminni við yfirfærslu hennar til nýs rekstraraðila, sem hafi falið í sér breytta notkun, sem geti valdið óþægindum umfram það sem fyrir var, í bága við fyrirmæli 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 520/2015. Hafi sú breyting ekki verið auglýst sem fari í bága við 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Í álitinu er lagt mat á fjölda lyktareininga í tengslum við samanlagðan rekstur svínabús og alifuglabús í Brautarholti og er hann álitinn umfram heimildir samkvæmt reglugerð nr. 520/2015.

Í bréfi heilbrigðiseftirlitsins frá 8. mars 2023 var brugðist við kröfum um afturköllun starfs-leyfis og athugasemdum um brot á starfsleyfisskilyrðum sem fram höfðu komið með bréfi kæranda, dags. 2. ágúst 2022. Þar er fjallað um undirbúning leyfisins á sínum tíma, en um eftir-lit með starfseminni er aðeins vísað til bréfs heilbrigðiseftirlitsins til kæranda frá 29. september s.á. Í því bréfi segir, án nokkurs frekari rökstuðnings, að reglubundið eftirlit heilbrigðis-eftirlitsins og skoðunarferðir þess vegna kvartana kæranda um lykt hafi ekki gefið tilefni til að endurskoða eða afturkalla starfsleyfi alifuglabúsins. Þá hafi matsgerð dómkvaddra matsmanna, sem vísað hafi verið til í bréfinu frá 2. ágúst 2022, ekki gefið tilefni til niðurfellingar starfsleyfisins að mati heilbrigðiseftirlitsins.

Með hliðsjón af þeim skyldum sem á stjórnvöldum hvíla við framkvæmd laga nr. 7/1998 og þeirra sjónarmiða sem kærandi hefur fært fram um brot á starfsleyfisskilyrðum og mat á lyktarmengun, er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að greint bréf frá 2. ágúst 2022 hefði átt að vera ítarlegra og fela í sér efnisleg andsvör við framkomnum athugasemdum. Við með-ferð þessa máls hefur heilbrigðiseftirlitið ekki gert nokkurn reka að því að færa fram slík svör eða veita nánari upplýsingar um starfsemi alifuglabúsins, þ.m.t. hvort til sé að dreifa brotum á starfsleyfisskilyrðum og þá hvernig eða hvort brugðist hafi verið þeim. Í þessu felst slíkt athafnaleysi að tilefni er til að vísa meðferð málsins að þessu leyti til heilbrigðiseftirlitsins til meðferðar að nýju.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 8. mars 2023, um að hafna kröfu um að starfsleyfi alifuglabús að Brautarholti 5, Kjalarnesi verði fellt úr gildi og er málinu vísað til heilbrigðiseftirlitsins að nýju til frekari meðferðar.

 

 

 

jún 08
Love0

49/2023 Lónsbraut

Með

Árið 2023, fimmtudaginn 8. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 49/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 20. janúar 2023 um að leggja dagsektir á eiganda Lónsbrautar 66 og 70.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. apríl 2023, er barst nefndinni 15. s.m., kærir eigandi Lónsbrautar 66 og 70 þá ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnar­fjarðar frá 20. janúar s.á. að leggja 20.000 kr. dagsektir á hvora eign. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þá krefst kærandi endurgreiðslu kostnaðar vegna reksturs kæru­málsins.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 9. maí 2023.

Málavextir: Með bréfi, dags. 2. nóvember 2022, var öllum eigendum bátaskýla við Lónsbraut í Hafnarfirði sent samhljóða bréf frá umhverfis- og skipulagssviði Hafnarfjarðar. Í bréfinu kom fram að á bæjarlandi, umhverfis lóðirnar við Lónsbraut, hefði safnast mikið dót og voru eigendur þess beðnir að fjarlægja þá lausafjármuni sem þeim tilheyrðu. Frárennslislagnir væru ekki til staðar á svæðinu og lónið friðlýst og því væri ekki heimilt að vera með salerni, skolplagnir út í lónið eða rotþrær. Eigendum þeirra eigna sem væru með skolplagnir og/eða rotþró væri gert að fjarlægja þær hið fyrsta. Búseta væri með öllu óheimil á svæðinu. Þeir eigendur sem hafi byggt t.d. svalir, kjallara o.fl. sem ekki væri samkvæmt samþykktum teikningum var bent á að fjarlægja slíkar óleyfisframkvæmdir. Var skorað á eigendur að bregðast við og gera úrbætur hið fyrsta en eigi síðar en innan fjögurra vikna frá dagsetningu bréfsins, ella væri Hafnarfjarðar­kaupstað heimilt að láta vinna verkið á kostnað eiganda eða leggja á dagsektir í samræmi við 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.9.2. byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Með bréfi, dags. 16. desember s.á., sem sent var á alla eigendur bátaskýla við Lónsbraut, var beiðni um úrbætur ítrekuð af hálfu umhverfis- og skipulagssviðs. Var gefinn tveggja vikna frestur til að bregðast við og gera úrbætur og upplýst að byggingarfulltrúi hygðist skoða skýlin að innan ásamt fulltrúa heilbrigðiseftirlits 4. janúar 2023 milli klukkan 11:00 og 12:00. Var því beint til eigenda að vera á staðnum á þeim tíma. Á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 18. janúar 2023 var samþykkt að leggja dagsektir, kr. 20.000, á eigendur bátaskýla við Lóns­braut sem ekki hefðu brugðist við frá og með 1. febrúar s.á. í samræmi við 56. gr. laga um mann­virki. Með bréfi, dags. 20. s.m., var eigendum bátaskýla við Lónsbraut tilkynnt um ákvörðun byggingarfulltrúa um að leggja á dagsektir frá og með 1. febrúar 2023.

Með tölvupósti, dags. 31. janúar 2023, hafði kærandi, sem var staddur erlendis, samband við byggingarfulltrúa og óskaði upplýsinga um hvort tekin hefði verið ákvörðun um beitingu dag­sekta og ef svo væri að fá bréfin sem honum hefðu verið send í tölvupósti. Fékk kærandi bréfin send með tölvupósti samdægurs. Með tölvupósti sama dag óskaði kærandi eftir þriggja mánaða fresti og ítarlegum rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Með tölvupósti 7. febrúar s.á. var álagning dag­sekt­anna rökstudd auk þess sem fram kom „þér hefur verið veittur frestur til 15. apríl nk. Ef ekki hefur verið brugðist við ábendingum fyrir þann tíma verða dagsektir 20. þúsund krónur lagðar á afturvirkt frá 1. febrúar sl. í samræmi við ákvörðun afgreiðslufundar skipulags- og byggingar­fulltrúa“.

Með tölvupósti 17. mars 2023 hafði lögmaður kæranda samband við sveitarfélagið vegna málsins. Benti hann á að kærandi hefði óskað eftir fresti til að kæra málið og farið fram á ítar­legan rökstuðning fyrir afgreiðslu byggingarfulltrúa. Kærandi hafi talið sig hafa fengið frest til 15. apríl s.á. til að kæra ákvörðun byggingarfulltrúa til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlinda­mála enda hefði hann verið staddur erlendis til 28. mars s.á. Með tölvupósti 20. mars s.á. ítrekaði lögmaður kæranda þann skilning umbjóðanda síns að hann hefði talið sig hafa fengið frest til 15. apríl til að kæra málið til úrskurðarnefndarinnar en ekki til úrbóta. Óskaði hann eftir því að bærinn kæmi til móts við kæranda þar sem upplýsingar hafi misfarist varðandi kæru­frest. Var lögmanni kæranda svarað með tölvupósti 21. s.m. þar sem fram kom „[v]ið sam­þykkjum að þú kærir þetta, við erum samt ekki sammála þinni túlkun“.

 Málsrök kæranda: Bent er á að ákvörðun dagsekta byggist á almennum athugasemdum til eigenda bátaskýla við Hvaleyrarlón í Hafnarfirði. Enginn rökstuðningur hafi fylgt ákvörðunar­bréfi til hvers og eins eiganda. Óheimilt sé að leggja á íþyngjandi dagsektir með þessum hætti þrátt fyrir að boðið sé upp á rökstuðning í bréfinu síðar. Allir eigendur húsa við Lónsbraut hafi fengið sama bréfið. Byggingarfulltrúi hafi ekki skoðað hús kæranda og því hafi engin rannsókn farið fram á hvernig umhorfs sé í þeim. Þannig hafi rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verið brotin þar sem málið hafi ekki verið nægjanlega upplýst.

Kærandi hafi enn fremur ekki haft tækifæri til að nýta andmælarétt sinn skv. 13. gr. stjórn­sýslu­laga þar sem hann hafi verið staddur í Tælandi þegar bréf bæjarins hafi verið send honum 2. nóvember og 16. desember 2022. Hann hafi fyrst frétt af málinu 31. janúar 2023, án þess þó að hafa séð bréfið eða afgreiðslu byggingarfulltrúa.

Í samskiptum lögmanns kæranda við Hafnarfjarðarbæ hafi verið óskað eftir að bærinn myndi draga ákvörðun um dagsektir til baka en því hafi verið hafnað en samþykkt að kærandi héldi kærufresti til 15. apríl vegna aðstæðna hans þegar hin kærða ákvörðun var tekin. Dagsektirnar hafi verið lagðar handahófskennt á eigendur bátaskýlanna án þess að sundurgreina hvað hver og einn eiganda hefði til saka unnið. Enginn eigandi hafi í raun vitað hvað að honum hafi snúið í ítrekunarbréfi bæjarins frá 16. desember 2022.

 Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að kvartanir hafi borist byggingar­fulltrúa vegna ýmissa framkvæmda í og við bátaskýlin við Lónsbraut sem ekki hafi verið gefin leyfi fyrir, svo sem vegna frágangs á lóð, rusli utan lóða, fráveitu, svala og búsetu. Byggingar­fulltrúa hafi borist upplýsingar um að auglýst hefði verið til leigu bátaskýli kæranda sem íverustaður með salerni, sturtu og fullbúnu eldhúsi. Í gildandi skilmálum svæðisins komi fram að búseta sé óheimil og að útbyggingar, svalir eða verandir séu ekki heimilar. Bátaskýlin séu ætluð til geymslu og viðhalds á bátum. Óheimilt sé að losa skólp í Hvaleyrarlón sem sé friðað.

Öllum skráðum eigendum bátaskýlanna við Lónsbraut hafi verið sent bréf, dags. 2. nóvember 2022, þar sem skorað hafi verið á þá að bregðast við og gera úrbætur þar sem það ætti við. Þeim sem ekki hafi sinnt beiðninni hafi verið send ítrekun 16. desember s.á. auk þess sem byggingar­fulltrúi hafi boðað komu sína til skoðunar ásamt fulltrúa heilbrigðiseftirlits. Eigandi Lóns­brautar 66 og 70 hafi ekki brugðist við þessum bréfum.

Á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 18. janúar 2023 hafi óleyfisframkvæmdir við Lónsbraut verið teknar til afgreiðslu og samþykkt að leggja á dagsektir, kr. 20.000, frá og með 1. febrúar 2023 á þá eigendur bátaskýla við Lónsbraut sem ekki hefðu brugðist við í sam­ræmi við heimild 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Eigandi Lónsbrautar 66 og 70 hafi haft samband 31. janúar s.á. og óskað eftir þriggja mánaða fresti og ítarlegum rökstuðningi. Erindinu hafi verið svarað 7. febrúar s.á. þar sem gerð hafi verið grein fyrir ákvörðuninni ásamt því að honum hafi verið veittur frestur til 15. apríl til að bregðast við. Dagsektir hafi ekki verið lagðar á eiganda Lónsbrautar 66 og 70 þar sem fresturinn hafi nýlega runnið út og vonast hafi verið eftir því að bætt yrði úr ágöllum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að kærandi hafi litið svo á að kærufrestur hafi verið framlengdur af hálfu bæjarins til 15. apríl 2023 vegna aðstæðna hans. Þar sem kærandi hafi verið búsettur í Tælandi hafi kæruréttur hans átt að falla undir 27. sbr. 26. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993 þannig að um þriggja mánaða kærufrest frá 20. janúar 2023 hafi verið að ræða. Að öðrum kosti eigi kærufrestur hans að falla undir 28. gr. stjórnsýslulaga þar sem afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr þar sem kærandi hafi ekki komið til landsins fyrr en 28. mars s.á. Um verulega íþyngjandi dagsektir sé að ræða eða kr. 40.000 á dag frá 1. febrúar 2023. Samkvæmt upplýsingum kæranda hafi dagsektir verið felldar niður hjá öllum öðrum eig­endum fasteigna við Lónsbraut.

 

Afgreiðsla byggingarfulltrúa hinn 20. janúar 2023 til eigenda fasteigna við Lónsbraut, sbr. bréf hans til sömu aðila, dags. 2. nóvember og 16. desember 2022, hafi verið marklaus þar sem hún hafi varðað alla eigendur við Lónsbraut en hverjum og einum eiganda hafi verið hótað dag­sektum án þess að tilgreina í hverju úrbætur hvers og eins eigi að felast. Slík afgreiðsla íþyngj­andi ákvörðunar um dagsektir standist ekki stjórnsýslulög. Bærinn hefði þurft að senda hverjum og einum aðila sérstakt bréf þar sem tiltekin væru þau atriði sem að viðkomandi aðila snéru. Dag­sektir kæranda séu orðnar um það bil kr. 4.200.000 miðað við að þær telji frá 1. febrúar 2023 auk þess sem kærandi þurfi að greiða lögfræðikostnað. Gerður sé áskilnaður um að bærinn greiði þann kostnað sem af málinu hafi hlotist.

 Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun. Þá hefur úrskurðarnefndin ekki heimild að lögum til að úrskurða um greiðslu kostnaðar við málarekstur fyrir nefndinni. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um endurgreiðslu kostnaðar.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Hafi aðili farið fram á rökstuðning skv. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefst kærufrestur ekki fyrr en rökstuðningur hefur verið til­kynntur honum sbr. 3. mgr. 27. gr. sömu laga. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá nema afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að taka hana til með­ferðar, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Rökstuðningur vegna hinnar kærðu ákvörðunar barst kæranda 7. febrúar 2023 og byrjaði þá kærufrestur að líða. Kæra í máli þessu barst 15. apríl s.á. og er því utan hins lögbundna eins mánaðar frests nefndrar 2. mgr. 4. gr laga nr. 130/2011.

Svo sem greinir í málavöxtum fékk kærandi veður af ákvörðun byggingarfulltrúa að leggja dagsektir á eigendur bátaskýla við Lónsbraut og hafði í kjölfarið samband við byggingar­fulltrúa með tölvupósti 31. janúar 2023. Fékk kærandi í kjölfarið send í tölvupósti bréf umhverfis- og skipulagssviðs, dags. 2. nóvember og 16. desember 2022, og ákvörðun byggingar­­fulltrúa um dagsektir frá 20. janúar 2023. Með tölvupósti sama dag óskaði kærandi eftir rökstuðningi fyrir ákvörðun byggingarfulltrúa auk þess sem hann óskaði eftir þriggja mánaða fresti. Kærandi tiltók ekki hvers konar frest hann óskaði eftir en með tölvupósti bæjar­yfirvalda frá 7. febrúar s.á. var honum sendur rökstuðningur auk þess sem veittur var frestur til 15. apríl 2023. Í tölvupóstinum sagði: „þér hefur verið veittur frestur til 15. apríl nk. Ef ekki hefur verið brugðist við ábendingum fyrir þann tíma verða dagsektir 20. þúsund krónur lagðar á afturvirkt frá 1. febrúar sl. í samræmi við ákvörðun afgreiðslufundar skipulags- og byggingar­fulltrúa“. Samkvæmt tölvupósti lögmanns kæranda til bæjaryfirvalda 17. mars 2023 taldi kærandi sig hafa fengið frest til 15. apríl s.á. til að kæra ákvörðun byggingarfulltrúa til úrskurðar­nefndarinnar. Samkvæmt 6. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga er æðra stjórnvaldi, áður en kæru­frestur rennur út, heimilt í sérstökum tilvikum að lengja kærufrest. Einskorðast þessi heimild við æðra stjórnvald og hafði Hafnarfjarðarkaupstaður þannig ekki heimild til að veita kæranda lengri frest en kveðið er á um í lögum til að kæra ákvörðun byggingar­fulltrúa til úrskurðarnefndarinnar.

Kærandi var sannanlega upplýstur um ákvörðun byggingarfulltrúa og þann kærufrest sem lög kveða á um. Þá verður tölvupóstur bæjaryfirvalda til kæranda frá 7. febrúar 2023 ekki skilinn á annan hátt en að sá frestur sem honum hafi verið veittur hafi verið til þess að bregðast við ábendingum umhverfis- og skipulagssviðs án þess að ákvörðun byggingarfulltrúa um dagsektir tæki gildi. Þá verður einnig að horfa til þess að kærandi tiltók ekki hvaða frest hann var að óska eftir. Þar sem öðrum stjórnvöldum en kærustjórnvaldi er ekki heimilt að lengja kærufrest er ekki hægt að ætla að bæjaryfirvöld hafi verið að veita slíkan frest. Var kæranda veittur frestur á þann hátt sem stjórnvaldinu var heimilt, þ.e. að fresta innheimtu dagsekta. Verður ekki fallist á þá málsástæðu að vegna búsetu kæranda erlendis verði að veita honum rýmri kærufrest eða að af því leiði að afsakanlegt sé skv. 1. tl. 28. gr. stjórnsýslulaga að kæra hafi ekki borist fyrr en raun ber vitni.

Í athugasemdum með 28. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum er tiltekið að við mat á því hvort skilyrði séu til að taka mál til meðferðar að loknum kærufresti þurfi að líta til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo sé rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningartilvikum, en sé einn aðili yrði mál frekar tekið til meðferðar. Ástæður kærufresta eru m.a. þær að hæfilegri festu verði viðhaldið í stjórnsýsluframkvæmd. Almennt hefur verið talið að því styttri sem lög­bundinn kærufrestur er því meira svigrúm hafi stjórnvald, sem falið er að leysa úr máli á kæru­stigi, til að taka kæru til efnismeðferðar að liðnum kærufresti. Við mat á því hvort veiga­miklar ástæður séu fyrir hendi ber því að líta til þeirra sjónarmiða, en einnig til málsatvika allra og eðlis málsins hverju sinni, t.a.m. þess hvort málið geti talist fordæmisgefandi. Verður að taka til skoðunar hversu veigamiklir hagsmunir kæranda af úrlausn málsins eru og í ljósi þeirra ríku réttar­öryggissjónarmiða sem búa að baki lagaákvæðum sem tryggja eiga aðila stjórnsýslumáls rétt til að leita endurskoðunar á stjórnvaldsákvörðun verður að líta til þess hvort verulegir form- eða efnisannmarkar séu á málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar.

Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar um beitingu dagsekta vegna bátaskýla kæranda við Lónsbraut 66 og 70 í Hafnarfirði. Báta­skýlin standa ásamt öðrum bátaskýlum í fjöruborði Hvaleyrarlóns.

Í 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki kemur fram að ef byggingarleyfisskyld framkvæmd skv. 9. gr. sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni, ekki sótt um leyfi fyrir breyttri notkun mann­virkis, það byggt á annan hátt en leyfi stendur til, mannvirkið eða notkun þess brjóti í bága við skipulag, mannvirki sé tekið í notkun án þess að öryggisúttekt hafi farið fram eða ef mann­virki sé tekið til annarra nota en heimilt er samkvæmt útgefnu byggingarleyfi geti byggingar­fulltrúi stöðvað slíkar framkvæmdir eða notkun tafarlaust og fyrirskipað lokun mann­virkisins. Sama gildi ef ekki sé að öðru leyti fylgt ákvæðum laganna eða reglugerða sem settar séu samkvæmt þeim við byggingarframkvæmdina. Sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu sé heimilt að vinna slík verk á hans kostnað. Í 56. gr. laganna er byggingarfulltrúa veitt heimild til að beita dagsektum til að knýja fram úrbætur, m.a. ef hús eða mannvirki og notkun þess er ekki í samræmi við samþykkta uppdrætti byggingar­leyfis eða brjóti í bága við skipulag.

Ákvörðun um beitingu dagsekta er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem samkvæmt fyrr­greindum ákvæðum laga um mannvirki er háð mati stjórnvalds. Við mat á því hvort beita eigi dag­sektum þarf sem endranær að fylgja meginreglum stjórnsýsluréttarins svo sem um and­mæla­rétt, rannsókn máls og að baki ákvörðun búi málefnaleg sjónarmið. Við mat á því hvort beita eigi þvingunaraðgerðum, svo sem dagsektum, geta komið til álita ýmis sjónarmið svo sem hversu íþyngjandi aðgerða er krafist af þeim sem úrræðin beinast að, hvort og með hvaða hætti þeir tengjast meintum lögbrotum, hversu mikilvæga almannahagsmuni er verið að tryggja og hversu langur tími er liðinn frá atburði þar til ætlunin er að grípa til aðgerða af hálfu stjórn­valda.

Forsenda þess að málsaðili geti notið andmælaréttar sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga er sú að hann hafi vitneskju um það að mál hans sé til meðferðar og er stjórnvaldi þannig skylt sbr. 14. gr. stjórn­sýslulaga að vekja athygli aðila á því. Gera verður þá kröfu að tilkynning stjórnvalds sé nægi­lega skýr til að aðili máls geti gert sér grein fyrir hvað það er sem málið varðar og til hvaða að­gerða hann geti gripið. Bréfin sem kærandi fékk frá bæjaryfirvöldum, dags. 2. nóvember og 16. desember 2022, voru send öllum eigendum bátaskýla við Lónsbraut. Ekki var tilgreint hvað það var í málinu sem varðaði kæranda sérstaklega og gat hann því ekki gert sér grein fyrir því til hvaða úrbóta væri ætlast að hann gripi til. Verður að telja að bréfin hafi verið svo óskýr að efni til að þessu leyti að ekki er hægt að fallast á að kæranda hafi verið veittur raunhæfur kostur á að tjá sig um efni málsins í því skyni að gæta hagsmuna sinna. Málsmeðferð bæjar­yfirvalda var að þessu leyti ekki í samræmi við 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga.

Það er óskráð grundvallarregla í stjórnsýslurétti að stjórnvaldsákvörðun verði efnislega að vera bæði ákveðin og skýr, svo að aðili máls geti bæði skilið hana og metið réttarstöðu sína. Í ákvörðun byggingarfulltrúa um beitingu dagsekta kemur fram að þeir eigendur bátaskýla við Lóns­braut sem ekki hafi brugðist við verði beittir dagsektum. Var leiðbeint um að heimilt væri að óska eftir ítarlegri rökstuðningi fyrir ákvörðuninni, sem og kærandi gerði. Var sá rök­stuðningur sem honum barst með tölvupósti 7. febrúar 2023 svohljóðandi: „Þú óskar rök­stuðnings fyrir ákvörðuninni um álagningu dagsekta í tölvupósti þann 31. janúar sl. Rök­stuðningurinn er að ekki hefur verið brugðist við þeim ábendingum sem send[ar] voru á eigendur bátaskýla þann 2. nóvember og ítrekað þann 16. desember auk þess sem byggingar­fulltrúi ásamt fulltrúa heilbrigðiseftirlitsins boðaði komu sína á staðinn þann 4. jan. Skorað var á eigendur að bregðast við og gera úrbætur hið fyrsta vegna þeirra óleyfisframkvæmda sem gerðar hafa verið. Veittar voru 4 vikur til að bregðast við og bent var á að Hafnarfjarðar­kaupstaður gæti látið vinna verkið á kostað eiganda eða lagt á dagsektir í samræmi við 56. gr. laga 160/2010 og grein 2.9.2 byggingarreglugerðar. Hjálagt er afrit umræddra bréfa.“ Verður ekki talið að sá rökstuðningur sem kæranda barst hafi skýrt hvaða ábendingar áttu við hann sérstak­lega og þá hvaða kröfum um úrbætur var beint að honum sérstaklega. Verður ekki talið að hin kærða ákvörðun hafi verið nægilega skýr svo kærandi hefði átt kost á að meta réttarstöðu sína og bregðast við.

Í máli þessu er einungis einn aðili, kærandi, sem hefur borið undir úrskurðarnefndina álitamál um álagningu dagsekta af hálfu Hafnarfjarðarkaupstaðar. Svo sem áður er rakið liggur fyrir að máls­meðferð bæjaryfirvalda var haldin verulegum annmörkum að formi til.

Að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem að framan eru rakin, réttaröryggissjónarmiða sem liggja að baki kæruheimildum sem og í ljósi þess að um verulega íþyngjandi ákvörðun er að ræða, þykja veigamiklar ástæður mæla með því að kærumál þetta verði tekið til efnismeðferðar og verður svo gert. Af sömu sökum verður ákvörðun byggingarfulltrúa um beitingu dagsekta felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

 Felld er úr gildi hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 20. janúar 2023 um að leggja dag­sektir á eiganda Lónsbrautar 66 og 70.

maí 05
Love0

122/2022 Kópaskerslína

Með

Árið 2023, föstudaginn 5. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 122/2022, kæra á ákvörðunum Skipulagsstofnunar frá 21. september 2022 um að lagning 66 kV jarðstrengs frá virkjun við Þeistareyki að Kópaskerslínu 1 skuli ekki háð umhverfismati og frá 11. október 2022 um að styrking Kópaskerslínu 1 skuli ekki sæta umhverfismati.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. október 2022, er barst nefndinni sama dag, kæra samtökin Náttúrugrið, ákvarðanir Skipulagsstofnunar frá 21. september 2022 um að lagning 66 kV jarðstrengs frá virkjun við Þeistareyki að Kópaskerslínu 1 skuli ekki háð umhverfismati og frá 11. október 2022 um að styrking Kópaskerslínu 1 skuli ekki háð umhverfismati.

Þess er krafist að ákvarðanir þessar verði felldar úr gildi og lagt verði fyrir Skipulagsstofnun að taka nýja ákvörðun í málunum. Til vara er þess krafist að ákvörðun um lagningu jarðstrengs frá virkjun við Þeistareyki verði felld úr gildi að hluta til, hvað varði nútímahraun.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 21. nóvember 2022.

Málavextir: Kópaskerslína 1 er loftlína sem liggur milli Laxárvirkjunar og Kópaskers. Línan er um 83 km löng og liggur m.a. um Reykjaheiði, Þeistareykjahraun, Kelduhverfi og Öxarfjörð.

Hinn 9. maí 2022 barst Skipulagsstofnun til ákvörðunar um matsskyldu tilkynning fram­kvæmdaraðila, Landsnets hf., um framkvæmdir á Kópaskerslínu 1 skv. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. lið 13.02 í 1. viðauka við lögin. Í greinar­gerð sem fylgdi tilkynningunni kom fram að nokkrar bilanir hefðu orðið á línunni frá því hún hefði verið tekin í rekstur, þar af þrjár umfangsmiklar. Markmið framkvæmdarinnar væri að auka afhendingaröryggi á svæðinu. Samkvæmt greinargerð framkvæmdaraðila felst fyrir­­huguð framkvæmd í að styrkja Kópaskerslínu 1 á tveimur stöðum annars vegar með lagningu 2,5 km jarðstrengs í stað loftlínu og hins vegar endurnýjun loftlína á 5,5 km löngum kafla.

Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna Norðurþings, Minjastofnunar Íslands, Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Umhverfisstofnunar og Skógræktarinnar. Töldu þessir aðilar ekki þörf á umhverfismati vegna framkvæmdarinnar. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 11. október 2022. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri fyrirhuguð fram­kvæmd ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 111/2021. Skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Hinn 2. ágúst 2022 barst Skipulagsstofnun til ákvörðunar um matsskyldu tilkynning fram­kvæmdaraðila um lagningu 66 kV jarðstrengs frá Þeistareykjum norður að Kópaskerslínu 1 skv. 19. gr. laga nr. 111/2021, sbr. liði 10.16 og 13.02 í 1. viðauka við lögin. Í greinargerð framkvæmdaraðila sem fylgdi tilkynningu kom m.a. fram að talsverðar rekstrartruflanir hefðu orðið á Kópaskerslínu 1 frá tengivirkinu á Þeistareykjum að mastri 172. Framkvæmdin fælist í því að leggja nýjan háspenntan 7,8 km langan jarðstreng og taka á móti niður loftlínuna. Nauðsynlegt sé að styrkja línuna þar sem hún sé hvað útsettust fyrir óveðrum til að viðhalda afhendingaröryggi á svæðinu. Með því að koma hluta línunnar í jörð sé hún vernduð gegn veðurálagi.

Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna Norðurþings, Þingeyjasveitar, Minja­stofnunar Íslands, Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra og Náttúrufræðistofnunar Ísland um það hvort framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Töldu þessir aðilar ekki þörf á umhverfismati vegna framkvæmdarinnar. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu fram­kvæmdarinnar lá fyrir 21. september 2022. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri fyrirhuguð framkvæmd ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 111/2021. Skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Málsrök kæranda: Kærandi byggir á því að hin kærða ákvörðun sé háð verulegum annmörkum og hana skuli því ógilda. Varða málsrök kæranda aðallega ákvörðun Skipulags­stofnunar dags. 21. september 2022 um lagningu jarðstrengs frá virkjun við Þeistareyki að Kópaskerslínu. Það svæði sem strengurinn verði lagður um og er í kæru nefnt Skildingahraun njóti sérstakrar verndar samkvæmt lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd. Íslenskar orku­rannsóknir (ISOR) meti hraunið merkilegt í jarðsögulegu samhengi. Hraunið og hár aldur þess segi sögu jökulhörfunar snemma á síðjökultíma af hálendi Þeistareykjasvæðisins og setji í samhengi við jökulhörfun nærliggjandi svæða. Hrauninu verði raskað varanlega með því að leggja tæplega átta kílómetra langan jarðstreng frá Þeistareykjavirkjun að Kópaskerslínu 1.

Í greinargerð framkvæmdaraðila, sem fylgt hafi tilkynningu til Skipulagsstofnunar, komi ekki fram berum orðum að til standi að raska hrauninu, en af hinni kærðu ákvörðun megi sjá að nútímahrauni í skilningi 61. gr. náttúruverndarlaga verði raskað með framkvæmdinni. Lög mæli fyrir um að forðast skuli að raska slíkum fyrirbærum, en allt rask á nútímahrauni sé eðli máls samkvæmt varanlegt og óafturkræft. Í greinargerð framkvæmdaraðila sé ekki fjallað um áhrif á jarðminjar eða verndargildi þeirra, lög eða neitt sem tengist náttúruvernd, heldur eingöngu hvar sé hentugt fyrir framkvæmdaraðila að leggja strenginn í vegkanti gamals vegar. Einungis komi fram að strengleiðin sé öll í hrauni sem runnið hafi á síðjökultíma og það njóti sjálfkrafa verndar. Þá virðist eina tilvísun til hraunsins tengjast hverfisvernd í deiliskipulagi fyrir Þeistareykjasvæðið.

Í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands, sem aflað var við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar, sé fullyrt að hraunið hafi að einhverju leyti glatað verndargildi sínu vegna jarðvegs og gróðurhulu. Þá kemur fram að ráðgerð strengleið sneiði fram hjá rishólum og sprungum í hrauninu „að mestu“ og með því sé rask á hrauninu lítið. Á Íslandi séu fjöldi nútímahrauna vel gróin, en allt að einu sérstæð og mikilvæg án þess að hafa glatað verndargildi sínu og því sé þetta byggt á misskilningi. Ekki hafi verið sýnt fram á með vísindalegum hætti að Skildingahraun hafi glatað verndargildi sínu eða að hraun geri það almennt séu þau undir gróðurhulu. Samkvæmt a- og b-lið 3. gr. náttúruverndarlaga séu verndarmarkmið fyrir jarðminjar annars vegar að varðveita skipulag heildarmynd af jarðfræðilegum ferlum og fyrirbærum sem gefi samfellt yfirlit um jarðsögu landsins og hins vegar að vernda jarðmyndanir sem séu sérstakar eða einstakar á lands- eða heimsvísu. Ástæða sérstakrar verndar eldhrauna, markmið um verndun jarðminja, varúðarregla 9. gr. náttúruverndarlaga og orðalag 61. gr. sömu laga styðji ekki þá ályktun að rask á hrauninu teljist ekki mikið vegna þess að lítið sjáist í hraunmyndanir.

Samkvæmt 4. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga beri að forðast að raska hrauninu nema brýna nauðsyn beri til. Ekki liggi fyrir í máli þessu hvort skilyrðið um brýna nauðsyn sé uppfyllt, enda hafi aðrir kostir ekki verið kannaðir við meðferð málsins. Svo ákvæði 61. gr. náttúruverndarlaga nái tilgangi sínum verði slíkt mat að fara fram. Í greinargerð fram­kvæmdaraðila hafi ekki verið gerð grein fyrir valkostum um aðgerðir við lagningu strengsins eða legu hans. Þá verði ekki séð að Skipulagsstofnun hafi rannsakað hvort aðrir valkostir séu fyrir hendi. Þannig hafi ekki verið fjallað um þann kost að leggja jarðstrenginn í sjálft vegstæðið og koma þar með í veg fyrir rask á hrauninu, en ekkert hafi komið fram við meðferð málsins sem útiloki þann kost. Skipulagsstofnun hafi brotið rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993 þar sem umfjöllun um sérstaka vernd nútímahrauna sé „í skötulíki“ og aðrir valkostir hafi ekki verið kannaðir. Með hliðsjón af 2. viðauka laga nr. 111/2021, skyldu til að bera saman valkosti í umhverfismati, sbr. c-lið 1. mgr. 22. gr. laganna, sem og varúðarreglu náttúruverndarlaga sé það ótæk niðurstaða að fyrirhuguð framkvæmd skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum að því er varði áhrif mögulegra framkvæmdakosta á hraunið.

Í 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021 sé mælt fyrir um að framkvæmdaraðili skuli, þar sem við eigi, taka tillit til fyrirliggjandi niðurstaðna um umhverfisáhrif framkvæmdar, til þess að unnt sé að ákvarða hvort tiltekin framkvæmd skuli sæta umhverfismati. Í greinargerð fram­kvæmdaraðila komi fram að fyrirhuguð framkvæmd sé „hluti af styrkingu Kópaskerslínu 1 og valkostur 2 sem lýst er í kafla 3.6.8. í áætlun um framkvæmdaverk 2022–2024 í kerfisáætlun Landsnets 2021–2030.“ Einhvers konar mat á áhrifum jarðstrengsins hafi legið fyrir í kerfisáætluninni, en annarra valkosta sem fjallað hafi verið um í umhverfismati áætlunarinnar hafi ekki verið getið í greinargerð framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar. Í kerfisáætluninni er jarðstrengurinn sagður ekki raska svæðum undir sérstakri vernd 61. gr. náttúruverndarlaga og að hann verði lagður að mestu í núverandi línustæði. Hvorutveggja sé rangt, sé tekið mið af gögnum í máli þessu, enda raski jarðstrengur varanlega nútímahrauni svo til alla leið hans og hann sé ekki að neinu leyti meðfram núverandi línustæði. Þar af leiðandi sé verulegur annmarki á hinni kærðu ákvörðun að þessu leyti, en hvorki hafi verið skoðuð fyrirliggjandi gögn frá framkvæmdaraðila né hafi verið aflað gagna um áhrif jarðstrengsins og valkosta hans á jarðminjar sem njóti sérstakrar lagaverndar.

Í hinni kærðu ákvörðun komi fram að sökum stærðar sé ekki hægt að plægja strenginn í jörð heldur þurfi að grafa um 80 cm breiðan og 120 cm djúpan skurð. Þetta skipti höfuðmáli og Skipulagsstofnun hafi borið að taka sérstaklega til athugunar hvort unnt væri að koma svo djúpum skurði fyrir í vegstæðið, fyrst ótækt hafi verið að plægja hann niður, og komast hjá raski á hrauninu. Í kerfisáætlun framkvæmdaraðila sé fjallað um aðra valkosti. Jarðstrengurinn, sem hin kærða ákvörðun lúti að, sé hluti af einum þeirra valkosta sem settir hafi verið fram í umhverfismati áætlunarinnar. Samkvæmt matinu skerði hinir kostirnir eldhraunið annað hvort ekki eða minna, auk þess sem sá kostur sem um ræði í máli þessu hafi verið metinn dýrastur. Samþykkt Orkustofnunar á kerfisáætlun feli í sér leyfi stofnunarinnar til framkvæmdar samkvæmt aðalvalkosti kerfisáætlunarinnar, sbr. 2. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Ekki liggi fyrir leyfi Orkustofnunar fyrir framkvæmdum sem tilkynntar hefðu verið til Skipulags­stofnunar, þar sem framkvæmdirnar séu ekki aðalvalkostur samkvæmt umhverfismati kerfisáætlunar.

Þau atriði sem líta beri til við ákvörðun um hvort framkvæmd sé háð umhverfismati séu tilgreind í 2. viðauka við lög nr. 111/2021. Þá séu einnig bein fyrirmæli um þetta í viðauka II.A við tilskipun 2011/92/ESB. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið beri að túlka íslensk lög til samræmis við EES-samninginn og gerðir hans. Í samræmi við grunnrök 2. viðauka við lög nr. 111/2021, sbr. 19. gr. laganna, sbr. einnig 4. mgr. 4. gr. tilskipunar 2011/92/ESB, sé framkvæmdaraðila skylt að veita nauðsynlegar upplýsingar til þess að Skipulagsstofnun geti metið þessi atriði við töku slíkrar ákvörðunar. Í máli þessu hafi framkvæmdaraðili ekki lagt fram upplýsingar um mótvægisaðgerðir, sbr. 3. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021, eins og þeim sé lýst í kerfisáætlun framkvæmdaraðila, þar sem umræddur jarðstrengur hafi ekki verið sá valkostur sem komið hafi best út í umhverfismatinu.

Þá hafi ekki verið lögð fram lýsing á allri framkvæmdinni skv. a-lið 1. tölul. viðauka II.A við tilskipun 2011/92/ESB. Í greinargerð framkvæmdaraðila komi fram að fyrirhuguð framkvæmd sé viðbót við aðra framkvæmd, án þess þó að gerð sé grein fyrir því hvaða framkvæmd um ræði. Einnig segi að jarðstrengurinn sé hluti af styrkingu Kópaskerslínu, þ.e. framkvæmdinni sem ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. október 2022 fjalli um. Þar sem sú framkvæmd hafi ekki farið fram geti jarðstrengurinn ekki talist vera breyting eða viðbót á þeirri framkvæmd í skilningi töluliðar 13.02 í viðauka 1 við lög nr. 111/2021. Í fyrrnefndri kerfisáætlun séu framkvæmdir þær, sem hinar kærðu ákvarðanir lúti að, taldar sem ein og sama framkvæmdin. Af því leiði að ekki hafi legið fyrir skýrar upplýsingar um samlegðaráhrif með öðrum framkvæmdum skv. tölulið 1.ii í 2. viðauka við lög nr. 111/2021. Skipulagsstofnun hafi ekki tekið afstöðu til þess hvort um sé að ræða nýja framkvæmd eða viðbót við eldri framkvæmd. Hinar kærðu ákvarðanir fjalli um tvo hluta sömu framkvæmdar og því hafi borið að fjalla um hana sem slíka.

Framkvæmdaraðili hafi hvorki uppfyllt upplýsingaskyldu sína né gert fullnægjandi grein fyrir möguleikum til að takmarka áhrif framkvæmdarinnar á hraunið, þ.e. með því að leggja jarð­strenginn í vegstæðið sjálft eða þá koma í veg fyrir röskun hraunsins með því að velja hina valkostina sem fjallað sé um í kerfisáætlun. Samkvæmt 5. mgr. 4. gr. tilskipunar 2011/92/ESB verði matsskylduákvörðun m.a. að byggja, þar sem við eigi, á niðurstöðum annars mats en umhverfismats framkvæmdar. Skipulagsstofnun hafi því verið skylt að taka tilhlýðilegt tillit til þess umhverfismats sem unnið hefði verið vegna kerfisáætlunar framkvæmdaraðila, en það hafi stofnunin ekki gert. Þá hafi stofnuninni einnig borið að vísa til viðeigandi viðmiða í viðauka 2 með lögum nr. 111/2021, sbr. einnig b-lið 5. mgr. 4. gr. áðurnefndrar tilskipunar, og greina frá þeim mótvægisaðgerðum sem framkvæmdar­aðili kunni að hafa lagt til. Ekki verði séð að stofnunin hafi vísað til viðmiðanna með tilhlýðilegum hætti og sé það verulegur ann­marki á málsmeðferð.

