Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

123/2022 Svínabú á Kjalarnesi

Með

Árið 2022, föstudaginn 4. nóvember, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, fyrir með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011:

Mál nr. 123/2022, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 30. september 2022 um að þörf sé á endurskoðun og uppfærslu starfsleyfis fyrir svínabú að Brautarholti á Kjalarnesi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, 29. október 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir Stjörnugrís hf. þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 30. september 2022 að þörf sé á endurskoðun og uppfærslu starfsleyfis fyrirtækisins fyrir svínabú að Brautarholti á Kjalarnesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 30. október 2022.

Málsatvik og rök: Kærandi fékk útgefið starfsleyfi frá heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur hinn 8. október 2013 fyrir svínabúi að Brautarholti á Kjalarnesi með gildistíma til 8. október 2025. Fer Umhverfisstofnun nú með eftirlit með starfseminni samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Með bréfi stofnunarinnar, dags. 30. september 2022, var kæranda tilkynnt um að þörf væri á endurskoðun og uppfærslu starfsleyfisins. Var í bréfinu vísað til þess að endurskoðunin færi fram á grundvelli ákvæða í starfsleyfinu og skv. 2. mgr. 5. gr., sbr. 14. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Var gerð athugasemd varðandi losun blauthluta svínamykju í sjó og að ekki fengist séð að starfsemin samræmist skipulagi. Kom þar einnig fram að ekki væri krafist þess að send yrði inn formleg umsókn en bent á að rekstraraðila væri skylt að leggja fram upplýsingar sem nauðsynlegar væru til að endurskoða starfsleyfisskilyrði að beiðni starfsleyfisútgefanda, sbr. 2. mgr. 15. gr. laga nr. 7/1998.

Með bréfi, dags. 21. október 2022, andmælti kærandi ákvörðun Umhverfisstofnunar um að þörf væri á endurskoðun og uppfærslu starfsleyfisins. Í bréfinu er þess krafist að stofnunin felli úr gildi eða afturkalli ákvörðunina með vísan til 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, auk þess sem kærandi vekur athygli á að skilyrði fyrir endurupptöku ákvörðunarinnar skv. 24. gr. stjórnsýslulaga kunni að vera fyrir hendi.

Í kæru sinni bendir kærandi á að Umhverfisstofnun hafi haldið því fram að hin kærða ákvörðun teldist ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýsluréttarins og stjórnsýslulaga heldur væri hún „liður í málsmeðferð.“ Sé þeirri staðhæfingu mótmælt enda verði vart annað séð en að ákvörðunin sé bindandi fyrir stofnunina. Jafnframt leiði af efni ákvörðunarinnar og rökstuðningi að hún teljist vera íþyngjandi. Umhverfisstofnun hafi ekki aflað nægjanlegra upplýsinga vegna málsins og því fari hin kærða ákvörðun í bága við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Þeir annmarkar leiði einir og sér til þess að falla beri á ógildingarkröfu kæranda. Þá sé ákvörðunin einnig haldin efnisannmarka, svo sem rakið er nánar í kæruni.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um erindi Umhverfisstofnunar til kæranda frá 30. september 2022 þar sem bent er á að þörf sé á endurskoðun og uppfærslu starfsleyfis kæranda fyrir svínabú að Brautarholti á Kjalarnesi. Svo sem rakið er í málavöxtum sendi kærandi bréf til Umhverfisstofnunar, dags. 21. október s.á., þar sem farið var fram á að stofnunin afturkallaði hina kærðu ákvörðun á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 auk þess sem bent er á að skilyrði endurupptöku skv. 24. gr. sömu laga kunni að vera fyrir hendi. Þrátt fyrir að í þessu erindi hafi einungis verið vakin athygli á að skilyrði endurupptöku skv. 24. gr. stjórnsýslulaga kynnu að vera fyrir hendi verður að líta svo á að erindið hafi í raun falið í sér beiðni um endurupptöku málsins, enda eru færð rök fyrir því að ákvörðunin hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik.

Í athugasemdum við 24. gr. stjórnsýslulaga í frumvarpi því er varð að lögum nr. 37/1993 segir að ef óskað er eftir endurupptöku áður en mál er kært beri æðra stjórnvaldi almennt að vísa málinu frá af þeim sökum. Þá segir einnig að eftir að „ný ákvörðun hefði svo verið tekin í málinu af hinu lægra stjórnvaldi væri aðila heimilt að kæra málið á ný.“ Fyrir liggur að Umhverfistofnun hyggst afgreiða erindi kæranda frá 21. október sem beiðni um endurupptöku. Þá liggur einnig fyrir að umrætt erindi er að nærri öllu leyti samhljóða þeirri kæru sem lögð var fram til úrskurðarnefndarinnar 29. s.m. Þar sem ekki þykir æskilegt að fjallað sé efnislega um sama mál á tveimur stjórnsýslustigum á sama tíma verður kærumáli þessu því frá úrskurðarnefndinni.

Rétt þykir að benda á að skv. 4. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga rofnar kærufrestur þegar aðili óskar eftir endurupptöku máls innan kærufrests. Þá segir í 2. málslið að hafni stjórnvald að taka mál til meðferðar á ný heldur kærufrestur áfram að líða að nýju frá þeim tíma þegar sú ákvörðun er tilkynnt aðila. Hins vegar er ljóst að ef fallist er á endurupptökubeiðni kæranda hefst nýr kærufrestur þegar ákvörðunin hefur verið tekin að nýju.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

53/2022 Miðbær Stykkishólms

Með

Árið 2022, þriðjudaginn 27. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 53/2022, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Stykkishólms frá 9. desember 2021 um að samþykkja deiliskipulag miðbæjar Stykkishólms – reitur austan Aðalgötu.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 27. maí 2022, kærir eigandi, Víkurgötu 5, Stykkishólmi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Stykkishólms frá 9. desember 2021 að samþykkja deiliskipulag miðbæjar Stykkishólms – reitur austan Aðalgötu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi en ella að sá hluti deili­skipulagsins sem lúti að tilfærslu á mörkum lóðanna Víkurgötu 3 og 5 verði felldur úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Stykkishólmsbæ 1. júlí 2022.

Málavextir: Að undangenginni málsmeðferð lýsingar á deiliskipulagi miðbæjar Stykkishólms vegna reits austan Aðalgötu samþykkti skipulags- og byggingarnefnd 3. maí 2021 að auglýsa tillögu að deiliskipulagi skv. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu á fundi sínum 12. s.m. Tillagan var auglýst 19. s.m. með athugasemdafresti til 30. júní s.á. og bárust athugasemdir á kynningartíma, þ. á m. frá kæranda. Var málið tekið að nýju fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar 19. júlí s.á. þar sem nefndin lagði til að bæjarstjórn myndi samþykkja deiliskipulagstillöguna með nánar tilgreindum breytingum og bókaði jafn­framt um svör við innsendum athugasemdum. Á fundi bæjarstjórnar 26. ágúst 2021 var afgreiðsla nefndarinnar staðfest. Skipulags- og byggingarnefnd samþykkti á fundi sínum 8. nóvember s.á. frekari breytingar á tillögunni og á fundi bæjarstjórnar 9. desember s.á. var bókað um að tillagan væri óbreytt í grundvallaratriðum og þyrfti því ekki að auglýsa hana á nýjan leik skv. 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Staðfesti bæjarstjórn jafnframt fyrirliggjandi svör við efni athugasemda og umsagna. Deiliskipulagstillagan var send Skipulagsstofnun til yfirferðar og með bréfi stofnunarinnar, dags. 10. mars 2022, gerði hún ekki athugasemd við að auglýsing um samþykkt skipulagsins yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda, en benti á atriði sem þyrfti að lagfæra og skýra. Deiliskipulagið tók gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 27. apríl 2022.

 Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hann og fyrri eigendur Víkurgötu 5 hafi nýtt aðkomu að húsinu sem standi á lóðinni um áratugaskeið, s.s. til að leggja bifreiðum sínum. Hindrun á þau afnot feli í sér skerðingu á eignarréttindum hans sem grundvallist á sjónarmiðum um hefð.

Eigandi Víkurgötu 3 hafi stækkað geymsluskúr sem standi á horni við innkeyrsluna að Víkur­götu 5, en eftir þá stækkun standi geymsluskúrinn í 50 cm fjarlægð frá lóðamörkum Víkurgötu 3. Þegar kærandi hafi mótmælt stækkun geymsluskúrsins hafi þáverandi skipulagsfulltrúi sagt í svari við athugasemdum að tekið yrði tillit til mótmælanna í komandi deiliskipulagsgerð. Þrátt fyrir það hafi í tillögu að hinu kærða deiliskipulagi verið gert ráð fyrir að lóð Víkurgötu 3 myndi stækka um 1,5 m út frá geymsluskúrnum. Kærandi hafi mótmælt því en tillagan hafi verið samþykkt óbreytt. Afleiðingarnar séu þær að áratugagömul aðkoma að húsinu á lóð Víkurgötu 5 sé farin og ásýnd hússins gjörbreytt. Gangi þetta gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Einnig sé vísað til gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 þar sem kveðið sé á um þá skyldu að viðhafa samráð við eigendur aðliggjandi lóða þegar tillaga að deiliskipulagi eða deiliskipulagsbreytingu taki til svæðis sem liggi að lóðamörkum.

Stykkishólmsbær hafi ekki aflað sér nægjanlegra gagna varðandi aðkomu að Víkurgötu 5 áður en deiliskipulagið hafi verið samþykkt. Í húsakönnun fyrir deiliskipulagið sé í umfjöllun um Víkurgötu 5 að finna mynd frá árinu 1906 sem virðist sýna aðkomuna að húsinu. Sömuleiðis sé til fjöldi ljósmynda og myndband frá u.þ.b. árinu 1968 sem sýni mjög greinilega aðkomuna að húsinu eins og hún hafi verið. Á fundi þeim þar sem farið hafi verið yfir athugasemdir við deiliskipulagstillöguna hafi þáverandi skipulagsfulltrúi sagt að lóðarmörk Víkurgötu 5 væru óljós enda hafi lóðaleigusamningurinn ekki verið endurnýjaður frá árinu 1921. Fullt tilefni hafi verið til þess að skoða nánar notkun lóðarinnar eins og hún virðist hafa verið samfellt í 117 ár. Þessi yfirsjón sveitarfélagsins uppfylli ekki kröfur um rannsókn máls, sbr. 10. gr. stjórnsýslu­laga, með tilheyrandi tjóni fyrir kæranda.

Athygli veki að fyrirtækið sem hafi smíðað nýjan geymsluskúr á lóð Víkurgötu 3 sé í eigu formanns skipulags- og byggingarnefndar. Hann hafi vikið af fundi þegar ákvörðun hafi verið tekin um að grenndarkynna umsóknina, en hafi svo verið viðstaddur á þeim fundi þegar umsóknin hafi verið samþykkt. Viðveran stangist á við 2. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga en for­maðurinn sé vanhæfur til að taka þátt í meðferð málsins eða úrlausn þess skv. 5. mgr. 3. gr. sömu laga. Hann hafi einnig verið viðstaddur þegar umsókn um byggingarleyfi fyrir breytingu á þaki og stækkun hússins að Víkurgötu 3 hafi verið samþykkt. Þá telji kærandi að viðvera bæjarstjóra, sem sé sonur húseiganda Víkurgötu 3, á þeim fundum þar sem byggingar­leyfisumsókn geymsluskúrsins hafi verið tekin fyrir stangist einnig á við 2. mgr. 4. gr. stjórnsýslu­laga. Teljist hann því vanhæfur skv. 2. mgr. 3. gr. sömu laga. Líta verði til þessara sjónarmiða við heildarmat á lögmæti hins samþykkta deiliskipulags.

Málsrök Stykkishólmsbæjar: Sveitarfélagið telur að málsmeðferð deiliskipulagsins hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010, skipulagsreglugerðar nr. 90/2013, stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ólögfestar reglur stjórnsýsluréttarins. Engar forsendur séu fyrir því að ógilda skipulagið, hvorki í heild né að hluta.

Mörk lóðar nr. 3 við Víkurgötu séu alveg skýr enda sé til nýlegur lóðarleigusamningur með hnitsettum mörkum. Í lóðarleigusamningi Víkurgötu 5 sé lóðinni lýst og mörk hennar liggi því líka fyrir. Nokkur óvissa sé um nákvæma staðsetningu lóðarmarkanna þar sem mörkin séu ekki hnitsett í samningum en fyrir liggi lengd, breidd og stærð og að lóðin sé ferhyrnd. Við gerð og afgreiðslu hins kærða deiliskipulags hafi því verið skýrt að aðkoma að lóð nr. 5 tilheyrði hvorki þeirri lóð né lóð nr. 3. Hafi því ekki verið þörf á að rannsaka það atriði betur. Þar að auki sé sveitarfélaginu heimilt við gerð deiliskipulags að breyta lóðamörkum standi til þess lögmæt og málefnaleg sjónarmið og skipulagslegar forsendur. Jafnvel þó svo lóð kæranda næði yfir umrædda aðkomu væri sveitarfélaginu engu að síður heimilt að breyta því með gerð skipulags, en réttarstöðunni yrði þó ekki breytt nema með samningum við kæranda eða með eignarnámi. Bent sé á að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé ekki til þess bær að skera úr um eignaréttarlegan ágreining.

Landspilda á milli lóða Víkurgötu 3 og 5 sé í eigu sveitarfélagsins og tilheyri hvorugri lóðinni. Með hinu kærða skipulagi sé umræddu landi skipt á milli lóðanna með þeim hætti að meiri hluti þeirrar spildu verði eftirleiðis innan lóðar nr. 5. Geri deiliskipulagið því ráð fyrir að lóð kæranda stækki úr tæplega 390 m2 í 467 m2 eða rúmlega 77 m2, en auglýst tillaga hafi gert ráð fyrir aðeins minni stækkun. Lóð nr. 3 stækki líka eða úr 497 m2 í 514 m2 eða um 17 m2. Með deiliskipulaginu sé því verið að koma til móts við sjónarmið kæranda og hafi því meðalhófs­reglan ekki verið brotin.

Byggingarleyfi eiganda lóðar nr. 3 við Víkurgötu fyrir stækkun á geymsluskúr sé ekki til umfjöllunar í kærumáli þessu enda hafi leyfið ekki verið kært. Engin ástæða sé til að fjalla um málsmeðferð leyfisins eða meint vanhæfi einstakra nefndarmanna. Þó til sanns vegar megi færa að með byggingu skúrsins hafi verið þrengt að aðkomu að Víkurgötu 5, miðað við það sem áður hafi verið, sé jafnframt bent á að byggingin hafi verið alfarið reist innan lóðar nr. 3. Svæðið sem kærandi hafi haft til umráða hafi því hvorki verið skert með byggingunni né deiliskipu­laginu. Þá eigi kærandi enga kröfu að lögum að því svæði yrði haldið ónotuðu til að tryggja rýmri aðkomu að lóð hans.

 Athugasemdir eiganda Víkurgötu 3: Af hálfu eiganda lóðar nr. 3 við Víkurgötu er bent á að hin kærða ákvörðun hafi verið gerð að frumkvæði sveitarstjórnar og teljist vera stjórnvalds­fyrirmæli. Jafnframt hafi það ekki einkenni stjórnvaldsákvörðunar enda feli setning skipu­lagsins ekki í sér afgreiðslu á erindi einstaks eða einstakra lóðarhafa. Af þessari ástæðu eigi tilvísanir kæranda til rannsóknarreglu og meðalhófsreglu stjórnsýslu­réttarins ekki við, heldur beri einungis að taka til skoðunar hvort fylgt hafi verið málsmeðferðarreglum skipulagslaga nr. 123/2010 við meðferð málsins. Hið kærða deili­skipulag geri ráð fyrir að lóð kæranda stækki um 20% miðað við þinglýstan lóðarleigusamning en með þeirri ráðstöfun verði tryggð við­unandi aðkoma að lóðinni. Skipulagsáætlun skeri ekki úr ágreiningi varðandi eignarrétt en með deiliskipulagi sé hægt að ákveða nýja lóðarskiptingu óháð eignarhaldi eða því hvort lóðarmörk séu óumdeild eða ekki, sbr. 5. tl. 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga um heimild sveitarstjórnar til að taka lóð eða lóðarhluta eignarnámi. Bent sé á að gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 eigi ekki við í málinu þar sem lóð kæranda sé að öllu leyti innan skipulagssvæðisins. Þá eigi meint vanhæfi nefndarmanna vegna afgreiðslu á byggingarleyfisumsóknum ekkert skylt við hina kærðu ákvörðun. Þar að auki komi hæfisreglur stjórnsýslulaga ekki til álita í máli þessu þar sem kærð ákvörðun sé ekki stjórnvaldsákvörðun.

 Niðurstaða: Heimild til að skipuleggja landnotkun innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og ber sveitarstjórn skv. 38. gr. sömu laga ábyrgð á gerð deiliskipulags. Við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðal­skipulags auk þess sem deiliskipulag skal rúmast innan heimilda þess, sbr. 2. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. nefndra laga. Við skipulagsgerð ber enn fremur að fylgja mark­miðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, málsmeðferðarreglum laganna og öðrum efnisreglum skipulagsréttar. Sveitarstjórn er einnig bundin af skráðum og óskráðum megin­reglum stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum mark­miðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Í samræmi við 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga var tekin saman lýsing fyrir deiliskipulag miðbæjar Stykkishólms vegna svæðis austan Aðalgötu. Tillaga að hinu kærða deiliskipulagi var auglýst í samræmi 41. gr. laganna og að lokinni auglýsingu var tekin afstaða til þeirra athugasemda sem bárust við tillöguna, þ. á m. athugasemda kæranda. Að lokinni samþykkt bæjarstjórnar og lögboðinni yfirferð Skipulags­stofnunar tók skipulagið gildi við birtingu í B-deild Stjórnar-tíðinda 27. apríl 2022. Var formleg málsmeðferð deiliskipulagsins því í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Skipulagslög áskilja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að honum sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana, sbr. c- og d-lið 1. gr. laganna. Það samráð fer fyrst og fremst fram á grundvelli málsmeðferðarreglna sem mælt er fyrir um í skipulagslögum, en sem áður segir var þeim reglum fylgt við gerð deili­skipulagsins. Þá segir í 3. mgr. gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að ef tillaga að deili­skipulagi tekur til svæðis sem liggur að lóðamörkum, landamörkum eða sveitarfélagamörkum skuli haft samráð við eiganda þess lands, lóðarhafa eða viðkomandi sveitarfélag áður en tillaga er samþykkt til auglýsingar. Greint reglugerðarákvæði á ekki við í máli þessu þar sem lóð kæranda er innan skipulagssvæðisins. Þá liggur fyrir að kærandi kom athugasemdum sínum að á auglýsingartíma og lágu því sjónarmið hans fyrir þegar hið kærða deiliskipulag var samþykkt. Var og komið til móts við athugasemdir kæranda að nokkru en á það skal bent að í því samráði sem skipulagslög áskilja felst ekki að fallist sé alfarið á framkomnar athugasemdir.

Ágreiningur þessa máls lýtur aðallega að afmörkun lóða Víkurgötu 3 og 5 í hinu kærða deili­skipulagi, en kærandi telur að með því sé brotið á rétti sem hann hafi öðlast fyrir hefð til aðkomu að Víkurgötu 5. Í deiliskipulagi eru teknar ákvarðanir um afmörkun lóða, sbr. 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga, en skipulagsáætlun ein og sér getur hvorki ráðstafað né hróflað við eignarréttindum nema að undangengnum samningi eða eignarnámi, séu talin skilyrði til þess, sbr. 50. gr. skipulagslaga. Þá þykir rétt að benda á að ágreiningur um bein eða óbein eigna­réttindi verður ekki leiddur til lykta fyrir úrskurðarnefndinni heldur eftir atvikum fyrir dómstólum.

Að lokum verður ekki talið að mögulegt vanhæfi formanns skipulags- og byggingarnefndar eða bæjarstjóra sveitarfélagsins vegna afgreiðslu á byggingarleyfisumsóknum eiganda Víkur­götu 3 hafa þýðingu við úrlausn kærumáls þessa enda um aðrar og óskyldar ákvarðanir að ræða.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir annmarkar sem raskað geta gildi hinnar kærðu ákvörðunar og verður kröfum kæranda þess efnis því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Stykkishólms frá 9. desember 2021 um að samþykkja deiliskipulag miðbæjar Stykkishólms – reitur austan Aðalgötu.

180/2021 Örlygshöfn

Með

Árið 2022, mánudaginn 12. september, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Arnór Snæbjörnsson, formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 180/2021, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 8. nóvember 2021 um að breyting á eldissvæðum og hvíldartíma sjókvíaeldis í Patreksfirði og Tálknafirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 12. desember 2021, kærir eigandi Efri-Tungu II og eigandi helmings hlutar í Efri-Tungu, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 8. nóvember 2021 að breyting á eldissvæðum og hvíldartíma sjókvíaeldis Arctic Sea Farm ehf. og Arnarlax ehf. í Patreksfirði og Tálknafirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að úrskurðarnefndin taki nýja ákvörðun þess efnis að breytingin verði háð mati á umhverfisáhrifum.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 20. janúar 2022.

Málavextir: Á árinu 2016 sættu fyrirhugaðar framkvæmdir Arctic Sea Farm ehf. og Fjarðarlax ehf, nú Arnarlax ehf., vegna sjókvíaeldis í Patreksfirði og Tálknafirði mati á umhverfisáhrifum, sbr. álit Skipulagsstofnunar þar um frá 23. september 2016. Í desember 2017 veittu Umhverfisstofnun og Matvælastofnun framkvæmdaaðilunum starfsleyfi og rekstrarleyfi fyrir þeirri starfsemi, en með úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í kærumálum nr. 3/2018, 4/2018, 5/2018, og 6/2018, uppkveðnum 27. september 2018 og 4. október s.á., voru þau leyfi felld úr gildi, m.a. vegna skorts á umfjöllun um valkosti og samanburði á umhverfisáhrifum þeirra. Í kjölfar þess lögðu framkvæmdaaðilar til meðferðar hjá Skipulagsstofnun skýrslu um valkosti sem viðbót við matsskýrslu vegna mats á umhverfisáhrifum framkvæmdanna og lá álit stofnunarinnar vegna valkostagreiningarinnar fyrir 16. maí 2019. Í ágúst sama ár gáfu Umhverfisstofnun og Matvælastofnun út að nýju starfsleyfi og rekstrarleyfi vegna sjókvíaeldis framkvæmdaaðila í Patreksfirði og Tálknafirði.

Skipulagsstofnun barst tilkynning 16. október 2020 frá fyrrnefndum framkvæmdaaðilum um fyrirhugaða breytingu á eldissvæðum þeirra í Patreksfirði og Tálknafirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdanna, sbr. 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í greinargerð með tilkynningunni kom fram að fyrirhuguð breyting á eldissvæðum væri til þess fallin að minnka umhverfisáhrif og auka velferð eldisfisks. Aðeins væri um að ræða breytingu í Patreksfirði, en staðsetningar í Tálknafirði myndu haldast óbreyttar. Í breytingunni fólst tilfærsla á þremur eldissvæðum auk nýs eldissvæðis er nefnt var Háanes og mun liggja beint út af Örlygshöfn.

Vegna fyrirspurnarinnar leitaði Skipulagsstofnun umsagna Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða, Landhelgis­gæslunnar, Matvæla­stofnunar, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Sam­göngu­stofu, Tálkna­fjarðar­hrepps, Umhverfisstofnunar, Vegagerðarinnar og Vesturbyggðar. Eftir að Skipulagsstofnun barst tilkynning frá fyrirtækjunum 11. maí 2021 um breytt fyrirkomulag á afmörkun eldissvæða óskaði stofnunin að nýju eftir afstöðu Hafrannsóknarstofnunar, Matvæla­stofnunar og Umhverfisstofnunar. Þá sendu framkvæmdaaðilar tilkynningu til Skipulags­stofnunar 11. maí 2021 um fyrirhugaða breytingu á hvíldartíma á eldissvæðum þeirra til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdanna, sbr. áðurnefnda 6. gr. laga nr. 106/2000. Skipulagsstofnun leitaði umsagna Hafrannsóknastofnunar, Matvælastofnunar og Umhverfis­stofnunar vegna þeirrar fyrir­spurnar.

Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu fram­kvæmdarinnar lá fyrir 8. nóvember 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hann sé eini eigandi Efri-Tungu II og eigandi helmings hlutar í Efri-Tungu, en síðarnefnda jörðin nái að sjó. Hin kærða ákvörðun lúti að því að heimila Arctic Sea Farm ehf. að stunda starfsemi sína, þ.e. sjókvíaeldi laxfiska, 400 m utan við netlög fasteignar kæranda án þess að þurfa að undirgangast mat á umhverfisáhrifum. Jörðin Efri-Tunga njóti umfangsmikillar verndunar á grundvelli 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Hafnarvaðallinn, Tungurif, leirurnar og skeljasandsfjörur séu viðkvæm svæði sem beri uppi fjölskrúðugt lífríki og þ.m.t. æðarvarp sem teljist til hlunninda jarðarinnar. Hagsmunir kæranda byggja á eignarrétti hans að jörðinni Efri Tungu og lúta í máli þessu einkum að því að jörðin verði ekki fyrir tjóni vegna umhverfisáhrifa. Kærandi hafi því beinna, sérstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn kröfu sinnar.

Skipulagsstofnun hafi við málsmeðferð hins kærða úrskurðar brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og andmælarétti kæranda, sbr. 15. gr. sömu laga. Jafnframt hafi hin kærða ákvörðun ekki byggst á málefnalegu mati, en ákvörðunin beri það með sér að með stórkostlegu gáleysi eða ásetningi hafi verið horft fram hjá bersýnilegum hagsmunum sem njóti víðtækrar verndar. Ákvörðunin hafi því brotið gegn réttmætisreglu og sannleiksreglu stjórnsýsluréttar. Einnig sé ámælisvert að hvorki Vesturbyggð, Náttúrufræðistofnun Íslands né Umhverfisstofnun hafi, í ljósi lagalegra skuldbindinga þeirra, vakið athygli á hagsmunum Örlygshafnarsvæðisins. Þetta tómlæti geti eingöngu skýrst af stórkostlegu gáleysi eða ásetningi. Hin kærða ákvörðun sé haldin efnis- og formannmarka að lögum sem felist í broti á öryggisreglum. Annmarkinn sé því verulegur og ákvörðunin þar af leiðandi ógildanleg.

Byggt sé á því að Skipulagsstofnun og tilteknir umsagnaraðilar hafi við málsmeðferðina brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Inntak reglunnar felist í að stjórnvaldi beri að tryggja að fullnægjandi upplýsingar liggi til grundvallar ákvörðun, starfsmenn sem leysi úr máli búi yfir fullnægjandi þekkingu og forsvaranlegar ályktanir séu dregnar af þeim upplýsingum sem séu til staðar.

Í tilkynningu þeirri sem liggi hinni kærðu ákvörðun til grundvallar blasi við að um verulega tilfærslu og stækkun á eldissvæðum framkvæmdaaðila hafi verið að ræða. Hverjum þeim sem gögnin skoði megi vera ljóst að hin verulega tilfærslu og rýmkun eldissvæðisins sé líkleg til að hafa veruleg umhverfisáhrif á Örlygshafnarsvæðið, bæði þá vegna ásýndar og lífrænna áhrifa. Einnig sé ljóst að færsla á eldissvæði Arnarlax að Vatneyri sé líkleg til að hafa veruleg sjónræn umhverfisáhrif á sama svæði. Hafa þurfi í huga að Örlygshafnarsvæðið njóti ríkrar verndar á grundvelli 61. gr. laga nr. 60/2013. Svæðið sé einstakt og þar séu friðaðar sjávarfitjar og umfangsmikið leirulón þar sem verulegra sjávarfalla gæti. Flóðmunir í Patreksfirði geti orðið allt að 4 m í stórstreymi og geti yfirborðshæð í leirulóni í Örlygshöfn sveiflast um 2 m eftir sjávarstöðu. Það sé því gríðarlegt magn af sjó og lífrænum efnum sem berist frá sjónum utan lónsins og yfir leirurnar. Þegar falli frá verði svo eftir þang og ýmislegt annað sem berist inn á leirurnar með sjávarstraumnum.

Í tilkynningum framkvæmdaaðila sé tilfærsla eldissvæðisins utar í fjörðinn kennd við Háanes, en það sé verulega lítið notað og lítt kunnugt örnefni á stað sem sé í u.þ.b. þriggja kílómetra fjarlægð frá fyrirhuguðum stað eldissvæðisins. Það sé mjög óeðlilegt að kenna svæðið ekki við hið kunna heiti Örlygshafnar, Hafnarmúla eða Tungurifs, en kjósa þess í stað að notast við lítt kunnugt örnefni sem sé í engu samræmi við fyrirhugaða staðsetningu. Þetta bendi sterklega til þess að ásetningur hafi verið um að draga athygli frá því hversu nærri hinu friðaða landssvæði framkvæmdaraðilinn Arctic Sea Farm hafi í hyggju að starfrækja umfangsmikið sjókvíaeldi.

Vesturbyggð hafi, eins og önnur sveitarfélög, það lögbundna hlutverk að vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúa sinna, sbr. 2. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Á vegum hvers sveitarfélags skuli svo starfa þriggja til sjö manna náttúruverndarnefnd, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 60/2013. Skal náttúruverndarnefnd vera sveitarstjórn til ráðgjafar um náttúruverndarmál og stuðla að náttúruvernd á sínu svæði með fræðslu og umfjöllun um framkvæmdir og starfsemi sem líkleg sé til að hafa áhrif á náttúruna, sbr. 2. mgr. lagagreinarinnar. Þegar Vesturbyggð barst umsagnarbeiðni Skipulagsstofnunar vegna fyrirhugaðrar færslu sjókvíaeldis Arctic Sea Farm að mynni Örlygshafnar hefði sveitarfélaginu borið, í ljósi greindra skuldbindinga, að bera undir náttúruverndarnefnd möguleg áhrif breytingarinnar á hið verndaða landsvæði. Þetta hefði ekki verið gert heldur hafi umsagnarbeiðni eingöngu verið tekin fyrir á fundi hafna- og atvinnumálaráðs og fundi bæjarráðs Vesturbyggðar. Efnisleg umsögn hafi einungis verið studd bókun úr fundi bæjarráðs þar sem engar efnislegar athugasemdir hafi verið gerðar við fyrirhugaðar framkvæmdir og í engu vikið að mögulegum umhverfisáhrifum á Örlygshafnarsvæðið. Þetta tómlæti í garð friðaðs og viðkvæms svæðis þegar fyrir liggi að stofna til mörg þúsund tonna sjókvíaeldi við mynni þess, sé að mati kæranda verulega ámælisvert. Sveitarfélaginu hefði borið við þessar aðstæður að vekja athygli á augljósri hættu á umhverfisáhrifum sem viðkvæmt friðað land gæti orðið fyrir vegna framkvæmdanna. Með því að láta það ógert hafi sveitarfélagið brotið gróflega gegn lögbundnum skyldum sínum.

Náttúrufræðistofnun Íslands stundi undirstöðurannsóknir og annist skipulega heimildarsöfnun um náttúru Íslands, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 60/1992 um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrustofur. Meðal aðalverkefna stofnunarinnar sé að leiðbeina um hóflega nýtingu náttúrulegra auðlinda og aðstoða með rannsóknum við mat á verndargildi vistkerfa og náttúrminja og skrá náttúruminjar, annast mat á efni þeirra og hafa umsjón með C-hluta náttúrminjaskrár, sbr. e- og j-liði 2. mgr. 4. gr. laganna. Í 4. mgr. 37. gr. laga nr. 60/2013 segi að sýna skuli sérstaka aðgæslu gagnvart vistgerðum, vistkerfum og tegundum á C-hluta náttúruminjaskrár til að koma í veg fyrir að náttúruleg útbreiðslusvæði eða búsvæði minnki og verndarstaða þeirra versni. Í 1. mgr. 61. gr. sömu laga séu talin upp vistkerfi sem njóti sérstakrar verndar í samræmi við markmið 2. gr. og c-lið 3. gr. laganna, en þ. á m. séu sjávarfitjar og leirur. Í 3. mgr. 61. gr. laganna komi fram að forðast beri að raska vistkerfum sem talin séu upp í 1. mgr. lagagreinarinnar nema brýna nauðsyn beri til. Þegar Skipulagsstofnun hafi leitast eftir umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands með tölvupósti 31. ágúst 2021 hafi umsagnarbeiðnin verið afmörkuð við staðsetningu eldissvæðisins við Tálkna, kallað Vatneyrarsvæði, og í engu vikið að fyrirhuguðu eldissvæði utan Örlygshafnar. Umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands hafi svo eingöngu lotið að Tálknasvæðinu þar sem stofnunin hafi gert allnokkrar athugasemdir. Bersýnilega hefði Skipulagsstofnunn borið að afla umsagnar Náttúrufræðistofnunar Íslands um Örlygshafnarsvæðið. Sú framkvæmd Skipulagsstofnunar að hafa afmarkað umsagnarbeiðni sína við Vatneyrarsvæðið, og þar með stýrt athygli Náttúrufræðistofnunar Íslands fram hjá vernduðu og viðkvæmu landi í sunnanverðum firðinum, sé svo bersýnileg vanræksla að margt bendi til þess að um ásetning hefði verið að ræða, eða í það minnsta stórkostlegt gáleysi. Þrátt fyrir villandi afmörkun Skipulagsstofnunar hefði Náttúrufræðistofnun Íslands, í ljósi þeirra gagna sem umsagnarbeiðninni hefði fylgt, bersýnilega borið að vekja athygli á mögulegum áhrifum nýrrar staðsetningar á Örlygshafnarsvæðinu, en það hafi hún ekki gert.

Umhverfisstofnun hafi m.a. það hlutverk að annast verkefni sem stofnuninni séu falin í lögum nr. 60/2013. Í 2. mgr. 13. gr. laganna komi fram að Umhverfisstofnun fari m.a. með eftirlit og framkvæmd laganna, veiti leyfi og umsagnir, beri ábyrgð á gerð stjórnunar- og verndaráætlana fyrir friðlýst svæði og meti nauðsynlegar verndarráðstafanir á svæðum þar sem til greina komi að setja á framkvæmdaáætlun. Í 3. mgr. 37. gr. sömu laga segi að forðast beri að raska svæðum sem skráð hafi verið á C-hluta náttúruminjaskrár nema almannahagsmunir krefjist þess og annarra kosta hafi verið leitað. Í 4. mgr. ákvæðisins sé svo tilgreint að sýna skuli sérstaka aðgæslu gagnvart vistgerðum, vistkerfum og tegundum á C-hluta náttúruminjaskrár til að koma í veg fyrir að náttúruleg útbreiðslusvæði eða búsvæði minnki og verndarstaða þeirra versni. Í ljósi framangreindra lagaákvæða, og fjölmargra annarra skyldna sem á Umhverfisstofnun hvíla, hefði stofnuninni borið í umsögn sinni að víkja að mögulegum umhverfisáhrifum fyrirhugaðs nýs eldissvæðis í mynni Örlygshafnar. Sú niðurstaða stofnunarinnar að „áhrif ofangreindrar framkvæmdar á umhverfi [lægju] ljós fyrir og að ferli umhverfismats [væri] í þessu tilfelli ekki til þess fallið að varpa skýrari mynd á áhrif starfseminnar á umhverfið“ sé án nokkurs rökstuðnings eða viðurkenningar á nálægð við viðkvæmt og friðað Örlygshafnarsvæðið, sem eðli málsins samkvæmt sé bersýnilega útsett fyrir lífrænum úrgangi úr fyrirhuguðu sjókvíaeldi. Mat stofnunarinnar byggi bersýnilega ekki á fullnægjandi rannsókn og niðurstaða þess efnis að ekki væri þörf á mati á umhverfisáhrifum vegna breytinganna væri tekin algjörlega án tillits til áhrif á Örlygshafnarsvæðið.

Með hliðsjón af framangreindu sé bersýnilegt að Skipulagsstofnun hafi ekki byggt ákvörðun sína á fullnægjandi rannsókn. Hafi því verið brotin formregla 10. gr. stjórnsýslulaga sem jafnframt sé öryggisregla. Ákvörðunin sé því haldin verulegum annmarka og þar af leiðandi ógildanleg.

Þá hafi hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar brotið gegn réttmætisreglunni, en inntak hennar sé að allar athafnir stjórnvalda verði að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Á regluna reyni einkum við töku matskenndra stjórnvaldsákvarðana. Mat á hvaða sjónarmið sé málefnalegt sé undir slíkum kringumstæðum ekki frjálst heldur bundið af almennum efnisreglum stjórnsýsluréttarins. Í 1. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana segi að tilkynningaskyldar framkvæmdir sem tilgreindar séu í flokki B í 1. viðauka laganna skuli háðar umhverfismati þegar þær séu taldar líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar skv. 2. viðauka laganna. Í þeim viðauka séu settar fram þær viðmiðanir sem líta beri til við mat á umhverfisáhrifum framkvæmda tilgreindum í flokk B í 1. viðauka. Hér þurfi að hafa í huga að matið nái eingöngu til fyrirhugaðrar breytingar en ekki starfseminnar í heild, sbr. árétting úrskurðarnefndarinnar í kærumáli nr. 81/2021. Hin kærða ákvörðun hafi ekki byggst á málefnalegu mati en skýr matsskylda sé fyrir hendi vegna líklegra umhverfisáhrifa á annars vegar lífríki Örlygshafnarsvæðisins og hins vegar ásýnd og landslag svæðisins. Hafi ákvörðunin því verið haldin verulegum ógildingarannmarka og sé ógildanleg.

Hvað líkleg umhverfisáhrif fyrirhugaðra framkvæmda á lífríki Örlygshafnarsvæðisins varðar sé vísað til þess að í minni Örlygshafnar sé ós sem skilji að eignarlönd Tungulands og Hnjóts. Inn með allri Örlygshöfn sé sendið landgrunn sem gróið sé ásamt mýrum og votlendi. Inn með öllum Hafnarvaðli gæti flóðs og fjöru, upp Hafnarvaðal, inn í skurðakerfi ræktaðs og áveitur. Á háflóði hverfi jafnvel stór hluti ræktaðs lands alveg undir sjó sem flæði inn frá Patreksfirði sjálfum. Það sé algjörlega fyrirsjáanlegt að mengun og efni frá laxeldiskví út af Örlygshöfn muni, ef af framkvæmdinni verði, berast á flóði inn í Örlygshöfn og þar af leiðandi inn á sjávarfitjar og leirur sem heyri undir sérstaka vernd. Oft á tíðum berist inn um ósinn og inn Hafnarvaðalinn mikið magn af sjávargróðri sem rótast hafi upp úr Patreksfirði fyrir utan Tungurif. Vel sé þekkt að veiðimenn þurfi frá að hverfa frá ósnum þar sem ekki sjáist til botns vegna þara sem þar flæði með gífurlegu afli inn í landið. Sjávargróður verði svo iðulega eftir á túnum og í skurðum þegar falli aftur út um ósinn og oft fari mikil vinna í að hreinsa þurran sjávarþara sem fuglinn týni í hreiður sín og æðardún, þó æðarvarpið sjálft sé yfir tveimur kílómetrum inn í landi í beinni sjónlínu frá ósnum sjálfum. Öll mengun í sjó sem berist með aðfalli inn í Örlygshöfnina leiti þar upp að varpinu.

Hvergi í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar vegna fiskeldis í Patreksfirði og Tálknafirði frá árinu 2016 sé fjallað um þau mengunaráhrif sem fiskeldiskví fyrir utan Örlygshöfn geti valdið því hinu viðkvæma lífríki. Hvergi á Íslandi séu hliðstæðar aðstæður og þær sem hér séu fyrir hendi og hafi eftirlitsstofnanir eða fyrirtæki í laxeldi engar rannsóknir til að leggja mat á áhrif starfseminnar á svæðið. Núverandi mat á umhverfisáhrifum sem lagt sé til grundvallar starfsleyfis þessa fyrirtækja taki sérstaklega mið af því að þessar kvíar séu innar í firðinum og að þessi viðkvæmu svæði verði ekki fyrir óæskilegum umhverfisáhrifum.

Af því sem að framan sé rakið sé bersýnilegt að eðli fyrirhugaðra framkvæmda, með hliðsjón af umgangi líklegrar úrgangsmyndun og mengunar, sem Örlygshafnarsvæðið yrði útsett fyrir, sbr. i-, iv- og v-lið 1. tl., með hliðsjón af staðsetningu framkvæmdarinnar með tilliti til landnotkunar svæðisins, líffræðilegrar fjölbreytni á svæðinu og náttúruminja og svæða sem falli undir ákvæði 61. gr. laga nr. 60/2013, sbr. i-, ii- og a-lið iii-lið 2. tl., og með hliðsjón af gerð og eiginleikum hugsanlegra áhrif framkvæmdarinnar með tilliti til mögulegs umfangs og styrks umhverfisáhrifa, hve miklar líkur bersýnilega megi telja á áhrifum væntanlegrar tímalengdar, sbr. i- til iv-liðar 2. viðauka í lögum nr. 111/2021, leggi skýrlega til að fyrirhuguð breyting þurfi að undirgangast mat á umhverfisáhrifum á lífríki Örlygshafnarsvæðisins.

Í hinni kærðu ákvörðun sé um áhrif fyrirhugaðra breytinga á ásýnd og landslag einvörðungu vísað til þess að fram komi í greinargerð framkvæmdaaðila að tilfærsla frá Hlaðseyri að Vatneyri í Patreksfirði muni líklegast draga úr ásýndaráhrifum þar sem nýja eldissvæðið verði lengra frá byggð og umferð í landi. Umfjöllun um áhrif breytinganna á ásýnd og landslag sé þannig afmörkuð við örstutta tilvitnun í greinargerð framkvæmdaaðila. Þetta verði að telja stórkostlega vanrækslu stofnunarinnar í umfjöllun um mjög mikilvæga hagsmuni almennings og landeigenda á svæðinu. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar sé ekki á nokkurn hátt minnst á ásýndaráhrif hinnar svokölluðu stækkunar á eldiskvíasvæði við Kvígindisdal og þar af leiðandi ekki einu orði minnst á hvaða áhrif möguleg fiskeldiskví við Örlygshöfn kunni að hafa á ásýnd fjarðarins, ímynd Örlygshafnar, ferðaþjónustu á svæðinu og umferð ferðamanna sem sækjast eftir að horfa út Patreksfjörð þegar ekið sé fyrir Hafnarmúla. Í núverandi mati á umhverfisáhrifum, sem lagt sé til grundvallar starfsleyfis fiskeldis­fyrirtækjanna, sé sérstaklega tekið fram að mestu ásýndaráhrif vegna fiskeldiskvía sé einmitt frá háu sjónarhorni við Örlygshöfn. Fiskeldiskví við Örlygshöfn verði því staðsett á einhverjum mest áberandi og eyðileggjandi stað með tilliti til ásýndar svæðisins og upplifunar íbúa og ferðamanna.

Mjög algengt sé að bílar stöðvi á svæðinu beint ofan við fyrirhugað eldissvæði til að njóta og ljósmyndi útsýni yfir alla Örlygshöfn og yfir allan fjörðinn. Laxeldiskvíar myndu setja gífurlegt mark á spegilsléttan sjóinn og það einstaka sjónarspil sem fjörðurinn sé þekktur fyrir. Ásýndaráhrifin yrðu síst minni séð frá Tungurifi, en þar gangi síaukinn fjöldi fólks í flæðaborðinu með sjónlínu í augnhæð eftir yfirborði sjávar. Þá hafi a undanförnum árum jafnt og þétt aukist fjöldi þeirra sem gangi upp á Hafnarmúla til að njóta þess magnaða útsýnis sem þar sé að finna. Fyrirhugaðar framkvæmdir myndu gera slíkar göngur mun óáhugaverðri. Einnig hafi kajakróður stóraukist seinni ár frá Gjögrum í Örlygshöfn, enda sé svæðið sannkölluð náttúruperla. Laxeldiskvíasvæðið leggi megnið af þessum haffleti algjörlega undir sig. Fyrirhuguð kajakleiga sem heimamenn hafi verið að leggja á ráðin með að opna væri algjörlega úr sögunni með þessum framkvæmdum.

Enginn sérhæfður umsagnaraðili á viðeigandi sviði sé kallaður til að meta þennan þátt og einungis fáleg ummæli fiskeldisfyrirtækjanna sjálfra, sem hafi gífurlegra hagsmuna að gæta, séu tekin sem viðhlítandi rök í málinu. Í mati á umhverfisáhrifum frá árinu 2016 hafi verið fjallað um hvaða jákvæðu ásýndaráhrif það hefði að kvíarnar væru innar í fjörðunum við lægri útsýnispunkta, ásamt því öryggi sem hafi fylgt því að vera innar í fjörðum hvað varði haföldu og verur. Þau rök eigi ekki við um fyrirhugaða breytingu heldur leggi skýrlega til að þörf sé á nýju mati þar sem hið fyrra mat á umhverfisáhrifum styðji greinilega ekki þá gríðarlegu breytingu sem hér sé lögð til.

Af framangreindu sé bersýnilegt að eðli fyrirhugaðra framkvæmda með hliðsjón af stærð, hönnun og umfangi fyrirhugaðrar breytingar, samlegðar með öðrum framkvæmdum og ónæði sem af þeim muni stafa, sbr. i-, ii- og v-lið, staðsetning framkvæmdarinnar með tilliti til landnotkunar og verndarsvæða, sbr. i- og iii-lið 2. tl., og með hliðsjón af gerð og eiginleikum hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar með tilliti til mögulegs umfangs og styrks umhverfisáhrifa, hve miklar líkur bersýnilega megi telja á áhrifum og væntanlegrar tímalengdar, sbr. i- til iv-lið 2. viðauka laga nr. 111/2021, leggi skýrlega til að fyrirhuguð breyting þurfi að undirgangast mat á umhverfisáhrifum á ásýnd og landslagi Örlygshafnarsvæðisins.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er bent á að skv. 11. gr. þágildandi reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum skuli framkvæmdaraðili í tilkynningu sinni, eftir því sem við eigi, gera grein fyrir því hvort framkvæmdasvæði sé á eða nærri verndarsvæðum eins og þau séu skilgreind í 2. viðauka. Í tilviki sjókvíaeldis telji stofnunin að greina eigi frá leirum og sjávarfitjum í nágrenni eldissvæðis, enda njóti vistkerfin verndar á grundvelli 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Ekki hafi verið greint frá nálægð vistkerfanna í greinargerð framkvæmdaaðila og hafi hún heldur ekki komið fram við meðferð Skipulagsstofnunar í málinu. Að því leyti hafi verið annmarki á málsmeðferðinni. Stofnunin telji þó að niðurstaða ákvörðunarinnar hefði verið sú sama hefðu upplýsingar um verndarsvæði legið fyrir. Fjallað hafi verið um nálægð eldissvæðis við Sandodda í Patreksfirði við leirur í áliti Skipulagsstofnunar um 14.500 tonna eldisaukningu á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði frá 16. maí 2019. Í álitinu sé vísað til umsagnar Náttúrufræðistofnunar Íslands þar sem segi að íslenskar rannsóknir hafi bent til þess að fiskeldi innan fjarða hafi lítil áhrif á fjörulífríki þar sem lífræn mengun sé nánast eingöngu undir sjókvíum og næsta nágrenni. Það megi þó skoða betur. Setfjörur séu almennt taldar viðkvæmari fyrir lífrænni mengun og eðlilegt sé að vakta þær í nágrenni sjókvía. Með vísan til umsagnar Náttúrufræðistofnunar hafi Skipulagsstofnun lagt það til í álitinu að í starfsleyfi yrði kveðið á um sérstaka vöktun á áhrifum eldis á leirur við Sandodda. Því sé unnt að bæta úr nefndum annmarka á meðferð málsins þegar komi til leyfisveitinga.

Matsskylduákvörðun Skipulagsstofnun hafi byggst á þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 3. tl. ákvæðis til bráðabirgða við lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 skulu framkvæmdir sem tilgreindar séu í flokki B háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Skilgreiningu á umtalsverðum umhverfisáhrifum sé að finna í p-lið 3. gr. laganna. Skilgreiningin sé á þá lund að um sé að ræða veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki sé hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Hvað ásýndaráhrif varði snúi hin kærða ákvörðun að breyttri afmörkun og stækkun eldissvæða innan Patreksfjarðar en ekki að aukningu á eldi. Stækkun eldissvæða gefi framkvæmdaraðila kost á að velja kvíum stað innan stærra svæðis. Stærra eldissvæði þýði ekki að eldiskvíar muni þekja stærri svæði enda umfang eldis óbreytt. Í Patreksfjarðarflóa sé heimilt að ala 20.000 tonn af eldislaxi. Ásýndaráhrif þeirrar breytingar á mögulegri staðsetningu kvía sem ákvörðunin snúi að geti að mati stofnunarinnar ekki talist vera umtalsverð í skilningi laga nr. 106/2000. Þá fái stofnunin ekki séð að það breyti eða hafi áhrif á efnislega niðurstöðu hinnar kærðu ákvörðunar þótt stuðst hafi verið við lítt kunnugt örnefni.

Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. laga nr. 60/2013 skulu náttúruverndarnefndir vera sveitarstjórnum til ráðgjafar. Í ljósi þess að hafna- og atvinnumálaráð og bæjarráð Vesturbyggðar hafi tekið umsagnarbeiðni Skipulagsstofnunar fyrir og sveitarfélagið hafi veitt umbeðna umsögn telji stofnunin að það hafi ekki efnisleg áhrif á niðurstöðu stofnunarinnar í hinni kærðu ákvörðun þótt sveitarfélagið hafi ekki leitað til náttúruverndarnefndar. Hvað umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands varði þá hafi upphaflega ekki verið leitað umsagnar þeirrar stofnunar, en á meðan málið hafi verið til meðferðar og eftir að umsagnir hefðu borist hafi Skipulagsstofnun talið þörf á að leita sjónarmiða Náttúrufræðistofnunar Íslands vegna nálægðar eldissvæðis að Vatneyri við Tálkna, þar sem þar megi finna mikilvæga sjófuglabyggð. Skipulagsstofnun hafi því tilgreind eldissvæði að Vatneyri sérstaklega í umsagnarbeiðninni. Að fenginni reynslu geti verið æskilegt að tilgreina sérstaklega ákveðna þætti sem óskað er umsagnar um.

Því sé hafnað að hin kærða ákvörðun hafi ekki byggst á málefnalegum sjónarmiðum. Niðurstöðukafli ákvörðunarinnar hafi að geyma rökstuðning sem beri skýrlega með sér að Skipulagsstofnun hafi framkvæmt málefnalegt mat. Þau sjónarmið þar sem þar séu tilgreind standi í beinum tengslum við markmið laga nr. 106/2000. Eins og skilgreining þeirra laga á umtalsverðum umhverfisáhrifum sé úr garði garð sé ljóst að við mat á því hvort framkvæmd þurfi að undirgangast mat á umhverfisáhrifum eður ei þurfi að líta til þeirra mótvægisaðgerða sem komi til greina. Það sé mat stofnunarinnar, líkt og komi fram í matsskylduákvörðuninni, að með hliðsjón af vöktun og mögulegum mótvægisaðgerðum, þ.m.t. mögulegum viðbrögðum og inngripum leyfisveitenda, ef tilefni sé til, sé færsla eldissvæða og breytingar á þeim sem og breyttur hvíldartími ekki líkleg til að leiða til aukins álags eða aukinna umhverfisáhrifa á ástand sjávar og botndýralífs. Stofnunin tilgreini að í starfsleyfi þurfi að vera skýr ákvæði um heimildir leyfisveitanda til að bregðast við reynist umhverfisástand ófullnægjandi, auk þess sem stofnunin leggi til að sett verði skilyrði um tiltekin atriði, sbr. bls. 9 í ákvörðuninni.

Í kafla um eðli og staðsetningar framkvæmdar í matsskylduákvörðuninni segi m.a. að dreifing og álag vegna úrgangs frá eldi komi til með að ná yfir stærra svæði en gert hafi verið ráð fyrir í mati á umhverfisáhrifum, en þar sem ekki sé reiknað með auknum lífmassa og magn úrgangs því óbreytt sé ólíklegt að stækkunin feli í sér önnur eða meiri umhverfisáhrif en núverandi fyrirkomulag. Þá segi í sama kafla að ekki sé víst að 90 daga hvíldartími sé nægilegur í öllum tilvikum. Framkvæmdaraðili muni taka botnsýni á eldissvæðum áður en eldi hefjist, við hámarkslífmassa og eftir að hvíld svæðis sé yfirstaðin. Framkvæmdaaðilar hafi lagt fram aðgerðaráætlun sem segi til um aðgerðir sem grípa skuli til ef niðurstöður vöktunar gefi tilefni til. Að mati stofnunarinnar sé mikilvægt að hvíld eldissvæða sé stýrt af raunástandi botndýralífs. Fyrirhuguð vöktun og mögulegar aðgerðir sem hægt sé að grípa til, ef reynist þörf á, séu til þess fallnar að tryggja að notkun eldissvæða taki mið af ástandi botns. Loks sé nefnt í umræddum kafla að í ljósi umsagnar Hafrannsóknastofnunar sé æskilegt að eldissvæðið verði hvílt í að lágmarki sex mánuði eftir fyrstu slátrun. Jafnframt telji stofnunin mikilvægt að ákvarðanir um útsetningu á svæðinu taki mið af súrefnisstyrk í botnlagi og að í starfsleyfi séu ákvæði um vöktun súrefnisstyrks í botnlagi.

Í matsskylduákvörðuninni sé þeirri afstöðu Skipulagsstofnunar lýst að áhrif á aðra umhverfis­þætti, s.s. siglingar og ásýnd, verði minni háttar. Við færslu og stækkun á eldissvæðum muni áhrif á landslag og ásýnd færast til en verði sambærileg því sem áður hafi verið. Málsmeðferð á grundvelli 6. gr. laga nr. 106/0200 felist í því að meta hvort framkvæmd geti haft umtalsverð umhverfisáhrif en umfjöllun í matsskylduákvörðun sé ekki ætlað að vera tæmandi upptalning og lýsing á mögulegum áhrifum framkvæmdar. Líkt og komi fram í áliti Skipulagsstofnunar frá 23. september 2016, um aukna framleiðslu á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði um 14.500 tonn, sé eldi í sjókvíum starfrækt eða fyrirhugað í flestum fjörðum Vestfjarða. Með þessu fyrirkomulagi muni eldismannvirki víða blasa við vegfarendum og útivistarfólki og ásýnd fjarðanna og upplifun ferðalanga muni því breytast til hins verra frá því sem áður hafi verið. Að lokum sé bent á að stækkað eldissvæði leiði ekki til aukins eldis í firðinum eða að stærra svæði fari undir eldismannvirki. Stærra eldissvæði hafi það í för með sér að rekstraraðili geti valið eldiskvíum sínum stað innan stærra svæðis. Umfang eldis verði óbreytt. Eðli málsins samkvæmt geti staðsetning kvía þó haft áhrif á kajaksiglingar þó svo kvíar komi ekki í veg fyrir kajakróður.

Athugasemdir framkvæmdaraðilans Arctic Sea Farm ehf: Framkvæmdaraðili bendir á sú breyting sem hin kærða ákvörðun lúti að feli hvorki í sér aukningu á framleiðslu eða lífrænum úrgangi frá starfseminni. Meiri dreifing á eldismagni sé til þess fallið að minnka möguleg umhverfisáhrif eldisins og auka á velferð fiskanna. Af því leiði að breytingin hafi afar takmörkuð umhverfisáhrif. Skipulagsstofnun hafi komist að þeirri niðurstöðu breytt svæði og fjölgun kvía sé ólíklegt til að hafa aukin áhrif á villta laxfiska m.t.t. sjúkdóma, sníkjudýra eða erfðablöndunar þar sem engin aukning á lífmassa eigi sér stað. Þá hafi framkvæmdin ekki verið talin hafa áhrif á siglingaleiðir með vísan til athugasemda Landhelgisgæslunnar. Skipulagsstofnun hafi hins vegar talið að stytting á hvíldartíma kynni að hafa neikvæð áhrif en bent á að Matvælastofnun gæti gert kröfu um aukinn hvíldartíma ef þurfa þyki. Jafnframt hafi Skipulagsstofnun talið ólíklegt að breyting á hvíldartíma og staðsetningu kæmi til með að auka hættu á slysasleppingum eða auka álag á villta laxfiska. Áhrif á siglingar, fugla og ásýnd hafi verið talin minni háttar þar sem áhrifin yrðu sambærileg við það sem áður hafi verið þó þau kynni að færast til. Skipulagsstofnun hafi því lagt mat á áhrif breyttrar framkvæmdar að fengnum athugasemdum fagstofnana.

Það sé vel þekkt hvernig lífrænar agnir dreifast frá eldiskvíum í sjó. Á Íslandi hafi einnig verið gerðar setrannsóknir til að rannsaka magn lífræns efnis sem falli til botns í mismikilli fjarlægð frá kvíum, bæði í meginstraumstefnu frá þeim sem og á móti meginstraumstefnu. Mat á umhverfisáhrifum hafi meðal annars verið byggt á þessum og öðrum rannsóknum þar sem dreifing lífrænna efna og stærð áhrifasvæðis ákvarðist að hafstraumum sem og sjávardýpi. Í fyrrnefndum rannsóknum og ISO-stöðlum hafi verið skilgreind áhrifasvæði í kringum sjókvíar. Áhrifasvæði samkvæmt þessum skilgreiningum sé sá hluti vatnssúlu og sjávarbotns þar sem lífræn efni botnfalla og hafa áhrif á botndýralíf. Eftir þessari hugmyndarfræði vinni framkvæmdaraðili, enda séu það skilyrði sem sett séu í ASC-staðlinum sem fyrirtækið hafi starfað eftir frá árinu 2016. Áhrifasvæði umhverfis eldiskvíar séu mismunandi stór og skipti sjávarstraumar og dýpi mestu máli. Algengt sé að áhrifasvæði nái 40–100 m út fyrir ystu brún eldiskvía en mest uppsöfnun lífræns efnis sé beint undir eldiskvíum. Við eldi hverrar kynslóðar fari fram tvær ítarlegar botnsýnarannsóknir þar sem gengið sé úr skugga um að lífrænt álag og dreifing lífræns efnis sé í samræmi við áðurnefnda staðla. Með rannsóknum á setgildrum hafi aukinheldur verið staðfest að yfir helmingur af botnfalli, þ.e. lífræn efni frá eldinu, falli til botns innan við 25 m frá kvíum í meginstraumsstefnu.

