Árið 2024, þriðjudaginn 30. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 133/2022, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 15. nóvember 2022 um að aðhafast ekki vegna kvartana um ágalla á hönnun og frágangi fjölbýlishússins að Kuggavogi 15.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 30. nóvember 2022, kærir Umhyggja – félag langveikra barna, eigandi íbúðar í fjölbýlishúsinu að Kuggavogi 15, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 15. nóvember 2022 að aðhafast ekki vegna kvartana kæranda um ágalla á hönnun og frágangi fjölbýlishússins að Kuggavogi 15. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að byggingarfulltrúa verði gert að aðhafast í málinu í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993, lög nr. 160/2010 um mannvirki og byggingarreglugerð nr. 112/2012.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 22. nóvember 2023.
Málavextir: Kærandi er félag sem samkvæmt lögum þess gætir hagmuna langveikra barna og fjölskyldna þeirra, en í því skyni festi félagið kaup á íbúð í fjölbýlishúsinu að Kuggavogi 15 26. júní 2019 sem ætluð er til afnota fyrir fjölskyldur langveikra barna utan af landi. Lokaúttekt byggingarinnar fór fram 22. mars 2021 og sama dag gaf byggingarfulltrúinn í Reykjavík út vottorð um lokaúttekt án athugasemda. Með bréfi kæranda til byggingarfulltrúa og Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 13. september 2022, var bent á að ásigkomulagi og frágangi er varðaði aðgengis- og loftræsismál í fjölbýlishúsinu væri verulega ábótavant. Væru þessir ágallar í ósamræmi við ákvæði laga nr. 160/2010 um mannvirki og byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Með vísan til 56. gr. laga um mannvirki skoraði kærandi því á byggingarfulltrúa og Húsnæðis- og mannvirkjastofnun að beina því til „hlutaðeigand[a]“ að framkvæma úrbætur á ágöllum að viðlögðum dagsektum svo kærandi og félagsmenn þess yrðu ekki fyrir afnotamissi af eigninni. Starfsmaður embættis byggingarfulltrúa svaraði erindi kæranda með tölvupósti 29. september 2022. Kom þar m.a. fram að kröfur um úrbætur vegna meintra ágalla þyrftu að berast til byggingaraðila og seljanda, ábyrgðaraðila á byggingarleyfi og þeirra aðila sem hafi yfirumsjón með hönnun og framkvæmd. Einnig væri hægt að kæra stjórnvaldsákvarðanir og ágreiningsmál til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Í kjölfarið óskaði kærandi eftir upplýsingum um hvort skilja mætti svör byggingarfulltrúa á þann hátt að í þeim fælist afstaða embættisins um að það gæti ekki beitt úrræðum 56. gr. laga nr. 160/2010 eða öðrum úrræðum. Hinn 15. nóvember 2022 ítrekaði byggingarfulltrúi fyrra svar sitt og er það hin kærða ákvörðun í þessu máli.
Undir rekstri máls þessa hjá úrskurðarnefndinni tók byggingarfulltrúi þá ákvörðun að taka til skoðunar þau atriði sem kærandi gerði athugasemdir við og eftir atvikum krefja byggingaraðila um úrbætur. Í tölvupósti 18. janúar 2023 fór embættið því fram á við kæranda að hann samþykkti að beðið yrði með að úrskurða í kærumálinu og varð kærandi við þeirri beiðni. Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 1. febrúar 2023, skoraði hann á byggingaraðila að gera úrbætur vegna aðgengis- og loftræsismála í umræddu fjölbýlishúsi og tilgreindi byggingarfulltrúi níu atriði sem þörfnuðust lagfæringa. Í lok bréfsins gerði hann þá kröfu, með vísan til gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð, sbr. 56. gr. laga um mannvirki, að úrbæturnar yrðu gerðar innan 60 daga frá dagsetningu bréfsins. Yrði framkvæmdum ekki lokið innan þess tímafrests myndi byggingarfulltrúi íhuga að beita þvingunarúrræðum sem gætu falist í dagsektum eða að ráðist yrði í úrbætur „á kostnað eigenda“. Í kjölfarið var af hálfu byggingaraðila óskað eftir fundi með byggingarfulltrúa sem fór fram 15. febrúar 2023, en á fundinum var farið nánar yfir þau atriði sem byggingaraðila átti að gera úrbætur á. Kærandi og byggingarfulltrúi áttu svo í nokkrum samskiptum um stöðu málsins frá maí til júlí sama ár.
