Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

16/2021 Patreksfjörður og Tálknafjörður

Með

Árið 2021, mánudaginn 20. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 16/2021, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 14. janúar 2021 um að notkun eldisnóta með ásætuvörn í sjóakvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. febrúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Náttúruverndarsamtök Íslands og Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 14. janúar 2021 að notkun eldisnóta með ásætuvörn í sjóakvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að réttaráhrifum ákvörðunarinnar yrðu frestað á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með bráðabirgðaúrskurði uppkveðnum 24. febrúar 2021.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 26. mars 2021.

Málavextir: Arnarlax hf. hefur leyfi til sjókvíaeldis á 10.700 tonna ársframleiðslu á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði. Kveðið er á um í gildandi starfsleyfi félagsins að ekki sé heimilt að losa þau efni sem talin séu upp í listum I og II í viðauka reglugerðar nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns, en kopar er á lista II. Við reglubundið eftirlit Umhverfisstofnunar 14. nóvember 2018 gerði stofnunin athugasemd við að notaðar væru eldisnætur sem innihéldu koparoxíð. Hinn 3. maí 2019 samþykkti stofnunin úrbótaáætlun félagsins með skilyrðum vegna umrædds fráviks.

Skipulagsstofnun barst tilkynning 30. október 2020 um fyrirhugaða breytingu á starfsleyfi félagsins til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í greinargerð með tilkynningunni kom fram að félagið hyggðist sækja um breytingu á starfsleyfi svo heimilt yrði að nota eldisnætur með ásætuvörn sem innihéldi koparoxíð. Markmiðið með notkun þessara ásætuvarna væri að draga úr þrifum á eldisnótum. Eldisnætur sem ekki innihaldi kopar þurfi að þrífa á um það bil sex vikna fresti, en ásætuvarnir sem innihaldi koparoxíð þurfi að þrífa á um það bil 8-12 mánaða fresti. Skipulagsstofnun leitaði umsagna Tálknafjarðarhrepps, Vesturbyggðar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða, Matvælastofnunar, Náttúrufræðistofnunar Íslands og Umhverfisstofnunar um fyrirhugaða framkvæmd. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 14. janúar 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að umhverfisverndarsamtök þau sem að kærunni standi fullnægi skilyrðum 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og uppfylli af þeim sökum það skilyrði að eiga lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn fyrirliggjandi kæru, sbr. a-lið 3. mgr. 4. gr., enda samrýmist kæran tilgangi með starfsemi þeirra.

Hin kærða ákvörðun lúti að breytingum á framkvæmd sem falli í flokk B í 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. gr. 11.1 og 13.2 í viðaukanum. Í samræmi við það og 1. mgr. 6. gr. laganna, skuli breytingin háð mati á umhverfisáhrifum ef hún geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs síns, eðlis eða staðsetningar. Sé breytingin jafnframt tilkynningarskyld til Skipulagsstofnunar, sbr. 1. málsl. 2. mgr. sömu greinar. Skipulagsstofnun beri skv. 3. mgr. 6. gr. laganna að byggja ákvörðun sína um matsskyldu framkvæmdar á þeim upplýsingum sem framkvæmdaraðili hafi lagt fram, sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna og 11. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum, og öðrum gögnum um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar eftir því sem við eigi, þ.m.t. upplýsingum sem fram komi í þeim umsögnum sem stofnunin hafi aflað í samræmi við fyrirmæli 12. gr. reglugerðarinnar. Við ákvörðun sína á þessum grundvelli beri Skipulagsstofnun að fara eftir þeim viðmiðum sem fram komi í 2. viðauka laganna og rökstyðja niðurstöðuna með hliðsjón af þeim. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdar sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og við undirbúning slíkrar ákvörðunar beri stofnuninni m.a. að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin, sbr. 10. gr. sömu laga. Þá beri stofnuninni að haga efni rökstuðnings síns skv. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 og 2. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015 þannig að uppfylltar séu þær lágmarkskröfur um efni rökstuðnings sem lögfestar séu í 22. gr. stjórnsýslulaga.

Á grundvelli fullnægjandi upplýsinga um breytinguna og líkleg umhverfisáhrif framkvæmdarinnar í heild að gerðum þeim breytingum, þ.m.t. fyrirliggjandi niðurstöðu um umhverfisáhrif hennar, upplýsinga um fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir og umsagna leyfisveitenda og annarra umsagnaraðila, sem hafi fullnægt kröfum reglugerðar nr. 660/2015, hafi Skipulagsstofnun borið að taka rökstudda afstöðu til þess hvort breytt framkvæmd gæti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs síns, eðlis eða staðsetningar að virtum þeim viðmiðum sem tilgreind séu í 2. viðauka laga nr. 106/2000 og færa fyrir því fullnægjandi rök með vísan til þessara viðmiða. Hin kærða ákvörðun uppfylli ekki þær kröfur.

Tilkynning framkvæmdaraðila, sem beri heitið fyrirspurn þrátt fyrir að hin tilkynnta breyting falli ótvírætt í flokk B í 1. viðauka laga nr. 106/2000, hafi ekki að geyma þær upplýsingar sem áskilið sé að fram komi í slíkri tilkynningu skv. 11. gr. reglugerðar nr. 660/2015. Í fyrsta lagi sé engin efnisleg grein gerð þar fyrir eðli breytingarinnar eða umfangi. Ekki komi þannig fram í tilkynningunni í hvaða magni fyrirhugað sé að nota umrædda ásætuvörn, hver sé samsetning hennar nánar tiltekið og þá hvert sé magn koparoxíðs í henni. Þá sé engin grein gerð fyrir tímalengd fyrirhugaðrar notkunar. Þær upplýsingar hafi grundvallarþýðingu við mat á því hvort notkunin geti haft umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér, eins og m.a. umsögn Hafrannsóknastofnunar beri með sér. Í öðru lagi sé ekki gerð nánari grein fyrir umfangi notkunar koparoxíðs við fiskeldi í Arnarfirði, en hafa þurfi í huga að sú afstaða framkvæmdaraðila að hin tilkynnta breyting sé ekki líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér sé alfarið reist á samanburði við framkvæmdina í Arnarfirði og niðurstöðum mælinga framkvæmdaraðila á umhverfisáhrifum hennar. Í þriðja lagi sé í tilkynningunni ekki vísað til neinna mælinga á umhverfisáhrifum tilkynntrar breytingar þrátt fyrir að fram komi í tilkynningunni að henni hafi þegar verið hrundið í framkvæmd. Í fjórða lagi hafi tilkynningin hvorki að geyma upplýsingar um það botndýralíf eða aðra umhverfisþætti sem breytingin sé talin geta haft áhrif á né almennar upplýsingar um eituráhrif koparoxíðs á slíkt lífríki sem þó séu sögð þekkt og raunar ástæðan fyrir því að framkvæmdaraðili hyggist nota það.

Samkvæmt framansögðu hafi tilkynningin hvorki að geyma fullnægjandi upplýsingar um framkvæmdina sjálfa né um líkleg eða raunveruleg áhrif hennar. Ekki sé því unnt á grundvelli tilkynningarinnar að taka afstöðu til þess hvert sé líklegt umfang umhverfisáhrifa framkvæmdarinnar, eðli áhrifanna, styrk, tímalengd, afturkræfni eða hverjar séu líkur á að þau komi fram. Tilkynningin hafi því hvorki verið fullnægjandi að formi til né verið til þess fallin að leggja fullnægjandi efnislegan grundvöll að hinni kærðu ákvörðun. Frekari upplýsingar sem fram komi í hinni kærðu ákvörðun hafi borist frá framkvæmdaraðila 1. og 9. desember 2020 en þær hafi ekki verið birtar opinberlega. Hafi það haft þýðingu fyrir úrlausn málsins hefði borið að leggja fyrir framkvæmdaraðila að bæta úr tilkynningunni og senda hana aftur inn svo breytta þannig að almenningi gæfist kostur á að gera athugasemdir sínar á réttum grundvelli. Tilkynningin lúti í reynd ekki að fyrirhugaðri breytingu heldur breytingu sem hafi verið við lýði um nokkurt skeið og ættu þá upplýsingar um raunveruleg, fremur en áætluð umhverfisáhrif hennar, að liggja fyrir og koma fram í tilkynningunni. Engar slíkar upplýsingar komi þar hins vegar fram.

Skipulagsstofnun sé skylt við meðferð mála á grundvelli 6. gr. laga nr. 106/2000 að afla umsagna, m.a. leyfisveitenda, í samræmi við fyrirmæli 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015. Uppfylli umsagnirnar ekki þær kröfur sem þar komi fram beri stofnuninni í samræmi við reglur stjórnsýsluréttarins um skyldubundna álitsumleitan að leggja fyrir álitsgjafa að bæta þar úr með nýrri umsögn. Samkvæmt 3. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar skuli í umsögn koma m.a. fram hvort tilkynning geri nægilega grein fyrir framkvæmd, umhverfi, umhverfisáhrifum, mótvægisaðgerðum og vöktun og hvort og þá á hvaða forsendum umsagnaraðili telji að framkvæmdin skuli háð mat á umhverfisáhrifum út frá þeim atriðum sem falli undir starfssvið umsagnaraðila og að teknu tilliti til viðmiða í 2. viðauka laganna. Umsögn Umhverfisstofnunar uppfylli á engan hátt framangreind skilyrði. Þar sé hvorki tekin skýr afstaða til þess hvort tilkynningin geri nægilega grein fyrir framkvæmdinni, umhverfi, umhverfisáhrifum, mótvægisaðgerðum og vöktun né færð rök fyrir þeirri afstöðu stofnunarinnar að áhrif framkvæmdarinnar liggi ljós fyrir nú þegar. Þessum áhrifum, sem stofnunin telji ljós, sé ekki nánar lýst í umsögninni. Sama gildi um umsögn Matvælastofnunar. Sé því ekki fullnægt því formskilyrði að Skipulagsstofnunin hafi áður en ákvörðun hafi verið tekin aflað umsagna leyfisveitenda. Þar sem sú álitsumleitan, sem mælt sé fyrir um í 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015, sé þáttur í fullnægjandi rannsókn máls sé meðferð málsins að þessu leyti heldur ekki í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.

Aðrar umsagnir hafi að geyma takmarkaðar upplýsingar til viðbótar þeim sem fram komi í tilkynningu framkvæmdaraðila. Auk þess hnígi þrjár umsagnanna í öfuga átt miðað við niðurstöðu Skipulagsstofnunar. Þannig sé það mat Hafrannsóknastofnunar, Vesturbyggðar og Tálkna­fjarðarhrepps að hin tilkynnta breyting skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Með þessum umsögnum sé því ljóslega ekki lagður grundvöllur að þeirri niðurstöðu hinnar kærðu ákvörðunar að breytingin skuli ekki háð slíku mati. Hin kærða ákvörðun leggi til grundvallar að notkun koparoxíðs sem ásætuvarnar kunni að hafa skaðleg áhrif á botndýralíf og ástand sjávar á tilteknum svæðum. Í ákvörðuninni sé engin nánari grein gerð fyrir þessum atriðum eða vísað til nánari upplýsinga um þau, þ.m.t. um ástand botndýralífs og sjávar á framkvæmdasvæðinu. Í því sambandi þurfi að hafa í huga að Hafrannsóknastofnun geri í umsögn sinni athugasemdir við áreiðanleika mælinga Akvaplan Niva. Þá þurfi einnig að hafa í huga að áhrif koparoxíðs séu ekki bundin við sjávarbotn heldur geti þau verið víðtækari, eins og bent sé á í umsögn Hafrannsóknastofnunar. Jafnframt hafi enn frekari ástæða verið til að fjalla um áhrif framkvæmdarinnar á botndýralíf í firðinum í ljósi þess að vegna hinnar upphaflegu framkvæmdar hafi þau áhrif verið talin geta verið talsvert neikvæð. Með hinni fyrirhuguðu framkvæmd liggi fyrir að áhrif á botndýralíf muni aukast enn meira frá því sem gert hafi verið ráð fyrir í mati á umhverfisáhrifum upphaflegrar framkvæmdar. Sé því nauðsynlegt að í matsskylduákvörðun sé tekið tillit til allra þeirra mismunandi umhverfisáhrifa sem eldi framkvæmdaraðila komi til með að hafa á botndýralíf á svæðinu. Þá sé í hinni kærðu ákvörðun heldur ekki vísað til neinna almennra vísindalegra rannsókna eða niðurstaðna um eituráhrif koparoxíðs á lífríki í sjó. Slík vísindaleg þekking á afleiðingum framkvæmdar sé forsenda þess að hægt sé að meta hvort hún geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Samkvæmt framansögðu sé hin kærða ákvörðun ekki reist á fullnægjandi upplýsingum um möguleg umhverfisáhrif tilkynntrar breytingar.

Í hinni kærðu ákvörðun séu heldur ekki færð fullnægjandi rök fyrir þeirri niðurstöðu stofnunarinnar að breytingin geti ekki haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Í ákvörðuninni sé þannig ekki rökstutt, með vísan til eðlis umfangs og staðsetningar fyrirhugaðrar notkunar koparoxíðs á eldisnætur sem ætlaður sé langur líftími í sjó á viðkomandi eldissvæðum, að slík notkun muni ekki hafa í för með sér umtalsverð áhrif á viðkomandi umhverfi. Rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar hafi ekki að geyma þau efnisatriði sem þar eigi að koma fram samkvæmt framansögðu, auk þess að vera rangur að efni til. Virðist hin kærða ákvörðun reist á þeim grundvelli annars vegar að umhverfisáhrif breytingarinnar séu háð óvissu og hins vegar að þau skuli vöktuð og brugðist við síðar ef vöktunin leiði í ljós að um umtalsverð umhverfisáhrif sé að ræða. Þessi rökstuðningur sé í andstöðu við það fyrirkomulag laga nr. 106/2000 að umhverfisáhrif skuli metin með fullnægjandi hætti áður en framkvæmd sé leyfð og að framkvæmdir sem falli í B flokk í 1. viðauka laganna skuli háðar mati á umhverfisáhrifum nema ljóst sé fyrirfram að þær geti ekki haft slík áhrif í för með sér. Af rökstuðningi ákvörðunarinnar verði ekki séð að þessi lagaskilyrði séu fyrir hendi þannig að Skipulagsstofnun hafi verið rétt að undanskilja breytinguna mati á umhverfisáhrifum.

Fyrir liggi í málinu að framkvæmdaraðili hafi brotið gegn ákvæðum laga nr. 106/2000 með því að haga framkvæmd sinni með öðrum hætti en gerð hafi verið grein fyrir í matsskýrslu án þess að tilkynna það áður til Skipulagsstofnunar. Ljóst sé að aðili, sem standi að framkvæmd sem háð sé mati á umhverfisáhrifum, sé ekki heimilt að haga framkvæmd með öðrum hætti en lýst sé í matsskýrslu og tilkynna síðan um breytingu á henni án þess að sú breyting, sem ekki hafi verið gert ráð fyrir í mati á umhverfisáhrifum, sæti jafnframt slíku mati. Ef slík málsmeðferð fengist staðist sé ljóst að framkvæmdaraðilar hefðu hagsmuni af því að lýsa framkvæmd með öðrum hætti en hún væri raunveruleg fyrirhuguð og sækja síðan eftir á um breytingar á henni. Að sama skapi sé ljóst að framkvæmdaraðili geti ekki tilkynnt framkvæmd eða breytingu á henni eftir að hún hafi farið fram án þess að gera samhliða grein fyrir raunverulegum umhverfisáhrifum hennar, sem þá hljóti að liggja fyrir. Liggi slíkar upplýsingar ekki fyrir sökum þess að framkvæmdaraðili hafi, auk þess að framkvæma í andstöðu við gildandi leyfi og mat á umhverfisáhrifum, vanrækt að afla upplýsinga um raunveruleg áhrif framkvæmdarinnar á umhverfið á þeim tíma sem hún hafi verið við lýði, geti ekki komið til greina að framkvæmdaraðili njóti sjálfur þess vafa sem hann hafi þannig átt þátt í að skapa, með því að ótilkynntar framkvæmdir séu síðan undanþegnar mati á umhverfisáhrifum.

Með hinni tilkynntu notkun koparoxíðs sé ætlunin að eitra fyrir því lífríki sem ella setjist á hlutaðeigandi nætur. Þessi þekktu eituráhrif séu jafnframt ástæða þess að magni kopars séu sett umhverfismörk, m.a. í reglugerð nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns, og jafnframt tilefni umfangsmikillar vísindalegrar umfjöllunar um áhrif af notkun kopars í atvinnustarfsemi sem þessari. Eðli hinnar tilkynntu breytingar, þ.e. notkun þungmálms sem þekkt sé að hafi eituráhrif á lífríki og safnist upp án þess að eyðast, veiti tilefni til að ætla að notkunin kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif eftir atvikum. Þegar umfjöllun á grundvelli laga nr. 106/2000 ljúki með ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmd skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum fari ekki fram frekara mat á grundvelli þeirra laga. Því sé brýnt að matsskylduákvörðunin sé reist á fullnægjandi upplýsingum, þ.m.t. upplýsingum um fyrirhugaða framkvæmd, vísindalegum upplýsingum um eðli umhverfisáhrifa af völdum slíkra framkvæmda og fullnægjandi upplýsingum um ástand þess umhverfis sem framkvæmdin kunni að hafa áhrif á.

Auk framangreindra atriða verði ekki framhjá því litið að úrskurðarnefndinni beri í samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga, að leysa með sama hætti úr málum sem séu sambærileg í lagalegu tilliti. Verði það niðurstaða nefndarinnar að ekki séu efni til að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi, þrátt fyrir þá annmarka sem meðferð málsins hafi verið haldin samkvæmt framansögðu og aðdraganda þess, væri með þeirri niðurstöðu sett fordæmi sem drægi verulega úr því réttaröryggi sem nefndinni sé ætlað að skapa með eftirliti sínu með stjórnsýslu, m.a. Skipulagsstofnun. Í slíku fordæmi fælist að notkun koparoxíðs sem ásætuvarnar á nætur væri almennt heimil í sjókvíaeldi hér á landi án undangengins mats á umhverfisáhrifum slíkrar notkunar og án þess að lagður hefði verið viðhlítandi grundvöllur að ákvörðun um matsskyldu með fullnægjandi upplýsingum um fyrirhugaða notkun, þau áhrif sem almennt fylgi henni og ástand þess umhverfis þar sem hún sé fyrirhuguð, og það jafnvel í tilvikum eins og því sem hér sé til umfjöllunar þar sem slík ásætuvörn hafi verið tekin í notkun í heimildarleysi og ekki liggi fyrir upplýsingar um raunveruleg umhverfisáhrif þeirrar notkunar. Slíkt fordæmi samrýmist ekki ákvæðum laga nr. 106/2000 eins og þau beri að túlka í ljósi ákvæða EES-samningsins og grundvallarreglna EES-réttarins um einsleitna og skilvirka framkvæmd.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er lögð áherslu á að í upphafi 11. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum segi að tiltekin gögn skuli fylgja tilkynningu framkvæmdar í flokki B og C, „eftir því sem við á“, að teknu tilliti til eðlis og umfangs framkvæmdar. Ákvörðun stofnunarinnar um matsskyldu taki eðli máls samkvæmt mið af því að notkun ásætuvarnarinnar sé eins lengi og unnt sé, þ.e. þangað til gildistími starfsleyfisins renni út, það sé afturkallað eða endurskoðað. Sú ásætuvörn sem notuð sé í Arnarfirði sé samskonar þeirri sem nota eigi í Patreksfirði og Tálknafirði og sama tækni sé notuð við þrif nótnanna. Í því ljósi sé ekki óeðlilegt að vikið sé að framkvæmdinni í Arnarfirði og niðurstöðum mælinga framkvæmdaraðila á umhverfisáhrifum hennar í tilkynningunni. Lögð sé áhersla á að stofnunin hafi ekki aðeins tekið mið af þeim upplýsingum heldur hafi hún einnig fengið upplýsingar frá umsagnaraðilum, sem og viðbótarupplýsingar frá framkvæmdaraðila vegna tiltekinna umsagna sem varpi ljósi á hina tilkynntu framkvæmd og umhverfisáhrif hennar, eins og gögn málsins leiði í ljós. Hafni stofnunin þeim orðum kærenda að tilkynningin hafi ekki verið til þess fallin að leggja fullnægjandi efnislegan grundvöll að hinni kærðu ákvörðun.

Málsmeðferð á grundvelli 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum geri ekki ráð fyrir opinberri kynningu á meðan málsmeðferðin fari fram. Því hafi ekki verið skylt að birta opinberlega svör framkvæmdaraðila við tilteknum umsögnum. Í 3. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015 segi aðeins að Skipulagsstofnun skuli veita framkvæmdaraðila a.m.k. þrjá virka daga til að fara yfir framkomnar umsagnir og koma á framfæri athugasemdum sínum. Svör framkvæmdaraðila hafi haft þýðingu. Lög nr. 106/2000 og umrædd reglugerð geri ekki ráð fyrir að við slíkar aðstæður skuli Skipulagsstofnun leggja fyrir framkvæmdaraðila að bæta úr tilkynningunni og senda hana aftur inn svo breytta. Svör framkvæmdaraðila séu hluti af gögnum málsins og viðbót við upplýsingar í tilkynningu.

Skipulagsstofnun telji umsögn Umhverfisstofnunar í meginatriðum fullnægjandi. Í umsögninni sé kafli sem fjalli um framkvæmdalýsingu og í kaflanum um umhverfisáhrif framkvæmdar sé vikið að vöktun og mótvægisaðgerðum. Niðurstaða stofnunarinnar um að framkvæmdin skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum sé rökstudd með vísan til umfangs, eðlis og staðsetningar framkvæmdar og að því gefnu að starfsemin muni uppfylla þau skilyrði sem sett verði í breytt starfsleyfi, auk þess sem byggt verði á bestu aðgengilegri tækni. Samkvæmt orðanna hljóðan hvíli ekki skylda á umsagnaraðila að rökstyðja á hvaða hátt tilkynning framkvæmdaraðila geri nægilega grein fyrir framkvæmd, umhverfi, umhverfisáhrifum, mótvægisaðgerðum og vöktun heldur hvíli slík skylda á umsagnaraðila aðeins varðandi það hvort framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum eður ei, sbr. orðalagið „og hvort og þá á hvaða forsendum“ í 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015. Einnig sé bent á að það sé ekki fortakslaus skylda að segja í umsögn hvort tilkynning geri nægilega grein fyrir framangreindum atriðum. Hafa verði í huga að Umhverfisstofnunin víki að vöktunarmælingum í Arnarfirði og þeirri niðurstöðu í tilkynningu framkvæmdaraðila að áhrif framkvæmdarinnar á umhverfi muni ekki hafa áhrif á magn kopars í botnseti. Þá hafi í umsögn Matvælastofnunar verið að finna fullnægjandi rökstuðning fyrir því að framkvæmdin skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Telji úrskurðarnefndin að um annmarka sé að ræða á umsögnum umsagnaraðila sé lögð áhersla á að annmarkinn sé ekki verulegar þegar önnur gögn málsins séu virt í heild sinni.

Umsagnir umsagnaraðila séu ekki bindandi gagnvart Skipulagsstofnun, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 46/2014. Stofnunin horfi á gögn málsins með heildstæðum hætti og leggi innbyrðis mat á þau. Í umsögnum Vesturbyggðar, Hafrannsóknastofnunar og Tálknafjarðarhrepps séu færð rök fyrir því að framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Framkvæmdaraðili svari umsögnum í tölvupóstum til Skipulagsstofnunar frá 1. og 9. september 2020 og að virtum þeim svörum, því sem fram komi í niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðunar og umsögnum annarra umsagnaraðila, telji stofnunin að framangreindar umsagnir gefi ekki tilefni til að ætla að framkvæmdin hafi umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér.

Í umsögn Vesturbyggðar hafi verið bent á að hvorki komi fram í tilkynningu framkvæmdaraðila hvort vöktun sé á eldissvæðum félagsins í Patreksfirði og Tálknafirði né hver styrkur kopars sé í fjörðunum. Hafi framkvæmdaraðili svarað því til að kopar sé nú þegar vaktaður á öllum eldissvæðum félagsins í Patreksfirði, Tálknafirði og Arnarfirði og hafi styrkur kopars í botnseti verið kannaður í vöktunarskýrslum. Vöktun sé liður í vöktunaráætlun Arnarlax sem sé háð skilyrðum og samþykki Umhverfisstofnunar. Botnsýni sé tekið áður en eldi hefjist að nýju eftir hvíld og við hámarkslífmassa hverrar kynslóðar sem alin sé á eldissvæðum. Þannig sé gildi kopars vaktað tvisvar á um það bil þriggja ára fresti að jafnaði á hverju eldissvæði.

Þá hafi í umsögn Vesturbyggðar verið vísað til þess að af gögnum málsins verði ráðið að hin fyrirhugaða breyting sé gerð til þess að þrífa eldisnætur sjaldnar og að ekki séu upplýsingar um það hvort þvottur slíkra eldisnóta, sem innihaldi koparoxíð, kunni að losa mikið magn koparoxíðs út í náttúruna eða ekki. Þá hafi vaknað upp spurningar um hvort tilgangur breytingarinnar sé að draga úr kostnaði á kostnað náttúrunnar. Í svörum framkvæmdaraðila komi fram að markmið með nýtingu ásætuvarna snúi fyrst og fremst að bættri velferð eldisfiska en einnig sé hér verið að huga að umhverfinu. Ásætur á netum á eldiskvíum í sjó auki þyngd á öllum búnaði, skapi aukið lífrænt álag og súrefnisflæði geti skerst í kvíum. Eðli ásæta, hvort sem um sé að ræða gróður eða dýr, sé að festa sig kyrfilega á ákjósanlegt yfirborð þar sem næring sé næg. Eldisnætur séu því einstaklega heppilegar til ásætu. Til að losa ásætur þurfi að nota háþrýstiþvott á eldiskvíar sem geti haft ýmsar aukaverkanir í för með sér. Lífrænt álag í umhverfinu geti aukist því ásæturnar vaxi og dafni við eldið og losni svo við vegna tíðra þvotta á eldisnótum. Þegar ásætur losni myndist einnig mikið grugg sem hafi áhrif á sjón fiska sem þeir nýti til að koma auga á fóður en gruggið geti líka sest í tálkn fiska. Þá verði aukið álag á búnað og net við þvott sem auki líkur á myndun gatna og þar með möguleika á slysasleppingu.

Í umsögn Tálknafjarðarhrepps komi fram sú afstaða að mengandi áhrif kopars séu fullnægjandi ástæða þess að hin tilkynnta framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Skipulagsstofnun bendi á að mengandi áhrif kopars séu ástæða þess að stofnunin hafi talið þörf á að taka breytinguna til meðferðar á grundvelli 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. lið 13.02 í 1. viðauka laganna. Notkun efna sem kunni að hafa mengandi áhrif leiði ekki til þess að framkvæmd eða starfsemi undirgangist mat á umhverfisáhrifum nema notkunin geti haft umtalsverð umhverfisáhrif. Líkt og komi fram í hinni kærðu ákvörðun telji stofnunin, með tilliti til umsagnar Umhverfisstofnunar og með hliðsjón af fyrirhugaðri vöktun og mögulegum mótvægisaðgerðum, þ.m.t. mögulegum viðbrögðum og inngripum leyfisveitenda ef tilefni sé til, að notkun ásætuvarna sem innihaldi koparoxíð í sjókvíaeldi framkvæmdaraðila sé ekki líkleg til að valda umtalsverðum umhverfisáhrifum.

Í umsögn Hafrannsóknastofnunar segi að mælingar á kopar hefðu verið gerðar á fimm stöðvum á áhrifasvæði eldisins og á þremur viðmiðunarstöðvum. Einungis tvær stöðvar hefðu verið 25 m frá kvíum en aðrar 100-500 m frá þeim. Samkvæmt úttekt Akvaplan Niva frá 2000 hefði komið í ljós að öll kopargildi hafi fallið í flokk I eða II, eins og þeir séu skilgreindir í reglugerð nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns og því innan þeirra marka sem teljist náttúrulegur styrkur. Þessar koparlituðu eldisnætur hefðu einungis verið í sjó í um ár þegar sýnatakan hefði farið fram. Svo segi í umsögninni að þrátt fyrir að koparmælingar Akvaplan Niva hefðu verið innan marka þurfi að meta langtímaáhrif notkunar slíkra ásætuvarna. Rannsóknin hefði verið gerð eftir mjög stutta notkun ásætuvarna á kvíum við Eyri eða um eitt ár. Í svörum framkvæmdaraðila komi fram að búið sé að uppfæra vöktunaráætlun og kopar sé nú vaktaður á öllum eldissvæðum Arnarlax. Hvað varði langtímaáhrif ítreki framkvæmdaraðili að kopar sé vaktaður með reglubundnum hætti. Ef í ljós komi að kopar safnist upp í botnseti og rekja megi þá uppsöfnun til notkunar á eldisnótum með ásætuvörn sem innihaldi kopar muni framkvæmdaraðili, í samvinnu við Umhverfisstofnun, hætta notkun á slíkum eldisnótum og eftir atvikum leita annarra leiða í ásætuvörnum. Ef uppsöfnun kopars sé vegna náttúrulegra aðstæðna á borð við dýpi, botngerð eða straumhraða sé hugsanlega hægt að færa kvíarnar þar sem umhverfisskilyrði séu með öðrum hætti og kopar safnist ekki upp undir og við sjókvíar. Þá bendi Skipulagsstofnun á að í umsögn Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða komi fram að einhver uppsöfnun á kopar á botnseti geti átt sér stað, en að ekki verði talið að „uppsöfnun verði upp lífkeðjuna eða hafi langtímaáhrif.“

Umtalsverð umhverfisáhrif séu skilgreind í p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 sem veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki sé hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Því sé ekki nægilegt að áhrifin séu með þeim hætti sem lýst sé heldur þurfi sú aðstaða að vera fyrir hendi að mótvægisaðgerðir fyrirbyggi ekki eða bæti úr áhrifunum. Að virtri þessari skilgreiningu, gögnum málsins og fyrirhugaðri vöktun og mögulegum mótvægisaðgerðum framkvæmdaraðila telji stofnunin að framkvæmdin geti ekki haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Þá hafi verið fjallað um möguleg áhrif á botndýralíf hinni kærðu ákvörðun.

Rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar sé að mati Skipulagsstofnunar fullnægjandi með tilliti til 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hafi í stjórnsýsluframkvæmd sinni litið svo á að rökstyðja beri ákvörðun út frá þeim sjónarmiðum í 2. viðauka laganna sem „við eiga í hverju máli.“ Í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 53/2020 segi að eðli máls samkvæmt fari það „eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðun varðar hvaða liðir vegi þyngra en aðrir við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif framkvæmdar geti talist umtalsverð.“ Í athugasemdum við frumvarp það er orðið hafi að breytingalögum nr. 96/2019 komi fram að Skipulagsstofnun beri við rökstuðning niðurstöðu sinnar að horfa til þeirra þátta í 2. viðauka sem „skipti mestu máli“ hvað varði framkvæmdina. Samkvæmt því sem hér sé rakið þurfi ekki alltaf að víkja að öllum sjónarmiðum í viðaukanum. Hin tilkynnta framkvæmd hafi ekki kallað á frekari rökstuðning en skoða verði rökstuðninginn með hliðsjón af áliti stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2018. Þá sé bent á að í athugasemdum með frumvarpi því er orðið hafi að stjórnsýslulögum komi fram að í flestum tilvikum ætti tiltölulega stuttur rökstuðningur fyrir ákvörðunum að nægja í málum á „fyrsta stjórnsýslustigi.“ Jafnvel þó svo að úrskurðarnefndin teldi að rökstuðningurinn væri annmarki á hinni kærðu ákvörðun þá sé hann ekki svo verulegar að leiði til ógildingar ákvörðunarinnar.