Straummælingar fari ávallt fram áður en eldi hefjist, enda þurfi að gæta þess að straumur sé góður til að fá góð sjóskipti í kvíum. Góð sjóskipti séu mikilvæg til að sjá eldisfiski fyrir nægjanlegu súrefni og viðhalda sjógæðum í eldiskvíum. Sjávarstraumar eigi einnig þátt í niðurbroti á botnfalli ásamt botndýralífi. Straummælingar hafi farið fram í tengslum við mat á umhverfisáhrifum en einnig hafi verið stuðst við eldri mælingar Hafrannsóknastofnunar. Á grundvelli ítarlegra rannsókna hafi eldissvæðið Kvígindisdalur verið fært til innan fjarðar, m.a. til að tryggja betri straumskilyrði. Þetta hafi verið gert árið 2018 að undangenginni matsskyldufyrirspurn. Venju samkvæmt hafi straumar verið mældir á 5 og 15 m dýpi í námunda við og á nýrri staðsetningu. Ný staðsetning sé utar og nær miðju fjarðarins þar sem mælingar sýni eindregnari straumstefnu og meiri straumhraða samanborið við fyrri staðsetningu. Hluti straumsins fari út fjörðinn eða í norðvestur átt. Þetta hafi einnig verið staðfest með straummælingum þar sem ytri kvíastæða framkvæmdaraðila verði innan Kvígindisdals. Samkvæmt mælingum á straumum liggi sterkur djúpstraumar á 30–50 m dýpi inn fjörðinn að sunnanverðu, þ.e. 90–135°, og út að norðanverðu sem sé í samræmi við dýptarlínur á svæðinu, en eðliseiginleikar efnis á hreyfingu sé að fylgja þeim fyrirstöðum sem straumar verði fyrir. Það séu því ekki beinir sjávarstraumar inn í Gjögrabót eða inn Hafnarvaðalinn þó svo að sjávarfalla gæti þar. Sterkir straumar og lega sjávarbotns sjái til þess að það sem falli frá leiti frekar niður í dýpið austan- og norðanmegin við kvíastæðin. Einnig séu kvíastæði innan Kvígindisdalssvæðisins í meira en 500 m fjarlægð frá stórstraumsfjöru við Örlygshöfn sem sé yfir mörkum þess fjarlægðar sem áhrifa eldis gæta á sjó eða botn. Þá sé bent á að botnsýnatökur hafi gefið góða niðurstöðu hvað varði lífrænt álag á botni sem og hvíldartíma, líkt og komi fram í matsskyldufyrirspurninni er varði hvíldartíma.

Þegar litið sé til annars lífríkis, eins og t.d. æðarvarps, sé það þekkt að þau sem séu í nálægð við eldi verði fyrir áhrifum. Nærtækast sé þá að líta til æðarvarps við Hlaðseyri í Patreksfirði þar sem æðabændur hafi tekið eftir auknu varpi eftir tilkomu eldis þar, en æðarbóndi hafi talið að eldið hefði fælingarmátt á varg eins og komi fram í matsskýrslu framkvæmdaaðila. Jafnframt beri að nefna að það varp hafi verið innan við 500 m frá eldisstöð Arnarlax að Hlaðseyri en meira en 500 m séu í varpið í Örlygshöfn og komandi kvíastæði framkvæmdaraðila, svo ekki sé víst að áhrifa nái að gæta. Þá megi einnig geta að æðavarp í Örlygshöfn sé ekki friðlýst. Í því samhengi sé bent á að þær myndir sem séu í kæru, þar sem allt eldissvæðið sé talið verða til sjónmengunar, sýni ekki raunveruleg sjónræn áhrif kvíanna. Það sé mun minni hluti af sjálfu svæðinu sem sjáist á yfirborði sjávar, en eldissvæðið sjálft skuli innihalda allan búnað, þ.m.t. akkeri sem geti verið í tugi metra frá kvíum og sjáist ekki á yfirborði. Einnig séu kvíar og búnaðar á yfirborði að mestu í dökkum litum auk þess sem ytri kvíaþyrping framkvæmdaraðila muni koma í nær beina röð séð frá Hafnarmúlanum.

Því sé hafnað að framkvæmdaraðili hafi blekkt Skipulagsstofnun og umsagnaraðila með nafngiftum eldissvæðanna. Engar reglur gildi um nafngiftir en þær eigi sér jafnan langa sögu og séu í nánum tengslum við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar. Ávallt fylgi þó með myndir og hnit á úthornum svæða, eins og gert hafi verið í þeirri matsskyldufyrirspurn sem sent hafi verið til Skipulagsstofnunar. Mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi tekið næstum því 10 ár en á þeim tíma fleygi tækni fram, þekking aukist og reynsla komist á svæðin sem þegar séu í notkun. Í upphafi mats á umhverfisáhrifum framkvæmdar framkvæmdaraðila í Patreksfirði hafi sú staðsetning sem nefnd hafi verið Kvígindisdalur átt að vera á afmörkuðu svæði út frá Skolladal og út að Kvígindisdal. Úr hafi orðið að staðsetningin hafi verið nefnd Kvígindisdalur. Þegar svæðið hafi verið kannað betur varðandi dýpi, strauma og botngerð hafi komið í ljós að hentugra væri að flytja staðsetninguna aðeins utar og snúa kvíastæðu. Við vinnslu matsskyldufyrirspurnarinnar hafi ekki verið talið heppilegt að skipta um nafn þar sem mat á umhverfisáhrifum hafi þá þegar farið fram þar sem að framkvæmdin hafi verið nefnd Kvígindisdalur og unnið eftir því heiti. Leggja beri hnitsetta staðsetningu til grundvallar enda sé slík tilgreining nákvæmust, en allt að einu hafi stæðið verið auðkennt með nafni, hnitum og myndum. Sérfræðingar sem komi að stjórnsýslu eldismála líti til landakorta og hnitasetninga til að átta sig á staðsetningu eldissvæða, en ekki til örnefna sem eldissvæðum í sjó séu gefin. Því sé hvorki um blekkingu né misskilning að ræða í máli þessu.

Ljóst sé að umsagnarbeiðnir Skipulagsstofnunar og umsagnir álitsgjafa uppfylli öll form- og efnisskilyrði stjórnsýsluréttar. Í því sambandi skuli áréttað að umsagnir skv. þágildandi 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 séu ekki lögbundnar að því leyti að ekki sé tiltekið í ákvæðinu til hvaða stjórnvalda skuli leitað umsagna, einungis að það fari eftir eðli máls hverju sinni. Þá feli slíkar umsagnir ekki í sér bindandi umsögn við málsmeðferðina. Jafnvel þó einhverjir smávægilegir annmarkar séu á umsögnunum þá geti þeir ekki leitt til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar, enda þurfi slíkur ágalli að vera verulegur og fela um leið í sér alvarlegan efnisannmarka á sjálfri stjórnvaldsákvörðuninni.

 Athugasemdir framkvæmdaraðilans Arnarlax ehf: Framkvæmdaraðili telur kæranda skorta lögvarða hagsmuni. Ekkert bendi til þess að hin kærða ákvörðun hafi áhrif á réttindi eða skyldur kæranda umfram aðra. Sérstaklega eigi þetta við um þann hluta ákvörðunar Skipulagsstofnunar sem lúti að starfsemi framkvæmdaraðilans Arnarlax ehf. þar sem eldisstarfsemi fyrirtækisins í Patreksfirði liggi norðan megin í firðinum á meðan landeignir kæranda séu sunnan megin. Það sé óumdeilt að starfsemin fari hvorki fram á landi kæranda né á landi sem liggi upp að þeim svæðum þar sem fyrirtækið stundi fiskeldi. Þar að auki sé útilokað að starfsemin geti á annan hátt haft áhrif á hagsmuni kæranda og réttindi umfram aðra, en hvorki sjáist í eldiskvíar fyrirtækisins né heyrist í starfseminni frá landaeignum kæranda. Þá bendi ekkert til þess að eldissvæðin hafi „lífræn áhrif“ á landaeignir kæranda. Hann hafi heldur ekki verið aðili að stjórnsýslumáli Skipulagsstofnunar, sem endurspeglist meðal annars í því að kærandi hafi ekki átt lögbundinn andmæla- eða umsagnarrétt við meðferð stofnunarinnar. Fallist úrskurðarnefndin á sjónarmið kæranda geti það þó eingöngu haft áhrif á ákvörðun Skipulagsstofnunar að því leyti sem hún varði Arctic Sea Farm ehf. en ekki Arnarlax.

Því sé hafnað að Skipulagsstofnun hafi brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins. Fyrir liggi í máli þessu ítarlegar og vandaðar tilkynningar framkvæmdaaðila til Skipulagsstofnunar frá því í október 2020 og maí 2021. Þar að auki sé Skipulagsstofnun vel kunnug aðstæðum og staðháttum í Patreksfirði og Tálknafirði, sem og starfsemi fyrirtækjanna, enda liggi fyrir matsskýrsla hinnar upphaflegu framkvæmdar frá 2016, sem Skipulagsstofnun hafi tekið afstöðu til, og mat á umhverfisáhrifum valkosta eldisins frá 2019.

Þau sveitarfélög og stofnanir sem Skipulagsstofnun hafi leitað til við meðferð málsins séu sérfróðir aðilar sem búi yfir reynslu, þekkingu og upplýsingum til að meta breytingarnar sjálfstætt út frá þeim hagsmunum sem þeim beri að fara eftir. Umsagnaraðilarnir hafi, rétt eins og Skipulagsstofnun, áður tekið afstöðu til starfsemi fyrirtækjanna í Patreksfirði og Tálknafirði, svo sem í tengslum við mat á umhverfisáhrifum og útgáfu núgildandi starfsleyfa. Þeir séu því allir mjög vel kunnugir staðháttum og starfsemi fyrirtækjanna. Þar að auki bendi ekki til þess að þeir hafi ekki sinnt lögboðnum skyldum sínum, eins og kærandi haldi fram. Bent sé á að umsagnirnar séu ekki stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því gildi málsmeðferðarreglur þeirra laga ekki við meðferð þeirra. Þær séu heldur ekki lögbundnar í þeim skilningi að 3. mgr. 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, tilgreini ekki til hvaða stjórnvalda skuli leitað heldur fari það eftir eðli máls hverju sinni. Af þessu leiði að hugsanlegir annmarkar á málsmeðferð umsagnaraðila geti ekki leitt til ógildingar ákvörðunar Skipulagsstofnunar.

Líkt og fram komi í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 3/2020, uppkveðnum 1. júlí 2020, sé ekki ætlast til þess að í ákvörðun um matsskyldu, vegna breytingar á framkvæmd sem hafi undirgengist mat á umhverfisáhrifum, séu metin að nýju umhverfisáhrif hinnar upprunalegu framkvæmdar heldur einskorðist ákvörðunin við þau áhrif sem breytingin geti kallað fram. Sé talið líklegt að þau verði umtalsverð skuli mat fara fram á þeim áhrifum eingöngu en ekki áhrifum heildarframkvæmdarinnar. Reynsla af upprunalegu framkvæmdinni, vöktun og mótvægisaðgerðum vegna hennar kunni hins vegar að gefa vísbendingu um hvaða þætti breytingin geti haft áhrif á og þá hverjar áherslur ættu að vera í tilkynningu framkvæmdaraðila til ákvörðunar um matsskyldu, málsmeðferð Skipulagsstofnunar og matsskylduákvörðun.

Að öllu virtu sé ljóst að Skipulagsstofnun hafi lagt mat á þá þætti sem mestu máli hafi skipt um það hvort umtalsverð umhverfisáhrif hlytust af framkvæmdinni, svo sem hún var kynnt, og hafi stofnunin tekið tillit til viðeigandi viðmiða 2. viðauka nefndra laga við það mat. Stofnunin hafi aflað umsagna sem hluta af rannsókn málsins á grundvelli 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. og 10. gr. stjórnsýslulaga, fengið fram frekari sjónarmið umsagnaraðila og að lokum lagt sjálfstætt mat á það hvort framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Þá liggi einnig fyrir að Skipulagsstofnun hafi tekið mið af vöktun, mótvægisaðgerðum og viðbragðsáætlun framkvæmdaraðila vegna starfseminnar sem hafi tekið frekari breytingum á meðan málsmeðferð stofnunarinnar hafi staðið yfir. Rannsókn málsins hafi því verið fullnægjandi og hafi stofnunin fært viðhlítandi rök fyrir þeirri niðurstöðu að breytingin væri ekki líkleg til að valda svo umtalsverðum umhverfisáhrifum að mat á þeim þyrfti að fara fram.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að fullyrðing framkvæmdaraðilans Arnarlax ehf. um að hin kærða ákvörðun hafi ekki áhrif á réttindi og skyldur kæranda umfram aðra hafi eingöngu lotið að þeim hluta ákvörðunarinnar sem varði það fyrirtæki, þ.e. fyrirhuguðu eldissvæði við Vatneyri, en engar röksemdir hafi fylgt fullyrðingunni varðandi fyrirhugað eldissvæði framkvæmdaraðilans Arctic Sea Farm ehf. Kæruaðild fari eftir 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en meginreglan sé sú að þeir einir sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar. Í fjölda tilvika hafi nefndin vísað til þess að ákvæðið beri að skýra samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum og málum beri ekki að vísa frá nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæft gildi fyrir hagsmuni kærenda að fá leyst úr ágreiningi. Í máli nr. 3/2020 hafi nefndin talið þrjá landeigendur í Arnarfirði eiga kæruaðild að ákvörðun Skipulagsstofnunar um að breyting á hvíldartíma eldissvæða í Arnarfirði skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum, en niðurstaðan hafi byggt á þeim rökum að vegna nándar við eldissvæðin væri ekki hægt að útiloka að kærendur gætu átt lögvarða hagsmuni af því metin yrðu umhverfisáhrif breytingar á hvíldartíma svæðanna. Einnig sé vísað til úrskurða í kærumálum nr. 107 og 111/2020, 17/2021 og 3/2018.

Í umsögn Skipulagsstofnunar sé réttilega bent á að hin kærða matsskylduákvörðun stofnunarinnar hafi byggt á þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum þar sem stofnunin hafi nýtt sér heimild 3. tl. bráðabirgðaákvæði núgildandi laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana til að ljúka málsmeðferðinni á grundvelli eldri laga. Í kæru hafi verið vísað til ákvæða laga nr. 111/2021 en það hafi ekki áhrif á kærugrundvöllinn þar sem samsvarandi ákvæði eldri laga séu að mestu samhljóða nýju lögunum. Þó megi líta til þess að samkvæmt lögum nr. 111/2021 skulu tilkynningarskyldar framkvæmdir háðar umhverfismati „þegar þær eru taldar líklegar til að hafa í för með sér veruleg umhverfisáhrif“, sbr. 1. mgr. 19. gr. laganna, en samkvæmt lögum nr. 106/2000 skyldu slíkar framkvæmdir háðar mati á umhverfisáhrifum „þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif“, sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna. Samkvæmt orðanna hljóðan skuli því vafi um umhverfisáhrif framkvæmda frekar túlkað umhverfinu í vil þegar málsmeðferð fer fram á grundvelli eldri laganna og geti framkvæmd haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif skuli hún háð mati á umhverfisáhrifum.

Því sé fagnað að Skipulagsstofnun viðurkenni þann annmarka á hinni kærðu ákvörðun að hvorki í greinargerð framkvæmdaaðila né við meðferð Skipulagsstofnunar á málinu hafi verið getið um hin vernduðu vistkerfi á Örlygshafnarsvæðinu. Í annmarkanum felist að með öllu sé litið fram hjá mögulega áhrifum sjókvíaeldis við umrætt svæði. Sé því bersýnilega um verulegan annmarka að ræða sem leggi skýrlega til ógildingu ákvörðunarinnar. Sú afstaða stofnunarinnar að annmarkinn hafi ekki haft áhrif á niðurstöðuna sé ekki studd viðhlítandi rökum.

Umsögn álitsgjafa teljist ekki ákvörðun um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Álitsumleitan sé liður í undirbúningi máls og eigi að stuðla að því að mál verði nægilega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Það sé því forsenda þess að þessi liður málsmeðferðar komi að tilætluðum notum að álitsgjafi byggi umsögn sína á nægilega traustum grunni. Hin óskráða meginregla um rannsóknarskyldu hvíli því á stjórnvaldi sem veiti umsögn í stjórnsýslumáli. Því sé mótmælt að ekkert sé gert úr þeirri vanrækslu Vesturbyggðar að bera umsögn sveitarfélagsins ekki undir þá nefnd sem fer með mál náttúruverndar, en sú nefnd hefði verið líkleg til að koma auga á snertiflöt fyrirhugaðrar framkvæmdar við vernduð vistkerfi Örlygshafnarsvæðisins. Það að Skipulagsstofnun viðurkenni að vanrækt hafi verið að líta til þessara vernduðu hagsmuna en telji á sama tíma umfjöllun málsins í náttúruverndarnefnd með öllu óþarfa feli í sér þversögn. Þá hafi stofnunin ekki að nokkru leyti svarað þeirri gagnrýni kæranda að umsagnarbeiðni hennar hafi stýrt athygli Náttúrufræðistofnunar Íslands frá hinu verndaða Örlygshafnarsvæði.

Í umsögn sinni geri Skipulagsstofnun enga tilraun til að svara þeim sjónarmiðum kæranda að úrgangur úr eldinu utan Hafnarvaðals kunni að berast með sjávarstraumum inn á viðkvæmt verndað svæðis og valda skaða, að æðarvarp kæranda kunni að verða fyrir búsifjum og að engar rannsóknir séu til sem séu til þess fallnar að meta áhrif sjókvíaeldis svo nærri lífríki hins sérstæða landsvæðis.

Skipulagsstofnun telji að færsla og stækkun eldissvæðanna leiði til þess að áhrif á ásýnd og landslag færist til en verði sambærileg eftir sem áður, en engar frekari röksemdir séu að baki þeirri fullyrðingu. Engin skoðun hafi farið fram á sjónrænum og hljóðrænum áhrifum fyrirhugaðrar breytingar gagnvart Örlygshafnarsvæðinu og ekkert mat hafi farið fram á því hvort breytingin geti haft í för með sér veruleg umhverfisáhrif af því tagi. Óljóst sé í hvaða tilgangi Skipulagsstofnun hafi vísað til þess sem fram hafi komið í áliti stofnunarinnar frá 23. september 2016 um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda framkvæmdaaðila um að eldi í sjókvíum væri fyrirhugað í flestum fjörðum Vestfjarða og muni eldismannvirki því blasa við vegfarendum og útivistarfólki þegar horft væri til flestra fjarða.

Vegna umfjöllunar framkvæmdaraðilans Arctic Sea Farm ehf.um gögn og ályktanir sem ekki hafi legið til grundvallar hinni kærðu ákvörðun sé bent á að sú umfjöllun sé álitaefninu óviðkomandi. Ákvörðun stjórnvalds verði ekki talin réttmæt með seinna til komnum gögnum sem hagsmunaaðilar leggi fram í umsögn og ályktunum þess þegar stjórnvaldið sjálft hafi aldrei metið þau tilteknu gögn. Að því sögðu þá segi þau gögn og ályktanir, sem framkvæmdaraðilinn leggi fram í umfjöllun sinni, ekkert til um það hvort sjókvíaeldi á þúsundum tonna við mynni Örlygshafnar geti haft umtalsverð umhverfisáhrif á lífríkið, ásýnd eða aðra þætti samfélagsins á svæðinu. Fullyrðing um að ekki falli sjávarstraumar inn Hafnarvaðal þó sjávarfalla gæti þar sé gott dæmi um hversu stoðlausar röksemdir í þessum hluta athugasemdanna séu. Það að lagt hafi verið „mat á fuglalíf, annað dýralíf og önnur mögulega áhrif eldisins á umhverfið í umhverfismati fyrirtækjanna“ vísi ekki til neins sem tengist mati á áhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar á lífríki eða samfélag Örlygshafnarsvæðisins. Jákvæð umfjöllun um áhrif sjókvíaeldis á æðarvarp á Hlaðseyri vísi bæði til allt annarra landfræðilegra aðstæðna auk þess að byggja ekki á neinum vísindalegum gögnum eða skráðum gögnum yfir höfuð. Sögusögn æðarbónda á Hlaðseyri um aukið varp eftir tilkomu sjókvíaeldis sé marklaus vegna þeirrar staðreyndar að bóndinn eigi í viðskiptasambandi við eldisfyrirtæki og þiggi leigutekjur af landi hans undir fóðurstöð framkvæmdaraðila.

Vegna umsagnar Vesturbyggðar sé bent á að umsagnaraðilar þurfi að uppfylla almenn hæfisskilyrði og sérstakar hæfisreglur stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna. Þeir starfsmenn sem komi að málsmeðferðinni við gerð umsagnar megi því ekki hafa nein þau tengsl við málið sem séu til þess fallin að draga óhlutdrægni þeirra í efa með réttu, sbr. 6 tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Eðlilegt fyrst skref hjá sveitarfélaginu hefði verið að bera álitaefnið undir náttúruverndarnefnd eða hverja þá nefnd sem fari með málefni náttúruverndarnefndar. Sú nefnd hefði uppfyllt skilyrði um almennt hæfi. Eðli málsins samkvæmt hefði svo verið eðlilegt næsta skref að afla sjónarmiða þeirra aðila sem fyrirhuguð framkvæmd komi til með að hafa mest áhrif á og þekkingu hefðu á þeim svæðum. Þessi skref hefðu verið nauðsynleg svo málsmeðferð við ritun umsagnarinnar gæti byggst á viðhlítandi rannsókn. Hvorugt hafi verið gert. Þess í stað hafi forsvarsmenn framkvæmdaraðila komið á fund hafna- og atvinnumálaráðs 2. desember 2020 og kynnt áform um breytingu á eldissvæðum. Ráðið hafi samþykkt að fela hafnarstjóra að skila inn umsögn um breytingu í samræmi við umræðu á fundinum og í samráði við bæjarstjóra. Matsbeiðnin hafi næst verið tekin fyrir á fundi bæjarráðs Vesturbyggðar 17. s.m. þar sem bókað hafi verið um að ekki væri gerð athugasemd við breytingu á eldissvæðum í Patreksfirði og Tálknafirði og ítrekað mikilvægi þess að litið yrði til siglingaleiða við nánari staðsetningu eldissvæðanna. Einnig hafi verið ítrekað mikilvægi þess að við vinnslu strandsvæðaskipulags fyrir Vestfirði væri litið til skipulags og staðsetningu eldiskvíasvæða sem og að hugað yrði að því að tryggja aðliggjandi sveitarfélögunum skýra tekjustofna af eldismannvirkjum. Nefndarmenn á fundinum hafi m.a. verið Iða Marsibil Jónsdóttir, en hún hafi á þeim tíma verið skrifstofustjóri hjá Arnarlaxi. Bæjarstjóri Vesturbyggðar hafi svo sent Skipulagsstofnun umsögn sveitarfélagsins sem hafi eingöngu innihaldið bókun fundarins.

Framangreind málsmeðferð feli í sér að umsögn Vesturbyggðar hafi ekki verið byggð á viðhlítandi grundvelli. Hvorki hafi verið leitað álits þeirra aðila innan stjórnkerfisins sem telji megi uppfylla einna skýrast áskilnað um almennt hæfi né hafi verið gætt að jafnræði þeirra aðila sem málið snerti. Út úr þessu hafi svo komið umsögn sem endurspegli skýrlega áherslur þeirra sem að málinu komi, þ.e. engar athugasemdir en að tryggja þurfi tekjustofna sveitarfélaganna af eldismannvirkjum. Umfjöllun um tekjustofna hafi ekkert með matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar að gera. Að því virtu hafi stórkostlegir meinbugir verið á umsögn Vesturbyggðar og sé hún marklaus með öllu.

Í vi-lið 1. tl. 2. viðauka laga nr. 106/2000 sé tilgreint að við matsskylduákvörðun skuli líta til eðli framkvæmdar með tilliti til hættu á stórslysum. Þegar ákvörðun hafi verið tekin um núverandi staðsetningu sjókvíaeldis framkvæmdaaðila í Patreksfirði hafi legið fyrir öldufarsútreikningar siglingasviðs Vegagerðarinnar. Á grundvelli þeirra útreikninga hafi verið tekin ákvörðun um að falla frá áformum um áður afmarkað eldissvæði kennt við Hlíðardal þar sem ölduhæð hafi þótt of mikil. Ráðlagt hafi þótt að hafa eldissvæðin innarlega í fjörðunum þar sem þau svæði væru varin fyrir verstu veðrum og í skjóli fyrir norðlægum vindáttum. Ráðgert sé að fyrirhugað eldissvæði Arnarlax, kennt við Vatneyri, verði staðsett utar í firðinum, nær miðju fjarðarins og enn nær Vatneyri en svæðið sem kennt hafi verið við Hlíðardal árið 2016. Fyrirhugað eldissvæði Arctic Sea Farm í mynni Örlygshafnar verði einnig staðsett á svæði þar sem verulegrar haföldu gæti í norð- og norðvestlægum vindáttum. Bæði svæðin séu því fyrirhuguð á svæðum sem árið 2016 hafi þótt ónothæf til sjókvíaeldis vegna ölduhæðar. Engin gögn, rannsóknir eða álit liggi fyrir sem gefi til kynna að það mat hafi verið rangt. Þessi þáttur hafi enga skoðun fengið við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Ekki sé langt síðan stór og öflugur prammi hafi sokkið vegna óveðurs í Reyðarfirði. Arctic Sea Farm hafi í Patreksfirði notast við pramma af gerðinni AC450 en hann beri 450 tonn af fóðri, 30 tonn af díeslolíu og samkvæmt upplýsingum frá framleiðanda sé hann hannaður til að þola 3,5 m ölduhæð. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hafi framkvæmdaaðilar í hyggju að koma þessum búnaði fyrir á hafsvæði þar sem búast megi við ölduhæð sem nái fast að 5 m hæð. Fyrirliggjandi gögn vanmeti ölduhæð sem vænta megi á þessum svæðum og í raun megi því búast við talsvert hærri öldu í verstu norðan og norðvestan óveðrum. Þrátt fyrir að rík ástæða sé til hafi ekkert mat farið fram á því hvort fyrirhugaðar staðsetningar eldiskvía leiði til óásættanlegrar hættu á stórslysi ef eldiskvíar láti undan óveðrum og stórir díselprammar slitni frá og reki á land með tilheyrandi mengunaráhrifum. Í þessu felist verulegur annmarki á rannsókn Skipulagsstofnunar.

Byggt sé á því að fyrirhugaðar framkvæmdir hafi verið þess eðlis að ekki væri um breytingar að ræða heldur í raun umsóknir um ný eldissvæði. Forsenda þess að Skipulagsstofnun hefði getað tekið matsskylduákvörðun til meðferðar væri sú að fyrir lægi úthlutun nýrra eldissvæða við Tálkna og Örlygshöfn. Slík úthlutun hafi ekki legið fyrir og þar af leiðandi hafi Skipulagsstofnun farið út fyrir valdmörk sín með því að taka málið til meðferðar. Ákvörðunin sé því haldin verulegum annmarka vegna valdþurrðar Skipulagsstofnunar.

Um skiptingu hafsvæða í eldissvæði og auglýsingu og úthlutun þeirra sé fjallað í 4. gr. a í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Í 1. mgr. lagagreinarinnar sé Hafrannsóknastofnun falið að ákveða skiptingu fjarða í eldissvæði að viðhafðri nánari tilgreindri málsmeðferð. Ráðherra sé svo falið að úthluta eldissvæðum á grundvelli útboðs sem auglýsa skuli opinberlega, sbr. 2. og 3. mgr. greinarinnar og reglugerð nr. 558/2020 um útboð eldissvæða. Þegar tilkynningar framkvæmdaaðila séu skoðaðar sé skýrt að fyrirhugaðar framkvæmdir feli í sér að ný eldissvæði verði tekin í notkun á svæðum sem séu fjarri núverandi eldissvæðum. Arnarlax hafi sótt um þá „breytingu“ að eldissvæði félagsins við Hlaðseyri verði „fært“ að Vatnaeyri, þ.e. Tálkna. Þær náttúrulegu aðstæður sem séu við líði á Tálknasvæðinu séu allt öðruvísi og hin mikla fjarlægð milli eldissvæðisins við Hlaðseyri og fyrirhugaðs svæðis við Tálkna, um 13 km, útiloki að um sé að ræða breytingu á Hlaðseyrarsvæðinu. Þessi tillaga Arnarlax feli í sér de facto fyrirætlun um að leggja niður eldi á þegar úthlutuðu svæði, Hlaðseyri, og taka upp eldi á nýju svæði í verulegri fjarlægð og við allt aðrar aðstæður á svæði sem félagið sjálft hafi áður metið óhæft til sjókvíaeldis.

Arctic Sea Farm hafi upphafleg sótt um stækkun svæðisins við Kvígindisdal og nýtt svæði, þ.e. „viðbótarstaðsetningu“ við Tungurif sem kennt sé við Háanes í 3 km fjarlægð. Skipulagsstofnun hafi bent á að úthlutun nýs eldissvæðis væri utan valdmarka stofnunarinnar, en hafi talið sér heimilt að taka til matsskylduákvörðunar tillögu um stækkun svæðisins sem næði yfir bæði svæðin. Í kjölfarið hafi framkvæmdaaðili sótt um eina stækkun á eldissvæðinu við Kvígindisdal sem nái til beggja svæða og alls særýmisins þar á milli, samtals um 4 km langt. Í athugasemdum framkvæmdaraðilans í kærumáli þessi segi um þá stækkun: „svæðið milli áætlaðra kvíastæða er of grunnt til að hægt sé að setja þar eldiskvíar. Er breytingin því eingöngu til þess fallin að koma auka kvíum fyrir og það á sama stað og ef um auka eldissvæði væri að ræða.“ Af þessu megi skýrlega ráða að umsókn fyrirtækisins um gríðarmikla stækkun á eldissvæði, þegar ófært hafi verið að óska eftir nýju svæði, hafi verið de facto umsókn um stækkun á fyrra svæði og umsókn um nýtt eldissvæði sem ávallt yrðu aðskilin innbyrðis af grynningum sem geri særýmið milli svæðanna ótækt til fiskiræktar. Framagreindar áætlanir rúmist ekki innan þess að vera breyting á núverandi eldissvæðum heldur feli í sér að tekin verði í gagnið ný og áður óúthlutuð eldissvæði við Tálkna og Örlygshöfn. Skipulagsstofnun hafi ekki verið bært til að taka slíka tillögu til meðferðar um matsskyldu. Stofnunin hafi því farið út fyrir valdmörk sín og brotið gegn almennri efnisreglu stjórnsýsluréttarins um misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls sem hafi þær skýru afleiðingar að ákvörðunin hafi verið haldin verulegum annmarka. Ákvörðun stofnunarinnar sé þegar af þessari ástæðu ógildanleg.

Þá sé bent á að tvö fyrirtæki sem staðsett séu í Örlygshöfn geri út krókabáta á strandveiðum og nýti hafnaraðstöðu að Gjögrum þegar henti, m.a. við að sjósetja og taka upp báta sína við upphaf og enda vertíðar. Strandveiðibátar nýti reglulega hið fyrirhugaða kvíastæði til krókaveiða þegar veður leyfi ekki annað, en Strandveiðifélagið Krókur hafi ekki verið beðið um álit sitt á hinni umræddu framkvæmd. Sama eigi við um aðra aðila sem nýti svæðið til veiða, ferðaþjónustu eða almennra siglinga. Heimsóknir léttbáta skemmtiferðaskipa á bryggjuna hafi aukist en fyrirhugað kvíarstæði loki fyrir siglingu þeirra báta, en þá skapist mikil hætta af því að bátar freisti þess að sigla vestur fyrir kvíarnar út í vafasamara sjólag. Einnig sé bryggjan öryggisþáttur fyrir fólk og starfsemi í Örlygshöfn. Nýlega hafi orðið alvarleg bilun í dreifikerfi Orkubús Vestfjarða á Hvammsholti í Örlygshöfn en vegna veðurs hafi vegir til Örlygshafnar verið lokaðir og engin önnur leið fær en sjóleiðin.

Úrskurðarnefndinni sé sú eina leið fær að ógilda hin kærðu matsskylduákvörðun. Önnur niðurstaða feli í sér blessun yfir að tugþúsunda tonna sjókvíaeldi sé úthlutum nýjum eldissvæðum þrátt fyrir valdþurrð og án viðhlítandi málsmeðferðar, bersýnilegir hagsmunir sem lögbundið sé að líta skuli til séu algerlega hundsaðir við málsmeðferðina og hagsmunir náttúrunnar og íbúa Örlygshafnar og alls Patreksfjarðar séu látnir bera hallann af hættu á mengun lífríkisins vegna fyrirsjáanlegs úrgangs og hættu á stórkostlegu mengunartjóni. Einnig fæli slík niðurstaða í sér blessun yfir að neikvæð hljóð- og ásýndaráhrif hafi enga þýðingu í málum sem þessum. Ríkar vonir séu bundnar við að umhverfið verði í máli þessu látið njóta vafans.

Viðbótarathugasemdir Skipulagsstofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er bent á að náttúruverndarnefndir skuli vera sveitarstjórnum til ráðgjafar og því geti það ekki haft efnisleg áhrif á niðurstöðu málsins þótt Vesturbyggð hafi ekki leitað til þeirrar nefndar. Einnig sé bent á að Skipulagsstofnun hafi talið annmarka vera á málsmeðferðinni en ekki verulegan annmarka eins og vísað sé til í athugasemdum kæranda. Þá sé lögð áhersla á að Vesturbyggð hafi verið umsagnaraðili í málinu en ekki það stjórnvald sem hafi tekið hina kærðu ákvörðun. Sú meginregla gildi að aðilar máls eigi ekki sjálfstæðan rétt til þess að tjá sig um efni máls hjá álitsgjafa áður en umsögn sé veitt, en af því leiði að sveitarfélaginu hafi ekki verið skylt að kynna landeigendum og ábúendum hina fyrirhuguðu framkvæmd og gefa þeim kost á að tjá sig.

Skipulagsstofnun hafi litið til sjónarmiða um hættu á stórslysum, sem vikið sé að í vi-lið 2. viðauka þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Með hliðsjón af framlögðum gögnum málsins, þ. á m. efni umsagnar Matvælastofnunar sem fari með eftirlit með fiskeldi samkvæmt samnefndum lögum nr. 71/2008, hafi Skipulagsstofnun talið að atvik málsins hafi verið með þeim hætti að umræddur liður hefði ekki mikla þýðingu í málinu. Bent sé á að ríkar kröfur séu gerðar til eldisbúnaðar og að búnaður taki mið af staðsetningu. Fjallað sé um kröfur til eldisbúnaðar í VI. kafla reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Þar komi m.a. fram að framkvæma skuli staðarúttekt áður en sjókvíaeldisstöð sé færð á legustað, að búnaður uppfylli kröfur staðalsins NS 9415:2009 og að meginhlutir þoli það umhverfisálag sem sé á legustað, sbr. 26., 28. og 30. gr. reglugerðarinnar. Allar sjókvíaeldisstöðvar skuli hafa stöðvarskírteini útgefið af faggiltri skoðunarstofu, sbr. 30. gr. Áður en rekstrarleyfi taki gildi skuli Matvælastofnun svo gera úttekt á fiskeldisstöð til að sannreyna að fiskeldisstöðin uppfylli ákvæði laga og reglugerð, sbr. 23. gr. umræddrar reglugerðar. Þá sé bent á að gögn málsins gefi ekki til kynna eða renni stoðum undir þá staðhæfingu kæranda að eldiskvíar og fóðurprammar eldisfyrirtækjanna ráði ekki við þá ölduhæð sem sé á hinum fyrirhuguðu svæðum.

Hljóðmengun, sem kunni að leiða af vélaskellum í stórum díselvélum, geti ekki falið í sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi laga nr. 106/2000. Umsagnaraðilar hafi ekki sérstaklega vikið að hljóðmengun í sínum umsögnum. Varðandi ásýndaráhrif telji Skipulagsstofnun, í ljósi skilgreiningar á umtalsverðum umhverfisáhrifum, að ekki verði um að ræða umtalsverð ásýndaráhrif vegna færslu eldiskvíanna. Framlagðar myndir kæranda breyti ekki þeirri afstöðustofnunarinnar.

Í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 25. mars 2021 í máli nr. 116/2020 hafi verið bent á að þótt ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmd væri ekki matsskyld eða álit stofnunarinnar um að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar þyrfti að liggja fyrir áður en sótt væri um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar hefði Skipulagsstofnun ekki verið falið sérstakt hlutverk samkvæmt lögum nr. 71/2008, hvorki um meðferð og afgreiðslu umsókn né annað. Hlutverk stofnunarinnar samkvæmt lögum nr. 106/200 fælist m.a. í því að synja eða fallast á matsáætlun með eða án athugasemda, sbr. 8. gr. laganna, eða hafna því að taka frummatsskýrslu til meðferðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. þeirra. Þá hafi sagt í úrskurðinum að ekki væri heimild fyrir Skipulagsstofnun að lögum til að afgreiða þar mál sem þar um ræddi með þeim hætti að þau myndu ekki sæta frekari meðferð af hálfu stofnunarinnar og yrði ekki annað séð en að með umburðarbréfi sínu og lagatúlkun hafi stofnunin farið út fyrir valdmörk sín. Með hliðsjón af því er ljóst að Skipulagsstofnun sé ekki heimilt að neita að taka mál framkvæmdaaðila til meðferðar sökum þess að úthlutun eldissvæða hafi ekki legið fyrir. Sé það því ekki rétt hjá kæranda að stofnunin hafi farið út fyrir valdmörk sín.

Vegna athugasemda kæranda um mikilvægi hafnaraðstöðu í Örlygshöfn og að Strandveiðifélagið Krókur hafi ekki verið beðið um álit sitt á umræddri framkvæmd sé vísað til umfjöllunar á bls. 8-9 í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar. Þá sé það mat stofnunarinnar að málið hafi ekki kallað á að aflað yrði umsagnar hjá framangreindu strandveiðifélagi, en fyrir liggi tvær umsagnir frá Landhelgisgæslunni og ein umsögn frá Vegagerðinni.

Viðbótarathugasemdir framkvæmdaraðilans Arctic Sea Farm ehf: Framkvæmdaraðili bendir á að hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar lúti að hvoru tveggja breyttri staðsetningu eldissvæða og styttingu hvíldartíma milli eldislota. Þrátt fyrir að kæra beinist þar af leiðandi að forminu til að breyttum hvíldartíma séu engar málsástæður, röksemdir eða efnisumfjöllun að finna í kærumálsgögnum um þann hluta hinnar kærðu ákvörðunar. Sæti því niðurstaða Skipulagsstofnunar um breyttan hvíldartíma engri gagnrýni. Framkvæmdaraðili hafi lögvarða hagsmuni af því að fá hvíldartíma núgildandi rekstrarleyfis breytt úr 6 mánuðum í 90 daga. Athygli sé vakin á því að skv. 2. mgr. 46. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi sé 90 daga hvíldartími og þurfi því sérstakar röksemdir til að lengja þann tíma. Frá upphafi hafi verið lögð áhersla á umhverfisvænt og sjálfbært fiskeldi og hafi því verið lagt upp með að hefja eldið á 6 mánaða hvíldartíma. Þekking og reynsla hafi nú skapast og sýni að 90 daga hvíldartími sé nægjanlegur. Það sé óumdeilt að bæði Matvælastofnun og Umhverfisstofnun sé heimilt að lengja aftur hvíldartíma ef umhverfisvöktun bendi til þess að umhverfisaðstæður sé óásættanlegar. Gerð sé sú afdráttarlausa krafa að úrskurðarnefndin greini á milli matsskyldufyrirspurnanna og staðfesti niðurstöðu Skipulagsstofnunar hvað varði mat á breyttum hvíldartíma. Úrskurðarnefndinni sé það heimilt á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þeirra meginreglna stjórnsýsluréttar sem gildi um endurskoðunarvald æðra settra stjórnvalda. Sú krafa byggi m.a. á meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

Vegna þeirrar málsástæðu kæranda er lúti að valdþurrð Skipulagsstofnunar sé bent á að málsmeðferð við útgáfu rekstrarleyfis framkvæmdaraðila í Patreksfirði hafi farið fram á grundvelli ákvæðis II til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi eftir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019. Í því hafi m.a. falist að hið nýja fyrirkomulag við úthlutun rekstrarleyfa, með skiptingu hafsvæða í eldissvæði, opinberri auglýsingu og úthlutun eldissvæða eftir fram komin tilboð, hafi ekki gilt um útgáfu leyfisins. Af þágildandi 8. gr. laga nr. 71/2008 megi ráða að umsækjanda hafi borið að tilgreina stærð og staðsetningu eldisstöðva í umsókn sinni um rekstrarleyfi.

Allt frá upphafi þess ferils sem hafi miðað að útgáfu rekstrarleyfi í Patreksfirði hafi átt sér stað breytingar og þróun á staðsetningu eldissvæða. Vöktun, rannsóknir og gagnaöflun veiti stöðugt nýjar og betri upplýsingar um áhrif eldisins og sé linnulaust unnið að því að minnka áhrifin eins og kostur sé. Einn afrakstur þeirrar vinnu sé tillaga að færslu eldissvæða sem hin kærða ákvörðun lúti að. Breytt staðsetning eldissvæðis verði ekki heimiluð nema að undangenginni breytingu á sjálfu rekstrarleyfinu. Af 12. gr. þágildandi reglugerðar nr. 1170/2015 sé ljóst að heimilt sé að óska eftir breytingum á öllum þáttum rekstrarleyfis, en slík breyting sé margreynd stjórnsýsluframkvæmd sem hafi margsinnis verið borin undir úrskurðarnefndina. Til að mynda hafi aukning á hámarksframleiðslu (hámarkslífmassa) verið felld undir breytingu en ekki nýtt rekstrarleyfi, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 119/2020. Í 13. gr. reglugerðar nr. 540/2020 sé sérstaklega tekið fram að heimilt sé að óska eftir tilfærslu á staðsetningu eldissvæða með breytingu á rekstrarleyfi og bendi ekkert til annars en að sama heimild til breytinga á rekstrarleyfi hafi falist í 12. gr. reglugerðar nr. 1170/2015. Samkvæmt núgildandi og þágildandi ákvæðum reglugerða um fiskeldi sé því heimilt að óska eftir tilfærslu staðsetningu eldissvæða með breytingu á rekstrarleyfi.

Hin kærða ákvörðun feli hvorki í sér nýtt leyfi til fiskeldis né undirbúning að slíkri ákvörðun. Um málsmeðferðina gildi því þær lagareglur sem eigi við um breytingar á þegar útgefnum leyfum. Skylt sé að bera breytinguna undir Skipulagsstofnuna, en um þátt stofnunarinnar gildi ákvæði þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Skipulagsstofnun sé því ekki einungis rétt heldur beinlínis skylt að veita álit sitt á breytingunni. Hafi m.a. verið tekið sérstaklega fram í niðurstöðum úrskurðarnefndarinnar að ein frumforsenda þess að tilgangi mats á umhverfisáhrifum verði náð sé að Skipulagsstofnun kanni og beri saman mismunandi staðarvalkosti, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 116/2020. Mat á staðarvali sé því hlutverk stofnunarinnar og því geti hin kærða ákvörðun aldrei falið í sér valdþurrð. Til úrlausnar í málinu sé sú ákvörðun Skipulagsstofnunar að umrædd breyting teljist ekki hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og hvernig hið breytta eldissvæði sé afmarkað skipti engu máli. Stærð og lögun hins breytta eldissvæðis skipti því engu máli fyrir úrlausn málsins, einungis hvort breytt stærð og lögun leiði til aukinna umhverfisáhrifa.

Áréttað sé að fyrirhuguð breyting á eldissvæði hafi engin áhrif á lífríki eða náttúru Örlygshafnarsvæðis. Eldiskvíar verði í meira en 100 m fjarlægð frá svæðinu, en almennt greinist áhrif fiskeldis á lífríki ekki í þeirri fjarlægð. Agnir frá fiskeldi berist almennt ekki með sjávarföllum heldur hafstraumum, en straumstefnur liggi ekki frá fyrirhuguðu eldi að Örlygshafnarsvæðinu. Þá sé því hafnað að búnaður framkvæmdaraðila muni ekki standast álag vegna ölduhæðar. Í fyrsta lagi eigi athugasemdir kæranda illa við um breytta staðsetningu á eldissvæði framkvæmdaraðila í Patreksfirði, en svo virðist sem þær eigi frekar við um breytt eldissvæði framkvæmdaraðilans Arnarlax ehf. Í öðru lagi þá búi framkvæmdaraðili yfir mikilli reynslu af því að starfa að fiskeldi í vestfirskum fjörðum. Fyrirtækið Akvaplan Niva hafi gert rannsóknir á öldufari í Patreksfirði og víðar á Vestfjörðum og af rannsóknum megi draga þá ályktun að munur á innra og ytra kvíastæði í Kvígindisdal sé sambærilegur við mun á Eyrarhlíð 1 og 2 í Dýrafirði, en þar sé munurinn á ölduhæð um 1,14 m. Það þýði að gera megi ráð fyrir sambærilegri ölduhæð á stækkuðu eldissvæði í Patreksfirði og eldissvæðum félagsins í Hvannadal í Tálknafirði og Eyrarhlíð 2 í Dýrafirði. Búnaður félagsins á þeim staðsetning hafi staðist veðurálag, enda sé hann vottaður fyrir slíka ölduhæð. Tillaga að breyttu eldissvæði í Patreksfirði byggi því á ítarlegum rannsóknum á svæðinu, þ.m.t. öldurannsóknum, sem og reynslu framkvæmdaraðila af eldi á sambærilegum stöðum. Í þriðja lagi sé rangt hjá kæranda varðandi álagsþol búnaðar framkvæmdaraðila að hann sé ekki byggður fyrir meira en 3,5 m ölduhæð, en samkvæmt vottunarstaðfestingu sambærilegs fóðurpramma sé hann byggður fyrir allt að 5,5 m ölduhæð.

Í hinni kærðu ákvörðun komi fram að breytt afmörkun eldissvæða sé ekki líkleg til að hafa mikil áhrif á siglingar eða aðra nýtingu á fjörðunum, en sú niðurstaða sé m.a. byggð á umsögnum Samgöngustofu, Vegagerðarinnar og Landhelgisgæslunnar sem allar hafi metið áhrif breytinganna á siglingaumferð og -öryggi. Þá hafi sveitarfélögin sem hafi veitt álit sitt á breytingunni einnig tekið tillit til þessa sjónarmiðs í umsögnum sínum.

Viðbótarathugasemdir framkvæmdaraðilans Arnarlax ehf: Framkvæmdaraðili bendir á að úrskurðir úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í kærumálum nr. 3/2020, 107 og 111/2020, 17/2021 og 3/2018, sem sé ætlað að styðja málsrök kæranda um lögvarða hagsmuni, hafi varðað möguleg áhrif fiskeldis á náttúrulega laxastofna í ám sem hafi tilheyrt kærendum málanna. Sambærilegur aðstæður séu ekki fyrir hendi hjá kæranda, enda tilheyri engin lax- eða silungsveiðiréttindi fasteignum kæranda samkvæmt opinberum skráningum. Þar að auki hafi kærandi ekki sýnt fram á að starfsemi framkvæmdaraðila hafi annars konar lífræn, sjónræn eða hljóðræn áhrif á réttindi hans með þeim hætti að hann verði talinn eiga hagsmuna að gæta umfram aðra.

Ekkert bendi til þess að eldiskvíar eða fóðurprammar ráði ekki við þá ölduhæð sem sé á svæðunum. Einnig sé rétt að geta þess að ölduhæð í staðarúttekt sé notuð til útreikninga í matsgreiningu. Niðurstöðurnar hafi svo áhrif á hvaða álagsþol festingar þurfi að hafa og setja viðmið varðandi kvíar, nætur og pramma. Stöðvarskírteini fyrir tilteknar staðsetningar taki síðan tillit til ölduhæðar.

Jafnvel þó svo úrskurðarnefndin fallist á sjónarmið kæranda að einhverju leyti þá geti slíkt ekki leitt til ógildingar á ákvörðun Skipulagsstofnunar. Hafi t.d. einhverjir annmarkar verið á málsmeðferð, s.s. vegna áformaðrar legu sjókvía Arctic Sea Farm ehf. úti fyrir netlögum landeignar kæranda, þá sé í öllu falli unnt að bæta þar úr við málsmeðferð hjá leyfisveitanda, s.s. með skilyrðum um vöktun, rétt eins og Skipulagsstofnun hafi bent á í umsögn sinni. Leiði sú niðurstaða einnig af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Matvælastofnun hafi gefið út breytt rekstrarleyfi 16. júní 2022 fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði. Leyfið sé sem fyrr háð eftirliti Matvælastofnunar í samræmi við fyrirmæli laga nr. 71/2008 um fiskeldi og náð það til rekstrar- og fiskeldisþátta í starfsemi stöðvanna og þess að skilyrði í rekstrarleyfi séu haldin. Vakin sé athygli á að í greinargerð með breytingu rekstrarleyfisins staðfesti stofnunin að framkvæmdin sé í samræmi við tilkynnta framkvæmd. Í greinargerðinni sé einnig fjallað um athugasemdir kæranda og komist stofnunin að þeirri niðurstöðu að þær séu ekki til þess fallnar að koma í veg fyrir breytingu leyfisins.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi ítrekar þau málsrök sín að hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar sé haldin verulegum annmarka vegna valdþurrðar stofnunarinnar. Framkvæmdaraðilinn Arctic Sea Farm haldi því ranglega fram að þar sem rekstrarleyfi félagsins hafi upphaflega verið reist á umsókn sem afgreidd hafi verið á grundvelli eldri ákvæði laga nr. 71/2008 um fiskeldi þá eigi framtíðar umsóknir um breytingar á rekstrarleyfi einnig að hljóta afgreiðslu samkvæmt þeim ákvæðum, en þannig sé starfsemi félagsins að eilífu föstu í því lagaumhverfi. Bent sé á að ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008, sbr. breytingalög nr. 101/2019, eigi ekki við þær umsóknir sem lagðar séu fram eftir 19. júlí 2019 auk þess sem það skilyrði þurfi að vera uppfyllt að málsmeðferð vegna mats á umhverfiáhrifum sé lokið eða frummatsskýrslu hafi verið skilað fyrir gildistöku bráðabirgðaákvæðisins. Stjórnsýslumál framkvæmdaraðilans um fyrirhugaða breytingu á rekstrarleyfi félagsins, n.t.t. um að taka til notkunar nýtt hafsvæði undir sjókvíaeldi, hafi byrjað eftir gildistöku bráðabirgðaákvæðisins og því fari málsmeðferð eftir gildandi rétti.

Málsmeðferð við að taka í notkun nýtt eldissvæði fari í kjölfar gildistöku breytingalaga nr. 101/2019 samkvæmt 4. gr. a í lögum nr. 71/2008, hvort sem um sé að ræða heildstætt nýtt eldissvæði eða þegar tekið sé til notkunar nýtt eldissvæði vegna breytingar á þegar úthlutuðum svæðum. Þetta megi skýrlega ráða af texta laganna en auk þess sem allur vafi sé tekin af í athugasemdum við 3. gr. frumvarps til laga nr. 101/2019, sem orðið hafi að 4. gr. a, en þar segi: „Að lokum má taka fram að komi til þess að rekstrarleyfishafi óski eftir að breyta í nokkru staðsetningu eldissvæðis mundi um þá breytingu fara samkvæmt þessari grein og mundi það bera undir áliti Skipulagsstofnunar sem mæti hvort þörf væri breytinga á umhverfismati. Jafnframt gæti slíkt erindi borið undir Matvælastofnun og Umhverfisstofnun varðandi breytingu á leyfum.“ Sé því engum vafa undirorpið að nýtt hafsvæði verði ekki tekið undir sjókvíaeldi nema fyrir liggi úthlutun ráðherra á viðkomandi svæði.

Bent sé á að einstaklingur eða lögaðili sem leiti úrlausnar stjórnvalda um mál sem viðkomandi hafi ekki hagsmuni af að sé leyst úr eigi almennt ekki rétt á að stjórnvaldið taki málið til meðferðar. Dæmi um slíka aðstöðu sé ef A óski eftir mati á því hvort bygging svínabús á lóðinni C, sem sé í eigu og undir forræði B, þurfi að undirgangast mat á umhverfisáhrifum en A hafi hvorki bein eða óbein eignarétttindi yfir lóðinni né vilyrði um slík réttindi frá eigandanum. Í þessu kærumáli hafi framkvæmdaraðili tilkynnt um fyrirhugaða stækkun á eldissvæði við Kvígindisdal en Hafrannsóknastofnun hafi ekki skilgreint viðkomandi svæði sem eldissvæði og framkvæmdaraðili hafi ekki fengið því úthlutað. Sé félagið því ekki handhafi þeirra eignarréttarlegu yfirráða yfir hafsvæðinu sem matsskyldufyrirspurnin lúti að svo félagið geti talist hafa beina og lögvarða hagsmuni af úrlausn hennar.

Vegna athugasemda Skipulagsstofnunar um ölduhæð og hættu á stórslysum sé bent á að lögmaður kæranda hafi óskað eftir upplýsingum um það atriði hjá Umhverfisstofnun, Matvælastofnun og Skipulagsstofnun. Í svari Skipulagsstofnunar hafi komið fram að stofnunin hefði ekki nákvæmar upplýsingar um gerð búnaðar á eldissvæðum og hvernig sá búnaður uppfylli kröfur NS 9415:2009 með tilliti til umhverfisálags. Kæranda hafi verið ráðlagt að hafa samband við Matvælastofnun, en í svari þeirrar stofnunar hafi komið fram að stofnunin væri ekki með undir höndum frumgögn sem varði ölduhæð í Patreksfirði og Tálknafirði. Rík ástæða hafi þó verið til þess að meta þennan þátt sérstaklega og hafi Skipulagsstofnun því brotið bæði rannsóknar- og réttmætisregluna. Skipulagsstofnun telji að skrifleg gögn málsins gefi ekki til kynna eða renni stoðum undir þá staðhæfingu kæranda að eldiskvíar og fóðurprammar eldisfyrirtækjanna ráði ekki ölduhæð á hinum fyrirhuguðu svæðum. Vegna þess sé bent á að í áliti um mat á umhverfisáhrifum frá 2016 sé að finna öldukort frá Vegagerðin með eftirfarandi texta: „Vegna greiningar á öldufari hafa þessi eldissvæði verið færð innar í firðina til að tryggja rekstraröryggi.“ Kærandi árétti að hafnaraðstaðan í Örlygshöfn sé mikilvægt öryggissvæði sem lokist auðveldlega af vegna ófærðar að vetrarlegi. Einnig sé bent á gildandi hafnarreglugerð nr. 989/2005 fyrir hafnir Vesturbyggðar en í 1. gr. reglugerðarinnar segi að stærð og takmörkum hafnarsvæðis fyrir Örlygshöfn séu: „Á sjó: Sjávarlína er um 1 km frá strönd, fram af neðangreindum örnefnum. Á landi: Frá landamerkjum Sellátraness að utanverðu, við svokallaðan Míganda að landamerkjum Vatnsdals, við Múlahlein að innanverðu.“ Kvíastæði sem fyrirtækið kenni við Kvígindisdal sé nú staðsett út af Vatnsdal og því inn á helgunarsvæði hafnarsvæðis Örlygshafnar sem nái 1 km frá strönd. Vesturbyggð hefði í umsögn sinni átt að gera athugasemd við þetta.

Ein af aðal forsendum framkvæmdaaðila fyrir nýjum kvíastæðum sé að dreifa meira úr úrganginum með auknum straumi. Hins vegar sé því haldið fram af framkvæmdaraðila að áhrif fiskeldis á lífríki greinist ekki í meira en 100 m fjarlægð. Sé það rétt þá segi það sig sjálft að fara mun fyrir svæðinu eins og kvíastæði við Hlaðseyri, sem hafi vægast sagt komið illa út úr skoðunum og lagt af vegna mengunar þrátt fyrir að hafa verið hvílt mun lengur. Fari úrgangurinn hins vegar mun lengra frá kvíunum, eins og upphafleg ástæða breytingarinnar hafi gert ráð fyrir, þá liggi það í hlutarins eðli hvert hann fari. Framkvæmdaraðilinn Arctic Sea Farm haldi því fram að agnir frá fiskeldi berist almennt ekki með sjávarföllum heldur einungis hafstraumum, sem liggi ekki frá fyrirhuguðu eldissvæði að Örlygshafnarsvæðinu. Straumakerfi Patreksfjarðar sé vitanlega drifið af sjávarföllum þar sem hafstraumar renni ekki í gegnum fjörðinn. Á aðfalli berist straumur inn suðurströnd fjarðarins og út norðan megin á útfalli. Þar af leiðandi drífi sjávarföll þá strauma sem í firðinum séu og vitanlega berist úrgangur með hvaða straumi sem er. Sjávarfalla gæti yfir 3 km inn í Örlygshöfn svo nemi nokkrum metrum í hæðarmismun á flóði og fjöru. Samkvæmt öllum gögnum stefni hafalda í vestanátt beint frá fyrirhuguðu kvíastæði upp í sjávarós Hafnarvaðals, en hafalda sé þung undiralda sem róti upp gríðarlegu magni af sjávargróðri og botnefnum undan sér. Vel sé þekkt hvernig tugir tonna af sjávargróðri þyrlist langt inn í land og myndi jafnval skafla af þara á Tungurifi. Það sé staðreynd að verndað svæði Örlygshafnar sé undirlagt af lífrænum úrgangi frá botni Patreksfjarðar.