Með umsókn, dags. 9. ágúst 2023, sótti byggingaraðili um leyfi fyrir breytingum á inngangi hússins að Kuggavog 15. Hinn 10. s.m. sendi kærandi tölvupóst til byggingarfulltrúa og óskaði eftir upplýsingum um það hvort umsóknin yrði afgreidd innan einhvers tiltekins tíma. Einnig var óskað eftir afstöðu embættisins til þess umkvörtunarefnis kæranda er sneri að úrbótum vegna bílastæða fyrir hreyfihamlaða. Í tölvupósti kæranda 4. september s.á. var fyrirspurnin ítrekuð og jafnframt bent á að byggingaraðili hefði ekki lagfært þá ágalla sem byggingarfulltrúi hefði nú þegar staðfest að væru til staðar og krefðust ekki byggingarleyfis. Var erindið ítrekað 12., 21. og 26. s.m., en í síðasta skiptið var jafnframt krafist að úrbætur yrðu gerðar án tafar ella yrði óskað eftir því að úrskurðarnefndin héldi meðferð kærumálsins áfram. Sama dag svaraði byggingarfulltrúi erindinu og vísaði til þess að dregist hefði úr hömlu að samþykkja breytingar á inngangi Kuggavogs 15. Leyfisumsókn yrði afgreidd eins fljótt og auðið væri, en að lokinni afgreiðslu hennar og „stöðutöku á öðru sem krafist var lagfæringa á“ yrði tekin ákvörðun um frekari aðgerðir. Hafi byggingaraðili verið krafinn skýringa á því af hverju engar framkvæmdir hafi verið gerðar í samræmi við kröfur embættisins. Hinn 17. nóvember 2023 óskaði kærandi eftir því við úrskurðarnefndina að meðferð málsins yrði haldið áfram.
Málsrök kæranda: Kærandi telur að svör byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 29. september 2022, 26. október s.á. og 15. nóvember s.á. feli í sér ákvörðun um rétt og skyldu kæranda, þ.e. að ekki verði brugðist við með lögmætum úrræðum til að verja einkaréttarlega hagsmuni kæranda og félagsmanna hans, en auk þess varði ákvörðunin almannahagsmuni annarra íbúa til algildrar hönnunar. Vísað sé til umfjöllunar í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 30/2022 þar sem Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi bent kærendum á að hægt væri að beina kröfum um athugun á sambærilegum atriðum um ágalla eftir lokaúttekt til byggingarfulltrúa á grundvelli 56. gr. laga um mannvirki. Í niðurstöðu nefndarinnar hafi verið staðfest að ákvörðun byggingarfulltrúa sem tekin væri á grundvelli þeirrar lagagreinar væru kæranlegar.
Telja verði að kærufrestur hafi byrjað að líða við síðustu svör byggingarfulltrúa, þ.e. 15. nóvember 2022. Líti nefndin svo á að fresturinn hafi byrjað að líða 29. september s.á. sé bent á að tafir í svörum Reykjavíkurborgar hafi verið verulegar og ekki við kæranda að sakast, sem hafi ítrekað óskað eftir frekari skýringum og leiðbeiningum um hlutverk byggingarfulltrúa og heimildir til beitingu úrræða. Verði því í öllu falli að líta svo á að um afsakanlegar ástæður í skilningi 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé að ræða. Þá hafi verið ljóst af orðalagi í tölvupósti byggingafulltrúa 15. nóvember 2022 að embættið myndi ekkert aðhafast í málinu.
Byggingarfulltrúi hafi gefið út vottorð um lokaúttekt byggingarinnar að Kuggavogi 15 án þess að gera athugasemdir við atriði sem varði algilda hönnun. Eftir að félagsmenn kæranda hafi byrjað að nota íbúð kæranda í fjölbýlishúsinu hafi komið í ljós að ásigkomulagi og frágangi er varðaði aðgengis- og loftræsismál væri verulega ábótavant, þannig að alvarlegar áskoranir og hindranir væru fyrir hendi, en félagsmenn séu margir hverjir langveikir og hreyfihamlaðir. Synjun byggingarfulltrúa á að viðhafa eftirlit eða beita úrræðum sé í andstöðu við hlutverk hans samkvæmt ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki og leiði til þess að ólögmætt ástand sé við lýði án þess að úrbótaskylda eða refsiábyrgð viðeigandi byggingaraðila sé metin, sbr. gr. 17.1.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Athafnaleysi embættisins sé því ólögmætt og feli auk þess í sér brot gegn rannsóknarskyldu stjórnvaldsins skv. 10. gr. stjórnsýslulaga.