Athugasemdir framkvæmdaraðila: Af hálfu framkvæmdaraðila er vísað til þess að félagið muni ekki nota eldisnætur sem innihaldi koparoxíð nema að því gefnu að Umhverfisstofnun fallist á breytingu starfsleyfis. Félagið hafi þó nokkra reynslu af notkun koparoxíðs sem ásætuvarnar í eldiskvíum í Arnarfirði frá árinu 2014 og sé sú notkun alfarið í samræmi við gildandi leyfi Umhverfisstofnunar. Sú ásætuvörn sé einnig með markaðsleyfi sem samþykkt sé af sömu stofnun. Styrkur kopars í botnseti í Arnarfirði hafi verið undir viðmiðunarmörkum og niðurstöður vöktunar sýni ekki fram á aukningu kopars í botnseti, þrátt fyrir notkun ásætuvarna síðan 2014. Styrkur kopars sé nú vaktaður á öllum eldissvæðum framkvæmdaraðila í Patreksfirði, Tálknafirði og Arnarfirði. Vöktunin sé liður í vöktunaráætlun sem sé háð skilyrðum og samþykki Umhverfisstofnunar.

Vert sé að hafa í huga að notkun ásætuvarna sem innihaldi koparoxíð hafi lengi tíðkast í fiskeldi og áhrif þeirra séu að mestu leyti þekkt, eins og t.d. komi fram í umsögnum Heilbrigðiseftirlits Vestfjarðar og Náttúrufræðistofnunar Íslands. Í umsögn þeirrar stofnunar segi enn fremur að mat á umhverfisáhrifum sé ekki líklegt til að bæta við miklum upplýsingum um málið umfram það sem liggi fyrir nú þegar. Vakin sé sérstök athygli á að umsögn Umhverfisstofnunar sé afdráttarlaus um möguleg áhrif, en stofnunin sé leyfisveitandi og eftirlitsaðili þegar komi að vöktun á kopar. Í umsögninni segi m.a. að áhrif fyrirhugaðra framkvæmda á umhverfið liggi ljós fyrir og að ferli mats á umhverfisáhrifum í þessu tilfelli sé ekki til þess fallið að varpa skýrari mynd á áhrif starfseminnar á umhverfið. Þá telji stofnunin framkvæmdina ekki líklega til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Að auki verði að gera ráð fyrir því að ef stofnunin heimili notkun kopars muni hún breyta starfsleyfisskilyrðum þannig að kveðið verði á um endurskoðun á heimildinni ef mælingar sýni fram á aukningu kopars yfir viðmiðunarmörk og þær mótvægisaðgerðir sem grípa beri til ef styrkur mælist yfir viðmiðunarmörkum.

Eins og ótvírætt orðalag 11. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum beri með sér geymi ákvæðið ekki fortakslausa upptalningu á þeim gögnum sem skylt sé að afhenda, eins og kærendur gefi í skyn, heldur sé slík framlagning gagna ávallt háð mati stjórnvalda hverju sinni. Af ákvörðun Skipulagsstofnunar megi einnig vera ljóst að öll nauðsynleg gögn hafi legið fyrir við meðferð málsins. Óhjákvæmilega verði einnig að líta til þess að um sé að ræða breytingu á framkvæmd sem nú þegar hafi undirgengist lögbundið mat á umhverfisáhrifum. Þannig liggi fyrir ítarlegar upplýsingar og gögn um fiskeldi framkvæmdaraðila í Patreksfirði og Tálknafirði. Eins og fram komi í niðurstöðum Skipulagsstofnunar feli fyrirhuguð framkvæmd hvorki í sér breytingu á stærð og umfangi sjókvíaeldisins né nýtingu náttúruauðlinda eða aukna úrgangsmyndun. Ítarleg gögn liggi fyrir um notkun framkvæmdaraðila á ásætuvörnum með kopar í Arnarfirði. Að sama skapi liggi fyrir skýrslu um vöktun kopars í Arnarfirði, en vöktunar- og eftirlitsskýrslu séu einnig aðgengilegar almenningi á vefsíðu Umhverfisstofnunar. Eins og fram komi í tilkynningu framkvæmdaraðila samræmist eldisnætur umhverfisstöðlum ASC sem félagið vinni eftir, en staðallinn heimili þrif með lágþrýstingi á eldisnótum sem innihaldi kopar. Fiskeldi framkvæmdaraðila í Arnarfirði sé fyllilega sambærilegt þeirri starfsemi sem fram fari í Patreksfirði og Tálknafirði, en í öllum tilvikum sé um að ræða kynslóðaskipt eldi sem sé svipað að umfangi (lífmassa), noti sambærilegur nætur og hringi, auk þess sem eldisferill og tími í sjó sé svipaður. Þá liggi fyrir staðarúttekt sem sýni að umhverfisálag sé sambærilegt á Eyri og Lagardal og Haganesi í Arnarfirði. Hvað viðmiðunarmörk varði sé gert ráð fyrir að Umhverfisstofnun muni tilgreina um slíkt í uppfærðu starfsleyfi. Notkun kopars færi í kjölfarið alfarið eftir fyrirmælum stofnunarinnar.

Framkvæmdaraðili hafni því að umsagnir umsagnaraðila standist ekki gerðar kröfur með vísan til sömu raka og fram komi í athugasemdum Skipulagsstofnunar. Umsögn Umhverfisstofnunar vegi óneitanlega þungt í málinu, enda sé stofnunin leyfisveitandi og eftirlitsaðili þeirrar framkvæmdar sem hina kærða ákvörðun lúti að. Eins og fram komi í umsögn stofnunarinnar liggi áhrif fyrirhugaðrar breytingar á starfsleyfi ljós fyrir og í þessu tilfelli myndi mat á umhverfisáhrifum ekki vera til þess fallið að varpa skýrari mynd af áhrifum starfseminnar á umhverfið. Í ljósi stöðu og þekkingu Umhverfisstofnunar verði ekki séð að Skipulagsstofnun hafi haft fullnægjandi upplýsingar til að draga það mat í efa.

Vesturbyggð, Tálknafjarðarhreppur og Hafrannsóknastofnun hafi í umsögnum sínum talið að framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum og í meginatriðum vísað til þess að kanna þurfi betur áhrif þess ef kopar safnist upp í botnseti. Líkt og ákvörðun Skipulagsstofnunar beri með sér verði þessum óvissuþáttum mætt með vöktun og eftirliti og því verði hægt að grípa inn í og hætta notkun kopars ef vísbendingar komi fram um óæskileg áhrif.

Eins og fram komi í niðurstöðum Skipulagsstofnunar kunni áhrif notkunar kopars sem ásætuvarnar fyrst og fremst að felast í hugsanlegri uppsöfnun kopars í botnseti. Slík uppsöfnun geti haft skaðleg áhrif á botndýralíf og ástand sjávar á tilteknum svæðum. Stofnunin tiltaki einnig að lífríki sjávar stafi ekki hætta af völdum þungmálma í náttúrulegum styrk og að styrkur kopars í seti á Íslandi sé ekki breytilegur. Þó sé hann almennt nokkuð hár samanborið við önnur lönd. Í reglugerð nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns komi fram umhverfismörk fyrir málma í sjávarseti við land. Þar séu efri mörk náttúrulegra gilda skilgreind á bilinu 70-250 mg/kg. Styrkur undir 70 mg/kg flokkist sem lág eða mjög lág gildi. Í niðurstöðum Skipulagsstofnunar komi fram að styrkur kopars í seti í Patreksfirði og Tálknafirði hafi mælst á bilinu 26,9-45,4 mg/kg og sé þar vísað til vöktunar Arnarlax við Eyri 2018 og 2020, Laugardal 2019 og vöktun Arctic Sea Farm við Hvannadal og Kvígindisdal. Með öðrum orðum sé styrkur kopars nú lágur eða mjög lágur. Niðurstaða Skipulagsstofnunar hafi að auki byggst á þeirri staðreynd að magn kopars í botnseti verði áfram vaktað á svæðinu. Framkvæmdin verði háð eftirliti Umhverfisstofnunar sem setja muni skilyrði um mótvægisaðgerðir ef starfsleyfinu verði breytt þannig að notkun kopars verði heimiluð. Ákvörðun Skipulagsstofnunar hafi einnig verið bundin skilyrði um að Umhverfisstofnun setti ákvæði um vöktun og samráð vegna notkunar ásætuvarna með kopar í breytt starfsleyfi. Að þessu virtu hafi Skipulagsstofnun réttilega talið að ekki væri líklegt að ásætuvarnir með kopar myndu valda umtalsverðum umhverfisáhrifum.

Hafa beri í huga að hið lögmæta markmið, sem komi til skoðunar við ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum, sé að tryggja að notkun kopars hafi ekki óæskileg áhrif á umhverfið. Það blasi við að unnt sé að mæta hugsanlegum óvissuþáttum með virku eftirliti og leyfisskilyrðum. Á þessu byggist hin kærða ákvörðun. Ef til þess komi að mælingar sýni fram á uppsöfnun kopars umfram viðmiðunarmörk verði unnt að grípa til ráðstafana. Nauðsyn standi ekki til þess að fara strangar í sakirnar og þar af leiðandi sé niðurstaða Skipulagsstofnunar í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur taka fram að staðhæfingar í kæru um að framkvæmdir séu hafnar í andstöðu við gildandi leyfi og án þess að fram hafi farið mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar séu að öllu leyti reistar á því sem fram komi í tilkynningu framkvæmdaraðila og hinni kærðu ákvörðun. Þar sé vísað til þess að í eftirliti Umhverfisstofnunar 14. nóvember 2018 hafi verið gerð athugasemd við að notaðar væru eldisnætur sem innihéldu koparoxíð sem ásætuvörn og hafi úrbótaáætlun vegna þessa fráviks verið samþykkt 3. maí 2019. Hvorki í tilkynningu framkvæmdaraðila né hinni kærðu ákvörðun sé gerð grein fyrir efni tilvitnaðrar úrbótaáætlunar eða framkvæmd hennar, þ.m.t. hvort og þá hvenær þær ásætuvörðu eldisnætur sem framangreindar athugasemdir Umhverfisstofnunar hafi lotið að hafi í reynd verið teknar úr notkun og/eða teknar úr sjó. Því hafi ekki verið haldið fram í kærunni að notkun umræddra ásætuvarna hafi haldið áfram eftir tiltekið tímamark heldur að notkun hafi hafist í andstöðu við gilandi leyfi og mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Engu breyti um réttmæti þeirra staðhæfinga þótt þessum sömu framkvæmdum hafi síðar verið hætt eða hlé gert á þeim.

Fyrirliggjandi mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar geti ekki haft þau áhrif á inntak tilkynningarskyldu framkvæmdaraðila eða málsmeðferð Skipulagsstofnunar að dregið sé úr kröfum efnis tilkynningar eða mats á því. Enn síður sé tilefni til að draga úr kröfum til málsmeðferðar þegar við bætist að hin tilkynnta breyting hafi frá öndverðu verið fyrirhuguð sem hluti framkvæmdarinnar og hefði því að réttu lagi átt að koma til mats samhliða og í samhengi við heildarmat á umhverfisáhrifum hennar.

Ekki verði séð að þau gögn sem framkvæmdaraðili hafi nú lagt fyrir úrskurðarnefndina hafi legið til grundvallar hinni kærðu ákvörðun, þ.m.t. skýrsla Akvaplan Niva frá 26. maí 2020 um rannsókn á eldissvæði við Eyri. Þá verði ekki séð að vísað hafi verið til þessara gagna eða tekin afstaða til þeirra upplýsinga sem þar komi fram í rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar. Áhersla sé lögð á að hafi ákvörðunin byggst á umræddum gögnum og mati á þeim upplýsingum sem þar komi fram sé rökstuðningur hennar haldinn mjög verulegum annmörkum að þessu leyti. Samkvæmt framansögðu verði ekki séð að þau viðbótargögn sem framkvæmdaraðili hafi lagt fyrir úrskurðarnefndina leiði til þess að hafna beri ógildingarkröfu kærenda. Þvert á móti virðist þessi gögn staðfesta það að hin kærða ákvörðun hafi ekki byggst á fullnægjandi gögnum og upplýsingum, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Skipulagsstofnunar þess efnis að notkun eldisnóta með ásætuvörn sem innihaldi koparoxíð í sjóakvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Fyrirhuguð framkvæmd var tilkynnt til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu samkvæmt flokki B, sbr. lið 13.02 og 1.11 í 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B skulu háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. mgr. 6. gr. nefndra laga. Þegar framkvæmdaraðili hefur tilkynnt Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd í flokki B, sbr. 2. mgr. nefndrar 6. gr., tekur stofnunin ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum í samræmi við 3. mgr. lagagreinarinnar.

Í p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 eru umhverfisáhrif skilgreind sem umtalsverð ef um er að ræða „veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.“ Niðurstöðu sína um hvort framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum skal Skipulagsstofnun skv. 3. mgr. nefndrar 6. gr., svo sem henni var breytt með lögum nr. 96/2019, rökstyðja með hliðsjón af þeim viðmiðum sem talin eru upp í 2. viðauka laga nr. 106/2000, en þau viðmið eru í þremur töluliðum. Varða þeir eðli framkvæmdar, staðsetningu og gerð og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar, sbr. 1.-3. tl. í 2. viðauka, en undir hverjum tölulið er svo talinn upp fjöldi annarra liða. Skal Skipulagsstofnun taka matsskylduákvörðun innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi gögn berast um framkvæmdina og er stofnuninni heimilt að setja fram ábendingar um tilhögun hennar sé hún ekki matsskyld að áliti stofnunarinnar. Í frumvarpi með breytingalögum nr. 96/2019 er tekið fram að með breytingunni sé gerð skýrari krafa um innihald ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu. Henni beri við rökstuðning niðurstöðu sinnar að horfa til þeirra þátta í 2. viðauka sem skipti mestu máli hvað varðar framkvæmdina. Rökstuðningur eigi bæði við um ákvörðun um að framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum og ákvörðun um að framkvæmd skuli ekki háð slíku mati. Skipulagsstofnun skuli byggja ákvörðun sína um matsskyldu á upplýsingum frá framkvæmdaraðila, en sé einnig heimilt að byggja hana á öðrum gögnum. Þar undir gætu til dæmis fallið forprófanir eða mat á umhverfisáhrifum sem fram hafi farið á grundvelli annarra laga og ábendingar sem stofnuninni berist frá öðrum, til dæmis öðrum stofnunum og almenningi.

Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna Tálknafjarðarhrepps, Vesturbyggðar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða, Matvælastofnunar, Náttúrufræðistofnunar Íslands og Umhverfisstofnunar, eins og rakið er í málavaxtalýsingu. Í umsögnum Vesturbyggðar og Tálknafjarðarhrepps er tekið fram að þar sem mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi ekki tekið tillit til þess að notaðar væru ásætuvarnir sem innihéldu koparoxíð sé fullnægjandi ástæða til að breytingin skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Hafrannsóknastofnunin gerir í sinni umsögn athugasemd við mælingar á styrk kopars í Patreksfirði og Tálknafirði, m.a. vegna fjarlægðar mælinga frá áhrifasvæðum og þar sem koparlitaðar eldisnætur hefðu aðeins verið í sjó í rúmt ár þegar mælingar hefðu farið fram. Með hliðsjón af umfangi framkvæmdar sem fyrirhuguð breyting taki til sé talið að umbeðin breyting á framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Fram kemur í umsögn Umhverfisstofnunar að verði starfsleyfisskilyrðum breytt á þann veg að notkun koparlitaðra nóta verði heimil verði einnig ákvæði um endurskoðun á heimildinni ef mælingar sýni fram á aukningu yfir viðmiðunarmörkum. Auk þess verði kveðið á um reglubundnar mælingar á styrk kopars í botnseti í vöktunaráætlun og þær mótvægisaðgerðir sem rekstraraðili skuli grípa til mælist styrkur kopars yfir viðmiðunarmörkum. Telji stofnunin að áhrif fyrirhugaðrar breytingar liggi ljós fyrir og að mat á umhverfisáhrifum sé ekki til þess fallið að varpa skýrari mynd á áhrif starfseminnar á umhverfið, að því gefnu að skilyrði sem sett verði í breytt starfsleyfi verði uppfyllt. Þá segir í umsögnum Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða og Náttúrufræðistofnunar að notkun ásætuvarna sem innihaldi koparoxíð hafi lengi tíðkast og að áhrif séu að mestu þekkt. Ekki sé talið að uppsöfnun kopars eigi sér stað upp lífkeðjuna eða hafi langtímaáhrif. Vakta þurfi uppsöfnun kopars í botnseti við eldiskvíar. Með hliðsjón af því sé ekki talið að mat á umhverfisáhrifum muni bæta miklum upplýsingum við.

Vegna umsagna Hafrannsóknastofnunar, Vesturbyggðar og Tálknafjarðarhrepps kom framkvæmdaraðili að frekari athugasemdum. Kemur þar m.a. fram að markmið með nýtingu ásætuvarna snúi fyrst og fremst að bættri velferð eldisfiska. Til að losa ásætur þurfi að nota háþrýstiþvott á nætur eldiskvía sem geti aukið lífrænt álag í umhverfinu. Jafnframt kemur fram að framkvæmdaraðili hafi vaktað styrk kopars í botnseti í Arnarfirði og hafi mælingar ekki sýnt aukningu kopars. Vísar framkvæmdaraðili í þessu sambandi til vöktunarskýrslu Laugardals frá 2019 og Eyri í Patreksfirði frá 2020.

Hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar skiptist í nokkra kafla. Fyrirhugaðri framkvæmd er lýst, þ.e. áformum framkvæmdaraðila um að nota eldisnætur með ásætuvörn sem inniheldur koparoxíð í sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði auk þess sem vísað er til þess að markmiðið með breytingunni sé að draga úr þrifum á eldisnótum. Fjallað er um umhverfisáhrif breytingar framkvæmdarinnar eins og þeim var lýst í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila og umsögnum umsagnaraðila. Þá er stuttlega vikið að þeim leyfum sem framkvæmdin er háð. Í niðurstöðukafla sínum fjallar stofnunin um eðli og staðsetningu framkvæmdar og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar. Er vísað til þess að við mat á því hvort tilkynningarskyld framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum skuli taka mið af stærð og umfangi hennar, úrgangsmyndun og mengun. Einnig skuli taka mið af staðsetningu framkvæmdar, svo sem álagsþoli náttúrunnar, einkum með tilliti til strandsvæða og kjörlenda dýra. Þá skuli einnig taka mið af eiginleikum hugsanlegra áhrifa framkvæmda, s.s. stærðar og fjölbreytileika áhrifa, hverjar líkur séu á áhrifum og tímalengd og tíðni áhrifa á tilteknu svæði.

Skipulagsstofnun bendir á að ákvörðunin snúi að notkun á ásætuvörnum sem innihaldi koparoxíð í eldiskvíum og feli því framkvæmdin ekki í sér breytingu á stærð og umfangi sjókvíaeldis. Þá feli hún ekki í sér nýtingu náttúruauðlinda eða aukna úrgangsmyndun. Að mati stofnunarinnar kunni áhrif af notkun koparoxíðs sem ásætuvarnar fyrst og fremst að felast í hugsanlegri uppsöfnun kopars í botnseti sem geti haft skaðleg áhrif á botndýralíf og ástand sjávar á tilteknum svæðum. Talið sé að lífríki í sjónum stafi ekki hætta af völdum þungmálma í náttúrulegum styrk. Styrkur kopars í seti á Íslandi sé breytilegur en almennt nokkuð hár samanborið við önnur lönd. Í reglugerð nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns séu sett umhverfismörk fyrir málma í sjávarseti hér við land. Þar séu efri mörk náttúrulegra gilda skilgreind á bilinu 70-250 mg/kg. Styrkur undir 70 mg/kg flokkist sem lág eða mjög lág gildi. Styrkur kopars í seti í Patreksfirði og Tálknafirði hafi mælst á bilinu 26,9-45,4 mg/kg, sbr. vöktun framkvæmdaraðila við Eyri 2018 og 2020, Laugardal 2019 og vöktun Arctic Sea Farm við Hvannadal og Kvígindisdal 2019. Með tilliti til umsagna Umhverfisstofnunar og með hliðsjón af fyrirhugaðri vöktun og mögulegum mótvægisaðgerðum, þ.m.t. mögulegum viðbrögðum og inngripum leyfisveitenda ef tilefni sé til, telji Skipulagsstofnun að notkun ásætuvarna sem innihaldi koparoxíð sé ekki líkleg til að valda umtalsverðum umhverfisáhrifum.

Í niðurstöðu sinni vísar Skipulagsstofnunar til þess að í umsögn Hafrannsóknastofnunar sé vikið að staðsetningu sýnatökustöðva vegna þeirra mælinga á styrk kopars í botnseti sem þegar hafi farið fram. Að mati Skipulagsstofnunar þurfi að hafa samráð við Umhverfisstofnun við útfærslu vöktunar og staðsetningu sýnatökustöðva til að tryggja að botn sé vaktaður þar sem líklegast sé að uppsöfnun á kopar eigi sér stað. Þá telji Skipulagsstofnun rétt að í starfsleyfi séu skýr ákvæði um hvernig vöktun og samráði við Umhverfisstofnun skuli vera háttað, sem og hvaða skilyrði þurfi að vera fyrir hendi svo heimilt sé að nota ásætuvarnir sem innihaldi koparoxíð. Var niðurstaða Skipulagsstofnunar eins og fyrr greinir að hin umdeilda framkvæmd skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Skipulagsstofnun aflaði umsagna sem hluta af rannsókn málsins á grundvelli 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er í þessu sambandi rétt að árétta að Skipulagsstofnun er ekki bundin af þeim umsögnum sem hún aflar við lögbundna meðferð máls, enda geta umsagnaraðilar, að teknu tilliti til þeirra atriða sem falla undir starfssvið þeirra, komist að gagnstæðri niðurstöðu um hvort mat á umhverfisáhrifum skuli fara fram eða ekki. Í 3. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum er ekki kveðið á um fortakslausa skyldu þess efnis að fram komi í umsögn umsagnaraðila hvort tilkynning geri nægilega grein fyrir framkvæmd, umhverfi, umhverfisáhrifum, mótvægisaðgerðum og vöktun, heldur ber að greina frá því eftir því sem við á hverju sinni. Að virtri þeirri breytingu á framkvæmd sem um ræðir verður talið að umsögn Umhverfisstofnunar uppfylli kröfur umrædds reglugerðarákvæðis. Í umsögn Matvælastofnunar er ekki rökstutt sérstaklega hvernig breytingin hafi í för með sér bættar og öruggari aðstæður til eldis hvað varði dýraheilbrigði- og velferð. Skipulagsstofnun reisti niðurstöðu sína ekki á þessu atriði og verður að telja nefndan ágalla óverulegan með hliðsjón af málsatvikum í heild.

Lagði Skipulagsstofnun að lokum sjálfstætt mat á það hvort framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum, svo sem henni bar, og komst að því að svo væri ekki. Röksemdir stofnunarinnar fyrir þeirri niðurstöðu verður að skoða í því ljósi að ekki er ætlast til þess að í ákvörðun um matsskyldu, vegna breytingar á framkvæmd sem undirgengist hefur mat á umhverfisáhrifum, séu metin að nýju umhverfisáhrif hinnar upprunalegu framkvæmdar heldur einskorðast ákvörðunin við þau áhrif sem breytingin getur kallað fram. Eðli máls samkvæmt fer það eftir þeirri breytingu á framkvæmd sem ákvörðun snýst um hvaða atriði sem tiltekin eru í 1.-3. tl. 2. viðauka laga nr. 106/2000 vega þyngra en önnur við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif breytingarinnar teljist umtalsverð. Það að framkvæmd eða breyting á henni falli undir einhvern liðanna leiðir ekki sjálfkrafa til matsskyldu, en kann eftir atvikum að gefa tilefni til að kanna sérstaklega samspil allra þeirra liða sem upp eru taldir í 2. viðauka. Miða verður við þá tilhögun breyttrar framkvæmdar sem tilkynnt er af framkvæmdaraðila og studd þeim gögnum sem við á að teknu tilliti til eðlis og umfangs framkvæmdar, sbr. 11. gr. reglugerðar nr. 660/2015, eftir atvikum að teknu tilliti til mótvægisaðgerða. Þá kann reynsla af upprunalegu framkvæmdinni, vöktun og mótvægisaðgerðum að gefa vísbendingu um hver áhrif breytingarinnar kunni að verða. Að þessu virtu var að áliti úrskurðarnefndarinnar lagt mat á þá þætti sem máli skiptu um það hvort umtalsverð umhverfisáhrif hlytust af framkvæmdinni. Þá tók Skipulagsstofnun við það mat, sem áður er fjallað um, viðhlítandi tillit til viðeigandi viðmiða 2. viðauka nefndra laga, auk þess að koma með ábendingar varðandi samráð og vöktun.

Með hliðsjón af öllu framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að Skipulagsstofnun hafi séð til þess að málið væri nægjanlega upplýst áður en hún tók hina kærðu matsskylduákvörðun, lagt tilhlýðilegt mat á efni málsins og rökstutt niðurstöðu sína með fullnægjandi hætti. Í því sambandi er rétt að taka fram að ekki verður séð að sú staðreynd að framkvæmdaraðili hóf notkun á eldisnótum með koparoxíði án þess að það væri heimilt samkvæmt þágildandi starfsleyfi, þótt ámælisvert sé, hafi haft áhrif á málsmeðferð eða niðurstöðu hinnar kærðu ákvörðunar skv. lögum nr. 106/2000. Ógildingarkröfu kærenda er því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 14. janúar 2021 um að notkun eldisnóta með ásætuvörn í sjóakvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

79/2021 Skötufjörður

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 14. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 79/2021, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 um að afturkalla rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á laxi og regnbogasilungi í Skötufirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Arctic Sea Farm hf. þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 að afturkalla rekstrarleyfi kæranda fyrir sjókvíaeldi á laxi og regnbogasilungi í Skötufirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 1. júlí 2021.

Málavextir: Hinn 26. nóvember 2012 var gefið út rekstrarleyfi til handa Arctic Odda ehf. fyrir sjókvíaeldi á laxi og regnbogasilungi í Skötufirði með heimild til framleiðslu á allt að 200 tonnum árlega. Sama ár gaf Heilbrigðiseftirlit Vestfjarða út starfsleyfi fyrir starfseminni á grundvelli þágildandi laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Gildistími þess leyfis rann út án endurnýjunar og hefur Umhverfisstofnun ekki gefið út nýtt starfsleyfi, sbr. lög nr. 7/1998. Í febrúar 2016 sótti kærandi um framsal rekstrarleyfisins og var í kjölfarið gefið út nýtt rekstrarleyfi af hálfu Matvælastofnunar 22. s.m. Með bréfi stofnunarinnar, dags. 27. janúar 2020, var kæranda tilkynnt um afturköllun rekstrarleyfisins. Sú ákvörðun var afturkölluð 6. febrúar s.á. á þeim grundvelli að kæranda hefði ekki verið veitt skrifleg viðvörun og hæfilegur frestur til úrbóta, sbr. 2. mgr. 15. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Var kæranda jafnframt veittur frestur til 1. október s.á. til að hefja starfsemi og honum gefinn kostur á að koma að andmælum til 27. febrúar s.á. Í bréfi kæranda til Matvælastofnunar, dags. 6. s.m., kom fram að starfsemi hefði ekki hafist á grundvelli rekstrarleyfisins þar sem starfsleyfi Umhverfisstofnunar hefði ekki fengist. Hinn 5. maí 2020 sendi Matvælastofnun kæranda bréf þar sem fram kom að stofnunin hefði ákveðið að frestur til að hefja starfsemi skyldi framlengdur til 5. maí 2021 og að stofnunin myndi fella starfsleyfið úr gildi í samræmi við 15. gr. laga nr. 71/2008 ef starfsemi myndi ekki hefjast fyrir þann dag. Með bréfi, dags. 5. maí 2021, afturkallaði Matvælastofnun rekstrarleyfið og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að skv. 15. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi skuli Matvælastofnun fella rekstrarleyfi úr gildi ef fiskeldisstöð hafi ekki hafið rekstur í samræmi við rekstraráætlun innan þriggja ára frá útgáfu þess. Heimilt sé þó að veita undanþágu ef málefnalegar ástæður búi að baki töfinni, þó ekki lengur en til 12 mánaða. Að mati kæranda hafi heimildin verið sett inn í lögin til að bregðast við því þegar leyfishafar nýttu ekki útgefin rekstrarleyfi og gátu þar með komið í veg fyrir að aðrir aðilar gætu hafið fiskeldi á viðkomandi stað. Aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunar megi hins vegar rekja til bréfa Matvælastofnunar, dags. 27. janúar 2020 og 5. maí s.á. Kærandi hafi í kjölfarið sett fram mótmæli sín, bæði á fundi með starfsmönnum stofnunarinnar og með tölvupósti 27. janúar 2020. Á það hafi verið bent að kærandi hefði ekki haft möguleika á að hefja starfsemi þar sem útgáfa og endurnýjun starfsleyfa hefði færst frá heilbrigðisnefndum til Umhverfisstofnunar, en stofnunin hefði, þrátt fyrir ítrekaðar beiðnir, ekki klárað endurnýjun starfsleyfisins.

Lögum samkvæmt sé aðeins hægt að reka fiskeldi að því gefnu að slíkur rekstur hafi bæði gilt starfsleyfi og rekstrarleyfi. Allt frá því að rekstrarleyfið hafi upphaflega verið gefið út hafi kærandi undirbúið rekstur í Skötufirði. Þá hafi félagið einnig unnið að rannsóknum og mati á umhverfisáhrifum vegna framleiðsluaukningar á starfsemi sinni þar. Hinn 20. maí 2019 hafi verið sótt um rekstrarleyfi fyrir 8.000 tonna meðalársframleiðslu, þ.e. 10.100 tonna hámarkslífmassa, laxeldi og/eða silungseldi, í Ísafjarðardjúpi, en í umsókninni hafi m.a. verið tekið tillit til athugasemda Hafrannsóknastofnunar vegna nálægðar við rannsóknatogslóðir og rækjuveiðar á eldissvæði kæranda í Skötufirði. Þá komi fram í mati á umhverfisáhrifum vegna framleiðsluaukningar í Ísafjarðardjúpi og í matsskýrslu til Skipulagsstofnunar að fallið verði frá eldisstarfsemi á grundvelli þágildandi rekstrarleyfis að því gefnu að félagið fái útgefið rekstrarleyfi fyrir 8.000 tonna meðalársframleiðslu í Ísafjarðardjúpi. Tillaga um að falla frá eldisstarfsemi á grundvelli rekstrarleyfis í Skötufirði hafi verið sett fram af hálfu kæranda í þeim tilgangi að koma til móts við athugasemdir Hafrannsóknastofnunar. Tillagan hafi hins vegar verið háð því skilyrði að nýtt rekstrarleyfi í Ísafjarðardjúpi yrði gefið út. Umsókn kæranda um rekstrarleyfi fyrir 8.000 tonna meðalársframleiðslu í Ísafjarðardjúpi sé enn til meðferðar hjá Matvælastofnun þrátt fyrir að álit Skipulagsstofnunar hafi legið fyrir 28. janúar 2021 og sé alls óvíst hvenær vænta megi útgáfu leyfisins.