Vegna tilvísun framkvæmdaraðila um að fyrirtækið Akvaplan Niva hafi gert rannsóknir á öldufari í Patreksfirði og víðar á Vestfjörðum sé bent á að hvorki í gögnum málsins né ákvörðun Skipulagsstofnun hafi einu orði verið minnst á ölduhæð. Hafi það fyrirtæki, sem ráðið sé af framkvæmdaraðila, einhver gögn yfir öldufar sem sýni fram á eitthvað allt annað en þau kort sem siglingardeild Vegagerðarinnar hafi framkvæmd vegna mats á umhverfisáhrifum frá árinu 2016 þá liggi þau gögn ekki til grundvallar hinni kærðu ákvörðun.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar að breyting á eldissvæðum og hvíldartíma sjókvíaeldis Arctic Sea Farm ehf. og Arnarlax ehf. í Patreksfirði og Tálknafirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Framkvæmdaraðilinn Arnarlax ehf. hefur farið fram á frávísun málsins á þeim grundvelli að kæranda skorti lögvarða hagsmuni af úrlausn kærumálsins, en skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta nema í undantekningartilvikum sem þar eru greind. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Almennt ber að gæta varfærni við að vísa frá málum á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæfa þýðingu fyrir lögvarða hagsmuni þeirra að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumálinu.

Kærandi er eigandi jarðarinnar Efri-Tungu II og eigandi helmings hlutar í jörðinni Efri-Tungu, en báðar jarðirnar eru í Örlygshöfn í Patreksfirði. Hin kærða matsskylduákvörðun lýtur m.a. að breytingu á staðsetningu eldissvæðis framkvæmdaraðilans Arctic Sea Farm ehf. við Kvígindisdal, en með þeirri breytingu munu eldiskvíar verða staðsettar út af Örlygshöfn. Vegna nándar landareigna kæranda við það eldissvæði og með hliðsjón af hinum sérstöku landfræðilegu aðstæðum á svæðinu, þ.m.t. vegna sjónrænna áhrifa, er ekki hægt að útiloka að kærandi verði fyrir áhrifum af sjókvíaeldinu umfram aðra. Að virtum framangreindum sjónarmiðum um aðild að kærumálum verður kærandi því talinn eiga þá lögvörðu hagsmuni sem krafist er skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

——-

Lögmætisreglan er undirstaða opinberrar stjórnsýslu og felur í sér að ákvarðanir stjórnvalda verða að eiga sér stoð í lögum og mega ekki fara gegn þeim. Hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar var tekin á grundvelli þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 6. gr. laganna. Verður ekki séð að reglur um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum samkvæmt lögum nr. 71/2008 um fiskeldi hafi þýðingu fyrir úrlausn þessa kærumáls, enda breyta þær reglur í engu hlutverki Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum nr. 106/2000. Þá er heldur ekki að finna það skilyrði í lögum eða reglugerðum að framkvæmdaraðili hafi tryggt sér þann rétt sem til þarf svo Skipulagsstofnun getið tekið tilkynningu um fyrirhugaða framkvæmd til meðferðar. Snýst enda málsmeðferð vegna ákvörðunar um matsskyldu fyrst og fremst að því að upplýsa um hvort umtalsverð umhverfisáhrif hljótist af fyrirhugaðri framkvæmd, en ekki að skera úr um hvort framkvæmdaraðili hafi eða geti öðlast rétt til að hefja framkvæmdir. Sé slíkur réttur ekki fyrir hendi þegar að framkvæmdum kemur er það hlutverk leyfisveitanda, en ekki Skipulagsstofnunar, að meta hvort honum verði synjað um leyfi af þeim sökum. Verður því ekki fallist á með kæranda að Skipulagsstofnun hafi farið út fyrir valdmörk sín með hinni kærðu ákvörðun.

——-

Fyrirhuguð framkvæmd var tilkynnt Skipulagsstofnun til ákvörðunar um matsskyldu samkvæmt flokki B, sbr. lið 1.11 og 13.02 í 1. viðauka þágildandi laga nr. 106/2000. Framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B skulu háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna. Í p-lið 3. gr. sömu laga eru umhverfisáhrif skilgreind sem umtalsverð ef um er að ræða „veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.“ Þegar framkvæmdaraðili hefur tilkynnt Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd í flokki B, sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna, tekur stofnunin ákvörðun innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi gögn berast um framkvæmdina um hvort hún skuli háð mati á umhverfisáhrifum í samræmi við 3. mgr. greinarinnar. Segir í þeirri málsgrein að Skipulagsstofnun skuli rökstyðja niðurstöðu sína um matsskyldu með hliðsjón af þeim viðmiðum sem talin eru upp í 2. viðauka laganna, en þau viðmið varða eðli framkvæmdar, staðsetningu og gerð og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar, sbr. 1.-3. tl. 2. viðauka. Undir hverjum tölulið er svo talinn upp fjöldi annarra liða og er vægi þeirra, eðli málsins samkvæmt, breytilegt eftir því hvaða framkvæmd um ræðir hverju sinni.

Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 er Skipulagsstofnun heimilt að setja fram ábendingar um tilhögun framkvæmdarinnar sé hún ekki matsskyld að áliti stofnunarinnar. Var því atriði skeytt við lögin með breytingalögum nr. 96/2019, en í frumvarpi til þeirra laga segir að með breytingunni sé gerð skýrari krafa um innihald ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu. Henni beri við rökstuðning niðurstöðu sinnar að horfa til þeirra þátta í 2. viðauka sem skipti mestu máli hvað varðar framkvæmdina. Rökstuðningur eigi bæði við um ákvörðun um að framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum og ákvörðun um að framkvæmd skuli ekki háð slíku mati. Skipulagsstofnun skuli byggja ákvörðun sína um matsskyldu á upplýsingum frá framkvæmdaraðila, en sé einnig heimilt að byggja ákvörðun sína á öðrum gögnum. Þar undir gætu til dæmis fallið forprófanir eða mat á umhverfisáhrifum sem fram hafi farið á grundvelli annarra laga og ábendingar sem henni berist frá öðrum, til dæmis stofnunum og almenningi.

Vegna fyrirspurnar framkvæmdaaðila um matsskyldu á fyrirhugaðri breytingu á eldissvæðum í Patreksfirði og Tálknafirði leitaði Skipulagsstofnun umsagna Fiskistofu, Hafrannsókna­stofnunar, Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða, Landhelgisgæslunnar, Matvælastofnunar, Minja­stofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Samgöngustofu, Tálknafjarðarhrepps, Umhverfisstofnunar, Vegagerðarinnar og Vesturbyggðar. Eftir að framkvæmdaraðilinn Arctic Sea Farm gerði breytingar á afmörkun eldissvæða leitaði Skipulagsstofnun umsagna Hafrannsóknastofnunar, Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar að nýju. Enginn umsagnaraðili taldi að umræddar breytingar skyldu háðar mati á umhverfisáhrifum. Hafrannsóknastofnun gerði þó í sinni umsögn athugasemd vegna aðstæðna á nýju eldissvæðis við Vatneyri í Patreksfirði, þar sem svæðið nái yfir mesta dýpi fjarðarins og staðsetning eldiskvíanna verði yfir brattri hlíð og því hætta á að mest allt lífræna efnið sem félli til við eldið myndi lenda í botnlagi fjarðarins með tilheyrandi lækkun á styrk súrefnis í því. Mælti stofnunin með að framkvæmdaraðilinn Arnarlax myndi vakta sérstaklega súrefnisstyrk í botnsjó við umrætt eldissvæði. Í svari framkvæmdaraðilans kom fram að súrefni á eldissvæðinu við Vatneyri myndi verða vaktað og fyrirkomulag mælinga verði kynnt fyrir Umhverfisstofnun og Hafrannsóknastofnun við málsmeðferð Umhverfisstofnunar vegna fyrirhugaðra breytinga á starfsleyfi fyrirtækisins í Patreksfirði og Tálknafirði. Í síðari umsögn Hafrannsóknastofnunar, þ.e. eftir að eldissvæði kennd við Háanes og Kvígindisdal höfðu verið sameinuð í eitt, segir að brýnt sé að heildarflatarmál áhrifasvæða fiskeldis innan Patreksfjarðar sé ekki of mikið. Botndýr séu einn af vistfræðilegum gæðaþáttum sem ástand vatnshlota sé metið eftir, samkvæmt lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Verði tillögurnar samþykktar án skilyrða verði um 3% af flatarmáli vatnshlotsins Patreksfjörður skilgreint sem eldissvæði. Því gæti farið svo, að ef kvíar og mannvirki verði jafndreifð á öllum eldissvæðum, að svo stór hluti botnsins teljist raskaður að hætt væri á að ástandsflokknum „mjög gott“ samkvæmt lögum um stjórn vatnamála yrði ekki náð. Því lagði stofnunin til að sett yrði skilyrði sem myndi miða að því að heildarflatarmáls botns sem yrði undir álagi vegna sjókvíaeldis myndi ekki fara yfir 5% af stærð vatnshlotsins Patreksfjörður. Í svari framkvæmdaraðilans Arctic Sea Farm kom fram að áhrif sjókvíaeldis á vatnshlotið ráðist einkum af lífrænu álagi frá eldinu sem hafi beina tengingu við lífmassa í eldi. Verið sé að dreifa álagi á þegar leyfðum lífmassa sem muni því minnka álag á botn, botndýralíf og gera hvíldartíma skilvirkari.

Náttúrufræðistofnun Íslands taldi í umsögn sinni að það væri ámælisvert að í matsskyldufyrirspurn hefði ekkert verið fjallað um möguleg áhrif á fuglalíf eða þá staðreynd að mikilvæg fuglasvæði væru á svæðinu, þá sérstaklega við fjallið Tálkna. Ekki væri heppilegt að hafa sjókvíaeldi með allmörgum kvíum svo nálægt stórum sjófuglabyggðum. Æskilegt væri að finna nýja staðsetningu fyrir eldissvæðið undir Tálkna, þ.e. sjókvíaeldissvæðið Vatneyri. Í svari framkvæmdaraðilans Arnarlax kom fram að fyrirtækið hefði ASC umhverfisvottun sem fæli m.a. í sér tiltekið verklag í þeim tilfellum sem fuglar kynnu að flækjast í neti auk þess sem óheimilt væri að fæla fugla frá með hávaðasömum tækjum samkvæmt ákvæðum vottunarinnar.

Þá leitaði Skipulagsstofnun umsagna Hafrannsóknastofnunar, Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar vegna fyrirspurnar framkvæmdaaðila um styttingu á hvíldartíma eldissvæða. Taldi enginn umsagnaraðili að breytingin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Hafrannsóknastofnun gerði í sinni umsögn ýmsar athugasemdir við ályktanir framkvæmdaaðila um umhverfisáhrif vegna styttingar hvíldartíma, sem byggðu m.a. á vöktunarrannsóknum á þeirra vegum. Stofnunin benti á að aðeins rannsóknir, vöktun og reynsla gæti svarað því hvort 90 daga hvíld væri nægjanlegt eða ekki. Vísaði stofnunin til þess að samkvæmt erlendum rannsóknum tæki allt frá tveimur mánuðum upp í sjö ár fyrir eldissvæði að ná fyrra ástandi. Afar ólíklegt væri að 90 dagar myndi henta öllum eldissvæðum við Ísland. Lagði stofnunin til í ljósi náttúrulega lágrar súrefnismettunar í botnlagi Patreksfjarðar við eldissvæðið á Vatneyri að það eldissvæði myndi verða hvílt í a.m.k. sex mánuði milli eldislota þar til reynsla væri komin á eldið.

Hin kærða ákvörðun er uppbyggð með þeim hætti að fyrirhugaðri framkvæmd er lýst, þ.e. áformum framkvæmdaaðila um breytta staðsetningu eldissvæða og styttri hvíldartíma, auk þess sem gerð er grein fyrir þeim breytingum sem urðu á áformunum við meðferð málsins. Fjallað er um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar eins og þeim er lýst í framlögðum gögnum og umsögnum umsagnaraðila og skiptist sá kafli í umfjöllun um botndýralíf og ástand sjávar, fisksjúkdóma og velferð eldisfiska, slysasleppingar – villta laxfiska, ásýnd og landslag, siglingar, fornminjar og fuglar. Þá er vikið stuttlega að leyfum sem framkvæmdin er háð. Í niðurstöðukafla sínum vísar stofnunin til þess að við mat á því hvort tilkynningarskyld framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum skuli taka mið af eðli framkvæmdarinnar, svo sem stærð og umfangi framkvæmdar, úrgangsmyndun, mengunar og staðsetningu framkvæmdar með tilliti til hversu viðkvæm þau svæði eru sem líklegt sé að framkvæmd hafi áhrif á, svo sem með tilliti til þeirrar landnotkunar sem fyrir sé, álagsþols strandsvæða og kjörlendis dýra, sbr. 1. og 2. tl. 2. viðauka laga nr. 106/2000. Jafnframt tiltekur stofnunin að áhrif framkvæmda beri að skoða í ljósi eiginleika hugsanlegra áhrifa einkum með tilliti til stærðar og fjölbreytileika áhrifa, hverjar líkur séu á áhrifum, tímalengd og tíðni þeirra á tilteknu svæði og möguleika á að draga úr þeim, sbr. 3. tl. sama viðauka.

Í umfjöllun í niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðunar um eðli og staðsetningu framkvæmdar bendir Skipulagsstofnun á að fyrir liggi mat á umhverfisáhrifum vegna allt að 14.500 tonna framleiðsluaukningar á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði frá árinu 2016. Breytingar á afmörkun eldissvæðis við Kvígindisdal og stækkun þess séu að mati stofnunarinnar nokkrar að umfangi. Dreifing og álag vegna úrgangs frá eldi komi til með að ná yfir stærra svæði en gert hafi verið ráð fyrir í mati á umhverfisáhrifum, en ólíklegt sé að stækkunin feli í sér önnur eða meiri umhverfisáhrif en núverandi fyrirkomulag þar sem ekki sé um aukningu á lífmassa og magni úrgangs að ræða. Þá telur stofnunin að stækkun eldissvæðisins og fjölgun kvía sé ekki líkleg til að fela í sér aukið álag á villta laxfiska m.t.t. sjúkdóma, sníkjudýra eða erfðablöndunar.

Hvað varðar færslu eldissvæðis frá Hlaðseyri að Vatneyri þá er mat Skipulagsstofnunar að sú breyting sé jákvæð þar sem þá verði hætt að notast við svæði sem sé innarlega í Patreksfirði þar sem straumar séu veikir og hætt sé við talsverðri uppsöfnun lífrænna leifa. Þó sé hætt við að stór hluti úrgangs frá fyrirhuguðu eldissvæði að Vatneyri lendi í botnlagi fjarðarins. Mikilvægt sé að hvíld eldissvæða sé stýrt af raunástandi botndýralífs og telur stofnunin að fyrirhuguð vöktun og mögulegar aðgerðir sem hægt sé að grípa til, ef reynist þörf á, séu til þess fallnar að tryggja að notkun eldissvæða taki mið af ástandi botns. Með vísan til umsagnar Hafrannsóknastofnunar telur Skipulagsstofnun æskilegt að svæðið verði hvílt í að lágmarki sex mánuði eftir fyrstu slátrun, að ákvarðanir um útsetningu á svæðinu taki mið af súrefnisstyrk í botnlagi og að í starfsleyfi séu ákvæði um vöktun súrefnisstyrks í laginu. Þá telur stofnunin að breytt afmörkun eldissvæða sé ekki líkleg til að hafa mikil áhrif á siglingar eða aðra nýtingu í fjörðunum. Landhelgisgæslan hafi ekki gert athugasemd við upphaflega afmörkun eldissvæða við Kvígindisdal og Háanes en breytt afmörkun feli ekki í sér að eldissvæðið nái lengra út í fjörðinn, samanborið við upprunalegar áætlanir, og skari ekki hefðbundna siglingaleið um fjörðinn. Með hliðsjón af því að Landhelgisgæslan hafi ekki gert athugasemdir við afmörkun eldissvæða framkvæmdaraðilans Arnarlax eftir breytingar telur Skipulagsstofnun að eldissvæðin komi ekki til með að hafa neikvæð áhrif á siglingar og öryggi þeirra. Kvíaþyrpingar muni eingöngu ná yfir lítinn hluta eldissvæðisins hverju sinni og siglingar verði áfram mögulegar innan stórs hluta eldissvæðisins. Að lokum telur Skipulagsstofnun í ljósi mikilvægis fjallsins Tálkna fyrir sjófugla að tilefni sé til að í starfsleyfi verði kveðið á um vöktun á fuglalífi á eldissvæðinu við Vatneyri verði það tekið í notkun.

Með hliðsjón af eðli þeirra breytinga sem fyrirhugaðar séu frá núgildandi leyfum og að teknu tilliti til fyrirliggjandi gagna sé að mati Skipulagsstofnunar ólíklegt að breyting á hvíldartíma og staðsetningu eldissvæða komi til með að auka hættu á slysasleppingum eða auka álag á villta laxfiska vegna laxalúsar eða sjúkdóma miðað við það sem gert hafi verið ráð fyrir í mati á umhverfisáhrifum, en stofnunin leggi áherslu á áframhaldandi vöktun laxfiska í Patreksfirði. Þá telji stofnunin að áhrif á aðra umhverfisþætti, s.s. siglingar, fugla og ásýnd, verði minni háttar en lögð sé áhersla á skýrar merkingar eldiskvía og að í starfsleyfi verði kveðið á um vöktun á fuglalífi á eldissvæðinu við Vatneyri. Við færslu og stækkun á eldissvæðum muni áhrif á landslag og ásýnd færast til, en verða sambærileg því sem áður hafi verið. Var það því lokaniðurstaða Skipulagsstofnunar að fyrirhuguð framkvæmd væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og því skyldi framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í umfjöllun um eiginleika hugsanlegra áhrifa er það mat Skipulagsstofnunar að í starfsleyfi þurfi að vera skýr ákvæði um heimildir leyfisveitanda til að bregðast við reynist umhverfisástand ófullnægjandi. Auk þess leggur stofnunin til að sett verði skilyrði um sex nánar tilgreind atriði. Í fyrsta lagi að vöktun verði á súrefnisstyrk við botn og styrk næringarefna í sjó og að tilhögun og nákvæmni þeirrar vöktunar sé í samræmi við það sem Hafrannsóknastofnun telur fullnægjandi til að byggja á við endurskoðun burðarþolsmats. Í öðru lagi að kveðið sé sérstaklega á um vöktun súrefnis í botnlagi við eldissvæðið við Vatneyri og heimildir starfsleyfisveitanda til að fresta útsetningu eða grípa til annarra aðgerða gefi niðurstöður vöktunar tilefni til. Í þriðja lagi að vöktun á næringarefnum fari fram þegar styrkur þeirra sé hvað mestur. Í fjórða lagi að vöktunaráætlun liggi fyrir áður en leyfi verði veitt. Í fimmta lagi að skýr viðmið verði sett um ástand botndýralífs og að tilgreindar verði mótvægisaðgerðir reynist ástand ekki ásættanlegt. Í sjötta og síðasta lagi að ekki verði hægt að hefja eldi á ný fyrr en botndýralíf á svæðinu hafi náð ásættanlegu ástandi samkvæmt viðmiðum Umhverfisstofnunar. Leiði vöktun í ljóst að ástand botns vegna yfirstandandi eldis sé ekki ásættanlegt skuli draga úr framleiðslu á viðkomandi svæði eða lengja hvíldartíma.

——-

Í meginatriðum fjallar hin kærða matsskylduákvörðun um þrjár breytingar á framkvæmd sem þegar hefur sætt mati á umhverfisáhrifum. Er þar um að ræða styttingu á lágmarkshvíldartíma eldissvæða framkvæmdaaðila í Patreksfirði og Tálknafirði, þ.e. úr 6 mánuðum í 90 daga, færslu á eldissvæði framkvæmdaraðilans Arnarlax frá Hlaðseyri að Vatneyri og að lokum breyttu eldissvæði framkvæmdaraðilans Arctic Sea Farm við Kvígindisdal. Kæra þessa máls lýtur fyrst og fremst að síðastnefndri breytingu og gerir kærandi athugasemdir varðandi lífræn- og ásýndaráhrif og mögulega aukna hættu á slysum vegna ölduhæðar, auk ýmissa annarra atriða.

Samkvæmt 11. gr. þágildandi reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum er skylt í tilkynningu, eftir því sem við á, að gera grein fyrir því hvort framkvæmdasvæði sé á eða nærri verndarsvæðum eins og þau eru skilgreind í 2. viðauka við reglugerðina. Fyrir liggur að Hafnarvaðall og Tungurif í Örlygshöfn teljast til náttúruminja, en þau eru á C-hluta náttúruverndarskrár vegna leira og skeljasandsfjöru sem og fjölskrúðugs lífríkis, auk þess sem sjávarfitjar og leirur sem þar má finna njóta sérstakrar verndar skv. 1. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd í samræmi við markmið þeirra laga, en vísað er til hvoru tveggja sem verndarsvæða í 2. viðauka reglugerðar nr. 660/2015 sem og 2. viðauka laga nr. 106/2000. Bar framkvæmdaraðila því fjalla um möguleg áhrif nýs eldissvæðis úti fyrir Örlygshöfn á aðlægt og verndað strandsvæði í tilkynningu sinni. Var sérstök ástæða til þess þar sem skv. 3. mgr. 37. gr. laga um náttúruvernd ber að forðast að raska svæðum sem eru á C-hluta náttúruminjaskrár nema almannahagsmunir krefjist þess og annarra kosta hafi verið leitað.

Auk þess skal skv. 4. mgr. sömu lagagreinar sýna sérstaka aðgæslu gagnvart vistgerðum, vistkerfum og tegundum á C-hluta náttúruminjaskrár til að koma í veg fyrir að náttúruleg útbreiðslusvæði eða búsvæði minnki og verndarstaða þeirra versni. Þá verður að sama skapi að telja að tilefni hafi verið fyrir Skipulagsstofnun, í umsagnarbeiðni sinni, að vekja athygli á nálægð umrædds svæðis við fyrirhugað eldissvæði. Hefur stofnunin viðurkennt þann annmarka á meðferð málsins en telur þó að niðurstaða ákvörðunarinnar hefði orðið sú sama hefðu upplýsingar um verndarsvæðið legið fyrir. Vísar stofnunin hvað það varðar til þess að í áliti hennar um 14.500 tonna eldisaukningu á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði frá 16. maí 2019 hafi í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands komið fram að íslenskar rannsóknir bendi til þess að fiskeldi innan fjarða hafi lítil áhrif á fjörulífríki þar sem lífræn mengun sé nánast eingöngu undir sjókvíum og næsta nágrenni. Með vísan til þeirrar umsagnar hafi Skipulagsstofnun lagt það til í álitinu að í starfsleyfi yrði kveðið á um sérstaka vöktun á áhrifum eldis á leirur við Sandodda. Telur stofnunin því að unnt sé að bæta úr umræddum annmarka á meðferð málsins þegar komi til leyfisveitinga.

Framangreind umfjöllun um möguleg áhrif framkvæmdanna á Hafnarvaðal og Tungurif hefði að mati úrskurðarnefndarinnar mátt vera betur studd rökum sem hefði getað gefið bendingu um hvert yrði fyrirkomulag mögulegrar vöktunar. Athugasemd um að íslenskar rannsóknir bendi til þess að lífræn mengun sé nánast eingöngu undir sjókvíum og í næsta nágrenni við þær er almenns eðlis og kann að vera tekin úr samhengi. Staðsetning fiskeldiskvía skiptir miklu um dreifingu lífræns úrgangs, en ein af forsendum við staðarval er jafnan hversu stór hluti úrgangs er líklegur til að lenda í botnlagi fjarða. Þar hafa þættir eins og botndýpi, stærð fóðuragna, straumþungi og straumastefnur mikið að segja. Lífrænn úrgangur fellur vissulega að miklu leyti í föstu formi á botninn, en uppleyst efni fer hins vegar í vatnssúluna og dreifist víðar. Þynningaráhrif koma hins vegar fljótt fram eftir því sem lengra er farið frá kvíum.

Fram hefur komið af hálfu framkvæmdaaðila að straummælingar hafi farið fram í tengslum við mat á umhverfisáhrifum en einnig hafi verið stuðst við eldri mælingar Hafrannsóknastofnunar. Fram kemur m.a. að hin umrædda staðsetning sé utar og nær miðju fjarðarins, en áður var áætlað, þar sem mælingar sýni eindregnari straumstefnu og meiri straumhraða samanborið við fyrri staðsetningu. Hluti straumsins fari út fjörðinn eða í norðvestur átt. Sterkur djúpstraumar liggi á 30–50 m dýpi inn fjörðinn að sunnanverðu, þ.e. 90–135°, og út að norðanverðu sem sé í samræmi við dýptarlínur á svæðinu, en eðliseiginleikar efnis á hreyfingu sé að fylgja þeim fyrirstöðum sem straumar verði fyrir. Þá séu kvíastæði í meira en 500 m fjarlægð frá stórstraumsfjöru við Örlygshöfn sem sé, að mati framkvæmdaaðila, yfir mörkum þeirrar fjarlægðar sem áhrifa eldis gæta á sjó eða botn.

Að áliti úrskurðarnefndarinnar ber að líta til þess að í matsskylduákvörðun er ekki einvörðungu tekin ákvörðun um hvort fyrirhuguð framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum eða ekki, heldur er í ákvörðun um að framkvæmd sé ekki matsskyld oft að finna ábendingar um tilhögun framkvæmdar, eins og Skipulagsstofnun er heimilt að gera, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Þrátt fyrir að slíkar ábendingar séu ekki bindandi fyrir leyfisveitendur geta þær þó haft áhrif á efni leyfa sem kunna að verða gefin út. Hefði umfjöllun um áðurgreint atriði verið að finna í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar með ábendingum um tilhögun er sýnt að efnisleg niðurstaða hefði í raun orðið önnur, jafnvel þó svo að stofnunin hefði eftir sem áður komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin í heild sinni væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Verður því ekki fallist á það sjónarmið Skipulagsstofnunar að umræddur annmarki hafi í engu breytt um niðurstöðu málsins. Þrátt fyrir þetta verður annmarkinn ekki talinn svo verulegur að varði ógildi ákvörðunar, enda rétt að við leyfisútgáfu má taka afstöðu til þessa og gera úrbætur.

Svo sem fyrr er rakið gerði Hafrannsóknastofnun í umsögn athugasemd við að hætta væri á að ástandsflokknum „mjög gott“ samkvæmt lögum um stjórn vatnamála fyrir vatnshlotið Patreksfjörður yrði ekki náð í ljósi þess að 13% af flatarmáli vatnshlotsins yrði skilgreint sem eldissvæði. Hvað það atriði varðar benti Skipulagsstofnun á að magn lífræns úrgangs yrði óbreytt eftir breytingar og að álag vegna úrgangs ráðist af staðsetningu kvíaþyrpinga hverju sinni en ekki afmörkun eldissvæða.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála er markmið þeirra að vernda vatn og vistkerfi þess, hindra frekari rýrnun vatnsgæða og bæta ástand vatnasviðskerfa til þess að vatn njóti heildstæðrar verndar. Jafnframt er lögunum ætlað að stuðla að sjálfbærri nýtingu vatns og langtímavernd vatnsauðlindarinnar. Mat á yfirborðsvatnshloti skal byggjast á fyrirliggjandi gögnum hverju sinni og taka fyrir hverja vatnshlotsgerð mið af skilgreindum líffræðilegum gæðaþáttum auk vatnsformfræðilegra og efna- og eðlisefnafræðilegra þátta eftir því sem við á. Umhverfismarkmið eru skilgreind eftir gerðum vatnshlota og skulu vera samanburðarhæf, sbr. 11. gr. laganna.

Ástandsflokkar fyrir vistfræðilegt ástand yfirborðsvatnshlota eru fimm talsins samkvæmt lögunum. Í fyrsta lagi mjög gott ástand (náttúrulegt), í öðru lagi gott vistfræðilegt ástand, í þriðja lagi ekki viðunandi ástand (sæmilegt ástand), í fjórða lagi slakt ástand og loks, í fimmta lagi, lélegt ástand. Aðeins tveir fyrstu flokkarnir, þ.e. mjög gott ástand og gott ástand, uppfylla umhverfismarkmiðið um gott vistfræðilegt ástand yfirborðsvatns. Flokkun vatnshlots í þessa tvo flokka leiðir til þess að tryggja verður að ástandi þess verði viðhaldið þannig að það falli ekki um ástandsflokk. Þrátt fyrir markmið laganna geta ýmis atvik réttlætt að vikið sé frá meginreglum þeirra. Því hafa lögin að geyma heimildarákvæði sem gera það kleift að uppfylla ákvæði þeirra, á grundvelli ítarlegrar greiningar og hagsmunamats, þótt farið sé gegn meginreglunum eða umhverfismarkmiðunum ekki náð, sbr. nánar 16.–18. gr. laganna. Þessu fyrirkomulagi er nánar lýst í gildandi vatnaáætlun. Að þeim lagaákvæðum virtum verður að telja að full ástæða hafi verið fyrir Skipulagsstofnun að taka athugasemdir Hafrannsóknastofnunar um hugsanlega breytingu á ástandsflokki vatnshlotsins Patreksfjarðar til nánari skoðunar.

Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. laga um stjórn vatnamála, skyldi ná umhverfismarkmiðum samkvæmt 11. gr. laganna eigi síðar en sex árum eftir að fyrsta vatnaáætlunin hefði verið staðfest og var gefinn frestur til þess, í ákvæði til bráðabirgða við lögin, að setja hana til 1. janúar 2018. Það dróst nokkuð uns vatnaáætlun var staðfest þann 4. apríl 2022 sem tekur til áranna 2022–2027. Þar eru upplýsingar um stöðu skilgreindra vatnshlota ásamt því að þar eru sett umhverfismarkmið fyrir þau og gerð áætlun um nauðsynlegar verndaraðgerðir til þess að ná eða viðhalda góðu ástandi einstakra vatnshlota.

Í vatnaáætluninni er um viðmiðunarmörk fyrir ástand strandsjávar vísað til skýrslunnar Gæðaþættir og viðmiðunaraðstæður strandsjávarvatnshlota sem Hafrannsóknastofnun gerði á árinu 2019. Með þeirri skýrslu eru prentuð bréfaskipti milli Hafrannsóknastofnunnar og Umhverfisstofnunnar vegna undirbúnings fyrstu vatnaáætlunar. Fjallað er um stöðu þekkingar og lagt til að nota fyrst og fremst styrk næringarefna til að skilgreina mörkin milli góðs ástands strandsjávar og ekki viðunandi ástands. Um leið verði beitt sérfræðimati vegna annarra þátta, þar sem þess verði þörf. Fram kemur að á þeim tíma hafi ekki verið hægt að búa til fimm flokka vistfræðilega ástandflokkun á öllum gæðaþáttum þar sem nær öll gögn sem fyrirliggjandi væru kæmu frá vatnshlotum þar sem álag væri lítið. Í vatnavefsjá Umhverfisstofnunnar, sem Veðurstofan rekur, kemur fram að Patreksfjörður sé sérstakt vatnshlot strandsjávar. Fram kemur að bæði vistfræðilegt og efnafræðilegt ástand fjarðarins sé óflokkað. Sett eru hins vegar markmið um gott vistfræðilegt ástand sem og um gott efnafræðilegt ástand.

Ákvæði laga um fiskeldi sem varða burðarþol eru nátengd lögum um stjórn vatnamála. Í 6. mgr. 10. gr. laga um fiskeldi segir að Matvælastofnun skuli hafna útgáfu rekstrarleyfis til sjókvíaeldis sem feli í sér meiri framleiðslu en viðkomandi sjókvíaeldissvæði þolir samkvæmt burðarþolsmati. Mat á burðarþoli er skilgreint sem mat á þoli fjarða eða afmarkaðra hafsvæða til að taka á móti auknu lífrænu álagi án þess að það hafi óæskileg áhrif á lífríkið þannig að viðkomandi vatnshlot uppfylli umhverfismarkmið sem sett eru samkvæmt lögum um stjórn vatnamála. Þar segir ennfremur að hluti burðarþolsmats sé að meta óæskileg staðbundin áhrif af eldisstarfsemi. Burðarþolsmat skal framkvæmt af Hafrannsóknastofnun eða aðila sem ráðuneytið samþykkir, að fenginni bindandi umsögn stofnunarinnar. Hafrannsóknastofnun skal vakta lífrænt álag þeirra svæða sem þegar hafa verið metin til burðarþols og endurskoða matið svo oft sem þurfa þykir að mati stofnunarinnar. Skylt er að endurskoða rekstrarleyfi fiskeldis sé burðarþolsmat lækkað, sbr. 6. gr. b í lögum um fiskeldi.

Á vefsíðu Hafrannsóknastofnunar má nálgast fyrirliggjandi burðarþolsmat Patreksfjarðar og Tálknafjarðar m.t.t. sjókvíaeldis sem síðast var endurskoðað í febrúar 2022. Þar segir að forsendur mats á burðarþoli séu reiknaðar með umhverfislíkani sem byggi á mati á áhrifum eldisins á gæðaþætti strandsjávarvatnshlota, sbr. reglugerð nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun. Horft sé sérstaklega til eðlisefnafræðilegra gæðaþátta, svo sem súrefnisstyrks og styrks næringarefna, og líffræðilegra gæðaþátta, svo sem botndýra. Einkum sé það álag á hafsbotn og áhrif þess á lífríki botns nærri eldissvæðum sem hafi rík áhrif á mat á burðarþoli. Með tilliti til stærðar fjarðanna og varúðarnálgunar varðandi raunveruleg áhrif eldisins einkum á botndýralíf og súrefnisstyrk telur Hafrannsóknastofnun að hægt sé að leyfa allt að 20 þúsund tonna eldi í Patreksfirði og Tálknafirði á ári. Gert er ráð fyrir að heildarlífmassi verði aldrei meiri en 20 þúsund tonn og að nákvæm vöktun á áhrifum eldisins fari fram samhliða því. Slík vöktun yrði forsenda fyrir hugsanlegu endurmati á burðarþoli fjarðarins, til hækkunar eða lækkunar, sem byggt yrði á raungögnum. Jafnframt er bent á að æskilegra sé að meiri eldismassi sé frekar utar í fjörðunum en innar.

Í skýrslu óháðrar nefndar þriggja sérfræðinga um athugun á aðferðafræði, áhættumati og greiningum á fiskeldisburðarþoli á vegum Hafrannsóknastofnunar, sem prentuð var á 150. löggjafarþingi (þskj. 2029) og er dagsett 21. maí 2020, eru athugasemdir sem benda má á til nánari skýringar. Þar segir að skilja ætti „burðarþol“ samkvæmt áætlun Hafrannsóknastofnunar, einungis sem efri mörk sem byggi á takmörkuðum fjölda viðmiða sem tengist lífrænu álagi, þ.e. súrefni, stöðu næringarefna og vistfræði sjávarbotnsins. Áætlað burðarþol teljist vera sá hámarkslífmassi sem haldi áhrifunum á botnvistkerfi, súrefnisstigi og uppsöfnun næringarefna neðan við viðmiðunarmörk. Í athugasemdum Hafrannsókna­stofnunnar í skýrslunni er tekið undir þetta og segir þar að stofnunin hafi horft til þess að halda öllum þessum þáttum innan tilgreindra marka þeirra.

Í gildandi burðarþolsmati fyrir Patreksfjörð er bent á að æskilegra sé að meiri eldismassi sé frekar utar í fjörðunum en innar. Þá hefur framkvæmdaraðili vísað til eigin mælinga á straumum. Er framkvæmdin því líkleg til að draga úr umhverfisálagi í firðinum miðað við óbreytt framleiðslumagn. Um leið verður að líta til þeirra verulegu krafna sem gerðar eru með leyfisveitingu til framkvæmdaaðila, um vöktun lífræns álags, sem byggja á forsendum um að náð sé umhverfismarkmiðum sem sett eru samkvæmt lögum um stjórn vatnamála.

Að þessu virtu verður ekki annað séð en að Skipulagsstofnun hafi lagt mat á þá þætti sem tilgreindir eru í 2. viðauka laga nr. 106/2000. Í hinni kærðu ákvörðun var aukinheldur leitast við að draga úr áhrifum framkvæmdarinnar, sbr. vii-lið 3. tl. 2. viðauka laga nr. 106/2000. Þrátt fyrir að rannsókn málsins og rökstuðningur Skipulagsstofnunar hafi verið annmörkum háður eru þeir annmarkar ekki svo verulegir að leiða beri til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar þegar tekið er tillit til þess að upprunaleg framkvæmd hefur sætt mati á umhverfisáhrifum og umræddar breytingar hafa að öllum líkindum í för með sér minni umhverfisáhrif heldur en óbreytt fyrirkomulag. Með vísan til alls þess sem að framan er rakið, og þar sem meðferð málsins var ekki áfátt að öðru leyti, verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

 Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 8. nóvember 2021 um að breyting á eldissvæðum og hvíldartíma sjókvíaeldis í Patreksfirði og Tálknafirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

29/2022 Borg í Grímsnesi

Með

Árið 2022, föstudaginn 9. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 29/2022, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafnings­hrepps frá 16. febrúar 2022 um að samþykkja deiliskipulag Borgar í Gríms­nesi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. apríl 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir Tæki og tól ehf., eigandi eignarhluta 01 0101 í húsi á lóð Hraun­brautar 2, þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 16. febrúar 2022 að samþykkja deiliskipulag Borgar í Grímsnesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi en að öðrum kosti að breyting á stærð lóðarinnar Hraunbrautar 2 fari ekki undir 8.000 m2 í deiliskipulagi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 18. maí 2022.

Málavextir: Hinn 1. júní 1991 var gert afsal vegna 100 m2 húsnæðis á jarðhæð hússins nr. 1 við Borgarbraut í Grímsnesi, nú eignarhluti 01 0101 á lóð Hraunbrautar 2, og kemur fram í afsalinu að eignarhlutinn teljist vera „25% heildarhúseignarinnar og fylgir honum jafnframt tilsvarandi hlutdeild í lóðinni.“ Lóðarleigusamningur var undirritaður 18. desember s.á. og er þar tilgreint að lóðin sé 8.000 m2 að stærð og í eigu Grímsneshrepps. Þá var gerð eignaskipta­yfirlýsing 16. október 2020 en þar segir að lóðin sé 4.000 m2 að stærð og í eigu Grímsnes- og Grafningshrepps. Á árinu 2005 eignaðist kærandi áðurnefndan eignarhluta, en í kaupsamningi var vísað til þess að eignin væri seld með tilheyrandi lóðarleiguréttindum og að fyrir lægi lóðarleigu­samningur. Í febrúar 2006 auglýsti sveitarfélagið tillögu að deiliskipulagi svæðisins þar sem greint var frá því að umrædd lóð væri 4.200 m2 að stærð. Kærandi gerði athugasemdir við að stærð lóðarinnar væri ekki í samræmi við lóðarleigusamning og féllst sveitarfélagið á að stækka lóðina í samræmi við samninginn. Var tillögunni í kjölfarið breytt þannig að stærð lóðarinnar var tilgreind 8.700 m2. Var deiliskipulagið samþykkt af sveitarstjórn 6. júlí s.á. og mun hafa öðlast gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda.

 Á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps 1. september 2021 var lögð fram tillaga að heildarendurskoðun deiliskipulags þéttbýlisins að Borg í Grímsnesi. Var bókað að með deili­skipulaginu áformaði sveitarfélagið að mæta vaxandi eftirspurn eftir íbúðarlóðum með áherslu á fjölbreytni í íbúðastærðum og húsagerðum. Einnig yrðu unnar ýmsar lagfæringar á lóða­mörkum, stígakerfi, byggingarskilmálum og fleiru vegna breyttra aðstæðna og nýrri og nákvæmari kortagagna. Samþykkti sveitarstjórn að auglýsa tillöguna á grundvelli 41. gr. skipulags­laga nr. 123/2010 þar sem allar meginforsendur lægju fyrir í aðalskipulagi sveitar­félagsins. Tillagan var auglýst til kynningar 8. september 2021 með athugasemdafresti til 22. október s.á. Að loknum kynningartíma var tillagan lögð fram á fundi skipulagsnefndar Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs. 10. nóvember s.á. ásamt umsögnum sem bárust á auglýsingatíma. Mæltist nefndin til þess að deiliskipulagið tæki gildi að lokinni yfirferð Skipulags­stofnunar auk þess sem bókað var um svar við athugasemd Minjastofnunar Íslands við deiliskipulagstillöguna. Sveitarstjórn afgreiddi tillöguna með sambærilegum hætti á fundi sínum 17. s.m. Var tillagan send Skipulagsstofnun til yfirferðar en í bréfi stofnunarinnar, dags. 7. janúar 2022, taldi hún sig ekki geta tekið afstöðu til deiliskipulagsins vegna nánar tilgreindra atriða. Á fundi sveitarstjórnar 16. febrúar 2022 var tillagan lögð fram að nýju. Taldi sveitar­stjórn að brugðist hefði verið við athugasemdum Skipulagsstofnunar með fullnægjandi hætti og samþykkti samhljóða að deiliskipulagið tæki gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda, sem það og gerði 8. mars 2022 að undangenginni lögmæltri yfirferð Skipulags-stofnunar.

Málsrök kæranda: Í kæru er vísað til þess að kærandi hafi nýverið komist að því að í gangi væri breyting á deiliskipulagi Borgar í Grímsnesi. Við nánari athugun hefði komið í ljós að um verulegar breytingar væri að ræða sem gengju m.a. út á að athafnalóð við Hraunbraut 2 yrði minnkuð úr 8.700 m2 í 3.665 m2 og að hluta lóðarinnar yrði breytt í fjölbýlishúsalóð. Í gildi sé þinglýstur lóðarleigusamningur sem tilgreini að stærð lóðarinnar sé  80×100 m2 eða samtals 8.000 m2. Við þetta geti kærandi ekki unað en samkvæmt afsali fasteignarinnar sé hann með 25% hlutdeild í húsi og lóð. Það geri u.þ.b. 2.000 m2 afnotaflöt sem eigi að minnka í 916 m2. Það sé hrein og klár eignaupptaka og brot á leigusamningi. Á árinu 2006 hafi svipaðar tillögur verið lagðar fram en hætt hafi verið við þær eftir athugasemdir kæranda.

Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að í kaup­samningi þeim sem kærandi hafi gert á árinu 2005 um eignarhluta 0101 í húsinu að Hraunbraut 2 sé ekki minnst á eignaskiptayfirlýsingu frá 16. október 2000, en þó verði að gera ráð fyrir að kærandi hafi kynnt sér hana við kaupin. Ætti honum því að vera kunnugt um að lóðin hafi verið 4.000 m2 samkvæmt þinglýstri eignaskiptayfirlýsingu.

Á uppdrætti deiliskipulags Borgar í Grímsnesi frá árinu 2006 sé lóðin tilgreind 8.700 m2 en ekki verði séð að gengið hafi verið frá formlegri stækkun lóðarinnar, enda komi sú tala hvergi fram í þinglýstum eignarheimildum. Á uppdrætti hins kærða deiliskipulags sé lóðin Hraunbraut 2 skilgreind sem athafnasvæði og stærð hennar tilgreind 3.665 m2. Byggi sú stærð á nákvæmari mælingum en þegar eignaskiptayfirlýsing hafi verið gerð og endurspegli deiliskipulagið því raunstærð lóðarinnar. Engar athugasemdir hafi borist frá kæranda varðandi stærð lóðarinnar á auglýsingatíma hins kærða deiliskipulags.

Hafa beri í huga að eignarheimildum verði að jafnaði ekki breytt með deiliskipulagi. Eignar­réttindi endurspeglist í gildandi þinglýstum eignarheimildum og ef kærandi telji sig njóta betri réttar heldur en birtist í deiliskipulaginu beri honum að sýna fram á það með þinglýstum skjölum. Jafnframt verði að hafa hugfast að sveitarfélagið sé eigandi umræddrar lóðar. Gildandi lóðarleigusamningur sé ótímabundinn. Því geti sveitarfélagið hvenær sem er sagt upp samningnum og skipt lóðinni upp með þeim hætti að afmörkun lóðarinnar samræmist betur hinu nýju deiliskipulagi. Þá eigi ágreiningur um eignarréttindi ekki undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála eins og nefndin hafi sjálf kveðið á um í úrskurðum sínum.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að lóðarblað, sem sé fylgiskjal með eignaskipta­yfirlýsingu Hraunbrautar 2, sé ekki samþykkt og stimplað af byggingarfulltrúa eins og aðal­uppdrættir hússins. Lóðarleigusamningur um greinda lóð sé hvorki fylgiskjal eignaskipta­yfirlýsingarinnar né sé vísað til hans í yfirlýsingunni. Vert sé að benda á að byggingarfulltrúar geri þá kröfu að annað hvort fylgi lóðarleigusamningur sem fylgiskjal eignaskiptayfirlýsingar eða að vísað sé til hans með þinglýsingarnúmeri. Að auki sé bent á að sveitarfélagið hafi aldrei verið þinglýstur eigandi fasteignarinnar, einungis lóðarinnar. Tvö þinglýst skjöl, þ.e. kaup­samningur og lóðarleigusamningur, segi með beinum eða óbeinum hætti að lóðin sé 8.000 m2. Ekki verði annað séð en að við samþykkt og þinglýsingu eignaskiptayfirlýsingarinnar hafi láðst að bera hana saman við þinglýstar eignarheimildir. Vísað sé til dóms Landsréttar frá 13. desember 2019 í máli nr. 251/2019 þar sem niðurstaða dómsins hafi m.a. verið sú að þinglýsing eignaskiptayfirlýsingar og áritun byggingarfulltrúa á hana geti ekki breytt skýrum ákvæðum grunnlóðarleigusamnings. Þá sé engin heimild fyrir uppsögn í hinum umræddu lóðarleigu­samningi. Sveitarfélagið hafi engar forsendur til að gera einhliða breytingar á samningnum, segja honum upp eða rifta. Um þetta sé vísað til dóms Hæstaréttar frá 15. júní 2006 í máli nr. 43/2006.

Þá vísar kærandi til þess að hin kærða ákvörðun brjóti gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem umrædd lóð verði minnkuð um helming frá því sem fram komi í þinglýstum eignarheimildum. Hið nýja skipulag beri þess merki að sveitar­félagið ætli sér að skerða afnotarétt kæranda verulega til lóðar þeirrar sem hann hafi haft til umráða síðan 2005. Í skipulagslögum nr. 123/2010 sé kveðið á um heimildir til eignarnáms í 50. gr. en í 4. mgr. þeirrar lagagreinar komi fram að um framkvæmd eignarnáms og bætir fari eftir lögum nr. 11/1973 um framkvæmd eignarnáms. Afnotaréttindi sem séu felld niður falli því undir þau lög og sé það því sveitarfélagsins að afla heimildar ráðherra til að framkvæma þær breytingar sem nýtt deiliskipulag geri ráð fyrir.

Að framangreindu virtu telji kærandi sig hafa sýnt fram á með óyggjandi hætti að þinglýst skjöl bendi til þess að hann eigi ríkari rétt en endurspeglist í deiliskipulaginu. Því beri sveitarfélaginu að fylgja markmiðum skipulagslaga sem m.a. eiga að tryggja að réttur kæranda verði ekki fyrir borð borinn.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafnings­hrepps frá 16. febrúar 2022 að samþykkja deiliskipulag Borgar í Grímsnesi. Felur skipulagið í sér heildarendurskoðun áðurgildandi deiliskipulags svæðisins frá árinu 2006. Snýst mál þetta um ágreining kæranda og sveitarfélagsins um tilgreinda stærð lóðarinnar Hraunbrautar 2 í umdeildu deiliskipulagi.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur að jafnaði ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Verður því einvörðungu tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Skipulagsvald innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og ber sveitarstjórn skv. 29. og 38. gr. sömu laga ábyrgð á gerð aðal- og deili­skipulags. Við skipulagsgerð ber að fylgja markmiðum og málsmeðferðarreglum laganna svo og öðrum efnisreglum skipulagsréttar. Sveitarstjórn er einnig bundin af meginreglum stjórnsýslu­réttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum, en þar að auki er sveitarstjórn sem endranær bundin af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Þegar vinna við deiliskipulagstillögu hefst skal sveitarstjórn taka saman lýsingu á skipulags­verkefni, sbr. 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga. Sveitarstjórn er þó heimilt að falla frá gerð slíkrar lýsingar ef allar meginforsendur deiliskipulagsins liggja fyrir í aðalskipulagi, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Nýtti sveitarfélagið sér þá heimild þar sem allar meginforsendur deiliskipulagsins lágu fyrir í aðalskipulagi. Hið kærða deiliskipulag var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við þeim var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Skipulagsstofnun taldi sig ekki geta tekið afstöðu til deiliskipulagsins vegna tiltekinna atriða. Að virtum þeim athugasemdum gerði sveitarfélagið breytingar á deili­skipulaginu og í kjölfarið gerði Skipulagsstofnun ekki athugasemd við að birti yrði auglýsing um samþykkt þess. Tók skipulagið síðan gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 8. mars 2022. Var formleg málsmeðferð deiliskipulagsins því í samræmi við ákvæði skipulags­laga.

Þrátt fyrir að í deiliskipulagi séu teknar ákvarðanir um afmörkun lóða, sbr. 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga, er ljóst að skipulagsáætlun ein og sér getur hvorki ráðstafað né hróflað við eignarréttindum. Fyrir liggur að þinglýstum gögnum ber ekki saman um stærð umræddrar lóðar og telur kærandi að mistök hafi verið gerð við þinglýsingu eignaskiptayfirlýsingar. Af því tilefni skal á það bent að skv. 4. mgr. 18. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús getur hver eigandi sem telur hlutfallstölur rangar eða eignarhlutföllin í húsinu óeðlileg eða ósanngjörn krafist breytinga og leiðréttinga þar á. Hins vegar fellur það ekki undir valdsvið úrskurðar­nefndarinnar að gera breytingar eða leiðréttingar á eignaskiptayfirlýsingum, enda verður ágreiningur um bein eða óbein eignarréttindi ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir annmarkar sem raskað gætu gildi hinnar kærðu ákvörðunar og verður kröfu kæranda þess efnis því hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 16. febrúar 2022 um að samþykkja deiliskipulag Borgar í Grímsnesi.

17/2022 Bakkabraut

Með

Árið 2022, föstudaginn 2. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 17/2022, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Mýrdalshrepps frá 14. febrúar 2022 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir breytingum á fasteigninni Bakkabraut 6A.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. febrúar 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi fasteignarinnar að Bakkabraut 6A, Vík í Mýrdal, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Mýrdalshrepps frá 14. febrúar 2022 að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir breytingum á fasteigninni. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mýrdalshreppi 4. apríl 2022.

Málavextir: Bakkabraut 6A er hús á tveimur hæðum sem skráð er í fasteignaskrá sem tvær íbúðir. Í júní 2017 leitaði kærandi til byggingarfulltrúa vegna fyrirhugaðra breytinga á húsinu og óskaði eftir upplýsingum um hvort sækja þyrfti um byggingarleyfi vegna þeirra. Í september s.á. sendi kærandi „umsókn um samþykki fyrir breytingu á fyrirkomulagi“ á neðri hæð hússins með tölvupósti til byggingarfulltrúa. Þáverandi byggingarfulltrúi sendi kæranda tölvupóst 18. desember s.á. þar sem fram kom að hann gerði ekki athugasemdir við fyrirhugaðar breytingar á neðri hæð hússins. Kærandi upplýsti með tölvupósti til byggingarfulltrúa 27. ágúst 2018 að til stæði að hefja framkvæmdir á neðri hæð hússins. Fram kom að hann hafi fengið munnlegt sam­­þykki fyrir því að hefja framkvæmdir, en hann teldi sig ekki hafa fengið formlegt sam­þykki. Óskaði hann eftir því að erindið yrði tekið fyrir í skipulags- og byggingarnefnd. Í kjölfarið svaraði byggingarfulltrúi með eftirfarandi hætti: „Ein ástæða þess að málið hefur ekki verið sérstaklega tekið fyrir í skipulags- og byggingarnefnd er að ég er ekki alveg viss um að þessar framkvæmdir séu þess eðlis að skipulagsnefnd þurfi sérstaklega að fjalla um þær.“ Samkvæmt upplýsingum frá kæranda stóðu framkvæmdir á neðri hæð hússins yfir frá september 2018 til apríl 2019. Í framkvæmdunum fólst m.a. að gólf neðri hæðar var lækkað þar sem lofthæðin var um tveir metrar, ásamt því að ný gólfplata var steypt.

Í september 2019 óskaði núverandi byggingarfulltrúi eftir burðarþols- og lagnateikningum fyrir íbúðina á neðri hæð hússins. Kærandi sendi byggingarfulltrúa tölvupóst 31. janúar 2020 þar sem fram kom að hann sækti „formlega um að fá samþykki til að láta hanna og teikna breytingar“ á efri hæð hússins og var fyrirhuguðum breytingum nánar lýst. Byggingarfulltrúi upplýsti kæranda 28. febrúar 2020 um að breytingarnar væru byggingarleyfisskyldar og að hann þyrfti því að sækja um leyfi. Þar sem ekkert deiliskipulag væri í gildi á svæðinu þyrfti að leggja fram umsókn um byggingarleyfi fyrir skipulagsnefnd. Kærandi sendi umsókn um byggingarleyfi ásamt greinargerð um fyrirhugaðar breytingar á efri hæð hússins með tölvupósti til byggingarfulltrúa 12. mars 2020. Erindið var tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingar­nefndar 16. s.m. og var byggingarfulltrúa falið að framkvæma grenndarkynningu þegar aðaluppdráttur hefði borist. Bókun nefndarinnar var staðfest í sveitarstjórn 19. s.m. Grenndar­kynning hófst 20. maí 2020 og var frestur til að gera athugasemdir til 18. júní s.á. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 13. ágúst 2020 var ekki fallist á athugasemdir sem bárust á grenndarkynningartíma. Sveitarstjórn staðfesti afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum 20. s.m. og samþykkti „fyrir sitt leyti útgáfu byggingarleyfis“. Byggingarfulltrúi tilkynnti kæranda um þessa afgreiðslu með tölvupósti 22. ágúst 2020 og tók fram að byggingarleyfi yrði gefið út samkvæmt skilyrðum „núverandi byggingarreglugerðar“. Næsta skref væri að senda inn raf­ræna umsókn um byggingarleyfi og vísaði byggingarfulltrúi til leiðbeininga um ferlið.

Hinn 7. september 2020 sendi kærandi inn rafræna umsókn um byggingarleyfi. Í henni var fyrirhuguðum breytingum á efri hæð lýst nánar. Byggingarfulltrúi sendi kæranda athugasemdir vegna umsóknarinnar 20. s.m. þar sem m.a. sagði: „Breytingar gerðar á neðri hæð voru gerðar af eiganda án leyfis og verður að meðhöndla og tilkynna þær sem hluta af nýrri framkvæmd.“ Kærandi sendi byggingarfulltrúa uppfærða aðaluppdrætti 12. desember 2020 og svaraði hann erindinu 11. febrúar 2021 þar sem m.a. kom fram: „Lofthæð í íbúð á jarðhæð merkt 0101 er minni en 2,50 m að innanmáli, sjá 6.7.2. gr. byggingarreglugerð nr. 112/2012.“ Hinn 26. s.m. sendi kærandi inn uppfærðar teikningar og greinargerð með svörum við athugasemdum byggingarfulltrúa. Byggingarfulltrúi gerði frekari athugasemdir með bréfi, dags. 26. mars 2021, sem lutu m.a. að því að undanþága samkvæmt 3. mgr. gr. 6.1.5. í byggingarreglugerð ætti ekki við og því væri gerð krafa um 2,5 m lofthæð í samræmi við gr. 6.7.2. í reglugerðinni. Kærandi skilaði inn greinargerð frá byggingartæknifræðingi, dags. 15. apríl s.á., þar sem færð voru rök fyrir því að bundið væri sérstökum erfiðleikum að hækka lofthæð neðri hæðar og farið fram á að lofthæðin fengi að vera 2,30 m. Byggingarfulltrúi sendi kæranda athugasemdir með tölvupósti 7. júní s.á. þar sem ítrekað var að framangreind undanþága ætti ekki við í tilviki kæranda og því væri gerð krafa um 2,5 m lofthæð. Sú afgreiðsla var kærð til úrskurðar­nefndarinnar, en með úrskurði í kærumáli nr. 99/2021, uppkveðnum 22. desember 2021, var málinu vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem ekki var talið að um lokaafgreiðslu á málinu í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga væri að ræða.

Lögmaður kæranda krafðist lokaafgreiðslu umsóknar um byggingarleyfi með tölvupósti til sveitarfélagsins 7. janúar 2022 og var erindið ítrekað 26. s.m. og 8. febrúar s.á. Byggingar­fulltrúi synjaði umsókn kæranda um byggingarleyfi með bréfi, dags. 14. febrúar 2022.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að þau rök sem synjun byggingarfulltrúa byggi á eigi við um síðari stig byggingarleyfisumsóknar, þ.e. eftir að aðaluppdráttur hafi verið samþykktur. Enginn ágreiningur sé um þau atriði og þau muni verða uppfyllt. Með því að ítreka að byggingarfulltrúi hafi áður yfirfarið aðaluppdrætti en að ekki hafi verið farið eftir athuga­semdum hans staðfesti að hann muni ekki samþykkja aðaluppdrátt vegna ágreinings um lofthæð á neðri hæð. Kæruefnið sé sú ákvörðun byggingarfulltrúa að samþykkja ekki núverandi lofthæð íbúðar á neðri hæð og annað ekki. Það sé kjarni málsins og það eina sem úrskurðar­nefndin þurfi að fjalla um.

Byggingin sé yfir 100 ára gömul og sé þar með friðuð. Minjastofnun hafi skilað inn sérstakri greinargerð um málið með áliti þar sem lagst hafi verið eindregið gegn kröfu byggingarfulltrúa um lögbundna lofthæð á neðri hæð og vísað til fordæma um samþykki byggingarfulltrúa fyrir því að heimila lægri lofthæð í friðuðum byggingum víða um land. Kærandi hafi ítrekað fært rök fyrir því að það sé sannarlega bundið sérstökum erfiðleikum að uppfylla kröfu byggingar­reglugerðar um lofthæð. Svo virðist sem byggingarfulltrúi sé ekki meðvitaður um leiðbeiningar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar við gr. 6.1.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 varðandi breytingar á mannvirkjum byggðum í gildistíð eldri byggingarreglugerðar.

Um frávik frá 3. mgr. gr. 6.1.5. í byggingarreglugerð komi fram í leiðbeiningum HSM að loft­hæð þegar byggðra mannvirkja hafi í eldri byggingarreglugerðum verið að lágmarki 2,40 m en sé 2,50 m í gildandi byggingarreglugerð. Í slíkum tilvikum sé ekki ætlast til þess að lofthæðinni sé breytt enda sé það oft ógerningur. Tillögur byggingarfulltrúa um hvernig megi breyta loft­hæðinni séu ekki mögulegar og skapi um leið önnur vandamál. Stórmál sé að hækka hæðarskil um 20 cm og myndi það jafngilda því að rífa þyrfti efri hæð hússins og byggja aftur upp frá grunni. Einnig þyrfti að eyðileggja stóran hluta af nýlegri framkvæmd, þ.e. rífa þyrfti alveg frágang á útveggjum og lofti íbúðar á neðri hæð.