Þá hafi almenningur ekki notið réttar til að gera athugasemdir við meðferð málsins. Með því að komast að niðurstöðu sinni í hinni kærðu ákvörðun og án þess að fjalla efnislega um sjálfan grundvöll ákvarðana á svæðum sem njóti verndar samkvæmt náttúruverndarlögum hafi Skipulagsstofnun í raun svipt almenning þátttökurétti sem honum hafi verið tryggður í Árósasamningnum og EES-samningnum. Fái hin kærða ákvörðun að standa hafi ekki farið fram neitt mat á áhrifum framkvæmdarinnar á hið verndaða hraun. Kærandi telur að fyrirhugaðar framkvæmdir séu leyfisskyldar samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010, sbr. 4. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga. Ákvæði laganna um hvernig leyfisveitandi skuli standa að útgáfu framkvæmdarleyfis komi ekki í stað þess þátttökuréttar sem almenningur eigi varðandi allar framkvæmdir sem líklegar séu til að hafa umtalsverð áhrif á umhverfið samkvæmt Árósa­samningnum, Evróputilskipunum og lögum um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Fyrirmæli í 2. og 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga komi ekki í stað raunverulegs mats á áhrifum á svæði sem njóti verndar, með tilheyrandi þátttökurétti almennings.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er tekið fram að umfjöllun um jarðmyndanir hefði mátt vera ítarlegri í hinni kærðu ákvörðun en því er um leið hafnað að litið hafi verið hjá verndargildi þeirra. Í niðurstöðukafla ákvörðunarinnar komi fram að fram­kvæmdarsvæðið sé allt í hrauni sem njóti sérstakrar verndar en hafi þó að einhverju leyti glatað verndargildi sínu vegna jarðvegs og gróðurhulu. Með tilliti til sjónarmiða, sem þar séu rakin, megi ætla að rask á hrauni verði takmarkað og áhrif á jarðminjar verði ekki mikil.

Staðsetning framkvæmdar innan svæðis sem falli undir 61. gr. náttúruverndarlaga leiði ekki sjálfkrafa til þess að hún skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Í athugasemdum við 57. gr. frum­varps þess er varð að 61. gr. náttúruverndarlaga sé tekið fram að eldhraun sem sé að öllu leyti sandorpið eða hulið jarðvegi og gróðri og ekki sé lengur hægt að greina hvort um hraun sé að ræða hafi að öllu jöfnu tapað þeim einkennum sem myndi verndargildi þess sem jarðmyndunar eða hraunvistgerðar og njóti það því ekki sérstakrar verndar samkvæmt lagagreininni.

Við töku matsskylduákvörðunar falli það ekki í verkahring Skipulagsstofnunar að meta hvort skilyrðið um „brýna nauðsyn“ samkvæmt 3. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga sé uppfyllt. Sam­kvæmt 2. tl. í 2. viðauka við lög nr. 111/2021 beri stofnuninni að athuga hversu viðkvæm þau svæði séu sem líklegt sé að framkvæmd hafi áhrif á, einkum með tilliti til verndarsvæða. Eigi það við um svæði sem falli undir ákvæði 61. gr. náttúruverndarlaga. Í þessu sambandi megi nefna úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 22 og 27/2020.

Hin kærða ákvörðun sé lokaþáttur í tilkynningarskylduferli en ekki í umhverfismatsferli. Í fyrrnefnda ferlinu geri lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og IV. kafli reglugerðar nr. 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana ekki ráð fyrir að fram fari valkostagreining og samanburður á áhrifum valkosta á umhverfið. Því hafi Skipulags­stofnun ekki getað óskað eftir því að framkvæmdaraðili myndi skoða annan valkost en þann sem tilkynning hafi lotið að.

Í 2. viðauka við lög nr. 111/2021 sé ekki vikið að því að stofnunin eigi að líta til umhverfismats kerfisáætlunar við ákvörðun um matsskyldu. Aðeins sé vikið að skipulagsáætlunum, sbr. i- og f-liði í 2. tölul. viðaukans. Þá sé ákvæði 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021 ekki fortakslaust. Verði komist að þeirri niðurstöðu í máli þessu að framkvæmdaraðila hafi borið að taka tillit til umhverfismats kerfisáætlunar leggi Skipulagsstofnun áherslu á að valkostur 2, sem hin kærða ákvörðun lúti að, hafi ekki umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér. Umhverfismat umræddrar kerfisáætlunar leiði það í ljós. Að því virtu sé ekki um að ræða verulegan annmarka á ákvörðuninni. Þá hafi Skipulagsstofnun lagt mat á þá þætti sem tilgreindir séu í 2. viðauka við lög nr. 111/2021 og átt hafi við í málinu, sbr. umfjöllun í niðurstöðu kafla hinnar kærðu ákvörðunar. Það fari ávallt eftir eðli viðkomandi framkvæmdar hvaða þættir vegi þyngra en aðrir eða hafi meiri þýðingu fyrir úrlausn máls.

Þá falli enn fremur ekki undir verksvið Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum nr. 111/2021 að taka afstöðu til þess hvort tilkynnt framkvæmd á borð við þá sem um ræðir í máli þessu sé í samræmi við samþykkta framkvæmdaáætlun framkvæmdaraðila. Samkvæmt 2. mgr. 18. gr. laganna beri framkvæmdaraðili ábyrgð á tilkynningu framkvæmdar til Skipulags­stofnunar til ákvörðunar um hvort hún skuli háð umhverfismati. Framkvæmdaraðili hefði haft samband við stofnunina 7. september 2022 og bent á að eftir að málsmeðferð hófst vegna styrkingar á Kópaskerslínu 1 hefði þurft að ráðast í nánari greiningu á kerfinu á svæðinu. Sú greining hefði leitt til þess að nauðsynlegt hefði verið að bæta við tengingu frá Þeistareykjum að Kópaskers­línunni. Óskað hefði verið eftir, þrátt fyrir nálægð og kerfislega tengingu framkvæmdanna, að teknar yrðu aðskildar ákvarðanir um matsskyldu þeirra. Hefði framkvæmdaraðili einnig vakið athygli stofnunarinnar á því að í tilkynningu hefði ranglega verið vísað til texta í kerfisáætlun sem ekki ætti við og sent réttan texta. Þar komi m.a. fram að í kjölfar landshlutagreiningar og nýrra markmiða hafi endurnýjunarverkefni Landsnets verið endurskilgreint og feli nú í sér að auki tengingu frá Þeistareykjum að Kópaskerslínu 1 og því viðbót frá því sem kynnt hafi verið í síðustu útgáfu kerfisáætlunar Landsnets og hafi Orkustofnun verið upplýst um málið.

Vikið sé að mótvægisaðgerðum í greinargerð framkvæmdaraðila, en þar komi fram að í hönnunarferli hefði strengleiðin verið höfð í vegkanti alla leið til að lágmarka rask við framkvæmdir. Svarðlag ofan af skurði verði geymt þar sem unnt verði og endurnýtt við uppgræðslu að framkvæmdum loknum. Fyrri reynsla sýni að besta raun gefi að geyma svarðlagið í sem skemmstan tíma. Því verði verkinu áfangaskipt og svarðlag sem verði tekið upp sé lagt strax niður á fyrri áfanga. Auk þess sé vísað til kafla 3.6.8. í kerfisáætlun framkvæmdaraðila í greinargerðinni. Framkvæmdaraðili hafi lagt fram lýsingu á eiginleikum allrar framkvæmdarinnar í skilningi viðauka II.A tilskipunar nr. 2011/92/ESB. Þótt hinar kærðu ákvarðanir, þ.e. jarðstrengur frá Þeistareykjum að Kópaskerslínu 1 annars vegar og styrking Kópaskerslínu 1 hins vegar, tengist, sé ekki um sömu framkvæmdina að ræða og ekki unnt að líta svo á að styrking línunnar sé hluti af jarðstrengnum.

Í niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðunar komi fram að áhrif framkvæmdarinnar verði fyrst og fremst af völdum rasks á gróðri en með þeim mótvægisaðgerðum sem framkvæmdaraðili lýsi í greinargerð sinni verði áhrif á gróður takmörkuð. Einnig að ætla megi að rask á hrauni verði takmarkað og að áhrif á jarðminjar verði ekki mikil. Strengurinn muni liggja meðfram gamla vegslóðanum að Þeistareykjum. Mótvægisaðgerðir séu skilgreindar í 8. tl. 3. gr. laga nr. 111/2021 sem aðgerðir til að koma í veg fyrir, draga úr eða bæta fyrir neikvæð umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar eða áætlunar.

Lög nr. 111/2021 geri ekki ráð fyrir því að almenningur eigi rétt á að tjá sig áður en Skipulags­stofnun taki matsskylduákvörðun. Í 1. mgr. 20. gr. laganna sé kveðið á um að stofnunin skuli leita umsagnar umsagnaraðila eftir því sem við eigi hverju sinni en skv. 11. tölul. 3. gr. sömu laga teljist þeir vera opinberar stofnanir, stjórnvöld eða aðrir lögaðilar sem sinni lögbundnum verkefnum sem varði framkvæmdir sem falli undir lögin eða umhverfisáhrif þeirra.

Því sé hafnað að lagagrundvöllurinn sé ekki skýr. Í greinargerð framkvæmdaraðila og hinni kærðu ákvörðun sé vísað til tölul. 10.16 í 1. viðauka við lög nr. 111/2021. Varðandi tilvísun í tölul. 13.02 bendi stofnunin á að háspennulínur frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka við Húsavík hafi sætt umhverfismati á sínum tíma. Hægt sé að líta svo á að tilkynning um jarðstrenginn frá Þeistareykjum sé breyting eða viðbót við þær framkvæmdir sem fjallað hafi verið um í því umhverfismati.

 Athugasemdir framkvæmdaraðila: Framkvæmdaraðili álítur að í kæru sé ekki vísað til neinna brota á formreglum sem geti leitt til svo íþyngjandi ákvörðunar að fella hinar kærðu ákvarðanir úr gildi en engin lagarök eða lögmæt sjónarmið hvíli að baki kröfu kæranda um að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi.

Í 2. kafla greinargerðar framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar um lagningu jarðstrengs frá Þeistareykjum að Kópaskerslínu 1 hafi orðið þau mistök að gera ekki betur grein fyrir tilurð þess að ákveðið hefði verið að leggja umræddan streng. Um það leyti sem málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi farið fram vegna framkvæmdar um styrkingu Kópaskerslínu 1 hafi framkvæmdaraðili unnið að frekari greiningu á raforkukerfi Landsnets á umræddu svæði, umfram þá sem unnin hafi verið við gerð kerfisáætlunar. Niðurstaðan hafi verið sú að ráðast þyrfti í kerfislegar styrkingar svo óhætt yrði að uppfylla loforð um að fjarlægja Laxárlínu 1 og ná betri svæðisbundinni tengingu. Sú styrking sem hafi þótt best hafi falist í að bæta við tengingu frá Þeistareykjum að Kópaskerslínu 1. Þar sem málsmeðferð vegna styrkingar á Kópaskerslínu 1 hafi verið langt komin hefði verið ákveðið að tilkynna fyrirhugaða nýja strenglögn sérstaklega í stað þess að blanda framkvæmdunum saman.

Það hafi láðst að upplýsa um að öðlast þyrfti sérstakt leyfi Orkustofnunar á grundvelli 2. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003 þar sem framkvæmdin væri ekki í samræmi við aðalvalkost í framkvæmdaáætlun 2022–2024 í kerfisáætlun Landsnets 2021–2030. Skipulagsstofnun hafi rekist á þetta ósamræmi og óskað skýringa. Framkvæmdaraðili hafi orðið við þeirri beiðni í tölvupósti 7. september 2022 þar sem færð voru fram rök um framkvæmdina og hafi Orkustofnun verið upplýst um málið.

Framkvæmdaraðila séu ljós þau ákvæði náttúruverndarlaga um að forðast beri að raska jarðminjum, líkt og eldhrauni, nema brýna nauðsyn beri til. Aftur á móti sé ljóst að það svæði sem verið sé að styrkja sé að mjög stórum hluta á eldhrauni og því verði vart komist hjá einhverri röskun á þeim, sama hvaða aðferð verði fyrir valinu, þ.e. loftlína eða jarðstrengur. Á myndum með tilkynningu framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar megi sjá að framkvæmdir spilli frekar gróðri en eldhrauni. Þá megi sjá rishóla beggja vegna vegslóðar en þeir liggi fjarri fyrirhuguðu framkvæmdasvæði. Strenglögnin frá Þeistareykjum muni liggja við veg og veg­slóða og því sé framkvæmdasvæðið þegar raskað að hluta. Gróflega sé áætlað rask á um 0,6 ha lands og sé það gróið hraun með nokkuð þykkum jarðvegi að hluta. Bent er á umsögn Náttúrufræði­stofnunar Íslands, sem aflað var við meðferð málsins, þar sem talið hafi verið að ekki yrði mikið rask á jarðminjum. Skipulagsstofnun hafi því haft fullnægjandi gögn og upp­lýsingar til að taka upplýsta ákvörðun í málinu. Hvað varði jarðstrengslögnina í núverandi loft­línu Kópaskerslínu 1, næst Kópaskeri, þá muni hún liggja í röskuðu landi meðfram vatnslögn sem sé þar fyrir.

Tilgangur framkvæmdarinnar sé m.a. að undirbúa styrkingu kerfisins svo hægt sé að taka niður Laxárlínu 1, tæplega 60 km loftlínu, sem lofað hefði verið að yrði gert í kjölfar þess að Hólasandslína 3 kæmist í rekstur. Auk þess sé framkvæmdin hluti af því að auka rekstraröryggi fyrir svæðisbundna kerfið á svæðinu, en núverandi staða hafi leitt til tjóns og rekstrartruflana. Framkvæmdin sé því mjög brýn, sérstaklega fyrir íbúa og samfélagið á þessu svæði og því verði að skoða mikilvægi þess þáttar í samhengi við þá skerðingu sem verði á eldhrauninu.