Vilji kæranda hafi staðið til þess að hefja rekstur á grundvelli rekstrarleyfis sem gefið hafi verið út 22. febrúar 2016. Það hafi hins vegar verið ómögulegt þar sem starfsleyfi, sem upphaflega hafi verið gefið út 2012 til eins árs samkvæmt þágildandi lögum nr. 7/1998 af Heilbrigðiseftirliti Vestfjarða, hafi ekki fengist endurnýjað af Umhverfisstofnun þrátt fyrir ítrekanir þess efnis. Höfnun Umhverfisstofnunar á útgáfu starfsleyfis eigi sér ekki lagastoð, enda hafi stofnunin ekki gefið viðhlítandi skýringar á afstöðu sinni. Að framangreindu virtu séu skilyrði fyrir afturköllun rekstrarleyfisins ekki uppfyllt þar sem kærandi hafi verið sviptur möguleikanum á að hefja rekstur á grundvelli ómálefnalegra sjónarmiða. Í 15. gr. laga nr. 71/2008 sé sérstaklega tekið fram að heimild til afturköllunar taki til þess þegar leyfishafi hefji ekki rekstur í samræmi við rekstraráætlun. Lagaákvæðið og þau sjónarmið sem liggi að baki ákvæðinu eigi ekki við um rekstrarleyfi kæranda, enda hafi félagið ítrekað lýst yfir vilja til þess að hefja rekstur en það hafi ekki gengið eftir þar sem Umhverfisstofnun, og eftir atvikum Matvælastofnun, hafi svipt kæranda möguleikanum á að hefja starfsemi með því að taka ekki endanlega, og þar með kæranlega, ákvörðun um útgáfu starfsleyfis fyrir rekstur fiskeldis í Skötufirði.

Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu Matvælastofnunar er vísað til þess að í 15. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi sé fjallað um forsendubresti rekstrarleyfis. Í 1. mgr. ákvæðisins sé kveðið á um skyldu stofnunarinnar til að afturkalla rekstrarleyfi ef starfsemi hafi ekki hafist innan þriggja ára frá útgáfu leyfisins. Jafnframt skuli tilkynna rekstraraðila slíka ákvörðun áður en hún sé tekin og gefa bæði kost á andmælum og svigrúmi til að gera úrbætur og koma starfsemi af stað. Rekstrarleyfi kæranda hafi tekið gildi 22. febrúar 2016. Matvælastofnun hafi tilkynnt kæranda um boðaða afturköllun rekstrarleyfisins fjórum árum síðar. Kærandi hafi þá þegar gert grein fyrir ástæðu þess að starfsemin hefði ekki hafist. Matvælastofnun hefði metið það sem málefnalega ástæðu og því veitt kæranda undanþágu til eins árs.

Mótmælt sé því sjónarmiði kæranda að ekki beri að túlka 15. gr. laga nr. 71/2008 samkvæmt orðanna hljóðan heldur eigi að líta til tilgangs ákvæðisins og markmiðs þess. Það sé almenn regla í íslenskum rétti að lög séu túlkuð samkvæmt orðanna hljóðan. Ef víkja eigi frá þeirri grunnreglu þurfi að koma til sérstök sjónarmið. Kærandi hafi vísað til þess að vegna sanngirnissjónarmiða eigi að líta fram hjá þeim hlutlægu tímamörkum sem kveðið sé á um í nefndri 15. gr. Matvælastofnun hafi hins vegar enga aðkomu að starfsleyfi aðra en að framsenda starfsleyfisumsókn til Umhverfisstofnunar, sbr. 2. mgr. 4. gr. b í lögum nr. 71/2008. Stofnunin leggi ekki efnislegt mat á umsóknina og það sé því ekki hennar að tjá sig frekar um þær ástæður sem liggi því til grundvallar að starfsleyfisumsóknin hafi ekki fengið efnislega meðferð.

Kærandi spyrði saman umræddu rekstrarleyfi við afgreiðslu umsóknar félagsins um rekstrarleyfi fyrir 8.000 tonna meðalársframleiðslu í Ísafjarðardjúpi. Þótt auðvitað sé það svo að virkt rekstrarleyfi á einum stað hafi áhrif á afgreiðslu rekstrarleyfa á nærliggjandi svæðum hafi hin kærða ákvörðun enga þýðingu fyrir afgreiðslu nýs rekstarleyfis í Ísafjarðardjúpi. Málflutningur kæranda bendi einmitt til þess að það sé ekki einlægur ásetningur hans að hefja starfsemi á grundvelli rekstrarleyfisins frá 2016, heldur virðist hann fremur líta á það sem skiptimynt í umsókn um nýtt rekstrarleyfi á svipuðum slóðum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að samskipti hans við Matvælastofnun, í tengslum við framtíðaráform fiskeldis á grundvelli rekstrarleyfa í Skötufirði og Önundarfirði, beri þess merki að félagið hafi fullan hug á að hefja nýtingu rekstrarleyfisins. Vegna sinnuleysis Umhverfisstofnunar, og eftir atvikum Matvælastofnunar, hafi félagið hins vegar ekki átt þess kost að hefja starfsemi sína. Matvælastofnun varpi allri ábyrgð af umsókn um starfsleyfi á Umhverfisstofnun. Bent sé á að skv. 4. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi fari Matvælastofnun með stjórnsýslulega framkvæmd laganna og eftirlit með því að ákvæðum þeirra sé fylgt. Stofnuninni hafi borið að tryggja að fyrirtæki sem starfi á grundvelli fiskeldislaga eigi möguleika á að starfa innan þeirra heimilda sem þau lög kveði á um og að umsóknir þessara aðila fái þá stjórnsýslulegu meðferð sem löggjafinn hafi ákveðið. Þannig komi fram í 17. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi að stofnunin skuli afhenda umsækjanda útgefin starfsleyfi og rekstrarleyfi samtímis auk þess sem að í 15. gr. reglugerðarinnar komi fram að stofnunin skuli tilkynna umsækjanda innan mánaðar hvort umsókn teljist fullnægjandi. Í þessu felist að lagðar séu skyldur á stofnunina til að tryggja faglega og gagnsæja málsmeðferð. Með framangreint í huga sé afstaða stofnunarinnar til 15. gr. laga nr. 71/2008 ólögmæt þar sem einungis sé horft til texta lagaákvæðisins, en hvorki til sjónarmiðsins að baki því né þeirra skyldna sem lagðar séu á stofnunina í lögum um fiskeldi eða reglugerð um fiskeldi.

Þá sé bent á að afgreiðsla umsóknar kæranda um rekstrarleyfi í Ísafjarðardjúpi hafi tafist langt fram yfir lögbundna fresti Matvælastofnunar. Engar skýringar hafi verið gefnar á þeim töfum. Spurt sé hvort stofnunin hafi kerfisbundið frestað því að taka afstöðu til umsóknarinnar þar til rekstrarleyfi sem þetta mál lúti að hafi verið afturkallað. Ef svo sé liggi ólögmæt sjónarmið að baki afturköllun rekstrarleyfisins þar sem ákvörðunin ráðist af ótengdum umsóknum kæranda og annarra um útgáfu rekstrarleyfa í Ísafjarðardjúpi.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 að afturkalla rekstrarleyfi kæranda frá 22. febrúar 2016 fyrir sjókvíaeldi á laxi og regnbogasilungi í Skötufirði með heimild til framleiðslu á allt að 200 tonnum árlega.

Í 4. gr. a í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi er tekið fram að til starfrækslu fiskeldisstöðva þurfi starfsleyfi Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfi Matvælastofnunar. Í V. kafla laganna er fjallað um afturköllun rekstrarleyfis. Segir í 1. mgr. 15. gr. laganna að ef fiskeldisstöð hafi ekki innan þriggja ára frá útgáfu rekstrarleyfis hafið starfsemi í samræmi við rekstraráætlun sem fylgt hafi umsókn samkvæmt ákvæðum 8. gr. skuli Matvælastofnun fella rekstrarleyfið úr gildi. Stofnunin geti veitt undanþágu frá 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. ef málefnaleg sjónarmið búi að baki töfinni, þó ekki lengur en 12 mánuði. Þá segir í 2. mgr. að áður en gripið sé til afturköllunar leyfis skv. 1. mgr. skuli stofnunin ávallt veita rekstrarleyfishafa skriflega viðvörun og hæfilegan frest til úrbóta.

Svo sem rakið er í málavöxtum hefur ekki verið starfrækt fiskeldisstöð á grundvelli rekstrarleyfis Matvælastofnunar sem kærandi fékk framselt til sín 22. febrúar 2016. Vegna áforma stofnunarinnar um afturköllun rekstrarleyfisins veitti hún kæranda skriflegar viðvaranir og hæfilegan frest til úrbóta í samræmi við 2. mgr. 15. gr. laga nr. 71/2008, auk þess að veita honum eins árs frest til að hefja starfsemi ellegar yrði rekstrarleyfið fellt úr gildi. Að loknum gefnum fresti felldi stofnunin rekstrarleyfið úr gildi, enda hafði kærandi þá ekki hafið starfsemi. Verður ekki annað séð en að stofnunin hafi við meðferð málsins fylgt skýrum fyrirmælum laga nr. 71/2008 um afturköllun rekstrarleyfisins að liðnum hlutlægum og lögbundnum tímafrestum. Breyta ástæður þess að starfsleyfi hafi ekki fengist engu í þeim efnum, enda sér Matvælastofnun ekki um útgáfu þess heldur Umhverfisstofnun á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Að sama skapi geta áform kæranda um frekari uppbyggingu fiskeldis í Ísafjarðardjúpi ekki haggað gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Kröfu kæranda um ógildingu kærðrar ákvörðunar er því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 um að afturkalla rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á laxi og regnbogasilungi í Skötufirði.

17/2021 Fáskrúðsfjörður

Með

Árið 2021, mánudaginn 13. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættar voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Kristín Svavarsdóttir vistfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 17/2021, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 13. janúar 2021 um að breytingar á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun sjókvíaeldis í Fáskrúðsfirði skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. febrúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Náttúruverndarsamtök Íslands, Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) og Veiðifélag Breiðdæla þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 13. janúar 2021 að breytingar á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun sjókvíaeldis í Fáskrúðsfirði skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að réttaráhrifum ákvörðunarinnar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með bráðabirgðaúrskurði uppkveðnum 24. febrúar 2021.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 19. mars 2021.

Málavextir: Hinn 19. mars 2018 lagði Fiskeldi Austfjarða hf. fram matsskýrslu vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Í matsskýrslunni var gert ráð fyrir að ala 11.000 tonn af laxi á ári í sjókvíum í Fáskrúðsfirði. Kom fram í skýrslunni að útsetningaráætlun myndi taka mið af nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og að samkvæmt matinu myndu 6.000 tonn sem áætlað væri að ala í Fáskrúðsfirði verða frjór lax og 5.000 tonn geldlax. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 14. júní s.á. Umhverfisstofnun veitti framkvæmdaraðila starfsleyfi 19. mars 2019 fyrir 11.000 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Fáskrúðsfirði, þar af að hámarki 6.000 tonna ársframleiðslu á frjóum laxi, og 21. s.m. veitti Matvælastofnun framkvæmdaraðila rekstrarleyfi vegna sama eldis.

Hinn 4. nóvember 2020 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða breytingu á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun í Fáskrúðsfirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í greinargerð með tilkynningunni kom fram að í breytingunni fælist að leggja af eldissvæðið við Æðasker en í staðinn yrði afmarkað nýtt eldissvæði austan við Eyri sem myndi heita Einstigi. Svæðin við Höfðahúsabót og Eyri myndu flytjast austar. Einnig yrði gerð breyting á útsetningaráætlun, þ.e. að seiði yrðu sett út á hverju ári þannig að almennt yrðu tvö svæði í notkun á meðan það þriðja væri í hvíld. Skipulagsstofnun leitaði umsagna Fjarðabyggðar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Austurlands, Matvælastofnunar, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Vegagerðarinnar og Umhverfisstofnunar. Taldi enginn umsagnaraðili að breytingin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 13. janúar 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að umhverfisverndarsamtök þau sem að kærunni standi fullnægi skilyrðum 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og uppfylli af þeim sökum það skilyrði að eiga lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn fyrirliggjandi kæru, sbr. a-lið 3. mgr. 4. gr., enda samrýmist kæran tilgangi starfsemi þeirra. Þá eigi Veiðifélag Breiðdæla lögvarða hagsmuni vegna nálægðar Breiðdalsár í Breiðdalsvík við fyrirhugað laxeldi og þeirra áhrifa á náttúrulega laxastofna og veiði í ánni sem því fylgi, en með þeirri breytingu sem hin kærða ákvörðun lúti að sé fyrirhugað að næstum tvöfalda eldi frjórra laxa.

Hin kærða ákvörðun lúti að breytingum á framkvæmd sem falli í flokk B í 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. gr. 11.1 og 13.2 í viðaukanum. Í samræmi við það og 1. mgr. 6. gr. laganna skuli breytingin háð mati á umhverfisáhrifum, ef hún geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar hennar og sé jafnframt tilkynningarskyld til Skipulagsstofnunar, sbr. 1. málsl. 2. mgr. sömu greinar. Skipulagsstofnun beri skv. 3. mgr. 6. gr. laganna að byggja ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar á þeim upplýsingum sem framkvæmdaraðili hafi lagt fram, sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna og 11. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum, og öðrum gögnum um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar eftir því sem við eigi, þ.m.t. upplýsingum sem fram komi í þeim umsögnum sem stofnunin hafi aflað í samræmi við fyrirmæli 12. gr. reglugerðarinnar. Við ákvörðun sína á þessum grundvelli beri Skipulagsstofnun að fara eftir þeim viðmiðum sem fram komi í 2. viðauka laganna og rökstyðja niðurstöðuna með hliðsjón af þeim. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdar sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og við undirbúning slíkrar ákvörðunar beri stofnuninni m.a. að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá beri stofnuninni að haga efni rökstuðnings í samræmi við 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 og 2. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar þannig að uppfylltar séu þær lágmarkskröfur um efni rökstuðnings sem lögfestar séu í 22. gr. stjórnsýslulaga.

Í samræmi við framanrakinn lagagrundvöll hinnar kærðu ákvörðunar hafi Skipulagsstofnun borið, á grundvelli fullnægjandi upplýsinga um breytinguna og líkleg umhverfisáhrif framkvæmdarinnar í heild að gerðum þeim breytingum, þ.m.t. fyrirliggjandi niðurstöðu um umhverfisáhrif hennar, upplýsinga um fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir og umsagna leyfisveitenda og annarra umsagnaraðila, sem hafi fullnægt kröfum reglugerðar nr. 660/2015, að taka rökstudda afstöðu til þess hvort breytt framkvæmd gæti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs síns, eðlis eða staðsetningar að virtum þeim viðmiðum sem tilgreind séu í 2. viðauka laga nr. 106/2000 og færa fullnægjandi rök fyrir þeirri afstöðu með vísan til þessara viðmiða. Hin kærða ákvörðun uppfylli ekki þær kröfur.

Tilkynning framkvæmdaraðila geri ráð fyrir þrenns konar breytingum á hlutaðeigandi framkvæmd, þ.e. breytingu á staðsetningu eldissvæða í firðinum, breytingu á útsetningaráætlun eldisins og að ala einungis frjóan lax í firðinum. Í umsögn Umhverfisstofnunar til Skipulagsstofnunar segi um síðastgreindu breytinguna að í fyrra mati á umhverfisáhrifum hafi verið gert ráð fyrir eldi á 11.000 tonna framleiðslu á frjóum laxi og sé gert ráð fyrir að hámarkslífmassi hverju sinni verði óbreyttur með breytingunni. Þessi forsenda sé röng því skýrlega segi í samantekt endanlegrar matsskýrslu framkvæmdaraðila frá 19. mars 2018 að í Fáskrúðsfirði muni 6.000 tonn verða frjór lax og 5.000 tonn geldlax. Í áliti Skipulagsstofnunar um matsskýrsluna 14. júní 2018 segi í kafla 3.4.4. að framkvæmdaraðili áformi eldi á 6.000 tonnum af frjóum laxi í Fáskrúðsfirði. Samkvæmt framanröktu hafi fyrirliggjandi mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar verið reist á þeirri forsendu að eldi framkvæmdaraðila á frjóum laxi í Fáskrúðsfirði yrði ekki umfram 6.000 tonn á ári. Eldi á allt að 11.000 tonnum af frjóum laxi, eins og gert sé ráð fyrir í tilkynningu framkvæmdaraðila, feli því í sér mjög veruleg frávik frá gildandi mati á umhverfisáhrifum og rúmist ekki innan þess. Hin kærða ákvörðun sé haldin þeim verulega annmarka að þar sé ekki fjallað um einn þriggja meginþátta sem breytingin lúti að, þ.e. aukningu á eldi á frjóum laxi úr 6.000 tonnum í 11.000 tonn. Þegar af þeirri ástæðu sé óhjákvæmilegt að fella hana úr gildi.

Framangreindan annmarka megi rekja til þess að í tilkynningu framkvæmdaraðila sé nánast ekkert fjallað um þá verulegu breytingu á framkvæmdinni sem þar sé gert ráð fyrir og felist í því að skipta yfir í eldi á frjóum laxi og hætta að ala ófrjóan lax. Þótt vikið sé að þessum áformum í tilkynningunni hafi hún hvergi nærri að geyma þær upplýsingar sem áskildar séu skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 og 11. gr. reglugerðar nr. 660/2015. Tilkynningin sé að þessu leyti alls ófullnægjandi og ekki viðhlítandi grundvöllur undir hina kærðu ákvörðun. Beri að skilja tilkynningu framkvæmdaraðila svo að hún lúti ekki að fyrirhugaðri breytingu á umfangi á eldi frjós lax í Fáskrúðsfirði heldur einvörðungu að breyttri staðsetningu eldissvæða og breyttu fyrirkomulagi við útsetningu seiða, án tillits til frjósemi þeirra, skorti upplýsingar um það í hvaða farveg framkvæmdaraðili hafi lagt eða hyggist leggja þessa verulegu breytingu á framkvæmd sinni, sem í tilkynningunni sé sögð forsenda annarra breytinga sem þar sé lýst. Um sé að ræða tilkynningarskylda breytingu sem leggja þurfi fyrir Skipulagsstofnun til ákvörðunar um matsskyldu. Sérstök skilyrði séu sett um hámark ársframleiðslu á frjóum laxi í leyfum framkvæmdaraðila og áður en unnt sé að breyta framkvæmdinni þurfi sú breyting að koma til umfjöllunar Skipulagsstofnunar skv. 6. gr. laga nr. 106/2000. Þá hafi tilkynning framkvæmdaraðila ekki að geyma þær upplýsingar sem áskildar séu skv. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 og 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um þá þætti hennar sem lúti að breyttri staðsetningu eldissvæða og breyttu fyrirkomulagi útsetningar og hvíldartíma sem af því leiði. Í tilkynningunni sé t.a.m. ekki fjallað um möguleg áhrif af aukinni nálægð eldissvæða við hverfisverndað svæði við Sandfell, áhrif minni fjarlægðar milli kvía og tíðari útsetningu seiða með tilliti til laxalúsar og sjúkdóma eða um áhrif breyttrar staðsetningar á samgöngur og áhættu samfara því að staðsetja kvíar í markaðri siglingaleið, svo dæmi séu nefnd.

Skipulagsstofnun sé skylt við meðferð mála á grundvelli 6. gr. laga nr. 106/2000 að afla umsagna, m.a. leyfisveitenda, í samræmi við fyrirmæli 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015. Uppfylli umsagnirnar ekki þær kröfur sem þar komi fram beri stofnuninni í samræmi við reglur stjórnsýsluréttarins um skyldubundna álitsumleitan að leggja fyrir álitsgjafafa að bæta þar úr með nýrri umsögn. Samkvæmt 3. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar skuli í umsögn koma m.a. fram hvort tilkynning geri nægilega grein fyrir framkvæmd, umhverfi, umhverfisáhrifum, mótvægisaðgerðum og vöktun og hvort og þá á hvaða forsendum umsagnaraðili telji að framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum út frá þeim atriðum sem falli undir starfssvið umsagnaraðila og að teknu tilliti til viðmiða í 2. viðauka. Ef frá sé talin umsögn Umhverfisstofnunar sé ekki vikið í umsögnum umsagnaraðila að stóraukinni framleiðslu framkvæmdaraðila á frjóum laxi. Þessar umsagnir séu að þessu leyti haldnar mjög verulegum annmarka. Þá eigi umsagnir í málinu það sammerkt að þær uppfylli ekki áskilnað 3. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um að þar sé tekin rökstudd afstaða til þess hvort tilkynning framkvæmdaraðila sé fullnægjandi og þá hvort hinar tilkynntu breytingar skuli háðar mati á umhverfisáhrifum. Að því marki sem tekin sé afstaða til þessara atriða í umsögnunum fylgi henni takmarkaður, ef nokkur, rökstuðningur umsagnaraðila.

Þótt enga umfjöllun sé um það að finna í hinni kærðu ákvörðun verði ráðið af tilkynningu framkvæmdaraðila að hún sé m.a. sett fram með vísan til mats Hafrannsóknastofnunar 11. maí 2020 á áhættu erfðablöndunar á grundvelli 6. gr. a í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi sem staðfest hafi verið af sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra 3. júní, sbr. auglýsingu nr. 562/2020 í B-deild Stjórnartíðinda. Eftir þær breytingar sem gerðar hafi verið á lögum nr. 71/2008 með breytingalögum nr. 101/2019 sé ótvírætt að áhættumat erfðablöndunar skv. 6. gr. a í lögunum og burðarþolsmat skv. 6. gr. b feli í sér framkvæmdaáætlanir í skilningi laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, sem háðar séu umhverfismati samkvæmt fyrirmælum þeirra laga. Þar sem ekki liggi fyrir að framangreint áhættumat Hafrannsóknastofnunar hafi sætt meðferð samkvæmt fyrirmælum laga nr. 105/2006 geti niðurstöður þess ekki orðið grundvöllur fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis í skilningi laga nr. 106/2000 án frekara mats á umhverfisáhrifum hlutaðeigandi áætlunar og framkvæmdar. Þar við bætist að mat samkvæmt lögum nr. 106/2000 geti ekki komið í stað mats samkvæmt lögum nr. 105/2006, þótt í vissum tilvikum sé heimilt að sameina skýrslugerð á grundvelli þessara laga.

Að því er varði rannsókn Skipulagsstofnunar á því hvort hinar tilkynntu breytingar á staðsetningu eldissvæða og útsetningu seiða geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif skuli tekið fram að forsendur varðandi staðsetningu eldis og kynslóðaskiptingu, þ. á m. hvíldartíma fjarðarins í heild hans í 9-12 mánuði milli kynslóða, hafi verið lagðar til grundvallar mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, án þess að gerð hafi verið grein fyrir öðrum valkostum í þessu efni og þeir bornir saman. Þær upplýsingar um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar, sem fyrir liggi í mati á umhverfisáhrifum, miði því við aðrar forsendur en þær sem lagðar hafi verið til grundvallar hinum tilkynntu breytingum. Staðsetning eldissvæða og fyrirkomulag varðandi útsetningu seiða og hvíld eldissvæða milli kynslóða séu atriði varðandi framkvæmd þauleldis á fiski í sjókvíum sem hafi verulega þýðingu þegar umhverfisáhrif framkvæmdarinnar séu metin. Af því leiði að unnt sé að draga takmarkaðar ályktanir um umhverfisáhrif þess að víkja frá forsendum mats á umhverfisáhrifum um þessi atriði. Fyrirliggjandi mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar komi því að takmörkuðu gagni við rannsókn á því hvort hinar tilkynntu breytingar á henni kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér. Hér verði að hafa hugfast að spurningin um umtalsverð umhverfisáhrif lúti ekki að breytingunum sem slíkum heldur að umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar í heild sinni að teknu tilliti til tilkynntra breytinga. Í hinni kærðu ákvörðun felist því sú afstaða Skipulagsstofnunar að framkvæmdin sé ekki líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér að gerðum þessum breytingum, önnur en eða umfram þau umhverfisáhrif sem þegar hafi verið lagt mat á og tekin afstaða til við útgáfu fyrri framkvæmdarleyfa. Að þessari afstöðu stofnunarinnar sé ekki lagður fullnægjandi grundvöllur með þeim gögnum sem hin kærða ákvörðun sé reist á, en þau gögn hafi aðeins að geyma mjög takmarkaðar upplýsingar um möguleg áhrif breyttrar staðsetningar eldissvæða og breytts fyrirkomulags útsetningar.

Hér þurfi að hafa í huga að með breytingum á staðsetningu eldissvæða sé verið að færa eldissvæðin þrjú í firðinum nær hvert öðru, auk þess sem um ræði alveg nýtt eldissvæði. Því til viðbótar sé verið að leggja til útsetningaráætlun sem felist í að svæðin verði öll þrjú í notkun í senn á köflum. Um áhrif framkvæmdarinnar með þessum breytingum á meðal annars lífríki í firðinum liggi ekki fyrir nægilegar upplýsingar í gögnum málsins. Af gögnunum sé því ekki unnt að álykta að hin breytta framkvæmd geti ekki haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif önnur en eða umfram þau sem þegar hafi verið lagt mat á. Til viðbótar skorti á að Skipulagsstofnun hafi aflað gagna um ýmis atriði sem umsagnaraðilar bendi á í umsögnum sínum. Þannig séu takmarkaðar upplýsingar í gögnum málsins um áhrif breytinganna á samgöngur þrátt fyrir að fram komi í umsögn Vegagerðarinnar að fyrirhuguð eldissvæði séu í markaðri siglingaleið. Staðsetning kvía í siglingaleiðum eða í mikilli nálægð við þær kunni eðli málsins samkvæmt að hafa í för með sér aukna hættu á stórslysi sem gæti haft í för með sér veruleg og óafturkræf umhverfisáhrif ef mikill fjöldi eldisfiska slyppi úr sjókví sem laskaðist við árekstur við skip. Þá skorti upplýsingar um áhrif breytinganna á nærliggjandi friðlýst æðarvörp sem að sé vikið í umsögn Fjarðabyggðar. Loks verði ekki séð að aflað hafi verið upplýsinga um áhrif breytinganna m.t.t. laxalúsar og fiskilúsar þrátt fyrir það mat Fiskistofu að þeim kunni að fylgja aukin smithætta.

Samandregið liggi ekki fyrir í gögnum málsins fullnægjandi upplýsingar um gerð og eiginleika mögulegra umhverfisáhrifa breyttrar framkvæmdar. Skipulagsstofnun hafi því ekki getað fullyrt, svo forsvaranlegt væri, á grundvelli þessara gagna að hin breytta framkvæmd væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif önnur en eða umfram þau sem stofnunin hafi áður lagt mat á og tekið afstöðu til í áliti sínu um matsskýrslu framkvæmdaraðila frá 2018. Samkvæmt framansögðu sé hin kærða ákvörðun ekki reist á fullnægjandi upplýsingum um möguleg umhverfisáhrif tilkynntra breytinga, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 og 10. gr. stjórnsýslulaga.

Í hinni kærðu ákvörðun séu heldur ekki færð fullnægjandi rök fyrir þeirri niðurstöðu stofnunarinnar að hin tilkynnta breyting geti ekki haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Í ákvörðuninni sé þannig ekki rökstutt, með vísan til eðlis, umfangs og staðsetningar fyrirhugaðrar framkvæmdar, að hún sé ekki líkleg, að gerðum hinum tilkynntu breytingum, til þess að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif önnur en eða umfram þau, sem þegar hafi verið metin og tekin afstaða til. Rökstuðningurinn uppfylli hvergi nærri þær ströngu kröfur sem leiði af lögum nr. 106/2000. Hafa beri í huga að hér sé um verulega breytingu að ræða á umfangsmikilli framkvæmd sem fyrir liggi að haft geti í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna eðlis síns og staðsetningar í sjó. Í samræmi við flókið samspil slíkrar framkvæmdar við það lífríki sem fyrir sé í sjó og nærliggjandi ám og strandsvæðum krefjist ákvörðun Skipulagsstofnunar ítarlegs rökstuðnings. Í slíkum tilvikum kunni rök Skipulagsstofnunar að koma í stað frekara mats á umhverfisáhrifum hlutaðeigandi framkvæmdar. Ef lög nr. 106/2000 eigi að ná markmiði sínu verði því að vera tryggt að rökstuðningur stofnunarinnar sé réttur og fullnægjandi. Þá skorti mjög á að tekin sé rökstudd afstaða í hinni kærðu ákvörðun til þeirra atriða sem bent sé á í umsögnum umsagnaraðila. Sem dæmi megi nefna að engin rökstudd afstaða sé tekin til ábendinga Fiskistofu um aukna hættu á lúsasmiti. Samkvæmt framansögðu sé rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar ekki í samræmi við fyrirmæli 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. einnig 22. gr. stjórnsýslulaga.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er bent á að tilkynning framkvæmdaraðila beri með skýrum hætti þess merki að tilkynningin lúti aðeins að tveimur þáttum, þ.e. breytingu á eldissvæðum og útsetningaráætlun. Hvergi komi fram í tilkynningunni að hún lúti að aukningu á eldi úr 6.000 tonnum í 11.000 tonn af frjóum laxi á ári. Ákvörðun Skipulagsstofnunar hafi eingöngu snúið að tilfærslu eldissvæða og breytingu á útsetningaráætlun. Í matsskýrslu framkvæmdaraðila frá 2018 hafi áhrif þess að ala allt að 11.000 tonn af frjóum laxi í Fáskrúðsfirði verið metin. Í matsskýrslunni hafi komið fram að áhættumati Hafrannsóknastofnunar yrði fylgt og því hafi verið áformað að sækja um leyfi til að ala 6.000 tonn af frjóum laxi í Fáskrúðsfirði í samræmi við áhættumatið, eins og það hafi verið þegar matsskýrsla hafi verið unnin. Í matsskýrslu hafi jafnframt verið tekið fram að áhættumatið gæti tekið breytingum og að framleiðsluáætlanir framkvæmdaraðila myndu taka breytingum til samræmis við áhættumatið hverju sinni. Framleiðslumagn frjós fisks myndi þó ekki fara yfir 20.800 tonn í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Í tilkynningu framkvæmdaraðila sé vikið að framangreindu, þ.e. að breytingar hafi orðið á áhættumatinu og í ljósi þess sem fjallað hafi verið um í matsskýrslu hafi framkvæmdaraðili óskað eftir uppfærslu gildandi leyfis í Fáskrúðsfirði með það í huga að magn frjós fisks verði aukið í samræmi við breytt áhættumat. Að öðru leyti sé ekki fjallað um frjóan lax í tilkynningunni. Að mati Skipulagsstofnunar beri að skilja umfjöllunina á þann hátt að samhliða tilkynningu um breytingu á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun í Fáskrúðsfirði þá hyggist framkvæmdaraðili auka magn á frjóum fiski til samræmis við breytt áhættumat, líkt og fjallað hafi verið um í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Þá sé þess getið að í kjölfar álits Skipulagsstofnunar um mat á áhrifum allt að 20.800 tonna eldis í Berufirði og Fáskrúðsfirði hafi framkvæmdaraðili óskað frekari skýringa á því hvort þörf væri á sérstakri málsmeðferð á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum kæmi til breytinga á áhættumati og aukningu á frjóum fiski í eldi fyrirtækisins til samræmis við breytt áhættumat.