Þáverandi byggingarfulltrúi hafi sent tölvupóst 24. júní 2021 til núverandi byggingarfulltrúa og sveitarstjóra þar sem fram kom að hann hefði á sínum tíma ekki gert kröfu um að breytingar stæðust kröfur núgildandi reglugerðar þar sem hann hefði metið það sem svo að ekki væri um breytta notkun húsnæðis að ræða eftir endurbætur. Staðfesti þáverandi byggingarfulltrúi að hann hafi vitað af fyrirætlunum kæranda um endurbætur á íbúð á neðri hæð og ekki gert athuga­semdir við m.a. að lofthæðin yrði aukin úr 2 m í 2,30 m.

Byggingarfulltrúi búi til hindrun í framgangi umsóknarferlis að tilefnislausu. Ekki sé tímabært að skrá ábyrgðaryfirlýsingar og tryggingar. Fylgigögnum sem skila eigi inn vegna útgáfu byggingarleyfis, sbr. 3. mgr. gr. 2.4.1. í byggingarreglugerð, beri ekki að skila fyrr en aðaluppdráttur hafi verið samþykktur. Gerðar séu athugasemdir við vinnubrögð byggingar­fulltrúa í þessu máli. Ekki samræmist góðri stjórnsýslu að vanrækja afgreiðslu brýnna verkefna. Að koma með athugasemd varðandi lofthæðina á seinni stigum umsóknar og að það sé það eina sem standi í vegi fyrir því að framkvæmdin fari á næsta stig sé ekki samkvæmt góðri stjórn­sýslu þar sem byggingarfulltrúi hefði vitað af umræddri lofthæð frá upphafi umsóknar. Hálft ár hafi liðið þar til athugasemdin barst.

Sveitarfélagið hafi innheimt gjald fyrir útgáfu byggingarleyfis án þess að gefa það út, þrátt fyrir að skýrt standi í gjaldskrá sveitarfélagsins að „greiða skal byggingarleyfisgjald fyrir hverja byggingu sem hefur fengið útgefið byggingarleyfi“. Gjaldið hafi verið greitt í apríl 2021. Innheimt hafi verið gjald í mótsögn við formlegrar og útgefnar reglur sveitarfélagsins.

Málsrök Mýrdalshrepps: Sveitarfélagið bendir á að kærandi hafi ekki getað vísað til neinna skriflegra gagna um samþykki fyrri byggingarfulltrúa fyrir umræddum framkvæmdum. Honum hafi verið leiðbeint um að hann þyrfti að senda skriflega lýsingu á fyrirhuguðum fram­kvæmdum áður en leyfi yrði gefið út á grundvelli umsóknar um byggingarleyfi. Í október 2019 hefði kærandi lagt fram ófullnægjandi teikningar. Í ágúst 2020 hefði skipulagshlutinn verið afgreiddur og byggingarfulltrúi óskað eftir því að skjöl um byggingarleyfisumsóknina yrðu lögð fram. Fyrstu hönnunargögn sem hefðu verði lögð fram í desember 2020 hefðu ekki sýnt hæðarmælingar. Vísað hefði verið til kjallaraíbúðarinnar sem núverandi íbúðar og hefði verið gerð athugasemd við það. Frekari hönnunargögn hefðu verið lögð fram í desember 2020 og þeim síðan breytt í janúar 2021. Þau hefðu sýnt „hæð á milli hæða“ sem ekki hefði áður verið sýnd. Byggingarfulltrúi hefði í kjölfarið sett fram athugasemdir sínar um það.

Vinnan við að dýpka kjallarann hafi átt sér stað árið 2020 og því standist ekki tilvísun til eldri byggingarreglugerðar. Fyrir liggi að húsinu hafi verið breytt mjög mikið og tilgangur breytinganna sé augljóslega ekki sá að endurreisa eldri byggingu. Áður hafi verið tvær íbúðir á efri hæð með þvottahúsi, geymslu og vinnuaðstöðu í kjallara. Nú séu þrjár íbúðir á efri hæð og ein íbúð með þvottahúsi í kjallara. Kjallarinn hafi aldrei verið notaður sem íbúðarhúsnæði. Þar sem verkið í kjallaranum hafi verið unnið ólöglega séu engar úttektir eða skýrslur tiltækar og því ómögulegt að sannreyna gæði eða veruleika fullyrðinga eiganda varðandi þá vinnu sem unnin hafi verið.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að vinna við að dýpka neðri hæð hafi átt sér stað árin 2018 og 2019 með samþykki og vitund fyrri byggingarfulltrúa sem hafi staðfest það sérstaklega með tölvupósti til núverandi byggingarfulltrúa 24. júní 2021. Lofthæð íbúðar á neðri hæð hafi verið rúmlega 2 m fyrir breytingar en ekki 1,7 m enda sé um að ræða íbúðarrými og það notað sem slíkt. Í ágúst 2018 hefði kærandi sent fyrirspurn til þáverandi byggingarfulltrúa þar sem framkvæmdum hefði verið lýst í grófum dráttum. Byggingarfulltrúi hafi talið framkvæmdina þess eðlis að hún þyrfti ekki að fara fyrir byggingarnefnd og að hann myndi afgreiða málið sjálfur. Byggingarfulltrúi hafi ekki gert athugasemdir við áframhaldandi framkvæmdir á neðri hæð. Þá sé fullyrðing um að neðri hæðin hafi aldrei verið notuð sem íbúðarhúsnæði röng.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi ákvörðunar byggingarfulltrúa Mýrdalshrepps um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir breytingum á fasteigninni Bakkabraut 6A. Umsókninni var synjað með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 14. febrúar 2022, þar sem fram kemur að byggingarfulltrúi árétti fyrri afstöðu sína.

Hin kærða ákvörðun er studd þeim rökum að meira en ár væri liðið frá grenndarkynningu umsóknar kæranda án þess að byggingarleyfi hafi verið gefið út og fullnægjandi gögn samkvæmt byggingarreglugerð nr. 112/2012 vanti, þ.e. staðfestingu á tryggingu hönnuðar, sbr. gr. 4.1.1. í reglugerðinni, og gögn samkvæmt 3. mgr. gr. 2.4.1. í sömu reglugerð. Þá var fyrri afstaða byggingarfulltrúa ítrekuð um að lofthæð neðri hæðar umrædds húss uppfyllti ekki kröfur byggingarreglugerðar og heimild reglugerðarinnar um frávik á lofthæð ætti ekki við.

Samkvæmt 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal skipulagsnefnd láta fara fram grenndarkynningu þegar sótt er um byggingarleyfi sem er í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggur ekki fyrir en framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Hafi byggingar- eða framkvæmdaleyfi á grundvelli grenndarkynningar ekki verið gefið út innan árs frá afgreiðslu sveitarstjórnar skal grenndarkynning fara fram að nýju áður en leyfi er veitt, sbr. 4. mgr. 44. gr. laganna og hefði skipulagsnefnd því átt að láta fara fram grenndarkynningu að nýju áður en umsókn kæranda um byggingarleyfi var afgreidd.

Í gr. 4.1.1. í byggingarreglugerð er fjallað um ábyrgð og hlutverk hönnuða. Sam­kvæmt 4. mgr. ákvæðisins skal hönnuður hafa fullnægjandi ábyrgðartryggingu, sbr. ákvæði laga um mannvirki og reglugerðar um starfsábyrgðartryggingar hönnuða og byggingarstjóra. Áður en hönnuður leggur fram uppdrætti fyrir leyfisveitanda skal hann framvísa staðfestingu þess er tryggingu veitir að hann hafi fullnægjandi tryggingu, sbr. 5. mgr. nefnds ákvæðis. Almennt verður að ætlast til þess af umsækjendum að þeir leggi til þau gögn sem til grundvallar umsókn þeirra liggja. Að sama skapi ber stjórnvaldi að leiðbeina um það hver þau gögn geti verið eða eftir atvikum hvernig hægt sé að nálgast þau, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hvílir sú skylda á stjórnvöldum samkvæmt 10. gr. sömu laga að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því.

Af gögnum málsins er ljóst að byggingarfulltrúi óskaði ekki eftir staðfestingu á tryggingu hönnuðar skv. gr. 4.1.1. í byggingarreglugerð eða benti á að hana vantaði fyrr en umsókninni var hafnað þrátt fyrir að samskipti á milli kæranda og byggingarfulltrúa hafi verið talsverð frá framlagningu byggingarleyfisumsóknar til hinnar kærðu ákvörðunartöku. Verður að telja að byggingarfulltrúa hafi borið að leiðbeina kæranda um að skila inn staðfestingu á tryggingu hönnuðar áður en hann synjaði umsókn um byggingarleyfi á þeim grundvelli. Var málsmeðferð að þessu leyti ekki í samræmi við leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu samkvæmt stjórnsýslu­lögum.

Fjallað er um umsókn um byggingarleyfi í gr. 2.4.1. í byggingarreglugerð. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins skal á fyrra stigi umsóknar, þ.e. vegna byggingaráforma, skila inn gögnum sem tilgreind eru í 2. mgr. ákvæðisins en á seinna stigi, þ.e. fyrir útgáfu byggingarleyfis, skal skila inn gögnum sem tilgreind eru í 3. mgr. ákvæðisins. Synjun á umsókn um byggingarleyfi vegna breytinga á Bakkabraut 6A var m.a. studd þeim rökum að gögn samkvæmt síðastnefndu ákvæði vantaði. Þar sem fram kemur berum orðum í 1. mgr. gr. 2.4.1. í byggingarreglugerð að skila skuli inn gögnum sem tilgreind eru í 3. mgr. ákvæðisins á seinna stigi umsóknar verður að telja rökstuðningi umdeildrar ákvörðunar að þessu leyti áfátt.

Fram kemur í gr. 6.7.2. í byggingarreglugerð að lofthæð í íbúðarherbergjum og eldhúsi skuli vera a.m.k. 2,50 m að innanmáli, mælt frá fullfrágengnu gólfi að fullfrágengnu lofti. Þó sé heimilt að víkja frá þessu ef meðalhæð herbergis er minnst 2,20 m og lofthæð minnst 2,50 m í að minnsta kosti 2/3 hluta þess. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum er lofthæð neðri hæðar umrædds húss 2,30 m. Lofthæðin nær því ekki því lágmarki sem mælt er fyrir um í gr. 6.7.2. í reglugerðinni.

Í einstökum ákvæðum núgildandi byggingarreglugerðar er tekin afstaða til þess hvort þar greindar kröfur verði að uppfylla við breytingar á eldri mannvirkjum. Má þar nefna að í 3. mgr. gr. 6.1.5. segir svo: „Ef sérstökum erfiðleikum er bundið að uppfylla ákvæði þessa hluta reglugerðarinnar án þess að breyta að verulegu leyti megin gerð mannvirkis, burðarvirki, útliti, innra skipulagi eða öðrum sérkennum sem vert er að varðveita, getur leyfisveitandi heimilað að vikið sé frá einstökum ákvæðum þessa hluta reglugerðarinnar. Í slíkum tilvikum skal hönnuður skila sérstakri greinargerð um það hvaða ákvæðum óskað er eftir að víkja frá, um ástæður þess að ekki er unnt að uppfylla þau og hvort unnt er með öðrum hætti að tryggja aðgengi þannig að markmið þessa hluta reglugerðarinnar séu uppfyllt. Taka skal sérstakt tillit til mannvirkja sem falla undir ákvæði laga um menningarminjar.“ Af ákvæðum núgildandi byggingarreglugerðar verður sú ályktun dregin að beita skuli þeim ákvæðum hennar er varða öryggi og heilbrigði við breytingar á eldri mannvirkjum og við breytta notkun þeirra, en auk þess geti leyfisveitandi heimilað að vikið sé frá einstökum ákvæðum 6. hluta reglugerðarinnar sem hefur m.a. að geyma reglur um lofthæð íbúðarrýma, að uppfylltum tilteknum skilyrðum.

Kærandi sendi bréf til byggingarfulltrúa, dags. 26. febrúar 2021, þar sem sögu hússins að Bakkabraut 6A er lýst og færð fram rök fyrir því að ekki hefði verið hægt að hafa lofthæðina 2,50 m þegar framkvæmdir fóru fram á neðri hæð hússins 2018-2019. Í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 26. mars s.á., kemur fram að hækkun lofthæðar íbúðar á neðri hæð megi gera á margan hátt, í sumum tilvikum án meiriháttar breytinga á burðarvirki. Sem dæmi er nefnt að hafa núverandi gólfbita sýnilega. Engin ástæða sé til að vísa í „sérstaka erfiðleika“ samkvæmt 3. mgr. gr. 6.1.5. í byggingarreglugerð og því sé gerð krafa um 2,50 m lofthæð í samræmi við gr. 6.7.2. í reglugerðinni. Kærandi sendi greinargerð byggingartækni­fræðings frá 15. apríl 2021 til byggingarfulltrúa þar sem færð eru rök fyrir því að bundið sé sérstökum erfiðleikum að hækka lofthæð neðri hæðar umfram 2,30 m og farið fram á að lofthæðin verði óbreytt. Kemur þar m.a. fram að tillaga um að hafa núverandi gólfbita sýnilega sé ekki möguleg og skapi önnur vandamál, t.d. yrðu bitar óvarðir fyrir bruna og myndu ekki uppfylla kröfur um brunavarnir. Stórmál væri að hækka hæðarskil um 20 cm og jafngilti því að rífa þyrfti efri hæð hússins og byggja upp aftur ásamt miklu raski á neðri hæð. Byggingarfulltrúi ítrekaði í bréfi sínu, dags. 7. júní 2021, að undanþága samkvæmt áðurnefndu ákvæði byggingarreglugerðar ætti ekki við í tilviki kæranda.

Fyrrnefnt hús var reist árið 1919 og nýtur því friðunar vegna aldurs skv. 1. mgr. 29. gr. laga nr. 80/2012 um menningarminjar. Óheimilt er að raska friðuðum húsum og mannvirkjum, spilla þeim eða breyta, rífa þau eða flytja úr stað nema með leyfi Minjastofnunar Íslands, sbr. 2. mgr. 29. gr. sömu laga. Samkvæmt 7. mgr. gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð skal gæta að ákvæðum laga um menningarminjar vegna umsóknar um breytingu á þegar byggðu mannvirki sem fellur undir þau lög. Fyrir liggur bréf Minjastofnunar, dags. 2. september 2021, þar sem fram kom að stofnunin hefði áður heimilað breytingar á húsinu að Bakkabraut 6A samkvæmt uppdráttum arkitekts frá apríl 2020. Minjastofnun væri kunnugt um ýmis fordæmi fyrir því að byggingar­fulltrúar, m.a. á Akureyri og Ísafirði, hefðu samþykkt frávik frá gildandi reglugerð á þeim grundvelli að um væri að ræða friðuð hús, enda sé leyfisveitanda slíkt heimilt, séu færð fyrir því gild rök í umsóknargögnum. Mörg timburhús frá seinni hluta 19. aldar og fyrstu áratugum 20. aldar uppfylltu ekki skilyrði um lágmarkslofthæð íbúðar samkvæmt núgildandi kröfum um nýbyggingar. Það hefði hingað til ekki hindrað byggingarfulltrúa í því að samþykkja breytingar og endurbætur á sögulegum húsum. Krafa um að auka lofthæð á neðri hæð Bakkabrautar 6A myndi hafa í för með sér mikið rask á grunngerð og hlutföllum hins friðaða húss sem Minja­stofnun gæti að öllu óbreyttu ekki fallist á.

Í hinni kærðu ákvörðun eru ekki færð haldbær rök fyrir þeirri afstöðu að heimildir 3. mgr. gr. 6.1.5. í byggingarreglugerð til undanþágu frá kröfum um lofthæð íbúðarhúsnæðis ættu ekki við í máli þessu, einkum með hliðsjón af fyrrnefndri greinargerð byggingartæknifræðings frá 15. apríl 2021 og áliti Minja­stofnunar í bréfi, dags. 2. september s.á. Þá liggur fyrir í málinu að breytingar á neðri hæð umrædds húss á sínum tíma voru gerðar í samráði og með samþykki þáverandi byggingar­fulltrúa sveitarfélagsins.

Með vísan til þess sem að framan er rakið voru slíkir annmarkar á málsmeðferð og rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar að fella ber hana úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Mýrdalshrepps frá 14. febrúar 2022 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir breytingum á fasteigninni Bakkabraut 6A.

5/2022 Miðbær Kópavogs

Með

Árið 2022, fimmtudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson, starfandi formaður, Unnþór Jónsson, settur varaformaður, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Hildigunnur Haraldsdóttir arkitekt tóku þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 5/2022, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 14. desember 2021 um að samþykkja deiliskipulag reita B1-1, B1-3, B2 og B4 í miðbæ Kópavogs.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. janúar 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir íbúi, Fannborg 9, Kópavogi þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 14. desember 2021 að samþykkja deiliskipulag reita B1-1, B1-3, B2 og B4 í miðbæ Kópavogs. Af málatilbúnaði kæranda má ráða að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með sjö bréfum til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16., 18. og 20. janúar 2022, er bárust nefndinni 16., 18., 19. og 20. s.m., kæra 36 aðilar með lögheimili í Kópavogi og samtökin Vinir Kópavogs sömu ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs­bæjar með kröfu um ógildingu hennar. Verða þau kærumál, sem eru nr. 8, 9, 10, 11, 12, 13 og 14/2022, sameinuð kærumáli þessu, enda standa hagsmunir kærenda því ekki í vegi.

Með fjórum bréfum, dags. 16. og 18. janúar 2022, var þess jafnframt krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 1. febrúar 2022.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 21. febrúar 2022.

Málavextir: Árið 2018 samþykkti skipulagsráð Kópavogs á fundi sínum 17. september að kynna í samræmi við 3. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 deiliskipulagslýsingu fyrir miðbæ Kópavogs í Hamraborg. Sú afgreiðsla var staðfest á fundi bæjarstjórnar 25. s.m. Var lýsingin send til Skipulagsstofnunar sem kom athugasemdum sínum á framfæri með bréfi, dags. 21. nóvember 2018. Árið 2019 samþykkti skipulagsráð á fundi sínum 18. nóvember að kynna lýsingu á skipulagsverkefni vegna áformaðra breytinga á Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2024 og fyrirhugaðrar vinnu við gerð deiliskipulags á miðbæjarsvæði Hamraborgar. Sú afgreiðsla var staðfest á fundi bæjarstjórnar 26. s.m. Var skipulagslýsingin auglýst í Frétta­blaðinu 14. desember 2019 og veittur frestur til 23. janúar 2020 til að koma að athugasemdum. Einnig var lýsingin aðgengileg á vefsíðu Kópavogsbæjar og í þjónustuveri bæjarins. Á fundi skipulagsráðs 2. mars 2020 var lögð fram vinnslutillaga að deiliskipulagi fyrir fyrrgreint svæði. Kynningarfundur vegna tillögunnar var haldinn 19. s.m. í beinu streymi frá vefsíðu bæjarins. Sú kynning var aðgengileg í kjölfarið á sömu vefsíðu og var hægt að beina athugasemdum til skipulags- og byggingardeildar á tiltekið netfang til 29. apríl s.á. Á fundi skipulagsráðs 4. maí s.á. var lögð fram breytt vinnslutillaga að deiliskipulagi fyrir svæðið. Bókað var að framkomnar athugasemdir og ábendingar við áður kynnta vinnslutillögu hefðu verið hafðar til hliðsjónar við breytta tillögu. Var afgreiðslu málsins frestað en samþykkt að tillagan yrði unnin áfram. Á fundi skipulagsráðs 7. júlí 2020 var samþykkt að vinna tillögu að deiliskipulagi á grundvelli framlagðrar vinnslutillögu ásamt athugasemdum og ábendingum sem fram hefðu komið við kynningu á henni. Jafnframt var bókað að farið yrði í frekara samráð við íbúa og aðra hagsmunaaðila vegna málsins.

Skipulagsráð samþykkti á fundi sínum 19. október 2020 að auglýsa framlagða deiliskipulag­tillögu fyrir umrætt svæði í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Á fundi bæjarráðs 22. s.m. var erindinu vísað til afgreiðslu bæjarstjórnar sem staðfesti fyrrnefnda afgreiðslu málsins á fundi sínum 27. s.m. Deiliskipulagstillagan var auglýst 5. janúar 2021 með athugasemdafresti til og með 2. mars s.á. Jafnframt var haldinn kynningarfundur 14. janúar s.á. um fyrirhugaðar skipulagsbreytingar í beinu streymi frá vefsíðu Kópavogsbæjar. Leitað var umsagna ýmissa stofnana og hagsmunaaðila, m.a. Vegagerðarinnar, Samgöngustofu og Isavia. Á fundi skipulagsráðs 15. mars s.á. var deiliskipulagstillagan, athugasemdir sem bárust á kynningartíma og fleiri gögn lögð fram. Afgreiðslu málsins var frestað og því vísað til umsagnar skipulagsdeildar. Málið var tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs 17. maí s.á. og tillagan staðfest ásamt umsögn skipulagsdeildar. Á fundi bæjarráðs 20. s.m. var afgreiðslu málsins vísað til bæjarstjórnar sem staðfesti afgreiðslu skipulagsráðs á fundi sínum 25. s.m. Jafnframt var fært til bókar að bæjarstjórn áréttaði að aðgengi íbúa að bílastæðum, þar með töldum bílastæðum fyrir hreyfihamlaða, yrði tryggt á framkvæmdatíma.

Deiliskipulagstillagan var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar meðferðar. Í svarbréfi stofnunarinnar, dags. 26. ágúst 2021, tiltók hún atriði sem bæjaryfirvöld þyrftu að yfirfara og bregðast við áður en samþykkt deiliskipulagsins yrði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda. Á fundi skipulagsráðs 20. september s.á. var fyrrnefnt bréf Skipulagsstofnunar lagt fram ásamt erindi skipulagsfulltrúa, dags. 17. s.m., þar sem brugðist var við athugasemdum stofnunarinnar. Þá var deiliskipulagstillagan lögð fram með áorðnum breytingum og hún samþykkt. Staðfesti bæjarstjórn greinda afgreiðslu 23. s.m. að undangenginni umfjöllun bæjarráðs. Deiliskipulags­tillagan var í framhaldinu send Skipulagsstofnun til yfirferðar að nýju. Með bréfi stofnunar­innar, dags. 9. nóvember 2021, voru tiltekin fleiri atriði sem hún taldi bæjaryfirvöld þurfa að yfirfara og bregðast við áður en samþykkt deiliskipulagsins yrði auglýst í B-deild Stjórnar­tíðinda. Á fundi skipulagsráðs 6. desember s.á. var framlögð deiliskipulagstillaga með áorðnum breytingum og lagfæringum samþykkt. Hinn 9. s.m. vísaði bæjarráð afgreiðslu málsins til bæjarstjórnar sem 14. desember s.á. staðfesti nefnda afgreiðslu. Tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 20. desember 2021.

Samhliða ofangreindri málsmeðferð var samþykkt breyting á Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2024 fyrir umrætt svæði og tók sú breyting gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnar­tíðinda 28. september 2021. Í umræddri breytingu fólst helst að landnotkun svæðisins, sem yrði áfram skilgreint sem miðbæjarsvæði, yrði jafnframt skilgreint sem nýtt þróunarsvæði (þéttingarsvæði). Hinn 30. desember 2021 tók gildi nýtt Aðalskipulag Kópavogs 2019-2040 með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda. Í því skipulagi er svæðið áfram skilgreint sem miðbæjarsvæði og þróunarsvæði fyrir utan reit B-4 sem er skilgreindur sem íbúðarsvæði og þróunarsvæði.

Hið kærða deiliskipulag nær til svæðis sem er um 4,3 ha að stærð og markast af Vallartröð til austurs, Digranesvegi til suðurs, Fannborg 8 til vesturs og Hamraborg 10-38 til norðurs, en um er að ræða reiti sem merktir eru B1, B2, og B4 í rammahluta Aðalskipulags Kópavogs 2012-2024. Gert er ráð fyrir niðurrifi þriggja bygginga á Fannborgarreit B1-1 ásamt bílastæðamannvirkjum innan reitsins og að reist verði fjölbýlishúsabyggð á 1-7 hæðum með stöku byggingum sem verði 8 og 12 hæðir. Þar verði allt að 270 íbúðir ásamt verslunar- og þjónustuhúsnæði. Þá er gert ráð fyrir bílastæðum í bílgeymslu undir reitnum með einu stæði fyrir hverja íbúð og einu stæði fyrir hverja 100 m2 verslunar- og þjónustuhúsnæðis. Áætlað heildarbyggingarmagn ofanjarðar verði um 18.000 m². Nýtingar­hlutfall ofanjarðar verði 2,04, en að meðtöldum bílastæðakjallara verði nýtingarhlutfall 3,56. Jafnframt er ráðgert að hús á Traðarreit vestur B4 verði rifin og reist verði fjölbýlishúsabyggð á 1-7 hæðum fyrir allt að 280 íbúðir auk verslunar- og þjónustuhúsnæðis. Áætlað byggingarmagn ofanjarðar verði um 22.000 m2. Nýtingarhlutfall ofanjarðar verði 2,42, en að meðtöldum bílastæðakjallara 3,90. Þá er gert ráð fyrir bílastæðum í bílgeymslu undir reitnum með 1,25 stæðum fyrir hverja íbúð og einu bílastæði á hverja 75 m2 verslunar- og þjónustuhúsnæðis. Heimild er fyrir allt að 200 bílastæðum fyrir verslunar- og þjónustuhúsnæði og aðliggjandi byggð í bílageymslum. Einnig er gert ráð fyrir göngugötu, svonefndum Mannlífsás, allt frá Vallartröð að Hálsatorgi fyrir verslunar- og þjónustuhúsnæði.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að hin kærða ákvörðun og afgreiðsla hennar sé haldin verulegum form- og efnisannmörkum sem leiða eigi til ógildingar hennar.

Bæjaryfirvöld hafi ekki staðið rétt að samþykkt hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar. Samkvæmt 40. og 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé það sveitarstjórn sem samþykki tillögur að deiliskipulagi. Tillaga að hinu umdeilda deiliskipulagi hafi verið afgreidd með þeim hætti að bæjar­­stjórn staðfesti afgreiðslu skipulagsráðs með sex atkvæðum gegn fimm. Ekki nægi að staðfesta samþykkt sem gerð sé af stjórnvaldi sem sé ekki til þess bært. Skipulagsnefnd hafi aðeins það hlutverk að gera tillögu til sveitarstjórnar um endanlega afgreiðslu skipulagstillagna, sbr. gr. 2.3. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en ekki til þess að samþykkja slíka tillögu nema fyrir hendi sé sérstök heimild til fullnaðarafgreiðslu, sem sé ekki í þessu tilviki. Samþykkt skipu­­­lags­­ráðs á tillögunni hafi því verið án heimildar og því um valdþurrð að ræða, þar af leiðandi sé hún ólögmæt. Ekki hafi verið úr því bætt með staðfestingu bæjarstjórnar og beri af þessum sökum að fella hið kærða deiliskipulag úr gildi. Sami ágalli hafi einnig verið við afgreiðslu bæjarstjórnar á breyttu aðalskipulagi svæðisins sem hafi verið undanfari hins kærða deili­skipulags. Aðalskipulagsbreyting sú sem hin kærða ákvörðun hvíli á hafi því einnig verið ha­ldin ógildingarannmarka sem styðji enn frekar kröfu kærenda um ógildingu.

Með umræddu deiliskipulagi hafi verið gengið gegn markmiðum skipulagslaga, einkum mark­miðum c-liðar 1. gr. laganna, en augljóst sé að umrætt skipulag gangi óvenju nærri hagsmunum íbúa á svæðinu og sé réttur íbúanna, jafnvel eignarréttur, fyrir borð borinn án þess að fram hafi verið færðar fyrir því málefnalegar ástæður. Einnig hafi verið gengið gegn markmiði í d-lið sömu lagagreinar um „að tryggja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að honum sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana.“ Bæjaryfirvöld hafi í ríkum mæli bundið hendur sínar fyrirfram um skipulagsgerð á svæðinu með því að semja við einn aðila um forgang að byggingarrétti á Fannborgarreit og um skipulagsgerð á svæðinu. Beri málið allt þess merki að það hafi oft verið hagur framkvæmdar­aðilans fremur en hagur heildarinnar sem hafi verið hafður að leiðarljósi við töku ákvarðana í málinu. Af sömu ástæðu hafi íbúar haft fulla ástæðu til að ætla að athugasemdir þeirra myndu ekki leiða til mikilla breytinga þegar fyrir hefði legið að byggingarréttindum á svæðinu hefði þegar verið ráðstafað og telji kærendur þessi vinnubrögð ámælisverð.

Skipulagslög kveði á um að ábyrgð á gerð og afgreiðslu deiliskipulags skuli vera á hendi sveitarstjórna. Jafnframt segi í lögunum að sveitarstjórn geti veitt landeiganda eða framkvæmdaraðila heimild til að vinna sjálfur að gerð deiliskipulags samkvæmt hans beiðni. Um kynningu, samráð, auglýsingu og samþykkt deiliskipulags fari skv. 40. og 41. gr. skipulagslaga. Skipulagið hafi að mestu leyti verið unnið af arkitektastofu sem starfi á vegum tveggja félaga sem standi straum af kostnaði við vinnu þessa. Leitað hafi verið eftir upplýsingum um samkomulag Kópavogsbæjar við fyrrnefnd félög um það hvenær og í hvaða formi þau hafi lagt fram umsókn og lýsingu á skipulagsverkefninu eins og lög kveði á um. Einungis hafi komið fram samningur frá 2018 við annað félaganna sem gerður hafi verið við sölu á eignum Kópavogsbæjar að Fannborg 2, 4 og 6. Hann nái aðeins til hluta skipulags­svæðisins og því séu skilyrði um umsókn og lýsingu ekki uppfyllt. Lögmaður Kópavogs hafi staðfest í tölvupósti að ekki hafi verið farið að áðurnefndri 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga. Verði ekki séð af fundargerðum bæjaryfirvalda að framangreind félög hafi lagt fram beiðni um að vinna sjálfir að deiliskipulagi og að henni hafi fylgt lýsing á skipulagsverkefninu, en það séu forsendur fyrir því að veita utanaðkomandi aðila heimild til að vinna skipulag. Ætla megi að helmingur þess svæðis sem skipulagið nái til sé alfarið eign Kópavogsbæjar. Hvorugt félaganna sé byggingarfélag og uppfylli því ekki skilyrði sem „framkvæmdaraðili“ og ársreikningar sýni að þau hafi ekki fjárhagslega burði til að standa í svo flóknum og fjárfrekum framkvæmdum. Skilyrði skipulagslaga fyrir því að heimila landeiganda eða framkvæmdaraðila að vinna sjálfur að gerð deiliskipulagsins hafi ekki verið uppfyllt.

Í lögum og reglum um kynningu og samráð vegna deiliskipulags sé hvergi getið um vinnslu­tillögu. Tilvísun til kynningar og samráðs um vinnslutillögu sé því markleysa þar sem slík málsmeðferð geti ekki komið í stað lögbundins réttar íbúa og hagsmunaaðila og skyldu yfir­valda að halda kynningu á hinni raunverulegri skipulagstillögu áður en hún sé samþykkt til formlegrar auglýsingar. Samkvæmt lögum og reglugerð eigi íbúakynning að fara fram áður en skipulagstillaga sé auglýst til kynningar. Lögin geri ekki ráð fyrir íbúakynningu eftir að tillaga hafi verið auglýst til kynningar og engin heimild sé í lögum til þess að halda slíka kynningu. Þá geti streymisfundurinn 14. janúar 2021 ekki flokkast sem „almennur fundur“ í skilningi skipulagslaga. Fjölda borgara skorti þekkingu og/eða nauðsynlegan búnað til þátttöku í fundi af þessu tagi. Þá hafi ósk borgara um að fá að koma sjónarmiðum sínum á framfæri á fundinum verið hafnað. Með tilvísun til mismunandi útgáfa af „vinnslutillögu“ fullyrði bæjaryfirvöld að þau hafi komið til móts við athugasemdir íbúa. Skylda hvíli á sveitarstjórn til að fjalla um tillögu að deiliskipulagi að nýju berist athugasemdir við auglýsta tillögu. Í þeirri umfjöllun skuli taka afstöðu til athugasemda sem borist hafi og þess hvort gera skuli breytingar. Svara beri efnislega og rökstyðja hvers vegna ekki sé komið til móts við athugasemd eða ábendingu íbúa. Í svörum bæjaryfirvalda komi ekki fram hvaða tilgreindri athugasemd verið sé að svara og erfitt sé að finna samhengi á milli svara og athugasemda. Miðað við bókanir frá fundum skipulagsráðs og bæjarstjórnar virðist upprunaleg deiliskipulagstillaga frá 1. október 2020 ekki hafa tekið breytingum þar til hún hafi verið samþykkt í bæjarstjórn 25. maí 2021. Þetta staðfesti að á hinu lögformlega samráðsferli hefði ekkert komið fram sem hefði haft áhrif til breytinga á skipulagstillögunni þrátt fyrir að fram hefðu komið athugasemdir frá 28 aðilum með fjöl­mörgum rökstuddum ábendingum um nauðsynlegar breytingar.

Þá hafi Vinir Kópavogs, Hamraborgarráðið og húsfélög fjölbýlishúsa á svæðinu sent bréf til bæjarstjórnar, dags. 28. september 2021, þar sem krafist hefði verið að bæjaryfirvöld bættu úr þeim ágöllum sem Skipulagsstofnun hefði tilgreint í bréfi sínu til sveitarfélagsins vegna tillögunnar, dags. 26. ágúst s.á. Deiliskipulagstillagan yrði síðan auglýst og kynnt bæjarbúum á opnum fundi og bæjarbúum gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Bæjar­yfirvöld hafi vísað í Covid-19 faraldurinn sem hafi hindrað samráð, en ástandið í þjóðfélaginu hafi á þeim tíma verið slíkt að hægt hefði verið að halda almenna fundi. Fyrrnefndu bréfi, dags. 28. september 2021, hafi ekki verið svarað og bæjarstjórn samþykkt breytta tillögu án kynningar og samráðs.

Samkvæmt 40. gr. skipulagslaga skuli sveitarstjórn, þegar vinna við skipulag hefst, taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu þar sem fram komi hvaða áherslur sveitarstjórn hafi við deiliskipulagsgerðina og upplýsingar um forsendur og fyrirliggjandi stefnu og fyrirhugað skipulagsferli, s.s. um kynningu og samráð við skipulagsgerðina gagnvart íbúum og öðrum hagsmunaaðilum. Þá fjalli gr. 5.2.2. og 5.2.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 einnig ítarlega um hvernig staðið skuli að gerð og kynningu lýsingar deiliskipulagsverkefnis. Ljóst sé að skipulagslýsing sé grundvallaratriði við gerð skipulags og mikilvægt að samráð sé haft við íbúa um gerð hennar. Þetta sé sérstaklega mikilvægt þegar skipulag nái til svæða þar sem íbúar séu fyrir og muni hafa mikil áhrif á aðstæður íbúa á framkvæmdatíma. Einnig sé þetta mikilvægt fyrir alla íbúa sveitarfélags þegar skipulagslýsing nái til miðbæjarsvæðis sem flestir nýti til verslunar og þjónustu, en einnig í samskiptum við stjórnsýslu og menningarstofnanir sveitar­félagsins.

Samkvæmt gögnum frá Kópavogsbæ hafi tillaga að skipulagslýsingu verið samþykkt í skipulagsráði 17. september 2018 og staðfest í bæjarstjórn þremur dögum síðar. Í framan­greinda skipulagslýsingu hafi verið vitnað þegar tillaga að deiliskipulagi hafi verið lögð fram í árslok 2021. Í skipulagslýsinguna vanti grundvallarupplýsingar um áformað byggingarmagn og fjölda íbúa. Þá séu reitir B1-1 og B4 ekki skilgreindir með þeim hætti sem síðar hafi komið fram. Tveir kynningarfundir vegna lýsingarinnar hafi verið auglýstir rétt fyrir jólin 2018, en enginn mætt, enda flestir bæjarbúar með hugann við undirbúning jólanna. Í nýlegri gögnum sé hins vegar vísað í aðra skipulagslýsingu sem lögð hafi verið fram 18. nóvember 2019 og náð hafi til breytinga á aðalskipulagi og deiliskipulagi á Fannborgarreit og Traðarreit vestur. Bæjarstjórn hafi staðfest lýsingu á fundi sínum 26. nóvember 2019. Sú skipulagslýsing hafi verið auglýst í Fréttablaðinu 14. desember 2019 og kynnt á opnu húsi 1., 9. og 15. janúar 2020. Bætt hafi verið nokkuð úr þeim ágöllum sem hafi verið á fyrrnefndri skipulagslýsingu frá 2018. Hvorug deiliskipulagslýsingin hafi hlotið fullnaðarafgreiðslu bæjarstjórnar. Ekki sé ljóst hvor skipulagslýsingin gildi.

Ákvæði gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð kveði á um samráð við íbúa, umsagnaraðila og annarra þeirra sem hagsmuni eigi að gæta í gegnum allt skipulagsferlið. Einnig að hafa beri samband við þá aðila sem eigi húsnæði að lóðamörkum skipulagssvæðis, svo ekki sé talað um íbúa sem búi á sjálfu skipulagssvæðinu. Muni bæjaryfirvöld ekki hafa gætt þessa við undirbúning og vinnu skipulagslýsingarinnar. Í tölvupósti frá bæjaryfirvöldum sé staðfest að ekki hafi verið haft samband við íbúa á svæðinu og að ekki hafi verið tekin saman gögn um hvað komið hafi fram á auglýstri kynningu á skipulagslýsingunni.

Þá sé í skipulagslýsingunni frá 2019 vísað til umferðargreiningar, en í umhverfisskýrslu frá 3. desember 2021 komi hins vegar fram að ekki liggi fyrir heildstæð greining á áhrifum á gatna­kerfi svæðisins. Bent sé á í skýrslunni að umferð um Vallatröð gæti aukist úr 800 bílum á sólarhring í 4.700 og umferð á Digranesvegi við Vallatröð úr 7.000 bílum í 10.000. Í þessum tölum sé ekki tekið tillit til annarra áforma um þéttingu byggðar. Skipulagslýsingin byggi á mjög takmörkuðum upplýsingum um þróun bílaumferðar, en íbúar hafi verið sérstaklega áhyggjufullir vegna þessa atriðis.

Samhliða deiliskipulagstillögu hafi verið samþykkt breyting á Aðalskipulagi Kópavogs 2012- 2024 varðandi Fannborgarreit og Traðarreit vestur. Samkvæmt lögum sé heimilt að auglýsa breytingu á aðalskipulagi samhliða breytingu á deiliskipulagi. Túlka beri ákvæðið sem undantekningarákvæði sem beita megi þegar mikið liggi við vegna tímapressu eða þegar um lítilsháttar breytingu sé að ræða. Hvorugt hafi átt við í þessu tilviki. Samhliða framangreindum breytingum hafi heildarendurskoðun á Aðalskipulagi Kópavogs 2019-2040 hafist, þar sem hafi verið boðuð breyting á skipulagi gamla miðbæjarins í Kópavogi í heild. Hafi því þrjú skipulagsferli verið samtímis í gangi fyrir sama svæði. Frá sjónarhóli íbúa séu bæjaryfirvöld að gera allan málatilbúnað bæði flókinn og ógegnsæjan. Bæjaryfirvöld fórni skýrleika við gerð skipulags til að flýta fyrir áformum sem engum liggi á að ljúka nema lóðarréttarhöfum. Þetta samræmist ekki markmiðum skipulagslaga um raunverulegt samráð. Um misnotkun á undantekningarheimild sé að ræða.

Valkostamat hafi þann tilgang að upplýsa um mögulegar skipulagslausnir og hvernig þær hafi áhrif á ólíka umhverfisþætti. Raunverulegan valkost sem taki mið af þörfum og óskum íbúa vanti í matið sem kynnt hafi verið með deiliskipulaginu. Því sé ekki farið að tilmælum Skipulagsstofnunar í bréfi til Kópavogsbæjar, dags. 13. maí 2020, þar sem lýst hafi verið eftir raunverulegum valkostum. Þá segi stofnunin í sama bréfi að ekki hefði verið tekið tillit til fyrri ábendinga um það sama.

Eitt meginmarkmið skipulagsins sé að skapa mannvæna, skjólsæla og bjarta byggð. Þessu sé öfugt farið í samþykktu skipulagi. Skjólsælu og björtu svæði sunnan Hamraborgar 10 og 12, nyrsta hluta reits B1-1, verði spillt. Verslunar- og þjónustusvæði í byggingum sunnan Mannlífs­ássins njóti lítillar sem engrar sólar og búast megi við miklum vindhviðum á svæðinu þar sem það sé umkringt háum byggingum. Skjólsælustu reitirnir norðan Digranesvegar séu hlaðnir háum byggingum sem séu staðsettar alveg við götuna. Fannborgin verði örmjótt húsasund þar sem sól nái ekki að skína og þar megi búast við miklum vindhviðum. Byggingar við Fannborg 1-9 muni hindra að sólarljóss njóti í byggingum norðanmegin við Fannborg og þar muni fjölmargar íbúðir ekki njóta sólarljóss. Í um 10 m fjarlægð austan við Fannborg 8, þ.e. Gjábakka, eigi að byggja turn sem verði um tvisvar sinnum hærri en sjálfur Gjábakki. Hann muni taka alla morgunsól af íbúum þar og valda sviptivindum. Þar búi eldra fólk síðustu æviárin og verðugt væri að standa vörð um að það fái notið þeirra. Byggingarmagn sé miklu meira en góðu hófi gegni og staðsetning bygginga og hæð þeirra sé með þeim hætti að það verði óviðráðanlegt verkefni að búa til mannvænt umhverfi. Markmiðum deiliskipulagsins sé því ekki náð. Þá sé ein af meginforsendum deiliskipulagsins lega Borgarlínu. Lega hennar frá miðbæjarsvæðinu til austurs að Smáralind hafi hins vegar ekki verið ákveðin og að ráðstafa svæðinu áður en lega hennar liggi fyrir sé mikið óráð.

Með skipulagslögum sé sveitarstjórnum falið mikið vald. Gera verði þá kröfu að gætt sé meðalhófs við beitingu þess og þá einkum þegar verið sé að vinna deiliskipulag á svæðum þar sem byggð sé fyrir. Með hinu kærða deiliskipulagi sé lagður grunnur að uppbyggingu hárra bygginga í mikilli nálægð við fasteignir kærenda. Muni hún valda þeim ómældum skaða, bæði til lengdar og í bráð, en t.d. liggi fyrir að sprengt verði fyrir tveggja hæða bílakjallara í örfárra metra fjarlægð frá eignum kærenda. Byggingarmagn á umræddu svæði sé án fordæma. Þá sé aðgengi að heimilum ógnað. Muni þessar framkvæmdir standa árum saman og gera íbúðir kærenda meira og minna óíbúðarhæfar og óseljanlegar á löngu tímabili. Þá verði langtímaáhrif einnig mikil og þau séu ófyrirséð um margt, t.d. hvað varði áhrif á umferð og vindafar. Er undirbúningi framkvæmdanna stórlega áfátt að þessu leyti.

Röskunin sem kærendur verði fyrir sé svo stórfelld að til eignarnáms á eignum þeirra hefði þurft að koma til að slík áform næðu fram að ganga. Engin tilraun hafi hins vegar verið gerð í máli þessu til þess að semja við eigendur fasteigna á svæðinu um heimild til þessarar röskunar gegn uppkaupum eða bótum eins og rétt hefði verið. Þá virðist bæjaryfirvöld hafa tekið eigur eigenda húsa á svæðinu, s.s. Hamraborgar 10 og Fannborgar 8, með því að ráðstafa án heimildar samningsbundnum bílastæðum til utanaðkomandi aðila svo þeir geti skipulagt svæðið. Eignarrétturinn sé friðhelgur. Þess vegna séu því takmörk sett í hvaða mæli stjórnvöld geti, m.a. í krafti skipulagsvalds, skert þann rétt. Hafi mál m.a. komið til kasta Mannréttindadómstóls Evrópu þar sem reynt hafi á réttmæti slíks inngrips stjórnvalda sem hér um ræði og megi sem dæmi um mál af þessum toga nefna mál Sporrong og Lönnroth gegn Svíþjóð 1982 og 1984 og mál Moreno Gomez gegn Spáni 2005. Líta verði til sömu sjónarmiða í máli kærenda og gert hafi verið í tilvitnuðum málum og beri því að hafna því inngripi sem felist í skipulaginu. Þá vísi kærendur til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 118/2009.

Margir íbúar í Fannborg séu komnir á efri ár og fjölmargir þeirra lifi með fötlun. Brýn þörf sé fyrir gott aðgengi að heimilum þessara íbúa. Hið kærða deiliskipulag samræmist ekki markmiðum gr. 5.1.1. í skipulagsreglugerð þar sem segi að í deiliskipulagi eigi aðgengi allra að mann­virkjum að vera tryggt og að sérstakt tillit skuli taka til þarfa barna, fatlaðs fólks og aldraðra við tilhögun og hönnun mannvirkja og almenningsrýma. Fari því fjarri að svo sé í hinu kærða deiliskipulagi og sé þá ekki síst átt við aðgengi fatlaðs fólks. Sé það raunar viðurkennt af framkvæmdaraðila að ekki sé unnt að leysa aðgengismálin nema með því að breyta húsi kærenda að Fannborg og koma þar fyrir lyftu, innanhúss eða í nýju lyftuhúsi utandyra. Sé það til marks um virðingarleysi aðila gagnvart eignarrétti kærenda að Kópavogsbær og fram­kvæmdaraðili hafi samið um kostnað af slíkri lausn án þess að fyrir henni sé nokkurt samþykki eigenda hússins. Vilji eigenda standi ekki til þess að fallast á slíka lausn svo sem fram komi í yfirlýsingu til sveitarfélagsins, dags. 25. maí 2021. Í lögum sé kveðið á um að byggingum verði ekki breytt nema með samþykki allra eigenda. Sé þannig ómöguleiki á að fullnægja laga­skilyrðum um hið umdeilda skipulag að þessu leyti og hefði það átt að koma í veg fyrir samþykkt þess. Ekki sé mögulegt að tryggja aðgengi á framkvæmdatíma ef ekki séu gerðar grundvallarbreytingar á samþykktu deiliskipulagi. Áformað sé að byggja nýjan inngang við Fannborg 8 en ekki hafi verið upplýst hvort húseigendur þar séu samþykkir þeim áformum.

Skipulagið uppfylli ekki kröfur skipulagsreglugerðar um viðfangsefni deiliskipulags, sbr. gr. 5.3.2., einkum um bílastæði fyrir fatlað fólk, sbr. b-lið gr. 5.3.2.5. þar sem segi að skilmála um fjölda bílastæða og frágang þeirra innan og utan lóða, sérmerkt bílastæði fyrir fatlað fólk, stæður fyrir reiðhjól og önnur farartæki eftir því sem við eigi, skuli setja hverju sinni í deiliskipulag. Varðandi fjölda og fyrirkomulag bílastæða fyrir fatlað fólk skuli taka mið af ákvæðum byggingarreglugerðar. Í þessu felist að sýna þurfi í deiliskipulagi fjölda og fyrirkomulag bílastæða fyrir hreyfihamlaða og að fullnægt sé kröfum gr. 6.2.4. og 6.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, sbr. einnig gr. 6.4.3. reglugerðarinnar varðandi algilda hönnun og aðgengi að byggingum. Nægi ekki að vísa til þess að þessara ákvæða skuli gætt við veitingu byggingarleyfa á síðari stigum, enda fjalli tilvitnuð ákvæði skipulagsreglugerðar um það að þessir skilmálar skuli koma fram í deiliskipulagi og með hvaða hætti. Um þau sjónarmið sem líta þurfi til í þessu sambandi sé m.a. vísað til úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í málum nr. 39/2021, 50/2021, 15/2020, 70/2017 og 17/2017. Þrátt fyrir aðfinnslur og ábendingar sé ekki að finna neina viðunandi greinargerð eða upplýsingar um fjölda og staðsetningu bílastæða fyrir hreyfihamlaða í greinargerð, á uppdrætti eða í sérskilmálum, ef frá sé talið að sjá megi þrjú stæði merkt hreyfihömluðum á öllu svæðinu. Þau séu við vesturenda húss nr. 10 við Hamraborg en það sé fjarri öllu lagi að slíkt mæti kröfu skipulagsreglugerðar í þessu efni.

Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga skuli Skipulagsstofnun yfirfara deiliskipulagstillögu og tilkynna sveitarstjórn ef hún telji form- eða efnisgalla vera á henni og beri sveitarstjórn að gera nauðsynlegar breytingar til að bregðast við athugasemdum er varði form tillögunnar. Fyrir liggi að Skipulagsstofnun hafi ítrekað sett fram slíkar athugasemdir, m.a. varðandi aðgengismál, en ekki hafi verið brugðist við þeim með fullnægjandi hætti og því hafi ekki verið heimilt að auglýsa gildistöku hinnar kærðu ákvörðunar. Fram komi í bréfi Skipulags­stofnunar, dags. 9. nóvember 2021, að stofnunin mæli með því að Kópavogsbær leggi sig fram um að leysa úr ágreiningi sem virðist vera uppi um tiltekin atriði, sér í lagi þau sem varði aðgengi fatlaðs fólks og þær aðgerðir sem beita þurfi til að tryggja það, jafnt á framkvæmdatíma og að framkvæmdum loknum. Bæjaryfirvöld hafi hundsað þessi fyrirmæli. Í bréfi Skipulags­stofnunar, dags. 3. desember 2020, komi m.a. fram að áform Kópavogsbæjar um þéttleika byggðar á svæðinu séu án fordæma hér á landi hvað varði fjölda íbúða. Ómögulegt sé með áformuðu byggingarmagni að koma til móts við sjónarmið íbúa á svæðinu um aðgengi að heimilum sínum á framkvæmdatíma. Þá verði byggingar það umfangsmiklar að þær muni varpa skugga og valda miklum vindsveipum og verði gæði almenningsrýma því ekki með þeim hætti sem Skipulagsstofnun hafi mælt með, þ.e. skjólgóð og sólrík.

Samkvæmt 37. gr. skipulagslaga skuli við gerð skipulags á byggðu svæði leggja mat á varðveislugildi svipmóts byggðar og einstakra bygginga sem fyrir séu með gerð húsakönnunar og beri að fá óháðan aðila til þess verks. Rífa eigi átta hús á Traðarreit vestur og þrjár byggingar á Fannborgarreit, m.a. gamla félagsheimilið, söguríkasta hús Kópavogs. Gangi það eftir fari mikið af verðmætu byggingarefni í súginn og tengslin við byggingar- og menningarsögu bæjarfélagsins rofni. Í húsakönnuninni komi m.a. fram að núverandi byggð á Traðarreit vestur sé mjög sundurleit og byggingarnar á reitnum séu í misgóðu ástandi. Varðveislugildi byggðar eða bygginga sé almennt talið mjög lítið. Þetta sé gildismat án nokkurs rökstuðnings. Á Traðarreit vestur séu lágreist hús í misjöfnu ástandi sem myndi heild og tengi nútíð við fortíð þar sem hærri og nýrri byggingar blasi við í vestri sem norðri og Kópavogsskóli í austri. Menningarsögulegt gildi allra bygginga sé metið lágt án nokkurra skýringa. Byggingarsaga sé einungis skráð stuttlega fyrir eina byggingu. Sögufélag Kópavogs hafi lýst gamla félags­heimilinu, Fannborg 2, sem byggingu með afar ríkulegt menningarsögulegt gildi í erindi til bæjaryfirvalda. Fullyrðingar í húsakönnun að byggingin Fannborg 2 sé ónýt vegna myglu byggi á hæpnum forsendum, en þess megi geta að húsnæðið sé að hluta til í notkun fyrir skrifstofur. Þrátt fyrir leit og fyrirspurnir til bæjaryfirvalda hafi kærendur aðeins fundið eina skýrslu um myglu frá mars 2019. Þá eigi fullyrðing húsakönnunarinnar um skert burðarmannvirki við allflestar byggingar sem byggðar hafi verið á sama tíma og Fannborg 2 og byggt hafi á reglum um burðarmannvirki sem þá hefðu verið í gildi. Í minnisblaði frá Mannviti, dags. 28. apríl 2017, sé ekki að finna rökstuðning fyrir því að Fannborg 2 sé ónýt bygging. Niðurstaða matsins sé illa rökstudd og gildishlaðin, enda framkvæmt af aðila á vegum lóðarrétthafa sem hafi hag af því að nýtingarstuðull á reitnum verði sem hæstur.

Viðgerðum hafi nýlega verið lokið í Fannborgarhúsum 1-9 sem hafi kostað allt að 140 milljónir. Steypugallar hafi þá komið í ljós sem líklegt sé að geti reynst áhættusamir ef farið yrði í að brjóta niður hús og sprengja eða fleyga klöppina þar rétt við. Bærinn hafi ekki orðið við óskum íbúa um að kanna ástand bygginga og áhrif framkvæmda, sem felist m.a. í því að brjótast í gegnum 6 m þykka klöpp, á byggingar sem þegar séu á svæðinu. Það sé óábyrgt og geti hleypt af stað fjölda bótamála með umtalsverðum útgjöldum fyrir íbúa á svæðinu og muni kosta bæjarsjóð háar fjárhæðir.

Beita beri jafnræðisreglu við gerð skipulags. Samkvæmt henni megi ekki mismuna aðilum sem hafi mikilla hagsmuna að gæta við gerð þess. Bæjaryfirvöld hafi ekki gætt jafnræðis gagnvart hagsmunaaðilum sem allir hafi afar ríkra hagsmuna að gæta. Eigendum Fannborgar 2, 4 og 6 og lóðarréttarhafa á Traðarreit vestur hafi verið falið að vinna skipulagið og eiga í nánu samstarfi við bæjaryfirvöld þar um og hafi auk þess séð að hluta til um kynningu á skipulaginu. Íbúar á svæðinu hafi framan af lítið fengið að frétta af framgangi málsins, fyrirspurnum þeirra hafi ekki verið svarað og þeir hafi verið kallaðir til fáeinna illa undirbúinna funda þar sem engin dagskrá hafi legið fyrir og fundargögn ekki send þeim fyrir fundinn. Eftir fundina hafi ekki verið tekin saman fundargerð eða minnisblað. Í 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé kveðið á um upplýsingarétt aðila máls. Bæjaryfirvöld hafi hvorki sinnt honum við gerð skipulagsins né í samskiptum við íbúa á svæðinu. Öðru máli gegni um lóðarrétthafa sem hafi haft öll gögn á sinni hendi og tekið ríkan þátt í því að útbúa þau.

Kærandi sem er íbúi á Digranesvegi 38 bendir sérstaklega á að íbúar hafi farið fram á það við Kópavogsbæ að gera umferðarmælingu. Þeirri beiðni hafi verið hafnað af hálfu bæjarins. Þegar komi að umferðaröryggi barna í nágrenni við grunn- og framhaldsskólana sé stóraukin hætta með hinu aukna íbúðarmagni á svæðinu. Samgöngugreining hafi verið gerð og sé hluti af umhverfisskýrslu sem útbúin var af tilgreindri verkfræðistofu, dags. 3. desember 2021, en forsendur greiningarinnar hafi verið huglægt mat fremur en raunverulegar forsendur. Greiningin byggi á „markmiðum um breytingu á ferðavenjum“ og geti varla talist vera fagleg greining. Með umferðarmælingu hefði verið hægt að mæla umferðarmagn um Digranesveg annars vegar og Álfhólsveg hins vegar og þá sérstaklega til að greina fjölda bíla á álagstímum. Þá hefði einnig verið unnt að meta raunverulega burðargetu gatnanna m.t.t. hins lága umferðarhraða sem ætlunin sé að hafa innan umrædds svæðis eða 15 km/klst. Í fyrrnefndri samgöngugreiningu sé ekki fjallað um hvernig eigi að tryggja umferðaröryggi barna sem gangi um svæðið til að komast í grunn- og framhaldsskóla. Skólar á svæðinu hafi þegar þurft að breyta upphafi skóladags vegna þess hve mikil umferðarteppa myndist á svæðinu á álagstímum og það áður en byggingarmagn á svæðinu muni aukast um þúsundir prósenta eins og hið kærða deiliskipulag geri ráð fyrir. Á kynningarfundi með íbúum hafi bæjaryfirvöld rætt um að lækka hraðann með hækkun vega og þverun gatna. Núverandi hraði sé 30 km/klst og færi hann niður í 15 km/klst ef þverun og/eða upphækkunum yrði bætt við. Megi gera ráð fyrir töluvert meiri umferðarteppu á svæðinu, þá sérstaklega á álagstímum, með aukinni hættu fyrir börn sem gangi í skólana.