Tilkynning hafi verið unnin skv. 9. gr. reglugerðar nr. 1381/2021 um umhverfismat fram­kvæmda og áætlana sem greini frá þeim upplýsingum sem koma eigi fram í tilkynningu. Ekki sé þar gerð krafa um að fjallað sé um valkosti líkt og farið sé fram á vegna matsskyldra fram­kvæmda. Benda megi þó á að við undirbúning framkvæmdarinnar hafi verið ræddir aðrir möguleikar, t.d. að leggja strenginn í sjálfan vegslóðann. Ein meginástæða þess að ákveðið hafi verið að gera það ekki hafi verið að þar sem slóðin sé víða þröng yrði væntanlega að fara með tæki og efni á afmörkuðum köflum út fyrir hana á framkvæmdatíma. Því hafi þótt betri kostur að nýta vegslóðann á framkvæmdatíma og halda raski eingöngu í skurðstæði í kanti slóðans. Þá sé ljóst að loftlína á þessum kafla, með tilheyrandi mastra­plönum og aðkomuslóðum, komi ekki til greina enda myndi hún ekki raska eldhrauninu minna og að auki næði sjónrænt áhrifasvæði yfir mun stærra svæði Skildingahrauns.

Ákvörðun Skipulagsstofnunar sé nauðsynlegur hluti leyfisferlis framkvæmdarinnar, sbr. 25. gr. laga nr. 111/2021, og forsenda þess. Þannig geti það ekki verið ógildingarástæða ákvörðunar Skipulagsstofnunar að lögbundin leyfi séu ekki til staðar, þ.m.t. leyfi Orkustofnunar. Því sé ekki annmarki á hinni kærðu ákvörðun að ekki hafi verið skoðuð gögn frá framkvæmdaraðila sem liggi til grundvallar, eins og kerfisáætlun, og ekki aflað gagna um áhrif jarðstrengs og valkosta hans á jarðminjar sem njóti sérstakrar lagaverndar.

Í báðum hinum kærðu ákvörðunum sé gerð grein fyrir lagagrundvelli þeirra, leitað hafi verið umsagna og gögn tiltekin, þ.m.t. viðbótargögn. Lögbundið mat hafi farið fram og engar athugasemdir hafi verið gerðar við upplýsingar eða framlögð gögn. Því sé ekki unnt að fallast á að ekki hafi verið vísað til nauðsynlegra upplýsinga eða að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin. Þá hafi Skipulagsstofnun vísað til viðmiðana í 2. viðauka við lög nr. 111/2021 með tilhlýðilegum hætti, en í hinni kærðu ákvörðun sé sérstaklega vísað til 1.-3. töluliðar viðaukans.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi ítrekar að Skipulagsstofnun sé bundin af ákvæðum 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og meginreglum þeirra laga við töku ákvarðana sinna. Samanburður valkosta sé ekki hluti málsmeðferðar skv. 19. gr. og 20. gr. laga nr. 111/2021. Hins vegar sé staðreynd að í „fyrirliggjandi niðurst[öðum] um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar“ í skilningi 2. mgr. 19. gr. laganna hafi fyrirhuguð framkvæmd ekki verið talinn hagfelldasti valkosturinn. Framkvæmdaraðili hafi ekki gert grein fyrir því við meðferð málsins. Útilokað sé að túlka gildandi lög þannig að Skipulagsstofnun hafi ekki verið skylt að rannsaka niðurstöðu umhverfismats kerfisáætlunar framkvæmdaraðila áður en hún hafi komist að niðurstöðu. Því hafi ekki verið farið að lögum við meðferð málsins þar sem ekkert tillit hafi verið tekið til umhverfismats kerfisáætlunarinnar. Þar sem tilkynningin hafi ekki verið í samræmi við kerfisáætlun framkvæmdaraðila hafi Skipulagsstofnun borið að rannsaka hvers vegna ekki hafi verið tekið tillit til niðurstaðna umhverfismats áætlunarinnar. Í gögnum málsins séu samskipti þar sem stofnunin hafi óskað alls kyns upplýsinga hjá framkvæmdaraðila við meðferð málsins. Því standist ekki sú fullyrðing að Skipulagsstofnun sé ekki rétt og skylt að óska eftir ýmiss konar upplýsingum, enda gildi rannsóknarreglan hér sem endranær.

Samkvæmt Evróputilskipun 2011/92/ESB, svo sem henni hafi verið breytt með tilskipun nr. 2014/52/ESB, sé skýrt að í rökstuðningi með matsskylduákvörðun þurfi að taka tillit til „fyrirliggjandi niðurstaðna um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar“ þar sem slíkt liggi fyrir. Í 20. gr. laga nr. 111/2011 séu ekki ákvæði um hvaða kröfur séu gerðar til rökstuðnings með ákvörðun Skipulagsstofnunar um að umhverfismat þurfi ekki að fara fram. Beri þá að beita skýringu sem uppfylli ákvæði Evróputilskipunar nr. 2011/92/ESB, sbr. tilskipun nr. 2014/52/ESB. Skv. 5. mgr. 4. gr. tilskipunar nr. 2011/92/ESB sé gerð sú afdráttarlausa krafa að stjórnvaldið taki „tillit til fyrirliggjandi niðurstaðna um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar“ í framangreindum skilningi. Hafna verði sjónarmiðum Skipulagsstofnunar um að vikið sé einungis að skipulagsáætlunum í 2. viðauka með lögum nr. 111/2021 en ekki að kerfisáætlun og því hafi hún ekki þurft að taka tillit til fyrirliggjandi niðurstaðna um umhverfisáhrif fram­kvæmdarinnar. Þvert á móti séu það einmitt niðurstöður kerfisáætlunar sem Skipulagsstofnun eigi að fjalla um í rökstuðningi og slík áætlun lúti umhverfismati samkvæmt lögum.

Þá varpi forsaga lagaákvæða um vernd eldhrauna ljósi á mögulegar lögskýringar á núgildandi ákvæðum. Lagaskilningur Skipulags­stofnunar og Náttúrufræðistofnunar kunni að hafa litast af lagaskilningi sem hefði talist fullgildur áður fyrr en ekki í dag. Þegar vernd eldhrauna hafi fyrst komið í lög með gildistöku náttúruverndarlaga nr. 44/1999 hafi verið litið á eldhraun sem „landslagsgerð“ en það sé ekki gert lengur. Tveimur árum eftir gildistöku laganna hafi Alþingi samþykkt breytingu á lögunum og orðinu skipt út fyrir orðin „jarðmyndanir og vistkerfi“. Samkvæmt athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi sem varð að breytingalögum nr. 140/2001 hafi ekki þótt rétt að skilgreina þessi náttúrufyrirbæri sem landslagsgerðir þar sem landslag hefði verið skilgreint sem form og útlit náttúrunnar og tæki þannig til útlits og ásýndar lands, þ.m.t. lögunar þess, áferðar og lita. Um væri að ræða jarðmyndanir og vistkerfi en heiti hugtaka hefðu þróast. Því hafi greininni verið breytt til samræmis við þessa þróun. Ákvæði 61. gr. núgildandi náttúruverndarlaga hafi einnig verið breytt m.a. vegna þess að ákvæðið hafi talist veikt og hefði t.a.m. ekki haft áhrif á ákvarðanir Skipulagsstofnunar um það hvort fram­kvæmdir væru matsskyldar. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögunum hafi markmiðið m.a. verið að stuðla að því að betur yrði vandað til málsmeðferðar stjórnvalda þegar teknar væru ákvarðanir sem snerti náttúrufyrirbæri sem falli undir ákvæðið. Auk breytinga á greininni sjálfri hafi verið lagðar til breytingar á skipulagslögum og lögum um mat á umhverfis­áhrifum í þeim tilgangi að auka áhrif greinarinnar og styrkja þá vernd sem hún kveði á um. Ekki hefði einungis verið skerpt á ákvæðinu um sérstaka vernd, heldur hefði einnig verið bætt ákvæði í 3. viðauka þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda beinlínis í þeim tilgangi „að auka áhrif greinarinnar og styrkja þá vernd sem hún kveði á um“. Í þessu máli reyni á samhljóða ákvæði í 2. viðauka með núgildandi lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Skýra eigi 61. gr. náttúruverndarlaga eftir orðanna hljóðan en vernd nútímahrauna takmarkist samkvæmt ákvæðinu ekki við yfirborð hraunanna.

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Hefur úrskurðarnefndin kynnt sér þau sjónarmið, en ekki þykir efni til að rekja þau nánar hér.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvarðanir Skipulagsstofnunar þess efnis að fyrirhugaðar fram­­kvæmdir vegna lagningar jarðstrengs frá virkjun við Þeistareyki að Kópaskerslínu 1 og styrking Kópaskerslínu 1 skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, þar sem þær séu ekki líklegar til að til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif.

Kærandi í máli þessu eru umhverfisverndarsamtök sem byggja kæruaðild sína á 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í 3. mgr. 4. gr. laganna kemur fram að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta vegna tilgreindra ákvarðana enda samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að. Meðal þeirra ákvarðana sem framangreind samtök geta kært eru ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda samkvæmt lögum um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Samkvæmt 4. mgr. 4. gr. tilvitnaðra laga teljast umhverfisverndarsamtök samtök sem hafa umhverfisvernd að meginmarkmiði. Samtökin skulu vera opin fyrir almennri aðild, gefa út ársskýrslur um starfsemi sína og hafa endurskoðað bókhald.

Félagsmenn kæranda eru fleiri en 30 en um aðild að félaginu segir í samþykktum þess að allir sem lýsi sig samþykka tilgangi félagsins á aðalfundi þess geti orðið félagsmenn. Samkvæmt samþykktum félagsins er tilgangur þess „að standa vörð um líffræðilega og jarðfræðilega fjölbreytni í náttúru Íslands.“ Einnig hefur kærandi gefið út ársskýrslu fyrir 2021–2023. Telur úrskurðarnefndin samkvæmt þessu að um umhverfisverndarsamtök sé að ræða í skilningi 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og verður mál þetta því tekið til efnismeðferðar.

—–

Fyrirhugaðar framkvæmdir voru tilkynntar til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um mats­skyldu samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021 sem framkvæmdir í flokki B, sbr. liði 10.16 og 13.02 í 1. viðauka við lögin. Skulu tilkynningaskyldar framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B háðar umhverfismati þegar þær eru taldar líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar skv. 2. viðauka við lögin. Í tilkynningu skal framkvæmdaraðili leggja fram upplýsingar um framkvæmdina og líkleg umtalsverð umhverfisáhrif hennar. Skal hann, þar sem við á, taka tillit til fyrirliggjandi niðurstaðna um umhverfismat framkvæmdarinnar og leggja fram, þar sem við á, upplýsingar um fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir, sbr. 2. mgr. 19. gr. laganna.

Í 20. gr. laga nr. 111/2021 er mælt fyrir um að Skipulagsstofnun skuli innan sjö vikna frá því að fullnægjandi gögn berast um framkvæmdina taka ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð umhverfismati samkvæmt lögunum. Áður skal stofnunin leita umsagnar umsagnaraðila eftir því sem við á hverju sinni og sé niðurstaða Skipulagsstofnunar sú að tilkynningarskyld framkvæmd sé ekki háð umhverfismati getur stofnunin gert ábendingar um tilhögun fram­kvæmdarinnar. Þá verður að líta svo á að Skipulagsstofnun beri að rökstyðja niðurstöðu sína með hliðsjón af þeim viðmiðum sem talin eru upp í 2. viðauka laganna, en vægi hvers þáttar er, eðli málsins samkvæmt, breytilegt eftir því hvaða framkvæmd um ræðir hverju sinni.

Málsrök kæranda varða að mestu aðra hinna kærðu ákvarðana, þ.e. að lagning jarðstrengs frá virkjun við Þeistareyki að Kópaskerslínu 1 skuli ekki háð umhverfismati. Það er um leið sá þáttur sem gerð er krafa um til vara að verði felldur úr gildi. Með hliðsjón af því varðar umfjöllun hér á eftir aðeins þá ákvörðun uns kemur að umfjöllun um möguleg samlegðaráhrif hinna kærðu ákvarðana.

—–

Við meðferð hinnar kærðu ákvörðunar um lagningu jarðstrengs frá virkjun við Þeistareyki að Kópaskerslínu 1 aflaði Skipulagsstofnun álits umsagnaraðila á grundvelli 1. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021, sbr. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Svo sem fyrr segir töldu umsagnaraðilar að í tilkynningu framkvæmdaraðila væri nægjanlega gerð grein fyrir fyrir­huguðum framkvæmdum og mótvægisaðgerðum. Framkvæmdirnar væru ekki líklegar til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif og myndi fullt umhverfismat ekki bæta við fyrirliggjandi upplýsingar. Hin kærða ákvörðun lýsir fyrirhugaðri framkvæmd og mótvægisaðgerðum, fjallar um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar eins og þeim var lýst í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila og áliti umsagnaraðila og víkur að þeim leyfum sem framkvæmdin er háð.

Í niðurstöðukafla sínum vísar Skipulagsstofnun til þess að við mat á því hvort tilkynningarskyld framkvæmd skuli háð umhverfismati skuli taka mið af eðli framkvæmdar, svo sem stærð og umfangi framkvæmdar og mengun, sbr. 1. tölul. 2. viðauka laga nr. 111/2021. Einnig skuli taka mið af staðsetningu framkvæmdar og hversu viðkvæm þau svæði séu sem líklegt sé að framkvæmd hafi áhrif á, svo sem með tilliti til verndarákvæða, einkum svæða sem njóta verndar samkvæmt náttúruverndarlögum. Einnig beri að líta til álagsþols náttúrunnar, svo sem með tilliti til votlendissvæða og sérstæðra jarðmyndana, sbr. 2. tölul. 2. viðauka fyrrnefndra laga. Þá beri að taka mið af eiginleikum hugsanlegra áhrifa framkvæmdar, meðal annars með tilliti til umfangs, eðlis og fjölbreytileika áhrifa, hverjar líkur séu á áhrifum, afturkræfni áhrifanna og möguleika á að draga úr áhrifum, sbr. 3. tölul. 2. viðauka laganna.

Hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar er skipt í nokkra kafla og eru þar m.a. reifuð fram-komin sjónarmið umsagnaraðila og framkvæmdaraðila um umhverfisáhrif framkvæmdar­innar á gróður, jarðmyndanir og verndarsvæði. Niðurstaða stofnunarinnar er í 6. kafla og vísar hún í rökstuðningi sínum sérstaklega til fyrrgreindra viðmiða um eðli framkvæmdar skv. 1.-3. tölul. 2. viðauka laga nr. 111/2021. Er á því byggt að fyrirhuguð framkvæmd sé ekki umfangsmikil og fari fram á svæði sem er að einhverju leyti nú þegar raskað vegna vegarslóða. Strengurinn verði niðurgrafinn og muni því ekki sjást þegar gróðurrask á yfirborði hefur gróið með tímanum. Framkvæmdasvæðið sé allt í hrauni sem njóti sérstakrar verndar sem hafi þó að einhverju leyti glatað verndargildi sínu vegna jarðvegs og gróðurhulu. Áhrif á jarðminjar verði því ekki mikil. Lítill hluti leiðarinnar fari um fjarsvæði vatnsverndar, en vatnsbólið sjálft sé í nokkurri fjarlægð og framkvæmdaraðili hyggst vera í samráði við Heilbrigðiseftirlit Norður­lands eystra vegna vinnu innan svæðisins. Áhrif framkvæmdarinnar verði fyrst og fremst af völdum rasks á gróðri en með þeim mótvægisaðgerðum sem framkvæmdaraðili hefur kynnt verði áhrif á gróður takmörkuð. Að mati Skipulagsstofnunar kalli þeir þættir sem falla undir eðli, staðsetningu og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar ekki á að framkvæmdin undirgangist mat á umhverfisáhrifum.

—–

Í 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd er fjallað um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja. Nær verndin m.a. til eldhrauna, gervigíga og hraunhella sem myndast hafa eftir að jökull hvarf af landinu á síðjökultíma, sbr. 2. mgr. ákvæðins, en í 3. mgr. er tiltekið að m.a. beri að forðast að raska jarðminjum sem taldar séu upp í 2. mgr. nema brýna nauðsyn beri til. Við lagningu jarðstrengsins verður raskað í einhverju jarðminjum sem falla undir lagagreinina, en streng­leiðin er öll á hrauni sem nýtur verndar. Um verndargildi hraunsins má vísa til umsagnar Náttúrufræðistofnunar Íslands, en þar kemur fram að á hrauninu sé jarðvegs- og gróðurhula svo lítið sjáist í hraunmyndanir. Þá sneiði strengleiðin að mestu fram hjá rishólum og sprungum í hrauninu og telur stofnunin því að ekki verði mikið rask á jarðminjum. Í hinni kærðu ákvörðun er af hálfu Skipulagsstofnunar vísað til þess að fyrirhuguð framkvæmd sé ekki umfangsmikil og fari fram á svæði sem er að einhverju leyti nú þegar raskað vegna vegarslóða. Auk þess liggur fyrir að svæðið sem slóðinn liggur um er að mestu hulið jarðvegi og gróðri, þannig að verndargildi hraunsins er minna en ella væri. Verður ekki gerð athugasemd við umfjöllun Skipu­­lags­­stofnunar að þessu leyti þótt hún hefði e.t.v. mátt vera ítarlegri um staðhætti.

Af hálfu kæranda er bent á að ekki sé gerð grein fyrir valkostum um útfærslu við lagningu strengsins eða legu hans í tilkynningu framkvæmdaraðila. Slíkra upplýsinga er að jafnaði ekki krafist þegar tekin er ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar og er ekki gerð krafa í 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021 um að slíkir valkostir séu reifaðar. Þar er á hinn bóginn mælt fyrir um að taka skuli tillit til fyrirliggjandi niðurstaðna um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar og leggja fram, þar sem við á, upplýsingar um fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir. Mat á valkostum fer jafnan fram á síðari stigum verði niðurstaðan sú að um matsskylda framkvæmd sé að ræða.

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að samþykki Orkustofnunar liggi fyrir í Kerfisáætlun Landsnets 2021–2030, en fyrir liggur að þegar tilkynning um framkvæmdina barst Skipulags­stofnun var ekki gert ráð fyrir henni í framkvæmdaáætlun 2022–2024 í fyrrnefndri kerfisáætlun Landsnets. Skipulagsstofnun óskaði nánari skýringa um þetta, eins og rakið er í umsögn stofnunarinnar til úrskurðarnefndarinnar, og var upplýst um að upphaflega hafi staðið til að styrkja Kópaskerslínu 1 á tveimur stöðum og að sú framkvæmd sem tilkynnt hefði verið til Skipulagsstofnunar 9. maí 2022 væri aðalvalkostur kerfisáætlunar. Eftir frekari greiningu hafi verið ákveðið að bæta við tengingu frá Þeistareykjum að Kópaskerslínu 1 og hefði Orkustofnun verið upplýst um það. Í tilkynningu til Skipulagsstofnunar um lagningu jarðstrengsins hafi ranglega verið vísað til þess að framkvæmdin væri valkostur 2 sem fjallað væri um í kerfisáætlun. Við meðferð málsins hefur þetta verið upplýst nánar. Þá hefur ekkert komið fram í málinu sem gefur til kynna að áform um legu jarðstrengsins að Þeistareykjum séu ekki reist á málefnalegum sjónarmiðum. Hvað snertir möguleika á að leggja jarðstrenginn í vegarstæði gamla vegarslóðans að Þeistareykjum má benda á að fram kemur í umsögn Landsnets til úrskurðarnefndarinnar að hætta hefði verið á auknu jarðraski við það.

Af hálfu kæranda hefur verið gagnrýnt að hinar kærðu ákvarðanir fjalli um tvo hluta sömu framkvæmdar og því hafi borið að fjalla um þær í einu lagi. Þannig sé fjallað um fram­kvæmdirnar í áðurnefndri kerfisáætlun. Af því leiði að ekki hafi legið fyrir skýrar upplýsingar um samlegðaráhrif með öðrum framkvæmdum, sbr. tölulið ii. í 1. lið 2. viðauka við lög nr. 111/2021. Hinar kærðu framkvæmdir eru þrátt fyrir þetta að verulegu leyti landfræðilega aðgreindar. Báðar fela þó í sér framkvæmdir á Reykjaheiði og Þeistareykjahrauni, annars vegar endurnýjun loftlínu og hins vegar lagningu jarðstrengs. Hvorug framkvæmdin er mikil að umfangi og gætir ekki samlegðaráhrifa vegna þeirra. Að áliti úrskurðarnefndarinnar hefði verið eðlilegt að tilkynna þessar framkvæmdir sam­eigin­lega og hefði Skipulagsstofnun getað krafist þess við málsmeðferð. Þar sem ekki verður þó álitið að framkvæmdirnar séu líklegar til þess að hafa veruleg umhverfisáhrif þótt þær væru metnar sameiginlega verður þetta látið óátalið.

Að virtum gögnum málsins, kynntrar tilhögunar framkvæmdarinnar og mótvægisaðgerða er það álit úrskurðarnefndarinnar að Skipulagsstofnun hafi við undirbúning hinna kærðu ákvarðana tekið viðhlítandi tillit til þeirra viðmiða sem eru í 2. viðauka við lög nr. 111/2021. Er enda ekki um að ræða framkvæmd sem telja verður að líkleg sé til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfis­áhrif með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hennar. Verður og ekki annað ráðið en að fyrir Skipulagsstofnun hafi legið nauðsynlegar upplýsingar um fram-kvæmdina og forsendur hennar sem stofnunin gat reist ákvarðanir sínar á.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið eru hinar kærðu ákvarðanir ekki haldnar þeim form- eða efnisannmörkum er ógildingu geta valdið og verður kröfum kæranda, bæði aðal- og varakröfu, þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvarðana Skipulagsstofnunar frá 21. september 2022 um að lagning 66 kV jarðstrengs frá virkjun við Þeistareyki að Kópaskerslínu 1 skuli ekki háð umhverfismati og frá 11. október 2022 um að styrking Kópaskerslínu 1 skuli ekki sæta umhverfismati.

feb 22
Love0

108/2022 Eyravegur

Með

Árið 2023, miðvikudaginn 22. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Þátt tóku Arnór Snæbjörnsson forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 108/2022, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Árborgar frá 7. september 2022, um að synja umsókn um leyfi fyrir byggingu við íbúðarhús að Eyravegi 22.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

 Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. september 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Árborgar að synja umsókn hans um leyfi fyrir byggingu á einni hæð við íbúðarhúsið að Eyravegi 22, Selfossi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt umbeðið byggingarleyfi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Árborg 28. október 2022.

Málavextir: Með umsókn, dags. 8. ágúst 2022, sótti kærandi um byggingaráform og leyfi fyrir byggingu á einni hæð við íbúðarhúsið að Eyravegi 22. Málið var tekið fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 24. ágúst. s.á. Á fundinum var eftirfarandi bókað: „Framkvæmdin er í umfangsflokki 1, deiliskipulag liggur ekki fyrir. Fyrir liggur yfirlýsing meðeigenda um aðild að umsókninni og samþykki. Vísað til skipulagsnefndar.“ Kæranda var tilkynnt þessi ákvörðun með tölvupósti sama dag, auk þess sem byggingarfulltrúi átti í samskiptum við hönnunarstjóra varðandi athugasemdir við uppdrættina.

Málið var tekið fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa á ný 7. september s.á. Á fundinum var bókað að skipulags- og byggingarnefnd teldi að áform um fjölgun íbúða á lóðinni væru ekki tímabær á meðan ekki hefði verið unnið rammaskipulag fyrir svæðið í heild, eins og endurskoðað Aðalskipulag Árborgar 2020–2036 gerði ráð fyrir, þar sem svæðið meðfram Eyravegi væri skilgreint sem miðsvæði/þróunarsvæði. Var kæranda tilkynnt með tölvupósti 8. september 2022 að með vísan til framangreindra sjónarmiða væri umsókn hans hafnað og hann jafnframt upplýstur um kæruleiðir og kærufresti.

 Málsrök kæranda: Kærandi telur að jafnræðis hafi ekki verið gætt þegar umsókn hans um byggingarleyfi hafi verið hafnað á þeim forsendum að ekki hafi verið unnið rammaskipulag fyrir svæðið í heild, þar sem núverandi aðalskipulag sé í gildi til ársins 2036. Viðbyggingin sem sótt hafi verið um byggingarleyfi fyrir muni ekki skyggja á útsýni fyrir nágrönnum og komi ekki til með að sjást frá götu. Fordæmi séu fyrir því að veitt hafi verið leyfi til stækkunar húsa á Eyravegi. Bæði hafi staðið hótel við götuna sem síðar hafi verið breytt í íbúðir, ásamt því að gefin hafi verið út leyfi fyrir þremur viðbyggingum fyrir framan hótelið og þær síðar seldar sem íbúðir.

 Málsrök sveitarfélags: Sveitarfélagið áréttar að heimilt sé, að svo stöddu, að hafna fjölgun íbúða á svæðum sem skilgreind verði sem þróunarsvæði með nýju aðalskipulagi sem taki gildi von bráðar. Við höfnun á umþrættri umsókn hafi legið fyrir umsögn skipulags- og byggingar-nefndar, sbr. 2. mgr. 10. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010. Höfnun á umsókninni byggi einvörðungu á því að eins og sakir standi varðandi aðalskipulag og fyrirhugaða vinnu varðandi deiliskipulag á svæðinu telji sveitarfélagið ekki rétt að heimila viðbyggingar íbúðarhúsnæðis og fjölgun íbúða.

Þegar leitað hafi verið álits skipulags- og byggingarnefndar hafi ekki fengist staðfesting á að fyrirhuguð framkvæmd væri í samræmi við skipulagsáætlanir á svæðinu eins og framangreind 2. mgr. 10. gr. mannvirkjalaga kveði á um. Þvert á móti hafi verið bent á að ekki lægi fyrir deiliskipulag á svæðinu og að fyrirhugaðar væri frekari endurskoðun á svæðinu með skilgreiningu þess sem þróunarsvæðis og með frekari vinnu við rammaskipulag svæðisins.

Því sé hafnað að brotið sé gegn jafnræði íbúa með ákvörðun sveitarfélagsins. Þær viðbyggingar við hótelið á Eyrarvegi 26 sem kærandi vísi til að hafi verið seldar sem íbúðir, hafi upphaflega verið ætlaðar undir hótelstarfsemi, en síðar hafi verið samþykkt að breyta notkun húsnæðisins. Hafi skipulags- og byggingarnefnd afgreitt þá umsókn með því að vísa málinu í grenndarkynningu. Að henni lokinni hafi beiðnin verið samþykkt þar sem hún samrýmdist Aðalskipulagi Árborgar 2020–2036 og hafi forsendur í skipulagsáætlunum sveitarfélagsins á þeim tíma verið aðrar en þær séu nú.

 Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Árborgar frá 31. ágúst 2022 um að synja kæranda um leyfi fyrir byggingu við hús sitt að Eyravegi 22, Selfossi. Var synjun byggingarleyfis byggð á þeim rökum að áform um fjölgun íbúða á lóðinni séu ekki tímabær á meðan ekki hafi verið unnið rammaskipulag fyrir svæðið í heild, en í endurskoðuðu Aðalskipulagi Árborgar 2020–2036 væri gert ráð fyrir að svæðið meðfram Eyravegi yrði skilgreint sem miðsvæði/þróunarsvæði. Þá er ekki í gildi deiliskipulag fyrir svæðið.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er það í höndum sveitarstjórnar að annast gerð skipulagsáætlana innan marka sveitarfélags. Í því felst tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Þó ber við töku skipulagsákvarðana m.a. að hafa í huga það markmið c-liðar 1. mgr. 1. gr. laganna að tryggt sé að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi.