Í tilkynningu framkvæmdaraðila sé vikið að því að fjallið Sandfell sé að finna í Fáskrúðsfirði og sé það á náttúruminjaskrá, en ekki friðað. Það sé í samræmi við orðalag í síðari hluta d-liðar 11. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar segi að eldissvæði muni færast nær Sandfelli sem sé hverfisverndað útivistarsvæði og á náttúruminjaskrá. Það muni mögulega auka sýnileika kvíanna fyrir gesti svæðisins. Að mati stofnunarinnar verði áhrifin þó minniháttar umfram núverandi áhrif á ásýnd og landslag.

Í tilkynningu framkvæmdaraðila sé ekki beint fjallað um áhrif minni fjarlægðar milli kvía og tíðari útsetningar seiða m.t.t. laxalúsar og sjúkdóma, en samt sé fjallað um villta laxfiska í tilkynningunni. Þar sé lýst þeirri afstöðu framkvæmdaraðila að breytt staðsetning eldissvæða muni ekki hafa miklar breytingar í för með sér varðandi þá áhættuþætti sem snúi að hugsanlegum áhrifum á villta laxastofna. Ef breytingin leiði til bættrar velferðar eldisfisks þá muni breytt staðsetning hafa jákvæð áhrif m.t.t laxastofna. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar komi fram að fyrirhuguð breyting á framkvæmdinni sé ekki líkleg til að auka hættu á slysasleppingum eða auka álag á villta laxfiska vegna laxalúsar eða sjúkdóma. Lesa verði tilkynninguna og framangreinda afstöðu stofnunarinnar með hliðsjón af því sem fram komi í áliti stofnunarinnar frá 14. júní 2018 um mat á umhverfisáhrifum vegna 20.800 tonna framleiðslu á laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Þar sé að finna umfjöllun um fisksjúkdóma og laxalús. Í tilkynningu framkvæmdaraðila sé ekki fjallað um áhrif breyttrar staðsetningar á samgöngur og áhættu samfara því að staðsetja kvíar í markaðri siglingaleið. Hins vegar komi fram í ákvörðun Skipulagsstofnunar að Hafnarnesviti marki siglingaleiðir út fjörðinn. Með tilfærslu eldissvæða lendi þau í markaðri siglingaleið. Vitinn sé innan hafnsögu Fáskrúðsfjarðarhafnar og sé leiðsaga frá Fáskrúðsfjarðarhöfn á ábyrgð hafnaryfirvalda. Með hliðsjón af umsögn Fjarðabyggðarhafna telji stofnunin að færsla eldissvæða komi ekki til með að hafa áhrif á öryggi siglingaleiða um Fáskrúðsfjörð.

Ítrekað sé að tilkynning framkvæmdaraðila hafi ekki lotið að stóraukinni framleiðslu fyrirtækisins á frjóum laxi. Af því leiði að hjá þeim umsagnaraðilum sem stofnunin hafi leitað til hafi ekki verið fyrir hendi forsendur til að gefa álit á umræddu atriði. Þá sé bent á að í 3. mgr. 12. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum sé ekki gerð krafa um að umsagnaraðilar rökstyðji hvort þeir telji að tilkynning sé fullnægjandi um þau atriði sem talin séu upp í málsgreininni. Þá segi í málsgreininni „eftir því sem við á“ varðandi atriðin. Hins vegar beri þeim að rökstyðja hvort tilkynntar breytingar á framkvæmd skuli háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. orðalagið „hvort og þá á hvaða forsendum“ og þá „út frá þeim atriðum sem falla undir starfssvið umsagnaraðila.“ Í umsögn flestra umsagnaraðila sé að finna fullnægjandi rökstuðning að baki því hvort umrædd framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Hjá tveim eða þrem umsagnaraðilum kunni að vera að rökstuðningur sé ekki fullnægjandi með tilliti til framangreinds reglugerðarákvæðis. Ekki fáist þó séð að slíkt, eitt og sér, geti leitt til þess að verulegur annmarki sé á ákvörðun um matsskyldu.

Ákvörðun Skipulagsstofnunar varði ekki leyfisveitingu heldur hvort framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Því taki ákvörðunin ekki afstöðu til þess hvort áhættumat erfðablöndunar og burðarþols falli undir gildissvið laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og geti verið grundvöllur fyrir útgáfu framkvæmdaleyfi.

Ljóst sé af úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 3/2020 að ekki sé ætlast til þess að í ákvörðun um matsskyldu, vegna breytingar á framkvæmd sem undirgengist hefur mat á umhverfisáhrifum, sé að nýju metin umhverfisáhrif hinnar upphaflegu framkvæmdar heldur einskorðist ákvörðunin við þau áhrif sem breytingin geti kallað fram. Hin kærða ákvörðun sé reist á fullnægjandi gögnum og því séu þær kröfur sem leiði af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 uppfylltar. Fyrir liggi mat á umhverfisáhrifum allt að 20.800 tonna eldis í Fáskrúðsfirði og Berufirði sem byggi m.a. á rannsóknum sem varði botndýr, hafstrauma, öldufar og súrefni í Fáskrúðsfirði. Þá hafi legið fyrir umsagnir þeirra sérfræðistofnana sem búi yfir þekkingu á þeim umhverfisþáttum sem fyrirhuguð breyting sé líkleg til að hafa áhrif á. Megi þar nefna að í umsögn Hafrannsóknastofnunar segi að stofnunin taki undir sjónarmið framkvæmdaraðila um að breytingin feli ekki í sér aukið álag á umhverfið frá því sem tilkynnt hafi verið um í mati á umhverfisáhrifum árið 2018. Þá komi fram í umsögn Umhverfisstofnunar að breytingin sé ekki líkleg til að hafa í för með sér aukin umhverfisáhrif umfram þau sem lýst hafi verið í upphaflegu umhverfismati. Einnig komi fram í umsögn Matvælastofnunar að ekki sé ástæða til að meta umhverfisáhrif breytingarinnar. Þá sé því hafnað að fyrir liggi takmarkaðar upplýsingar um áhrif breytinganna á samgöngur. Í ákvörðun stofnunarinnar sé vísað til umsagnar Fjarðabyggðarhafnar vegna umsagnar Vegagerðarinnar um að fyrirhuguð eldissvæði séu í markaðri siglingaleið. Í umsögn Fjarðabyggðarhafnar komi fram að merkingar við jaðra eldissvæðanna og ljósamerki Hafnarnesvita muni sameiginlega tryggja öryggi siglingaleiða um Fáskrúðsfjörð. Af þessu leiði að fyrirhuguð breyting ógni ekki öryggi siglinga.

Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2018 sé að finna umfjöllun um áhrif framkvæmdarinnar á fuglalíf. Þar lýsi stofnunin þeirri afstöðu sinni að það sé líklegt að fiskur komi til með að leita í krækling í æti við kvíar sem geti þá orðið bráð ýmissa sjófugla. Þá sé mögulegt að æðarfugl komi til með að leita í krækling á eldisbúnaði og þar af leiðandi geti aukið fæðuframboð í nágrenni kvía haft áhrif á dreifingu fugla innan fjarðanna og jafnframt leitt til staðbundinnar fjölgunar tiltekinna fuglategunda. Að mati stofnunarinnar hafi því verið uppi óvissa um heildaráhrif fiskeldisins á fugla í fjörðunum, sem og á einstakar fuglategundir. Meðal óvissuþátta sé möguleg fjölgun máva í nágrenni sjókvía og áhrif þeirrar fjölgunar á aðrar fuglategundir eins og æðarfugl. Að sama skapi sé óvissa til staðar um hvort fiskeldið muni hrekja fugla frá búsvæðum og hvaða þýðingu það hafi fyrir fuglalíf í fjörðunum. Hafi stofnunin talið það gefa tilefni til að í starfsleyfi verði sett skilyrði um vöktun á fuglalífi í nágrenni eldissvæða. Með hliðsjón af skilgreiningu umtalsverðra umhverfisáhrifa, sbr. p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000, telji stofnunin ólíklegt að fyrirhuguð færsla eldissvæða hafi umtalsverð umhverfisáhrif á æðarvarp. Bent sé á að hvorki í umsögn Umhverfisstofnunar né Náttúrufræðistofnunar hafi sérstaklega verið vikið að nærliggjandi friðlýstum æðarvörpum.

Í umsögn Fiskistofu komi fram að með fyrirhugaðri breytingu á staðsetningu eldissvæða styttist fjarlægð milli þeirra og útsetning seiða verði tíðari. Þessar breytingar geti aukið líkurnar á því að laxalús eða fiskilús verði vandamál í eldinu og geti borist milli eldissvæða, einkum með hafstraumi frá Eyri/Fögrueyri til Einstiga. Mikið sé í húfi til að verja þá góðu stöðu sem hafi verið á Austfjörðum en lús hafi ekki verið vandamál þar. Síðan segi í umsögninni að hin kynnta breyting muni þó ekki auka líkurnar svo mikið á neikvæðum áhrifum á villta stofna vegna mögulegs lúsasmits, frá því sem nú sé, að það kalli á að breytingin undirgangist mat á umhverfisáhrifum. Að því virtu, og í ljósi þess að í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2018 sé að finna umfjöllun um fisksjúkdóma og laxalús, hafi ekki verið tilefni fyrir stofnunina að afla upplýsinga um áhrif breytinganna m.t.t. laxalúsar og fiskilúsar.

Rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar sé að mati Skipulagsstofnunar fullnægjandi með tilliti til 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Úrskurðarnefndin hafi í stjórnsýsluframkvæmd sinni litið svo á að rökstyðja beri ákvörðun út frá þeim sjónarmiðum í 2. viðauka sem „við eiga í hverju máli.“ Í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 53/2020 segi t.d.: „Eðli máls samkvæmt fer það eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðun varðar hvaða liðir vegi þyngra en aðrir við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif framkvæmdar geti talist umtalsverð.“ Í athugasemdum við frumvarp það er orðið hafi að breytingalögum nr. 96/2019 komi fram að Skipulagsstofnun beri við rökstuðning niðurstöðu sinnar að horfa til þeirra þátta í 2. viðauka sem „skipti mestu máli“ hvað varði framkvæmdina. Samkvæmt því sem hér sé rakið þurfi ekki alltaf að víkja að öllum sjónarmiðum í viðaukanum. Hin tilkynnta framkvæmd hafi ekki kallað á frekari rökstuðning, en skoða verði rökstuðninginn með hliðsjón af áliti stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2018. Þá sé bent á að í athugasemdum með frumvarpi því er orðið hafi að stjórnsýslulögum komi fram að í flestum tilvikum ætti tiltölulega stuttur rökstuðningur fyrir ákvörðunum að nægja í málum á „fyrsta stjórnsýslustigi.“ Jafnvel þó svo að úrskurðarnefndin telji rökstuðninginn annmarka á hinni kærðu ákvörðun þá sé hann ekki svo verulegar að leiði til ógildingar ákvörðunarinnar.

Athugasemdir framkvæmdaraðila: Af hálfu framkvæmdaraðila er gerð krafa um að málinu verði vísað frá þar sem ekki liggi fyrir fullnægjandi umboð frá þeim kærendum sem séu náttúruverndarsamtök til þess lögmanns sem riti undir kæruna. Umboðin séu haldin ágalla þar sem þau séu óvottuð, auk þess sem hin kærða ákvörðun sé ranglega dagsett. Formenn félagasamtakanna geti ekki tekið ákvörðun um kæru fyrir hönd félaganna án þess að fyrir liggi viðeigandi heimild til þess. Of seint sé að bæta úr annmörkunum. Þá hafi samtökin ekki sýnt fram á að þau uppfylli skilyrði sem sett séu fyrir aðildarhæfi í 3. og 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Kærendur hafi ekki lagt fram nein gögn um hvaða hagsmuni þeir kunni að hafa af úrlausn málsins. Skorti þá því lögvarða hagsmuni í málinu og beri að vísa málinu frá, sbr. úrskurð Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-1007/2020. Við mat á lögvörðum hagsmunum verði að miða við hvað breytingin feli í sér og hverju hún breyti frá skilgreindu ástandi samkvæmt mati á umhverfisáhrifum, en umdeild breytingin hafi ekki áhrif á kærendur. Fyrir liggi mat á umhverfisáhrifum fyrir eldi á 11.000 tonnum af frjóum laxi í Fáskrúðsfirði og feli tillaga að breytingu ekki í sér breytingu á framleiðslumagni eða nokkru því sem geti haft áhrif á hagsmuni kærenda eða félagsmenn þeirra. Að auki liggi fyrir mat sérfræðinga Hafrannsóknastofnunar á hættu á erfðablöndun af eldi í Fáskrúðsfirði og sé hún hverfandi eða engin. Í áhættumatinu viðurkenni stofnunin að Breiðdalsá sé hafbeitará og þar af leiðandi sé hún ekki með villtan fiskistofn, sbr. skilgreiningu 3. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi á villtum fiskistofni, sbr. einnig sömu skilgreiningu í lögum nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði og lögum nr. 58/2006 um fiskirækt. Með því að flokka Breiðdalsá sem hafbeitará sé stofnunin að segja að áin eigi ekki að njóta verndar sem aftur feli í sér að engir lögvarðir hagsmunir séu tengdir ánni. Því mati séu stjórnvöld bundin af við úrlausn ágreinings.

Við mat á ógildingu þurfi að hafa hugfast að lax sé nú önnur verðmætasta útflutningsfiskafurð Íslands og fiskeldi sé megin atvinnustoð tveggja landsfjórðunga. Því þurfi mikið að koma til svo hin kærða ákvörðun verði ógild. Ákvörðun Skipulagsstofnunar og tilkynningar framkvæmdaraðila um fyrirhugaða breytingu á staðsetningu eldissvæða og útsetningu uppfylli þau skilyrði sem sett séu í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og samnefndri reglugerð nr. 660/2015. Skipulagsstofnun hafi aflað umsagna leyfisveitanda og annarra hlutaðeigandi umsagnaraðila og sé engin þessara umsagna háð annmörkum, a.m.k. ekki annmörkum sem geti leitt til þess að kröfur kærenda verði teknar til greina. Beiting 11. gr. og 2. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar sé háð mati Skipulagsstofnunar, enda sé gerður sá fyrirvari að meta skuli upplýsingaskyldu út frá eðli og umfangi hlutaðeigandi framkvæmdar, en jafnframt að leita skuli umsagnar annarra en leyfisveitenda eftir eðli máls, líkt og gert hafi verið.

Þegar rætt sé um eldi á frjóum laxfiski þá sé talað um lax, enda sé lax alltaf frjór nema það eigi sér stað inngrip í þroskaferil hans. Sé verið að ræða um eldi á ófrjóum laxi þá sé undantekningarlaust rætt um ófrjóan lax. Mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2018 sé eldi á 11.000 tonnum af frjóum fiski í Fáskrúðsfirði, en gerður sé fyrirvari um að framkvæmdin sé alltaf í samræmi við gildandi áhættumat á hverjum tíma. Matsskýrslan sé mjög skýr hvað þetta varði. Stefna framkvæmdaraðila hafi, allt frá því áhættumat erfðablöndunar hafi fyrst verið kynnt 14. júlí 2017, verið sú að fylgja matinu og sé það nú lagaskylda. Kærendur rugli saman annars vegar magni frjós fisks samkvæmt útsetningaráætlun, sem endurspegli ávallt áhættumat og taki breytingum, og svo tilgreindu magni fisks í eldi samkvæmt mati á umhverfisáhrifum. Magn samkvæmt útsetningaráætlun geti því bæði hækkað og lækkað út frá gildandi áhættumati og leyfum, en alinn frjór fiskur fari þó aldrei yfir 20.800 tonn í báðum fjörðunum.

Í matsskýrslu framkvæmdaraðila, þar sem fjallað sé um hættuna á sleppingum eldisfisks og þar af leiðandi hættu á erfðablöndun, miðist útreikningar við heildarfjölda útsettra seiða í Fáskrúðsfirði eða 4.000.000, sem sé það magn sem þurfi til að búa til 11.000 tonn af frjóum fiski. Ef matsskýrslan hefði verið unnin út frá því að alin væru 6.000 tonn af frjóum fiski þá hefði verið miðað við 2.200.000 seiði í umfjöllun um umhverfisáhrif. Eldi á frjóum fiski og ófrjóum sé ekki frábrugðið hvort öðru nema að því er taki til hættu á erfðablöndun við villta stofna. Ef fjallað hefði verið um eldi og áhrif eldis á ófrjóum fiski á villta stofna í matsskýrslunni hefði þá umfjöllun verið að finna í kafla 6.5.3. um umhverfisáhrif. Sá kafli matsskýrslunnar geri það hins vegar ekki. Um eldi á ófrjóum fiski sé fjallað í valkostagreiningu og eðli málsins samkvæmt lúti því megniefni skýrslunnar að eldi á frjóum fiski.

Því sé andmælt að ekki sé nægjanlega fjallað um aukningu á eldi á frjóum fiski í tilkynningu framkvæmdaraðila, en það sé Skipulagsstofnunar að meta hverju sinni út frá aðstæðum hversu ítarleg tilkynning þurfi að vera varðandi einstaka þætti. Breyting á útsetningaráætlun taki bæði til breytinga á kynslóðaskiptingu og magni frjós fisks. Fram komi í tilkynningu að framkvæmdaraðili hafi óskað eftir uppfærslu gildandi leyfis með það i huga að magn frjós fisks verði aukið, enda miðist fyrirliggjandi mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar við það að meta hvaða áhrif 11.000 tonna lífmassi af frjóum fiski hafi á fjörðinn og umhverfið. Hinn 9. júní 2020, fimm mánuðum áður en tilkynningin hafi verið send til Skipulagsstofnunar, hafi framkvæmdaraðili óskað eftir því við Matvælastofnun að rekstrarleyfi yrði uppfært miðað við nýtt áhættumat. Sé byggt á því að stofnuninni ber skylda til að uppfæra rekstrarleyfi miðað við breytt áhættumat og kalli slíkt ekki á aðkomu Skipulagsstofnunar, sbr. 4. mgr. 6. gr. a í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi.

Í tilkynningu framkvæmdaraðila sé ítarlega fjallað um tilfærslu svæða, uppdrættir sýndir og nákvæmar hnitsetningar. Einnig sé ítarleg eldisáætlun sett fram ásamt upplýsingum um hvíldartíma, en hann sé óbreyttur frá því sem segi í matsskýrslu. Þá sé ítarlega fjallað um svæðaskipulagið og þróun þess, en m.a. komi fram að rými til siglinga aukist mikið miðað við breytingar á eldissvæðum, sem minnki líkur á óhöppum við siglingar í firðinum. Jafnframt liggi fyrir umsögn Vegagerðarinnar um siglingaleiðir.

Umsagnir séu vel rökstuddar og einróma um að breytingin feli ekki í sér að framkvæmdin skuli sæta mati á umhverfisáhrifum. Telji Hafrannsóknastofnun m.a. að nægilega sé gerð grein fyrir framkvæmdinni, umhverfi hennar og mótvægisaðgerðum hvað varði áhættumat erfðablöndunar. Í umsögn Umhverfisstofnunar sé fjallað ítarlega um þá ætlan framkvæmdaraaðila að ala eingöngu frjóan lax og staðfest að í fyrra mati á umhverfisáhrifum hafi verið gert ráð fyrir 11.000 tonna framleiðslu á frjóum laxi. Þar sem tilkynningin lúti að breytingu á eldisáætlun sé bæði vísað til breytingar á fjölda seiða í útsetning, sem og breytingar í frjóan fisk.

Áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat feli ekki í sér áætlanir sem marki stefnu um leyfisveitingar til framkvæmda á tilteknu svæði. Hvort tveggja séu í eðli sínu rannsóknir og séu einungis hluti af mörgum rannsóknum og forsendum sem þurfi að vera fyrir hendi til að leyfi sé veitt til fiskeldis. Þannig geti niðurstaðan orðið sú að fiskeldi verði ekki leyft þó áhættumat og burðarþolsmat heimili það. Síðan kunni að koma upp sú staða að annað hvort áhættumat eða burðarþolsmat heimili eldi en hitt matið geri það ekki og þá verði ekki af eldi á viðkomandi stað. Áhættumat og burðarþolsmat séu því ekki afgerandi um útgáfu leyfa og séu auk þess háð breytingum og skulu endurskoðast reglulega, sbr. 3. mgr. 6. gr. a og 2. mgr. 6. gr. b í lögum nr. 71/2008.

Þegar áhættumat og burðarþolsmat liggi fyrir vinni Hafrannsóknastofnun svæðaskipulag eldissvæða skv. 4. gr. a í lögum nr. 71/2008, en jafnframt þá sé gert strandsvæðaskipulag af svæðisráðum samkvæmt lögum nr. 22/2008 um skipulag haf- og standsvæða. Að því loknu þá sé eldissvæðum úthlutað og þeir aðilar sem fái úthlutun geti farið með fyrirhugaðar framkvæmdir í mat á umhverfisáhrifum. Slíkt mat byggi fjölda rannsókna, þ. á m. áhættumati og burðarþolsmati, og sé það ekki fyrr en að því loknu, ef því ljúki með áliti, sem leyfi geti hugsanlega verið gefið út, en um það eigi Umhverfisstofnun og Matvælastofnun sjálfstætt mat. Þar með sé sjónarmiðum um aðkomu almennings og málskotsrétt fullnægt en það séu einmitt þau sjónarmið sem lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana byggi á. Sú ákvörðun sem hér sé til umfjöllunar byggi á mati á umhverfisáhrifum þar sem allir þeir þættir sem ákvörðunin byggi á hafi verið kynntir almenningi og þeim gefist kostur á að gera athugasemdir. Umfang og eðli framkvæmdarinnar hafi ekki breyst frá því að matið hafi verið gert og sé því um að ræða óverulegar breytingar sem séu undanþegnar lögum nr. 105/2006 samkvæmt 1. mgr. 3. gr. þeirra laga, sbr. 10. gr. Um það hafi Skipulagsstofnun úrskurðað með ákvörðun sinni. Það að kynna framkvæmd aftur og gera um hana umhverfisskýrslu væri tvíverknaður og ekki í samræmi við markmið laga nr. 105/2006. Í því tilviki sem hér um ræði eigi eftir að gefa út rekstrarleyfi og starfsleyfi, sem verði auglýst og almenningi veittur réttur til athugasemda og málskots.

Kærð sé ákvörðun Skipulagsstofnunar sem falli ekki undir lög nr. 105/2006, en að auki sé í þeim lögum ekki heimild til ógildingar ákvörðunar, hvað þá sjálfstæðrar ákvörðunar sem ekki sé fjallað um í lögunum, eins og ákvörðun um matsskyldu sé. Eftir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019 hafi dómstólar og úrskurðarnefndin ítrekað fjallað um mál tengd leyfisveitingum til fiskeldis þar sem áhættumat og burðarþolsmat hafi komið til skoðunar og legið til grundvallar úrlausn máls, s.s. úrskurði í málum nr. 89/2020 og 3/2020 og úrskurð Landsréttar í máli nr. 10/2019. Í þeim málum hafi ekki verið vikið að því að áhættumat eða burðarþolsmat falli undir lög nr. 105/2006. Hafa beri hugfast að úrskurðarnefndinni beri að beita málsástæðum og lagarökum þótt málsaðilar hafi ekki haldið þeim fram í gögnum málsins.

Þá sé það Skipulagsstofnun sem skeri úr um ef vafi leiki á því hvort lög nr. 105/2006 eigi við. Af framkvæmd megi ráða að Hafrannsóknastofnun telji ekki að áhættumat og burðarþolsmat falli undir lögin og hafi það mat verið staðfest af ráðherra að því er taki til áhættumats. Skipulagsstofnun hafi gefið út álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar þar sem áhættumat og burðarþolsmat sé lagt til grundvallar og af því megi ráða að stofnunin meti það svo að lög nr. 105/2006 nái ekki yfir áhættumat og burðarþolsmat. Hin kærða ákvörðun byggi á áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar frá 14. júní 2018, en rekstrarleyfi hafi verið gefið út 21. mars 2019 og starfsleyfi 19. s.m. Allt hafi þetta farið fram fyrir gildistöku laga nr. 101/2019 þegar áhættumat og burðarþolsmat hafi verið lögfest. Ekki verði talið að lögum nr. 105/2006 verði beitt um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar, eða ákvörðun byggða á því mati, sem framkvæmt hafi verið fyrir gildistöku laga nr. 101/2019.

Fyrir liggi ítarlegt mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar ásamt valkostagreiningu. Matið byggi á því að hvíld milli kynslóða sjókvíaeldissvæðis sé 9-12 mánuðir og sé það óbreytt samkvæmt tillögu framkvæmdaraðila. Með breytingunni sé lífrænu álagi dreift betur um fjörðinn, fóðrun minnkuð, seiðum í sjó fækkað og lífmassinn færður utar og sunnar í fjörðinn, en það auki upplausn efna og minnki álag á fjörðinn sjálfan. Þá sé ítarleg umfjöllun um möguleg áhrif á æðarvörp í mati á umhverfisáhrifum. Í vöktunaráætlun framkvæmdaraðila, sem samþykkt sé af Umhverfisstofnun, sé gert ráð fyrir vöktun áhrif eldis á fuglalíf og taki það einnig til æðarvarps. Ekki hafi fundist laxalús á eldisfiski á Austfjörðum, en fiskilús hafi fundist og sé hún talin meinlaus.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að í athugasemdum framkvæmdaraðila komi fram að breyting á útsetningaráætlun feli í sér breytingu á framleiðslumagni á frjóum fiski úr 6.000 tonnum í 11.000 tonn. Liggi því fyrir að með hinni kærðu ákvörðun hafi ekki verið tekin afstaða til matsskyldu vegna eins þeirra meginþátta sem hin tilkynnta breyting hafi lotið að. Óháð því hvort það eigi rætur að rekja til annmarka á tilkynningu framkvæmdaraðila eða ófullnægjandi mats og rannsóknar Skipulagsstofnunar sé hin kærða ákvörðun að þessu leyti haldin verulegum annmarka sem leiði óhjákvæmilega til þess að hún verði felld úr gildi.

Áréttað sé að hin kærða ákvörðun feli ekki í sér að breyting á eldi á frjóum laxi úr 6.000 tonnum í 11.000 tonn sé ekki matsskyld af þeirri ástæðu að umhverfisáhrif breyttrar framkvæmdar hafi þegar verið metin með fyrirliggjandi mati á umhverfisáhrifum. Eins og skýrlega komi fram í umsögn Skipulagsstofnunar hafi stofnunin ekki tekið efnislega afstöðu til þess hvort þessi breyting á framkvæmdinni sé matsskyld. Ekki reyni því á gildissvið fyrirliggjandi mats á umhverfisáhrifum að þessu leyti við úrlausn kærumálsins. Mat á umhverfisáhrifum skv. 4. gr. a í samnefndum lögum nr. 106/2000 samanstandi af sex þáttum sem þar séu nánar tilgreindir, þ.m.t. athugun Skipulagsstofnunar á matsskýrslu framkvæmdaraðila, áliti stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar og að álit stofnunarinnar sé lagt til grundvallar við afgreiðslu umsóknar um leyfi til framkvæmda. Hvað sem líða kunni áformum framkvæmdaraðila um síðari breytingar hafi álit Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2018 á matsskýrslu framkvæmdaraðila skýrlega verið reist á þeirri forsendu, sem einnig komi fram í matsskýrslunni, að í hinni metnu framkvæmd fælist framleiðsla á að hámarki 6.000 tonnum á ári af frjóum laxi í Fáskrúðsfirði.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar að breyting á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun í Fáskrúðsfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kemur fram að þeir einir sem eiga lögvarinna hagsmuni að gæta geti kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta vegna tilgreindra ákvarðana enda samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að. Samkvæmt 4. mgr. 4. gr. teljast umhverfisverndarsamtök samtök sem hafa umhverfisvernd að meginmarkmiði. Útivistarsamtök teljast samtök sem hafa útivist og umhverfisvernd að markmiði. Samtök skv. 1. og 2. málsl. skulu vera opin fyrir almennri aðild, gefa út ársskýrslur um starfsemi sína og hafa endurskoðað bókhald. Meðal þeirra ákvarðana sem framangreind samtök geta kært eru ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. a-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Framkvæmdaraðili hefur farið fram á frávísun málsins á þeim grundvelli að kærendur uppfylli ekki skilyrði kæruaðildar laga nr. 130/2011. Fyrir úrskurðarnefndinni liggja gögn er sýna fram á að náttúruverndarsamtök þau er standa að kærumáli þessu uppfylla fyrrnefnd skilyrði kæruaðildar. Þá verða fyrirliggjandi umboð samtakanna til lögmanns ekki talin ófullnægjandi, svo sem framkvæmdaraðili heldur fram. Við mat á því hvort Veiðifélag Breiðdæla uppfylli skilyrði um lögvarða hagsmuni verður að meta hagsmuni og tengsl félagsins við úrlausn málsins, þ.e. hvort það eigi verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta. Almennt verður þó að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni. Þannig ber að jafnaði ekki að vísa málum frá vegna þess að þá skorti, nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæft gildi fyrir þá hagsmuni þeirra að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumálinu. Telur veiðifélagið sig eiga hagsmuni að gæta vegna nálægðar Breiðdalsár í Breiðdalsvík við fyrirhugað laxeldi og mögulegra áhrifa eldisins á náttúrulega laxastofna og veiði í ánni sem því fylgi.

Veiðifélagi Breiðdæla hefur áður verið játuð kæruaðild í málum fyrir úrskurðarnefndinni sem lúta að sjókvíaeldi á frjóum laxi. Var félagið þannig nýlega talið hafa lögvarða hagsmuni í kærumálum nr. 107 og 111/2020 en þar var kærð sú ákvörðun Matvælastofnunar að gefa út rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Reyðarfirði með 10.000 tonna hámarkslífmassa. Byggðist niðurstaðan m.a. á að í mati Hafrannsóknastofnunar á áhættu af erfðablöndun eldislaxa við íslenska laxastofna er Breiðdalsá talin vera við þröskuldsgildi ásættanlegs innstreymis eldislaxa í náttúrulega laxveiðiá. Jafnframt var litið til þess að innan við 40 km eru frá ósum Breiðdalsár að því eldissvæði sem þá var fyrirhugað yst í Reyðarfirði. Að mati úrskurðarnefndarinnar eru sambærilegar aðstæður til staðar vegna sjókvíaeldis framkvæmdaraðila í Fáskrúðsfirði og með hliðsjón af því, sem og að virtum fyrrgreindum sjónarmiðum um aðild að stjórnsýslumáli, verður Veiðifélagi Breiðdæla játuð kæruaðild í máli þessu.

Fyrirhuguð framkvæmd var tilkynnt til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu samkvæmt flokki B, sbr. lið 13.02 í 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B skulu háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. mgr. 6. gr. nefndra laga. Þegar framkvæmdaraðili hefur tilkynnt Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd í flokki B, sbr. 2. mgr. nefndrar 6. gr., tekur stofnunin ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum í samræmi við 3. mgr. lagagreinarinnar.