Kærandi sem á atvinnuhúsnæði í Hamraborg 10 bendir sérstaklega á að hvergi séu skilgreind bílastæði fyrir hreyfihamlaða fyrir Hamraborg 10 eða 12 í framkvæmdafasa 1 og 2. Vegna nálægðar við fyrirhugað framkvæmdasvæði muni ríkja óvissa um aðgengi fatlaðs fólks fyrir Hamraborg 10 og rétt þeirra að stæðum fyrir fatlað fólk sem nú sýnist aðeins vera skilgreind fyrir aðra notendur en þá sem tilheyri Hamraborg 10 og 12. Samkvæmt gr. 6.2.4. í byggingarreglugerð skuli bílastæði hreyfihamlaðra vera sérstaklega merkt á yfirborði og einnig með lóðréttu skilti. Þau skuli vera sem næst aðalinngangi bygginga, ekki fjær en u.þ.b. 25 m. Hindrunarlaus leið skuli vera frá bílastæðum hreyfihamlaðra að aðalinngangi byggingar. Ljóst sé að þessu muni ekki vera fylgt eftir samkvæmt uppdráttum framkvæmdafasa 1 og 2. Þá muni fjarlægðarmörk ekki vera uppfyllt vegna Fannborgar 1-9. Þrátt fyrir fyrirhugaðar ólöglegar lyftur við byggingarnar í Fannborg muni lágmarksfjarlægð ekki vera uppfyllt þar sem í einu tilfellinu muni fjarlægðin vera 30 m. Útilokað sé að uppfylla kröfur byggingarreglugerðar um lág­marks­fjarlægð og því útilokað að tryggja aðgengi hreyfihamlaðra. Bílastæðabókhald á fram­kvæmda­tíma gangi því ekki upp. Upplýsingar vanti um aðgengi og teikningar standist ekki framan­greindar kröfur byggingarreglugerðar. Framkvæmdartími geti varað um 5-7 ár og því sé grundvallaratriði að eigendum í Hamraborg 10 og nágrenni séu tryggð bílastæði fyrir hreyfi­hamlaða á meðan á framkvæmdum standi. Viðskiptavinir kæranda að Hamraborg 10 muni þurfa að geta tryggt aðgengi að skrifstofuhúsnæðinu fyrir bæði fólk með fötlun og án fötlunar. Þá muni atriði er lúti að vindaálagi og skuggavarpi vera íþyngjandi og bitna á þeim sem muni nýta Hamraborg 10. Einnig muni aðgengi að inngangi vera mun takmarkaðra þar sem framkvæmdasvæðið þurfi sitt öryggissvæði sem muni sennilega ná inn að bílastæðum sem næst séu inngangi Hamraborgar 10.

Kærandi sem á húsnæði í Hamraborg 10 og 12 bendir sérstaklega á að hann hafi gert marg­víslegar athugasemdir við kynntar tillögur á skipulagstímanum, þ. á m. tillögu að breytingum á skipulaginu. Honum hafi ekki borist svör við athugasemdunum. Þá hafi honum ekki tekist að finna málefnaleg og rökstudd svör við athugasemdum sínum í greinargerð bæjaryfirvalda til allra þeirra sem hafi sent athugasemdir. Á fundi 22. janúar 2021 með fulltrúum Kópavogsbæjar og þremur öðrum fyrirtækjaeigendum í Hamraborg 10 og 12 hafi kærandi lagt fram tvær teikningar með tillögu að breyttu skipulagi fyrir miðbæ Kópavogs. Af hans hálfu hafi verið um að ræða vinnuframlag til samráðs og tilraun til að hafa áhrif á skipulagstillögur bæjarstjórnar. Tilgangur breytingartillaganna hafi m.a. verið að tryggja betur aðkomu þjónustubíla, flutningabíla og leigubíla fyrir fatlað fólk um svæðið. Fulltrúar bæjaryfirvalda hafi tekið við uppdráttunum í lok fundar en kæranda ekki borist svör, athugasemdir eða önnur viðbrögð af hálfu ráðamanna. Uppdrættir kæranda hafi verið sýndir í lok streymisfundar í nokkrar sekúndur án umræðu eða athugasemda frá fulltrúum bæjaryfirvalda.

Í gildi sé samningur milli Kópavogsbæjar og tveggja kærenda auk eins annars aðila vegna Hamraborgar 10, dags. 18. september 1991, sem kveði m.a. á um að lóðarhafar taki að sér að gera og ganga frá 44 bílastæðum ásamt gangstéttum, kantsteinum og torgi. Samkvæmt skipulagsuppdráttum af miðbæ Kópavogs sé gert ráð fyrir aðkomutorgi fyrir sunnan Hamraborg. Aðalinngangur og aðkoma að Hamraborg 10 hafi því verið ákveðinn frá torginu og húsinu snúið að því. Í hinu kærða deiliskipulagi hafi aðkomutorgið verið lagt af. Ekki verði hægt að komast að aðalinngangi Hamraborgar 10, hvorki með leigubíl né flutningabíl. Aðkomuleið að byggingunni muni ekki lengur vera til og því verði breytt í lokað húsasund þar sem þrjú stæði fyrir hreyfihamlaða muni loka aðkomuleið að inngangi byggingarinnar. Þá muni eitt stæði fylgja húsinu fyrir hverja 100 m2 eða alls um 15,5 stæði í stað 44 stæða áður. Bílastæðum hússins muni því fækka um 28,5 stæði. Í ljósi fyrrnefnds samnings verði ekki betur séð en að um eignaupptöku sé að ræða af hálfu Kópavogsbæjar. Breytingar á samningnum séu gerðar einhliða af bæjaryfirvöldum, án samráðs eða aðkomu fasteignaeigenda í Hamraborg 10. Þá verði ekki séð í bílastæðabókhaldi hvar þessi 15,5 bílastæði muni vera staðsett. Ekki verði séð hvernig vöruflutningum að húsinu verði komið fyrir. Lofthæð í tveggja hæða bílgeymslu sunnan hússins muni ekki vera nægjanleg fyrir nútímaflutningsbíla og bílastæði ætluð fötluðum vestan Hamraborgar 10 hamli aðkomu að aðalinngangi hússins. Fyrirhugaðar breytingar muni valda eigendum hússins efnahagslegu tjóni þar sem aðgengi að húsinu versni verulega.

Þá hafi Kópavogsbær og tiltekið byggingafélag gert með sér lóðaleigusamning, dags. 5. desember 1983, um hús sem nú sé merkt Hamraborg 12. Í honum sé kvöð um almennan gegnumakstur um bensínstöð á jarðhæð. Gegnumaksturinn hafi verið fyrirhugaður inn á yfirbyggt bílastæði sunnan Hamraborgar 12. Alls sé um að ræða 120 bílastæði. Í hinu kærða deiliskipulagi sé gert ráð fyrir að ein meginaðkoma verði inn á ný yfirbyggð bílastæði miðbæjarins og muni fara um núverandi gegnumkeyrslu undir Hamraborg 12. Alls séu fyrirhuguð um 1.000 ný bílastæði í tvílyftum bílakjallara á svæðinu. Aðkomuleiðir að stæðum frá Neðstutröð og frá Hrímborg séu ekki eins greiðfærar vegna tenginga við aðliggjandi götur. Umferð undir Hamraborg 12 geti orðið margfalt meiri en hún sé núna og auki álag á burðarvirki hússins. Einnig muni hún hafa mikil mengunaráhrif á innviði og umhverfi byggingarinnar s.s. titring, sótagnir, götuslit og loftgæði og margfalda óþrif umhverfis og undir húsinu með ærnum kostnaði fyrir eigendur. Ákvörðun bæjaryfirvalda sé tekin án samráðs eða aðkomu eigenda Hamraborgar 12. Bílar fyrir fatlað fólk hafi á síðari árum bæði stækkað og hækkað svo mikið að þeir komist ekki lengur um efri bílastæði Hamraborgar 14-38. Í hinu kærða deiliskipulagi hafi umrætt torg verið lagt af og ekki verði séð hvernig aðkomu fyrir fatlað fólk að Hamraborg 12 verði fyrir komið. Þá verði byggt freklega fyrir framan suðurhliðar húsa við Hamraborg 38, 36, 34, 32 og 30 með mjög háum húsum og þröngri göngugötu, svonefndum Mannlífsási. Lögun hans, hæð húsa og hátt nýtingarhlutfall muni valda stórauknu vindaálagi í öllum miðbænum.

Málsrök Kópavogsbæjar: Sveitarfélagið telur að kæru samtakanna Vinir Kópavogs í máli nr. 11/2022 eigi að vísa frá úrskurðarnefndinni. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geti þeir einir sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar. Þó segi jafnframt að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga teljist eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um nánar tilgreindar ákvarðanir sé að ræða. Hin kærða ákvörðun sé ákvörðun sveitar­stjórnar um deiliskipulag innan marka síns sveitarfélags. Ljóst sé að eðli ákvörðunarinnar heyri ekki undir þær ákvarðanir sem nefndar séu í fyrrnefndu lagaákvæði. Félagsmeðlimir virðist ekki allir eiga lögheimili eða vera fasteignareigendur í nálægð við greint skipulagssvæði og eigi því ekki lögvarinna hagsmuna að gæta í skilningi almennra reglna stjórnsýsluréttar. Þá liggi ekki fyrir hvort samtökin telji að lágmarki 30 félagsmenn en samkvæmt kæru séu félags­menn 22 talsins að stjórn félagsins meðtalinni. Umrædd samtök uppfylli ekki þau skilyrði sem kveðið sé á um í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Kópavogsbær hafni því að afgreiðsla bæjarstjórnar hafi ekki verið fullnægjandi. Í málum sem þarfnist afgreiðslu bæjarstjórnar taki hún afstöðu með eða á móti afgreiðslu fagnefndar. Verði ekki séð að með þeim hætti sé bæjarstjórn ekki að afgreiða málið. Í bókun bæjarstjórnar sé að finna afstöðu hvers og eins bæjarfulltrúa sem eigi þar sæti og sýni þar af leiðandi fram á hvort að bæjarstjórn samþykki erindið eða hafni því. Hafi ekki verið gerðar athugasemdir við þetta verklag og sé það einnig í samræmi við leiðbeiningar um ritun fundargerða sveitarstjórna, sbr. auglýsingu nr. 22/2013 þar um. Þá sé því jafnframt hafnað að skipulagsferlið hafi ekki verið í samræmi við skipulagslög og markmið þeirra. Hin kærða ákvörðun sé í samræmi við stefnu og markmið Kópavogsbæjar í gildandi aðalskipulagi Kópavogs um þéttingu byggðar og góða nýtingu lands og landgæða með umhverfis- og verndarsjónarmið að leiðarljósi. Þá sé tillagan einnig í takt við þær áherslur sem gerðar hafi verið varðandi blandaða byggð með fjölbreyttu framboði húsnæðis og þjónustu.

Alkunn venja sé að fá utanaðkomandi aðila til að vinna skipulagstillögur. Hvort sem því sé útvistað af sveitarfélaginu sjálfu eða þriðji aðili láti vinna fyrir sig tillögu að deiliskipulagi sem lögð sé fyrir skipulagsyfirvöld þá breyti það því ekki að lögum samkvæmt sé skipulagsvaldið hjá sveitarstjórn. Engin skylda sé að gera sérstakt samkomulag við aðila um vinnslu að tillögu að deiliskipulagi. Þá sé það samkomulag, sem kærendur vísi til að hafi ekki verið gert við framkvæmdaraðila, ekki lögbundið. Um sé að ræða samkomulag um uppbyggingu sem sveitarfélagið geri við framkvæmdaraðila. Það sé almennt gert á lokametrum skipulagsvinnu þar sem settar séu eins konar umgengnisreglur á framkvæmdartíma.

Því sé alfarið hafnað að skortur hafi verið á samráði við íbúa og aðra hagsmunaaðila á svæðinu. Ferlið hafi verið ítarlegt og margir fundir haldnir með fulltrúum íbúa og hagsmunaaðila á svæðinu. Þá verði ekki annað séð en að þau viðbótarskref í ferlinu, þar sem tvær vinnslutillögur hafi sérstaklega verið kynntar og áhugasömum gefinn kostur á að koma með ábendingar eða athugasemdir, hafi aukið samráð til muna og verið langt umfram það sem lög og reglur kveði á um. Þó svo að ekki sé kveðið á um vinnslutillögu í gildandi skipulagslögum standi ekkert í vegi fyrir því að skipulagsyfirvöld geti gengið lengra en lögbundið samráðsferli. Til séu fundargerðir og minnispunktar af öllum fundum og gerð hafi verið grein fyrir öllum athuga­semdum sem borist hafi í skipulagsferlinu, þær ræddar á fundum ráða og nefnda og þeim svarað með formlegum hætti. Hvergi sé gerð krafa um að kynningarfundur sé hefðbundinn staðfundur þótt það hafi verið venjan hingað til. Í 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga segi að kynning á forsendum og umhverfismati skuli haldin fyrir íbúa sveitarfélags og aðra hagsmunaaðila á almennum fundum eða á annan fullnægjandi hátt. Hafi þetta skilyrði verið uppfyllt með streymisfundi sem hafi verið aðgengilegur flestum, ef ekki öllum, sem áhuga höfðu og teljist því vera „annar fullnægjandi háttur“. Þá hafi sérstaklega verið reynt að ná til þeirra hópa sem vitað hafi verið að gætu átt erfitt með að nálgast streymisfundinn og haldin sérstök kynning fyrir þá. Því sé jafnframt hafnað að íbúum og hagsmunaaðilum hafi verið meinað að gera athugasemdir þegar samþykktar hafi verið breytingar eftir yfirferð Skipulagsstofnunar, eins og kærendur haldi fram. Hér sé verið að vísa í það ferli sem hafi hafist eftir að bæjarstjórn hafi samþykkt deiliskipulagið. Aðeins sé gerð krafa um að tillagan sé auglýst aftur séu gerðar breytingar á grundvallaratriðum, sbr. 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Verði ekki talið að um slíkar breytingar hafi verið að ræða, það hafi m.a. verið staðfest í bréfi Skipulagsstofnunar til sveitarfélagsins, dags. 9. nóvember 2021. Hafi því samráðsferli samkvæmt skipulagslögum verið lokið á því stigi.

Bréf sumra kærenda, dags. 28. september 2021, sem kærendur vísi til og haldi fram að hafi ekki verið svarað, hafi verið vísað til bæjarstjórnar eftir að deiliskipulagið hafi verið samþykkt og þar af leiðandi eftir að samráði hafi verið lokið samkvæmt skipulagslögum. Geti það því ekki heyrt undir hið lögbundna samráðsferli. Kærendur hafi einnig fengið tækifæri til að koma að athugasemdum og setið samráðsfundi í samráðsferlinu þar sem öllum erindum hafi verið svarað með formlegum hætti.

Hið kærða deiliskipulag taki til svæðis sem skilgreint sé í Aðalskipulagi Kópavogs 2019-2040 sem miðsvæði M-1/þróunarsvæði ÞR-3, þar sem markmið sé að styrkja miðsvæði í Hamraborg sem bæjarkjarna. Gert sé ráð fyrir samgöngumiðuðu skipulagi og áhersla lögð á þétta, en jafnframt blandaða byggð. Jafnframt sé lögð áhersla á sjálfbærni og aðlaðandi rými milli húsa fyrir mannlíf, en einnig skuli sérstaklega gætt að veðurfari, vindum og sól við hönnun og útfærslu deiliskipulags og bygginga. Greint deiliskipulag sé í fullu samræmi við markmið aðalskipulagsins. Ekki sé hægt að gera ráð fyrir að skipulag haldist óbreytt um ókomna tíð. Íbúar megi gera ráð fyrir breytingum á nærumhverfi í þéttbýli og þá einna helst á skilgreindu miðbæjarsvæði. Skipulagslýsing frá 14. september 2018 hafi legið fyrir þar sem kynning hafi farið fram á henni lögum samkvæmt og því hafi ekki verið ástæða til að gera nýja skipulagslýsingu. Sveitarstjórn sé heimilt að gera breytingar á aðalskipulagi ef hún telji þörf á, sbr. 36. gr. skipulagslaga. Þá þurfi engar sérstakar aðstæður eða tímapressu til þess að sveitarstjórn sé heimilt að auglýsa samsvarandi aðalskipulagsbreytingu samhliða deiliskipulagi í samræmi við 2. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Hér sé aðeins um að ræða hagræðingu í máls­meðferð svo að afgreiðsla deiliskipulagstillagna sé ekki að tefjast að óþörfu.

Nýtt skipulag fyrir miðbæjarsvæðið gangi ekki á rétt einstaklinga á þann hátt að það geti leitt til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Tekið hafi verið tillit til athugasemda íbúa og hagsmunaaðila með það í huga að lágmarka grenndaráhrif eins og kostur sé. Megi þar t.d. nefna að uppbroti byggðamynsturs hafi verið breytt sem og hæðir húsa frá því sem upphaflega hafi verið gert ráð fyrir. Jafnframt hafi skuggavarp og vindgreiningar verið ítarlega rýndar og brugðist við til að tryggja að grenndaráhrifum væri haldið í lágmarki. Ekki verði séð að hvaða leyti sé gengið á eignarrétt íbúa Fannborgar 1-9. Ekki sé verið að gera breytingar á húsinu sem telja megi að rýri eignir þeirra. Þá séu öll bílastæði á svæðinu staðsett á bæjarlandi. Verði ekki séð að það standi því eitthvað í vegi að sveitarfélagið geti gert breytingar á bæjarlandi þó svo að samkomulag sé til staðar við íbúa á svæðinu um afnot. Hér sé um að ræða tilfærslu á bílastæðum, þ.e. þeim sé komið fyrir á öðrum stað en áður hafi verið gert ráð fyrir. Forsendur greinds samkomulags við íbúa á svæðinu eigi því enn við í dag og hafi sveitarfélagið ekki brotið gegn því samkomulagi, enda fái þeir íbúar sem um ræði afnot af nýjum bílastæðum á svæðinu á grundvelli samkomulagsins. Við upphaf skipulagsferlisins hafi sérstaklega verið séð til þess að sá fjöldi bílastæða sem nú sé á svæðinu verði tryggður í nýju skipulagi. Því sé hafnað að sveitarfélagið hafi tekið til sín eigur íbúa og ráðstafað samningsbundnum bílastæðum til utanaðkomandi aðila.

Ítrekað hafi verið kynnt á samráðs- og kynningarfundum að áhersla yrði lögð á að lágmarka ónæði á framkvæmdatíma. Sprengingar og fleyganir verði tímasettar og sérstaklega kynntar fyrir aðilum í næsta nágrenni. Lögð verði áhersla á að þær framkvæmdir sem mesta ónæðið hljótist af taki sem stystan tíma. Þótt gert sé ráð fyrir að framkvæmdir standi yfir í nokkur ár sé ekki hægt að fallast á að slíkt ónæði verði af framkvæmdunum að íbúðir á umræddu svæði muni verða óíbúðarhæfar eða óseljanlegar. Þvert á móti sé það markmið skipulagsins að gera miðbæjarsvæðið aðgengilegra og meira aðlaðandi til hagsbóta fyrir alla á svæðinu. Í skipulags­ferlinu hafi sérstaklega verið kynnt tilhögun á framkvæmdum, framkvæmdarfasar og bíla­stæða­mál á framkvæmdatíma. Hafi þessi atriði jafnframt verið bundin í samkomulag á milli Kópavogsbæjar og framkvæmdaraðila þar sem ákveðnar umgengnisreglur séu tryggðar með hagsmuni íbúa og hagsmunaaðila á svæðinu að leiðarljósi. Þó svo að einhverjar raskanir og ónæði muni fylgja framkvæmdunum geti það eitt og sér ekki leitt til ógildingar á deiliskipulaginu.

Hið kærða deiliskipulag uppfylli kröfur um aðgengi allra og bílastæði fyrir hreyfihamlaða og muni fjöldi þeirra og fjarlægð frá byggingum vera í fullu samræmi við það sem lög og reglur kveði á um. Hugmyndir um að koma fyrir lyftu úr bílageymslu í húsinu að Fannborg 1-9 hafi aðeins verið tillaga til þess að bæta aðgengi íbúa enn frekar. Þetta sé ekki eina leiðin til að uppfylla ákvæði um algilda hönnun og aðgengi að byggingum. Þá hafi sveitarfélagið brugðist við öllum ábendingum frá Skipulagsstofnun sem hafi leitt til þess að stofnunin hafi ekki sett sig upp á móti því að auglýsing um gildistöku skipulagsins yrði birt.

 

Ekki verði séð að hið kærða deiliskipulag muni stofna umferðaröryggi skólabarna í hættu. Þvert á móti styrki skipulagstillagan almenningssamgöngur og vistvæna ferðamáta sem leiði af sér raunhæft val á milli ferðamáta. Þar af leiðandi muni fjölgun íbúa á svæðinu ekki leiða af sér hlutfallslega meiri aukningu í bílaumferð líkt og þróunin hafi verið. Verið sé að bregðast við fyrirhugaðri fjölgun íbúa á höfuðborgarsvæðinu sem feli jafnframt í sér aukningu á umferð. Við undirbúning að aðalskipulagsbreytingunni hafi verið gerð umferðargreining í maí 2019. Þar komi fram að umferðarsköpun íbúðar- og atvinnuhúsnæðis muni dreifast um Digranesveg, Álfhólsveg og frá- og aðreinar við Hamraborg, sem sé í takt við núverandi dreifingu. Þá komi þar fram að umferðasvæðin hafi nægt rými og beri aukin afköst vegna umferðar.

Haldinn hafi verið sérstakur samráðsfundur fyrir eigendur fasteignanna við Hamraborg 10 og 12. Ekki sé hægt að gera ráð fyrir að í samráði felist að tekið sé tillit til allra athugasemda eða hugmynda sem berist, þó svo að þær séu teknar til skoðunar. Á samráðsfundi hafi einn kærenda lagt fram nýja deiliskipulagstillögu sem hann hafi fengið færi á að kynna og ræða bæði við starfsmenn Kópavogsbæjar sem og bæjarstjóra. Það að ekki hafi verið tekin afstaða til nýrrar deiliskipulagstillögu hans með formlegum hætti, heldur aðeins í umræðum á samráðsfundi, geti vart talist ófullnægjandi samráð. Öllum athugasemdum sem hafi borist á kynningartíma hafi verið svarað með formlegum hætti.

 Athugasemdir Árkórs ehf.: Af hálfu félagsins er vísað til greinargerðar Kópavogsbæjar. Þar komi m.a. fram að sveitarfélagið telji að afgreiðsla skipulagsins, málsmeðferð, kynning og ákvarðanataka hafi verið í samræmi við fyrirmæli skipulagslaga nr. 123/2010. Sveitarstjórn hafi nýtt sér lögbundið skipulagsvald sitt til að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir miðbæ Kópavogs. Sú ákvörðun sé reist á málefnalegum sjónarmiðum og gildum skipulagsrökum sem geti ekki sætt endurskoðun og sé auk þess í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir, þ.m.t. aðalskipulag Kópavogs. Þá liggi fyrir að öllum málsmeðferðarreglum hafi verið fylgt. Ekki verði séð að kærendur hafi sýnt fram á að einhverjir slíkir annmarkar séu á afgreiðslu sveitarfélagsins sem leitt geti til ógildingar deiliskipulagsins í heild sinni. Þeir sem eigi hagsmuna að gæta og telji sig hafa orðið fyrir tjóni vegna meints tjóns af völdum hins samþykkta deiliskipulags standi til boða réttarúrræði á grundvelli 51. og 51. gr. a í skipulagslögum.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Skírskotað er til þess að fundir með fulltrúum íbúa og hagsmunaaðila hafi ekki verið samráðsfundir, heldur í formi tilkynninga þar sem búið hafi verið að ákveða allt fyrir fram. Íbúar hafi enn ekki fengið nákvæmar áætlanir um hvernig uppfylla eigi lög og reglur vegna aðgengi fatlaðs fólks. Ítrekað sé að samkvæmt b-lið gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 skuli í deiliskipulagi m.a. setja skilmála um sérmerkt bílastæði fyrir fatlað fólk. Skilja verði reglugerðarákvæðið svo að gera þurfi grein fyrir bíla­stæðum, ekki síst sérmerktum bílastæðum fyrir fatlað fólk, í skipulaginu sjálfu í greinargerð og/eða á uppdrætti deiliskipulagsins, en í greinargerð hins kærða skipulags segi aðeins um bílastæði fatlaðs fólks í kafla 8.2. að bílastæði hreyfihamlaðra verði samkvæmt byggingar­reglugerð. Þá séu á skýringaruppdrætti sýnd þrjú stæði fyrir fatlað fólk á svæðinu öllu. Þetta sé ófullnægjandi enda gefi þessi framsetning íbúum ekki færi á því að koma með athugasemdir eða ábendingar varðandi þessi bílastæði en fjöldi þeirra, staðsetning og fjarlægð frá inngöngum húsa hafi mikla þýðingu fyrir íbúa þessa svæðis. Til áréttingar megi geta þess að í húsi kærenda í Fannborg 1-9 muni vera tíu íbúðir þar sem búi einn eða fleiri einstaklingar með fötlun.

Kærandi að Digranesvegi 38 bendir sérstaklega á að umferðargreining sem bæjaryfirvöld vísi til frá því í maí 2019 sé kynningarefni en ekki skýrsla, mæling eða greining á umferðarmagni á álagstímum. Í umræddu skjali séu gefnar forsendur um að flestir, ef ekki allir, sem muni koma til með að búa á umræddum skipulagsreitum muni nýta sér Borgarlínuna eingöngu og það sé meginforsenda fyrir því að aukning umferðar verði ekki eins mikil og íbúar óttist. Sé ætlunin að leggja Borgarlínu í gegn um Digranesveg virðist þó ekki hafa verið gert ráð fyrir henni á teikningum þar sem ekki verði séð að pláss sé fyrir hana. Þá komi fram í umferðargreiningu í umhverfisskýrslu, dags. 3. desember 2021, að ekki liggi fyrir heilstæð greining á áhrifum fyrir­hugaðra deiliskipulagsbreytinga á gatnakerfið á svæðinu. Þess í stað sé stuðst við fyrrnefnda umferðargreiningu. Fram komi að umferðaraukning verði meiri á Digranesvegi en Hamra­borg þó að mest verði aukningin á Vallatröð. Umferðarmagn sé vanmetið í samgöngu­greiningunni enda eigi eftir að reikna með þéttingu á öðrum reitum. Því sé hafnað sem komi fram í greinargerð bæjaryfirvalda um að deiliskipulagið stofni ekki umferðaröryggi skólabarna í hættu.

——-

Færð hafa verið fram frekari rök í máli þessu sem ekki þykja efni til að rekja nánar en úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þau sjónarmið.

——-

Undir rekstri þessa máls lýsti Öryrkjabandalag Íslands stuðningi við kæru nr. 11/2022 og benti á sjónarmið um aðgengi fatlaðs fólks sem þegar hafa komið fram málsrökum kærenda.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 14. desember 2021 að samþykkja deiliskipulag fyrir reiti B1-1, B1-3, B2 og B4 í miðbæ Kópavogs. Skipulagssvæðið er 4,3 ha að stærð og markast af Vallatröð til austurs, Digranesvegi til suðurs, Fannborg 8 til vestur og Hamraborg 10-38 til norðurs. Eru framkvæmdir áformaðar á Fannborgarreit B1-1 og Traðarreit vestur B4 en áætlað byggingarmagn á báðum reitum er samtals 40.000 m2 auk þess sem gert er ráð fyrir niðurrifi tiltekinna mannvirkja.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Að stjórnsýslurétti hefur skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæruaðild verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Kærendur í máli þessu eru 37 aðilar auk samtakanna Vinir Kópavogs. Áðurnefnd 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 mælir fyrir um kæruaðild umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtaka sem uppfylla þargreind skilyrði vegna tiltekinna ákvarðana. Um er að ræða ákvarðanir Skipulags­stofnunar um matskyldu framkvæmda samkvæmt lögum um umhverfismat framkvæmda og áætlana, ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana og ákvarðanir sem veita leyfi samkvæmt lögum um erfðabreyttar lífverur til sleppingar eða dreifingar erfðabreyttra lífvera. Umdeild ákvörðun í máli þessu er ekki meðal þeirra ákvarðana sem taldar eru upp í greindri 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Eru skilyrði fyrir kæruaðild samtakanna Vina Kópavogs ekki uppfyllt og verður kröfu þeirra því vísað frá.

Fyrrnefnd samtök lögðu kæru sína einnig fram fyrir hönd 18 tilgreindra aðila. Af þeim upplýsingum sem liggja fyrir nefndinni verður ráðið að þeir kærendur séu búsettir eða með heimilisfang í Kópavogi. Við mat á því hvort umræddir kærendur eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af hinni kærðu ákvörðun verður, sem fyrr segir, að líta til þess hvort þeir eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af hinu kærða deiliskipulagi og jafnframt hvort þeir hagsmunir séu verulegir. Þarf því að líta til staðhátta allra og meðal annars kanna hvar fasteignir þeirra eru staðsettar með tilliti til umrædds skipulagssvæðis. Jafnframt ber við matið að líta til þeirrar uppbyggingar sem skipulagið gerir ráð fyrir og hvort það komi til með að snerta hagsmuni þeirra, til að mynda vegna útsýnisskerðingar, skuggavarps, hávaða eða annars ónæðis.

Hús kærenda að Kópavogsbraut 91 og Melgerði 31 eru í um 1,5 km fjarlægð frá skipulags­svæðinu auk þess sem þau eru staðsett vestan megin við Hafnarfjarðarveg en skipulagssvæðið er austan hans. Hús kærenda að Reynihvammi 22, 25 og 37 eru í um hálfs km fjarlægð frá skipulagssvæðinu, sunnan Digranesvegar og neðar í landi en skipulagssvæðið sem er norðan Digranesvegar. Á milli eigna nefndra kærenda og framkvæmdasvæðisins eru hús, gróður og fjöldi gatna. Hús kæranda að Fögrubrekku 29 er í um tveggja km fjarlægð frá skipulags-svæðinu. Vegna greindra staðhátta verður að telja að hið kærða deiliskipulag varði ekki einstaklega hagsmuni framangreindra kærenda umfram aðra. Eiga þeir því ekki lögvarinna hagsmuna að gæta með tilliti til grenndaráhrifa. Þá mun kærandi að Birkigrund 9b hafa selt eignarhluta sinn í Hamraborg 12 og hefur hann ekki lengur lögvarinna hagsmuna að gæta í máli þessu. Þar að auki er hús hans norðan við Nýbýlaveg en skipulagssvæðið sunnan hans og á milli liggja hús og götur. Verður kröfum framangreindra kærenda því vísað frá úrskurðar­nefndinni. Öðrum kærendum, þ. á m. kæranda að Digranesvegi 38, er hins vegar játuð kæruaðild vegna mögulegra grenndaráhrifa heimilaðra framkvæmda gagnvart fasteignum þeirra sem staðsettar eru rétt utan eða innan framkvæmdasvæðisins.

——-

Skipulagsvald innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. Við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags auk þess sem deiliskipulag skal rúmast innan heimilda aðal­skipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. nefndra laga. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra svo og öðrum efnisreglum skipulagsréttar. Sveitarstjórn er einnig bundin af meginreglum stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum, en þar að auki er sveitarstjórn sem endranær bundin af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Ákvæði 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga mælir fyrir um að sveitarstjórn beri ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar getur landeigandi eða framkvæmdaraðili óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að deiliskipulagi eða breytingu á deili­skipulagi á sinn kostnað. Sveitarstjórn getur veitt landeiganda eða framkvæmdaraðila samkvæmt hans beiðni heimild til að vinna sjálfur að gerð deiliskipulags. Að teknu tilliti til framangreindra heimilda var aðkoma framkvæmdaraðila og arkitektastofu á hans vegum ekki andstæð lögum, en undirbúningur og meðferð deiliskipulagstillagna eru allt að einu í umsjá og á ábyrgð skipulagsyfirvalda sveitarfélaga, sbr. áðurnefnda 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt fyrrnefndri 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga annast sveitarstjórnir m.a. gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana og fara skipulagsnefndir með skipulagsmál undir yfirstjórn sveitarstjórna, sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna. Sveitarstjórn er heimilt í samþykkt sveitarfélagsins að fela skipulagsnefnd eða öðrum aðilum innan stjórnsýslu þess heimild til fullnaðarafgreiðslu mála samkvæmt lögunum, svo sem afgreiðslu deiliskipulagsáætlana. Í 1. mgr. 9. gr. sveitar­stjórnarlaga nr. 138/2011 kemur fram að sveitarstjórnir skuli gera sérstaka samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélagsins og um meðferð þeirra málefna sem sveitarfélagið annist. Ákveður sveitarstjórn valdsvið nefnda, ráða og stjórna sem hún kýs nema slíkt sé ákveðið í lögum, sbr. 1. mgr. 40. gr. sömu laga. Hafi nefnd ekki verið falin fullnaðarafgreiðsla máls samkvæmt lögum eða samþykkt um stjórn sveitarfélagsins teljast ályktanir hennar tillögur til sveitarstjórnar enda þótt þær séu orðaðar sem ákvarðanir eða samþykktir nefndar, sbr. 2. mgr. 40. gr. laganna.

Samþykkt um stjórn Kópavogsbæjar og fundarsköp bæjarstjórnar nr. 774/2013 var birt í B-deild Stjórnartíðinda 28. ágúst 2013. Samkvæmt 2. mgr. 36. gr. hennar er skipulagsráði heimilt að afgreiða mál á verksviði þess ef lög eða eðli máls mæla ekki sérstaklega gegn því, það varði ekki fjárhag sveitarfélagsins umfram það sem kveðið er á um í starfs- og fjárhagsáætlun og víki ekki frá stefnu bæjarstjórnar í veigamiklum málum. Ákvæði 11. gr. erindisbréfs skipulagsráðs, sem samþykkt var 25. október 2016 í bæjarstjórn, er samhljóða. Líkt og áður kemur fram ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags, sbr. 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga, og verður því að telja að skipulagsráð hafi ekki fengið framselt vald til fullnaðarafgreiðslu deiliskipulags. Verður því að líta svo á að afgreiðsla skipulagsráðs hafi verið tillaga til sveitarstjórnar þrátt fyrir að afgreiðslan sé orðuð sem samþykkt nefndarinnar, sbr. 2. mgr. 40. gr. laganna. Í ljósi þess að málið fékk sérstaka umfjöllun á fundi bæjarstjórnar 14. desember 2021, þar sem bæjarfulltrúar gátu komið að sínum sjónarmiðum og tillögum og skýr vilji þeirra um málið kom fram, verður ekki annað talið en að afgreiðsla bæjarstjórnar á samþykkt deiliskipulagsins hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Árið 2018 var tekin saman lýsing í samræmi við 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga fyrir deiliskipulag miðbæjarsvæðis og var hún kynnt fyrir almenningi og umsagnaraðilum ásamt því að leitað var umsagnar Skipulagsstofnunar, sbr. 3. mgr. 40. gr. sömu laga. Þá var gerð skipulagslýsing vegna aðalskipulagsbreytingar og nýs deiliskipulags í lok árs 2019 og var hún einnig kynnt fyrir almenningi og umsagnaraðilum og leitað umsagnar Skipulagsstofnunar. Tillaga að deiliskipulaginu var auglýst í samræmi við 41. gr. laganna og að lokinni auglýsingu var tekin afstaða til þeirra athugasemda sem bárust við tillöguna skv. 3. mgr. 41. gr. laganna. Var máls­meðferð deiliskipulagsins því í samræmi við ákvæði skipulagslaga. Þrátt fyrir að hugtakið vinnslutillaga sé ekki að finna í skipulagslögum er ekkert sem kemur í veg fyrir að sveitarfélag gangi lengra í kynningu skipulagsáætlana en lögin gera ráð fyrir svo sem hér var gert með auglýsingu slíkrar tillögu á árinu 2020, en þar að auki voru haldnir kynningarfundir um vinnslutillöguna. Í kjölfarið var auglýst tillaga að deiliskipulagi í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga, svo sem rakið er í málavöxtum. Var kynning og samráð við málsmeðferð deili­skipulagsins samkvæmt framansögðu í samræmi við ákvæði skipulagslaga og skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Tekið skal fram að lögbundið samráð leiðir ekki óhjákvæmilega til þess að fallist verði á öll sjónarmið þeirra sem gerðu athugasemdir við kynningu skipulagstillögu.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er svæðisskipulag rétthærra en aðalskipulag og aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Bæjarstjórn nýtti sér heimild 2. mgr. 41. gr. skipulagslaga og var aðalskipulagi breytt samhliða vinnu við hið kærða deiliskipulag. Tók hið breytta aðalskipulag gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 28. september 2021. Í breytingunni fólst að umrætt svæði var skilgreint sem þróunarsvæði þar sem byggðar yrðu allt að 270 íbúðir á Fannborgarreit B1-1 og 280 íbúðir á Traðarreit vestur B4, og gert ráð fyrir tveggja til átta hæða fjölbýlishúsum með kjallara auk einnar inndreginnar hæðar. Þá er gert ráð fyrir að eitt af húsunum á Fannborgarreit verði allt að 12 hæðir. Þá var með aðalskipulagsbreytingunni ráðgert 2.000 m² atvinnuhúsnæði á jarðhæðum húsa á Fannborgarreit og 1.000 m² atvinnuhúsnæði á jarðhæð húsa á Traðarreit vestur. Atvinnustarfsemi yrði á jarðhæðum með aðkomu frá göngugötunni Mannlífsási. Áætlað nýtingarhlutfall svæðisins ofanjarðar á Fannborgarreit yrði 2,04 og 3,56 með kjallara en á Traðarreit vestur yrði nýtingarhlutfall ofanjarðar 2,42 og 3,90 með kjallara. Miðað væri við að hámarki yrði eitt bílastæði á hverja íbúð á reit B1-1 og 1,25 bílastæði á reit B4. Landnotkun var óbreytt, þ.e. Fannborgarreitur var sem fyrr skilgreindur sem hluti af miðsvæði og Traðarreitur vestur sem íbúðarsvæði, en svæðið var einnig skilgreint sem þróunarsvæði. Jafnframt kom fram að markmið breytingarinnar væri uppbygging á reitunum og þétting byggðar innan miðsvæðis Hamraborgar. Eftir framangreinda aðalskipulagsbreytingu var hin kærða deiliskipulags­ákvörðun í samræmi við þágildandi aðalskipulag. Einnig er deiliskipulagið innan heimilda núgildandi aðalskipulags en aðalskipulag sætir ekki lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar, sbr. 52. gr. skipulagslaga.

——-

Í 1. mgr. gr. 5.3.2.20. í skipulagsreglugerð segir að gera skuli grein fyrir því hvernig stefnt er að framkvæmd deiliskipulags, svo sem með skilmálum um áfangaskiptingu og framkvæmdatíma, ef við á. Stórum skipulagssvæðum skuli skipta í framkvæmdaáfanga til að stuðla að hagkvæmni og heildstæðu yfirbragði byggðar. Í kafla 5.25. í greinargerð umrædds deiliskipulags segir að vegna aðstæðna á skipulagssvæðinu og umfangs áformaðrar uppbyggingar megi gera ráð fyrir verulegu ónæði á framkvæmdatíma vegna vinnuframkvæmda sem m.a. verða vegna niðurrifs húsa og brots á klöpp. Grípa þurfi til mótvægisaðgerða sem takmarki ónæði, þ. á m. að setja reglur um vinnutíma á byggingarsvæði og vísa í „reglur HHK um vinnutíma.“ Gera verði áætlun um framkvæmdatíma og vinna áfangaskiptingu í samráði við hagsmunaaðila sem lögð verði fram til bæjaryfirvalda til samþykktar áður en leyfisumsóknir hljóti afgreiðslu og aðaluppdrættir samþykktir. Lóðarhafar eða framkvæmda­aðilar skuli vinna áætlun um aðgengismál að reitum B1-1 og B4 og fá samþykkt í sveitarstjórn áður en veitt verði leyfi til framkvæmda. Að því virtu er í skipulaginu gert ráð fyrir að áætlanir um framkvæmdatíma og aðgengismál liggi fyrir áður en veitt verður leyfi til framkvæmda. Atriði er varða framkvæmdatíma koma að öðru leyti ekki til skoðunar við lögmætisathugun á deiliskipulaginu en á það skal bent að byggingarstjóra og iðnmeisturum er skylt samkvæmt gr. 4.11.3. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 að sjá um að sem minnst hætta, óþrifnaður eða önnur óþægindi stafi af framkvæmdum. Þá mælir 1. mgr. 8. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki fyrir um eftirlitshlutverk byggingarfulltrúa með mannvirkjagerð sem fellur undir 1. og 2. mgr. 9. gr. þeirra laga.

Skilmála um fjölda bílastæða og frágang þeirra innan og utan lóða, sérmerkt bílastæði fyrir hreyfihamlaða, stæði fyrir reiðhjól og önnur farartæki eftir því sem við á skal setja hverju sinni í deiliskipulag, sbr. b-lið gr. 5.3.2.5. skipulagsreglugerðar. Kemur einnig fram í ákvæðinu að varðandi fjölda og fyrirkomulag bílastæða fyrir fatlað fólk skuli taka mið af ákvæðum byggingar­reglugerðar. Í kafla 5.9. í greinargerð deiliskipulagsins kemur fram að eitt af meginmarkmiðum þess sé að stuðla að sjálfbærni og umhverfisvænni hugsun. Umferð bifreiða sé takmörkuð á yfirborði reita B1-1 og B4 og ekki sé gert ráð fyrir bílastæðum ofanjarðar. Bílastæði fyrir reiti B1-1 og B4 verði í bílakjöllurum. Þá er enn fremur fjallað um bílakjallara og bíla- og hjólastæði í 8. kafla greinargerðarinnar. Segir þar að hámarksfjöldi bílastæða á reit B1-1 sé eitt stæði fyrir hverja íbúð og eitt stæði á hverja 100 m2 verslunar- og þjónustuhúsnæðis, en á reit B4 sé hámarksfjöldi bílastæða 1,25 stæði fyrir hverja íbúð og eitt stæði á hverja 75 m2. Heimild sé fyrir allt að 200 bílastæðum til viðbótar fyrir verslun og þjónustu og aðliggjandi íbúðarbyggð á skipulagssvæðinu í bílakjallara á hvorum reitnum. Þá er tekið fram að bílastæði hreyfihamlaðra verði samkvæmt byggingarreglugerð. Í skilmálatöflu 1 á skipulagsuppdrætti er hámarksfjöldi bílastæða tilgreindur 490 á reit B1-1 og 563 á reit B4. Verður að telja að fram­setning deiliskipulagsins hvað varðar bílastæðafjölda og fyrirkomulag bílastæða fyrir hreyfi­hamlaða sé í samræmi við fyrrgreindar kröfur skipulagsreglugerðar. Jafnframt skal á það bent að kröfum gr. 6.2.4. byggingarreglugerðar um bílastæðafjölda og fyrirkomulag bílastæða skal vera fullnægt við útgáfu byggingarleyfis en þær kröfur geta verið breytilegar eftir efni útgefinna leyfa.

——-

Í 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga er mælt fyrir um að þegar unnið sé deiliskipulag í þegar byggðu hverfi skuli lagt mat á varðveislugildi svipmóts byggðar og einstakra bygginga sem fyrir séu með gerð húsakönnunar. Við gerð hins kærða deiliskipulags var unnin húsakönnun vegna reita Fannborgarreits B1-1 og Traðarreits vestur B4. Í niðurstöðum könnunarinnar er vísað til þess að engin friðuð eða friðlýst hús væru á reitunum og engin einstök hús, húsaraðir eða götumyndir gæfu tilefni til verndunar vegna byggingarlistar-, menningarsögu og/eða umhverfislegrar sérstöðu þeirra. Þá væri ekki lagt til að vernda neinar samstæðar húsaraðir eða heildir vegna umhverfislegrar sérstöðu. Í greinargerð deiliskipulagsins kemur síðan fram í kafla 2.3. að lokið verði við húsakönnun fyrir skipulagssvæðið allt áður en heimilaðar verði framkvæmdir á öðrum lóðum en fyrirliggjandi húsakönnun nái til. Að virtu orðalagi 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga verður að telja að húsakönnun, sem unnin er við gerð deiliskipulags, beri að ná til skipulagssvæðisins alls en ekki einungis þess hluta þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Vandséð er að fullnægjandi mat geti verið lagt á varðveislugildi svipmóts byggðar nema að teknu tilliti til alls hins deiliskipulagða svæðis. Ber þá að hafa í huga að reitir hins umrædda deiliskipulagssvæðis eru í nánum tengslum og framkvæmdir á einum þeirra getur haft áhrif á svipmót byggðar annars. Það að húsakönnunin náði einungis til hluta skipulagssvæðisins verður að telja ágalla á könnuninni.

——-

Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal við gerð skipulagsáætlana gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina koma, og umhverfismati áætlunarinnar. Fjallað er um umhverfismat áætlunar í lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Lögin, sem öðluðust gildi 1. september 2021, taka skv. a-lið 2. gr. til skipulagsáætlana og breytinga á þeim. Hins vegar er kveðið á um í 4. ákvæði til bráðabirgða í lögunum að þrátt fyrir ákvæði 15. gr. og 3. mgr. 16. gr., sem fjalla um kynningu áætlunar og umhverfismatsskýrslu og afgreiðslu áætlunar, fari um kynningu, samráð og birtingu matsskyldra áætlana og umhverfisskýrslna þeirra samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana til 1. desember 2022. Gilda síðastnefndu lögin samkvæmt 3. gr. þeirra laga um þær skipulags- og framkvæmdaáætlanir og breytingar á þeim sem marka stefnu er varði leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar eru í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ekki liggur fyrir að hið kærða deiliskipulag varði slíkar leyfisveitingar og verður því að telja að Kópavogsbæ hafi hvorki verið skylt að fylgja málsmeðferðarreglum laga nr. 105/2006 né laga nr. 111/2021 við mat á umhverfisáhrifum skipulagsins. Þess í stað bar sveitarfélaginu að fylgja þeim reglum um umhverfismat deiliskipulags sem mælt er fyrir um í skipulagsreglugerð.

Fjallað er um umhverfismat deiliskipulags í gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð. Samkvæmt 1. mgr. greinarinnar skal við gerð deiliskipulags meta líkleg áhrif af fyrirhuguðum framkvæmdum og starfsemi á aðliggjandi svæði og einstaka þætti áætlunarinnar sjálfrar, svo sem á vistkerfi, auðlindir, landslag, ásýnd, útsýni, hljóðvist, loftgæði, hagkvæmni, veðurfar, varðveislugildi og svipmót byggðar og einstakra bygginga o.fl. umhverfisþætti eftir því sem efni skipulagsins gefi tilefni til. Í 2. mgr. segir að áætla skuli áhrif af landmótun, skógrækt, umferð, hávaða, umfangsmiklum mannvirkjum, svo sem háhýsum, ásamt fleiri atriðum sem talin eru þar upp. Þá er kveðið á um í 3. mgr. að gera skuli grein fyrir matinu og niðurstöðu þess í greinargerð deiliskipulagsins. Jafnframt skuli því lýst hvernig skipulagið samræmist markmiðum skipulagsreglugerðar, sbr. gr. 1.1., og markmiðum deiliskipulags, sbr. gr. 5.1.1. Að lokum er tekið fram í 4. mgr. að ef í ljós komi að fyrirhugaðar framkvæmdir eða starfsemi geti haft neikvæð áhrif á umhverfið skuli gera breytingar á deiliskipulagstillögunni til að draga úr hinum neikvæðu áhrifum eða rökstyðja af hverju það sé ekki gert. Setja skuli skilmála um vöktun áhrifa og um hvernig bregðast eigi við umhverfisvandanum eftir því sem þörf sé á.

Að framangreindu virtu hvílir sú skylda á sveitarstjórnum við gerð deiliskipulags að gera grein fyrir umhverfisáhrifum þess, m.a. með samanburði þeirra valkosta sem til greina koma, sbr. 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga, eftir því sem mælt er fyrir um í gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð um umhverfismat skipulags. Aftur á móti er ljóst að þær kröfur sem gerðar eru til umhverfismats deiliskipulags eru breytilegar eftir efni þess og umfangi, enda segir í 1. mgr. nefnds reglugerðarákvæðis að meta skuli líkleg áhrif af þar tilgreindum atriðum eftir því sem efni skipulags gefur tilefni til. Umfangsmikil uppbygging innan þéttbýlis er til þess fallin að hafa umtalsverð grenndaráhrif á nærliggjandi byggð, svo sem vegna skuggavarps, umferðar­aukningar, útsýnisskerðingar og vindáhrifa.

Fjallað er um umhverfisáhrif hins kærða deiliskipulags í greinargerð þess og minnisblaði verkfræðistofu frá 24. september 2021 og uppfært 3. desember s.á. Í greinargerðinni segir varðandi áhrif á hljóðvist og loftgæði að þau skuli uppfylla ákvæði gildandi byggingarreglugerðar og viðeigandi staðla. Um vindgreiningu og skuggavarp er tekið fram í greinargerðinni að byggingaraðilar skuli gera grein fyrir og skila skýrslu eða greinargerð til bæjaryfirvalda um áhrif skipulagsins á þá þætti. Þá er vísað til þess að gerð verði forsögn umhverfishönnunar þar sem helstu áherslur varðandi allt umhverfi miðbæjarins komi fram og verði grunnur að landslagshönnun innan svæðisins. Í áðurnefndu minnisblaði verkfræðistofu eru metin áhrif skipulagsins á umferð, hljóðvist og borgarlandslag, en þar er m.a. greint frá því að ekki liggi fyrir heildstæð greining á áhrifum fyrirhugaðs deiliskipulags á gatnakerfi svæðisins. Í kjölfarið er svo að finna spá, byggða á athugun sem ráðgjafa- og verkfræðifyrirtæki vann fyrir Kópavogsbæ, um sólarhringsumferð á Digranesvegi, við Hamraborg og um Vallartröð á árinu 2030. Eru þær forsendur gefnar að uppbygging miðsvæðis Hamraborgar og Kársness verði lokið og að breyttar ferðavenjur verði þess valdandi að umferð verði 30% minni á þessu svæði en ella. Eru meginniðurstöður þeirrar umferðarspár að gatnanetið ráði við fyrirhugaða uppbyggingu í Hamraborg. Í umfjöllun um umferðarslys er vísað til þess að umferð muni aukast um áðurnefndar götur og að velta megi fyrir sér hvort Kópavogsbær þurfi til framtíðar að huga að hraðaminnkandi aðgerðum. Um hljóðvist er tekið fram að ekki hafi verið unnin heildstæð athugun á hávaða og áhrifum aukinnar umferðar á nærliggjandi hverfi, en bent á að þegar hönnun verði útfærð nánar sé æskilegt að unnir verði útreikningar á hávaða sem geti gefið til kynna hvort og hvar bregðast þurfi við með mótvægisaðgerðum sem dregið geti úr mögulegum neikvæðum áhrifum umferðaraukningar. Þá er í umfjöllum um borgarlandslag vísað til þess að mest áberandi breyting á hæð húsa frá því sem nú sé verði á reit B-4 en um skuggavarp er vísað til þess að huga þurfi að áhrifum nýrrar byggðar á þann þátt. Í greinargerð deiliskipulagsins er vísað til ýmissa fylgigagna, en þ. á m. eru vindgreiningar þriggja verkfræðistofa frá 25. mars 2020, 15. október s.á. og apríl 2021. Er í þeim að finna mat á umhverfisáhrifum skipulagsins á vindafar. Þá liggur fyrir úrskurðarnefndinni skýrsla erlendrar verkfræðistofu frá apríl 2021 um skuggavarp, en í greinargerð deiliskipulagsins er ekki vísað til hennar í fylgiskjalalista. Bera gögnin og matið með sér að fyrirhuguð uppbygging á skipulagssvæðinu muni hafa talsverð grenndaráhrif.

Samkvæmt framansögðu lágu fyrir gögn um áhrif uppbyggingar samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi og mat á vissum þáttum við málsmeðferð þess og við samhliða breytingu á aðalskipulagi Kópavogs. Hins vegar var ekki með skipulegum og skýrum hætti gerð grein fyrir matinu og niðurstöðu þess í greinargerð deiliskipulagsins. Verður sá annmarki þó ekki talinn ráða úrslitum um gildi hins kærða deiliskipulags.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið eru ekki þeir form- eða efnisannmarkar á hinu kærða deiliskipulagi að ógildingu varði og verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Rétt þykir að vekja athygli á að geti kærendur sýnt fram á tjón vegna hins kærða deiliskipulags geta þeir eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina.

 Úrskurðarorð:

Kröfum kærenda að Kópavogsbraut 91, Melgerði 31, Reynihvammi 22, 25 og 37, Fögrubrekku 29 og Birkigrund 9b auk samtakanna Vina Kópavogs er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Hafnað er kröfu annarra kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogs frá 14. desember 2021 um að samþykkja deiliskipulag reita B1-1, B1-3, B2 og B4 í miðbæ Kópavogs.

Sérálit Unnþórs Jónssonar og Hildigunnar Haraldsdóttur: Við erum ósammála þeirri niðurstöðu meirihluta úrskurðarnefndarinnar að ekki hafi verið slíkir ágallar á umhverfismati hins kærða deiliskipulags sem ráðið geti úrslitum um gildi þess. Svo sem greinir í forsendum meirihlutans eru þær kröfur sem gerðar eru til umhverfismats deiliskipulags breytilegar eftir efni og umfangi þess. Það deiliskipulag sem hér um ræðir felur í sér verulega umfangsmiklar framkvæmdir á þegar byggðu íbúðarsvæði sem mætt hefur mikilli andstöðu íbúa og lögaðila á svæðinu. Var því ríkt tilefni til að viðhafa vönduð vinnubrögð og gera ítarlegt umhverfismat. Þrátt fyrir að umhverfismat hafi farið fram og að þar megi finna að einhverju leyti umfjöllun um umhverfisáhrif skipulagsins verður ekki fram hjá því litið að það mat var óskýrt að formi til og rýrt að efni. Er hvað það varðar sérstaklega ámælisvert að í matinu er um tiltekin áhrif látið við það sitja að vísa til þess að reglugerðarákvæði skuli uppfyllt, að framkvæmdar­aðili skuli síðar skila skýrslu eða greinargerð til bæjaryfirvalda eða að huga skuli að mótvægisaðgerðum síðar meir. Þá er jafnframt ástæða til að gera athugasemd við þau ummæli umhverfismatsins að þegar hönnun hafi verið nánar útfærð verði unnir útreikningar á hávaða sem gefi til kynna hvort og þá hvar bregðast þurfi við með mótvægisaðgerðum. Ekki verður á það fallist að hægt sé að víkja frá umhverfismati deiliskipulags þar sem nánari útfærsla liggi ekki fyrir, en skýrt er samkvæmt lögum að matið skuli fara fram á skipulagsstiginu. Er enda vel hægt að meta umhverfisáhrif deiliskipulags miðað við þær forsendur sem liggja fyrir og, eftir atvikum, bera saman mismunandi útfærslur. Ber þá að hafa í huga að í 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga er sérstaklega tekið fram að þegar grein er gerð fyrir umhverfisáhrifum áætlunar geti það mat m.a. farið fram með samanburði þeirra valkosta sem til greina koma. Ekki er útilokað að ef slíkt mat hefði farið fram, t.a.m. með  greiningu á skuggavarpi á öllum árstíðum og mælingar á vindstrengjum eftir mismunandi hæðum og útfærslum bygginga, hefði efni deiliskipulagsins getað orðið annað með tilliti til þeirrar byggðar sem fyrir er og dvalarsvæða lóða, sbr. og 2. málslið 1. mgr. b-liðar gr. 5.3.2.1. og 3. málslið 2. mgr. gr. 5.3.2.2. í skipulagsreglugerð. Verður að framangreindu virtu ekki séð að fullnægjandi grein hafi verið gerð fyrir umhverfisáhrifum deiliskipulagsins í samræmi við áðurnefnda 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Með hliðsjón af því, sem og að greindir ágallar eru til þess fallnir að markmiðum b- og c-liða 1. gr. skipulagslaga verði síður náð, er það álit okkar að fallast beri á kröfu kærenda um ógildingu hins kærða deiliskipulags. Að öðru leyti en hér greinir erum við sammála niðurstöðu meirihluta nefndarinnar.

181/2021 Sænska húsið

Með

 

Árið 2022, föstudaginn 24. júní, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson, starfandi formaður, Unnþór Jónsson, settur varaformaður, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 181/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Árborgar frá 1. desember 2021 um að samþykkja byggingaráform „Sænska hússins“ á lóðinni Smáratúni 1, Selfossi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. desember 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Smáratúns 6, Selfossi, ákvörðun bæjarstjórnar Árborgar frá 1. desember 2021 um að samþykkja byggingaráform „Sænska hússins“ á lóðinni Smáratúni 1, Selfossi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Árborg 12. janúar 2022.

Málavextir: Lóðin Smáratún 1 á Selfossi er á ódeiliskipulögðu svæði. Tillaga að áformuðum breytingum á lóðinni var kynnt nágrönnum 2. – 31. desember 2020, en lóðin mun hafa staðið auð um langt skeið. Í tillögunni var m.a. fjallað um afmörkun byggingarreits, nýtingarhlutfall, hámarksfjölda hæða auk þess sem aðkoma að lóðinni var skilgreind. Að lokinni kynningunni, sem vísað var til sem grenndarkynningar, fjallaði skipulagsnefnd um tillöguna 13. janúar 2021 og tók bæjarstjórn málið fyrir á fundi 20. s.m. þar sem afgreiðslu málsins var frestað. Skipulagsnefnd tók málið aftur fyrir á fundi 10. mars s.á. þar sem staðfest var að umbeðin gögn hafi borist nefndinni og að breytingar hafi verið gerðar á tillögunni í kjölfar athugasemda sem borist hefðu. Bæjarstjórn tók málið aftur fyrir 19. s.m. og samþykkti tillöguna. Framangreind afgreiðsla var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 21. september s.á. í máli nr. 132/2021 var kærumálinu vísað frá þar sem engin kæranleg ákvörðun hefði verið tekin í málinu. Hvorki hafi staðið til að breyta deiliskipulagi né veita byggingar- eða framkvæmdaleyfi og því hafi kynning sveitar­félagsins ekki verið eiginleg grenndarkynning í skilningi skipulagslaga nr. 123/2010.