Við mat á því hvort jafnræðis hafi verið gætt við töku hinnar umdeildu ákvörðunar verður að líta til þess að um er að ræða stjórnvaldsákvörðun sem veitir skipulagsyfirvöldum ákveðið svigrúm í skjóli lögbundinna skipulagsheimilda til að móta byggð einstakra svæða. Stjórnvöldum ber þó við töku stjórnvaldsákvarðana, svo sem útgáfu byggingarleyfis að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum og þeim lagagrundvelli sem ákvörðun byggist á hverju sinni.

Á svæðum þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar er meginreglan sú að gera skuli deili-skipulag, sbr. 2. mgr. 37. gr skipulagslaga. Finna má undantekningu frá þeirri meginreglu í 1. mgr. 44. gr. laganna þegar sótt er um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag og deiliskipulag liggur ekki fyrir, svo sem hagaði til í máli þessu. Við þær aðstæður getur sveitarstjórn eða sá aðili sem heimild hefur til fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 6. gr. skipulagslaga, ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu.

Að áliti úrskurðarnefndarinnar hefði byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Árborgar verið rétt að leggja mat á það samkvæmt þessari lagagrein hvort um óverulega breytingu væri að ræða sem vert væri að grenndarkynna. Þessa var ekki gætt að því séð verði í málinu. Þá er til þess að líta að við afgreiðslu umsóknar um byggingarleyfi er stefna gildandi aðalskipulags bindandi, sbr. 6. mgr. 32. gr. skipulagslaga. Því er óheimilt að leggja til grundvallar ákvæði í aðalskipulags-tillögu sem ekki hefur fengið þá afgreiðslu sem lög kveða á um.

Með þessu verður að telja að rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun hafi verið svo áfátt að ekki verði komist hjá því að fella hana úr gildi.

 Úrskurðarorð:

Hin kærða ákvörðun um að synja umsókn kæranda um leyfi fyrir byggingu við Eyraveg 22 er felld úr gildi.

jan 11
Love0

97/2022 Aflífun hunds

Með

Árið 2023, miðvikudaginn 11. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.

Fyrir var tekið mál nr. 97/2022, kæra á ákvörðun sveitarfélagsins Fjallabyggðar frá 19. ágúst 2022 um að aflífa hundinn X. 

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamál, dags. 26. ágúst 2022, er barst nefndinni 29. s.m. kærir A, þá ákvörðun sveitarfélagsins Fjallabyggðar frá 19. ágúst 2022, að aflífa hund hennar. Þess er krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Úrskurðarnefndinni bárust gögn málsins frá sveitarfélaginu Fjallabyggð 22. september 2022.

 Málavextir: Hinn 18. ágúst 2022 barst lögreglunni á Norðurlandi eystra símtal frá lækni á Siglufirði um að hann hafi verið að annast bitsár á hendi manns eftir hund og um töluverða áverka væri að ræða. Að sögn þess er fyrir árásinni varð, fyrir lögreglu, hafði hundurinn verið í taumi en mikill órói verið í honum. Þegar árásarþoli hafi gengið út af bensínstöð þar sem atvikið átti sér stað hafi hundurinn rifið sig lausan frá umráðamanni og stokkið á hann og bitið. Hann hafi fengið þrjú sár, tvö á handarbak og annað í lófa. Í framhaldinu hafði varðstjóri lögreglu samband við deildarstjóra tæknideildar hjá Fjallabyggð,  sem ber ábyrgð á eða fer með verkefni hundaeftirlitsmanns á Siglufirði sem tjáði varðstjóra að tveir starfsmenn frá sveitarfélaginu myndu fara með lögreglu og fjarlægja hundinn af heimilinu.

Lögregla hafði samband við skráðan eiganda hundsins og tjáði honum að samkvæmt reglum um hundahald í Fjallabyggð yrði að fjarlægja hundinn af heimilinu og koma í vörslu hundaeftirlitsmanns og síðan yrði metið hvort hundurinn yrði aflífaður. Var hundurinn síðan sóttur af varðstjóra og starfsmönnum Fjallabyggðar. Fram kemur  í skýrslu lögreglu að starfsmenn sveitarfélagsins kváðust þekkja til hundsins og sögðu hann stórhættulegan. Nágrannar hundsins þyrðu ekki að hengja föt út á snúru og börn ekki leika sér nálægt þar sem það væru allir hræddir við hann.

Starfsmenn sveitarfélagsins sögðu varðstjóra að fara ætti með hundinn til dýralæknis á Akureyri og þá yrði tekin ákvörðun um afdrif hans. Hundurinn hafi verið mjög æstur og að beiðni starfsmanna Fjallabyggðar var settur á hann múll og hundurinn síðan vistaður í búri. Samkvæmt lögregluskýrslu var aðili á heimili hundsins  spurður að því hvort þau vildu kveðja hann ef svo færi að hann yrði svæfður og svaraði heimilismaðurinn  því neitandi. Samkvæmt lögregluskýrslu fékk dýralæknir sem tók á móti hundinum á dýralæknaþjónustu á Akureyri fyrirmæli frá yfirmanni sínum um að skoða ekki hundinn ein. Yfirmaðurinn hafiþekkt til hundsins þar sem hún þjónusti Fjallabyggð í ormahreinsun og að hann væri styggur, óútreiknanlegur og hugsanlega hættulegur. Í framhaldi hafi verið tekin ákvörðun um að lóga hundinum með vísan til 10. gr. reglna um hundahald í Fjallabyggð og þeirri ákvörðun framfylgt. Lögregla hafði síðan samband við skráðan eiganda hundsins sem óskaði eftir að rætt yrði við dóttur hans, sem væri eigandi hundsins, og var henni í því samtali m.a. bent á að kæra mætti ákvörðun um aflífun hundsins, en „reglurnar væru svona“ og hundurinn yrði aflífaður. Óskaði kærandi eftir að fá að sjá hundinn og var henni bent á að síma til dýralæknisins. Hundurinn var deyfður þegar hann kom á dýralæknaþjónustuna og síðar um kvöldið var hann aflífaður.

 Málsrök kæranda: Kærandi telur að umræddan dag, þegar hundurinn hafi bitið í handlegg eldri manns, hafi hundurinn verið sérstaklega spenntur og kátur. Foreldrar kæranda hafi komið heim daginn áður eftir mánaðarlanga dvöl erlendis og hundurinn hafi ætíð verið háður þeim. Um sé að ræða 9 ára gamlan fjölskylduhund sem hafi alla tíð verið hluti af heimilisfólkinu og alvanur börnum og gamalmennum án þess að nokkuð hafi komið upp á. Hann gelti eins og kyn hans eigi til en hafi almennt verið vinalegur, án skapgerðarbresta og ekki sýnt af sér árásargirni í garð fjölskyldumeðlima né gesta á heimili fjölskyldunnar. Engar kvartanir hafi borist kæranda vegna hundsins nema einu sinni þar sem starfsmaður Fjallabyggðar hafi beðið kæranda um að hreinsa upp hundaskít í eigin garði sem hafi verið vel sýnilegur vegna snjófargs.

Meginreglur stjórnsýsluréttar hafi ekki verið virtar við meðferð málsins og ekki hafi verið farið eftir samþykkt um hundahald í Fjallabyggð nr. 631 frá 2. júlí 2012. Í samþykktinni sé kveðið á um að lögreglustjóri og hundaeftirlitsmaður taki ákvörðun um hvernig farið skuli með hunda sem teknir hafi verið í vörslu. Ljóst sé að enginn starfandi hundaeftirlitsmaður sé í Fjallabyggð og að ekki liggi fyrir hvort að lögreglustjóri hafi verið á vakt þetta kvöld eða hvort almennur lögreglumaður hafi átt þátt í umræddri ákvörðun. Að auki hafi ákvörðunin verið tekin með stuttum fyrirvara án þess að kannað hafi verið hver væri skráður eigandi hundsins þar sem ekki var haft samband við hana út af málinu. Einnig hafi hundurinn verið fjarlægður út af heimilinu og aflífaður á svo stuttum tíma að ólíklegt sé að náðst hefði að framkvæma einhvers konar skapgerðarmat eða atferlisskoðun sem réttlætti ákvörðunina. Hafi þar af leiðandi ranglega verið staðið að ákvörðuninni.

Brotið hafi verið gegn 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um meðalhóf. Um hafi verið að ræða íþyngjandi ákvörðun og hafi ekki verið gætt að því að fara ekki strangar í sakirnar en nauðsyn bæri til. Þá hafi fjölskyldunni ekki gefist tækifæri til að kveðja hundinn og andmælaréttar skv. 13. gr. stjórnsýslulaga ekki verið gætt. Hefði kæranda verið veittur sá réttur hefði hann verið nýttur til þess að krefjast skapgerðarmats og/eða atferlisskoðunar á hundinum.

Að öllu þessu virtu og ekki síst því að aldrei var haft á fullnægjandi hátt samband við sjálfan eiganda hundsins, hafi skort lagastoð fyrir fyrirvaralausri aflífun hans og verulegir annmarkar verið á meðferð málsins.

Málsrök sveitarfélags Fjallabyggðar: Sveitarfélagið bendir á að samkvæmt lögregluskýrslu hafi eigandi hundsins verið upplýstur um það strax hvaða afleiðingar bit hundsins gæti haft. Var honum tjáð að til þess gæti komið að hundinum yrði lógað. Eiganda hundsins hafi jafnframt verið boðið að kveðja hundinn, færi svo að hann yrði aflífaður, sem hann kaus að gera ekki. Eins og fram komi í lögregluskýrslunni hafi hundurinn verið æstur og eigendur hans verið beðnir um að setja hann í búr og hafa á honum múl. Hið sama hafi verið upp á teningnum þegar komið var með hundinn til dýralæknis.

Kærandi sé ekki skráður eigandi hundsins og eigi því enga lögvarða hagsmuni af úrlausn þess, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011. Skráður eigandi hundsins sé faðir kæranda sem sótt hafi um leyfi til hundahalds 6. janúar 2014 og fengið útgefið leyfisbréf 16. s.m. og að auki fengið útgefið tryggingarskírteini vegna hundsins. Sé því ljóst að vísa beri málinu frá úrskurðarnefndinni.

Það mat Fjallabyggðar að nauðsyn bæri að aflífa hundinn hafi byggt á mati dýralæknis sem kannaðist við hundinn og taldi hann stórhættulegan. Ráðlagði hún vakthafandi dýralækni að gera ekki tilraun til þess að nálgast hann eða eiga við hann nema að einhver hefði á honum fullkomna stjórn. Samkvæmt 10. gr. samþykktar um hundahald í Fjallabyggð sé það í höndum lögreglustjóra og hundaeftirlitsmanns að taka ákvörðun um hvernig fara skuli með hunda sem talin er hætta af og hunda sem ráðist hafa á fólk. Ljóst sé að um alvarlega árás hafi verið að ræða eins og fram komi í lögregluskýrslu og hafi læknir á Siglufirði tilkynnt málið til lögreglu og tekið fram að um töluverða áverka hafi verið að ræða. Eftir samráð við lögreglu og dýralækni var það ákvörðun Fjallabyggðar að aflífa hundinn.

Kæra málsins virðist byggð á þeim misskilningi að kærandi sé eigandi hundsins og að mikið sé gert úr því að hvorki hafi verið haft við hana samráð né samband meðan á ferlinu stóð. Slíkt sé þó skiljanlegt í ljósi þess að kærandi sé ekki skráður eigandi hundsins samkvæmt þeim gögnum sem lögð hafi verið fram í málinu og séu einu gögnin sem til séu í fórum Fjallabyggðar um eignarhald hundsins og  styðjast beri við. Eins og gögn málsins beri með sér hafi strax verið haft samband við skráðan eiganda hundsins. Það sé því ekki rétt að eigandi hundsins hafi ekki verið upplýstur um það hvað stæði til og hugsanlegar afleiðingar þess að hundurinn hafi bitið eða að eigandi hundsins hafi ekki verið viðstaddur þegar hundurinn var fjarlægður. Að sama skapi fáist það vart staðist að eigandi hundsins hafi ekki haft tækifæri til að koma að andmælum eða gæta hagsmuna sinna.

Því sé sérstaklega mótmælt að deildarstjóri tæknideildar Fjallabyggðar hafi ekki haft umboð til þess að taka ákvörðun um að aflífa hundinn og ljóst sé af gögnum málsins að haft var samband við lögreglustjóra í gegnum allt ferlið. Þá hafi bæði almennir lögreglumenn sem og löglærður fulltrúi embættisins á Norðurlandi eystra komið að málinu. Í lögregluskýrslu sé vísað til „E.Þ“ sem sé væntanlega löglærður fulltrúi við embættið.

Fjallabyggð hafnar ásökunum þess efnis að í ferlinu hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og meðalhófsreglu 12. gr. sömu laga, enda sé skýr heimild í 10. gr. samþykktar um hundahald í Fjallabyggð að aflífa hunda sem talin er stafa hætta af sem og hunda sem ráðist hafi á menn eða skepnur, að höfðu samráði við dýralækni. Í gildandi samþykkt um hundahald í Fjallabyggð megi finna reglur í 10. og 11. gr. um það hvernig skuli fara að í málum sem þessu og ekkert hafi komið fram í málinu sem gefi tilefni til þess að ætla að eitthvað hafi verið athugasamt við vinnslu þess innan stjórnsýslu Fjallabyggðar.

Með vísan til alls þessa telur Fjallabyggð að vísa beri málinu frá nefndinni en að öðrum kosti að öllum kröfum kæranda verði hafnað.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Þann 4. október sl. barst úrskurðarnefnd beiðni þess efnis að T, fái að taka við sem aðili máls af dóttur sinni D. Fram kom að D, dóttir T, hafi verið einungis 17 ára þegar hún eignaðist hundinn og hafi faðir hennar því verið skráður fyrir tryggingum og gjöldum vegna hundsins. D hafi þó ávallt verið skráður eigandi hundsins hjá dýralækni. Kröfur T, voru þær sömu og í upprunalegri kæru til nefndarinnar, þ.e. að ákvörðun um að aflífa þegar í stað hundinn K, verði felld úr gildi.