Í p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 eru umhverfisáhrif skilgreind sem umtalsverð ef um er að ræða „veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.“ Niðurstöðu sína um hvort framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum skal Skipulagsstofnun skv. 3. mgr. nefndrar 6. gr., svo sem henni var breytt með lögum nr. 96/2019, rökstyðja með hliðsjón af þeim viðmiðum sem talin eru upp í 2. viðauka laga nr. 106/2000, en þau eru í þremur töluliðum. Varða þeir eðli framkvæmdar, staðsetningu og gerð og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar, sbr. 1.-3. tl. í 2. viðauka, en undir hverjum tölulið er svo talinn upp fjöldi annarra liða. Skal Skipulagsstofnun taka matsskylduákvörðun innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi gögn berast um framkvæmdina og er stofnuninni heimilt að setja fram ábendingar um tilhögun hennar sé hún ekki matsskyld að áliti stofnunarinnar. Í frumvarpi með breytingalögum nr. 96/2019 er tekið fram að með breytingunni sé gerð skýrari krafa um innihald ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu. Henni beri við rökstuðning niðurstöðu sinnar að horfa til þeirra þátta í 2. viðauka sem skipti mestu máli hvað varðar framkvæmdina. Rökstuðningur eigi bæði við um ákvörðun um að framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum og ákvörðun um að framkvæmd skuli ekki háð slíku mati. Skipulagsstofnun skuli byggja ákvörðun sína um matsskyldu á upplýsingum frá framkvæmdaraðila, en sé einnig heimilt að byggja hana á öðrum gögnum. Þar undir gætu til dæmis fallið forprófanir eða mat á umhverfisáhrifum sem fram hafi farið á grundvelli annarra laga og ábendingar sem henni berist frá öðrum, til dæmis stofnunum og almenningi.

Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna Fjarðabyggðar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Austurlands, Matvælastofnunar, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Vegagerðarinnar og Umhverfisstofnunar í samræmi við 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, eins og rakið er í málavaxtalýsingu. Telur Umhverfisstofnun í sinni umsögn að breytingin muni ekki koma til með að hafa neikvæð áhrif og að áhrif framkvæmdarinnar liggi ljós fyrir. Í umsögn Hafrannsóknastofnunar er tekið undir sjónarmið framkvæmdaraðila um að breytingin feli ekki í sér aukið álag á umhverfið frá því sem tilkynnt hafi verið í mati á umhverfisáhrifum frá 2018. Fiskistofa bendir í sinni umsögn á að fyrirhuguð breyting á staðsetningu eldissvæða stytti fjarlægð milli þeirra og útsetning seiða verði tíðari. Þessar breytingar geti aukið líkurnar á því að laxalús eða fiskilús verði vandamál í eldinu og geti borist milli eldissvæða, einkum með hafstraumi frá Eyri/Fögrueyri til Einstiga. Breytingin muni þó ekki auka líkurnar svo mikið á neikvæðum áhrifum á villta stofna vegna mögulegs lúsasmits að það kalli á að breytingin undirgangist mat á umhverfisáhrifum. Í umsögn Vegagerðarinnar kemur fram að tillaga að breyttri staðsetningu sjókvía valdi því að þær lendi í markaðri siglingaleið um Fáskrúðsfjörð og vísar stjórnvaldið til ábyrgðar hafnaryfirvalda til að sjá til þess að öryggi siglinga sé tryggt. Í bókun hafnarstjórnar Fjarðabyggðar kemur fram að lögð sé áhersla á að ljósabúnaður við fyrirhugaðar eldiskvíar verði staðsettur með tilliti til núverandi vita. Merkingar við jaðra eldissvæðanna og ljósmerki vitans muni sameiginlega tryggja öryggi siglingaleiða um Fáskrúðsfjörð. Að lokum telur Minjastofnun í umsögn sinni að áður en kvíarnar verði festar niður verði að skoða botninn nákvæmlega með tilliti til fornleifa.

Hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar skiptist í nokkra kafla. Fyrirhugaðri framkvæmd er lýst, þ.e. áformum framkvæmdaraðila um tilfærslu eldissvæða og breytta útsetningaráætlun, fjallað er um umhverfisáhrif breytingar framkvæmdarinnar, eins og þeim var lýst í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila og umsögnum umsagnaraðila, og vikið að leyfum sem framkvæmdin er háð. Í niðurstöðukafla sínum vísar stofnunin til þess að við mat á því hvort tilkynningarskyld framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum skuli taka mið af eðli hennar, m.a. stærð og umfangi hennar og úrgangsmyndun. Einnig skuli taka mið af staðsetningu framkvæmdar, m.t.t. hversu viðkvæm þau svæði séu sem líklegt sé að framkvæmd hafi áhrif á, s.s. með tilliti til þeirrar landnotkunar sem fyrir sé og álagsþols strandsvæða. Þá beri að skoða áhrif framkvæmdar í ljósi eiginleika hugsanlegra áhrifa, einkum með tilliti til svæðis sem ætla megi að verði fyrir áhrifum, stærðar og fjölbreytileika áhrifa og tímalengdar.

Í umfjöllun stofnunarinnar um staðsetningu og eðli framkvæmdar er vísað til þess að fyrir liggi álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum allt að 20.800 tonna framleiðslu á laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði frá 14. júní 2018. Um sé að ræða breytingu á þeirri framkvæmd sem felist í því að breyta staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun í Fáskrúðsfirði. Gera megi ráð fyrir að dreifing úrgangs og uppsöfnun næringarefna verði að einhverju leyti frábrugðin því sem gert hafi verið ráð fyrir í matsskýrslu. Fyrir liggi að megin straumstefna liggi inn fjörðinn að norðan og út að sunnan, auk þess sem meiri landhalli og dýpi sé undir fyrirhuguðum eldissvæðum í sunnanverðum firðinum. Með breyttri staðsetningu eldiskvía verði minni uppsöfnun næringarefna innar í firðinum þar sem umræddar breytingar muni leiða til þess að lífmassinn færist utar. Með hliðsjón af umsögnum Hafrannsóknastofnunar og Umhverfisstofnunar telji Skipulagsstofnun að breytt fyrirkomulag á eldi í firðinum komi ekki til með að auka umhverfisáhrif á botndýralíf og ástand sjávar. Taki stofnunin undir með umsögn Minjastofnunar um að sjávarbotn þeirra svæða sem tilfærsla eldissvæðanna nái til verði athugaður m.t.t. hugsanlegra minja. Þá bendir Skipulagsstofnun á að tilfærsla eldissvæða sé líkleg til að breyta áhrifum vegna ásýndar. Til að mynda muni eldissvæði færast nær Sandfelli sem sé hverfisverndað útivistarsvæði og á náttúruminjaskrá. Það muni mögulega auka sýnileika kvíanna fyrir gesti svæðisins, en að mati stofnunarinnar verði áhrifin þó að teljast minniháttar umfram núverandi áhrif á ásýnd og landslag. Jafnframt bendir stofnunin á að með tilfærslu eldissvæða lendi þau í markaðri siglingaleið en að með hliðsjón af umsögn Fjarðabyggðarhafna muni færsla eldissvæða ekki koma til með að hafa áhrif á öryggi siglingaleiða um Fáskrúðsfjörð. Loks tekur Skipulagsstofnun fram að fyrirhuguð færsla eldissvæða og breyting á útsetningaráætlun komi ekki til að breyta eiginleikum hugsanlegra umhverfisáhrifa af fiskeldi í Fáskrúðsfirði. Umhverfisáhrif komi að mestu til með að vera sambærileg og að með færslu eldissvæða í útstraum fjarðarins kunni að verða jákvæð áhrif af breytingu á dreifingu úrgangs og uppsöfnun næringarefna. Var niðurstaða Skipulagsstofnunar, eins og fyrr greinir, sú að hin umdeilda framkvæmd skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 skal framkvæmdaraðili tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd í flokki B í 1. viðauka laganna. Ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar skal Skipulagsstofnun byggja á þeim upplýsingum sem framkvæmdaraðili hefur lagt fram, sbr. 2. mgr., og öðrum gögnum um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar, ef við á. Tilkynning framkvæmdaraðila einskorðaðist við breytingu á eldissvæðum og útsetningaráætlun. Í texta tilkynningarinnar kemur fram að sett verði út seiði á hverju ári þannig að almennt verði tvö svæði í notkun á meðan það þriðja verði í hvíld. Fjallað er um fjölda og stærð seiða og tekið fram að lífmassi muni aldrei fara yfir 11.000 tonn, en ekki hver skipting verði í frjóan lax og ófrjóan. Ný útsetningar- og eldisáætlun í viðauka 1 með tilkynningunni tilgreinir sömu atriði, sömuleiðis án þess að slík skipting komi fram. Þótt vikið sé að þeirri fyrirætlan framkvæmdaraðila að fá leyfum sínum breytt á þann veg að meira magn frjós lax verði alið er ljóst að tilkynning hans lýtur ekki að þeim breytingum. Var því Skipulagsstofnun ekki skylt að fjalla um aukningu á eldi á frjóum laxi, svo sem kærendur telja að stofnuninni hafi borið að gera. Að sama skapi er það ekki ágalli á þeim umsögnum sem Skipulagsstofnun aflaði sem hluta af rannsókn málsins á grundvelli 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að ekki hafi verið fjallað um aukna framleiðslu á frjóum laxi. Samkvæmt 3. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum skal í umsögn umsagnaraðila koma fram hvort tilkynning geri nægilega grein fyrir framkvæmd, umhverfi, umhverfisáhrifum, mótvægisaðgerðum og vöktun, eftir því sem við á. Þegar litið er til eðlis og umfangs þeirrar breytingar á framkvæmd sem um ræðir verður ekki talið að frekari umfjöllun eða rökstuðningur umsagnaraðila hafi átt við í skilningi nefnds reglugerðarákvæðis.

Svo sem henni bar lagði Skipulagsstofnun að lokum sjálfstætt mat á það hvort breytingin á framkvæmdinni skyldi háð mati á umhverfisáhrifum, en taldi að svo væri ekki. Ljóst er að ekki er ætlast til þess að í ákvörðun um matsskyldu, vegna breytingar á framkvæmd sem undirgengist hefur mat á umhverfisáhrifum, séu metin að nýju umhverfisáhrif hinnar upprunalegu framkvæmdar heldur einskorðast ákvörðunin við þau áhrif sem breytingin getur kallað fram. Verður að skoða röksemdir Skipulagsstofnunar fyrir niðurstöðu hennar í því ljósi. Þá fer það eðli máls samkvæmt eftir þeirri breytingu á framkvæmd sem ákvörðun snýst um hvaða atriði sem tiltekin eru í 1.-3. tl. 2. viðauka laga nr. 106/2000 vega þyngra en aðrir við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif breytingarinnar teljist umtalsverð. Það að breyting framkvæmdar falli undir einhvern liðanna leiðir ekki sjálfkrafa til matsskyldu, en kann eftir atvikum að gefa tilefni til að kanna sérstaklega samspil allra þeirra liða sem upp eru taldir í 2. viðauka. Reynsla af upprunalegu framkvæmdinni, vöktun og mótvægisaðgerðum kann að gefa vísbendingu um hver áhrif breytingarinnar kunni að verða. Að þessu virtu var að áliti úrskurðarnefndarinnar lagt mat á þá þætti sem máli skiptu um það hvort umtalsverð umhverfisáhrif hlytust af framkvæmdinni, svo sem hún var kynnt af framkvæmdaraðila. Þá tók Skipulagsstofnun við það mat, sem áður er fjallað um, viðhlítandi tillit til viðeigandi viðmiða 2. viðauka nefndra laga.

Kærendur byggja m.a. á því að áður en hin kærða matsskylduákvörðun var tekin hafi umhverfismat áætlana samkvæmt samnefndum lögum nr. 105/2006 ekki farið fram vegna mats Hafrannsóknastofnunar á áhættu af erfðablöndun frjórra eldislaxa við villta laxastofna, sbr. 6. gr. a í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 gilda þau um umhverfismat þeirra skipulags- og framkvæmdaáætlana og breytingar á þeim sem marka stefnu er varðar leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar eru í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdar er undanfari leyfis til framkvæmda sem fellur undir lög nr. 106/2000, s.s. þegar um er að ræða leyfi fyrir fiskeldi, en ákvörðunin sjálf felur ekki í sér slíkt leyfi. Raskar því skortur á umhverfismati áætlana, óháð því hvort það hefði átt að fara fram eða ekki vegna hinnar upprunalegu framkvæmdar, ekki gildi hinnar kærðu ákvörðunar.

Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að Skipulagsstofnun hafi séð til þess að málið væri nægjanlega upplýst áður en hún tók hin kærðu matsskylduákvörðun, lagt tilhlýðilegt mat á efni málsins og rökstutt niðurstöðu sína með fullnægjandi hætti. Þar sem enga þá annmarka er að finna á hinni kærðu ákvörðun sem leiða ættu til ógildingar verður kröfu kærenda þar um hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 13. janúar 2021 um að breytingar á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun sjókvíaeldis í Fáskrúðsfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

26/2021 Minna-Hof

Með

Árið 2021, miðvikudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur. Ásgeir Magnússon dómstjóri tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 26/2021, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 10. desember 2020 um að samþykkja deiliskipulag fyrir spildu úr landi Minna-Hofs.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 5. mars 2021, kæra eigendur jarðanna Árgilsstaða 2, Vallarhjáleigu og Bakkavallar þá ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 10. desember 2020 að samþykkja deiliskipulag fyrir spildu úr landi Minna-Hofs. Er þess krafist að ákvörðunin, ásamt samhliða breytingum á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028, verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að sá hluti deiliskipulagsins sem lýtur að öllum lóðum við Lækjarstíg, sem sé á svonefndu dúasvæði Eystri-Rangár og Stokkalækjar, verði felldur úr gildi. Jafnframt var þess krafist að framkvæmdir að Minna-Hofi yrðu stöðvaðar. Var af hálfu úrskurðarnefndarinnar litið svo á að í þeirri kröfu fælist krafa um frestun réttaráhrifa og með bráðabirgðaúrskurði uppkveðnum 30. mars 2021 var þeirri kröfu hafnað.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Rangárþingi ytra 17. mars 2021.

Málavextir: Á árinu 2019 samþykkti sveitarstjórn Rangárþings ytra að auglýsa tillögu að deiliskipulagi fyrir spildu úr landi Minna-Hofs, en í tillögunni fólst m.a. að skipuleggja 41 lóð fyrir íbúðir. Að virtum athugasemdum og ábendingum ákvað skipulagsnefnd- og umferðarnefnd sveitarfélagisns á fundi sínum 10. febrúar 2020 að gera þyrfti breytingu á landnotkun svæðisins. Að undangenginni auglýsingu skv. 36. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 samþykkti sveitarstjórn sveitarfélagsins á fundi sínum 10. desember 2020 tillögu um breytingu á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028, sem fólst í því að breyta landnotkun á hluta jarðarinnar Minna-Hofs úr landbúnaðarsvæði í svæði fyrir íbúðarbyggð, merkt ÍB-30. Tók breytingin gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 21. janúar 2021. Samhliða aðalskipulagsbreytingunni var unnið að gerð deiliskipulags fyrir svæðið en í deiliskipulagstillögunni fólst sem fyrr m.a. að skipuleggja 41 lóð fyrir íbúðir. Á fundi skipulags- og umferðarnefndar 24. ágúst 2020 var samþykkt að auglýsa tillöguna skv. 41. gr. skipulagslaga og var það gert 2. september 2020 með fresti til að skila inn athugasemdum til 15. október s.á. Á fundi skipulags- og umferðarnefndar 9. nóvember s.á. var bókað um framkomnar athugasemdir, en nefndin taldi ekki þörf á að bregðast við þeim. Staðfesti sveitarstjórn þá bókun á fundi sínum 12. s.m. Tillagan var svo endanlega samþykkt á fundi skipulags- og umferðarnefndar 7. desember s.á. og staðfesti sveitarstjórn þá afgreiðslu á fundi sínum 10. s.m. Auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda 5. febrúar 2021.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir hafi lögvarinna hagsmuni að gæta sem eigendur aðliggjandi jarða við Eystri-Rangá, en um sé að ræða jarðirnar Árgilsstaði 2, Vallar­hjáleigu og Bakkavöll. Landa- og sveitarfélagamörk séu um Eystri-Rangá miðja. Vallarhjáleiga og Bakkavöllur eigi land að hinu deiliskipulagða svæði úr landi Minna-Hofs. Í Aðalskipulagi Rangárþings eystra 2012-2024 sé land Árgilsstaða og Vallarhjáleigu skilgreint sem vatns­verndarsvæði og Vallarnes í landi Vallarhjáleigu og Bakkavallar sé hverfisverndarsvæði (Hv-303), líkt og Eystri-Rangá frá upptökum að Hólsá (Hv-340). Landið hafi fram að þessu haft yfirbragð landbúnaðarsvæðis og mikilvægustu nytjar þess séu laxveiði, útivist, búfjárbeit, skógrækt og tún til heyskapar. Byggð hafi hingað til takmarkast við bóndabæi og stöku sumarbústaði. Ljóst sé að fyrirhuguð íbúðarbyggð muni spilla nærútsýni og náttúruupplifun við Eystri-Rangá frá Hofsbæjum og Vallarkrók upp að Tungufossi og brjóta í bága við hverfisvernd Eystri-Rangár og dúasvæði hennar. Kærendur telji bæði óvarlegt og gróft brot á grenndarrétti að skipuleggja íbúðahúsalóðir á bökkum Eystri-Rangár og út í miðja á að mörkum sveitar­félagsins og landa kærenda. Hafa verði í huga að um langt skeið hafi Eystri-Rangá verið ein besta laxveiðiá landsins. Auk þess séu lóðirnar næst ánni og kaldavermslum á þekktu flóða­svæði. Af framangreindu leiði að fyrirhugaðar framkvæmdir séu til þess fallnar að rýra upplifun og verðmæti eigna kærenda. Þá sé hætta á því að veiðimenn, sem sækist í að veiða í ósnortinni náttúru og friði, hætti komum sínum í ána. Sé því ljóst að kærendur eigi verulega hagsmuni í málinu.

Ekki verði séð að hið kærða deiliskipulag samræmist stefnumörkun í Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028 heldur þvert á móti stangist það á við markmið þess í flestum veigamiklum atriðum, s.s. um sjálfbærni, hagkvæma þróun byggðar og að íbúðarbyggð verði á samfelldum svæðum í grennd við núverandi veitur og vegi. Deiliskipulagið gangi í berhögg við áherslur aðalskipulagsins um að fyrirhuguð uppbygging miði að því að halda í dreifbýlis­yfirbragð í sveitarfélaginu, að hvorki sé lokað almennum gönguleiðum né aðgengi takmarkað að áhugaverðum stöðum eða svæðum og að tekið sé tillit til verndarsvæða. Fyrirhugaðar framkvæmdir séu fallnar til þess að raska öryggi og vatnsvernd á svæðinu, sérstaklega m.t.t. þess að enginn einn beri ábyrgð á rotþró heldur sé hverjum og einum falið að sjá um hana, en það geti auðveldlega brugðist. Þá sé í þessu sambandi rétt að vekja sérstaka athygli á skilmálum fyrir lóð undir vatnsból sem þjóna eigi hverfinu. Þar segi m.a. að innan lóðarinnar sé öll starfsemi óheimil, þ.m.t. notkun og geymsla á hættulegum efnum, s.s. olíu, bensíni, eiturefni, salti o.fl. þess háttar. Af því verði ekki annað ráðið en að notkun og geymsla á hættulegum efnum sé heimil á lóðum á bökkum Eystri-Rangár og Stokkalækjar.

Ekki verði séð af umfjöllun í greinargerð með hinu kærða deiliskipulagi að frárennslismál séu leyst með ábyrgum hætti og byggingaraðilum gert að ganga frá rotþróm utan lóðar, hvort sem er sér eða sameiginlega með næstu nágrönnum. Þá sé heimild fyrir allt að 600 m2 byggingum og allt að sex húsum á hverri lóð, auk þess sem opnað sé á gisti- og veitingarekstur. Fyrirliggjandi framkvæmdir séu mun umfangsmeiri en gera megi ráð fyrir til sveita þar sem stundaður sé landbúnaður og útivist. Umrætt íbúðarhverfi sé algjörlega á skjön við nýtingu aðliggjandi svæða í dag. Ekki hafi verið haft samband við þá jarðareigendur sem hafi stórvægilegra grenndarhagsmuna að gæta og þeim kynnt fyrirhugað skipulag. Einnig sé athygli vakin á að framkvæmdir við vega- og lóðagerð hafi verið hafnar áður en skipulagið hafi fyrst verið lagt fram.

Í 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði sé fjallað um heimild til mannvirkjagerðar í og við veiðivatn. Þar segi í 1. mgr. að sérhver framkvæmd í eða við veiðivatn, allt að 100 m frá bakka, sem áhrif geti haft á fiskigengd þess, afkomu fiskistofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatns að öðru leyti, sé háð leyfi Fiskistofu. Þá segi í 2. mgr. að umsögn sérfræðings á sviði veiðimála um hugsanleg áhrif framkvæmdar á lífríki veiðivatns og álit viðkomandi veiðifélags skuli fylgja. Loks segi í 3. mgr. 33. gr. að ef sérstök ástæða þyki til geti Fiskistofa krafist þess að framkvæmdaraðili geri líffræðilega úttekt á veiðivatni áður en leyfið sé veitt. Í fyrirliggjandi máli liggi engar upplýsingar fyrir um að framangreindra umsagna hafi verið aflað. Þá komi skýrlega fram á teikningum fyrirhugaðra framkvæmda að lóðamörk nái út í miðja á, þ.e. alveg að landamörkum kærenda. Fyrirhuguð mannvirki séu ekki nema u.þ.b. 50 m frá bakka Eystri-Rangár. Málsmeðferðin hafi því ekki verið í samræmi við lög nr. 61/2006.

Málsrök Rangárþings ytra: Af hálfu sveitarfélaginu er bent á að sú breyting hafi verið gerð á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2018 að hinu umrædda svæði hafi verið breytt úr landbúnaðarsvæði í íbúðarbyggð með 41 lóð fyrir íbúðir. Lóðir kærenda séu staðsettar í öðru sveitarfélagi en á milli sveitarfélaganna renni Eystri-Rangá. Kærendur hafi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta í þessu máli, sbr. niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 124 og 128/2019, þar sem íbúar í Breiðholti voru ekki taldir hafa lögvarða grenndarhagsmuni vegna áforma um byggingu gróðurhvelfingar í Elliðaárdal.

Athugasemdir landeiganda Minna-Hofs: Af hálfu landeiganda er kröfu kærenda og sjónar­miðum alfarið hafnað. Ljóst sé að kröfugerð þeirra hafi ekki lagastoð.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að með hinu kærða deiliskipulagi hafi verið samþykkt fordæmalaus breyting á landnotkun á viðkvæmu náttúrusvæði. Verið sé að heimila gríðarlega atvinnustarfsemi á svæðinu en heimilt verði að reka gistiþjónustu í flokki II í tveimur húsum á hverri lóð. Samtals verði því heimilt að starfrækja atvinnustarfsemi í 82 húsum á svæðinu. Slíkt yrði aldrei heimilað í íbúðarbyggð og því samræmist skipulagið ekki lögum að þessu leyti. Tilvísun sveitarfélagsins til máls nr. 124 og 128/2019 eigi vitaskuld ekki við enda ólíku saman að jafna, þ.e. annars vegar þéttbýli og hins vegar dreifbýli. Flóðahætta sé á lóðum nálægt Eystri-Rangá, en áin hafi breytt farvegi sínum talsvert á undanförnum árum. Landamerki milli Minna-Hofs og Vallarhjáleigu/Bakkavallar séu um Eystri-Rangá og því óglögg þar sem áin breyti um farveg. Lóðum sé úthlutað út í miðja á samkvæmt uppdrætti og því hugsanlega yfir á eignarland kærenda. Fram komi í svari skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings ytra að hvorki hafi verið gefið út framkvæmdaleyfi né byggingarleyfi. Því sé farið fram á að úrskurðarnefndin endurskoði ákvörðun um að hafna stöðvun framkvæmda enda byggi hún á röngum eða misvísandi upplýsingum frá sveitarfélaginu. Þá sé bent á að ekkert samráð hafi verið milli skipulagsyfirvalda Rangárþings ytra og Rangárþings eystra varðandi breytingu á aðalskipulagi Rangárþings ytra og við gerð hins kærða deiliskipulags.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra að samþykkja deiliskipulag fyrir spildu úr landi Minna-Hofs. Nær deiliskipulagið til 42 lóða, þ.e. 41 lóð fyrir íbúðir og ein lóð fyrir vatnsbrunn. Liggur deiliskipulagssvæðið að mörkum sveitarfélagsins Rangárþings eystra, þar sem þau liggja um miðja Eystri-Rangá.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýslu­réttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Kærendur í máli þessu eru eigendur þriggja jarða sem liggja að Eystri-Rangá. Mörk jarðanna Vallarhjáleigu og Bakkavallar liggja að hinu deiliskipulagða svæði og verður af þeim sökum að játa eigendum þeirra kæruaðild í máli þessu. Jörðin Árgilsstaðir 2 liggur ekki að deili­skipulagssvæðinu en mörk hennar eru þó í Eystri-Rangá, í rúmlega 700 m fjarlægð frá hinu deiliskipulagða svæði. Telja verður með hliðsjón af því skipulagi sem um er deilt og staðháttum að hið kærða deiliskipulag geti einnig snert grenndarhagsmuni eigenda þeirrar jarðar með þeim hætti að játa verði þeim kæruaðild í máli þessu skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011­ er það hlutverk úrskurðarnefndarinnar að úrskurða í kæru­málum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Samkvæmt skýrum fyrirmælum 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 verða ákvarðanir, sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að skipulagslögum að staðfesta, ekki bornar undir nefndina. Brestur úrskurðarnefndina því vald til að taka afstöðu til kröfu kærenda um að fella úr gildi tilteknar breytingar á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028.

Skipulagsvald innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga, en með því getur sveitarstjórn haft áhrif á og þróað byggð og umhverfi með bindandi hætti. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélags, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr., en við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags auk þess sem deiliskipulag skal rúmast innan heimilda aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. nefndra laga. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Í Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028 var umrætt deiliskipulagssvæði upphaflega skilgreint sem landbúnaðarland. Með breytingu á aðalskipulaginu, sem tók gildi 21. janúar 2021, var svæðið skilgreint sem íbúðarsvæði, en auk þess var skilgreint svæði fyrir vatnsból. Í a-lið gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er íbúðarsvæði skilgreint sem svæði fyrir íbúðarhúsnæði og nærþjónustu sem því tengist auk minniháttar atvinnustarfsemi sem samrýmist búsetu eftir því sem nánar er kveðið á um í stefnu skipulags. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er skipulögð 41 lóð fyrir íbúðir og ein fyrir vatnsból.

Hvorki verður séð að hið kærða deiliskipulag sé í ósamræmi við stefnumótun aðalskipulagsins um íbúðarbyggð í kafla 2.2.1, s.s. um að íbúðarbyggð í dreifbýli skuli taka mið af yfirbragði dreifbýlis og að nýjar byggingar verði í góðum tengslum við núverandi vega- og veitukerfi, né að skilmálar skipulagsins um heimild til gistiþjónusta fyrir 10 manns á hverri lóð fari í bága við landnotkun svæðisins, sbr. áðurgreinda skilgreiningu á íbúðarsvæði í skipulagsreglugerð. Byggir hið kærða deiliskipulag því á stefnu aðalskipulags í samræmi við 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga og er því uppfyllt skilyrði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana.

Hið kærða deiliskipulag var auglýst til kynningar í samræmi við reglur skipulagslaga um almenna meðferð um auglýsingu og samþykkt deiliskipulags skv. 1. mgr. 41. gr. laganna og áttu kærendur þess kost að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar. Verður að því virtu ekki talið valda ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar að ekki hafi verið haft sérstakt samráð við þá kærendur sem eru eigendur jarða sem liggja að deiliskipulagssvæðinu áður en tillagan var samþykkt til auglýsingar, sbr. gr. 5.2.1 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þá var deili­skipulagstillagan ekki kynnt sveitarstjórn Rangárþings eystra, svo sem mælt er fyrir um að gera skuli í 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga, en mörk þess sveitarfélags liggja að mörkum umrædds deiliskipulagssvæðis. Hins vegar mun skipulagslýsing vegna breytinga á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2018, þar sem fram kom að til stæði að skipuleggja svæði með stórum íbúðarlóðum í landi Minna-Hofs, hafa verið kynnt fyrir skipulagsfulltrúa Rangárþings eystra og ekki voru gerðar athugasemdir af hálfu sveitarfélagsins af því tilefni. Í ljósi þessa verður nefndur annmarki ekki talinn raska gildi hinnar kærðu ákvörðunar.

Skipulagsnefnd sveitarfélagsins tók afstöðu til innsendra athugasemda og var sú afgreiðsla staðfest af sveitarstjórn. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð og athugasemdir var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga og gerði stofnunin athugasemd við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deili­skipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda. Að gerðum breytingum var tillagan send að nýju til Skipulagsstofnunar, sem gerði ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt deili­skipulagsins. Tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 5. febrúar 2021. Þá verður ekki talið að samþykkt hins kærða deiliskipulags hafi verið háð leyfi Fiskistofu skv. 1. mgr. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði vegna framkvæmda í eða við veiðivatn, enda felur skipulagsáætlun ekki í sér leyfi til framkvæmda.

Í greinargerð deiliskipulagsins kemur fram að svæðið hafi ekki verið notað til landbúnaðar og ekki sé ástæða til að ætla að það sé mjög gott til akuryrkju. Með skipulaginu sé verið að mæta eftirspurn eftir fjölbreyttum búsetumöguleikum með dreifbýlisyfirbragði í nálægð við þéttbýli. Verður því að telja að efnis- og skipulagsrök hafi búið að baki hinu kærða deiliskipulagi.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir form- eða efnisannmarkar á hinni kærðu ákvörðun sem raskað geta gildi hennar.

Rétt þykir að benda á að skv. 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga getur sá sem sýnir fram á tjón vegna skipulags eftir atvikum átt rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi. Slík bótaákvörðun á hins vegar ekki undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 10. desember 2020 um að samþykkja deiliskipulag fyrir spildu úr landi Minna-Hofs.

128/2020 Þórsstígur

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 30. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 128/2020, kæra á afgreiðslu sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 20. maí 2020 á beiðni um leiðréttingu á deiliskipulagi fyrir frístundahúsasvæði í landi Ásgarðs í Grímsnesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi, dags. 4. desember 2020, er barst úrskurðarnefndinni 8. s.m., framsendi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kæru eiganda lóðarinnar Þórsstígs 3 í landi Ásgarðs í Grímsnes- og Grafningshreppi, dags. í ágúst 2020 og móttekinni af ráðuneytisins hálfu 7. september s.á., vegna afgreiðslu sveitarfélagsins á kröfu kæranda um leiðréttingu á deiliskipulagi fyrir frístundahúsasvæði í landi Ásgarðs. Gerir kærandi þá kröfu að deiliskipulag umrædds svæðis verði úrskurðað ólögmætt og því verði breytt á þann veg að ágallar þeir er snúi að kæranda verði leiðréttir.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 8. janúar 2021.