Kærandi hafi bent byggingarfulltrúa á ýmis atriði sem ekki væru í samræmi við byggingarreglugerð. Nánar tiltekið að halli á skábraut frá bílageymslu væri of mikill, að of hár þröskuldur væri um inngangsdyr í bílgeymslu frá skáhallandi braut, að ekki væri hægt að komast úr/inn í bílgeymslu að/frá stigagangi og lyftuhúsi með sjálfvirkum eða rafdrifnum opnunarbúnaði, að engin bílastæði fyrir hreyfihamlaða væru til almennra nota þar sem öll stæði væru þinglýst á tilteknar íbúðir, að aðkeyrsla í bílgeymslu væri ekki hönnuð til samræmis við stærri bifreiðar sem væru hannaðar til að ferja fólk í hjólastólum, að aðgengi um aðalinngang væri ófært hjólastólanotendum, að þröskuldar innan íbúðar og út á svalir væru of háir, að brunahurðir væru of þungar og án sjálfvirks opnunarbúnaðar og að útsog á salerni væri í ósamræmi við kröfur byggingarreglugerðar.
Athafnaleysi byggingarfulltrúi til að kanna hvort tilefni sé til að beita úrræðum skv. 56. gr. laga nr. 160/2010 sé ekki í samræmi við skyldur og hlutverk embættisins. Í því samhengi sé vísað til þess að byggingarfulltrúi sé eftirlitsaðili og leyfisveitandi í skilningi byggingarreglugerðar og fari því með forræði á að beina kröfum um úrbætur til eiganda eða umráðamanns mannvirkis. Einnig sé ljóst að svör byggingarfulltrúa og rökstuðningur fyrir því að embættið muni ekki bregðast við erindi kæranda sé í ósamræmi við niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 134/2020, en kæruefni þess sé að nokkru leyti sambærilegt við fyrirliggjandi mál.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að ekki verði séð að nein formleg synjun á erindinu kæranda frá 13. september 2022 liggi fyrir í málinu. Þá sé þess krafist að kærunni verði vísað frá þar sem byggingarfulltrúi hafi sannarlega gripið til aðgerða í málinu. Byggingarfulltrúi hafi með tölvupósti 18. janúar 2023 tilkynnt kæranda að hann hafi ákveðið að taka til skoðunar þau atriði sem kærandi hafi gert athugasemdir við. Hinn 1. febrúar s.á. hafi byggingaraðila svo verið sent bréf með kröfu um úrbætur á atriðum sem listuð hafi verið upp í níu liðum. Jafnframt hafi verið haldinn fundur með byggingaraðila hinn 17. febrúar 2023, að ósk hans, þar sem farið hafi verið yfir þau atriði sem bæta þyrfti úr.
Þá liggi fyrir að byggingaraðili hafi gert sátt vegna lagfæringa á ýmsum göllum í húsinu og standi endurbætur á því yfir, en áhöld séu uppi á milli aðila um hvort sáttin nái til þeirra úrbóta sem byggingarfulltrúi hafi krafist úrbóta á. Reykjavíkurborg taki þó enga afstöðu til þessa álitaefnis. Þess megi geta að til meðferðar hjá byggingarfulltrúa sé umsókn um byggingarleyfi þar sem sótt sé um breytingar á aðalinngangi til að uppfylla skilyrði um algilda hönnun og gerð bílastæðis fyrir hreyfihamlaða á borgarlandi. Í ljósi þess að byggingarfulltrúi hafi orðið við áskorun kæranda um að krefjast úrbóta hafi kærandi ekki lengur hagsmuni af því að fá úr kærumálinu skorið. Beri því að vísa kærunni frá.
Athugasemdir byggingaraðila: Af hálfu byggingaraðila er bent á að allsherjarsátt hafi verið gerð við húsfélag Kuggavogs 15 vegna gallamála og eigi aðfinnslur kæranda þar undir. Byggingarstjóri hússins sé enn að störfum við úrbætur og hafi byggingarfulltrúi verið upplýstur um það.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Vegna þeirra ummæla í umsögn Reykjavíkurborgar, þess efnis að ekki verði séð að nein formleg synjun á erindi kæranda frá 13. september 2022 liggi fyrir, bendir kærandi á að í svari byggingarfulltrúa frá 15. nóvember s.á. hafi verið að finna ábendingu um að kröfur um úrbætur yrðu að berast til ábyrgðaraðila á byggingarleyfi og þeirra sem hafi yfirumsjón með hönnun og framkvæmd hússins. Líta verði svo á að í þeirri bendingu hafi falist formleg synjun á að taka ákvörðun í samræmi við þær lagaskyldu sem hvílt hafi á embætti byggingarfulltrúa.