Kærandi bendir á að hann sé fæddur og uppalinn í Rúmeníu og tali ekki íslensku. Þar af leiðandi hafi hann ekki skilið allt sem fram hafi farið í samskiptum hans við yfirvöld þann 19. ágúst s.l. Hann kannist ekki við að fjölskyldunni hafi verið boðið að kveðja hundinn ef til aflífunar kæmi. Hann hafi staðið í þeirri trú að til stæða að geyma hundinn, framkvæma atferlismat á honum og í framhaldinu yrði ákvörðun tekin eftir að fjölskyldunni gæfist kostur á að koma sínum sjónarmiðum að.

Kærandi hafi sérstaklega óskað eftir því eins og fram komi í lögregluskýrslu að lögregla ræddi við dóttur sína, sem verið hafi raunverulegur eigandi hundsins. Einnig komi fram í skýrslunni að hún hafi sérstaklega spurt hvort að þau gætu eitthvað gert til þess að koma í veg fyrir aflífun og var henni tjáð að þau gætu kært ákvörðunina. Skömmu síðar hafi hins vegar verið búið að aflífa hundinn. Þau samskipti sem kærandi  hafi átt við yfirvöld voru því eftir að búið var að fjarlægja hundinn af heimilinu og sennilega um það leyti sem verið var að aflífa hann. Ástæða þess að óskað var eftir því að lögregla ræddi við dóttur hans var að hann skildi ekki allt sem fram fór í samskiptum sínum við yfirvöld. Var honum ekki boðinn túlkur á nokkrum tímapunkti.

Ítrekað sé að rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar hafi ekki verið fylgt. Þá komi fram í skýrslu dýralæknaþjónustunnar að starfsmenn hafi ekki haftsérmenntun til að framkvæma atferlismat. Eins og fram komi í skýrslunni hafi hundurinn verið mjög stressaður og hræddur. Komið hafi verið með hann til dýralæknis um kl. 21 að kvöldi. Á þeim tíma hafi hundurinn verið í vörslu starfsmanna Fjallabyggðar í 1-2 tíma, í búri með ól, múl og taum. Dýralæknir hafi tekið skýrt fram við varðstjóra hjá lögreglunni að ekki hafi verið hægt að framkvæma skoðun á hundinum, en samt sem áður hafi verið búið að aflífa hann þegar dóttir hans hringdi kl. 22.11 sama kvöld.

Áréttað sé að ekki hafi verið kvartað undan hundinum sem hafi verið vænn fjölskylduhundur í 9 ár. Frekar virðist sem einhverskonar orðrómur hafi orðið til þess að hundurinn hafi verið stimplaður „stórhættulegur“. Því veki það furðu að sveitarfélagið hafi ekki beint kvörtun til eigenda á einhverjum tímapunkti með áskorun um úrbætur svo sem um hlýðninámskeið eða annað. Í greinargerð dýralækna segi að dýralæknir hefði hitt hundinn í aðeins eitt skipti við ormahreinsanir og þar hafi hann sýnt af sér ógnandi hegðun. Í lögregluskýrslu er þetta skráð sem svo að yfirmaður vakthafandi dýralæknis hafi sagst „þekkja“ hundinn þar sem hún þjónustaði Fjallabyggð með ormahreinsun og fleira og að þessi hundur væri styggur, óútreiknanlegur og hugsanlega hættulegur. Það fylgdi þó ekki sögunni hvort að þetta eina skipti við ormahreinsun hafi verið þegar hundurinn var ungur eða hvort að um nýlegt atvik væri að ræða.

Kærandi ítrekar að lagastoð fyrir fyrirvaralausri aflífun hundsins hafi skort og að verulegir annmarkar hafi verið á meðferð málsins og því beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Niðurstaða: Í málinu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar heilbrigðisyfirvalda Fjallabyggðar að aflífa hund kæranda.

Hlutverk úrskurðarnefndarinnar er að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði, sbr. 1. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Ljóst er að umræddur hundur hefur nú þegar verið aflífaður. Úrskurðarnefndin telur engu að síður, eins og atvikum er hér háttað, að kærandi hafi lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi ákvörðunarinnar.

Samþykkt um hundahald í Fjallabyggð nr. 631 frá 2 júlí 2012, á sér stoð í þáverandi 25. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. núverandi 59. gr. laganna. Þar er mælt fyrir um heimild heilbrigðisnefndar og heilbrigðisfulltrúa til að knýja á um framkvæmdir samkvæmt lögunum, reglugerð og samþykktum sveitarfélaga með ákveðnum þvingunar-úrræðum. Hins vegar geymir lagagreinin ekki sjálfstæða heimild til að taka ákvörðun um aflífun dýra. Í 65. gr. laga nr. 7/1998 er sett kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála vegna stjórnvaldsákvarðana sem teknar eru á grundvelli laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga.

Við meðferð þessa máls var óskað breyttrar aðildar að málinu, þ.e. að skráður eigandi hundsins, tæki við aðild þess af dóttur sinni sem verið hafi raunverulegur eigandi hundsins. Var fallist á þetta af hálfu nefndarinnar.

Í 10. gr. samþykktar um hundahald í Fjallabyggð eru sett fyrirmæli um hvernig fara skuli með hættulega hunda, en til þeirra teljast hundar sem „hætta stafar af“ og hundar sem „ráðast á menn og skepnur“. Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar skal tilkynna slíka hunda til lögreglu þegar í stað, fjarlægja þegar í stað og færa í vörslu hundaeftirlitsmanns. Séu hundar teknir í vörslu skulu lögreglustjóri og hundaeftirlitsmaður taka ákvörðun um það hvernig með þá skuli farið. Síðan segir: „Heimilt er að afturkalla leyfi og fyrirskipa aflífun hættulegs hunds, að höfðu samráði við dýralækni.“ Í 11. gr. samþykktarinnar er kveðið á um að sé óskráður hundur eða hættulegur hundur fjarlægður, skuli honum komið í vörslu hundaeftirlitsmanns sem skuli sjá um geymslu og fóðrun hunda á kostnað eiganda fram að afhendingu, nema um sé að ræða hund sem skuli aflífaður skv. 10. gr.

Svo sem greinir hér að framan var umræddur hundur tekinn af hundaeftirlitsmanni úr vörslu skráðs eiganda í framhaldi tilkynningar læknis um töluverða áverka eftir bit. Var þetta gert í samráði við skráðan eiganda hundsins, svo sem rakið er í lögregluskýrslu. Var þessi málsmeðferð samkvæmt ákvæðum samþykktarinnar um hundahald, en boðað var um leið að tekin yrði ákvörðun um hvort hundurinn yrði aflífaður svo sem þar er gert ráð fyrir. Við þetta hefur kærandi gert athugasemd. Hann hefur borið fyrir sig takmarkaða kunnáttu í íslensku. Hann hafi talið að til stæði að geyma hundinn, að framkvæmt yrði svokallað atferlismat á honum og í framhaldi tekin ákvörðun eftir að fjölskyldunni gæfist kostur á að koma sínum sjónarmiðum að. Þessum viðhorfum lýsti kærandi hvorki fyrir lögreglu né starfsmönnum Fjallabyggðar svo séð verði af málsgögnum. Þá er ekkert bókað í lögregluskýrslu um hvort tungumálaörðugleikar hafi hamlað samskiptum. Af þessu tilefni má taka fram að ekki er tiltekið í sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 að sveitarfélagi beri að bjóða þjónustu túlks við samskipti sín við íbúa.

Í bæði skýrslu lögreglu og skýrslu dýralækna, sem liggja fyrir í málinu, kemur fram að það hafi verið sameiginleg ákvörðun lögreglustjóra og hundaeftirlitsmanns að aflífa hundinn svo sem gert er ráð fyrir í samþykktinni. Verður að telja að deildarstjóri tæknideildar Fjallabyggðar hafi haft stöðuumboð til þess að taka slíka ákvörðun, en fram hefur komið af hálfu sveitarfélagsins að hann beri ábyrgð á hundaeftirliti. Í samþykktinni er gert ráð fyrir því að haft sé samráð við dýralækni í tengslum við slíka ákvörðun.

Af hálfu kæranda er því haldið fram að skylt hafi verið að framkvæma svokallað skapgerðarmat á hundinum. Í þessu sambandi hefur af hálfu kæranda verið vísað til þess sem segir í áðurnefndri skýrslu dýralækna að starfsmenn dýralæknaþjónustunnar á Akureyri hafi ekki þá sérmenntun sem þurfi til að framkvæma slíkt mat né geti tekið ákvörðun um það hvort aflífa skuli hundinn. Eina skoðunin sem hefði verið hægt að gera við hundinn á þessum tímapunkti hefði verið almenn heilsufarsskoðun, en þá hefði einhver þurft að taka hundinn úr búri og halda við hann, sem enginn hafi treyst sér til. Fyrir þessum sjónarmiðum um beitingu skapgerðarmats er engin stoð í samþykkt um hundahald í Fjallabyggð. Til samanburðar er heimilt af stjórnvöldum að krefjast skapgerðarmats, með tilliti til þess sem vitað er um eðli viðkomandi hundategundar, þegar sótt er um leyfi til að flytja inn hund, sbr. 12. gr. reglugerðar nr. 935/2003 um innflutning gæludýra og hundasæðis. Þar er hins vegar um aðrar aðstæður að ræða sem ekki verður jafnað til atvika þessa máls.

Í skýrslu lögreglu kemur fram að dýralæknir sá sem tók á móti hundinum á dýralæknaþjónustu á Akureyri hafi fengið fyrirmæli frá yfirmanni sínum um að skoða ekki hundinn ein. Vitað var að hann hafði bitið mann fyrr um daginn en fram kemur að yfirmaðurinn þekkti til hundsins þar sem hún þjónusti Fjallabyggð í ormahreinsun og hann væri styggur, óútreiknanlegur og hugsanlega hættulegur. Þetta fær frekara hald í skýrslu dýralæknanna þar sem kemur fram að af þessum ástæðum hafi verið ákveðið að eiga ekkert við hundinn en gefa honum róandi lyf. Var starfsmanni sveitarfélagsins greint frá þessu í símtali og sýnist af atvikum að þetta hafi haft þýðingu við ákvörðun um að lóga hundinum. Verður að telja að með þessu hafi átt sér stað fullnægjandi samráð við dýralækni í skilningi tilvísaðrar samþykktar.

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Andmælaréttur málsaðila grundvallast einkum á þeim rökum að honum sé veitt færi á því að gæta hagsmuna sinna áður en ákvörðun er tekin svo og að mál sé nægilega upplýst undir meðferð þess. Fram kemur í skýrslu lögreglu að kæranda gafst færi á því þegar hundurinn var sóttur heim til hans að tjá sig um bit það sem varð kveikja málsins. Fram kom að hann sagðist ekki skilja af hverju hundurinn hafi bitið. Að mögulega hafi hundinum stafað ógn af manninum og hundurinn viljað verja eigendur sína. Þá hafi hundurinn verið stressaður undanfarið vegna fjarveru eigenda. Fékk kærandi með þessu möguleika á því að tjá sig um atvik málsins um leið og honum var gerð grein fyrir reglum um hundahald í Fjallabyggð sem gera verður ráð fyrir að hann hafi þekkt til sem handhafi leyfis til hundahalds. Fram kemur að honum hafi verið boðið að kveðja hundinn, yrði tekin ákvörðun að lóga honum, sem hann hafi afþakkað. Þessu til viðbótar hringdi lögregla í kæranda síðar þennan sama dag og ræddi við hann og dóttur hans í framhaldi þess að ákvörðun var tekin um að lóga hundinum. Voru þar ítrekuð fyrri sjónarmið af hálfu dóttur kæranda um ástæður þess að hundurinn hafi bitið, sem áður er rakið, en leiddu ekki til þess að ákvörðun yrði endurskoðuð.

Álíta verður með vísan til framangreinds að undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. og andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af rannsóknarreglunni leiðir að stjórnvöld verða að líta til allra atvika í viðkomandi máli, sem nauðsynlegt er að upplýsa, til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun og lögum samkvæmt. Það ræðst síðan af eðli stjórnsýslumáls og þeirri réttarheimild sem er grundvöllur ákvörðunar, hvaða upplýsinga þarf að afla til þess að rannsókn teljist fullnægjandi. Þá verður ekki séð að tilvísun til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga hafi þýðingu enda skýr heimild í samþykktinni um hundahald til að láta aflífa hættulega hunda. Til greina hefði komið að fresta því uns unnt væri að skoða hundinn nánar og jafnvel leita frekari sjónarmiða, sbr. 2. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga, enda ljóst að engin hætta stafaði af hundinum eftir að hann hafði verið fangaður í búr. Verður að álíta, engu að síður, af gögnum málsins að leiðbeiningum um kæruheimild hafi verið áfátt þar sem ekki hafi verið gerð bending um að unnt hefði verið að óska frestunar réttaráhrifa fyrir kærustjórnvaldi. Getur þetta þó ekki talist til ógildingarannmarka við meðferð málsins, þar sem vandséð er að þetta hefði getað leitt til annarrar niðurstöðu.

Af framangreindu verður að álíta að ákvörðun sveitarfélagsins Fjallabyggðar sem tekin var í samráði við lögregluna um að láta lóga umræddum hundi á þeim grundvelli að hann væri hættulegur, hafi verið í samræmi við valdheimildir 10. gr. samþykktar um hundahald í Fjallabyggð. Verður því ekki fallist á kröfu um ógildingu hennar.

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar sveitarfélags Fjallabyggðar frá 19. ágúst 2022 um að aflífa skuli hund kæranda þegar í stað.