Málavextir: Kærandi mun á árinu 2000 ásamt öðrum aðila hafa keypt lóðina Þórsstíg 3 í landi Ásgarðs í Grímsnes- og Grafningshreppi. Í þinglýstu afsali, dags. 16. apríl 2001, er stærð lóðarinnar tilgreind sem 10.000 m2. Á svæðinu var þá í gildi deiliskipulag frá árinu 1997 fyrir frístundahúsabyggð en í því skipulagi var umrædd lóð tilgreind 8.000 m2 að stærð. Nýtt deiliskipulag fyrir frístundahúsabyggðina tók gildi árið 2005 en afmörkun umræddrar lóðar var ekki í samræmi við afsal vegna hennar. Frá árinu 2012 hefur kærandi ítrekað haft samband við sveitarfélagið til þess að fá deiliskipulagi svæðisins breytt. Með bréfi, dags. 14. apríl 2018, skoraði kærandi á sveitarfélagið að „leiðrétta þessa skipulagsvillu“. Hinn 9. maí 2020 sendi kærandi sveitarstjóra tölvupóst þar sem farið var fram á að „mistökin verði leiðrétt“ ásamt bréfi hans frá 14. apríl 2018 í viðhengi. Á fundi sveitarstjórnar 20. maí 2020 var lagt fram svarbréf lögmanns sveitarfélagsins og það samþykkt samhljóða. Sendi lögmaður sveitarfélagsins svarbréfið til kæranda 22. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að í greinargerð deiliskipulags fyrir frístundahúsasvæði í landi Ásgarðs komi fram að í þeim tilvikum þar sem um sé að ræða lóðir í einkaeigu innan skipulagssvæðisins skuli afla skriflegs samþykkis viðkomandi aðila áður en skipulagið hljóti staðfestingu. Ekki hafi verið haft samband við eigendur lóða Þórsstígs 1, 3 og 5 við gerð skipulagsins og því hafi verið gengið á réttindi þeirra. Skorað sé á sveitarfélagið að leiðrétta  skipulagið að þessu leyti.

Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að efni kærunnar sé mjög óljóst. Svo virðist sem kærandi sé að kæra bréf lögmanns sveitarfélagsins frá 22. maí 2020 en þar hafi tölvupósti kæranda frá 9. s.m. verið svarað. Í bréfinu hafi eingöngu verið veittar upplýsingar um skipulag svæðisins en í því hafi ekki falist nein kæranleg ákvörðun. Kæranda hafi verið bent sérstaklega á að hann gæti haft samband við sveitarfélagið ef hann óskaði frekari aðstoðar eða upplýsinga en engin frekari erindi hafi borist frá kæranda. Samkvæmt framangreindu hafi engin kæranleg ákvörðun verið tekin, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og verði því að vísa kærunni frá nefndinni. Sé því óþarft að fara yfir það að frestir til að leggja fram kæru séu líka löngu liðnir, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Í greindu bréfi hafi verið farið yfir deiliskipulag jarðarinnar Ásgarðs. Skipulag svæðisins hafi verið unnið af eiganda jarðarinnar samkvæmt heimild í þágildandi skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997. Kæranda hafi verið bent á að sveitarfélagið teldi að seljandi lóðanna bæri sjálfur ábyrgð á því að ekki væri samræmi milli tilgreindrar stærðar í nokkrum afsalsgerningum, þ.m.t. hjá kæranda, og gildandi deiliskipulags. Einnig hafi verið tiltekið að þótt sveitarstjórn hefði samþykkt deiliskipulagstillögu landeigandans á sínum tíma gæti það ekki breytt eignarheimild einstakra lóðareigenda á svæðinu. Úrskurðarnefndin geti ekki tekið ágreining um nefnt ósamræmi til meðferðar. Ágreiningur um eignarréttindi og túlkun samninga heyri ekki undir nefndina heldur eftir atvikum undir dómstóla, eins og nefndin hafi kveðið á um í fyrri úrskurðum sínum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi ítrekar að skipulagsyfirvöld hafi ekki farið eftir skilmálum gildandi deiliskipulags. Strax og kæranda hafi verið þetta ljóst fyrir um 10 árum hafi hann haft samband við sveitarfélagið og óskað eftir leiðréttingu. Allar beiðnir og ábendingar hafi verið hunsaðar. Sú krafa sé gerð að deiliskipulagið verði dæmt ólöglegt og að eldra skipulag verði áfram í gildi. Til vara sé sú krafa gerð að sveitarfélagið breyti deiliskipulaginu á sinn kostnað þannig að þeir ágallar sem snúi að kæranda verði leiðréttir.

Niðurstaða: Í kærumáli þessu er annars vegar gerð krafa um að deiliskipulag umrædds svæðis verði úrskurðað ólögmætt og hins vegar að því verði breytt á þann veg að ágallar þeir er snúi að kæranda verði leiðréttir.

Deiliskipulag frístundahúsasvæðis í landi Ásgarðs í Grímsnesi var samþykkt í sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps 6. júlí 2005 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 19. desember 2006. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni með framsendingu frá sveitarstjórnar- og samgöngu­ráðuneytinu, en ráðuneytið móttók kæruna 7. september 2020. Var kærufrestur vegna deiliskipulagsins því löngu liðinn þegar kæran barst. Ber af þeim sökum að vísa þeim hluta kærunnar er lýtur að lögmæti deiliskipulagsins frá úrskurðarnefndinni í samræmi við 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þar er kveðið á um að kæru skuli ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá tilkynningu ákvörðunar þegar kæra berst.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings-málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða leggur fyrir stjórnvöld að taka tiltekna ákvörðun. Verður því ekki tekin ákvörðun í máli þessu um tilteknar breytingar á skipulagi umrædds svæðis.

Upphaf máls þessa má rekja til erinda kæranda til sveitarfélagsins um að umrætt deiliskipulag verði leiðrétt. Telja verður að beiðni um leiðréttingu deiliskipulags feli í sér beiðni um breytingu þess enda verður deiliskipulag ekki leiðrétt nema með skipulagsbreytingu. Verður því litið svo á að erindi kæranda frá 14. apríl 2018, sem hann ítrekaði með tölvupósti 9. maí 2020, hafi falið í sér beiðni um breytingu deiliskipulags. Á fundi sveitarstjórnar 20. s.m. var sú beiðni afgreidd með því að samþykkja fyrirliggjandi svarbréf lögmanns sveitarfélagsins, en nefnt svarbréf var síðar sent kæranda 22. s.m. Var kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar því einnig liðinn vegna afgreiðslu á greindu erindi kæranda þegar kæra barst samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu 7. september 2020.

Í 28. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um áhrif þess ef kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnis­meðferðar. Í 2. tl. 2. mgr. 20. gr. sömu laga kemur fram að þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega skuli m.a. veita leiðbeiningar um kæruheimild, kærufresti og kæruleið. Í tilkynningu til kæranda, dags. 22. maí 2020, um afgreiðslu erindis hans var hvorki upplýst um kæruheimild né kærufrest. Verður að telja afsakanlegt að kæra í máli þessu hafi borist nefndinni að kærufresti liðnum, sbr. 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, og verður kærumáli þessu því ekki vísað frá á þeim grundvelli.

Í fyrrnefndu svarbréfi lögmanns sveitarfélagsins til kæranda er forsaga skipulags svæðisins rakin og vísað til þess að við gerð nýs deiliskipulags árið 2005 virðist sem þáverandi jarðareigandi hafi ekki unnið með réttar upplýsingar hvað hafi varðað afmörkun seldra lóða miðað við það sem hann hefði áður tilgreint í afsalsgerningum. Kemur þar og fram sú afstaða sveitarstjórnar að jarðareigandi beri sjálfur ábyrgð á því. Loks vísar sveitarstjórnin til þess að um sé að ræða mál sem varði samskipti kæranda og seljandans og að ekki sé á færi sveitarstjórnar að breyta eignarheimild einstaks lóðareiganda á svæðinu.

Sem fyrr greinir verður að túlka erindi kæranda frá 9. maí 2020 sem svo að í því felist beiðni um breytingu deiliskipulags en í deiliskipulagi eru m.a. teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti og byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, auk annarra skipulags­forsendna, sbr. 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var af hálfu sveitarstjórnar ekki tekin afstaða til erindis kæranda um leiðréttingu eða breytingu deiliskipulagsins með form­legum hætti enda hefur af þess hálfu því verið haldið fram fyrir úrskurðarnefndinni að slík ákvörðun liggi ekki fyrir í málinu. Er því ekki fyrir að fara lokaákvörðun í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga sem borin verður undir úrskurðarnefndina.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Í ljósi þess að umrætt erindi kæranda hefur ekki fengið lögboðna lokaafgreiðslu hjá sveitarfélaginu þykir rétt að vekja athygli á að dragist afgreiðsla sveitarfélagsins á erindi kæranda óhæfilega er slíkur dráttur kæranlegur til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

104/2020 Þúfukot

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 18. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 104/2020, kæra á ákvörðun hreppsnefndar Kjósarhrepps um að samþykkja að breyta notkun lóðarinnar Þúfukots 4, Nýjakots, úr sumarbústaðalóð í lóð undir íbúðarhús.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. október 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi lögbýlisins Þúfukots í Kjósarhreppi þá ákvörðun hrepps­nefndar Kjósarhrepps að samþykkja að breyta notkun lóðarinnar Þúfukots 4, Nýjakots, úr sumarbústaðalóð í lóð undir íbúðarhús. Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé ógildingar á ákvörðun sveitarfélagsins um breytta notkun lóðarinnar Þúfukots 4, Nýjakots, úr sumarbústaðalóð í lóð undir íbúðarhús og breytta notkun húss þess er stendur á umræddri lóð.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kjósarhreppi 18. janúar 2021.

Málavextir: Hinn 29. ágúst 2019 tók skipulags- og byggingarnefnd Kjósarhrepps fyrir á fundi sínum beiðni þess efnis að notkun lóðarinnar Þúfukots 4, Nýjakots, úr landi Þúfukots yrði breytt úr frístundalóð í lóð undir íbúðarhús. Nefndin tók jákvætt í erindið og vísaði því til sveitar­stjórnar. Hreppsnefnd Kjósarhrepps staðfesti afgreiðslu nefndarinnar á fundi 8. október 2019 með þeim áskilnaði og fyrirvara að afhentur yrði hnitsettur uppdráttur af spildunni ásamt staðfestingu byggingarfulltrúa á að hús það sem á lóðinni stæði uppfyllti skilyrði laga og reglugerða til að verða samþykkt sem íbúðarhúsnæði. Kærandi kærði þá ákvörðun til úrskurðar­nefndarinnar, sem vísaði málinu frá með úrskurði uppkveðnum 27. mars 2020 í kærumáli nr. 115/2019. Var í úrskurðinum bent á að skv. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki væri óheimilt að breyta notkun mannvirkis nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Því lægi ekki fyrir ákvörðun í málinu sem byndi enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Skipulags- og byggingarfulltrúi Kjósarhrepps mun hafa móttekið 23. júní 2020 hnitsettan uppdrátt lóðarinnar Þúfukot 4, Nýjakots. Hinn 18. ágúst s.á. stimplaði skipulags- og byggingarfulltrúi uppdrátt fyrir mannvirki á lóðinni með undirrituðun hönnuðar þar sem vísað var til gr. 10.1.2. og 12.1.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Sama dag skrifaði skipulags- og byggingarfulltrúi undir skjal með fyrirsögninni „Staðfesting íbúðarhúsnæðis“, þar sem m.a. kom fram að mannvirkið á umræddri lóð uppfyllti skilyrði til að vera „samþykkt sem íbúðarhúsnæði í öllum megin atriðum.“ Vakti skipulags- og byggingarfulltrúi jafnframt athygli á að einangrunargildi hússins væri samkvæmt eldri reglugerð og uppfyllti því ekki að öllu leyti kröfur dagsins í dag. Skyldi leitast við að koma til móts við þær kröfur við endurbætur og viðhald hússins.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að það hafi verið fyrir tilviljun að hann hafi komist að því að búið væri að breyta skráningu Þúfukots 4, Nýjakots, úr sumarbústaðalóð í íbúðarhúsalóð í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Þar komi fram að mannvirki á lóðinni væri skráð á byggingar­stig 4 (fokhelt) og matsstig 8 (ólokið, tekið í notkun). Út frá þeim upplýsingum verði að gera ráð fyrir að tekin hafi verið ný ákvörðun af hálfu hreppsnefndar um að heimila breytta notkun lóðarinnar. Sú ákvörðun sé ólögmæt þegar af þeirri ástæðu að kærandi hafi ekki fengið að koma að sjónarmiðum sínum við meðferð málsins, sbr. 13. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Umrædd lóð sé innan landareignar kæranda, Þúfukots, og því hafi breytt notkunar lóðarinnar augljóslega veruleg áhrif á hagsmuni hans. Sveitarfélaginu hafi verið vel kunnugt um afstöðu kæranda í málinu og hafi því borið að veita honum færi á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.

Hin skilyrta ákvörðun hreppsnefndar frá 8. október 2019 hafi verið háð ýmsum efnis­annmörkum. Ljóst sé að umsókn um breytingu lóðarinnar hafi einungis stafað frá öðrum eiganda hennar, en skráðir eigendur lóðarinnar séu tveir. Úr þessu hafi ekki verið bætt með fullnægjandi hætti. Þá hafi ákvörðuninni verið vísað til hreppsnefndar af skipulags- og byggingarnefnd, en á fundi nefndarinnar 29. ágúst s.á. hafi einungis verið bókað um að jákvætt væri tekið í erindið en engin tillaga hafi fylgt frá nefndinni. Hvorki efnisleg né málefnaleg ákvörðun hafi verið tekin um hvort breyta eigi landnotkun lóðarinnar. Það sé heldur ekki á færi skipulags- og byggingarnefndar að taka málið til fullnaðarafgreiðslu, sbr. 1. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Bent sé á að staðsetning lóðarinnar sé innan jarðar kæranda og því ljóst að lóðarmörkin verði ekki ákveðin án aðkomu hans. Hafi hnitsettur lóðaruppdráttur verið afhentur sveitarfélaginu en sé ekki sé hægt að byggja ákvörðun á honum þar sem aðilar beggja vegna lóðarmarka þurfi að samþykkja ytri mörk hennar.

Kæranda sé ekki kunnugt um að málið hafi verið tekið fyrir af byggingarfulltrúa. Ekki fáist séð hvernig skráning mannvirkisins samrýmist 1. mgr. 9. gr., sbr. 2. mgr. 10. gr., laga nr. 160/2010 um mannvirki. Hið skráða byggingarstig staðfesti í raun að ekki sé heimilt að breyta skráningu á notkun lóðarinnar. Á lóðinni standi fullkláraður sumarbústaður en hann sé nú skráður sem fokhelt og óklárað íbúðarhúsnæði í fasteignaskrá. Því gefi auga leið að sumar­bústaðurinn uppfylli ekki kröfur til að vera skráður sem íbúðarhús. Mjög mikilvægt sé að fasteignir séu skráðar til samræmis við raunverulegt ástand og notagildi þeirra. Virðist sem um einhverskonar málamyndaskráningu sé að ræða. Þá liggi heldur ekki fyrir hvort umsagnar skipulagsfulltrúa hafi verið leitað. Liggi fyrir leyfi byggingarfulltrúa um breytta skráningu sé ljóst að leyfið sé ógildanlegt í ljósi framangreinds.

Samkvæmt Aðalskipulagi Kjósarhrepps 2017-2029 sé hin umrædda lóð innan svæðis sem skilgreint sé sem landbúnaðarland. Samkvæmt stofnskjali lóðarinnar frá 2007 hafi hún verið stofnuð sem frístundalóð og henni síðan afsalað til eigandans. Sé það andstætt þágildandi skilmálum nefnds aðalskipulags þar sem svæðið hafi verið skilgreint sem landbúnaðarland. Samkvæmt stefnumörkun þess skipulags hafi mátt reisa þrjú frístundahús á landbúnaðarsvæði en þau skyldu þó standa í grennd við hvert annað. Stofnun lóðarinnar í öndverðu hafi því verið ólögmæt. Í núgildandi aðalskipulagi megi finna skilgreint frístundasvæði innan Þúfukots á svæði auðkenndu sem F6. Staðsetning Þúfukots 4, Nýjakots, sé utan þess svæðis. Nýtingar­hlutfall og stærð lóðar falli þó nær skilgreiningu á lóð fyrir frístundahús samkvæmt núgildandi aðalskipulagi en þar sé ekki gert ráð fyrir að íbúðarhúsalóðir séu að jafnaði minni en 0,5 ha. Umdeild lóð sé hins vegar aðeins 0,40 ha.

Í kafla 2.3.1 í gildandi aðalskipulagi komi fram almenn stefnumörkum um að staðsetja skuli alifuglahús í góðri fjarlægð frá annarri byggð. Þá sé þar vísað til þess að gerð sé grein fyrir lágmarksfjarlægð eldishúsa frá byggð í reglugerð nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína. Þó verði að skoða staðsetningu eldishúsa í hverju tilfelli fyrir sig og meta t.d. út frá ríkjandi vindátt og fjölda dýra. Fram komi í 6. gr. reglugerðarinnar að ákveða skuli í skipulags­áætlun hver fjarlægðarmörkin eigi að vera en í gildandi aðalskipulagi hafi ekki verið mörkuð stefna um það. Ekki hafi farið fram rannsóknar eða athuganir á ríkjandi vindátt eða fjölda dýra, eins og aðalskipulagið mæli fyrir um. Hin kærða ákvörðun sé því á engan hátt í samræmi við skilmála gildandi aðalskipulags. Einnig sé bent á að umsókn um breytingu landnotkunar hinnar umdeildu lóðar hafi verið hafnað í gildistíð Aðalskipulags Kjósarhrepps 2005-2017. Kærandi hafi því haft réttmætar væntingar til þess að ekki yrðu breytingar þar á þrátt fyrir gildistöku nýs aðalskipulags, enda ekkert í skilmálum hins nýja skipulags sem gefi tilefni til annars. Hin kærða ákvörðun fari því að öllum líkindum í bága við gildandi aðalskipulag.

Ekki liggi fyrir hver áform leyfishafa séu varðandi notkun lóðarinnar eða frekari skilmála. Fráleitt sé að slík áform liggi ekki fyrir þegar samþykki sé veitt fyrir eðlisbreytingu á lóð sem skipt sé út fyrir landabúnaðarland. Grundvallarmunur sé á þörf fyrir aðgengi að neysluvatni fyrir frístundahús og íbúðarhús með heilsársbúsetu. Ekki liggi fyrir með hvaða hætti öflun neysluvatns verði. Hið sama gildi um tengingu við hitaveitu, en staðsetning lóðarinnar liggi alls ekki vel við stofnæðum hitaveitu. Eigi slík tenging að fara fram verði það ekki gert án samþykkis kæranda. Einnig sé bent á að aðkomuvegur frá Eyrarfjallsvegi að fyrirhugaðri íbúðarhúsalóð liggi um land kæranda, en engir samningar liggi fyrir um slíka vegtengingu. Um leið og lögheimili fáist skráð þurfi að tryggja aðkomuveg samkvæmt vegalögum nr. 80/2007, en slíkt verði ekki gert án samþykkis kæranda.

Auk framangreinds sé ógildingarkrafa kæranda byggð á því að oddviti hreppsnefndar sveitar­félagsins hafi verið vanhæfur til þess að taka þátt í undirbúningi, meðferð og úrlausn mála sem kærandi sé aðili að eða vegna mála þar sem hann hafi lögvarinna hagsmuna að gæta. Í því sambandi sé vísað til 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga og 20. gr. sveitarstjórnarlaga. Fyrirsvarsmaður kæranda hafi orðið fyrir líkamsárásum og hótunum af hendi íbúa Þúfukots 4, Nýjakots, en íbúinn sé jafnframt fyrri eigandi lóðarinnar. Um þær deilur hafi verið fjallað í fjölmiðlum og þar hafi oddvitinn tekið afgerandi afstöðu með íbúanum. Þá hafi oddvitinn krafist þess í tölvupósti til fyrirsvarsmanns kæranda að hann hagaði sér eins og „siðaður maður“. Ljóst sé að oddvitinn hafi sýnt óvild í garð fyrirsvarsmanns kæranda og það opinberlega. Draga verði óhlutdrægni hans verulega í efa. Kveðið sé á um þrengri vanhæfisreglur í 20. gr. sveitarstjórnarlaga en almennt gildi skv. 3. gr. stjórnsýslulaga. Þá kunni vanhæfi hans að leiða til vanhæfis undirmanna hans.

Málsrök Kjósarhrepps: Sveitarfélagið telur að sú ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa að veita byggingarleyfi skv. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki fyrir breyttri notkun lóðarinnar Þúfukots 4, Nýjakots, geti ekki komið til endurskoðunar þar sem kærandi hafi ekki haft uppi kröfu um ógildingu þeirrar ákvörðunar. Að því marki sem það kunni að skipta máli sé ljóst að við þá afgreiðslu hafi skipulagsfulltrúi tekið afstöðu til þess hvort umrædd samþykkt samræmdist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins í samræmi við 2. mgr. 10. gr. laga um mannvirki.

Lóðinni Þúfukoti 4, Nýjakoti, hafi verið skipt út úr jörðinni Þúfukoti á árinu 2007. Í þágildandi Aðalskipulagi Kjósarhrepps 2005-2017 hafi lóðin verið á svæði skilgreindu sem landbúnaðar­svæði. Fyrir liggi að skipulagsyfirvöld hafi á sínum tíma samþykkt stofnun lóðarinnar sem sérstakrar og afmarkaðrar fasteignar án þess að landið væri tekið úr landbúnaðarnotum, án þess að aðalskipulagi hefði verið breytt og án þess að gert væri deiliskipulag vegna þess. Í gildandi Aðalskipulagi Kjósarhrepps 2017-2029 sé umrætt svæði enn skilgreint sem landbúnaðarsvæði. Litið hafi verið svo á að unnt væri að breyta skráðri landnotkun án þess að gera breytingar á aðalskipulagi eða gera deiliskipulag fyrir þessa einu lóð. Umrædd lóð sé ekki lengur hluti af lögbýlinu Þúfukoti heldur sérstök og afmörkuð fasteign. Heimilt sé að samþykkja byggingu íbúðarhúss á landi sem skilgreint sé sem landbúnaðarsvæði í aðalskipulagi. Til þess hafi verið litið að ekki væri að sjá eðlismun á þeirri lóð og lóðunum Þúfukoti 1, Lyngholti og Þúfukoti 2, Hálsakoti, sem skráðar væru sem íbúðarhúsalóðir. Gildandi aðalskipulag útiloki ekki að íbúðarhúsalóðir geti verið minni en 0,5 ha þó þær skuli að jafnaði vera það í nýjum íbúðarhúsabyggðum.

Horft hafi verið til þess að undanfarin ár hafi umrædd lóð verið nýtt til fastrar búsetu og heilsársdvalar. Sveitarfélagið hafi þjónustað þá eign með sambærilegum hætti og önnur íbúðar­hús, s.s. varðandi sorphirðu. Með því að samþykkja breytta notkun liggi fyrir að heimilt yrði að skrá þar lögheimili, sem hefði væntanlega í för með sér auknar skatttekjur fyrir sveitarfélagið.

Í kafla 2.3.1 í greinargerð gildandi aðalskipulags komi fram að um lágmarksfjarlægð eldishúsa frá byggð gildi reglugerð nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína. Í 6. gr. reglugerðarinnar sé fjallað um fjarlægðir og komi þar fram að eldi alifugla með bú ætluð fyrir fleiri en 85.000 stæði fyrir kjúklinga eða 60.000 stæði fyrir hænur skuli vera að lágmarki í 100 m fjarlægð frá byggð. Sé bú ætlað fyrir 40.000 til 85.000 stæði fyrir kjúklinga eða 40.000 til 6.000 stæði fyrir hænur skuli fjarlægð vera 50 m. Fjarlægð mannvirkis á lóð Þúfukots 4, Nýjakots, frá næsta alifuglabúi uppfylli skilyrði nefndrar 6. gr. reglugerðarinnar, hvort sem um sé að ræða íbúðarhúsnæði eða sumarbústað.

Almennt sé sú krafa gerð við stofnun lóða í sveitarfélaginu að mörk þeirra séu hnitsett þannig að enginn vafi geti verið um afmörkun þeirra. Af þessum sökum hafi þótt rétt, þegar leyfishafar hafi óskað eftir heimild til að breyta skráðri landnotkun, að setja skilyrði um hnitsetningu lóðarinnar. Ekkert hafi komið fram um að ágreiningur væri uppi milli kæranda og leyfishafa um hvar landamerki lóðanna Þúfukots og Þúfukots 4, Nýjakots, væru, en þau landamerki hafi verið ákveðin áður en kærandi hafi eignast Þúfukot. Þá sé það ekki á forræði eða valdsviði sveitarfélagsins að leysa úr slíkri landamerkjaþrætu. Skipulags- og byggingarfulltrúi hafi móttekið hnitsettan uppdrátt en ekki verði séð að sú hnitasetning hafi áhrif á réttarstöðu kæranda, enda landamerki þau sömu og áður.

Bent sé á að þegar Þúfukoti 4, Nýjakoti, hafi verið skipt út úr Þúfukoti og hús reist á lóðinni hafi verið gengið frá aðgangi að neysluvatni úr landi Þúfukots. Sama gildi um hitaveitu, en mannvirkið á lóðinni sé tengt við hitaveitu Kjósarveitu ehf. Þá sé þegar fyrir hendi vegtenging við lóðina. Ekki sé hægt að fallast á að breyting á notkun umræddrar lóðar hafi veruleg og íþyngjandi áhrif á réttarstöðu kæranda. Sú mögulega skerðing sem geti falist í hinni kærðu ákvörðun sé innan þeirra marka sem fasteignaeigendur verði að þola í nábýli. Að lokum fáist ekki séð að meint vanhæfi oddvita hreppsnefndar sveitarfélagsins hafi verið fyrir hendi þegar ákvörðun hreppsnefndar um að samþykkja umsókn leyfishafa hafi verið tekin 8. október 2019. Þá sé það meginregla 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 að starfsmaður sveitar­félags verði ekki vanhæfur vegna vanhæfis yfirmanns.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er bent á að mannvirkið á umræddri lóð hafi í upphafi verið byggt sem íbúðarhúsnæði. Lóðinni hafi skipt út úr jörðinni Þúfukoti ásamt þeim réttindum og skyldum sem fasteigninni fylgdi, þ.m.t. rétti til vatns. Húsið hafi verið notað til heilsársíbúðar frá því það hafi fyrst verið reist. Fullnægt hafi verið þeim fyrirvörum sem hreppsnefnd hafi sett með samþykkt sinni á umsókn leyfishafa 8. október 2019. Hvorki fáist séð að breytingin hafi nokkur áhrif á eignarréttindi kæranda né takmarki notkun á jörð hans.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur að ákvörðun hreppsnefndar frá 8. október 2019 hljóti að vera grundvöllur hinnar breyttu skráningar á landnotkun sem hafi verið framkvæmd, en kærandi hafi til vara krafist þess að hún yrði felld úr gildi. Líti úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hins vegar svo á að önnur ákvörðun Kjósarhrepps liggi fyrir um heimild til breyttrar landnotkunar sé þess krafist að sú ákvörðun verði felld úr gildi.

Vísað sé til þess að skipulags- og byggingarfulltrúi hafi ekki heimild til að taka endanlega ákvörðun í málinu, sbr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og erindisbréf skipulags- og byggingarnefndar. Einnig vísist til 4. mgr. 30. gr. samþykkta stjórnar sveitarfélagsins Kjósar­hrepps þar sem fram komi að ef nefnd sé falið fullnaðarafgreiðsla mála skuli kveða á um það í sérstökum viðauka við samþykktina. Enginn slíkur viðauki sé fyrir hendi. Hafnað sé þeim málatilbúnaði sveitarfélagsins að hreppurinn hafi ekki tekið ákvörðun um breytta landnotkun heldur hafi það verið í höndum skipulags- og byggingarfulltrúa. Hreppsnefnd hagi málmeðferð vísvitandi þannig að hún sé flókin, villandi og ógagnsæ. Með því að taka skilyrta stjórnvalds­ákvörðun í upphafi, sem ekki sé unnt að kæra nema skilyrðin komi fram, virðist sem hrepps­nefndin geri í raun tilraun til að taka ákvarðanir sem ekki séu kæranlegar.

Ítrekað sé að hnitsettur uppdráttur þurfi að vera undirritaður af bæði kæranda og leyfishafa. Bent sé á að á fundi skipulags- og byggingarnefndar 11. nóvember 2020 hafi verið tekin fyrir umsókn um breytingu á stærð tiltekinnar lóðar og í afgreiðslu nefndarinnar hafi það verið gert að skilyrði að fyrir lægi samþykki eiganda eða eigenda upprunafasteignar, sbr. 14. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Ekki fáist séð hvers vegna hreppsnefnd og skipulags- og byggingarnefnd geri ekki sömu kröfur í þessu máli. Vísist um það til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins varðandi landnotkun sett fram í aðalskipulagi. Hins vegar eru í deiliskipulagi teknar ákvarðanir um lóðanotkun, sbr. 1. mgr. 37. gr. laganna, en heimilt er að skilgreina landnotkun og takmarkanir á henni þrengra í deiliskipulagi en gert er í aðalskipulagi, sbr. gr. 5.3.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Um notkun húsa fer þó eftir lögum nr. 160/2010 um mannvirki, en skv. 1. mgr. 9. gr. þeirra laga er óheimilt að breyta notkun mann­virkis nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, auk þess sem það er skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis að mannvirkið og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 13. gr. sömu laga. Af framangreindum lagaákvæðum er ljóst að greinarmunur er á því hvort um breytta notkun lóðar eða húss er að ræða.

Upphaf máls þessa má rekja til erindis eins af eigendum lóðarinnar Þúfukots 4, Nýjakots, um að breyta notkun hennar úr sumarbústaðalóð í lóð undir íbúðarhús. Svo sem rakið er í málavöxtum tók skipulags- og byggingarnefnd Kjósarhrepps 29. ágúst 2019 jákvætt í erindið og vísaði því til sveitarstjórnar. Hreppsnefnd staðfesti þá afgreiðslu á fundi sínum 8. október s.á. með þeim áskilnaði og fyrirvara að afhentur yrði hnitsettur uppdráttur af spildunni ásamt staðfestingu byggingarfulltrúa á að hús það sem á lóðinni stæði uppfyllti skilyrði laga og reglugerða til að verða samþykkt sem íbúðarhúsnæði. Fyrir liggur að þau skilyrði sem hreppsnefnd setti hafa verið uppfyllt og verður því að líta svo á að nefndin hafi tekið endanlega ákvörðun um að breyta notkun lóðarinnar. Þá liggur einnig fyrir í máli þessu að 2. september 2020 var skráningu hússins á lóðinni breytt úr sumarbústað í einbýlishús í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands, en slík breyting getur einungis átt sér stað að undangengnu byggingarleyfi byggingarfulltrúa, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki, sem er kæranlegt til úrskurðarnefndarinnar. Að virtum atvikum málsins og málatilbúnaði kæranda verður því litið svo á að einnig sé kærð sú ákvörðun sem legið hafi að baki breyttri skráningu á notkun hússins í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands.