Með ódagsettri umsókn var sótt um byggingarleyfi fyrir endurbyggingu svonefnds Sænska húss í „sem upprunalegustu mynd“ á lóðinni Smáratúni 1. Í framkvæmdalýsingu kom fram að Sænska húsið stæði á lóðinni Austurvegi 33 en um væri að ræða fjölbýlishús á tveimur hæðum með hálfniðurgröfnum kjallara. Húsið á lóðinni Smáratúni 1 yrði staðsteypt, einangrað að utan, klætt með standandi báruklæðningu og með hefðbundnu kraftsperruþaki. Vísaði byggingar-fulltrúi erindinu til skipulags- og byggingarnefndar á afgreiðslufundi sínum 15. september 2021. Nefndin tók málið fyrir á fundi 22. s.m. og samþykkti í samræmi við 44. gr. laga nr. 123/2010 að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknina fyrir eigendum tólf fasteigna við Eyrarveg og Smáratún. Tólf athugasemdir bárust og lutu þær m.a. að stærð og útliti byggingar, mænisstefnu, nýtingarhlutfalli, bílastæðafjölda og málsmeðferð sveitarfélagsins. Farið var yfir athugasemdirnar á fundi skipulags- og byggingarnefndar 3. nóvember 2021 og samþykkt að ekki væri tilefni til að gera breytingar á tillögunni. Jafnframt var bókað að lagt yrði til við bæjarstjórn að samþykkja svör við athugasemdum og byggingaráform. Á sama fundi var byggingarlóðinni Smáratúni 1 úthlutað til byggingaraðila og var honum tilkynnt um það með úthlutunarbréfi, dags. 4. s.m. Svör við athugasemdum vegna grenndarkynningar voru send þeim sem gerðu athugasemdirnar með bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 9. nóvember 2021. Á fundi bæjarstjórnar 1. desember s.á. var áðurgreind tillaga skipulags- og byggingarnefndar frá 3. nóvember s.á. samþykkt. Á afgreiðslu­fundi byggingarfulltrúa 8. desember s.á. voru byggingaráform um að reisa fimm íbúða fjölbýlishús samþykkt með fyrirvara um að skilað yrði greinargerðum hönnuða varðandi eldvarnir og frávik frá algildri hönnun.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að gengið sé þvert gegn vilja þeirra íbúa sem hafi fengið að taka þátt í seinni grenndarkynningu og að ámælisvert sé að ekki hafi öllum íbúum við Smáratún verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum við grenndarkynninguna. Húsið passi ekki á nokkurn hátt inn í götumyndina og standi skáhallt og þvert á önnur hús í götunni. Einnig sé ámælisvert að ekki hafi verið gætt jafnræðis við úthlutun lóðarinnar Smáratúns 1, líkt og fram komi í bókun á fundi skipulags- og byggingarnefndar 3. nóvember 2021. Oft hafi verið spurst fyrir um eða sótt um lóðina en þau svör hafi borist að hún hafi ekki verið föl. Þá hafi vilyrðishafi sent bæjarráði 18. nóvember 2021 beiðni um að breyta nafni lóðarhafa og fengið þá beiðni samþykkta.

Málsrök Árborgar: Af hálfu bæjaryfirvalda er vísað til þess að kærumál þetta megi rekja til áform byggingaraðila um að flytja hið svonefnda Sænska hús, sem standi við Austurveg 33 á Selfossi, á auða lóð að Smáratúni 1 eða endurbyggja húsið á lóðinni í upprunalegri mynd og starfrækja í því hótel. Bent sé á að skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 geti sveitarstjórn veitt byggingar- eða framkvæmdaleyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Í slíkum tilvikum skuli skipulagsnefnd sveitarfélags láta fara fram grenndarkynningu, líkt og gert hafi verið í þessu tilviki. Samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laganna felist grenndarkynning í því að skipulagsnefnd kynni nágrönnum sem talið er að geti átt hagsmuna að gæta af leyfisumsókn og gefi þeim kost á að tjá sig um hana innan tilskilins frests sem skuli vera a.m.k. fjórar vikur. Að þeim fresti liðnum og þegar sveitarstjórn hafi afgreitt málið skuli þeim sem tjáðu sig um það tilkynnt niðurstaða sveitarstjórnar.

Bæði skipulags- og byggingarnefnd og bæjarstjórn Árborgar hafi farið vandlega yfir athuga­semdir sem borist hafi frá íbúum. Að mati Árborgar séu athugasemdirnar þess eðlis að þær standi ekki í vegi fyrir fyrirhuguðum framkvæmdum sem felist í flutningi eða endurbyggingu Sænska hússins á lóðinni Smáratúni 1, en framkvæmdirnar samræmist aðalskipulagi, skil­greindri landnotkun, byggðamynstri og þéttleika byggðar. Umrædd lóð sé á skilgreindu mið­svæði í aðalskipulagi og jafnvel þó lóðin tilheyri Smáratúni þá standi hún einnig við Kirkjuveg, þar sem bæði sé atvinnu- og þjónustustarfsemi. Að mati sveitarstjórnar séu því skilyrði til þess að heimila framkvæmdina án deiliskipulagstillögu geti hagsmunir nágranna ekki staðið í vegi fyrir henni.

Málsrök kæranda virðist aðallega byggjast á huglægri afstöðu hans um að húsið verði of stórt auk þess sem það samræmist ekki götumynd Smáratúns. Bent sé á að húsið verði ekki hærra en önnur hús í götunni eins og sjá megi t.d. á afstöðumyndum sem sendar hafi verið til nágranna við grenndarkynningu. Þá hafi kærandi ekki sýnt fram á að útsýni hans skerðist umfram það sem eðlilegt þyki í þéttbýli og ekkert bendi til þess að sólarbirta minnki á hans eign. Samkvæmt byggingaráformum verði húsið um 300 m2 en lóðin sé um 600 m2 samkvæmt fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Nýtingarhlutfallið verði því 0,5.

Líta verði til þess að kærandi búi við Smáratún 6, sem sé í u.þ.b. 50 m fjarlægð frá fyrirhuguðu húsi. Lóðin Smáratún 1 standi á horni Smáratúns og Kirkjuvegar. Næsta hús við hliðina á Smáratúni 1 til suðurs sem sé á lóðinni Eyrarvegi 8 snúi einnig út á Kirkjuveg. Þá sé hitt endahúsið við Smáratún, þ.e. á lóðinni Smáratúni 2, með inngang sem snúi að Kirkjuvegi. Fyrirhuguð afstaða hússins sé því ekki í verulegu ósamræmi við heildargötumynd. Lóðin standi nú auð og í órækt og muni hún og umhverfi hennar verða færð til mun betri vegar með framkvæmdunum.

Byggingaráform hafi verið rækilega kynnt fyrir öllum þeim sem geti átt hagsmuna að gæta, bæði með kynningu í desember 2020 og aftur með formlegri grenndarkynningu í september til október 2021. Farið hafi verið yfir allar athugasemdir og ábendingar en að mati sveitarfélagsins séu þær ekki til þess fallnar til að koma í veg fyrir samþykkt áformanna.

Byggingarleyfi hafi ekki verið gefið út. Það sé í höndum lóðarhafa að uppfylla skilyrði sem sett hafi verið áður en til þess komi. Um afgreiðslu byggingarleyfis fari eftir ákvæðum III. kafla laga nr. 160/2010 um mannvirki, sbr. einnig ákvæði byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Því sé hafnað að hugsanlegt framsal lóðarréttinda geti valdið ógildingu á samþykki bæjarstjórnar á byggingaráformunum. Ekki hafi verið gengið frá slíku framsali en ef til þess komi þá yrði nýr lóðarhafi ætíð bundinn af fyrirliggjandi skilyrðum um lóðina. Þá sé rétt að geta þess sem fram komi í úthlutunarbréfinu frá 4. nóvember 2021 að lóðarhafa sé óheimilt að framselja lóðar­réttindi fyrr en lóðarleigusamningur hafi verið gerður. Þá sé órökstuddum fullyrðingum um meint ójafnræði við úthlutun lóðarinnar mótmælt en ágreiningur um lóðaúthlutun eigi ekki undir úrskurðarnefndina.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að ranglega sé farið með staðreyndir í umsögn Árborgar þar sem fram komi að kærumálið megi rekja til áforma um að flytja hið svonefnda Sænska hús á auða lóð Smáratúns 1 eða endurbyggja húsið á lóðinni í upprunalegri mynd og starfrækja í því hótel. Upphaflega hafi einungis verið talað um flutning á húsinu en þegar ljóst hafi orðið að það væri ógerlegt hafi verið bætt við að um væri að ræða endur­uppbyggingu í upprunalegri mynd. Hvergi hafi áður verið nefnt að starfrækja ætti hótel í húsinu, hvorki í fyrri kynningu sveitarfélagsins né þeim gögnum sem sveitarfélagið hafi lagt fram við grenndarkynningu. Á teikningum sé gert ráð fyrir fimm íbúðum ásamt geymslum í kjallara.

Í athugasemdum Árborgar sé tekið fram að Smáratún sé íbúðargata en svo komi í ljós að við Kirkjuveg séu bæði íbúðarhús auk atvinnu- og þjónustustarfsemi. Það sé rangt að á þessum stutta hluta Kirkjuvegar standi ekkert hús og einungis eitt hús við Kirkjuveg sem flokkast geti undir atvinnu- og þjónustustarfsemi, þ.e. Kirkjuvegur 8, þar sem rekin sé fasteignasala. Því sé harðlega mótmælt að við Kirkjuveg sé bæði atvinnu- og þjónustustarfsemi sem réttlætt geti byggingu 300 m2 húss á 600 m2 lóð með nýtingarhlutfallinu 0,5. Endurbygging hússins samræmist því ekki aðalskipulagi, skilgreindri landnotkun, byggðamynstri og þéttleika byggðar. Einnig komi fram að samkvæmt aðalskipulagi sé Smáratún 1 á svæði fyrir blandaða landnotkun en jafnframt að Smáratún sé íbúðargata. Vandséð sé að skilgreina eina lóð við íbúðargötu sem blandaða landnotkun. Sveitarfélagið reyni að tengja Smáratún 1 við aðliggjandi götu og þá starfsemi sem þar fari fram, t.d. Hótel Selfoss sem standi við Eyrarveg 2 við Ölfusá og veitingastað við Eyrarveg 8.

Í athugasemdum íbúa við grenndarkynningu hafi m.a. komið fram að fyrirhugað hús snúi öfugt við götumynd annarra húsa við Smáratún. Þessu sé svarað með því að tengja fyrirhugað hús við aðra götu og segja að lóðin liggi einnig að Kirkjuvegi og að næsta hús við Smáratún 1 til suðurs, sem sé húsið að Eyrarvegi 8 sem sveitarfélagið ranglega segi að snúi út að Kirkjuvegi. Eyrarvegur 8 snúi að Eyrarvegi þótt inngangur sé frá Kirkjuvegi. Þá snúi Smáratún 2 ekki að Kirkjuvegi heldur Smáratúni eins og önnur hús við götuna og inngangur þess húss sé einnig frá Smáratúni. Fyrirhuguð afstaða sé því í verulegu ósamræmi við heildargötumynd Smáratúns.

Íbúar hafi tekið fram í athugasemdum að bílastæðavandræði væru í Smáratúni vegna fjölda einka- og langferðabíla á svæðinu í tengslum við Hótel Selfoss og kirkjuna. Í svari Árborgar sé ekkert minnst á aukna umferð um miðbæ Selfoss og látið eins og það komi íbúum ekki við þar sem um sérstakt verkefni sé að ræða sem sé til úrlausnar í stærra samhengi og myndi bygging við Smáratún 1 ekki hafa þar úrslitaáhrif. Nú hafi hins vegar komið fram að í húsinu eigi að reka hótel.

Því sé mótmælt að byggingaráformin hafi verið kynnt vel. Fyrri grenndarkynning hafi verið klúður og hafi orðið að endurtaka hana eftir úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlinda­mála. Síðari grenndarkynning hafi einungis náð til tólf aðila og hvergi hafi þess verið getið að öðrum væri frjálst að tjá sig. Í ljósi þess að nú komi í fyrsta skipti fram að byggja eigi hótel séu framangreindar grenndarkynningar ómarktækar og þurfi að leggja fram nýjar teikningar og umsóknir vegna hótelreksturs við íbúagötuna Smáratún. Efna þurfi til víðtækrar grenndar­kynningar þar sem öllum íbúum Smáratúns verði boðið að tjá skoðun sína.

Niðurstaða: Í máli þessu er kærð ákvörðun bæjarstjórnar Árborgar frá 1. desember 2021 um að samþykkja byggingaráform fyrir svonefndu Sænska húsi á lóðinni Smáratúni 1 á Selfossi. Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki veitir byggingarfulltrúi byggingar­leyfi og skv. 11. gr. sömu laga samþykkir hann byggingaráform. Verður því litið svo á að kærð sé sú ákvörðun byggingarfulltrúa frá 8. desember 2021 að samþykkja byggingaráform fyrir fimm íbúða fjölbýlishúsi á umræddri lóð.

Lóðin Smáratún 1 er á ódeiliskipulögðu svæði. Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram sú meginregla að gera skuli deili­skipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Hins vegar er sveitarstjórn eða þeim aðila sem hefur heimild til fullnaðarafgreiðslu mála heimilt skv. 44. gr. laganna að veita byggingarleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggur ekki fyrir ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu.

Samkvæmt Aðalskipulagi Árborgar 2010-2030 er lóðin Smáratún 1 á svæði með blandaðri landnotkun. Er svæðið þannig bæði íbúðarsvæði og verslunar- og þjónustusvæði. Hin sam­þykktu byggingaráform heimila að reist verði fimm íbúða fjölbýlishús á lóðinni og verður framkvæmdin því í samræmi við landnotkun svæðisins. Í aðalskipulaginu kemur fram varðandi þéttleika íbúðarsvæða að á Selfossi sé gert ráð fyrir að nýtingarhlutfall íbúðalóða verði á bilinu 0,3-0,45. Þá segir að nýtingarhlutfallið sé til leiðbeiningar og skilgreinist nánar í deiliskipulagi. Lóð Smáratúns 1 er 603,8 m2 og verður brúttóflatarmál fyrirhugaðrar byggingar samkvæmt samþykktum byggingaráformum 413,8 m2 en að frátöldu þakrými verður flatarmálið 275,2 m2. Mun nýtingarhlutfall á lóðinni því verða 0,46 sem telja verður óverulegt frávik frá framan-greindri leiðbeiningu aðalskipulags, en þar að auki er ekki að sjá að nýtingarhlutfallið skeri sig úr í samanburði við nýtingarhlutfall íbúðalóða í næsta nágrenni. Þá bera gögn málsins ekki með sér að fyrirhuguð bygging verði í ósamræmi við byggðamynstur svæðisins. Var því heimilt að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknina.

Líkt og fram kemur í málavöxtum var byggingarleyfisumsóknin grenndarkynnt með fjögurra vikna athugasemdafresti, sbr. 1. og 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Kom kærandi að athuga­semdum sínum við grenndarkynninguna og tók bæjarstjórn, að undangenginni umfjöllun skipulags- og byggingarnefndar, afstöðu til framkominna athugasemda. Svör við athuga­semdum voru send þeim sem gerðu athugasemdir við grenndarkynninguna þrátt fyrir að þau svör hafi þá ekki verið afgreitt af bæjarstjórn. Sá ágalli hróflar þó ekki við gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Að öðru leyti var meðferð málsins í samræmi við 44. gr. skipulagslaga.

Að framangreindu virtu liggja ekki fyrir þeir form- eða efnisannmarkar sem leitt geta til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar og verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Rétt þykir að benda á að samkvæmt hinum samþykktu byggingaráformum stendur til að byggja fimm íbúða fjölbýlishús á umræddri lóð. Hefur ekki verið veitt leyfi til að byggja eða breyta notkun fyrirhugaðs fjölbýlishúss í hótel, eins og fram kemur í umsögn sveitarfélagsins, en verði slíkt leyfi veitt er það eftir atvikum kæranlegt til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna fjölda og umfangs kærumála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Árborgar frá 8. desember 2021 um að samþykkja byggingaráform fyrir fimm íbúða fjölbýlishúsi á lóðinni Smáratúni 1, Selfossi.

172/2021 Suðurlandsvegur

Með

Árið 2022, fimmtudaginn 7. apríl, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 172/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 12. október 2021 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir breikkun Suðurlandsvegar frá Fossvöllum að Lögbergsbrekku.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, 29. nóvember 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Waldorfskólinn í Lækjarbotnum þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 12. október 2021 að samþykkja umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi fyrir breikkun Suðurlandsvegar frá Fossvöllum að Lögbergsbrekku. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Gerði kærandi jafnframt kröfu um stöðvun framkvæmda á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, en með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 20. janúar 2022 var þeirri kröfu hafnað.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 8. desember 2021.

Málavextir: Með umsókn til Kópavogsbæjar 27. maí 2021 sótti Vegagerðin um framkvæmda­leyfi fyrir breikkun Suðurlandsvegar frá Fossvöllum að Lögbergsbrekku. Heildar­framkvæmdin sem um ræðir felur í sér breikkun Suðurlandsvegar frá Hólmsá ofan Reykjavíkur að Hvera­gerði. Framkvæmdin fór í mat á umhverfisáhrifum og lá álit Skipulagsstofnunar fyrir 9. júlí 2009. Verkið var áfangaskipt og hófust framkvæmdir við fyrsta áfanga árið 2010. Áfanginn sem þetta mál snýst um, Fossvellir-Hólmsá, er tvískiptur. Fyrri kaflinn, Fossvellir–Lögbergs­brekka, var boðinn út í júní 2021 og verður síðari áfanginn, Hólmsá–Lögbergsbrekka, boðinn út á vordögum 2022.

Hin kærða framkvæmd felur í sér að lagður verður vegur norðanmegin við núverandi Suðurlandsveg. Upphaflega var gert ráð fyrir því að hliðarvegur sem tengja ætti Waldorfskóla við fyrirhuguð Geirlandsvegamót væri hluti hinnar kærðu framkvæmdar. Eftir ábendingar um að sá hliðarvegur hafi ekki verið hluti af mati á umhverfisáhrifum frá 2009 var hann felldur úr framkvæmdaleyfinu. Áform um nefndan hliðarveg voru tilkynnt til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu, skv. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. lið 13.02 í 1. viðauka laganna. Með ákvörðun, dags. 18. nóvember 2021, komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum og er búið að sækja um framkvæmdaleyfi fyrir þeirri framkvæmd.

Á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 7. júní 2021 var umsókn Vegagerðarinnar tekin fyrir og málinu frestað. Á fundi ráðsins 5. júlí s.á. var umsóknin tekin fyrir að nýju og samþykkt að grenndarkynna hana fyrir hagsmunaaðilum og umsagnaraðilum að fengnu áliti Skipulags­stofnunar um mats­skyldu. Var hið kærða framkvæmdaleyfi grenndarkynnt með athugasemda­fresti frá 18. ágúst til 17. september 2021. Að lokinni kynningu var málið tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs 20. september s.á. Athugasemdir höfðu borist og var þeim vísað til umsagnar skipulagsdeildar. Á fundi skipulagsráðs 4. október s.á. var umsókn Vegagerðarinnar samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsdeildar, dags. 1. s.m., með þeim takmörkunum að aðeins væri um að ræða lagningu vegarins og að hann yrði tekinn í notkun samhliða síðasta hluta áfangans. Á fundi bæjarstjórnar 12. október 2021 var afgreiðsla skipulagsráðs samþykkt.

 Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á það bent að verði af framkvæmdinni sem kærð sé muni tengimöguleikum skólans við Suðurlandsveg fækka og tekið verði fyrir þá tengingu sem mælt sé fyrir um í aðalskipulagi. Hin kærða framkvæmd sé ekki í samræmi við Aðalskipulag Kópavogs 2012-2024, en samkvæmt því sé gert ráð fyrir þremur mislægum gatnamótum eða hringtorgi á þeim hluta Suðurlandsvegar sem sé innan Kópavogsbæjar. Þá liggi ekki fyrir deiliskipulag fyrir hinni kærðu framkvæmd. Það samrýmist ekki aðalskipulagi sveitarfélagsins að byggja framkvæmdaleyfi ekki á deiliskipulagi.

Í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, eins og henni var breytt með lögum nr. 7/2016, sé einungis unnt að byggja framkvæmdaleyfi á grenndarkynningu þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag. Því hafi verið óheimilt að grenndarkynna hið kærða leyfi á grundvelli 44. gr. skipulagslaga. Leyfishafi hafi lítt sinnt samráði við kæranda í aðdraganda leyfisútgáfunnar og því hafi hagsmunum kæranda ekki verið gefinn nægur gaumur.

Leyfishafi haldi því fram að hagsmunir kæranda verði tryggðir með hliðarvegi sunnan við Suðurlandsveg, en sá hliðarvegur hafi ekki verið lagður. Ekki sé vitað til þess að sótt hafi verið um framkvæmdaleyfi fyrir veginum auk þess sem engin trygging sé fyrir því að slíkt leyfi yrði veitt. Hugmyndir um umferð til og frá skóla kæranda um umræddan hliðarveg gangi út á að umkringja náttúruvættið Tröllabörn með vegum, þétt upp við þau. Tröllabörn í Lækjarbotnum séu friðlýst náttúruvætti, sbr. auglýsing nr. 294/1983 í B-deild Stjórnartíðinda, og njóti verndar skv. 48. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Það sé ekki í samræmi við áðurnefnt aðalskipulag sveitarfélagsins að hafa ekki mislæg gatna­mót eða hringtorg sem tengi Suðurlandsveg við Waldorfskóla í Lækjarbotnum. Þar sem fram­kvæmdaleyfið fari í bága við aðalskipulag að þessu leyti beri að ógilda það, sbr. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Þá liggi ekki fyrir deiliskipulag á svæðinu. Með því að sniðganga fyrir­mæli aðalskipulags um gerð deiliskipulags vegna framkvæmdarinnar sé kærandi sviptur mögu­leika á þátttöku í því ferli. Mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar sé frá árinu 2009 og ekki verði séð að það mat hafi verið uppfært. Samkvæmt 12. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum skuli leyfisveitandi óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar um hvort endur­­skoða þurfi að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila áður en leyfi til fram­kvæmda sé veitt. Ekkert í gögnum málsins bendi til þess að óskað hafi verið eftir slíkri ákvörðun.

Röksemdir sveitarfélagsins fyrir samþykki á umsókn framkvæmdaleyfisins bendi hvorki til efnislegrar umræðu um þau atriði sem hafi ráðið samþykkinu né þau atriði sem hefðu átt að hamla því að slíkt leyfi yrði gefið út. Samkvæmt 14. gr. skipulagslaga sé áskilið að við umfjöllun umsóknar um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar kynni sveitar­stjórn sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanni hvort hún sé sú sem lýst sé. Ekki liggi fyrir í málinu greinargerð um framkvæmd sem sé matsskyld, en hana eigi að gera þegar veitt sé leyfi fyrir matsskyldri framkvæmd, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga.

 Málsrök Kópavogsbæjar: Bæjaryfirvöld benda á að hin kærða framkvæmd sé í samræmi við Aðalskipulag Kópavogs 2012-2024 þar sem getið sé sérstaklega um tvöföldun Suður­landsvegar. Vissulega sé kveðið á um í umfjöllun aðalskipulags að fyrirhugaðar breytingar á veginum skuli gerðar í deiliskipulagi. Hins vegar líti Kópavogsbær ekki svo á að greind stefna sveitarfélagsins í aðalskipulagi fyrirgeri rétti þess til að grenndarkynna framkvæmdaleyfi þar sem deiliskipulag liggi ekki fyrir, í samræmi við gildandi lög. Þá liggi fyrir að umrædd breyting á Suðurlandsvegi verði deiliskipulögð í heild sinni og muni það deiliskipulag liggja fyrir áður en framkvæmdaleyfi fyrir síðari áfanga framkvæmdarinnar innan sveitarfélagamarka Kópavogsbæjar verði samþykkt.

Umrædd framkvæmd sem framkvæmdaleyfið veiti heimild fyrir sé í samræmi við matsskýrslu framkvæmdarinnar frá 2009. Samkvæmt lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana sé gert ráð fyrir að í þeim tilvikum þegar umhverfismatsferli sé lokið við gildistöku laganna eigi eldri ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum við er lúti að leyfis­veitingum vegna þeirra framkvæmda. Bæði mat á umhverfisáhrifum og framkvæmdir við tvöföldun Suðurlandsvegar hafi byrjað í gildistíð eldri laga og séu í fullu samræmi við þau lög.

Framkvæmdaleyfið hafi verið grenndarkynnt hagsmunaaðilum og einnig hafi verið leitað eftir umsögnum umsagnaraðila í samræmi við 5. mgr. 13. gr. og 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Jafnframt hafi verið fundað með forsvarsmönnum kæranda þar sem farið hafi verið yfir fyrirhugaðar framkvæmdir sem og mögulegar tillögur að framtíðarlausnum á vegtengingu sem myndi þjóna kæranda.

Upphaflega hafi verið óskað eftir því að hliðarvegur sem fyrirhugað sé að þjóni tengingu við veginn sem liggi að Waldorfskóla félli undir hið kærða framkvæmdaleyfi. Þar sem hans hafi hins vegar ekki verið getið í umhverfismati framkvæmdarinnar hafi verið óskað eftir því að umsóknin yrði lagfærð og framkvæmd vegna greinds hliðarvegar tekin út úr umsókninni. Hafi nú verið sótt um sérstakt framkvæmdaleyfi fyrir lagningu greinds hliðarvegar.

 Málsrök leyfishafa: Af hálfu Vegagerðarinnar er bent á að ákvæði 4. mgr. 13. gr. skipulags­laga nr. 123/2010 veiti leyfisveitanda ótvírætt heimild til að veita framkvæmdaleyfi að undan­genginni grenndarkynningu ef deiliskipulag liggi ekki fyrir að öðrum skilyrðum ákvæðisins uppfylltum. Orðalag það sem vísað hafi verið til í aðalskipulagsgreinargerð geti ekki tekið heimild sveitarfélags úr sambandi samkvæmt lagaákvæðinu. Í texta aðalskipulagsgreinargerðar felist því ekki annað en lögin geri ráð fyrir.

Grenndarkynning hafi farið fram í samræmi við kröfur 44. gr. skipulagslaga og hafi sveitar­félaginu því verið heimilt að gefa út framkvæmdaleyfi að undangenginni þeirri máls­meðferð. Jafnframt hafi komið fram í viðbrögðum við athugasemdum kæranda að hugað yrði að betri vegtengingum að Waldorfskóla og það yrði tekið með við framkvæmdir við síðari áfangann sem fyrirhugaðar séu árið 2022.

Framkvæmdaleyfi hafi verið gefið út af Kópavogsbæ í samræmi við málsmeðferðarreglur skipulagslaga. Grenndarkynning hafi farið fram í samræmi við áskilnað 44. gr. sömu laga, í samræmi við önnur gildandi lög og framlögð gögn. Engin ný gögn eða upplýsingar hafi verið lögð fram af hálfu kæranda sem breyti efnislegri niðurstöðu málsins. Ekkert í þágildandi aðalskipulagi eða lögum veiti kæranda lögvarinn rétt á tiltekinni gerð vegtengingar eða gerðar vegamóta. Við tilhögun framkvæmdar sé enn gert ráð fyrir tengingu að Waldorfskóla beint af Suðurlandsvegi en aðeins hægri beygja leyfð af öryggisástæðum. Leyfishafa beri að byggja vegamannvirki þannig að umferðaröryggi sé tryggt og því sé ekki unnt að leyfa akstur þvert yfir akbrautirnar fjórar. Framkvæmdin rúmist innan skipulags og uppfylli þannig kröfur 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Ákvæðið veiti leyfisveitanda ótvíræða heimild til að veita framkvæmda­leyfi að undangenginni grenndarkynningu ef deiliskipulag liggi ekki fyrir, að öðrum skilyrðum ákvæðisins uppfylltum. Orðalag aðalskipulags geti ekki tekið heimild sveitarfélags úr sambandi samkvæmt lagaákvæðinu.

Samkvæmt 1. ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 111/2021 fari um málsmeðferð samkvæmt eldri lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, en umhverfismati hinnar umdeildu framkvæmdar hafi lokið árið 2009 með áliti Skipulagsstofnunar. Framkvæmdir hafi hafist innan tímarammans. Engin skylda hafi því verið til að endurskoða fyrirliggjandi mat á umhverfisáhrifum. Því til viðbótar sé framkvæmdin í samræmi við umhverfismatið frá 2009.

Málið hafi verið til umræðu á nokkrum fundum skipulagsráðs og vísað til grenndarkynningar skv. 44. gr. skipulagslaga þar sem athugasemdum umsagnaraðila hafi verið svarað. Í útgefnu framkvæmdaleyfi, sem samþykkt hafi verið í skipulagsráði Kópavogsbæjar 4. október 2021 og í bæjarstjórn 12. s.m., sé listað upp á hvaða gögnum útgáfa framkvæmdaleyfisins grundvallist. Kærandi eigi ekki lögvarða kröfu á tiltekinni tegund vegtengingar eða ákveðinni staðsetningu hennar. Framkvæmdaraðili og leyfisveitandi, sem fari með skipulagsvaldið, ákveði hvernig tengingu verði við komið með tilliti til vegtæknilegra sjónarmiða, umferðaröryggisþátta og skipulagsáætlana. Tilvísun kæranda til 5. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd sé óskiljanleg þar sem um sérákvæði sé að ræða um skyldu til sérstaks rökstuðnings ef raska eigi jarðminjum gegn áliti lögbundinna umsagnaraðila, en þær aðstæður séu ekki uppi í þessu máli. Önnur atriði sem fram komi í kæru og varði málsmeðferð sveitarfélagsins séu fjarstæðukennd.

Leyfisveitandi hafi tekið undir athugasemdir sem borist hafi í grenndarkynningu um hliðarveg og hafi verið unnið að hönnun vegarins til að tengja frístundasvæði og skógræktarsvæði í Lækjar­botnum við fyrirhuguð Geirlandsvegamót. Með hliðarvegi sem liggi samsíða Suður­lands­vegi sunnanmegin og upp að núverandi vegi að Waldorfskóla muni örugg vegtenging að Waldorfskóla vera tryggð. Því sé hafnað að hliðarvegurinn fari gegn lögum vegna nálægðar við náttúruvættið Tröllabörn. Skipulagsstofnun hafi þegar tekið afstöðu til þess með lög­bundinni málsmeðferð og aflað umsagna umsagnaraðila. Það sé svo í höndum leyfisveitanda að setja skilyrði í framkvæmdaleyfi í samræmi við niðurstöðu Skipulagsstofnunar.

Sú framkvæmd sem hið kærða framkvæmdaleyfi varði sé í samræmi við aðalskipulag Kópavogs­bæjar. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. vegalaga nr. 80/2007 skulu vegir lagðir í samræmi við gildandi skipulagsáætlun og vegalög, en lega þjóðvega sé ákvæðin í samráði við skipulags­yfirvöld. Þá sé og óheimilt að tengja vegi þjóðvegum nema í samræmi við skipulag og að fenginni heimild Vegagerðarinnar, sbr. 1. mgr. 29. gr. vegalaga. Í VI. kafla laganna séu svo nánari fyrirmæli um tengingar við vegsvæði, byggingarbann o.fl. Af þeim ákvæðum verði ráðið að kærandi geti aldrei átt lögvarða kröfu á tiltekinni tegund vegtengingar, hvort sem það sé hringtorg, mislæg vegamót, T-vegamót eða annars konar vegtengingar.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að greinargerð um það hvernig hin leyfða framkvæmd samrýmist mati á umhverfisáhrifum hafi ekki verið útbúin, svo sem lögskylt sé skv. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Við afgreiðslu hins kærða leyfis hafi hvorki í slíkri greinargerð né annars staðar legið fyrir staðfesting á því að viðkomandi framkvæmd væri í samræmi við mat á umhverfisáhrifum. Aðalskipulag Kópavogs 2012-2024 hafi gert ráð fyrir þremur mislægum gatnamótum eða hringtorgum á þeim hluta Suðurlands­vegar sem sé innan Kópavogs og tvöföldun á veginum. Kærandi hafni því að ekki sé unnt að útfæra þá framkvæmd eins og Vegagerðin haldi nú fram. Í öllu falli sé ekki boðlegt hvernig litið hafi verið á kæranda sem afgangsstærð við hönnun umræddra umferðarmannvirkja, þegar kæranda eigi að vera tryggð aðkoma að ríkulegu samráðsferli í tengslum við deiliskipulag sem nú sé ætlunin að svíkja hann um. Takist Vegagerðinni hið ólíklega, þ.e. að fá framkvæmdaleyfi fyrir hliðarvegi sem ætlað sé að umkringja Tröllabörn, þá bendi allt til þess að um verði að ræða veg sem kærandi þurfi sjálfur að sjá um vetrarþjónustu á. Slíkt geti augljóslega falið í sér verulegan kostnað. Sá hliðarvegur sé ekki álitlegur kostur.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 12. október 2021 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir breikkun Suðurlandsvegar frá Fossvöllum að Lögbergsbrekku.

Samkvæmt 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 getur sveitarstjórn veitt framkvæmda­leyfi að undangenginni grenndarkynningu þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og deili­skipulag liggur ekki fyrir, enda sé um að ræða framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag, landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Efnislega sambærilegt ákvæði er að finna í 1. mgr. 44. gr. sömu laga sem fjallar um grenndarkynningu, en í 2. mgr. ákvæðisins segir að í slíkri kynningu felist að skipulagsnefnd kynni nágrönnum sem taldir eru geta átt hagsmuna að gæta leyfisumsókn eða tillögu að breytingu á skipulagsáætlun og gefi þeim kost á að tjá sig um hana innan tilskilins frests sem skal vera a.m.k. fjórar vikur. Að þeim fresti liðnum og þegar sveitarstjórn hafi afgreitt málið skuli þeim sem tjáðu sig um það tilkynnt niðurstaða hennar.

Í greinargerð Aðalskipulags Kópavogs 2012-2024 er í kafla um grunnkerfi bæjarins fjallað um breikkun Suðurlandsvegar. Segir þar að gert sé ráð fyrir að byggð verði þrenn mislæg gatnamót eða hringtorg á þeim hluta Suðurlandsvegar sem sé innan Kópavogs og tvöföldun á veginum. Vinna skuli deiliskipulag af fyrirhuguðum breytingum á veginum frá Hólmsá að Lögbergs­brekku. Hinn 30. desember 2021 tók gildi Aðalskipulag Kópavogs 2019-2040 með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda. Samkvæmt því skipulagi er enn gert ráð fyrir tvöföldun Suðurlandsvegar en í stað þriggja mislægra gatnamóta eða hringtorga er gert ráð fyrir því að gatnamót við Lækjarbotna/Geirland verði mislæg, þó mögulega verði byggð einfaldari útgáfa fyrst. Gert er ráð fyrir því að gatnamót Suðurlandsvegar að og frá Waldorf­skóla og nágrenni verði lagfærð og til að tryggja umferðaröryggi eru hugmyndir um að leyfa þar ekki vinstri beygju. Ekki er lengur gerð krafa um að deiliskipulag skuli unnið vegna fyrirhugaðra framkvæmda.

Að undangenginni grenndarkynningu samþykkti bæjarstjórn Kópavogs umsókn um framkvæmdaleyfi á fundi sínum 12. október 2021. Þrátt fyrir að á þeim tíma hafi aðalskipulag sveitar­félagsins kveðið á um að vinna skyldi deiliskipulag vegna hinna umþrættu framkvæmda er ljóst að ógilding leyfisins á þeim grundvelli myndi ekki hafa þýðingu að lögum þar sem slíkt skilyrði er ekki að finna í núgildandi aðalskipulagi. Verður hið kærða framkvæmdaleyfi því ekki ógilt á þeim forsendum. Þá verður ekki annað séð en að skilyrði 5. mgr. 13. gr. og 44. gr. skipulagslaga vegna grenndarkynningar framkvæmdarinnar hafi öðru leyti verið uppfyllt.

Hin umþrætta framkvæmd hefur sætt mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem undirgengist hefur mat á umhverfisáhrifum eru skyldur sveitarstjórnar sem leyfisveitanda ríkar. Ber sveitar­stjórn þannig að fylgja þeim málsmeðferðarreglum sem mælt er fyrir um í skipu­lagslögum og lögum nr. 106/2000 og sjá til þess að skilyrði þeirra laga séu uppfyllt. Enn fremur ber sveitar­stjórn að fylgja markmiðum laganna sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra beggja, þ. á m. að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða, tryggja vernd landslags, náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi, sbr. b-lið 1. gr. skipulagslaga. Jafnframt getur sveitarstjórn við leyfisveitinguna verið skylt að líta til efnis- og formreglna annarra laga, s.s. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Þá er sveitarstjórn sem endranær bundin af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar.

Í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2009 voru metnir þrír kostir við breikkun Suðurlandsvegar frá Hólmsá að Hveragerði, þ.e. 2+2 vegur, 2+1 vegur og 2+2 vegur í þröngu sniði. Gert var ráð fyrir mislægum gatnamótum við Fossabrekkur, Bolaöldu og Þrengslaveg auk Geirlands ef farinn hefði verið 2+2 vegur í breiðustu útfærslu. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 9. júlí 2009 segir um helstu niðurstöður þess að allir valkostir hafi jákvæð áhrif á umferðaröryggi. Ljóst sé að neikvæðustu umhverfisáhrif verði vegna lagningar 2+2 vegar með mislægum vegamótum þar sem hann valdi langmestri röskun og hafi í för með sér verulega neikvæð áhrif á nútímahraun og búsvæði fugla. Verði valinn umfangsminni kostur við tvöföldun vegarins verði umhverfisáhrif hans minni. Stofnunin telji að áhrif 2+2 vegar með vegamótum í plani muni hafa talsvert neikvæð áhrif á nútímahraun en minni áhrif á lífríki, landslag, útivist, hljóðvist og fornminjar heldur en 2+2 vegur með mislægum vegamótum. Áhrif 2+1 vegar með vegamót í plani hafi nokkuð neikvæð áhrif á hraun að mati Skipulags­stofnunar, en hafi ekki verulega neikvæð áhrif á framangreinda umhverfisþætti. Fyrir liggur að við breikkun Suðurlandsvegar hefur almennt verið farin leið 2+1 vegar og mislægum vega­mótum slegið á frest nema við Þrengslavegamót.

Sem fyrr segir lá álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum umdeildra framkvæmda fyrir 9. júlí 2009 og giltu því ákvæði áðurgildandi laga nr. 106/2000, sbr. 1. ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 skal leyfisveitandi óska ákvörðunar um hvort endurskoða þurfi að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila áður en leyfi til framkvæmda er veitt ef framkvæmdir hefjist ekki innan tíu ára frá því að álit Skipulags­stofnunar um mat á umhverfisáhrifum hafi legið fyrir. Þá segir í 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um fram­kvæmdaleyfi að framkvæmd teljist hafin þegar hreyft hefur verið við yfirborði jarðvegs á fram­kvæmda­stað. Skipulagsstofnun veitti álit sitt á mati á umhverfisáhrifum fram­kvæmdarinnar fyrir meira en tíu árum en framkvæmdin var áfangaskipt og voru stærstu áfangar hennar boðnir út árin 2010 og 2013. Framkvæmdir við fyrsta áfanga byrjuðu á árinu 2010 og er því ljóst að framkvæmdir hófust innan tíu ára frá áliti Skipulagsstofnunar. Var leyfishafa því ekki skylt að óska eftir ákvörðun stofnunarinnar um hvort endurskoða þyrfti matsskýrslu áður en framkvæmdaleyfið var gefið út.

Mælt er fyrir um í 1. mgr. 14. gr. skipulagslaga og 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 að óheimilt sé að gefa út leyfi til framkvæmda fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Í 2. mgr. beggja lagagreinanna  er svo fjallað nánar um hvernig líta skuli til álits Skipulagsstofnunar við leyfisveitingu vegna matsskyldrar framkvæmdar. Áður voru þau lagaákvæði samhljóða um að við slíka leyfis­veitingu bæri leyfisveitanda að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Með breytingalögum nr. 96/2019 var skipulagslögum og lögum nr. 106/2000 hins vegar breytt og í stað þess að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar segir nú í greindum laga­ákvæðum að leyfisveitanda beri að leggja álitið til grundvallar við ákvörðun um útgáfu leyfis. Jafnframt kváðu breytingalögin á um það nýmæli að leyfisveitandi skuli taka saman greinar­gerð um afgreiðslu leyfis. Þannig segir í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga að slíkt skuli gert í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum en í þágildandi 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 er kveðið á um að í slíkri greinargerð skuli gera grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu sé vikið frá niðurstöðu álitsins. Einnig skuli leyfisveitandi taka afstöðu til tengdra leyfisveitinga þegar tilefni sé til ef um það sé fjallað í áliti Skipulagsstofnunar.

Þá er í 18. gr. breytingalaga nr. 96/2019 að finna lagaskilareglu er mælir fyrir um að mats­skyldar framkvæmdir skuli hlíta málsmeðferð samkvæmt eldri ákvæðum laga nr. 106/2000 ef tillaga að matsáætlun hefur borist Skipulagsstofnun fyrir gildistöku laga nr. 96/2019, svo sem raunin er hér. Samkvæmt þágildandi 2. mgr. 13. laga nr. 106/2000 bar því sveitarstjórn að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar. Sambærilegt lagaskila­ákvæði er hins vegar ekki að finna í tengslum við áðurgreinda breytingu á skipulagslögum og bar því að leggja álit Skipulagsstofnunar til grundvallar leyfisveitingu samkvæmt orðalagi 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, sem gilti við samþykkt hins kærða framkvæmdaleyfis. Það verður þó ekki séð að breytt orðalag hafi haft í för með sér þá efnisbreytingu að máli skipti við úrlausn þessa máls, svo fremi að báðum ákvæðum sé fullnægt þannig að rökstudd afstaða sé tekin til álits Skipulagsstofnunar og það jafnframt lagt til grundvallar leyfisveitingu. Þá er einnig ljóst að þrátt fyrir að sveitarstjórn hafi ekki verið skylt samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 að taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þá var henni það skylt samkvæmt gildandi skipulagslögum.

Að framangreindu virtu er skýrt að skv. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga bar bæjarstjórn Kópavogs að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina, leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar og taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum. Jafnframt er ljóst að samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 bar bæjarstjórn að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar. Telja verður þær lögbundnu skyldur bæjarstjórnar, vegna framkvæmdar sem hefur sætt mati á umhverfisáhrifum, vera mikilvægan þátt í málsmeðferð leyfis­veitingarinnar og til þess fallnar að stuðla að því að fyrrnefnt markmið b-lið 1. gr. skipulagslaga verði náð, sem og markmiðum laga um mat á umhverfisáhrifum sem talin eru upp í 1. gr. þeirra laga. Er og ljóst að sveitarstjórn ber að sinna þeim skyldum óháð því hvenær mat á umhverfis­áhrifum fór fram eða hvort leyfi hafi áður verið veitt fyrir hluta framkvæmdarinnar.

Við útgáfu hins kærða framkvæmdaleyfis lá ekki fyrir greinargerð um afgreiðslu þess í samræmi við 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga. Þá er í bókun fundargerðar skipulagsráðs 3. október 2021, sem bæjarstjórn samþykkti á fundi sínum 12. s.m., enga umfjöllun að finna um það mat á umhverfisáhrifum sem fram fór vegna framkvæmdarinnar. Bera gögn málsins þannig ekki með sér að bæjarstjórn hafi, í samræmi við áðurnefnd ákvæði skipulagslaga og laga um mat á umhverfisáhrifum, kynnt sér matsskýrslu framkvæmdaraðila, tekið afstöðu til þess hvort framkvæmdin sé sú sem lýst sé í matsskýrslu og lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum til grundvallar eða tekið rökstudda afstöðu til þess. Er í þeim efnum ekki nægilegt að fyrir fund skipulagsráðs hafi legið matsskýrsla framkvæmdaraðila frá því í júní 2009, enda verður af því ekki ráðið hvort bæjarstjórn hafi í raun og veru kynnt sér þá skýrslu, hvað þá að hún hafi tekið afstöðu til hennar. Er því ljóst málsmeðferðin vék frá mikilvægum og lögbundnum skilyrðum greindra laga.

Að öllu framangreindu virtu verður að telja málsmeðferð hins kærða framkvæmdaleyfis haldna slíkum ágöllum að ekki verði hjá því komist að fella leyfið úr gildi.

 Úrskurðarorð:

 Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 12. október 2021 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir breikkun Suðurlandsvegar frá Fossvöllum að Lögbergs­brekku.

125 og 127/2021 Háafell

Með

Árið 2022, þriðjudaginn 15. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson, starfandi formaður, Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 125/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 25. júní 2021 um veitingu starfsleyfis fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi með 6.800 tonna hámarkslífmassa.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Arnarlax ehf. þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 25. júní s.á. að veita Háafelli ehf. starfsleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi með 6.800 tonna hámarkslífmassa. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir Umhverfisstofnun að afgreiða umsóknir um starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi í þeirri tímaröð sem framkvæmdaraðilar skiluðu matsskýrslum sínum inn til Skipulagsstofnunar. Jafnframt var þess krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað eða framkvæmdir stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en því var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 14. september 2021.

Með bréfi, dags. 26. júlí 2021, er barst úrskurðarnefndinni sama daga, kæra Laxinn lifi, Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) og Náttúruverndarsamtök Íslands fyrrgreinda ákvörðun Umhverfisstofnunar og er þess krafist að hún verði felld úr gildi. Þar sem kærumálin varða sömu ákvörðun og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verður greint kærumál, sem er nr. 127/2021, sameinað máli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 29. júlí og 30. ágúst 2021.

Málavextir: Hinn 6. desember 2016 lagði Háafell ehf. fram frummatsskýrslu um framleiðslu á allt að 6.800 tonnum af laxi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi til athugunar hjá Skipulagsstofnun í samræmi við ákvæði þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Frummatsskýrslan var auglýst 12. desember 2016 í Lögbirtingablaðinu, Fréttablaðinu og Morgunblaðinu og 15. s.m. í staðarblaðinu Bæjarins besta. Í skýrslunni var gert ráð fyrir kynslóðaskiptu eldi, þ.e.a.s. að einn árgangur yrði á hverju árgangasvæði hverju sinni. Árgangasvæðin yrðu þrjú auk þess sem gert yrði ráð fyrir einu varasvæði. Skýrslan lá frammi til kynningar frá 12. desember 2016 til 23. janúar 2017 á skrifstofum Ísafjarðarbæjar, Súðavíkurhrepps og Strandabyggðar, Bæjar- og héraðsbókasafni Ísafjarðar, Bókasafni Súðavíkur, Héraðsbókasafni Strandasýslu, í Þjóðarbókhlöðunni og hjá Skipulagsstofnun. Frummatsskýrslan var jafnframt aðgengileg á vef Skipulagsstofnunar. Skipulagsstofnun aflaði umsagna frá Ísafjarðarbæ, Súðavíkurhreppi, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnun, Matvælastofnun, Minjastofnun Íslands, Náttúrufræðistofnun Íslands, Orkustofnun, Samgöngustofu og Umhverfisstofnun.

Matsskýrsla var send Skipulagsstofnun 4. maí 2017 og óskað eftir áliti hennar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Stofnunin gaf út álit 3. apríl 2018, en í kjölfar athugasemda Háafells var álitið dregið til baka 4. s.m. Í maí 2020 gerði Hafrannsóknastofnun tillögu til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra um nýtt áhættumat erfðablöndunar, sbr. 6. gr. a í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, og var hún staðfest af ráðherra 5. júní s.á. Niðurstaða matsins var m.a. að ásættanlegt væri að hámarkslífmassi af frjóum laxi í Ísafjarðardjúpi væri 12.000 tonn en 14.000 tonn ef notuð væri 400 g seiði. Í kjölfar nýs áhættumats lagði Háafell að nýju fram matsskýrslu um framkvæmdina til Skipulagsstofnunar hinn 24. júlí 2020 og óskaði eftir áliti hennar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í skýrslunni var gert ráð fyrir að eldistilhögun og framleiðslumagn af frjóum og ófrjóum laxi færi eftir áhættumati erfðablöndunar hverju sinni. Eldið yrði kynslóðaskipt, þ.e.a.s. að einn árgangur yrði á hverju árgangasvæði hverju sinni en þau yrðu fjögur. Skipulagsstofnun gerði athugasemdir við matsskýrsluna 25. september 2020 og óskaði eftir frekari skýringum. Hinn 9. október s.á. veitti félagið Skipulagsstofnun umbeðnar skýringar og sendi jafnframt uppfærða matsskýrslu um framkvæmdina. Var umbeðið álit síðan gefið út 22. desember 2020 .

Í inngangskafla álits Skipulagsstofnunar segir að framkvæmdin í matsskýrslu sé í meginatriðum óbreytt frá frummatsskýrslu og því hafi ekki verið talin þörf á að kynna frummatsskýrslu að nýju. Helsta breytingin felist í aðlögun eldisins að lögformlegu áhættumati erfðablöndunar. Áfram sé gert ráð fyrir að framleiða sama magn af laxi innan sömu eldissvæða en breytingin felist í því að Skötufjörður, sem áður hafi verið varasvæði, hafi verið gert að aðalsvæði og að innsta svæðið í Ísafjarðardjúpi, sem áður hafi verið aðalsvæði, hafi verið gert að varasvæði. Eldið hafi því færst utar í Ísafjarðardjúpi. Þá sé einnig gert ráð fyrir því að framleiða að minnsta kosti fyrst um sinn ófrjóan lax á einu af þremur árgangssvæðum en áður hafi verið gert ráð fyrir að notast alfarið við frjóan lax. Þá hafi aðrar breytingar frá auglýstri frummatsskýrslu verið þær að umfjöllun um valkosti hafi verið aukin til samræmis við nýlega úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Í niðurstöðukafla álits Skipulagsstofnunar kemur fram að í samræmi við 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum og 26. gr. reglugerðar um sama efni hafi stofnunin farið yfir matsskýrslu Háafells sem lögð hafi verið fram samkvæmt 10. gr. sömu laga. Telji stofnunin að matsskýrslan uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að áhrifunum hafi þar verið lýst á fullnægjandi hátt. Að mati stofnunarinnar felist helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðs laxeldis í áhrifum á villta laxastofna vegna hættu á erfðablöndun, aukinni hættu á að laxalús berist í villta laxfiska, áhrifum á botndýralíf og eðlisþætti sjávar. Þá segir að jafnframt geti notkun aflúsunarlyfja haft neikvæð áhrif á rækju. Þá telji stofnunin að fyrirhugað eldi komi til með að hafa neikvæð samlegðaráhrif með öðru fyrirhuguðu eldi í Ísafjarðardjúpi á framangreinda þætti. Lagði stofnunin til að við leyfisveitingar yrðu sett nánar tilgreind skilyrði sem vörðuðu erfðablöndun, laxalús, burðarþol og botndýralíf.

Hinn 7. maí 2020 lagði Arnarlax ehf.  fram frummatsskýrslu um sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi fyrir framleiðslu á 10.000 tonnum af laxi á ári til athugunar hjá Skipulagsstofnun. Hinn 12. ágúst s.á. sendi fyrirtækið matsskýrslu til stofnunarinnar og óskaði eftir áliti hennar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Gaf stofnunin út umbeðið álit 19. febrúar 2021. Þá lagði Arctic Sea Farm hf.  fram frummatsskýrslu um framleiðslu á 8.000 tonnum af laxeldi og/eða silungseldi í Ísafjarðardjúpi til athugunar hjá Skipulagsstofnun. Hinn 7. september 2020 sendi fyrirtækið svo matsskýrslu til stofnunarinnar og óskaði eftir áliti hennar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Skipulagsstofnun gaf út umbeðið álit um framkvæmdina 28. janúar 2021.

Umhverfisstofnun gaf hinn 25. júní 2021 út starfsleyfi til handa Háafelli fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi með 6.800 tonna hámarkslífmassa. Sama dag gaf Matvælastofnun út rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi 25. júní 2021 með 6.800 tonna hámarkslífmassa vegna frjós lax annars vegar og ófrjós lax hins vegar. Hafa þau leyfi einnig verið kærð til úrskurðarnefndarinnar af kærendum og eru þau kærumál nr. 122/2021 og 129/2021.

Málsrök kærandans Arnarlax ehf: Kærandi bendir á að auk leyfishafa hafi tvö önnur fyrirtæki sótt um starfsleyfi fyrir eldi á laxi í Ísafjarðardjúpi. Annars vegar kærandi, Arnarlax ehf., sem hafi sótt um leyfi fyrir eldi á laxi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi með 10.000 tonna lífmassa, og hins vegar Arctic Sea Farm ehf., sem sótt hafi um 10.1000 tonna sjókvíaeldi á laxi. Samkvæmt burðarþolsmati Hafrannsóknastofnunar beri Ísafjarðardjúp allt að 30.000 þúsund tonna lífmassa í eldi að hámarki á hverjum tíma. Þá heimili áhættumat erfðablöndunar sömu stofnunar, sem sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hafi staðfest, allt að 12.000 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi í firðinum utan línu sem liggi frá Ögurnesi að Æðey og Hólmasundi. Til hliðsjónar geri áhættumatið ráð fyrir því að ala megi samtals 106.500 tonn af laxi í sjó við Ísland, þar af sé hámarkseldismagn af frjóum laxi samtals 64.500 tonn á öllum Vestfjörðum. Fyrir liggi að fyrirtækin þrjú muni ekki öll fá heimild fyrir eldi á frjóum laxi vegna 12.000 þúsund tonna hámarkslífmassa og túlkunar Matvælastofnunar á úthlutunarreglum laga nr. 71/2008 um fiskeldi fyrir frjóan lax. Miklir fjárhagslegir hagsmunir séu í húfi og virk samkeppni ríki um þessi takmörkuðu gæði.

Fyrirtækin hafi lokið við langt og strangt ferli sem feli meðal annars í sér mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar í samræmi við þágildandi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og umsóknarferli í samræmi við lög nr. 71/2008. Þegar matsskýrsla liggi fyrir þurfi Skipulagsstofnun að gefa rökstutt álit um umhverfismat framkvæmdarinnar. Þá fyrst geti framkvæmdaraðili formlega sótt um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar, sem taki ákvörðun um leyfisveitingar, m.a. með hliðsjón af áliti Skipulagsstofnunar, sbr. lög nr. 71/2008 og 106/2000. Þannig sé álit Skipulagsstofnunar og öll málsmeðferð þar að lútandi grundvöllur að veitingu rekstrarleyfis Matvælastofnunar, sbr. 2. mgr. 4. gr. b og 8. gr. laga um fiskeldi og 13. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.

Verkfræðistofa hafi haft umsjón með framkvæmd mats á umhverfisáhrifum fyrir kæranda og skilað matsskýrslu til Skipulagsstofnunar 12. ágúst 2020. Kærandi hafi því verið fyrstur umsækjenda til að ljúka mati á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðs eldis í Ísafjarðardjúpi. Því næst hafi Arctic Sea Farm skilað matsskýrslu til Skipulagsstofnunar 7. september s.á. og loks hafi leyfishafi skilað matsskýrslu 9. október s.á. Þar sem kærandi hafi verið fyrstur til að skila matsskýrslu hafi fyrirtækið vænst þess að fá í hendur álit Skipulagsstofnunar áður en stofnunin afgreiddi og gæfi út álit sitt á matsskýrslum annarra umsækjenda. Það hafi því komið kæranda í opna skjöldu þegar stofnunin hafi gefið út álit sitt á matsskýrslum leyfishafa og Arctic Sea Farm, dagana 22. desember 2020 og 28. janúar 2021, áður en stofnunin hefði gefið út álit sitt á matsskýrslu kæranda hinn 19. febrúar s.á. Skipulagsstofnun hafi því mismunað kæranda verulega með því að ákveða að flýta afgreiðsla álita tiltekinna framkvæmdaraðila vegna sjókvíaeldis í Ísafjarðardjúpi og seinka lögbundnu áliti sínu um matsskýrslu kæranda vegna sjókvíaeldis í sama firði. Þannig hafi Skipulagsstofnun komið í veg fyrir að kærandi gæti skilað fullnægjandi umsókn um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi í samræmi við 10. gr. laga nr. 71/2008 á undan hinum tveimur framkvæmdaraðilunum. Stofnunin hafi skilað áliti um framkvæmd leyfishafa aðeins tveimur mánuðum eftir að fyrirtækið hafi skilað matsskýrslu til stofnunarinnar. Til samanburðar hafi kærandi skilað matsskýrslu sinni til Skipulagsstofnunar u.þ.b. mánuði áður en matsskýrsla leyfishafa hafi legið fyrir. Það hafi síðan tekið stofnunina sex mánuði að afgreiða álit sitt um framkvæmd kæranda. Málsmeðferðin hafi leitt til þess að leyfishafi hafi orðið fyrstur í röð umsækjenda um rekstrarleyfi en sú málsmeðferð sé ekki í samræmi við lög.

Hinn 6. apríl 2021 kveðst kærandi hafa sent Umhverfisstofnun athugasemdir við málsmeðferð Skipulagsstofnunar og síðan hafi hann kært útgáfu Matvælastofnunar á tveimur rekstrarleyfum fyrir laxeldi í Ísafjarðardjúpi með kæru, dags. 15. júlí 2021. Samkvæmt úthlutunarreglu Matvælastofnunar muni kærandi fá úthlutað 5.200 tonnum af frjóum laxi en slíkt verði ekki í samræmi við réttmætar væntingar fyrirtækisins. Verði þetta raunin muni rekstrarleyfi þess einskorðast við eldi á ófrjóum laxi en ekki frjóum laxi, eins og væntingar hafi staðið til. Í þessu sambandi sé bent á að eldi á ófrjóum laxi sé enn á tilraunastigi og óvissa um rekstrargrundvöll slíks eldis. Auk þess sé rétt að nefna að slík leyfi séu bundin íþyngjandi tímaskilyrðum því samkvæmt 2. mgr. IV. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008 skuli Matvælastofnun fella rekstrarleyfi fyrir ófrjóum laxi niður hafi rekstrarleyfishafi ekki hafið eldi á ófrjóum laxi innan fimm ára frá útgáfu rekstrarleyfisins. Jafnframt segi í ákvæðinu að hafi rekstrarleyfishafi ekki nýtt helming eða meira af leyfilegum lífmassa rekstrarleyfis á ófrjóum laxi innan sjö ára frá útgáfu rekstrarleyfisins skuli Matvælastofnun lækka heimilaðan lífmassa í rekstrarleyfi sem hinu ónýtta magni nemi. Útgáfa rekstrarleyfis Matvælastofnunar og starfsleyfis Umhverfisstofnunar sé nátengd og samofin. Framangreind úthlutunarregla Matvælastofnunar og lagatúlkun þeirrar stofnunar hafi því bein áhrif á réttarstöðu kæranda þegar komi að útgáfu starfsleyfis Umhverfisstofnunar.