Í bréfi byggingarfulltrúa til byggingaraðila, dags. 1. febrúar 2023, hafi þess verið krafist að úrbætur yrðu gerðar innan 60 daga frá dagsetningu bréfsins ellegar myndi byggingarfulltrúi íhuga að beita þvingunarúrræðum sem gætu falist í dagsektum eða að ráðist yrði í úrbætur á eigin kostnað eigenda. Það sé staðreynd að engar úrbætur hafi verið gerðar innan 60 daga frá dagsetningu bréfsins en þrátt fyrir það hafi byggingarfulltrúi ekki beitt þvingunarúrræðum. Hafi því ekki verið tekin nein ákvörðun um beitingu þvingunarúrræðis og sé því fullt tilefni til að leysa efnislega úr kærumálinu. Vilji svo ólíklega til að úrskurðarnefndin telji að vísa beri kröfu kæranda frá um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar sé áréttað að enn standi eftir sá hluti kröfugerðar kæranda að byggingarfulltrúa verði gert að aðhafast í málinu, enda ljóst að beiting þvingunarúrræða hafi ekki farið fram þrátt fyrir að úrbætur hafi ekki verið gerðar á húsnæðinu.
——-
Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Kæra þessa máls lýtur að svari byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 15. nóvember 2022 vegna áskorunar kæranda frá 13. september s.á. um að byggingarfulltrúi beindi því til hlutaðeiganda að framkvæma úrbætur á þeim ágöllum sem kærandi telur vera á fjölbýlishúsinu að Kuggavogi 15 og snúa að kröfum um algilda hönnun, aðgengi fyrir alla og loftræsingu. Var í áskorun kæranda m.a. vísað til 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sem fjallar um beitingu þvingunarúrræða. Í svari byggingarfulltrúa kom fram sú afstaða embættisins að slíkum kröfum um úrbætur bæri að beina að byggingaraðila og seljanda, ábyrgðaraðila byggingarleyfis og þeirra aðila sem hafi yfirumsjón með hönnun og framkvæmd. Verður að teknu tilliti til þessa og atvika málsins að öðru leyti að líta svo á að í þeirri afstöðu byggingarfulltrúa hafi falist synjun um að aðhafast í málinu.
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði, sbr. 1. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en telur það falla utan valdheimilda sinna að leggja fyrir stjórnvöld að aðhafast með tilgreindum hætti í málum. Verður því ekki tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda að úrskurðarnefndin leggi fyrir byggingarfulltrúa að aðhafast í málinu.
Svo sem nánar er rakið í málavöxtum var málsmeðferð þessa kærumáls frestað hjá úrskurðarnefndinni 18. janúar 2023 að beiðni Reykjavíkurborgar og með samþykki kæranda. Var sú beiðni lögð fram vegna þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa að taka til skoðunar þau atriði sem kærandi hafði gert athugasemdir við í kæru. Fyrir liggur að stuttu eftir það, eða hinn 1. febrúar 2023, sendi byggingarfulltrúi bréf til byggingaraðila og skoraði á hann að ráðast í úrbætur er varða aðgengis- og loftræsismál með vísan til gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, sbr. 56. gr. laga um mannvirki, auk þess sem byggingarfulltrúi tók fram að yrði ekki brugðist við áskoruninni innan 60 daga myndi hann íhuga að beita þvingunarúrræðum sem gætu falist í dagsektum eða að ráðist yrði í úrbætur á kostnað eiganda. Með hliðsjón af því verður að líta svo á að kærandi hafi ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar byggingarfulltrúa frá 15. nóvember 2022 um að aðhafast ekki í málinu. Af þeim sökum verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.
Fyrir liggur að töluverður dráttur hefur orðið á framkvæmd þeirra úrbóta sem byggingarfulltrúi lagði fyrir byggingaraðila að ráðast í. Af því tilefni telur úrskurðarnefndin rétt að vekja athygli kæranda á því að í byrjun janúar 2024 var af hálfu nefndarinnar óskað eftir upplýsingum frá Reykjavíkurborg um stöðu umsóknar byggingaraðila frá 9. ágúst 2023 um leyfi til að breyta inngangi Kuggavogs 15 og hvort hann væri að störfum við þær úrbætur sem byggingarfulltrúi hefði krafið hann um. Bárust þau svör frá borgaryfirvöldum 12. janúar 2024 þess efnis að byggingarleyfisumsóknin væri enn til meðferðar og að byggingaraðili hefði verið í samskiptum við byggingarfulltrúa og tjáð embættinu að úrbætur yrðu gerðar, en að þær hefðu tafist vegna veikinda og fjarveru.
Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