Af ákvæði 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga verður ráðið að ákvörðun um notkunar lóðar sé að meginstefnu til tekin með deiliskipulagi. Þrátt fyrir það verður talið að sveitarstjórn sé heimilt að samþykkja breytta notkun lóðar að því gefnu að sú notkun rúmist innan heimilda aðalskipulags, enda er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag, sbr. 7. mgr. 12. gr. laganna. Í Aðalskipulagi Kjósarhrepps 2017-2029 er hin umrædda lóð á skilgreindu landbúnaðarsvæði. Fjallað er um landbúnaðarsvæði í kafla 2.3.1 í skipulaginu en þar segir m.a. að með skipulaginu sé horfið frá því að takmarka fjölda íbúðarhúsa á hverri jörð, enda sé það talið geta staðið í vegi fyrir íbúafjölgun í sveitarfélaginu. Þá segir jafnframt að heimilt sé að reisa stök mannvirki á landbúnaðarsvæðum, eins og lýst sé í kafla 2.3.9. Í þeim kafla kemur fram að á landbúnaðarlandi sé heimilt að reisa íbúðarhús til fastrar búsetu, enda hamli uppbygging hvorki eðlilegri landbúnaðarstarfsemi né spilli samfellu í góðu landbúnaðarlandi. Með hliðsjón af framan­greindu var ákvörðun hreppsnefndar um að breyta notkun lóðarinnar í samræmi við stefnu og heimildir aðalskipulags.

Líkt og kemur fram hér að framan er skv. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 óheimilt að breyta notkun mannvirkis nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Samkvæmt 11. gr. laganna skal byggingarfulltrúi ganga úr skugga um að aðaluppdrættir uppfylli ákvæði laganna og reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli þeirra og tilkynna umsækjanda skriflega um samþykkt byggingaráforma. Upphaflegt erindi eigenda Þúfukots 4, Nýjakots, fól ekki í sér formlega byggingarleyfisumsókn um breytta notkun húss heldur umsókn um breytta notkun lóðarinnar. Af atvikum málsins verður þó ráðið að skipulags- og byggingarfulltrúi hafi litið svo á að með umsókn um breytta notkun lóðarinnar hafi eigendur hennar jafnframt sótt um breytta notkun hússins sem stendur á lóðinni. Fyrir liggur að 18. ágúst 2020 stimplaði hann uppdrætti frá árinu 2007 sem merktir eru „Frístundahús Nýjakot 2“. Þá er á uppdrættinum ódagsett áritun hönnuðar við eftirfarandi texta: „Samanber byggingarreglugerð nr. 112/2012 gr. 10.1.2. og 12.1.2.“ Samkvæmt nefndri gr. 10.1.2. skal hönnuður við breytta notkun þegar byggðra mannvirkja staðfesta að uppfyllt séu öll viðeigandi ákvæði þess hluta reglugerðarinnar, en 10. hluti reglugerðarinnar ber heitið „Hollusta, heilsa og umhverfi“. Sambærilega orðað ákvæði er í gr. 12.1.2., en 12. hluti reglugerðarinnar fjallar um öruggi við notkun. Sama dag og skipulags- og byggingarfulltrúi stimplaði nefnda uppdrætti skrifaði hann undir skjal með heitinu „Staðfesting íbúðarhúsnæðis“. Þar kemur fram eftirfarandi afgreiðsla embættisins: „Í samræmi við 10.1.2. gr. og 12.1.2. gr. byggingarreglugerðar nr. 112/2012, staðfestist hér með, að hús það (F2310159) sem stendur á umræddri lóð, uppfyllir skilyrði til að vera samþykkt sem íbúðarhúsnæði í öllum meginatriðum. Athygli er samt sem áður vakin á að einangrunargildi hússins er skv. eldri reglugerð og uppfyllir því ekki að öllu leyti kröfur dagsins í dag. Leitast skal við að koma til móts við þær kröfur við endurbætur og viðhald hússins.“

Gera verður þá kröfu til stjórnvalda að ákvarðanir þeirra séu að formi og efni til nægilega skýrar þannig að ekki sé vafa undirorpið á hvaða lagagrundvelli þær eru teknar og hvert sé efni þeirra. Að mati úrskurðarnefndarinnar uppfylla fyrrgreindar afgreiðslur skipulags- og byggingarfulltrúa ekki þá kröfu þar sem þær fela fyrst og fremst í sér mat hans á því að tiltekin ákvæði byggingarreglugerðar séu uppfyllt. Verður því ekki talið að um formlega stjórnvaldsákvörðun á grundvelli 1. mgr. 9. gr. eða 11. gr. laga um mannvirki hafi verið að ræða. Er þá m.a. litið til þess að í yfirskrift stimplaðs uppdráttar frá árinu 2007 kemur fyrir orðið „Frístundahús“ og að stimplunin ber ekki með sér að breytt notkun hússins hafi verið samþykkt. Þá er horft til þess að í skjalinu „Staðfesting íbúðarhúsnæðis“ segir að umrætt hús uppfylli skilyrði til að vera samþykkt sem íbúðarhúsnæði „í öllum meginatriðum.“ Verður því að líta svo á að ekki hafi verið tekin ákvörðun í skilningi 9. gr. laga um mannvirki um breytta notkun hússins. Verður því ekki komist hjá því að vísa þeim hluta málsins frá úrskurðarnefndinni.

Rétt er að benda á að í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga er mælt fyrir um að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem hafi heimild til fullnaðar­afgreiðslu máls, sbr. 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin sé í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar og skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Þó er skipulagsnefnd heimilt skv. 3. mgr. ákvæðisins að falla frá grenndarkynningu ef sýnt er fram á að leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjenda. Verður að telja að sú regla eigi við hvort sem byggingarleyfisumsókn varðar heimild til að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. um mannvirki. Fyrir liggur að ekki var formlega sótt um leyfi til að breyta notkun mannvirkisins, en sem fyrr greinir mun skipulags- og byggingarfulltrúi hafa litið svo á að umsókn um breytta notkun lóðar varðaði jafnframt breytta notkun hússins á lóðinni. Sú umsókn var ekki grenndarkynnt en ekki verður ráðið af fyrirliggjandi gögnum málsins hvort láðst hafi að gera það með formlega réttum hætti eða hvort að það hafi verið mat skipulags­yfirvalda að erindið varðaði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjenda, sbr. fyrrnefnda 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar hreppsnefndar Kjósarhrepps um að samþykkja að breyta notkun lóðarinnar Þúfukots 4, Nýjakots, úr sumarbústaðalóð í lóð undir íbúðarhús.

Vísað er frá úrskurðarnefndinni þeim hluta málsins er lýtur að breyttri notkun húss á lóðinni Þúfukoti 4, Nýjakoti.

131/2020 Fífuhvammur

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 18. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 131/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 4. desember 2020 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir gróðurhúsi á þaki bílskúrs að Fífuhvammi 25.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. desember 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Fífuhvamms 27, Kópavogi, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 4. desember 2020 að samþykkja byggingarleyfi fyrir gróðurhúsi á þaki bílskúrs að Fífuhvammi 25. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðar­nefndinni. Með bráðabirgðaúrskurði uppkveðnum 6. janúar 2021 var hafnað kröfu um stöðvun framkvæmda á grundvelli hins kærða byggingarleyfis.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 12. janúar 2021.

Málavextir: Mál þetta á sér þó nokkra forsögu. Að lokinni grenndarkynningu samþykkti skipulagsnefnd Kópavogsbæjar á fundi sínum 3. júlí 2007 erindi lóðarhafa Fífuhvamms 25 um leyfi til byggingar 62,5 m2 bílskúrs ásamt skyggni yfir innkeyrslu og var byggingarleyfi samþykkt á fundi byggingarnefndar Kópavogs 22. ágúst s.á. Eigendur Fífuhvamms 27, sem komið höfðu að athugasemdum við grenndarkynningu, kærðu nefndar ákvarðanir til úrskurðar­nefndar skipulags- og byggingarmála, sem felldi þær úr gildi með úrskurði uppkveðnum 31. janúar 2008, í kærumáli nr. 118/2007. Á fundi byggingarnefndar Kópavogs 6. ágúst 2008 var eigendum Fífuhvamms 25 veitt leyfi til að byggja 56,8 m2 bílskúr með geymslu á lóð þeirra. Kærðu eigendur Fífuhvamms 27 einnig það leyfi til til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála sem hafnaði kröfu um ógildingu hennar með úrskurði uppkveðnum 25. september 2008, í máli nr. 87/2008. Lóðarhafar Fífuhvamms 25 sóttu um leyfi til að reisa viðbyggingu ofan á 56,8 m2 bílskúr sem þá hafði verið reistur, en að lokinni grenndarkynningu var umsókninni synjað af byggingarfulltrúa Kópavogs 21. júní 2011. Kærðu umsækjendur þá ákvörðun til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, en með úrskurði uppkveðnum 15. janúar 2015, í máli nr. 48/2011, felldi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála synjunina úr gildi þar sem undirbúningi og rökstuðningi hennar þótti svo áfátt að leiða ætti til ógildingar. Hinn 26. nóvember 2015 synjaði byggingarfulltrúi að nýju umsókn eigenda Fífuhvamms 25 um leyfi fyrir 56,8 m2 viðbyggingu ofan á umræddan bílskúr, m.a. með vísan til grenndaráhrifa. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar, sem hafnaði kröfu um ógildingu hennar með úrskurði uppkveðnum 1. desember 2017, í máli nr. 116/2015.

Með umsókn, dags. 7. október 2019, sóttu eigendur Fífuhvamms 25 um byggingarleyfi til að reisa 8,1 m2 gróðurhús ofan á bílgeymslu lóðarinnar. Á fundi skipulagsráðs 4. nóvember s.á. var samþykkt með vísan til 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að grenndar­kynna umsóknina fyrir lóðarhöfum Fífuhvamms 23 og 27 og Víðihvamms 16, 18 og 20. Bárust athugasemdir á kynningartíma tillögunnar frá kærendum. Á fundi skipulagsráðs 6. janúar 2020 var afgreiðslu málsins frestað og því vísað til umsagnar skipulags- og byggingardeildar. Hinn 6. apríl s.á. var erindið tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs. Var lögð fram umsögn skipulags- og byggingardeildar frá 2. s.m. ásamt uppfærðum teikningum. Samþykkti skipulags­ráð erindið og vísaði því til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Á fundi sínum 14. s.m. staðfesti bæjarstjórn afgreiðslu skipulagsráðs. Kærendur kærðu ákvörðun skipulagsráðs til úrskurðar­nefndar umhverfis- og auðlindamála, sem með úrskurði uppkveðnum 8. maí 2020 vísaði kærumálinu, sem var nr. 31/2020, frá nefndinni þar sem ekki lægi fyrir lokaákvörðun, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hinn 4. desember 2020 samþykkti byggingar­fulltrúi umsókn leyfishafa um byggingarleyfi fyrir gróðurhúsi á þaki bílskúrs að Fífuhvammi 25 og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir hafi lagt umtalsvert fjármagn og vinnu í að koma svæði milli húsanna Fífuhvamms 25 og 27 í snyrtilegt horf, m.a. með matjurtagarði og gróðursetningu plantna. Þær framkvæmdir og frekari áform kærenda um að setja upp heitan pott og gróðurhús til að nýta lóð þeirra sem mest séu sett í uppnám með byggingu gróðurhúss og útsýnispalls ofan á bílskúr nágranna, sem að auki sé ekki í samræmi við götumynd. Feli framkvæmdin í sér útsýnispall ofan á bílskúr, sem sé alveg við lóðarmörk lóðar kærenda, og hafi það áhrif á friðhelgi einkalífs og heimilis kærenda. Fari útgáfa byggingarleyfisins því í bága við lögmæta hagsmuni kærenda og muni þeir verða fyrir tjóni af þeim sökum. Sérstaklega sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 116/2015 þar sem deilt hafi verið um sambærilega byggingu á sama stað. Í niðurstöðu nefndarinnar segi m.a. að umsótt viðbygging yrði á eða nærri mörkum lóðarinnar að Fífuhvammi 27 og að ljóst væri að af byggingunni yrðu grenndaráhrif. Vísað var til þess að viðbyggingin myndi valda auknu skugga­varpi á lóð kærenda. Sömu sjónarmið eigi hér við fullum fetum.

Leyfishafar hafi gert ítrekaðar tilraunir til að auka við byggingamagn á lóð þeirra við lóðamörk, en þeim áformuð hafi verið synjað af bæði skipulagsyfirvöldum í Kópavogi og úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Á árinu 2008 hafi þó verið fallist á að veita byggingarleyfi fyrir bílskúr á lóð Fífuhvamms 25 en kærendur bendi á að bílskúrinn hafi verið notaður undir íbúð. Samkvæmt gildandi lóðarleigusamningi Fífuhvamms 27 liggi bílskúr Fífuhvamms 25 alveg upp að lóðarmörkum lóðar kærenda og séu lóðamörk því ekki rétt á teikningu sem lögð hafi verið fram af hálfu leyfishafa, sbr. niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 116/2015. Sé þannig umsögn skipulags- og byggingardeildar um að viðbyggingin muni ekki ná að mörkum lóðar kærenda, augljóslega röng.

Á teikningu leyfishafa sem hafi verið grenndarkynnt sé ekki merkt handrið ofan á bílskúr. Hins vegar sé gróðurhúsið teiknað þannig að útgengt sé frá því til bæði norðurs og suðurs. Úr þessu virðist reynt að bæta með síðari teikningum en kærendum sé ekki kunnugt um að þær teikningar hafi farið í grenndarkynningu. Sú útfærsla sé í algjöru trássi við gr. 6.5.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 um handrið, en jafnframt vísist til gr. 6.5.4. í sömu reglugerð, þar sem komi fram að handrið veggsvala skuli vera minnst 1,1 m að hæð. Aukin hæð á vegg sem liggi að mörkum lóðar kærenda muni þrengja að fasteign þeirra, spilla útliti og auka skuggavarp. Í umsögn skipulags- og byggingardeildar segi að gert sé ráð fyrir 8,1 m2 gróðurhúsi sem standa muni um 3 m frá mörkum lóðar kærenda. Nú þegar sé byrjað að byggja gróðurhúsið og sé það einungis 1,8 m frá lóðarmörkum. Útsýnispallur eigi samkvæmt teikningum að vera úr hömruðu gleri og liggja alveg að lóðamörkum. Því sé klárlega um hækkun á mannvirki á lóðamörkum að ræða þrátt fyrir að öðru sé haldið fram í umsögn skipulags- og byggingardeildar. Þetta hafi m.a. áhrif á ræktunarsvæði kærenda. Að lokum sé bent á að í gr. 6.2.1. í byggingarreglugerð sé m.a. kveðið á um að staðsetning bygginga skuli vera þannig að sólar og skjóls njóti á sem heppilegastan hátt á leik- og dvalarstæðum.

Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að hin kærða ákvörðun feli í sér byggingu 8,1 m2 gróðurhúss á þaki bílskúrs á lóðinni Fífuhvammi 25. Um sé að ræða töluverða breytingu frá fyrri tillögu, þ.e. 56,8 m2 steinsteypta viðbyggingu sem hefði fyllt út í þakflöt bílskúrsins. Óveruleg grenndaráhrif fylgi gróðurhúsinu hvað varði skuggavarp, nánd, innsýn og útsýni. Gróðurhúsið muni standa 3 m frá mörkum lóðar kærenda auk þess sem teikningum hafi verið breytt til að koma til móts við athugasemdir kærenda. Sé nú gert ráð fyrir ógegnsæju gleri á þeim gafli gróðurhússins sem snúi að lóð kærenda. Jafnframt sé aðeins gert ráð fyrir útgengi frá gróðurhúsi út á svalir í norður til þess að lágmarka ónæði. Þá muni fyrirhugað handrið á svölum ekki takmarka útsýni frá lóð kærenda. Að lokinni breytingu verði nýtingar­hlutfall lóðarinnar 0,18, en það sé vel innan marka meðalnýtingarhlutfalls á svæðinu, sem sé 0,29. Loks sé að finna fordæmi fyrir byggingu gróðurhúss á þaki bílskúrs í götunni og falli breytingin því vel að götumynd.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er bent á að þegar bílskúr lóðar Fífuhvamms 25 hafi verið samþykktur hafi lóðamörk verið 40 cm austan við viðbygginguna, en síðar hafi Kópavogsbær breytt mörkunum án samþykkis leyfishafa. Gróðurhúsið hafi engin áhrif á hagsmuni kærenda, hvorki varðandi skuggavarp né vegna annarra óþæginda sem kærendur vísi til. Austurhlið gróðurhússins verði ógegnsæ og þar að auki sé enginn gluggi á vesturhlið húss kærenda. Hvað sem líði legu lóðamarka sé ekkert í gildandi rétt sem girði fyrir að byggt sé á lóðamörkum ef gætt sé þeirra reglna sem gildi um brunavanir. Ekki sé lengur kveðið á um lágmarksfjarlægð húsa frá lóðamörkum í byggingarreglugerð.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa Kópavogs um að veita byggingarleyfi fyrir 8,1 m2 gróðurhúsi á þaki bílskúrs að Fífuhvammi 25, en lóðin er á svæði sem ekki hefur verið deiliskipulagt. Í slíkum aðstæðum er heimilt skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að samþykkja umsókn um byggingarleyfi þótt deiliskipulag liggi ekki fyrir ef framkvæmd er í samræmi við landnotkun aðalskipulags, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal þá fara fram grenndarkynning.

Samkvæmt Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2024 er Fífuhvammur 25 á svæði íbúðarbyggðar, merktu ÍB-2 Digranes. Kemur fram í aðalskipulaginu að þar sé nokkuð fastmótuð byggð en um sé að ræða þéttustu byggð Kópavogs með mjög blönduðum húsagerðum, þó mest fjölbýli. Fer hið kærða leyfi því ekki í bága við landnotkun aðalskipulags. Þá verður ekki séð að 8,1 m2 gróðurhús á þaki bílskúrs fari í bága við byggðamynstur eða þéttleika byggðar. Eykst enda nýtingarhlutfall óverulega og við sömu götu er að finna gróðurhús, auk þess sem ámóta glerhýsi er að finna ofan á bílskúrum að Fífuhvammi 21 og að Fífuhvammi 31. Voru því uppfyllt skilyrði 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga til að grenndarkynna hina umþrættu umsókn. Var það og gert með lögmæltum fjögurra vikna athugasemdafresti, sbr. 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Við þá kynningu komu kærendur að athugasemdum sínum og vegna þeirra lögðu leyfishafar fram uppfærða teikningu. Fólu breytingarnar í sér að ekki yrði lengur gert ráð fyrir að gengið yrði út á þak bílskúrsins frá gróðurhúsinu sunnan megin heldur einungis til norðurs, auk þess sem austurhlið gróðurhússins yrði úr ógegnsæju gleri til að takmarka innsýn yfir vestanverða lóð kærenda. Þá var gert ráð fyrir handriði úr hömruðu gleri á þakfleti bílskúrsins sem myndi afmarka svalaflöt á bílskúrsþakinu norðan megin. Kærendum voru kynntar uppfærðar teikningar í samræmi við gr. 5.9.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 og komu að athugasemdum, sem m.a. lutu að stærð fyrirhugaðra svala, yfirsýn yfir garð þeirra og að birtuskilyrði myndu versna með tilkomu svalahandriðs. Í kjölfarið tók skipulagsráð umsóknina til umfjöllunar þar sem afstaða var tekin til framkominna athugasemda og uppfærðra teikninga.

Gróðurhús það sem um ræðir er úr gleri, það er lægra en íbúðarhús leyfishafa, ekki mikið að umfangi og nær einungis yfir lítinn hluta þakflatar bílskúrsins, sem er 56,8 m2. Þá var dregið úr grenndaráhrifum gagnvart lóð kærenda með áðurnefndum breytingum á teikningum. Þrátt fyrir að nýting þakflatar bílskúrs undir svalir sé óhefðbundin og til þess fallin að hafa áhrif á nýtingarmöguleika nágrannalóða, svo sem vegna yfirsýnar yfir á næstu lóð, mun sú innsýn ekki aukast svo nokkru nemi yfir suður- og vesturhluta lóðar kærenda, þegar litið er til staðsetningar þess glugga sem áður var á austurhlið húss leyfishafa, þar sem nú er gengið inn í gróðurhúsið. Hins vegar verður aukin yfirsýn yfir bakgarð kærenda, sem vísar til norðurs, en sá hluti garðsins er minni. Úr þeim áhrifum er þó dregið með svalahandriði úr ógegnsæju gleri. Almennt má búast við að eitthvert ónæði hljótist af því að búa í þéttbýli og að mati úrskurðarnefndarinnar er sú skerðing á friðhelgi einkalífs kærenda sem þeir hafa haldið fram ekki umfram það sem búast má við í þéttri byggð. Skuggavarp eykst ekki að marki vegna handriðsins, enda verður það úr hömruðu gleri sem hleypir birtu í gegn. Er því ekki hægt að líta svo á að grenndaráhrif vegna þess séu þau sömu og ef um steyptan vegg væri að ræða.

Að framangreindu virtu geta grenndaráhrif vegna þeirra framkvæmda sem heimilaðar eru með hinu kærða leyfi ekki talist slík að raskað geti gildi hinnar kærðu ákvörðunar, enda ekki umfram það sem íbúar í þéttbýli mega búast við. Þá liggja ekki fyrir þeir form- eða efnisannmarkar á ákvörðuninni að ógildingu varði og verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 4. desember 2020 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir gróðurhúsi á þaki bílskúrs að Fífuhvammi 25.

126/2020 Búland

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 25. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 126/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 1. október 2020 um að afturkalla ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða vegna framkvæmda á baklóð Búlands 36 og ákvörðun sama embættis frá 28. s.m. um að aðhafast ekki vegna framkvæmdarinnar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Búlands 38, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 1. október 2020 að afturkalla ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða vegna framkvæmda á baklóð Búlands 36. Jafnframt er kærð ákvörðun sama embættis frá 28. s.m. um að aðhafast ekki vegna framkvæmdarinnar. Er þess krafist að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 5. janúar 2021.

Málavextir: Hinn 19. febrúar 2019 sendi annar kærenda máls þessa tölvupóst til byggingar-fulltrúans í Reykjavík vegna framkvæmda eigenda raðhússins Búlands 36 á lóðinni. Þar kom fram að skipt hefði verið um jarðveg á hluta lóðarinnar og við hann bætt, þar sem grasflöt hafði verið fyrir og flöturinn þar hellulagður svo unnt væri að leika þar körfubolta. Var því beint til embættisins hvort ekki þyrfti leyfi fyrir framkvæmdunum og þess farið á leit að embættið tæki málið til skoðunar. Í svari byggingarfulltrúa, dags. 22. júlí s.á., kom fram að framkvæmdirnar hefðu verið skoðaðar í vettvangsferð og teldust þær falla undir e-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 um minniháttar framkvæmdir sem undanþegnar væru byggingarleyfi. Byggingarfulltrúi myndi því ekki aðhafast frekar í málinu. Með bréfi, dags. 21. ágúst 2019, var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar sem felldi ákvörðunina úr gildi með úrskurði uppkveðnum 27. mars 2020 í kærumáli nr. 82/2019. Taldi nefndin framkvæmdina ekki vera í samræmi við skilmála deiliskipulags Fossvogshverfis og þegar af þeirri ástæðu gæti ekki komið til skoðunar að fella hana undir e-lið fyrrnefndrar gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð.

Hinn 4. maí 2020 sendi byggingarafulltrúi eigendum Búlands 36 bréf þar sem þeim var með vísan til 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki gert að fjarlægja hellur og koma lóð hússins í fyrra horf þannig að skilmálar deiliskipulagsins væru uppfylltir um að láréttur flötur lóðar næði ekki lengra en 5 m út frá suðurhlið hússins. Skyldi framkvæmdinni lokið innan 30 daga frá móttöku bréfsins. Með bréfi, dags. 25. júní 2020, óskuðu eigendur Búlands 36 eftir endur­upptöku málsins hjá úrskurðarnefndinni en þeirri beiðni var hafnað með bréfi nefndarinnar, dags. 30. september s.á. Byggingarfulltrúi sendi 1. október s.á. eigendum Búlands 36 bréf þar sem fram kom að ákvörðun byggingarfulltrúa 4. maí s.á. um beitingu þvingunarúrræða væri afturkölluð vegna þess annmarka að ekki hafi verið veittur frestur til andmæla í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Væri því ákvörðunin ógildanleg, sbr. 25. gr. sömu laga. Hinn 8. október 2020 óskaði annar kærenda þessa máls eftir því við embætti byggingarfulltrúa að það framfylgdi ákvörðun sinni frá 4. maí s.á. um beitingu þvingunarúrræða. Eigendur Búlands 36 komu að athugasemdum sínum vegna málsins með bréfi til byggingarfulltrúa 19. október 2020 og vegna þeirra athugasemda tók embættið í kjölfarið frágang lóða í grennd við Búland 36 til skoðunar. Í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 28. s.m., til annars kærenda þessa máls kom fram að ljóst þyki að aðrir lóðarhafar í Fossvogi hafi „gert sambærilega fleti út fyrir gildandi deiliskipulagsskilmála.“ Framkvæmdirnar raski ekki hagsmunum nágranna umfram það sem eðlilegt megi teljast miðað við notkun á görðum til afþreyingar og útiveru og ekki verði séð að gengið sé gegn almannahagsmunum þeim sem búi að baki lögum um mannvirki. Í ljósi þess muni byggingarfulltrúi ekki aðhafast frekar í málinu.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að sveitarfélögum sé ekki aðeins skylt skv. skipulags­lögum nr. 123/2010 og skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að útbúa deiliskipulagsáætlanir heldur beri þeim einnig skylda til að framfylgja þeim. Því til viðbótar séu skipulagsskilmálar skilgreindir í gr. 1.3. í skipulagsreglugerð sem bindandi ákvæði í deiliskipulagi um útfærslu skipulags. Deiliskipulag Fossvogshverfis sé því bindandi hvað varði hæðarlegu lóða.

Það sé rétt sem komi fram í bréfi byggingafulltrúa frá 28. október 2020 til annars kærenda þessa máls um að honum sé eftirlátið mat hvort tilefni sé til þess að beita þvingunarúrræðum. Hins vegar sé það svo að það mat sé ekki frjálst að öllu leyti heldur verði málefnaleg sjónarmið að liggja því til grundvallar eins og almennt sé um sérhverja stjórnvalds­ákvörðun. Efnisleg rök byggingarfulltrúans séu þau að fjöldi annarra íbúa í nágrenni við Búland 36 hafi brotið gegn deiliskipulagi því sem gildi samkvæmt skipulagslögum á svæðinu og því hafi eigendum eignarinnar verið heimilt að gera slíkt hið sama. Slík rök uppfylli ekki þær kröfur sem gerðar séu til málefnalegra sjónarmiða sem stjórnvald geti notað til að rökstyðja stjórnvaldsákvörðun. Reglan um málefnaleg sjónarmið feli það í sér að stjórnvald skuli líta til þess hvort að lög eða stjórnvaldsfyrirmæli geymi ákvæði um sjónarmið sem matskennd ákvörðun stjórnvalds skuli byggð á, hvort að stjórnvaldsákvörðun sé í samræmi við þau markmið sem því beri að vinna að lögum samkvæmt eða hvort að ákvörðun sé til þess fallin að stuðla að því að samræmi sé í úrlausnum stjórnsýslumála. Hin kærða ákvörðun uppfylli ekkert þessara viðmiða.

Í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé kveðið á um það að í rökstuðningi stjórnvalds fyrir stjórnvaldsákvörðun skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds sé byggð á. Telja verði með hliðsjón af þessu ákvæði laganna að umræddur rökstuðningur byggingar-fulltrúans standist ekki þessar kröfur þar sem í honum sé ekki að finna neinar tilvísanir til réttarreglna heldur vísan til þess að fjöldi brota á gildandi deiliskipulagsáætlun, sem hafi lögformlegt gildi samkvæmt skipulagslögum, réttmæti fleiri brot á henni. Um ákvarðanir stjórnvalda gildi auk þess svokölluð lögmætisregla. Í henni felist annars vegar að ákvarðanir stjórnvalda verði að eiga sér stoð í lögum og hins vegar að ákvörðun megi ekki vera í andstöðu við lög. Rökstuðningur byggingarfulltrúans gangi þvert gegn lögboðnu hlutverki bindandi deiliskipulagsáætlana og lögboðnu hlutverki byggingarfulltrúa að samþykkja ekki fyrirhuguð byggingaráform sem ekki séu í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði, sbr. 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Þá varði það almannahagsmuni að þær leikreglur sem deiliskipulagsáætlanir hafi sett um nábýli manna séu virtar af borgar­yfirvöldum.

Byggingarfulltrúi rökstyðji jafnframt ákvörðun sína með vísan til meðalhófs. Í bréfinu færi byggingarfulltrúi hins vegar engin rök fyrir því með hvaða hætti hin kærða ákvörðun gæti meðalhófs. Í 12. gr. stjórnsýslulaga segi að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að sé stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti og skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Það hefði því verið eðlilegt ef byggingarfulltrúinn hefði fært rök fyrir því með hvaða hætti sú ákvörðun að aðhafast ekki neitt hafi náð lögmætu markmiði í málinu en meðalhóf í skilningi stjórnsýslulaga feli það í sér að ganga ekki lengra en þörf þyki. Ákvörðun um að beita meðalhófi með þeim hætti að það bitni alfarið á öðrum aðila stjórnsýslumáls geti ekki staðist.

Byggingarfulltrúi hafi aldrei leitað eftir afstöðu kærenda í þessu máli þrátt fyrir að það hafi verið þeir sem hafi upphaflega leitað til embættisins. Sé því ekki annað að sjá en að byggingarfulltrúinn hafi tekið umrædda ákvörðun án þess að hafa haft upplýsingar um afstöðu málshefjenda til hinnar nýju ákvörðunar og þeirra gagna og þess rökstuðnings sem hafi legið henni til grundvallar. Með því hafi hann brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Byggingarfulltrúi hafi tilkynnt eigendum Búlands 36 það með bréfi, dags. 5. maí 2020, að þau skyldu fjarlægja umdeilda framkvæmd. Í kjölfarið hafi eigendur Búlands 36 komið á framfæri sjónarmiðum sínum á framfæri, m.a. varðandi aðrar lóðir í Fossvoginum, í bréfi til byggingar­fulltrúa, dags. 19. s.m. Sömu sjónarmið hafi eigendur Búlands 36 sent úrskurðarnefndinni 25. júní s.á. vegna kröfu um endurupptöku máls nr. 82/2019, en þeim sjónarmiðum hafi nefndin hafnað. Eigendum Búlands 36 hafi síðan verið gefinn kostur á að veita frekari andmæli þegar byggingarfulltrúi hafi 1. október s.á. afturkallað ákvörðun sína um að þau skyldu fjarlægja umdeilda framkvæmd og í kjölfarið hafi þau sent byggingarfulltrúanum bréf 19. október s.á. Þegar það bréf sé skoðað komi í ljós að bent hafi verið á sömu sjónarmið og áður, þ.e. um fyrirkomulag annarra lóða í Fossvoginum. Ekkert nýtt komi aftur á móti fram í bréfinu varðandi hinar kærðu framkvæmdir og því sé ljóst að þau andmæli sem byggingarfulltrúi vísi til í bréfinu sínu sem rökstuðning fyrir aðgerðarleysi sínu hafi legið fyrir í maí 2020.

Byggingarfulltrúanum hafi því verið óheimilt að afturkalla áðurnefnda ákvörðun sína þar sem að lög og reglugerðir á sviði skipulags- og byggingarmála leggi honum á herðar skyldur að framfylgja ákvæðum þeirra um byggingarleyfisumsóknir og framkvæmdaleyfisumsóknir um leið og skipulagslög og lög um mannvirki kveði með skýrum hætti á um það að skilmálar deiliskipulags séu bindandi hvað varði lóðarhæð. Það hvort gætt hafi verið að andmælarétti við meðferð málsins geti ekki haft áhrif á þær lögbundnu starfsskyldur. Því sé ástæðu aftur­köllunarinnar byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum og brjóti um leið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins líkt og gerð hafa verið grein fyrir.