Samkvæmt bréfi Skipulagsstofnunar frá 8. apríl 2021 hafi endanleg matsskýrsla Arctic Sea Farm legið fyrir 7. september 2020 og endanleg matsskýrsla leyfishafa 9. október s.á., en endanleg matsskýrsla kæranda hafi legið fyrir 12. ágúst s.á. Í bréfinu hafi komið fram að ástæða þess að Skipulagsstofnun hafi gefið út álit vegna áforma leyfishafa og Arctic Sea Farm á undan áliti vegna áforma Arnarlax hafi verið sú að vinna við fyrrnefndu álitin hafi hafist á undan vinnu við álit kæranda þar sem hinir fyrrnefndu hafi lagt fram matsskýrslur á undan kæranda. Skýrt sé af 6. mgr. 10. gr. og 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000 og lögskýringargögnum þeirra laga að lögbundið álit Skipulagsstofnunar skuli miðast við endanlega matsskýrslu. Í athugasemdum við frumvarp til breytinga á lögum nr. 106/2000, sem orðið hafi að lögum nr. 74/2005, segi um ákvæðið er orðið hafi að 11. gr. laganna: „Því er lagt til að í stað þess að Skipulagsstofnun kveði upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar gefi stofnunin álit sitt á endanlegri matsskýrslu framkvæmdaraðila.“ Á sama hátt komi fram í áliti meirihluta umhverfisnefndar við frumvarpið að álit Skipulagsstofnunar sé á endanlegri matsskýrslu framkvæmdaraðila. Lögbundið álit Skipulagsstofnunar geti ekki og eigi ekki að byggjast á matsskýrslu sem þarfnist lagfæringa, líkt og reynt sé að rökstyðja í bréfi Skipulagsstofnunar, heldur endanlegri matsskýrslu. Gangi það í berhögg við lög nr. 106/2000 sem og jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Vakin sé sérstök athygli á að Skipulagsstofnun noti hugtakið endanleg matsskýrsla á vefsíðu sinni og telji stofnunin matsskýrslu leyfishafa vera frá 9. október 2020.

Í bréfi Skipulagsstofnunar sé vísað til þess að ekki hefði verið forsvaranlegt að mati stofnunarinnar að fresta áliti um fyrirhugað eldi Arctic Sea Farm vegna þess að umsögn hafi borist löngu eftir kynningartíma. Þannig hafi stofnunin byggt ákvörðun sína um útgáfu álita á matskenndum sjónarmiðum í stað þess að notast við hlutlægan mælikvarða en með því hafi stofnunin brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í þessu sambandi sé rétt að árétta að framkvæmdaraðili hafi forræði á öllu matsferlinu samkvæmt lögum nr. 106/2000, sem ljúki með endanlegri matsskýrslu. Í 6. mgr. 10. gr. laganna sé matsferlinu lýst en þar segi m.a.: „Í matsskýrslu skal framkvæmdaraðili gera grein fyrir framkomnum athugasemdum og umsögnum og taka afstöðu til þeirra og senda hana síðan til Skipulagsstofnunar.“ Í ljósi lögákveðinnar málsmeðferðar sé skýrt að framangreint inngrip Skipulagsstofnunar vegna tafa á skilum umsagna um frummatsskýrslu skorti alla lagastoð. Í þessu sambandi vilji kærandi einnig benda á að slíkar tafir einskorðist ekki við þessa tilteknu frummatsskýrslu Arctic Sea Farm eins og ætla mætti af fullyrðingum í bréfi stofnunarinnar. Matskenndar fullyrðingar Skipulagsstofnunar um að ekki hafi verið forsvaranlegt að fresta áliti sýni einungis hversu handahófskenndar ákvarðanir stofnunarinnar hafi verið við gerð álita og í engu samræmi við lög nr. 106/2000, þar sem hlutlægir mælikvarðar eigi að ráða för við málsmeðferð. Með framangreindri stjórnsýslu hafi Skipulagsstofnun brotið gegn lögum nr. 106/2000 annars vegar og málshraðareglu 9. gr. og jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga hins vegar.

Samkvæmt 11. gr. laga nr. 106/2000 skuli Skipulagsstofnun gefa rökstutt álit sitt á því hvort matsskylda uppfylli lögbundin skilyrði og að umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt innan fjögurra vikna frá því að stofnunin taki á móti matsskýrslunni frá framkvæmdaraðila. Stofnunin hafi hins vegar virt að vettugi hinn lögbundna frest til álitsgjafar og staðfest það í áðurnefndu bréfi. Þegar löggjafinn hafi bundið fresti til afgreiðsla mála í lög með þessum hætti beri stjórnvöldum að haga meðferð mála þannig að lögmæltir frestir til afgreiðslu haldi, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3621/2002 og úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 116/2020.      Samkvæmt 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga skuli skýra aðila máls frá því þegar fyrirsjáanlegt sé að afgreiðsla máls muni tefjast. Upplýsa skuli um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Í bréfi Skipulagsstofnunar viðurkenni stofnunin að upplýsingagjöf til kæranda hefði mátt vera betri og ekki í fullu samræmi við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttar um að upplýsa aðila máls um fyrirsjáanlegar tafir, eins og það sé orðað í bréfinu. Hér sé um skýrt brot á 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga að ræða en um afleiðingar slíks brots megi m.a. vísa til niðurstöðu í máli nr. 30/2020 hjá úrskurðarnefndinni vegna óhæfilegs dráttar á afgreiðslu tillögu að matsáætlun vegna vindorkugarðs.

Almennt beri stjórnvöldum að afgreiða mál í þeirri tímaröð sem þau berist, sbr. einnig hina sígildu meginreglu um að sá sem fyrr sé í tíma gangi framar að lögum (l. prior tempore, potior jure). Sú skylda hvíli á forstöðumönnum ríkisstofnana að haga skiptingu verkefna milli starfsmanna og skipulagi starfseminnar þannig að hægt sé að afgreiða þau mál sem stjórnvaldinu séu falin með eðlilegum hraða, í þeirri röð sem þau berist, til samræmis við lögbundna afgreiðslufresti og málshraðareglu stjórnsýslulaga. Þannig geti t.a.m. hvorki talist réttlætanlegt né málefnalegt að málshraði ráðist af handahófskenndum atvikum á borð við það hvaða starfsmaður innan stofnunar fái málið á sitt borð eða að starfsmenn séu önnum kafnir vegna annarra verkefna eða sumarleyfa. Að sama skapi sé beinlínis óheimilt að forgangsraða verkefnum þannig að ákveðnum embættisverkum sé ýtt til hliðar vegna annarra viðfangsefna þannig að farið sé á svig við lögmælta fresti til afgreiðslu mála. Skipulagsstofnun hafi upplýst kæranda með tölvupósti 7. október 2020 að farið yrði í vinnslu mála „eftir tímaröð“. Eins og málsatvik sýni hafi sú fullyrðing ekki reynst rétt.

Ekkert liggi fyrir um að afgreiðsla máls kæranda hafi tafist af völdum hans eða að matsskýrsla hafi verið þannig úr garði gerð að hún útheimti lengri tíma til afgreiðslu en aðrar fyllilega sambærilegar skýrslur. Þvert á móti megi færa fyrir því rök að meiri efnislegar kröfur hafi verið gerðar til matsskýrslu kæranda í matsferlinu. Þannig liggi fyrir umfjöllun um náttúruvá í matsskýrslu kæranda sem ekki sé að finna í skýrslum leyfishafa eða Arctic Sea Farm. Að öðru leyti sé um að ræða hefðbundna matsskýrslu sem sé lokaáfanginn í ítarlegu og lögbundnu ferli um mat á umhverfisáhrifum hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar. Telji stjórnvald mál ekki nægjanlega upplýst, s.s. að gögn eða frekari upplýsingar vanti frá aðila, beri stjórnvaldinu að sjá til þess að eigin frumkvæði að úr því verði bætt áður en ákvörðun verði tekin. Hafi Skipulagsstofnun talið að matsskýrsla kæranda, sem skilað hafi verið inn 12. ágúst 2020, hafi verið þannig úr garði gerð að afla þyrfti frekari gagna til að ljúka við rökstutt álit hafi stofnuninni borið að afla slíkra gagna að eigin frumkvæði og í öllu falli upplýsa um fyrirsjáanlegar tafir. Þetta hafi hins vegar ekki verið raunin og ekkert bendi til þess að matsskýrsla kæranda hafi verið verri eða flóknari yfirferðar en matsskýrslur annarra aðila sem hyggi á sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi. Engin haldbær rök liggi því fyrir um hvers vegna Skipulagsstofnun hafi skilað áliti um matsskýrslu leyfishafa á undan áliti um matsskýrslu kæranda. Stjórnvöldum kunni vissulega að vera heimilt að forgangsraða verkefnum að teknu tilliti til þeirra hagsmuna sem í húfi séu fyrir aðila máls. Slík sjónarmið geti þó ekki átt við í þessu máli þar sem hagsmunir kæranda og leyfishafa séu fyllilega sambærilegir.

Þegar stjórnvald brjóti gegn málshraðareglunni, eins og Skipulagsstofnun hafi gert, teljist það vera annmarki að lögum samkvæmt ógildingarfræðum stjórnsýsluréttarins. Til þess að brot gegn málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga leiði til ógildingar stjórnvaldsákvörðunar verði sú regla sem brotin sé að vera svonefnd öryggisregla, sem veiti borgurum meira öryggi fyrir því að efni ákvörðunarinnar verði bæði rétt og lögmætt. Af réttarframkvæmd leiði að málshraðareglan og lögbundnir afgreiðslufrestir teljist vera öryggisreglur og því sé þetta skilyrði uppfyllt í því máli sem hér sé til skoðunar. Þar að auki verði hinn lagalegi annmarki að vera verulegur svo til greina komi að ógilda ákvörðun.

Á Umhverfisstofnun hvíli sú sjálfstæða skylda að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Þannig beri stofnuninni að rannsaka málsmeðferð Skipulagsstofnunar í þessu tilliti. Um frekari túlkun á þessu ákvæði vísist til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 5/2018, en þar hafi nefndin talið að Matvælastofnun hafi borið að gæta að því að lögbundið álit Skipulagsstofnunar væri nægilega traustur grundvöllur leyfisveitingar. Um rannsóknarskyldu leyfisveitanda í þeim tilvikum sem leyfi byggist á mati á umhverfisáhrifum megi jafnframt vísa til dóms Hæstaréttar í máli nr. 575/2016. Þar hafi dómstóllinn talið að matsskýrsla og álit Skipulagsstofnunar um skýrsluna hafi ekki getað verið lögmætur grundvöllur fyrir ákvörðun um veitingu framkvæmdaleyfis þar sem matsferlið og umhverfismatsskýrslan hefðu ekki uppfyllt þann áskilnað sem gerður væri í lögum um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim.

Kærandi hafi komið athugasemdum á framfæri við Umhverfisstofnun með bréfi, dags. 6. apríl 2021, í kjölfar þess að tillögur að rekstrarleyfum leyfishafa hefðu verið kynntar leyfishafa 9. mars s.á. Í greinargerð Umhverfisstofnunar með starfsleyfinu, þar sem gerð sé grein fyrir viðbrögðum stofnunarinnar við athugasemdum kæranda, segi m.a. að Umhverfisstofnun telji „að mögulegur annmarki Skipulagsstofnunar m.t.t. málshraða gat ekki leitt til tafa á málsmeðferð Umhverfisstofnunar eða til synjunar. Eftir að álit Skipulagsstofnunar lá fyrir þá var umsókn Háafells fullnægjandi. Ekki er gerð athugasemd við efnislega afgreiðslu Skipulagsstofnunar á málinu svo sem hvort ákvörðunin byggir á nægjanlegri rannsókn samkvæmt upplýsingum um málsmeðferð stofnunarinnar. Umhverfisstofnun telur sig bundna af 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að afgreiða umsókn Háafells eins fljótt og unnt er. Nú þegar Umhverfisstofnun hefur auglýst starfsleyfið þá er stofnunin bundin lögmæltum fresti til að afgreiða starfsleyfið. Að því sögðu er ekki hægt að réttlæta að tefja útgáfu starfsleyfisins.“ Svo virðist sem Umhverfisstofnun hafi talið sig standa frammi fyrir gerðum hlut þegar álit Skipulagsstofnunar hafi legið fyrir og því hafi borið að afgreiða umsókn leyfishafa með vísan til 9. gr. stjórnsýslulaga um málshraða. Enginn rökstuðningur liggi fyrir um afstöðu Umhverfisstofnunar til lögmætis málsmeðferðar Skipulagsstofnunar. Því verði að álykta að Umhverfisstofnun hafi ekki rannsakað þá málsmeðferð. Stofnunin hafi sönnunarbyrði fyrir því að rannsókn hennar hafi í raun farið fram eða verið fullnægjandi lögum samkvæmt. Bent sé á að ólögmæt málsmeðferð einnar stofnunar, þar sem réttindi aðila séu fyrir borð borin, geti aldrei orðið lögmætur grundvöllur fyrir ákvörðun leyfisveitanda á borð við Umhverfisstofnun.

Að öllu framangreindu virtu sé hafið yfir allan vafa að Umhverfisstofnun hafi ekki verið heimilt að lögum að byggja ákvörðun sína, um að veita leyfishafa starfsleyfi, á ólögmætri stjórnsýslu Skipulagsstofnunar. Ekki sé hægt að una því að dagsetning álita Skipulagsstofnunar, tilkomnar vegna handahófskenndrar og ólögmætrar stjórnsýslu, ráði því í hvaða röð rekstrarleyfi séu veitt og hvert efni og skilyrði þeirra verði. Að lokum sé bent á að Umhverfisstofnun hafi ekki enn tilkynnt kæranda Arnarlax hvort umsókn fyrirtækisins um starfsleyfi sé fullnægjandi og það þrátt fyrir ítrekaðar beiðnir þar um. Matvælastofnun hafi móttekið álit Skipulagsstofnunar 19. febrúar 2021 og megi ætla að umsókn kæranda um starfsleyfi hafi verið framsend Umhverfisstofnun þann sama dag eins og lög geri ráð fyrir. Umhverfisstofnun hafi því brotið gegn ákvæði 3. mgr. 4. gr. b í lögum nr. 71/2008 en á stofnuninni hvíli skýr og afdráttarlaus skylda til að tilkynna umsækjanda innan eins mánaðar hvort umsókn sé fullnægjandi.

 Málsrök kærendanna Laxinn lifi, Íslenska náttúruverndarsjóðsins (IWF) og Náttúruverndarsamtaka Íslands: Kærendur byggja kæru sína á sömu atriðum og tilgreind hafi verið í fimm liðum í athugasemdum þeirra til Umhverfisstofnunar vegna tillögu að hinu kærða starfsleyfi. Hvorki hafi verið brugðist við þeim athugasemdum með hinni kærðu ákvörðun né gerð grein fyrir ástæðum þess í greinargerð með starfsleyfinu. Ekki verði séð að matsskýrsla leyfishafa frá 2020 hafi verið auglýst á nýjan leik í samræmi við 3. mgr. 11. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum þrátt fyrir að þar hafi verið vikið frá þeim forsendum sem lagðar hafi verið til grundvallar í frummatsskýrslu frá 2016, bæði varðandi staðsetningu og fjölda eldissvæða og notkun á ófrjóum laxi. Þessi annmarki sé verulegur í ljósi þess að auglýst frummatsskýrsla hafi ekki geymt neina greinargerð á raunhæfum valkostum, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000, þ.m.t. varðandi staðsetningu eldissvæða og frjósemi eldisfisks. Sú valkostagreining sem fram hafi komið í endanlegri matsskýrslu, sbr. kafla 1.6, hafi því ekki sætt málsmeðferð samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laganna.

Ekki verði séð að endanleg matsskýrsla umsækjanda hafi að geyma fullnægjandi valkostagreiningu. Þótt tilgreining valkosta í skýrslunni, sbr. kafla 1.6, sé til fyrirmyndar skorti umfjöllun um þá valkosti sem þar séu nefndir til sögunnar og forsendur fyrir þeim ályktunum sem dregnar séu um raunhæfni þeirra. Öndvert við þessar ályktanir gefi þær upplýsingar sem fram komi í matsskýrslunni tilefni til að ætla að landeldi, eldi í lokuðum sjókvíum og eldi á ófrjóum laxi séu allt raunhæfir valkostir við hina fyrirhuguðu framkvæmd. Þá skorti á að bornir séu saman í skýrslunni ólíkir valkostir staðsetningar framkvæmdarinnar, m.a. með tilliti til áhrifa á villta laxastofna, en í matsskýrslunni sé vísað til þess að metin staðsetning taki mið af áhættumati erfðablöndunar án þess að lagt sé mat á ólíka valkosti í þeim efnum.

Hvorki áhættumat erfðablöndunar né burðarþolsmat, sem vísað sé til í matsskýrslu umsækjanda, áliti Skipulagsstofnunar og starfsleyfinu, hafi sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana eða ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu á grundvelli þeirra laga. Þá verði ekki séð að efni hins kærða starfsleyfis sé í samræmi við álit Skipulagsstofnunar, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000. Þannig verði ekki séð að starfsleyfið uppfylli öll þau skilyrði fyrir útgáfu leyfisins sem tilgreind séu í sjö liðum í niðurstöðukafla álitsins á bls. 39, þ.m.t. skilyrði um skýr viðmið um ástand botndýralífs og að rannsókn á botndýralífi á eldissvæðum liggi fyrir.

Ekki verði nægilega ráðið að starfsleyfið sé að efni til í samræmi við lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þannig verði ekki ráðið að efni leyfisins uppfylli að öllu leyti kröfur 9. gr. laganna þannig að tryggt sé að fyrirhuguð atvinnustarfsemi verði í samræmi við 38. gr. sömu laga.

Samkvæmt framanröktu verði hvorki séð að hið kærða starfsleyfi uppfylli þær kröfur sem leiði af lögum nr. 105/2006 og 106/2000 né að efni þess sé í samræmi við ákvæði laga nr. 7/1998. Af því leiði einnig að starfsleyfið uppfylli hvorki kröfur 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né samrýmist efni þeirra 12. gr. sömu laga eða ákvæðum II. kafla laga nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Kærendur vísa jafnframt til athugasemda Arnarlax ehf. við auglýsta tillögu hins kærða starfsleyfis en Umhverfisstofnun hafi hvorki brugðist við þeim athugasemdum né gert grein fyrir ástæðum þess í greinargerð með leyfinu. Í athugasemdunum er bent á að Skipulagsstofnun hafi viðhaft ólögmæta málsmeðferð við útgáfu álits um matsskýrslu leyfishafa. Um sömu málsrök er að ræða og koma fram í kæru Arnarlax vegna hinna kærðu rekstrarleyfa og rakin hafa verið hér framar.

Bent sé á að í tillögu starfsleyfisins segi að hámarkslífmassi á hverjum tíma megi ekki fara yfir 6.800 tonn og að ekki sé heimilt að vera með frjóan lax á tveimur af þremur leyfilegum tilgreindum sjókvíaeldissvæðum. Í tillögu Umhverfisstofnunar sé þannig ekki tilgreindur sérstakur hámarkslífmassi fyrir frjóan lax annars vegar og ófrjóan lax hins vegar, enda þótt tillagan geri ráð fyrir að leyfishafi hafi heimild til að nota ófrjóan lax í eldinu. Slík sameiginleg tilgreining á hámarkslífsmassa fyrir frjóan og ófrjóan lax sé ekki í samræmi við lög nr. 71/2008 um fiskeldi. Nauðsynlegt sé að tilgreina lífmassa fyrir ófrjóan lax í bæði rekstrarleyfi og starfsleyfi. Samkvæmt 2. mgr. IV. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008 sé Matvælastofnun skylt að lækka leyfilegan lífmassa fyrir ófrjóan lax sé hann ekki nýttur í samræmi við ákvæðið. Þar sem leyfilegur hámarkslífmassi fyrir ófrjóan lax sé ekki tilgreindur í tillögu að rekstrarleyfi sé ekki hægt að framfylgja ákvæðinu. Jafnframt skuli skv. 20. gr. e í lögum nr. 71/2008 greiða árgjald í Umhverfissjóð sjókvíeldis sem sé mismunandi eftir því hvort um sé að ræða eldi á frjóum laxi eða ófrjóum og taki mið af leyfilegum lífmassa rekstrarleyfis en ekki framleiðslu. Þar sem leyfilegur lífmassi tillagna Matvælastofnunar að rekstrarleyfum leyfishafa sé sameiginlegur fyrir frjóan og ófrjóan lax sé ekki hægt að skipta gjaldinu milli frjós og ófrjós lax. Komi til þess að Matvælastofnun skerði leyfilegan lífmassa fyrir ófrjóan lax eða felli rekstrarleyfi fyrir ófrjóan lax niður verði nauðsynlegt fyrir Umhverfisstofnun að bregðast við til samræmis við breytt rekstrarleyfi. Starfsleyfi sem heimili hámarkslífmassa fyrir samtals 6.800 tonn af frjóum laxi og ófrjóum á hverjum tíma án frekari aðgreiningar geti samkvæmt framansögðu ekki talist samrýmast lögum nr. 71/2008.

Því sé mótmælt að leyfishafi muni á einhverjum tímapunkti hafa heimild til að ala allan leyfilegan lífmassa rekstrarleyfisins, 6.800 tonn, sem frjóan lax. Miða eigi úthlutun og nýtingu leyfilegs lífmassa fyrir frjóan lax milli leyfishafa í Ísafjarðardjúpi við hlutfallsreglu. Úthluta beri frjóum laxi þannig að allir leyfishafar hafi heimild til að ala frjóan lax í hlutfalli leyfilegs heildarlífmassa starfsleyfis og rekstrarleyfis af heimiluðu burðarþoli fjarðarins, þ.e. ef leyfilegur heildarlífmassi leyfa sé 10.000 tonn og hámarksburðarþol hafsvæðisins sé 30.000 tonn verði hlutfallið 1/3. Samkvæmt þessari hlutfallsreglu fengi þessi tiltekni leyfishafi úthlutað 1/3 hluta leyfilegs lífmassa fyrir frjóan lax í Ísafjarðardjúpi eins og sá lífmassi sé ákveðinn af áhættumati erfðablöndunar á hverjum tíma. Í athugasemdum við 7. gr. frumvarps þess sem orðið hafi að lögum nr. 101/2019 segi: „Eldi ófrjórra laxa skuli halda aðgreindu frá eldi frjórra laxa. Af þessu leiðir að ef rekstrarleyfishafi ákveður að nota ófrjóan lax í eldinu getur hann nýtt leyfilegan lífmassa í þeim hlutföllum sem áhættumat erfðablöndunar kveður á um.“ Í 2. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi sé gert ráð fyrir sömu hlutfallsreglu við úthlutun lífmassa fyrir frjóan og ófrjóan lax þegar áhættumat erfðablöndunar breytist til hækkunar eða lækkunar, en í ákvæðinu segi: „Séu fleiri en einn rekstrarleyfishafi á svæði þar sem breytingar á áhættumati eða burðarþolsmati hafa áhrif til aukningar eða minnkunar skal lífmassi breytast hlutfallslega miðað við tilgreint hámarksmagn í rekstrarleyfi og viðauka við rekstrarleyfi ef við á.“ Úthlutun sem fari gegn hlutfallsreglunni brjóti gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og jafnræðisreglu 11. gr. sömu laga.

Að lokum sé byggt á því að rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar sé ófullnægjandi. Þar sé hvorki tekin rökstudd afstaða til þeirra athugasemda sem fram hafi komið við auglýsta tillögu að starfsleyfi, sbr. 7. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, né sé þar tekin fullnægjandi afstaða til mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, sbr. 13. gr. laga nr. 106/2000, sbr. einnig 22. gr. stjórnsýslulaga.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er bent á að ekki hafi verið skorið úr um meint ólögmæti málsmeðferðar Skipulagsstofnunar. Skipulagsstofnun rökstyðji í bréfi til kærandans Arnarlax ehf., dags. 8. apríl 2021, að sé málsmeðferðarhraði í umræddu máli borinn saman við málsmeðferðarhraða stofnunarinnar í sambærilegum málum megi sjá að sá tími sem hafi liðið frá því að matsskýrsla hafi verið lögð fram og þar til álit hafi legið fyrir sé sambærilegur því sem hafi verið í öðrum málum um mat á umhverfisáhrifum. Í bréfinu sé einnig rakið að vinna við álit um mat á umhverfisáhrifum laxeldis leyfishafa í Ísafjarðardjúpi hafi staðið yfir síðan hann hafi fyrst lagt fram matsskýrslu í maí 2017 og hafi að stórum hluta verið lokið fyrir sumarið 2020. Hinn 24. júlí s.á. hafi leyfishafi lagt fram uppfærða matsskýrslu m.t.t. þess hvernig fyrirtækið hygðist aðlaga áform sín að breyttu áhættumati. Með þeirri skýrslu hafi verið búið að uppfæra framkvæmdina og mat hennar með tilliti til þeirra breytinga sem orðið hefðu á lagaumgjörð fiskeldis frá því að upprunaleg matsskýrsla hafi verið lögð fram. Skipulagsstofnun hafi gert athugasemdir við uppfærða matsskýrslu leyfishafa 25. september 2020 og hafi leyfishafi sent stofnuninni lagfærða útgáfu 9. október s.á., sem sé sú dagsetning sem tilgreind sé í áliti Skipulagsstofnunar. Ljóst sé að álit vegna fyrirhugaðs laxeldis leyfishafa í Ísafjarðardjúpi hafi átt sér langan aðdraganda.

Umhverfisstofnun taki ávallt efnislega afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum í leyfisveitingaferli stofnunarinnar og meti hvort skilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald sé fullnægt, enda sé það forsenda þess að Umhverfisstofnun geti tekið ákvörðun um leyfisveitingu að álitið fullnægi þeim lagaskilyrðum. Stofnunin sé hins vegar ekki æðra stjórnvald og hafi ekki boðvald til þess að hlutast til um innri verkferla og röð mála hjá Skipulagsstofnun. Umhverfisstofnun taki framangreindar skýringar Skipulagsstofnunar gildar og telji að málsmeðferð stofnunarinnar geti ekki talist svo verulega gölluð að leitt geti til ógildingar á ákvörðun Umhverfisstofnunar.

Skipulagsstofnun hafi hinn 22. desember 2020 birt álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar leyfishafa og hafi það mat verið lagt til grundvallar hinni kærðu leyfisveitingu. Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum skuli leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila við útgáfu leyfis til framkvæmdar  og leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar. Umhverfisstofnun hafi farið ítarlega yfir matsskýrslu framkvæmdaraðila og álit Skipulagsstofnunar m.t.t. þess hvort umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hefði verið lýst með fullnægjandi hætti og hvort gerðar hefðu verið viðeigandi ráðstafanir til að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum. Umhverfisstofnun hafi farið yfir tillögur að matsáætlun og matsskýrslu framkvæmdaraðila og veitt umsagnir til Skipulagsstofnunar vegna þeirra í matsferlinu. Skipulagsstofnun hafi í áliti sínu fjallað um málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum og hafi Umhverfisstofnun ekki talið ástæðu til að bæta við þá umfjöllun. Í greinargerð við starfsleyfið sé farið yfir afstöðu Umhverfisstofnunar til mats á umhverfisáhrifum. Stofnunin telji sig hafa uppfyllt rannsóknarskyldu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, við ítarlega rannsókn og mat á því hvort umrætt álit Skipulagsstofnunar teldist fullnægjandi.

Í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 5/2018 segi réttilega að lögum samkvæmt þurfi álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum að fullnægja lágmarksskilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald og sé það forsenda þess að leyfisveitandi geti tekið ákvörðun um umsókn um leyfisveitingu að álitið fullnægi þeim lagaskilyrðum. Í því máli hefði verið fjallað um efnislega þætti í áliti Skipulagsstofnunar, nánar tiltekið annmarka þar sem ekki hefði verið fjallað um valkosti framkvæmdarinnar, s.s. notkun geldfisks, eldi í lokuðum sjókvíum eða minna sjókvíaeldi. Hefði því verið um að ræða efnislegan lykilþátt í mati á umhverfisáhrifum en í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 komi fram að í frummatsskýrslu skuli ávallt gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina komi, umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman. Umhverfisstofnun bendi á að í tilvitnuðu máli hafi verið fjallað um skyldu leyfisveitanda til að leggja efnislegt mat á álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum en ekki skyldu til þess að rannsaka innri málsmeðferðarferla stofnunarinnar. Umhverfisstofnun hafi í þessu máli lagt efnislegt mat á það hvort álit Skipulagsstofnunar hafi fullnægt skilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 575/2016 hafi einnig verið um að ræða valkosti framkvæmdar, þ.e.a.s. efnislegan lykilþátt í mati á umhverfisáhrifum, og skyldu leyfisveitanda til að leggja efnislegt mat á álit um mat á umhverfisáhrifum.

Umhverfisstofnun sé bundin af 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eftir að álit Skipulagsstofnunar hefði legið fyrir hefði umsókn leyfishafa talist vera fullnægjandi. Umhverfisstofnun beri að afgreiða slíkar umsóknir eins fljótt og unnt sé. Eftir auglýsingu starfsleyfisins hefði stofnunin verið bundin af lögmæltum fresti til að afgreiða starfsleyfið. Að því sögðu hafi ekki verið hægt að réttlæta tafir á útgáfu þess eftir að athugasemdir kærandans Arnarlax hefðu borist stofnuninni.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt sé fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta taki úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en taki ekki nýja ákvörðun í málinu eða breyti efni hennar. Geti úrskurðarnefndin því einvörðungu tekið afstöðu til þeirrar kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi en það falli utan valdheimilda nefndarinnar að mæla fyrir um það hvernig afgreiðslu mála skuli háttað hjá stofnuninni.

Umhverfisstofnun bendi á að athugasemdir kærendanna Laxinn lifi, Íslenska náttúruverndarsjóðsins (IWF) og Náttúruverndarsamtaka Íslands við auglýsta tillögu að starfsleyfi hafi allar snúið að mati á umhverfisáhrifum en ekki að leyfistillögunni sem slíkri. Matsskýrsla leyfishafa hafi fjallað um valkosti. Þá hafi leyfishafi lagt fram frummatsskýrslu áður en gerð hefði verið krafa um valkostagreiningu. Sú krafa hafi komið inn með lögum nr. 96/2019 um breytingu á lögum nr. 106/2000. Í greinargerð með starfsleyfinu hafi Umhverfisstofnun tekið fram að gerð hefði verið nægjanleg grein fyrir valkostum í matsskýrslu leyfishafa. Hann hefði gert grein fyrir aðalvalkosti sem hann hygðist fara í, sem sé eldi á frjóum laxi í Ísafjarðardjúpi. Einnig hafi verið gerð grein fyrir öðrum valkostum í matsskýrslu, s.s. núllkosti, landeldi, lokuðum kvíum, staðsetningu kvía, umfangi eldis, eldisferlinu, eldistegund og ófrjóum laxi. Stofnunin telji að fullnægjandi grein hafi verið gerð fyrir öðrum valkostum en aðalvalkosti. Aðrir valkostir þurfi að vera raunhæfir og falla að markmiðum framkvæmdarinnar. Farið hafi verið yfir tillögur að matsáætlun og matsskýrslu leyfishafa og veittar umsagnir til Skipulagsstofnunar vegna þeirra. Færa megi rök fyrir því að landeldi sé ekki raunhæft fyrir vestan, m.a. „vegna vatnsnotkunar, rafmagns og hita“. Lokaðar sjókvíar séu enn á tilraunastigi, líkt og eldi á ófrjóum laxi. Um þetta vísist til nánari umfjöllunar í matsskýrslu. Varðandi valkosti staðsetningar þá leggi stofnunin niðurstöðu áhættumats Hafrannsóknastofnunar til grundvallar við ákvarðanir um leyfisveitingar til sjókvíaeldis á frjóum laxi. Áhættumatið takmarki eldi á frjóum laxi við ákveðin svæði. Þessu sé fylgt nokkuð skýrt í gr. 1.2 í hinu kærða starfsleyfi.

Umhverfisstofnun hafi litið svo á að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat teljist ekki vera framkvæmdaáætlanir í skilningi laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, líkt og samgöngu- og landgræðsluáætlun stjórnvalda, enda feli mötin í sér rannsókn á aðstæðum á svæðinu en ekki eiginlega stefnu eða áætlun um skipulag í skilningi laganna.

Þau skilyrði sem tilgreind séu í sjö liðum í niðurstöðukafla álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar séu tilgreind í starfsleyfinu og komi fram í vöktunaráætlun sem auglýst hafi verið með tillögu að starfsleyfi 9. mars 2021. Stofnunin líti svo á að ákjósanlegra sé að tiltaka þessi skilyrði í vöktunaráætlun þar sem auðveldara sé að bæta við og auka kröfur í slíkri áætlun heldur en í starfsleyfi. Í vöktunaráætlun leyfishafa sé m.a. kveðið á um að framkvæma þurfi grunnsýnatöku og notast við NS 9410 staðalinn til að meta ástand botns áður en heimild sé veitt til útsetningar. Með þeirri vöktun sem kveðið sé á um í leyfinu og vöktunaráætlun, þar sem stuðst við sé við ISO 12878 og NS 9410 staðlana við vöktun svæða og mat á lífrænu álagi, séu áhrif eldisins takmörkuð. Hægt verði að bregðast við sýni eldissvæði neikvæða þróun og hvíla svæði lengur en nemi því lágmarki sem tilgreint sé í starfsleyfi.

Með vísan til framangreinds verði ekki séð að hvaða leyti starfsleyfið uppfylli ekki kröfur 9. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir þannig að tryggt sé að fyrirhuguð starfsemi verði í samræmi við 38. gr. sömu laga. Þá hafni Umhverfisstofnun því að starfsleyfið og undirbúningur þess uppfylli ekki þær kröfur sem leiði af lögum nr. 105/2006, lögum nr. 106/2000, lögum nr. 7/1998, stjórnsýslulögum eða lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Ekki séu gerðar sömu kröfur við gerð starfsleyfa og rekstrarleyfa. Í rekstrarleyfum þurfi að tilgreina og gefa út sérstakt leyfi fyrir ófrjóum laxi. Ef komi til notkunar á ófrjóum laxi hafi það ekki áhrif á stafsleyfið þar sem ekki sé tilgreindur sérstakur lífmassi fyrir hann og geti rekstraraðili því notast við frjóan eða ófrjóan lax upp í þá heimild sem tilgreind sé í starfsleyfinu. Lífrænt álag muni verða það sama hvort sem um sé að ræða notkun á frjóum eða ófrjóum laxi. Sú takmörkun sem kveðið sé á um í áhættumati Hafrannsóknastofnunar snúi eingöngu að svæðum innan Æðaskers þar sem ekki sé þar heimilt að notast við ófrjóan lax. Svo lengi sem heildarlífmassi á hverjum tíma fari ekki yfir 6.800 tonn telji stofnunin ekki ástæðu til að tilgreina í leyfi sérstakt hlutfall af hvorri eldistegund, enda breyti það ekki heildaráhrifum eldisins vegna lífræns álags. Leyfishafi hafi gert grein fyrir því að hann ætli í eldi á 6.800 tonnum af frjóum laxi en áhættumat Hafrannsóknastofnunar hafi takmarkað það eldi við ákveðin svæði en ekki magn.

 Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að hann hafi verið fyrstur til að ljúka mati á umhverfisáhrifum samkvæmt samnefndum og þágildandi lögum nr. 106/2000 vegna kynntra framkvæmda í Ísafjarðardjúpi. Að sama skapi hafi hann fyrstur skilað inn matsskýrslu vegna framkvæmdarinnar hinn 4. maí 2017. Í kjölfar breytinga á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, nýs burðarþolsmats Hafrannsóknastofnunar og áhættumats sömu stofnunar hafi leyfishafi skilað uppfærðri matsskýrslu til Skipulagsstofnunar 24. júlí 2020 og ítrekaði áður framkomna beiðni um álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í málatilbúnaði kærenda sé dregin upp ein dagsetning varðandi meint skil leyfishafa á matsskýrslu til Skipulagsstofnunar og á því byggt að sú ranga dagsetning sýni fram á að málsmeðferð hafi brotið í bága við lög og að Umhverfisstofnun hafi því verið óheimilt að veita hið kærða starfsleyfi. Hins vegar sé ljóst af tímasetningum  í ferli við mat á umhverfisáhrifum að útgáfa álits Skipulagsstofnunar hafi byggst á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Fyrir liggi að leyfishafi hafi frá upphafi málsmeðferðarinnar og til enda hennar verið á undan kærandanum Arnarlax ehf. í öllum tilvikum, þ.e. hvort heldur sem litið sé til tillögu að matsáætlun, framlagningar frummatsskýrslu og kynningartíma hennar eða til skila á matsskýrslu. Á engum tímapunkti hafi Skipulagsstofnun ákveðið að flýta afgreiðslu umsókna tiltekinna framkvæmdaraðila vegna sjókvíaeldis í Ísafjarðardjúpi og seinka lögbundnu áliti um matsskýrslu kæranda. Stofnunin hafi bent á að ástæða þess að álit vegna áforma leyfishafa hafi legið fyrir á undan áliti vegna áforma kæranda hafi verið sú að vinna við fyrrnefnda álitið hafi hafist á undan, enda matsskýrsla leyfishafa lögð fram á undan matsskýrslu kæranda.

Ágreiningslaust sé að II. ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008 hafi átt við umsóknir leyfishafa um rekstrarleyfi, en samkvæmt því hafi meðferð og afgreiðsla umsóknanna farið eftir ákvæðum eldri laga. Í 1. mgr. 9. gr. eldri laga nr. 71/2008 hafi verið mælt fyrir um að umsóknir um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á sama sjókvíaeldissvæði skyldu afgreiddar í þeirri röð sem þær bærust Matvælastofnun, enda fullnægði umsókn skilyrðum laganna. Það sem kærandinn Arnarlax kjósi að kalla úthlutunarreglu Matvælastofnunar sé í reynd lögbundin málsmeðferðarregla. Þær væntingar sem kærandi kveðist hafa haft til útgáfu rekstrarleyfis til eldis á frjóum laxi í Ísafjarðardjúpi geti á engan hátt talist réttmætar. Vegna athugasemda um að eldi á ófrjóum laxi sé enn á tilraunastigi og að óvissa sé um rekstrargrundvöll slíks leyfis skuli einnig á það bent að annað þeirra rekstrarleyfa sem kærandi tilgreini varði einmitt kynslóðaskipt sjókvíaeldi leyfishafa á ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi. Þá sé engin lagastoð fyrir þeirri kröfu að úrskurðarnefndin leggi fyrir Matvælastofnun að afgreiða umsóknir um rekstrarleyfi fyrir laxi í Ísafjarðardjúpi eftir þeirri tímaröð sem framkvæmdaraðilar hafi skilað matsskýrslum sínum inn til Skipulagsstofnunar.

Um aðild sína að málinu hafi kærandinn Arnarlax vísað til þess að hann hafi sótt um leyfi fyrir 10.000 tonna eldi á laxi í Ísafjarðardjúpi. Með lögum nr. 101/2019 hafi verið gerðar ýmsar breytingar á lögum nr. 71/2008, þ. á m. hafi verið lögfest ákvæði um lagaskil sem nú sé að finna í II. ákvæði til bráðabirgða og sé það svohljóðandi: „Um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafa verið metin til burðarþols og þar sem málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, er lokið fyrir gildistöku þessa eða frummatsskýrsla hefur verið skilað fyrir gildistöku þess ákvæðis til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, fer eftir eldri ákvæðum laganna.“ Lög nr. 101/2019 hafi verið samþykkt á Alþingi 20. júní 2019 og öðlast lagagildi 19. júlí s.á. Með lögunum hafi jafnframt verið fest í lög ákvæði um skiptingu hafssvæða í eldissvæði, auglýsingu þeirra og úthlutun, sbr. nú 4. gr. a í lögum nr. 71/2008. Ágreiningslaust sé að um meðferð og afgreiðslu umsókna leyfishafa hafi farið samkvæmt eldri ákvæðum laga nr. 71/2008 í samræmi við fyrrgreint lagaskilaákvæði, enda frummatsskýrsla skv. 9. gr. laga nr. 106/2000 lögð fram af hálfu leyfishafa vegna framkvæmda í Ísafjarðardjúpi 10. ágúst 2016. Öðru máli gegni hins vegar um kæranda en hann hafi ekki lagt fram frummatsskýrslu vegna framkvæmdarinnar í endanlegu horfi fyrr en 6. maí 2020, þ.e. löngu eftir gildistöku laga nr. 101/2019.

Allur málatilbúnaður kærenda hverfist um það eina atriði að Skipulagsstofnun hafi borið að afgreiða álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar hans á undan áliti vegna framkvæmdar leyfishafa. Þeim málatilbúnaði sé mótmælt sem staðlausum en aukinheldur bent á að kærandinn Arnarlax sé með því í reynd að útiloka möguleika sína til að fá útgefin starfs- og rekstrarleyfi til þeirra framkvæmda sem hann áformi í Ísafjarðardjúpi, enda felist í honum viðurkenning kæranda á því að um meðferð og afgreiðslu umsókna hans um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi eigi að fara samkvæmt yngri lögum, þ. á m. um skiptingu hafssvæða í eldissvæði, auglýsingu þeirra og úthlutun ráðherra til framkvæmdaraðila, sbr. 4. gr. a og II. ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008. Þannig liggi fyrir að kærandi hafi ekki lagt fram frummatsskýrslu vegna áformaðra framkvæmda í Ísafjarðardjúpi fyrr en í endanlegu horfi, sem samræmist áskilnaði 9. gr. laga nr. 106/2000, fyrr en 6. maí 2020. Samkvæmt því hafi frumatsskýrsla hans ekki borist Skipulagsstofnun fyrir gildistöku laga nr. 101/2019. Ljóst megi vera að þau skýrsludrög sem kærandi hafi skilað Skipulagsstofnun 20. júní 2019 og 8. júlí s.á. hafi verið ófullkomin drög. Engin kynning hafi farið fram á þeim skýrsludrögum sem kærandi hafi lagt fram 20. júní 2019, sbr. áskilnað 1. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000. Með hliðsjón af hinum yngri lögum nr. 71/2008 verði að skoða réttarstöðu kæranda eins og engin gild umsókn hafi legið fyrir af hans hálfu um rekstrarleyfi í Ísafjarðardjúpi, enda heimildir hans til starfsemi á eldissvæðinu þá bundnar við auglýsingu og úthlutun af hálfu ráðherra. Því þurfi úrskurðarnefndin að taka afstöðu til þess hvort kærandi hafi í reynd lögvarinna hagsmuna að gæta í málinu.

Málatilbúnaður kærenda lúti í reynd að því að málsmeðferð Skipulagsstofnunar á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar hans hafi verið ólögmæt, en það hafi ekkert með hina kærðu ákvörðun Umhverfisstofnunar að gera eða þá framkvæmd leyfishafa. Byggi leyfishafa á að ekki sé á færi úrskurðarnefndarinnar að leggja efnislegt mat á lögmæti málsmeðferðar Skipulagsstofnunar vegna álits um mat umhverfisáhrifum framkvæmdar þriðja aðila, þ.e. kærandans Arnarlax, sem taki að auki til annarrar framkvæmdar en hin kærðu leyfi lúti að. Úrskurðarnefndin þurfi að taka tilgreint atriði til skoðunar og þá með tilliti til þess hvort vísa beri málinu frá nefndinni á þeim grunni.

Bent sé á að leyfishafi hafi fyrst skilað matsskýrslu vegna framkvæmdarinnar 4. maí 2017, þ.e. rúmum þremur árum áður en kærandinn Arnarlax hafi skilað inn frummatsskýrslu vegna áforma um framkvæmdir í Ísafjarðardjúpi. Uppfærðri matsskýrslu hafi verið skilað til Skipulagsstofnunar 24. júlí 2020 vegna lagabreytinga og breytts áhættumats erfðablöndunar. Sú skýrsla hafi verið lögð fram í samræmi við áskilnað 6. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000 og hafi hlotið afgreiðslu Skipulagsstofnunar í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 11. gr. laganna þótt afgreiðslutími stofnunarinnar hefði farið fram yfir lögbundinn fjögurra vikna frest. Því sé engin stoð fyrir málatilbúnaði kærenda um ætluð skil leyfishafa á „endanlegri matsskýrslu“ hinn 9. október 2020. Þá hafi vinna Skipulagsstofnunar við álit um mat á umhverfisáhrifum, samkvæmt framlagðri matsskýrslu 24. júlí s.á., nánast verið lokið þegar stofnunin hafi óskað eftir smávægilegri uppfærslu á yfirlitsmyndum og skýringum 25. september s.á.

Athygli sé vakin á því að Skipulagsstofnun hafi í janúar 2021 kallað eftir frekari skýringum frá Arnarlax um matsskýrslu hans. Mun fyrirspurnin hafi snúið að notkun lúsaspila. Verði að gera ráð fyrir að hann hafi brugðist við þeirri fyrirspurn og veitt viðeigandi svör og eftir atvikum uppfært þann kafla í matsskýrslunni er varði lúsaspil og hrognkelsi. Sé byggt á röksemdum kærenda megi með sömu rökum segja að matsskýrsla hans hafi ekki verið fullbúin fyrr en viðeigandi skýringar hefðu verið veittar.

Álit Skipulagsstofnunar hafi í engu tilviki, þ.e. vegna áformaðra framkvæmda leyfishafa, kærandans Arnarlax og Arctic Sea Farm, legið fyrir innan þess lögbundna frests sem mælt sé fyrir um í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000. Geti sá þáttur í engu leitt til niðurfellingar eða ógildingar á hinu kærða leyfi, enda ljóst að sá dráttur á málsmeðferð hafi ekki leitt til nokkurs ójafnræðis á milli aðila þar sem mál hafi sætt afgreiðslu í tímaröð á grundvelli málefnalegra og lögmætra sjónarmiða. Ljóst sé að ef stofnunin hefði verið í stakk búin til að gefa út rökstudd álit innan lögmælts tímafrests þá hefði fyrst verið gefið út álit vegna matsskýrslu leyfishafa.

Í samræmi við lög og að undangenginni rannsókn hafi Umhverfisstofnun afgreitt umsókn leyfishafa í þeirri röð sem mælt hafi verið fyrir um í 1. mgr. 9. gr. eldri laga nr. 71/2008. Í kæru sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 5/2018 og dóms Hæstaréttar í máli nr. 575/2016. Atvik tilgreindra mála verði á engan hátt heimfærð á atvik eða ágreiningsefni þessa máls sem hér um ræði. Að lokum sé bent á, vegna athugasemda um skort á rökstuðningi Umhverfisstofnunar, að engin skylda hafi hvílt á stjórnvaldinu að rökstyðja af hverju það hafi ekki komist að öndverðri niðurstöðu, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 8/2018.

Í 3. mgr. 11. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 sé tiltekið að telji Skipulagsstofnun að matsskýrsla framkvæmdaraðila víki frá frummatsskýrslu hvað varði mikilvæga þætti málsins skuli hún auglýst að nýju samkvæmt 10. gr. laganna. Því sé mótmælt að matsskýrsla hans frá 24. júlí 2020 hafi vikið frá auglýstri frummatsskýrslu, dags. 10. ágúst 2016, hvað varði mikilvæga þætti málsins í skilningi fyrrgreinds ákvæðis. Sé á það bent að fjöldi eldissvæða eða staðsetning þeirra hafi ekki breyst frá auglýstri frummatsskýrslu, svo sem ranglega sé haldið fram í athugasemdum kærenda. Eina efnislega breytingin hafi lotið að því að varasvæði hafi verið gert að aðalsvæði og fyrrum aðalsvæði gert að varasvæði. Sú breyting hafi bæði verið í takt við áhættumat erfðablöndunar, sem og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar, og hafi hún því verið til þess fallin að hafa í för með sér minni umhverfisáhrif en upphaflegur kostur hafi sagt til um í frummatsskýrslu. Eftir sem áður hafi eldissvæðin verið þau sömu og áfram gert ráð fyrir sama framleiðslumagni innan svæða og kynnt hafi verið í auglýstri frummatsskýrslu leyfishafa. Að sama skapi sé það rangt að ekki hafi verið fjallað um notkun ófrjórra laxa í auglýstri frummatsskýrslu, enda ítarlega farið yfir kosti og ókosti ófrjós lax í kafla 5.6.4.1. og þar ekki útilokað að slíkur kostur kunni að vera raunhæfur. Skipulagsstofnun hafi lagt sérstakt mat á þetta efni við málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, svo sem henni hafi einnig verið skylt skv. 3. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000. Líkt og Skipulagsstofnun reki í áliti sínu hafi hún ekki talið skilyrði fyrir hendi til að kynna frummatsskýrslu að nýju enda áfram „gert ráð fyrir að framleiða sama magn af laxi innan sömu eldissvæða.“

Í auglýstri frummatsskýrslu hafi jafnframt verið fjallað um hina ýmsu valkosti. Leyfishafi hafi brugðist við úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 27. september 2018 í máli nr. 5/2018 með því að skila inn viðbótargreinargerð til Skipulagsstofnunar þar sem safnað hafi verið saman upplýsingum um mismunandi valkosti á einn stað og þær gerðar greinarbetri. Þá hafi ítarlega greiningu á valkostum verið að finna í matsskýrslu leyfishafa frá 24. júlí 2020, sbr. nánar kafla 1.6 í skýrslunni. Í kafla 4.2 í áliti Skipulagsstofnunar hafi verið fjallað sérstaklega um þá valkostagreiningu sem komið hafi fram í matsskýrslu leyfishafa. Sé þar gerð grein fyrir framkvæmdinni og þeim valkostum sem leyfishafi hafi lýst í matsskýrslu sinni og komist að þeirri niðurstöðu að sú umfjöllun hafi verið „málefnaleg og fullnægjandi.“ Í þessu samhengi sé sérstaklega bent á að rekstrarleyfi vegna framkvæmdar leyfishafa taki bæði til eldisheimilda á frjóum og ófrjóum laxi. Umhverfisstofnun hafi tekið þennan þátt til rannsóknar og talið að gerð hefði verið fullnægjandi grein fyrir öðrum valkosti en aðalvalkosti. Þá hafi Matvælastofnun í greinargerð með útgefnum rekstrarleyfum vegna framkvæmdarinnar einnig vikið að þessu atriði og talið umfjöllun leyfishafa vegna valkostagreiningar vera í samræmi við lög nr. 106/2000. Bæði Umhverfisstofnun og Matvælastofnun hafi getað gert sér fullnægjandi grein fyrir umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar að þessu leyti og hafi því markmiði mats á umhverfisáhrifum að því leyti verið náð, sbr. einnig 1. gr. laga nr. 106/2000. Um þetta sé einnig vísað til forsendna í úrskurðum úrskurðarnefndarinnar frá 19. desember 2019 í málum nr. 29/2019 og 30/2019 þar sem talið hafi verið að valkostaumfjöllun hefði verið fullnægjandi þótt viðkomandi framkvæmdaraðili hefði komið viðbótarupplýsingum um það efni á framfæri við leyfisveitendur eftir útgáfu Skipulagsstofnunar á áliti um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Engin skilyrði séu til þess að fella úr gildi hinar kærðu ákvarðanir þar sem áhættumat erfðablöndunar eða burðarþolsmat hafi ekki sætt málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana.

Fyrir liggi samkvæmt hinu útgefna starfsleyfi og greinargerð með því að Umhverfisstofnun hafi kynnt sér matsskýrslu leyfishafa við rannsókn málsins og lagt álit Skipulagsstofnunar til grundvallar við ákvarðanatöku, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000. Geti almenn tilvísun til ætlaðra eða óþekktra þátta, sem séu með öllu órökstuddir, ekki skoðast sem raunveruleg athugasemd við hið kærða starfsleyfi. Þá hafi ákvörðun Umhverfisstofnunar og tilgreind starfsleyfisskilyrði verið í samræmi við 9. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Kærendurnir Laxinn lifi, Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) og Náttúruverndarsamtök Íslands byggi á sömu atriðum og tilgreind hafi verið í athugasemdum kærandans Arnarlax til Umhverfisstofnunar við auglýsta tillögu að hinu kærða starfsleyfi. Athygli sé vakin á því að í kæru Arnarlax hafi verið fallið frá öllum þeim athugasemdum sem gerðar hafi verið við starfsleyfistillögu að frátöldu því að enn sé byggt á því að Skipulagsstofnun hafi viðhaft ólögmæta málsmeðferð við útgáfu álits um matsskýrslu leyfishafa.

Um tilgreiningu á hámarkslífmassa af frjóum og ófrjóum laxi í starfsleyfi vísar leyfishafi til sömu athugasemda og koma fram í málsrökum Umhverfisstofnunar. Jafnframt bendir leyfishafi á að skv. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008 hafi Matvælastofnun borið að gefa út aðskilin rekstrarleyfi þar sem framkvæmd leyfishafa hafi tekið bæði til eldis á frjóum og ófrjóum laxi. Hvorki sé kveðið á um það í lögum né reglugerð um fiskeldi að hlutfallsleg skipting hvors leyfis fyrir sig þurfi að vera til staðar. Samkvæmt því sé það leyfishafa að stýra framleiðslu sinni allt eftir aðstæðum, með þeim fyrirvara og undir þeirri takmörkun að samanlagður hámarkslífmassi eldisins fari ekki yfir 6.800 tonn á hverjum tíma. Þá sé hámarkslífmassi tilgreindur í útgefnum rekstrarleyfum, líkt og lög nr. 71/2008 áskilji. Ekkert í lögum komi í veg fyrir að sami hámarkslífmassi gildi fyrir tvö rekstrarleyfi. Sjónarmið varðandi nýtingu, hugsanlegar breytingar á lífmassa eða gjöld í umhverfissjóð breyti ekki nokkru um þetta efni.

Lög nr. 71/2008 séu skýr um að það fyrirtæki sem uppfylli skilyrði laga um fiskeldi á viðkomandi svæði skuli afgreitt fyrst og úthluta ber þeim heimildum sem til staðar séu, þ.e. burðarþolsheimildum, lífmassa í frjóum laxi eða lífmassa í ófrjóum laxi. Í lögum um fiskeldi og greinargerð með frumvarpi til laganna, svo og í síðari breytingalögum, sé hvergi minnst á að vikið skuli frá fyrrgreindri reglu við afgreiðslu mála. Athugasemd um hlutfallsskiptingu við úthlutun á frjóum laxi samkvæmt áhættumati erfðablöndunar hafi því hvorki haft stoð í lögum né stjórnvaldsfyrirmælum.

Fyrir liggi að um meðferð og afgreiðslu umsókna leyfishafa sem hið kærða leyfi tók til hafi verið farið samkvæmt eldri lögum í samræmi við áskilnað II. ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008. Það ákvæði eldri laga sem hér skipti máli og Matvælastofnun hafi réttilega farið eftir við málsmeðferð og útgáfu rekstrarleyfa vegna viðkomandi framkvæmdar, í samræmi við lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, hafi verið að finna í 1. mgr. 9. gr. laganna þar sem mælt hafi verið fyrir um málsmeðferð umsókna, sbr. eftirfarandi: „Umsóknir um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á sama sjókvíaeldissvæði skulu afgreiddar í þeirri röð sem þær berast Matvælastofnun, enda fullnægi umsókn skilyrðum laga þessara.“ Fyrir liggi að umsóknir leyfishafa um rekstrar- og starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi hafi fyrst verið taldar fullnægjandi í samræmi við áskilnað laga nr. 71/2008. Lögum samkvæmt hafi Matvælastofnun og Umhverfisstofnun því afgreitt umsóknar leyfishafa um starfsleyfi og rekstrarleyfi á undan öðrum umsóknum og í samræmi við lög.

Leyfishafi telur loks að rannsókn Umhverfisstofnunar vegna útgáfu hins kærða starfsleyfis hafi að öllu leyti verið fullnægjandi og í samræmi við lög. Á það sé bent að hvorki sé í lögum nr. 71/2008 né lögum nr. 7/1998 að finna sérreglu um rökstuðning fyrir útgáfu starfs- eða rekstrarleyfa og hafi því engin skylda hvílt á stjórnvaldinu til að rökstyðja það frekar en það hafi gert að það hafi ekki komist að öndverðri niðurstöðu við þá sem raunin varð, sbr. til hliðsjónar úrskurði úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 8/2018 og nr. 29/2019 og V. kafla stjórnsýslulaga.

 Viðbótarathugasemdir kærandans Arnarlax ehf: Kærandi bendir á að ekkert gefi til kynna að Umhverfisstofnun hafi sinnt lögboðinni rannsóknarskyldu sinni við útgáfu hins kærða starfsleyfis. Stofnuninni hafi borið að rannsaka sjálfstætt lagagrundvöll álitsins að formi og efni til. Stofnunin telji rannsóknarskyldu sína ekki ná yfir rannsókn á lögmæti málsmeðferðar Skipulagsstofnunar heldur einungis til efnislegra lykilþátta í mati á umhverfisáhrifum. Hvorki lög né dómaframkvæmd styðji túlkun Umhverfisstofnunar um takmarkaða rannsóknarskyldu í þessu tilliti.

Þrátt fyrir yfirlýsingar um að stofnunin leggi einungis „efnislegt mat“ á álit Skipulagsstofnunar telji hún sig geta tekið afstöðu til rökstuðnings Skipulagsstofnunar um lögmæti málsmeðferðar við afgreiðslu álita. Þannig geri Umhverfisstofnun rökstuðning Skipulagsstofnunar um afgreiðslu álita að sínum í umsögn sinni í kærumáli þessu. Skipulagsstofnun og nú Umhverfisstofnun byggi á því að mál leyfishafa hafi átt sér langan aðdraganda og hafi Skipulagsstofnun unnið að áliti um mat á umhverfisáhrifum laxeldis hans í Ísafjarðardjúpi allt frá árinu 2017 þegar fyrirtækið hafi fyrst lagt fram matsskýrslu. Kærandi mótmæli þessu. Hið rétta sé að Skipulagsstofnun hefði fyrst gefið út álit á 6.600 tonna sjókvíaeldi fyrir frjóan lax í Ísafjarðardjúpi 3. apríl 2018. Daginn eftir, eða 4. s.m., hefði stofnunin dregið álitið til baka að beiðni leyfishafa. Hefði stofnunin talið sér það heimilt þar sem framkvæmdaraðili bæri ábyrgð á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar skv. 1. mgr. 16. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Hefði Skipulagsstofnun litið á hið afturkallaða álit sem vinnugagn eftir að það hefði verið dregið til baka. Hins vegar byggi Umhverfisstofnun málatilbúnað sinn á því að hið afturkallaða álit hafi verið álit í vinnslu. Framangreind túlkun Skipulagsstofnunar og Umhverfisstofnunar á málsatvikum og lögum í þágu hagsmuna leyfishafa sýni í hvaða ógöngur rökstuðningur þessara stofnana sé kominn. Svo virðist sem stofnanirnar byggi röð álita á því hver hafi fyrstur hafið málsmeðferð um umhverfismat fyrir sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi af því að það sé sanngjarnt. Slík handahófskennd framkvæmd, sem hafi enga stoð í lögum, sé ekki lögformlegur grundvöllur fyrir röð álita Skipulagsstofnunar og enn síður löglegur grundvöllur leyfisveitinga.