Minnst sé á að í máli nr. 82/2019 komi fram það álit úrskurðarnefndarinnar að hin kærða framkvæmd sé landmótun og að slíkar framkvæmdir falli undir ákvæði skipulagslaga og skipulagsreglugerðar. Til viðbótar við framangreind kæruefni sé þess því jafnframt óskað að nefndin taki afstöðu til þess hvort að byggingarfulltrúa Reykjavíkur hafi, þegar honum hafi verið kunnugt um þá afstöðu nefndarinnar, borið skylda til þess að leiðbeina kærendum í málinu um að ástæða kynni að vera til að leita til skipulagsfulltrúa borgarinnar eða til að gera sjálfur ráðstafanir til að embættið kæmi að málinu, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að það hafi verið mat embættisins að fyrri ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða hafi verið haldin þeim galla að eigendum Búlands 36 hafi ekki verið veittur andmælaréttur áður en ákvörðun hafi verið tekin skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því talist ógildanleg ákvörðun, sbr. 2. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt stjórnsýslulögum séu gerðar ríkar kröfur til þess að andmælaréttur aðila sé virtur og verði aðili máls að eiga þess kost að gæta réttar síns og hagsmuna með því að kynna sér gögn máls, tjá sig um framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í málinu, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða að slíkt sé augljóslega óþarft.

Þegar brotið hafi verið gegn andmælareglunni þannig að aðila hafi ekki verið veitt færi á að tjá sig teljist það almennt verulegur annmarki sem leiði til þess að íþyngjandi ákvörðun teljist yfirleitt ógildanleg. Þetta eigi ekki síst við um mál þar sem ákvörðun feli í sér að refsikennd viðurlög verði lögð á aðila eða hún á annan hátt verði talin mjög íþyngjandi eins og fyrir liggi í máli þessu.

Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða skv. lögum nr. 160/2010 um mannvirki og byggingarreglugerð nr. 123/2010 sé háð mati stjórnvalds hverju sinni og sé tekið fram í athugasemdum við frumvarp það sem orðið hafi að lögum um mannvirki að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé í hverju metin, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umrædd ákvæði gefi sveitarfélögum kost á að bregðast við ef gengið sé gegn almannahagsmunum þeim er búi að baki lögum um mannvirki, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðis­hagsmunum. Með hliðsjón af þessu verði ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklings­hagsmuna enda séu þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búi að baki ákvæðum laga um mannvirki.

Ljóst hafi verið að fordæmi væru fyrir því að lóðarhafar í Fossvogi hafi stækkað lóðir meira en heimilt sé samkvæmt gildandi deiliskipulagsskilmálum. Ennfremur hafi verið talið að framkvæmdirnar raski ekki hagsmunum nágranna umfram það sem eðlilegt megi teljast miðað við notkun á görðum til afþreyingar og útiveru. Ekki hafi heldur verið séð að gengið væri gegn almannahagsmunum þeim er búi að baki lögum um mannvirki, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Ákvörðun byggingarfulltrúa hafi því verið studd fullnægjandi efnisrökum.

Athugasemdir eigenda Búlands 36: Eigendur lóðarinnar benda á að í úrskurði úrskurðar­nefndarinnar í máli nr. 82/2019 hafi nefndin ekki tekið afstöðu til þess hvort beita ætti þvingunarúrræðum. Þvert á móti sé í bréfi úrskurðarnefndarinnar frá 30. september 2020 vegna beiðni þeirra um endurupptöku málsins tekið fram að slíkt sé hlutverk byggingar­fulltrúa að fullrannsökuðu máli. Þau hafi hvorki haft vitneskju um umfjöllun byggingar­fulltrúa um framkvæmdirnar né úrskurð úrskurðarnefndarinnar fyrr en að frétt hafi birst í fjölmiðli 3. apríl 2020 og ekki verið tilkynnt um málið með formlegum hætti fyrr en með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 5. maí s.á., þar sem þeim hafi verið gefinn 30 daga frestur til að koma lóð hússins í fyrra horf. Ákvörðunin hafi því verið tekin án þess að þeim hafi verið gefin kostur á tjá sig um hana svo sem skylt sé skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fyrirkomulag lóðarinnar hafi verið með sambærilegum hætti svo áratugum skipti og nýtt yfirborð lóðar breyti engu þar um. Sambærileg túlkun gildandi deiliskipulags hafi verið viðhöfð víðast í Fossvogshverfinu, þ.e. að nánast allar lóðir séu láréttar, í einum eða tveimur stöllum, út frá suðurhlið húsanna. Eigendur Búlands 36 hafi bent á þá staðreynd um túlkun deiliskipulagsins þegar þeim hafi verið gefinn kostur á að koma að andmælum við byggingar­fulltrúa og hafi embættið staðfest þetta með rannsókn á eignum í 150 m radíus frá lóðinni. Skýrt sé tekið fram að þau hafi á engan hátt breytt lögun eða halla lóðar heldur einungis yfirborði þess.

Ef þess yrði krafist að fallið yrði frá núgildandi túlkun deiliskipulags í hverfinu og öllum eigendum fasteigna gert að færa lóðir sínar til þess sem fram komi í úrskurði nefndarinnar megi ljóst vega að sameiginlegt tjón eigenda fasteigna í hverfinu yrði talið í hundruðum milljóna króna. Þá myndi nýting lóða til afþreyingar og útiveru verða skert verulega.

Vettvangsskoðun: Úrskurðanefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 18. febrúar 2021 að viðstöddum fulltrúum borgaryfirvalda, öðrum kærenda og fulltrúa eigenda Búlands 36.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þær ákvarðanir byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 1. október 2020 að afturkalla ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða vegna framkvæmda á baklóð Búlands 36 og ákvörðun sama embættis frá 28. s.m. að aðhafast ekki vegna framkvæmdarinnar.

Í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 1. október 2020, þar sem fyrri ákvörðun embættisins um beitingu þvingunarúrræða var afturkölluð, kom fram að ákvörðunin hafi verið haldin þeim annmarka að ekki hafi verið veittur frestur til andmæla skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því sé hún ógildanleg, sbr. 25. gr. sömu laga. Fram kemur í síðarnefndu ákvæði að stjórnvald geti afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hafi verið aðila máls, þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg. Þegar aðila hefur ekki verið veitt færi á að tjá sig áður en íþyngjandi ákvörðun er tekin telst það almennt verulegur annmarki sem leitt getur til þess að ákvörðun telst ógildanleg. Þrátt fyrir að afstaða eigenda Búlands 36 hafi legið fyrir í bréfi þeirra til byggingarfulltrúa 13. maí 2020, sem og í beiðni þeirra frá 25. júní s.á. til úrskurðarnefndarinnar um endurupptöku máls nr. 82/2019, lá hún hins vegar ekki fyrir þegar upphafleg ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða var tekin. Verður því að telja að byggingarfulltrúa hafi verið heimilt að afturkalla fyrri ákvörðun sína með vísan til þess að ekki hafi verið gætt að andmælarétti.

Það er hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Er nánar kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Þá er fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur í 56. gr. laganna. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. ákvæðisins að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum og byggingar­lýsingu, skuli gera eiganda eða umráðamanni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt er. Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. nefnds lagaákvæðis.

Ákvörðun um beitingu nefndra þvingunarúrræða er háð mati stjórnvalds hverju sinni en tekið er fram í athugasemdum við 55. gr. frumvarps þess er varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Gefur umrætt ákvæði sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum, en einstaklingar eiga þó ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram beitingu nefndra þvingunarúrræða. Þótt beiting þeirra sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim almannahagsmunum sem áður greinir.

Vettvangsskoðun leiddi í ljós að umdeildar yfirborðsframkvæmdir á baklóð Búlands 36 valda því að hæðarmunur hefur myndast á hluta lóðamarka þeirrar lóðar og lóðar kærenda, en sá hæðarmunur getur ekki talist verulegar. Ákvörðun byggingarfulltrúa um að aðhafast ekki vegna umdeildra framkvæmda var rökstudd með vísan til þess að aðrir lóðarhafar í Fossvogi hafi „gert sambærilega fleti út fyrir gildandi deiliskipulagsskilmála.“ Taldi embættið að ekki yrði séð að framkvæmdirnar færu gegn almannahagsmunum þeim er búi að baki lögum um mannvirki, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Það mat byggingarfulltrúa að ekki væri tilefni til að aðhafast var því stutt nægjanlegum efnisrökum.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfum kærenda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 1. október 2020 um að afturkalla ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða vegna framkvæmda á baklóð Búlands 36.

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 28. október 2020 um að aðhafast ekki vegna framkvæmda á baklóð Búlands 36.

102/2020 Rjúpnabraut

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 11. febrúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 102/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Bláskógabyggðar frá 16. september 2020 að synja beiðni um að fjarlægja eða lækka sumarhúsið á lóð nr. 9 við Rjúpnabraut.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. október 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Krókshlíð ehf., lóðarhafi Rjúpnabrautar 10, Bláskógabyggð, þá ákvörðun byggingarfulltrúa uppsveita Árnessýslu frá 16. september 2020 að synja beiðni um að fjarlægja eða lækka sumarhúsið á lóð nr. 9 við Rjúpnabraut. Gerð er sú krafa að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og lagt verði fyrir byggingarfulltrúa að taka ákvörðun um fjarlægingu eða lækkun á sumarhúsinu á nefndri lóð.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 9. nóvember 2020.

Málavextir: Mál þetta hefur áður komið til kasta úrskurðarnefndarinnar. Hinn 4. mars 2020 lagði lóðarhafi Rjúpnabrautar 9 fram umsókn um byggingarleyfi sem tekin var fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa sama dag. Á aðaluppdráttum sem fylgdu byggingarleyfis-umsókninni kom fram að um væri að ræða sumarhús á lóð umsækjanda með rishæð, 131,8 m² að flatarmáli og með 5,8 m mænishæð. Í fundargerð var bókað að sótt hefði verið um að setja hús niður á steinsteyptan grunn sem tæki mið af landi í kringum húsið. Fyrir lægju gögn vegna hæðarmælinga á lóð og sökkli. Eigandi hefði áður verið búinn að fá byggingarleyfi fyrir sumarhúsi með risi sem yrði samtals 131,8 m² á umræddri lóð. Að endingu var bókað að umsóknin samræmdist gildandi deiliskipulagi og var hún samþykkt. Þeirri ákvörðun byggingar­fulltrúa var skotið til úrskurðarnefndarinnar af hálfu lóðarhafa Rjúpnabrautar 10 með kröfu um ógildingu hennar. Með úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 29/2020, uppkveðnum 4. júní 2020, hafnaði nefndin kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Vísaði nefndin til þess að í mars 2007 hefði verið samþykkt breyting á skilmálum deiliskipulags frístundabyggðar í landi Úthlíðar sem tók m.a. til stærða húsa á skipulagssvæðinu. Með breytingunni væri heimilað að reisa allt að 280 m² frístundahús og 30 m² aukahús á hverri lóð, en nýtingarhlutfall mætti þó ekki fara yfir 0,03. Þá var og tiltekið að „mænishæð húsanna, þar sem jörð stendur hæst, megi vera 6,5 m“. Þá tiltók nefndin í niðurstöðu sinni að í hinu kærða byggingarleyfi væri heimiluð bygging að flatarmáli 131,8 m² með 5,8 m mænishæð. Nýtingarhlutfall umræddrar lóðar yrði samkvæmt því 0,027. Samkvæmt því væri ljóst að stærð hússins og mænishæð hefðu ekki farið í bága við skilmála gildandi deiliskipulags.

Í kjölfar uppkvaðningar úrskurðarins sendi kærandi bréf til sveitarstjóra Bláskógabyggðar, dags. 24. ágúst 2020. Í bréfinu voru gerðar athugasemdar við samþykkt þess deiliskipulags sem hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúans væri byggð á. Taldi kærandi að samþykkt þess hefði ekki farið fram með lögmætum hætti, nánar tiltekið samþykki á þeim skilmála deiliskipulagsins um að „mænis­hæð húsanna, þar sem jörð stendur hæst, má vera 6,5 m“. Vísað var til þess að deiliskipulags­breytingin hefði verið auglýst til kynningar í Lögbirtingablaðinu, Blaðinu og Glugganum 26. apríl til 24. maí 2007. Í auglýsingunum hefðu allar upplýsingar komið fram, nema þær sem hefðu varðað breytingu á skilmálum um mænishæð húsanna. Kærandi telji ljóst vera að umrædd breyting hefði ekki verið samþykkt í sveitarstjórn í aðdraganda auglýsingarinnar. Hvernig slíkur skilmáli hefði komist inn í deiliskipulagið eftir birtingu auglýsingarinnar væri kæranda hulin ráðgáta. Með hliðsjón af þessu krafðist kærandi þess að sveitarfélagið kæmi því til leiðar að sumarhúsið á lóð nr. 9 við Rjúpnabraut yrði fjarlægt án tafar eða lækkað svo það uppfyllti skilmála deiliskipulagsins um mænishæð eins og það hefði verið áður en breytingin var gerð.

Sveitarstjórn Bláskógabyggðar beindi erindi kæranda til byggingarfulltrúa sem tók það fyrir á afgreiðslufundi 16. september 2020. Í fundargerð var bókað að kröfu um að fjarlægja sumar­bústað á lóð nr. 9 við Rjúpnabraut í Úthlíð eða að húsið yrði lækkað væri hafnað. Ítarlegur rökstuðningur yrði sendur kröfuaðila. Í bréfi byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 16. september 2020, eru færð fram frekari rök fyrir hinni kærðu ákvörðun. Í bréfinu eru m.a. raktar þær breytingar sem gerðar voru á deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Úthlíðar í Biskupsstungum árið 2007 og gerð grein fyrir málavöxtum í kærumáli nr. 29/2020 fyrir úrskurðarnefndinni. Ályktaði byggingarfulltrúi að endingu að hin umrædda bygging væri í samræmi við gildandi deiliskipulagsskilmála svæðisins og málsmeðferð við afgreiðslu byggingarleyfisins væri lögmæt. Því væri ekki um óleyfisframkvæmd að ræða. Hvorki væri því lagaskilyrði né tilefni til að beita 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki til að þvinga það fram að húsið yrði fjarlægt eða lækkað.

Málsrök kæranda: Kærandi skírskotar til þess að í hinni kærðu ákvörðun byggingarfulltrúa sé ekki tekin afstaða til  málsástæðna í erindi kæranda. Óskað hafi verið eftir nánari skýringum frá byggingarfulltrúa og sveitarstjóra Bláskógabyggðar. Í tölvupóstsamskiptum kæranda og sveitarfélagsins hafi sveitarstjóri gert tilraunir til þess að útskýra fyrir kæranda að afgreiðsla deiliskipulagsins hafi staðist lög en án árangurs. Frekari upplýsingar hefðu aftur á móti borist sem hafi verið til þess fallnar að styrkja grunsemdir kæranda um að samþykkt deiliskipulagsins hefði verið ólögmæt. Þannig hafi sveitarstjóri sent kæranda auglýsta skilmálabreytingu sem hefði birst í B-deild Stjórnartíðinda 16. ágúst 2007. Í auglýsingunni segi að í samræmi við skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 hafi sveitarstjórn Bláskógabyggðar samþykkt eftir­farandi deiliskipulag og deiliskipulagsbreytingu: „2. Breyting á deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Úthlíðar í Biskupstungum, skilmálabreyting.“ Í auglýsingunni hafi þó hvergi verið minnst á skilmálabreytinguna um leyfilega mænishæð húsa á hinu deiliskipulagða svæði sem renni frekari stoðum undir að skilmálinn hafi ekki verið samþykktur með lögmætum hætti.

Það veki athygli að kærandi hafi fengið í hendur tvær mismunandi útgáfur af greinargerð með deiliskipulaginu sem báðar eigi að heita samþykktar af sveitarstjórn. Fyrri útgáfan hafi að geyma greinargerðina á einni blaðsíðu, en þar sé hvergi að finna ummerki þess að hún hafi verið samþykkt. Við greinargerðina hafi svo verið hengt blað með staðfestingarstimpli skipulags­fulltrúa. Ómögulegt sé að vita um tengingu þess blaðs eða stimpilsins við sjálfa greinargerðina. Seinni útgáfan hafi verið lögð fram við  meðferð úrskurðarnefndarinnar á málinu sem hafi verið kært til nefndarinnar 4. mars 2020. Þá hafi stimplinum í fyrri útgáfu greinargerðarinnar verið bætt neðst við greinargerðina sjálfa svo allt hafi verið á einu blaði. Leturstærðinni hafi einnig verið breytt til samræmis við letrið í greinargerðinni. Virðist vera að sveitarfélagið hafi afritað stimpil og undirskrift skipulagsfulltrúans á aukablaði fyrri útgáfunnar og límt það við sjálfa greinargerðina. Engar skýringar hafi verið veittar um ofangreint föndur starfsfólks sveitarfélagsins við greinargerð deiliskipulagsins. Telji kærandi þessa framreiðslu sveitar­félagsins á gögnum málsins með miklum ólíkindum, en ljóst megi vera að alvarlegt sé ef átt hafi verið við gögnin til einhvers konar matreiðslu á málsástæðum sveitarfélagsins fyrir stjórnsýslunefnd sem hafi mál þess til skoðunar. Sé þess óskað að úrskurðarnefndin taki þetta til sérstakrar athugunar. Það athugast einnig að byggingarfulltrúi hafi vísað til úrskurðar nefndar­innar í máli nr. 29/2020 um gildi deiliskipulagsins. Það hafi enga þýðingu fyrir þetta mál enda hafi þau álitaefni sem nú séu borin undir nefndina ekki verið til umfjöllunar í því máli sem hafi varðað ákvörðun byggingarfulltrúa til veitingar byggingarleyfis.

Kærandi hafi mikla hagsmuni af málinu. Sumarhúsið sem nú sé verið að reisa á lóðinni nr. 9 standi örstutt frá sumarhúsi hans. Skilmálar eldra deiliskipulags hafi gert ráð fyrir að mænishæð húsa, þar sem hús standi hæst, mætti vera 6,5 m. Sumarhúsið sem standi andspænis lóð kæranda fari hins vegar langt yfir slíkar takmarkanir og rýri gríðarlega lífsgæði þeirra sem noti sumarhús og lóð hans.

Málsrök Bláskógabyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að úrskurðarnefndin hafni kröfum kæranda í málinu. Er bent á að mál þetta hafi áður komið til kasta úrskurðarnefndarinnar, en með úrskurði sínum 4. júlí 2020 í máli nr. 29/2020 hafi nefndin staðfest að umdeilt byggingarleyfi hefði verið í samræmi við skipulag og hafi því kröfu um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa verið hafnað. Þá hafi úrskurðarnefndin staðfest með umfjöllun í niðurstöðu sinni að ákvæði um 6,5 m mænishæð þaðan sem jörð standi hæst væri í gildandi deiliskipulagi. Verði ekki annað séð en að úrskurðarnefndin hafi með fyrri úrskurði sínum tekið afstöðu til þess að umrætt deiliskipulag hafi verið lögmætt og að byggingarleyfið hafi verið í samræmi við gildandi deiliskipulag. Verði því ekki séð að þörf sé fyrir nefndina að leysa úr þessum ágreiningi aftur í ljósi þess að úrskurðir nefndarinnar séu fullnaðarúrskurðir á stjórnsýslustigi, sbr. 6. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefndina. Hefði því verið eðlilegra að kærandi hefði krafist endurupptöku ef hann teldi skilyrði endurupptöku skv. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 vera fyrir hendi.

Af hálfu Bláskógabyggðar sé sem fyrr byggt á því að málsmeðferð þeirrar breytingar sem hafi verið gerð á deiliskipulagi árið 2007 hafi verið lögum samkvæmt og skýrt hafi komið fram í gögnum sem hafi fylgt þeirri breytingu að mænishæð húsa á svæðinu mætti vera 6,5 m þar sem jörð standi hæst. Beiðni um breytingu á skilmálum deiliskipulagsins hafi fyrst verið tekin fyrir á 34. fundi skipulagsnefndar sveitarfélagsins 8. febrúar 2007. Þar hafi komið fram að í þágildandi deiliskipulagi hafi verið heimilt að byggja allt að 100 m² frístundahús og 10 m² aukahús, með 6,5 m mænishæð frá jörðu þar sem jörð standi hæst. Samkvæmt þessu sé ljóst að í eldra deiliskipulagi hafi verið gert ráð fyrir að mænishæð húsa væri 6,5 m frá jörðu þar sem það standi hæst. Með umræddri breytingu hafi því ekki staðið til að breyta reglum um mænishæð heldur fyrst og fremst leyfilegum fermetrafjölda húsa á svæðinu. Þá sé einnig ljóst að töluvert misræmi hafi verið milli skipulaga á svæðinu og margar smáar deiliskipulags­breytingar hafi verið gerðar á götum og lóðum innan svæðisins. Með breytingu á heildarsvæðinu sem hafi verið gerð 6. mars 2007 hafi þessu verið breytt og deiliskipulag svæðisins samræmt. Með þeirri breytingu sem samþykkt hafi verið 6. mars 2007 hafi því ákvæði deiliskipulags um mænishæð húsa verið samræmd fyrir heildarsvæði þannig að miðað væri við 6,5 m þar sem jörð standi hæst. Verði því að telja að um hafi verið að ræða þarfa samræmingu sem hafi stuðlað að auknu réttaröryggi í skipulagsmálum á svæðinu.

Tekið hafi verið fram í greinargerð með breytingu á deiliskipulagi, dags. 25. apríl 2007, að hámarks mænishæð yrði 6,5 m. Ljóst sé að greinargerð með deiliskipulagi teljist almennt til skipulagsgagna. Samkvæmt 4. mgr. 23. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé ljóst að greinargerð tilheyri deiliskipulaginu og sé sá þáttur þess þar sem einstök atriði séu skýrð ítarlegar. Eðli máls samkvæmt komi því ekki allt fram í auglýsingu sem sé birt vegna þeirra breytinga sem séu gerðar. Í auglýsingu sem birt sé í B-deild Stjórnartíðinda komi almennt aðeins fram helstu atriði sem felist í breytingunni. Með auglýsingu um breytingu á deili­skipulaginu sem hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 16. ágúst 2007, hafi þannig aðeins verið tilteknar þær helstu breytingar sem gerðar hefðu verið á deiliskipulaginu, þ.e. að hámarksstærð frístundahúsa yrði 280 m² og hámarksstærð aukahúss yrði 30 m² og að nýtingarhlutfall mætti ekki vera hærra en 0,03. Hvað varði hæð húsa sé ljóst að ekki hafi deiliskipulaginu verið beinlínis breytt hvað þetta varðaði þar sem heimiluð mænishæð í eldra deiliskipulagi hafi verið 6,5 m. Hins vegar hafi ákvæði deiliskipulags um hæð húsa verið samræmt samhliða breytingu á deiliskipulaginu og telja verði eðlilegt að slíkt hafi verið tiltekið í greinargerð með breytingu á deiliskipulaginu. Þá sé einnig ljóst að málsmeðferð breytingarinnar hafi að öðru leyti verið í samræmi við ákvæði þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Sveitarfélagið telji ásakanir um meint skjalafals vera verulega ámælisverðar og ómálefnalegar. Ásökunum kæranda sé alfarið vísað á bug. Ljóst sé að þessar „mismunandi“ útgáfur af greinar­gerðinni séu eitt og sama skjalið. Annað skjalið, sem hafi verið skilað til úrskurðarnefndarinnar í fyrra máli, hafi verið skalað niður svo bæði greinargerð og undirskrift kæmust fyrir á sömu blaðsíðu. Ljóst sé að slíkt hafi verið gert við ljósritun, einungis til þess að einfalda lestur skjalsins og minnka umfang þess. Getur slíkt ekki undir nokkrum kringumstæðum talist skjalafals enda ljóst að um sama skjal sé að ræða og hafi slíkt engin áhrif á gildi skjalsins eða í því sem þar komi fram. Sé rétt að úrskurðarnefndin skoði hvort tilefni og heimilt sé að ávíta kæranda vegna þessara röngu ásakana.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi mótmælir því að úrskurðarnefndin hafi slegið því föstu í fyrra máli að deiliskipulagið, sem sé til umfjöllunar í málinu, hafi verið gilt. Kærandi hafi lagt fram ný gögn um samþykkt hins umrædda deiliskipulags sem ekki hafi legið fyrir í hinu fyrra máli, þar sem sveitarfélagið hefði m.a. lagt fram gögn um samþykkt deiliskipulagsins sem hafi verið til þess fallin að gefa villandi mynd af deiliskipulagsferlinu. Vísist um það til umfjöllunar í kæru um tvær mismunandi útgáfur af greinargerð með deiliskipulaginu sem lagðar hafi verið fram til nefndarinnar. Þá verði ekki talið að svör sveitarfélagsins við athugasemdum kæranda um framreiðslu þessara gagna séu mjög frambærileg. Þær skýringar sem sveitarfélagið gefi á misræmi skjalanna séu frekar máttlausar, þar sem sagt sé að um eitt og sama skjalið sé að ræða, en seinna skjalið hafi verið „skalað niður“ svo bæði undirskrift og greinargerð kæmust fyrir á einni blaðsíðu.

Í greinargerð sveitarfélagsins sé því svo haldið fram að ekki hafi verið nauðsynlegt að taka fram mænishæð í auglýsingu þar sem helsta breytingin hafi snúið að stærð og fermetrafjölda húsa. Þessu sé mótmælt. Í fyrsta lagi telji kærandi að aldrei hafi staðið til hjá sveitarstjórn að breyta skilmála um mænishæð, sé litið til gagna málsins, en hvað sem því líði sé um að ræða gríðarlega breytingu frá fyrra skipulagi sem varði hagsmuni allra íbúa á svæðinu.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda-mála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endur­skoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða leggur fyrir stjórnvöld að taka tiltekna ákvörðun. Verður því einvörðungu tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Kærandi byggir málflutning sinn einna helst á því að samþykkt breytingar á deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Úthlíðar í Biskupstungum 6. mars 2007 hafi ekki verið lögum samkvæmt. Umþrætt breyting var samþykkt í sveitarstjórn 6. mars 2007 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 30. ágúst s.á. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Kærufrestur vegna deiliskipulagsbreytingarinnar er því löngu liðinn og kemur málsmeðferð eða efni hennar þegar af þeirri ástæðu ekki til skoðunar hjá úrskurðarnefndinni.

Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúa Bláskógabyggðar að synja beiðni um að fjarlægja eða lækka sumarhúsið á lóð nr. 9 við Rjúpnabraut. Það er hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Er nánar kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga að sé byggingar­framkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti séu fjarlægð. Er ákvörðun um beitingu þessa þvingunarúrræðis háð mati stjórn­valds hverju sinni en tekið er fram í athugasemdum við 55. gr. laganna í frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu þess sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Gefur umrætt ákvæði sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hags­munum sem búa að baki ákvæðum laga um mannvirki.

Ákvörðun byggingarfulltrúa um að hafna kröfu um beitingu þvingunarúrræða var m.a. studd þeim rökum að hin umdeilda bygging væri í samræmi við skilmála gildandi deiliskipulags og málsmeðferð við afgreiðslu byggingarleyfis mannvirkisins hefði verið lögmæt. Í því sambandi var vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í kærumáli nr. 29/2020 þar sem því var slegið föstu að hið kærða byggingarleyfi hefði ekki farið í bága við skilmála gildandi deiliskipulags. Verður að telja að hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa um að hafna beitingu þvingunarúrræða hafi verið studd efnislegum rökum.

Að öllu framangreindu virtu verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa uppsveita Árnessýslu frá 16. september 2020 um að synja beiðni um að fjarlægja eða lækka sumarhúsið á lóð nr. 9 við Rjúpnabraut.

120/2020 Neðan Sogsvegar

Með

Árið 2021, föstudaginn 22. janúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 120/2020, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 21. október 2020 um að leggja til að óveruleg breyting verði unnin á deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Norðurkots vegna lóðarinnar Neðan-Sogsvegar 4.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir lóðarhafi Neðan-Sogsvegar 4, þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 21. október 2020 að leggja til að óveruleg breyting verði unnin á deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Norðurkots vegna lóðarinnar Neðan-Sogsvegar 4. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 8. janúar 2021.

Málsatvik og rök: Á fundi skipulagsnefndar Grímsnes- og Grafningshrepps 14. október 2020 var tekin fyrir athugasemd lóðarhafa Neðan-Sogsvegar 4A varðandi breytingu á deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Norðurkots. Gerð var athugasemd við að byggingarreitur innan lóðar nr. 4 nái yfir svæði sem standi töluvert hærra en bústaður á lóð nr. 4A. Bygging þar geti verið veruleg ógnun við friðhelgi þeirra auk þess að vera sjónmengun. Var óskað eftir því að viðkomandi deiliskipulagsbreyting yrði felld úr gildi og nýtt deiliskipulag unnið sem tæki tillit til athugasemda varðandi byggingarreit. Lagði skipulagsnefnd til að óveruleg breyting yrði unnin á deiliskipulagi og byggingarreitur lóðar nr. 4 minnkaður. Á fundi sveitarstjórnar 21. október 2020 var samþykkt að gera óverulega breytingu á deiliskipulaginu. Var skipulagsfulltrúa falið að ljúka málinu á grundvelli 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Skyldi niðurstaða sveitarstjórnar og skipulagsbreytinga grenndarkynnt lóðarhafa lóðar nr. 4 og honum gefinn kostur á andmælum.

Kærandi telur að óviðkomandi aðilar séu að ganga freklega á eignarrétt hans að ástæðulausu. Erfiðara verði að skipta upp lóðinni í tvær aðskildar lóðir. Verði settar hömlur á byggingarreitinn rýri það verðgildi eignarinnar umtalsvert. Skipulagsnefnd hafi farið fram úr sínum valdheimildum með því að samþykkja athugasemdir lóðarhafa lóðar nr. 4A án röksemda. Engin ákvörðun hafi verið tekin um að byggja á umdeildu svæði. Það svæði sem standi hærra en húsið á lóð nr. 4A sé hóll og því óheppilegt sem byggingasvæði. Lóðarhafar þeirrar lóðar hafi ekki rétt á að krefjast skerðingar á byggingarreitnum.

Sveitarfélagið bendir á að deiliskipulagsbreyting vegna breyttrar legu byggingarreits hafi ekki verið kláruð þar sem ákveðið hafi verið að bíða með grenndarkynningu þar til niðurstaða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála lægi fyrir. Hin kærða ákvörðun hafi því ekki tekið gildi og enn eigi eftir að grenndarkynna fyrirhugaðar breytingar skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Því verði ekki séð að um kæranlega ákvörðun sé að ræða, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verða þó ákvarðanir sem ekki binda enda á mál ekki kærðar til æðra stjórnvalds. Hin kærða ákvörðun sveitarstjórnar frá 21. október 2020, um að leggja til að óveruleg breyting verði unnin á deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Norðurkots vegna lóðarinnar Neðan-Sogsvegar 4, er ekki lokaákvörðun í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga heldur liður í málsmeðferð deiliskipulagsbreytingar. Ákvörðun um breytingu á deiliskipulagi tekur ekki gildi fyrr en að undangenginni samþykkt sveitarstjórnar og að lokinni birtingu auglýsingu um gildistöku hennar í B-deild Stjórnartíðinda. Verður henni þá fyrst skotið til úrskurðarnefndarinnar og sætir þá deiliskipulagsbreytingin og öll málsmeðferð hennar lögmætisathugun nefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.