Í athugasemdum leyfishafa sé því haldið fram að félagið hafi fyrst lagt fram matsskýrslu 4. maí 2017 og þá óskað eftir áliti Skipulagsstofnunar á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Uppfærð matsskýrsla hafi síðan verið send 24. júlí 2020 og miða beri við þá dagsetningu. Kærandi hafni því og veki athygli á að 25. september s.á. hafi Skipulagsstofnun gert svo viðmiklar og alvarlegar athugasemdir við matsskýrslu leyfishafa frá 24. júlí s.á. að félagið hafi þurft að skila inn nýrri matsskýrslu 9. október s.á., en það sé sú dagsetning sem tilgreind sé í áliti Skipulagsstofnunar um framkvæmdina frá 22. desember 2020. Því til stuðnings sé bent á að í tölvupósti Skipulagsstofnunar til forráðamanna leyfishafa 25. september s.á. séu gerðar verulegar athugasemdir við svonefnd „drög að uppfærðri matsskýrslu“. Margar þessara athugasemda lúti að mikilvægum efnisatriðum í málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum, t.d. að því er varði markmið framkvæmdarinnar, tegundarbreytingu í eldi o.fl. Athugasemdirnar bendi óneitanlega til þess að ekki hafi verið um fullbúna matsskýrslu að ræða. Jafnframt sé bent á að í tölvupóstinum segi: „Þegar framkvæmdaraðili hefur brugðist við ofangreindum athugasemdum mun Skipulagsstofnun taka afstöðu til þess hvort breytingar séu þess eðlis að þörf sé á að kynna frummatsskýrslu að nýju.“ Leyfishafi fari því beinlínis rangt með staðreyndir málsins þegar hann fullyrði að Skipulagsstofnun hafi óskað eftir „smávægilegri uppfærslu á yfirlitsmyndum og skýringum þann 25. september 2020.“

Í bréfi Skipulagsstofnunar frá 8. apríl 2021, vegna álits stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum sjókvíaeldis kæranda í Ísafjarðardjúpi, segi m.a. að vinna við álit um mat á umhverfisáhrifum laxeldis leyfishafa í Ísafjarðardjúpi hafi staðið yfir síðan leyfishafi hafi fyrst lagt fram matsskýrslu í maí 2017 og að stórum hluta hafi vinnu við álitið verið lokið fyrir sumarið 2020. Þessi staðhæfing standist ekki skoðun enda liggi nú fyrir að Skipulagsstofnun hafi gert veigamiklar athugasemdir við frávik frá frummatsskýrslu framkvæmdarinnar, sem hafi verið svo mikið að það hefði getað leitt til nýrrar kynningar á frummatsskýrslu félagsins að mati stofnunarinnar. Því verði ekki betur séð en að um „eftiráskýringar“ sé að ræða sem settar hafi verið fram í þeim tilgangi einum að freista þess að réttlæta ólögmæta málsmeðferð.

Að mati kæranda sé ekki hægt að horfa á málsmeðferðina sem eina órofna heild frá maí 2017 þar til Skipulagsstofnun hafi gefið út álit sitt 22. desember 2020. Hið rétta sé að leyfishafa hafi borið að hefja nýja málsmeðferð vegna mats á umhverfisáhrifum eftir að Skipulagsstofnun hafi afturkallað álit sitt 3. apríl 2018 með framlagningu matsáætlunar.

Vegna athugasemda leyfishafa við kröfugerð kæranda sé bent á að almenna heimild til að kæra ákvarðanir stjórnvalda sé að finna í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem fram komi að aðila stjórnsýslumáls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Þannig sé meginreglan sú að æðra stjórnvaldi sé jafnan heimilt að taka nýja ákvörðun, staðfesta hina kærðu ákvörðun eða fella hana úr gildi eða fela lægra settu stjórnvaldi að taka nýja stjórnvaldsákvörðun í máli kæranda ef annað leiði ekki af sérlögum. Í 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé að finna ákvæði um málsmeðferð stjórnsýslukæra fyrir nefndinni en þar sé ekki að finna sérstakt ákvæði um þetta tiltekna atriði heldur einungis vísað til stjórnsýslulaga þegar lögunum sleppi. Af þessu leiði að kærandi hafi sama efnislega rétt og fram komi í 26. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt framansögðu sé úrskurðarnefndinni þannig heimilt að taka nýja ákvörðun, staðfesta hina kærðu ákvörðun eða fella hana úr gildi og fela lægra settu stjórnvaldi að taka nýja stjórnvaldsákvörðun. Þá geri kröfugerð kæranda ráð fyrir að úrskurðarnefndin leggi fyrir Matvælastofnun að taka nýja ákvörðun á grundvelli þess rökstuðnings sem ógilding ákvörðunar byggi á. Um úrskurð þar sem fallist hafi verið á sambærilega kröfugerð sé vísað til úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 116/2020.

Í athugasemdum leyfishafa sé því haldið fram að kærandi sé í reynd að útiloka möguleika sína á útgáfu starfs- og rekstrarleyfis fyrir sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi með því að halda því fram að röð álita Skipulagsstofnunar, og þá umsókna um leyfi til sjókvíaeldis, eigi að fara eftir dagsetningu „endanlegrar matsskýrslu“ þar sem frummatsskýrslu kæranda vegna sjókvíaeldis í Ísafjarðardjúpi hafi ekki hlotið afgreiðslu Skipulagsstofnunar samkvæmt 10. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum þegar breytingalög nr. 101/2019 hafi tekið gildi. Um misskilning leyfishafa sé að ræða þar sem hann blandi saman tveimur óskyldum lögfræðilegum álitamálum. Annars vegar sé um að ræða lögskipti sem falli undir lög nr. 106/2000 og ýmis ákvæði stjórnsýslulaga, þar sem ágreiningur sé uppi um málsmeðferð Skipulagsstofnunar vegna tímaraðar útgefinna álita á matsskýrslu. Hins vegar sé um að ræða túlkun og beitingu lagaskilaákvæðis laga nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. II. ákvæði til bráðabirgða, en í ákvæðinu felist nánar tiltekið að frummatsskýrsla þurfi að berast Skipulagsstofnun fyrir gildistöku laganna. Ákvæðið vísi til 9. gr. laga nr. 106/2000 sem fjalli um gerð og efni frummatsskýrslu. Ekki sé áskilnaður um afstöðu Skipulagsstofnunar til skýrslunnar, eins og leyfishafi virðist halda fram í umsögn sinni. Jafnvel þótt stofnunin hafi gert athugasemdir við frummatsskýrslu kæranda sé ekki hægt að líta svo á að félagið hafi ekki skilað inn frummatsskýrslu á tilsettum tíma. Framkvæmd Matvælastofnunar og annarra stjórnvalda hafi verið í samræmi við skilning kæranda, sbr. bréf Skipulagsstofnunar til kæranda, dags. 21. júní 2019, þar sem stofnunin hafi tekið fram að „einungis frummatsskýrsla þarf að hafa borist fyrir gildistöku laganna.“

———-

Undir rekstri þessa kærumáls gerði Arctic Sea Farm ehf. kröfu um aðild að málinu og lagði fram greinargerð með sjónarmiðum fyrirtækisins. Í greinargerðinni er vísað til þess að fyrirtækið hafi verulega, beina, sérstaka og lögvarða hagsmuni af niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í málinu. Hámarkslífmassi áhættumats Hafrannsóknastofnunar til eldis á frjóum eldislaxi í Ísafjarðardjúpi sé 12.000 tonn. Af ákvæðum laga nr. 71/2008 um fiskeldi, eins og þau hafi verið fyrir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019, leiði að það fyrirtæki sem teljist fremst í forgangsröðinni fái úthlutað þeim lífmassa sem sótt hafi verið um upp að 12.000 tonnum. Umsókn leyfishafa sé fyrir lífmassa að 6.800 tonnum. Eftir standi því 5.200 tonn sem næsti aðili í forgangröðinni fái úthlutað. Samkvæmt lagatúlkun Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar sé Arctic Sea Farm næst í röðinni og að óbreyttu verði því gefin út leyfi því til handa fyrir 5.200 tonna laxeldi. Kröfugerð og lagatúlkun kærandans Arnarlax ehf. felist í því að Matvælastofnun og Umhverfisstofnun beri að styðjast við aðra forgangsröðun við úthlutun starfsleyfa og rekstrarleyfa. Sú forgangsröðun myndi leiða til þess að kærandi yrði fyrstur í röðinni en hann hafi sótt um 10.000 tonn lífmassa af frjóum eða ófrjóum eldislaxi. Yrði það niðurstaðan myndi Arctic Sea Farm í mesta lagi eiga von á útgáfu leyfis til 2.000 tonna laxeldis. Hagsmunir fyrirtækisins af niðurstöðu málsins felist að minnsta kosti í mismun á umfangi laxeldisleyfa í Ísafjarðardjúpi upp á 3.200 tonn. Þar sem um takmarkaða og verðmæta auðlind sé að ræða sé augljóst að fyrirtækið hafi beina, verulega, lögvarða og sérstaka hagsmuni af niðurstöðu málsins. Séu því uppfyllt öll skilyrði stjórnsýsluréttar til aðildar að stjórnsýslumáli, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar í máli nr. 83/2003. Sé þess krafist að kröfum, sjónarmiðum og lagatúlkun kæranda verði hafnað.

Arctic Sea Farm vísar til þess að í málinu reyni á túlkun laga nr. 71/2008 og þá lagaskilareglu sem finna megi í ákvæði II til bráðabirgða í lögunum. Í bréfi Matvælastofnunar til Skipulagsstofnunar, dags. 24. mars 2021, sé lýst þeirri lagatúlkun sem Matvælastofnun virðist hafa stuðst við þegar rekstrarleyfi leyfishafa hafi verið gefin út. Þar segi m.a.: „Komi til þess að Matvælastofnun veiti rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi mun stofnunin þurfa að taka afstöðu til forgangs þeirra þriggja aðila sem hafa sótt um rekstrarleyfi á svæðinu. Matvælastofnun hugðist notast við dagsetningu á áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, enda er það sá tímapunktur sem kveðið er á um í 8. gr. laga um fiskeldi og hægt er með nokkurri vissu að meta áhrif eldisins og kalla eftir viðbótargögnum ef upp á vantaði.“ Af málatilbúnaði kærandans Arnarlax virðist mega ráða að hann fallist á það sjónarmið Matvælastofnunar að álit Skipulagsstofnunar á matsskýrslu umsækjenda eigi að ráða forgangsröðinni. Telji kærandi að Skipulagsstofnun hafi verið skylt að veita álit á „endanlegum matsskýrslum“, í þeirri röð sem þær hafi borist stofnuninni og innan fjögurra vikna, sbr. 6. mgr. 10. gr. og 1. mgr. 11. gr. þágildandi laga nr. 106/2000. Þar sem þeirri röð hafi ekki verið fylgt hafi málsmeðferð Skipulagsstofnunar verið ólögmæt og þar með ákvarðanir Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar um útgáfu starfs- og rekstrarleyfa til leyfishafa. Þessa lagatúlkun telji Arctic Sea Farm ranga.

Áður en breytingalög nr. 101/2019 hafi tekið gildi hafi 1. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008 um forgangsröð umsókna um rekstrarleyfi hljóðað svo: „Umsóknir um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á sama sjókvíaeldissvæði skulu afgreiddar í þeirri röð sem þær berast Matvælastofnun, enda fullnægi umsókn skilyrðum laga þessara.“ Samkvæmt þágildandi 1. mgr. 8. gr. laga nr. 71/2008 hafi verið heimilt að sækja um rekstrarleyfi þegar fyrir hafi legið „afrit af ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin sé ekki matsskyld eða álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, nema fyrir liggi heimild Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. 17. gr. þeirra laga til að vinna samtímis að mati á umhverfisáhrifum og starfsleyfi.“ Síðastnefnda heimildin hafi verið felld úr gildi með breytingalögum nr. 101/2019. Samkvæmt bréfi Skipulagsstofnunar til Matvælastofnunar, dags. 8. apríl 2021, hafi öll þrjú fyrirtækin óskað eftir því í umsóknum sínum að nýta heimild 2. mgr. 17. gr. laga nr. 106/2000 og Skipulagsstofnun hafi samþykkt þá heimild. Þar sem heimildin hafi verið veitt séu umsóknir alla þriggja félaganna fullnægjandi og því hafi ekki verið nauðsynlegt að bíða með umsóknina þar til álit Skipulagsstofnunar lægi fyrir. Kærandinn Arnarlax hafi getað sótt um leyfi og óskað heimildar á grundvelli 2. mgr. 17. gr. laga nr. 106/2000, sem hann og hafi gert með umsókn sinni 22. maí 2019. Þá þegar hafði Arctic Sea Farm sótt um fiskeldisleyfi 20. s.m. Engin lagastoð sé fyrir öðru en að byggja forgangsröðunina á skýru tímamarki þágildandi 1. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008, þ.e. dagsetningu umsókna.

Á Skipulagsstofnun hvíli ekki skylda til að afgreiða matsskýrslur í tiltekinni röð og verði sú skylda ekki leidd af óljósum meginreglum eða eðli máls. Eina skylda stofnunarinnar lúti að því að afgreiðsla hennar og málsmeðferð sé í samræmi við lög en ekki hafi verið bent á neitt atriði sem stangist á við lög annað en brot á málshraðareglu. Þótt stofnunin hafi brotið gegn málshraðareglu í tilviki kærandans Arnarlax réttlæti það ekki ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar, enda hafi stofnunin brotið málshraðareglu hjá öllum umsækjendum. Í kæru sé vísað til þess að endanleg matsskýrsla Arctic Sea Farm hafi legið fyrir 7. september 2020 en sú dagsetning sé byggð á mistökum Skipulagsstofnunar við skjölun málsgagna. Endanleg matsskýrsla hafi legið fyrir 10. júní s.á. en 21. ágúst s.á. hafi fyrirtækið bætt viðauka við matsskýrsluna. Í þeim viðauka hafi verið fjallað um tvær umsagnir sem borist hafi vegna matsskýrslunnar löngu eftir að lögbundinn frestur umsagnaraðila til athugasemda við skýrsluna hafi runnið út. Félagið hefði í engu þurft að bregðast við umsögnunum og hefði „viðbragðsleysi“ við þessum umsögnum ekki haft nein áhrif á að endanleg matsskýrsla hefði þá þegar legið fyrir. Viðbætur, umfram skyldu, geti ekki með nokkru móti valdið því að afgreiðsla á matsskýrslu færist aftar í ímyndaðri forgangsröð með því gríðarlega tjóni sem það hefði haft í för með sér. Verði því, þrátt fyrir allt, miðað við lagatúlkun kæranda um dagsetningu endanlegrar matsskýrslu sé ljóst að það sé Arctic Sea Farm, en ekki kærandi, sem teljist fremst í forgangsröð við úthlutun leyfa.

Í athugasemdum kærandans Arnarlax vegna aðildarbeiðni Arctic Sea Farm kemur fram að það sé lagt í hendur úrskurðarnefndarinnar að meta hvort skilyrði séu fyrir hendi til að veita því félagi aðild. Ekki verði betur séð en að raunverulegt markmið Arctic Sea Farm með íhlutun í kærumálið sé að umsókn fyrirtækisins verði afgreidd fyrst þriggja umsókna í Ísafjarðardjúpi. Í reynd lúti málatilbúnaður þess að ógildingu á hinum kærðu rekstrarleyfum en fyrirtækið hafi látið hjá líða að kæra ákvarðanirnar innan kærufrests.

Kærandinn Arnarlax hafni lagasjónarmiðum Arctic Sea Farm um að leyfisumsókn sé fullgild ef einungis sé nýtt heimild 2. mgr. 17. gr. laga nr. 106/2000 til að vinna matsskýrslu samhliða starfsleyfisumsókn. Ákvæði 1. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008, eins og þau hafi verið fyrir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019, geri ráð fyrir að umsókn þurfi að uppfylla tiltekin lagaskilyrði þannig að hún teljist fullnægjandi og fullgild að lögum. Þannig kveði lögin á um að umsókn ein og sér veiti ekki nein réttindi að lögum þar til tiltekin gögn liggi fyrir. Þessi gögn hafi m.a. verið tilgreind í 8. gr. þágildandi laga nr. 71/2008 þar sem m.a. hafi verið tilgreint að umsókn skuli einnig fylgja: „afrit af ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin sé ekki matsskyld eða álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, nema fyrir liggi heimild Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. 17. gr. þeirra laga til að vinna samtímis að mati á umhverfisáhrifum og starfsleyfi.“ Séu skoðaðar athugasemdir með 5. gr. frumvarpsins, sem orðið hafi að lögum nr. 39/2014 og breytt 8. gr. laganna í framangreint horf, komi í ljós að frumvarpshöfundar hafi ekki gert ráð fyrir tilvísun í 2. mgr. 17. gr. laga nr. 106/2000. Því hafi verið bætt við vegna nefndarálits atvinnuveganefndar Alþingis. Af lögskýringargögnum sé ljóst að markmið lagabreytingarinnar hafi verið að draga úr umhverfisáhrifum framkvæmda með kröfu um framlagningu tiltekinna upplýsinga um framkvæmdina. Tilgangur með tilvísun í 2. mgr. 17. gr. laga nr. 106/2000 hafi því einungis verið sá að gera ákvæðið skýrara og vekja athygli á umræddri heimild, en það ákvæði hafi þann tilgang einan að stuðla að tilteknum málshraða í umsóknarferlinu eða a.m.k. koma í veg fyrir tafir. Lagatúlkun Arctic Sea Farm hafi því enga stoð í meðferð löggjafans við lagasetninguna. Umsókn um rekstrarleyfi geti aldrei talist fullnægjandi án ákvörðunar Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin sé ekki matsskyld eða álits stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar vegna áskilnaðar þágildandi 1. mgr. 9. gr. laganna um að umsókn þurfi að fullnægja skilyrðum laganna.

———-

Vegna athugasemda kærenda um málsmeðferð Skipulagsstofnunar óskaði úrskurðarnefndin eftir gögnum og skýringum frá stofnuninni auk þess sem henni var gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum vegna málsins.

Í umsögn Skipulagsstofnunar er því hafnað að stofnunin hafi að eigin geðþótta valið að „undirbúa erindi“ fyrirfram. Vinnsla álita frá árinu 2020 hafi byrjað þegar matsskýrslur hafi borist. Ekki verði litið fram hjá því að stofnunin hafi þá þegar verið búin að ljúka við álit vegna áforma leyfishafa, sem síðar hafi verið afturkallað. Hafi stofnunin því verið búin að fara yfir stærstan hluta umhverfismatsgagna þegar matsskýrsla hafi borist. Auk þess að halda því ranglega fram að kærandinn Arnarlax hefði verið fyrstur til að skila inn matsskýrslu megi skilja kærendur á þá leið að Skipulagsstofnun sé óheimilt að ljúka við afgreiðslu máls ef öðrum málum sé ólokið sem hafi borist fyrr þrátt fyrir að lögbundinn frestur í því máli sem mögulegt sé að ljúka sé útrunninn. Sú nálgun leiði til þess að stofnunin yrði að fresta útgáfu álita og ákvarðana sem væru tilbúin til útgáfu á meðan verið væri að ljúka öðrum málum. Bent sé á að þótt vinna við mál hefjist í þeirri röð sem þau berist sé ekki þar með sagt að málum ljúki í sömu röð, sem eigi þó við í tilfelli álita vegna eldis í Ísafjarðardjúpi.

Kæra Arnarlax byggi að stórum hluta á þeirri merkingu sem kærandinn leggi í hugtakið endanleg matsskýrsla, sem hann telji að hafi aðra merkingu en hugtakið matsskýrsla og að sú ólíka merking hafi þýðingu við úrlausn kærumálsins. Að mati stofnunarinnar sé um misskilning að ræða. Lög nr. 106/2000 skilgreini ekki hugtakið endanleg matsskýrsla og ekkert í 10. eða 11. gr. laganna gefi til kynna að um tvö aðskilin fyrirbæri sé að ræða. Orðasambandið „endanleg matsskýrsla“ komi einungis fram á einum stað í lögunum, þ.e. í 6. mgr. 10. gr., þar sem segi: „Skipulagsstofnun skal senda framkvæmdaraðila umsagnir og athugasemdir sem henni berast. Þegar umsagnir og athugasemdir hafa borist framkvæmdaraðila skal hann vinna endanlega matsskýrslu á grundvelli frummatsskýrslu. Í matsskýrslu skal framkvæmdaraðili gera grein fyrir framkomnum athugasemdum og umsögnum og taka afstöðu til þeirra og senda hana síðan til Skipulagsstofnunar.“ Í skilningi laga nr. 106/2000 sé því sú skýrsla sem framkvæmdaraðili vinni að loknum kynningartíma, eftir að umsagnir og athugasemdir hafi borist, endanleg matsskýrsla. Í síðustu setningu málsgreinarinnar, sem og öllum öðrum greinum laganna, sé skýrslan svo einfaldlega kölluð matsskýrsla. Því sé ekki hægt að komast að þeirri niðurstöðu að um tvö aðskilin fyrirbæri sé að ræða eða að lögin geri ráð fyrir að framkvæmdaraðili útbúi fyrst matsskýrslu og svo endanlega matsskýrslu.

Fyrir gildistöku laga nr. 74/2005 um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum hafi ekki verið til neitt sem hafi heitið frummatsskýrsla í lögunum. Fram til ársins 2005 hafi framkvæmdaraðili einfaldlega lagt fram matsskýrslu eftir að ákvörðun um matsáætlun hafi legið fyrir. Skipulagsstofnun hafi kynnt matsskýrslu og leitað umsagna. Innan fjögurra vikna frá því að athugasemdafrestur hafi runnið út hafi Skipulagsstofnun átt að kveða upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum. Með lagabreytingunni hafi það sem upphaflega hafi verið kallað matsskýrsla fengið heitið frummatsskýrsla og til hafi orðið ný skýrsla sem hafi fengið heitið matsskýrsla. Í almennum athugasemdum við frumvarp það sem orðið hafi að lögum nr. 74/2005 segi: „Lagt er til að matsskýrsla framkvæmdaraðila sem Skipulagsstofnun ber að auglýsa verði kölluð frummatsskýrsla en ekki matsskýrsla eins og nú er. Þegar framkvæmdaraðili hefur hins vegar lokið endanlega við gerð frummatsskýrslu eftir að umsagnar- og athugasemdaferli er lokið kallast hún matsskýrsla.“ Þá segi í athugasemdum við 3. gr. frumvarpsins að greinarmunur sé gerður á annars vegar frummatsskýrslu, sem sé skýrsla framkvæmdaraðila um mat á umhverfisáhrifum sem Skipulagsstofnun beri að auglýsa, og hins vegar matsskýrslu, sem sé hin endanlega skýrsla framkvæmdaraðila. Matsskýrsla sé þannig hin endanlega skýrsla framkvæmdaraðila og hugtakið endanleg matsskýrsla sé notað til að undirstrika hina nýju merkingu hugtaksins og til aðgreiningar frá frummatsskýrslu.

Algengt sé að Skipulagsstofnun geri athugasemdir við matsskýrslu eða óski eftir frekari upplýsingum frá framkvæmdaraðila á meðan gerð álits standi yfir. Hugtakið endanleg matsskýrsla sé í daglegu tali notað yfir þá útgáfu sem birt sé með áliti Skipulagsstofnunar á vef hennar. Bent sé á að endanleg matsskýrsla kærandans Arnarlax samkvæmt þeim skilningi hafi ekki borist Skipulagsstofnun fyrr en 23. febrúar 2021, en það sé sú skýrsla sem birt sé á vef stofnunarinnar.

Kærendur styðji kröfu sína um ógildingu starfsleyfis leyfishafa við það að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar kærandans Arnalax hafi ekki legið fyrir innan lögbundins frests og að stofnunin hefði átt að ljúka við álit vegna þeirra áforma á undan áliti vegna áforma leyfishafa. Að mati Skipulagsstofnunar þurfi að vera afar ríkar ástæður fyrir hendi til að fella leyfi aðila úr gildi á grundvelli annmarka á málsmeðferð í máli annars aðila. Almennt komi aðeins til greina að ógilda ákvörðun ef dráttur á afgreiðslu máls hafi haft efnisleg áhrif á úrlausn málsins til skaða fyrir málsaðila. Hagsmunir kærandans Arnarlax þurfi að vera hafnir yfir allan vafa. Því verði að skera úr því hvort frummatsskýrsla Arnarlax vegna áformaðs eldis í Ísafjarðardjúpi, dags. 8. júlí 2019, falli undir bráðabirgðaákvæði II í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. b-lið 24. gr. breytingalaga nr. 101/2019. Í ákvæðinu segi að um „meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafa verið metin til burðarþols og þar sem málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, er lokið fyrir gildistöku þessa ákvæðis eða frummatsskýrslu hefur verið skilað fyrir gildistöku þessa ákvæðis til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, fer eftir eldri ákvæðum laganna.“ Þrátt fyrir að Skipulagsstofnun hafi tekið afstöðu til framlagðrar frummatsskýrslu Arnarlax frá 8. júlí 2019 með bréfi, dags. 15. nóvember 2019, megi gera ráð fyrir að leyfisveitendur þurfi að taka afstöðu til þess hvort fara eigi með umsóknir kæranda á grundvelli laga nr. 71/2008 eins og þau hafi verið fyrir gildistöku laga nr. 101/2019. Falli áform kæranda ekki undir umrætt bráðabirgðaákvæði eigi hann ekki möguleika á að fá útgefið leyfi til sjókvíaeldis í Ísafjarðardjúpi án þess að farið hafi fram skipting hafsvæða í eldissvæði, sbr. 4. gr. a í lögum nr. 71/2008.

Vegna athugasemda kærenda kærendanna Laxinn lifi, Íslenska náttúruverndarsjóðsins (IWF) og Náttúruverndarsamtaka Íslands um valkosti bendir stofnunin á að á bls. 20-30 í matsskýrslu leyfishafa sé að finna umfjöllun um valkosti. Þar sé vikið að nokkrum valkostum sem ekki séu taldir raunhæfir og því sé ekki að finna sérstakan samanburð þessara valkosta m.t.t. umhverfisáhrifa þeirra. Stofnunin minni á að samkvæmt þágildandi 3. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 skuli ávallt gera grein fyrir „raunhæfum valkostum“ sem framkvæmdaraðili hafi kannað og bera þá saman m.t.t. umhverfisáhrifa. Af þessu leiði að ekki sé gerð krafa um samanburð þegar valkostir séu óraunhæfir.

Í athugasemdum sínum vegna umsagnar Skipulagsstofnunar hafnar kærandinn Arnarlax fullyrðingum Skipulagsstofnunar um að félagið hafi verið síðast í röð umsækjenda til að leggja fram matsskýrslu í Ísafjarðardjúpi og vísar hvað það varðar til umfjöllunar í kæru um tímasetningu matsskýrslna. Hvað varði vísun stofnunarinnar til þess að hún hafi verið búin að fara yfir stærstan hluta umhverfismatsgagna leyfishafa þegar matsskýrsla fyrirtækisins hefði borist þá telji kærandi ljóst að ekki verði dregnar ályktanir um umhverfisáhrif framkvæmdar á grundvelli gamallar matsskýrslu. Allt eins mætti horfa til þess að Skipulagsstofnun hafi áður farið yfir gögn frá Arnarlaxi varðandi aðrar framkvæmdir fyrirtækisins en ekki verði séð að það hafi flýtt fyrir afgreiðslu vegna matsskýrslu um framkvæmd fyrirtækisins í Ísafjarðardjúpi. Staðhæfingar Skipulagsstofnunar um að stofnunin hafi annars vegar hafið „eiginlega vinnslu álita 2020 eftir að matsskýrslur bárust“ og hins vegar að ekki sé hægt að horfa fram hjá því að „stofnunin var þegar búin að ljúka við álit vegna áforma Háafells, sem síðan var afturkallað“ sýni hversu handahófskennt verklag hafi verið við afgreiðslu álitanna. Áréttað sé að Skipulagsstofnun hafi verið óheimilt að afturkalla framkomið álit sitt á matsskýrslu leyfishafa 3. apríl 2018 og halda mati á umhverfisáhrifum áfram eins og ekkert hefði í skorist. Útgáfa álits sé lokahnykkurinn í mati á umhverfisáhrifum, sbr. 11. gr. laga nr. 106/2000, og þegar það liggi fyrir beri stofnuninni að kynna það með þeim hætti sem kveðið sé á um í 3. mgr. 11. gr. laganna. Engin lagaákvæði heimili stofnuninni að afturkalla framkomið álit að beiðni framkvæmdaraðila og þaðan af síður ef ástæðan sé sú að álitið samræmist ekki hagsmunum hans. Aðeins hefði verið heimilt að afturkalla álitið að uppfylltum skilyrðum 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þau skilyrði hefðu ekki verið uppfyllt.

Kærandinn Arnarlax ítrekar málsrök sín þess efnis að Skipulagsstofnun hafi ekki virt lögbundinn afgreiðslufrest skv. 11. gr. laga nr. 106/2000, en hefði stofnunin gert það hefði hún fyrst skilað áliti um mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdar kæranda. Álit stofnunarinnar verði að byggjast á endanlegri matsskýrslu, en álit sem byggt sé á skýrslu sem sé enn í vinnslu geti ekki talist fullnægjandi að lögum. Ef miðað sé við að sá sem hefji matsferli fyrst eigi lagalegan rétt á því að ljúka því fyrst muni það leiða til vandræða. Því sjónarmiði virðist stofnunin sammála þegar hún bendi á að „þó svo vinna við mál hefst í þeirri röð sem þau berast er ekki þar með sagt að málum ljúki í sömu röð“. Stofnunin skýri ekki nánar hvað þurfi til svo að röð framkvæmdaraðila breytist og vísi hún ekki heldur til lagaheimilda um þessa túlkun sína. Vegna þeirra miklu hagsmuna sem séu í húfi sé brýnt að lögboðnar málsmeðferðarreglur séu virtar.

Vegna fullyrðinga Skipulagsstofnunar um að endanleg matsskýrsla kærandans Arnarlax, samkvæmt innanhússskilningi stofnunarinnar, hafi ekki borist fyrr en 23. febrúar 2021 bendi kærandinn á að stofnunin biðji framkvæmdaraðila að jafnaði um að gulmerkja allar viðbætur sem fram komi í matsskýrslu og sem hafi ekki verið í frummatsskýrslu. Þannig hafi kærandi sent stofnuninni matsskýrslu með gulmerktum texta 12. ágúst 2020. Það hafi ekki verið fyrr en 23. febrúar 2021 sem stofnunin hafi óskað eftir hreinni „útgáfu að endanlegri matsskýrslu“. Tekið sé fram að engar breytingar hafi verið gerðar eftir framlagningu matsskýrslunnar frá 12. ágúst 2020.

Mótmælt sé þeim málatilbúnaði Skipulagsstofnunar að kærandinn Arnarlax hafi mögulega ekki lögvarðra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins vegna lagaskilaákvæðis í lögum nr. 71/2008. Samkvæmt skilningi stofnunarinnar og núverandi framkvæmd hennar sé ekki gerður áskilnaður um efnislega afstöðu stofnunarinnar til frummatsskýrslu heldur sé nægilegt að frummatsskýrsla hafi borist fyrir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019. Málatilbúnaðurinn sé því með ólíkindum.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Umhverfisstofnunar frá 25. júní 2021 um að veita Háafelli ehf. starfsleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi með 6.800 tonna hámarkslífmassa. Framkvæmdin hefur sætt mati á umhverfisáhrifum skv. þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og er álit Skipulagsstofnunar vegna þess frá 22. desember 2020.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Almennt verður að gæta varfærni við að vísa máli frá á þeim grunni að kæranda skorti lögvarða hagsmuni. Þannig ber að jafnaði ekki að vísa máli frá vegna þess að þá skorti nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæft gildi fyrir hagsmuni kæranda að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumáli.

Í máli þessu hefur kærandinn Arnarlax ehf., líkt og leyfishafi, sótt um leyfi fyrir sjókvíaeldi með laxi í Ísafjarðardjúpi og hafa áform kærandans um framleiðslu á 10.000 tonnum af laxi á ári í Ísafjarðardjúpi einnig sætt mati á umhverfisáhrifum skv. þágildandi lögum nr. 106/2000. Er álit Skipulagsstofnunar þar um frá 19. febrúar 2021. Ljóst er að vegna niðurstöðu áhættumats Hafrannsóknastofnunar frá maí 2020, sbr. 4. mgr. 6. gr. a í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, um að ásættanlegur hámarkslífmassi af frjóum laxi í Ísafjarðardjúpi sé 12.000 tonn, geta kærandi og leyfishafi ekki báðir fengið úthlutað öllum þeim lífmassa af frjóum laxi sem þeir sóttu um. Lúta málsrök kæranda aðallega að því að stjórnsýsla og málsmeðferð Skipulagsstofnunar við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar kæranda hafi leitt til rangrar forgangsröðunar við útgáfu hins kærða starfsleyfis Umhverfisstofnunar.

Með lögum nr. 101/2019 voru gerðar ýmsar breytingar á lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi, þ. á m. um skiptingu hafsvæða í eldissvæði, um opinbera auglýsingu svæðanna og um úthlutun þeirra samkvæmt hagstæðasta tilboði, sbr. nú 4. gr. a í lögum nr. 71/2008. Jafnframt var með breytingalögunum lögfest lagaskilaregla, sbr. ákvæði II til bráðabirgða, sem kveður á um að um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafi verið metin til burðarþols fari eftir eldri ákvæðum laganna þegar málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 sé lokið fyrir gildstöku ákvæðisins. Sama lagaskilaregla gildir þegar frummatsskýrslu hefur verið skilað til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Tóku fyrrgreind breytingalög gildi 19. júlí 2019. Leyfishafi skilaði inn frummatsskýrslu vegna áforma sinna til Skipulagsstofnunar fyrir gildistöku breytingalaganna nr. 101/2019 og bar því að fylgja eldri ákvæðum laga nr. 71/2008 við meðferð umsóknar hans.

Leyfishafi telur hins vegar að þar sem endanleg frummatsskýrsla kærandans Arnarlax hafi ekki legið fyrir fyrr en í maí 2020 séu heimildir kæranda til starfsemi á eldissvæðinu bundnar við auglýsingu og úthlutun af hálfu ráðherra, sbr. gr. 4. gr. a í lögum nr. 71/2008, og því þurfi úrskurðarnefndin að taka afstöðu til þess hvort hann hafi í reynd lögvarinna hagsmuna að gæta í málinu.

Af orðalagi ákvæðis II til bráðabirgða um að frummatsskýrslu hafi verið skilað verður ekki ráðið að endanleg frummatskýrsla þurfi að hafa legið fyrir áður en breytingalögin nr. 101/2019 tóku gildi. Kærandinn Arnarlax skilaði frummatsskýrslu til Skipulagsstofnunar fyrir umrædda gildistöku, sem tók síðar breytingum, og verður því að líta svo á að meðferð umsóknar hans hafi átt að fara eftir eldri ákvæðum fyrrgreindra laga nr. 71/2008. Að framangreindu virtu verður hann því talinn hafa lögvarða hagsmuni tengda hinum kærðu ákvörðunum í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

———-

Svo sem að framan greinir hefur Arctic Sea Farm ehf. gert kröfu um aðild að kærumáli þessu. Líkt og kærandinn Arnarlax og leyfishafi hefur fyrirtækið sótt um leyfi til sjókvíaeldis á laxi í Ísafjarðardjúpi, en áform þess um 8.000 tonna laxeldi í Ísafjarðardjúpi hafa jafnframt sætt mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000. Er álit Skipulagsstofnunar um framkvæmd Arctic Sea Farm frá 28. janúar 2021. Um lögvarða hagsmuni sína vísar fyrirtækið til þess að miðað við þá forgangsröðun sem Matvælastofnun og Umhverfisstofnun leggi til grundvallar muni það fá leyfi fyrir 5.200 tonna laxeldi í Ísafjarðardjúpi. Verði hins vegar fallist á lagatúlkun kærandans Arnarlax í málinu myndi fyrirtækið einungis eiga von á útgáfu leyfis til 2.000 tonna laxeldis. Samkvæmt því á fyrirtækið hagsmuna að gæta af úrlausn máls þessa og liggja sjónarmið þess fyrir. Hefur úrskurðarnefndin kynnt sér þau í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar verður fyrirtækinu ekki játuð aðild að málinu þar sem málskotsfrestur vegna umdeildra rekstrarleyfa var liðinn þegar krafa um aðild barst nefndinni.

———-

Málsrök kærenda byggjast sem fyrr segir á því að stjórnsýsla Skipulagsstofnunar vegna málsmeðferðar við gerð álits stofnunarinnar á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar kærandans Arnarlax annars vegar og framkvæmdar leyfishafa hins vegar hafi leitt til rangrar forgangsröðunar við veitingu rekstrarleyfa til fiskeldis í Ísafjarðardjúpi. Vegna áðurnefnds bráðabirgðaákvæðis II í lögum nr. 71/2008 bar Matvælastofnun að afgreiða umsóknir leyfishafa og kærandans Arnarlax fyrir rekstrarleyfi sjókvíaeldis í Ísafjarðardjúpi í þeirri röð sem þær bárust stofnunni að því tilskildu að umsóknirnar fullnægðu skilyrðum þeirra laga, sbr. þágildandi 9. gr. laganna. Samkvæmt þágildandi 4. gr. a í sömu lögum þarf starfsleyfi Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfi Matvælastofnunar til starfrækslu fiskeldisstöðva og skulu leyfin afgreidd samhliða. Með hliðsjón af þeim lagaákvæðum verður að telja að Umhverfisstofnun hafi borið að fylgja þeirri röð útgáfu leyfa sem Matvælastofnun lagði til grundvallar, enda hefði ella ekki verið hægt að afgreiða leyfin samhliða. Sama dag og Umhverfisstofnun tók hina kærðu starfsleyfisákvörðun tók Matvælastofnun ákvörðun um veitingu rekstrarleyfa fyrir sömu framkvæmd, þ.e. kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi með 6.800 tonna hámarkslífmassa vegna frjós lax annars vegar og ófrjós lax hins vegar. Hafa sömu kærendur einnig kært þau leyfi til úrskurðarnefndarinnar og hafa þau kærumál fengið málsnúmerin 122/2021 og 129/2021. Kærumál þessi voru sameinuð sem mál nr. 122/2021 og kvað úrskurðarnefndin fyrr í dag upp úrskurð í því máli þar sem m.a. var komist að þeirri niðurstöðu að stjórnsýsla Skipulagsstofnunar vegna málsmeðferðar hafi ekki verið slíkum annmörkum háð að leiða ætti til ógildingar þeirra rekstrarleyfa sem til umfjöllunar voru í því máli. Verður að sama skapi ekki fallist á með kærendum í máli þessu að ógilda beri hið kærða starfsleyfi vegna umræddrar stjórnsýslu Skipulagsstofnunar.

———-

Samkvæmt 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út, sbr. þó 8. gr. Fellur eldi sjávar- og ferskvatnslífvera undir viðauka II, sbr. 2. tölul. hans, en skv. 7. gr. laganna gefur Umhverfisstofnun út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem þar fellur undir. Skal efnisinnihald starfsleyfa samrýmast þeim reglum sem fram koma í II. kafla laganna. Samkvæmt 4. mgr. 9. gr. sömu laga skal útgefandi starfsleyfis tilgreina í starfsleyfi m.a. staðsetningu starfsemi, tegund hennar og stærð. Þá segir í 2. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008 að í rekstrarleyfi skuli vera ákvæði um stærð fiskeldisstöðvar mælt í leyfilegum lífmassa. Í rekstrarleyfi fyrir laxeldi skal m.a. kveðið á um hvort um sé að ræða eldi á frjóum laxi eða ófrjóum laxi. Ætli rekstrarleyfishafi að stunda bæði eldi á frjóum og ófrjóum laxi skuli Matvælastofnun gefa út aðskilin rekstrarleyfi. Sambærilega reglu um útgáfu starfsleyfis vegna eldis á frjóum og ófrjóum laxi er hvorki að finna í lögum né reglugerðum. Verður að því virtu ekki fallist á með kærendum að tilgreina þurfi sérstakan hámarkslífmassa fyrir frjóan eða ófrjóan lax í starfsleyfi heldur einvörðungu að stærð starfseminnar sé tilgreind miðað við hámarkslífmassa eldisins.

Þá er og ljóst að lög nr. 71/2008, eins og þau hljóðuðu fyrir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019, gerðu ekki ráð fyrir að leyfilegum heildarlífmassa fyrir frjóan lax skyldi úthluta samkvæmt svokallaðri hlutfallsreglu, enda skýrt skv. þágildandi 9. gr. laganna að Matvælastofnun bar að afgreiða umsóknir um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á sama sjókvíaeldissvæði í þeirri röð sem þær bárust stofnuninni.

———-

Kemur þá næst til skoðunar hvort álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar leyfishafa vegna framleiðslu á 6.800 tonnum af laxi í sjó í Ísafjarðardjúpi hafi verið haldið ágöllum og þá hvort þeir séu svo verulegir að á því verði ekki byggt. Jafnframt hvort málsmeðferð Umhverfisstofnunar hafi verið ábótavant við veitingu starfsleyfisins að teknu tilliti til þess mats á umhverfisáhrifum sem fram fór, en stofnuninni ber skylda til að kanna hvort álit Skipulagsstofnunar fullnægi þeim lagaskilyrðum sem um það gilda. Lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar beinist því ekki eingöngu að málsmeðferð og efnislegri niðurstöðu Umhverfisstofnunar sem leyfisveitanda heldur einnig, eftir atvikum, að málsmeðferð og efnislegri niðurstöðu Skipulagsstofnunar. Þá verða lögmæt og málefnaleg sjónarmið að hvíla að baki útgáfu rekstrarleyfis, en eftir atvikum getur þurft að líta til annarra laga, s.s. þágildandi laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Líkt og endranær hvílir á leyfisveitanda skylda til að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar.

Kærendur halda því m.a. fram að auglýsa hefði átt matsskýrslu á nýjan leik þar sem vikið hefði verið frá þeim forsendum sem lagðar hefðu verið til grundvallar í frummatsskýrslu frá 2016. Þær forsendur sem vikið hefði verið frá hafi lotið að staðsetningu og fjölda eldissvæða og notkun á ófrjóum laxi, en auk þess hefði auglýst frummatsskýrsla ekki geymt neina greinargerð á raunhæfum valkostum, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000. Hafi því sú valkostagreining sem fram hafi komið í endanlegri matsskýrslu ekki sætt málsmeðferð skv. 2. mgr. 10. gr. laganna. Þá telja kærendur að valkostagreining matsskýrslu hafi ekki verið fullnægjandi þar sem bæði hafi skort á umfjöllun um valkosti og forsendur þeirra ályktana sem dregnar séu um raunhæfni þeirra. Að lokum byggja kærendur á því að starfsleyfið sé ekki í samræmi við álit Skipulagsstofnunar, þ.m.t. vegna skilyrðis um skýr viðmið um ástand botndýralífs og að rannsókn á botndýralífi á eldissvæðum liggi fyrir við útgáfu starfsleyfis.

Í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000, eins og hún hljóðaði fyrir gildistöku breytingalaga nr. 96/2019, segir að í tillögu framkvæmdaraðila að matsáætlun skuli lýsa framkvæmdinni, framkvæmdasvæði og öðrum möguleikum sem til greina komi. Samkvæmt þágildandi 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 skyldi í frummatsskýrslu ávallt gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina kæmu og umhverfisáhrifum þeirra og bera saman. Að fengnum umsögnum og athugasemdum skal framkvæmdaraðili samkvæmt 6. mgr. 10. gr. laganna vinna endanlega matsskýrslu á grundvelli frummatsskýrslu. Skipulagsstofnun gefur svo rökstutt álit sitt á því hvort skýrslan uppfylli skilyrði laga nr. 106/2000 og reglugerða settum samkvæmt þeim og hvort umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt, sbr. 1. mgr. 11. gr. sömu laga. Þá skal í álitinu fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á þeim athugasemdum og umsögnum sem bárust við kynningu á frummatsskýrslu. Telji Skipulagsstofnun að matsskýrsla framkvæmdaraðila víki frá frummatsskýrslu hvað varði mikilvæga þætti málsins skal skýrslan auglýst að nýju, sbr. 3. mgr. 11. gr. laganna. Er í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að breytingarlögum nr. 74/2005 tekið fram að með þessu sé settur varnagli þar sem að öðrum kosti fengju verulegar breytingar á matsskýrslu ekki þá umfjöllun sem eðlilegt sé af sérfróðum aðilum og öðrum sem kynnu að vilja tjá sig um þær. Þá skal leyfisveitandi samkvæmt ákvæðum 13. gr. laga nr. 106/2000 kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmd sem háð er mati á umhverfisáhrifum og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Samkvæmt 3. mgr. ákvæðisins skal leyfisveitandi taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð er grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu er vikið frá niðurstöðu álitsins, sbr. einnig 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008.

Í tillögu leyfishafa að matsáætlun frá því í febrúar 2016 og í frummatsskýrslu hans frá nóvember s.á. er gert ráð fyrir 6.800 tonna framleiðslu á laxi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi og að framkvæmdaraðili verði með þrjú árgangasvæði auk eins varasvæðis. Hvorki í tillögu að matsáætlun né frummatsskýrslu er að finna umfjöllun um aðra valkosti en aðalvalkost. Hins vegar er í frummatsskýrslu, í kafla um mótvægisaðgerðir vegna laxastofna, fjallað um notkun á þrílitna eldislaxi til að koma í veg fyrir innblöndun á eldislaxi í villta laxastofna. Segir í matsskýrslu að það sé áhugaverður valkostur með það að markmiði að draga úr umhverfisáhrifum en þörf sé á fleiri rannsóknum til að kortleggja betur hvernig standa eigi að framleiðslu á þrílitna eldislaxi og mikilvægt að eldi á þeim laxi við íslenskar aðstæður verði sannreynt áður en farið verði út í „stórskala eldi“. Ítarlega umfjöllun um valkosti og samanburð á umhverfisáhrifum þeirra er síðan að finna í matsskýrslu framkvæmdaraðila frá júlí 2020, þ. á m. um núllkost, landeldi, lokaðar sjókvíar, staðsetningu kvía, umfang eldis og notkun á frjóum og ófrjóum laxi. Í niðurstöðukafla valkostagreiningarinnar segir að framkvæmdaraðili hafi unnið að því að skilgreina framkvæmdakosti vegna áforma sinna í Ísafjarðardjúpi í takt við nýjar leikreglur með útgáfu áhættumats erfðablöndunar eftir að matsskýrslu fyrirtækisins hafi verið skilað inn til Skipulagsstofnunar. Markmið framkvæmdarinnar hafi þó ekki breyst þar sem verið sé að meta umhverfisáhrif eldis á 6.800 tonna eldi á frjóum laxi. Hins vegar verði fylgt ráðleggingum áhættumats erfðablöndunar á hverjum tíma. Í samræmi við gildandi áhættumat verði eldi á frjóum laxi ekki stundað nær veiðiám í botni Ísafjarðardjúps en sem nemi línu frá Ögurnesi að Æðey og Hólmasundi. Gerð er grein fyrir ástæðum staðarvals og að umfang eldis hafi verið valið af hófsemi til að halda umhverfisáhrifum í lágmarki og með þann möguleika að sækja seinna meir um auknar framleiðsluheimildir. Varðandi eldisferil hafi niðurstaðan verið sú að velja útsetningu á stórum seiðum til að lágmarka umhverfisáhrif. Aðalvalkostur framkvæmdaraðila sé talinn raunhæfur, þ.e. framleiðsla á 6.800 tonnum af eingöngu frjóum laxi ef áhættumat erfðablöndunar taki breytingum þannig að línan við Æðey færist eða hverfi. Aðrir valkostir eru taldir upp og rökstutt hvers vegna framkvæmdaraðili telji þá óraunhæfa.

Samanburður umhverfisáhrifa þeirra valkosta sem til greina koma vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar er jafnan lykilþáttur í mati á umhverfisáhrifum. Fari slíkur samanburður ekki fram með lögmætum hætti getur verið um ógildingarannmarka að ræða. Er og ljóst að gert er ráð fyrir ákveðnu samræmi á milli matsáætlunar, frummatsskýrslu og matsskýrslu og að Skipulagsstofnun hafi með því eftirlit. Er tilgangurinn m.a. sá að sú framkvæmd sem er til umfjöllunar hljóti skoðun óháðra sérfræðinga og almennings sem lætur sig hana varða. Það liggur enn fremur fyrir að framkvæmdaraðili hefur ákveðið forræði á framkvæmd sinni, sbr. t.d. skilgreiningu á matsáætlun í 3. gr. laga nr. 106/2000, en jafnframt að sjónarhorn hans má ekki koma í veg fyrir að hann geri samanburð á umhverfisáhrifum valkosta þótt þeir hugnist honum ekki af einhverjum ástæðum. Með þau sjónarmið í huga verður að telja það annmarka á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar leyfishafa að ekki hafi farið fram lýsing valkosta og kerfisbundinn samanburður á umhverfisáhrifum þeirra í frummatsskýrslu. Hins vegar verður ekki hjá því litið að í skýrslunni var gerð grein fyrir þeim valmöguleika að nota þrílitna eldislax og rökstutt hvers vegna það hafi ekki verið raunhæfur möguleiki á þeim tíma. Að því virtu verður að telja að valkostaumfjöllun í frummatsskýrslu leyfishafa í skilningi 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 hafi ekki verið svo óásættanleg að leitt geti til ógildingar hinna kærðu ákvarðana. Þá verður hún ekki heldur talin leiða til þess að auglýsa hafi þurft skýrsluna að nýju skv. 3. mgr. 11. sömu laga vegna þeirrar valkostaumfjöllunar sem finna má í matsskýrslu eða að auglýsa hafi þurft skýrsluna að nýju á grundvelli annarra atriða í henni, enda tók fyrirhuguð framkvæmd einungis litlum breytingum frá frummatsskýrslu til matsskýrslu, en þær breytingar sneru helst að notkun eldissvæða og var það einkum gert til aðlögunar að áhættumati erfðablöndunar.

Af orðalagi þágildandi 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 leiðir að framkvæmdaraðili verður ekki þvingaður til að kanna aðra kosti en þá sem til greina koma. Svo sem áður segir gerði leyfishafi ítarlega grein fyrir valkostum og samanburði á umhverfisáhrifum þeirra í matsskýrslu sinni. Vísaði hann til þess að enn væri unnið að þróun eldis á ófrjóum laxi og eldi sem byggðist eingöngu á geldfiski væri því ekki raunhæfur kostur. Um valkost landeldis er í skýrslunni bent á að á Íslandi hafi landeldisstöðvar nær eingöngu verið bundnar við eldi á bleikju. Möguleiki á landeldi sé einkum bundinn við að staðsetja það sem næst markaði en það sé ekki valkostur við Ísafjarðardjúp. Þá feli landeldi í sér mikla landnotkun og skemmdir á landi auk mun meiri orkunotkunar og stærra kolefnisfótspors en sjókvíaeldi. Að lokum telji leyfishafi lokaðar sjókvíar ekki vera raunhæfan valkost vegna lakra umhverfisaðstæðna.

Þrátt fyrir að álit Skipulagsstofnunar sé lögbundið og skuli liggja ákvörðun um leyfisveitingu til grundvallar er það þó ekki bindandi fyrir leyfisveitanda, enda er í lögum gert ráð fyrir því að leyfisveitandi rökstyðji það sérstaklega ef í leyfinu er vikið frá niðurstöðu álitsins, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Í greinargerð Umhverfisstofnunar vegna útgáfu hins kærða starfsleyfis kemur fram að stofnunin hafi yfirfarið ítarlega matsskýrslu framkvæmdaraðila og álit Skipulagsstofnunar. Telji stofnunin að í matsskýrslu hafi verið gerð fullnægjandi grein fyrir öðrum valkostum en aðalvalkosti og bendir á að aðrir valkostir þurfi að vera raunhæfir og falla að markmiðum framkvæmdarinnar. Verður því ekki annað séð en að Umhverfisstofnun hafi kynnt sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hvað varðar valkostagreiningu. Þá er í greinargerðinni, í kafla um afstöðu Umhverfisstofnunar til mats á umhverfisáhrifum, greint frá niðurstöðum í áliti Skipulagsstofnunar en einungis vikið stuttlega að afstöðu Umhverfisstofnunar. Jafnframt er að finna stuttan útdrátt úr athugasemdum þeim sem fram komu við meðferð málsins og svör Umhverfisstofnunar við þeim. Verður að telja að betur hefði farið á að Umhverfisstofnun hefði í greinargerð sinni tekið greinargóða og skýra afstöðu til þeirra umhverfisþátta sem tilgreindir eru í áliti Skipulagsstofnunar, sem og að greina frá öllum þeim athugasemdum sem gerðar voru við auglýsta tillögu að starfsleyfi. Þrátt fyrir að hin rökstudda afstaða Umhverfisstofnunar til álits Skipulagsstofnunar sé að því leytinu til efnislega rýr verður það þó ekki talið valda ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar þegar litið er til þeirra skilyrða sem fram koma í umræddu starfsleyfi og vöktunaráætlun leyfishafa og varða eðlisþætti sjávar og burðarþol annars vegar og lífrænt álag og botndýralíf hins vegar. Verður því að telja að Umhverfisstofnun hafi bæði lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum til grundvallar hinu kærða leyfi og tekið rökstudda afstöðu til álitsins, m.a. hvað varðar viðmið um ástand botndýralífs og fyrirliggjandi rannsókn á því á eldissvæðum fyrir útgáfu starfsleyfis.

———-

Að lokum byggja kærendur á því að hvorki áhættumat erfðablöndunar né burðarþolsmat hafi sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Í lögunum var mælt fyrir um að Skipulagsstofnun skyldi taka ákvörðun um hvort áætlun skyldi háð umhverfismati áætlana en eftir gildistöku laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana hinn 1. september 2021 kváðu lög ekki lengur á um það hlutverk stofnunarinnar. Þrátt fyrir lagabreytinguna gaf stofnunin út 13. október s.á. það álit sitt að bæði burðarþolsmat og áhættumat erfðablöndunar féllu undir gildissvið laganna. Í kjölfarið kynnti atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hinn 25. s.m., í samvinnu við Hafrannsóknastofnun, tillögu að burðarþolsmati og áhættumati erfðablöndunar ásamt umhverfismatsskýrslu. Bárust athugasemdir og ábendingar á kynningartíma og var skýrslan í kjölfarið uppfærð. Niðurstaða matsins var þó ekki talin leiða til breytinga á burðarþolsmati eða áhættumati en þau voru eftir sem áður uppfærð. Birtist auglýsing um niðurstöðu umhverfismatsins og uppfærð möt á vef Stjórnarráðs Íslands 4. mars 2022. Verða hin kærðu rekstrarleyfi því ekki ógilt vegna skorts á umhverfismati áætlana vegna burðarþolsmats og áhættumats.

———-

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið eru ekki þeir form- eða efnisannmarkar á undirbúningi eða meðferð hinnar kærðu ákvörðunar að ógildingu varði og verður kröfum kærenda þar um því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna fjölda kærumála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfum kærenda um ógildingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar frá 25. júní 2021 um að veita Háafelli ehf. starfsleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi með 6.800 tonna hámarkslífmassa.

122 og 129/2021 Háafell

Með

Árið 2022, þriðjudaginn 15. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson, starfandi formaður, Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 122/2021, kæra á ákvörðunum Matvælastofnunar frá 25. júní 2021 um veitingu rekstrarleyfa fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi með 6.800 tonna hámarkslífmassa vegna frjós lax annars vegar og ófrjós lax hins vegar.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Arnarlax ehf. þær ákvarðanir Matvælastofnunar frá 25. júní s.á. að veita Háafelli ehf. rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi með 6.800 tonna hámarkslífmassa vegna frjós lax annars vegar og ófrjós lax hins vegar. Er þess krafist að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi og að lagt verði fyrir Matvælastofnun að afgreiða umsóknir um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi í þeirri tímaröð sem framkvæmdaraðilar skiluðu matsskýrslum sínum inn til Skipulagsstofnunar. Jafnframt var þess krafist að réttaráhrifum hinna kærðu ákvarðana yrði frestað eða framkvæmdir stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni en því var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 14. september 2021.

Með bréfi, dags. 26. júlí 2021, er barst úrskurðarnefndinni sama daga, kæra Laxinn lifi, Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) og Náttúruverndarsamtök Íslands fyrrgreindar ákvarðanir Matvælastofnunar og er þess krafist að þær verði felldar úr gildi. Þar sem kærumálin varða sömu ákvörðun og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verður greint kærumál, sem er nr. 129/2021, sameinað máli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 4. ágúst 2021.

Málavextir: Hinn 6. desember 2016 lagði Háafell ehf. fram frummatsskýrslu um framleiðslu á allt að 6.800 tonnum af laxi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi til athugunar hjá Skipulagsstofnun í samræmi við ákvæði þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Frummatsskýrslan var auglýst 12. desember 2016 í Lögbirtingablaðinu, Fréttablaðinu og Morgunblaðinu og 15. s.m. í staðarblaðinu Bæjarins besta. Í skýrslunni var gert ráð fyrir kynslóðaskiptu eldi, þ.e.a.s. að einn árgangur yrði á hverju árgangasvæði hverju sinni. Árgangasvæðin yrðu þrjú auk þess sem gert yrði ráð fyrir einu varasvæði. Skýrslan lá frammi til kynningar frá 12. desember 2016 til 23. janúar 2017 á skrifstofum Ísafjarðarbæjar, Súðavíkurhrepps og Strandabyggðar, Bæjar- og héraðsbókasafni Ísafjarðar, Bókasafni Súðavíkur, Héraðsbókasafni Strandasýslu, í Þjóðarbókhlöðunni og hjá Skipulagsstofnun. Frummatsskýrslan var jafnframt aðgengileg á vef Skipulagsstofnunar. Skipulagsstofnun aflaði umsagna frá Ísafjarðarbæ, Súðavíkurhreppi, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnun, Matvælastofnun, Minjastofnun Íslands, Náttúrufræðistofnun Íslands, Orkustofnun, Samgöngustofu og Umhverfisstofnun.

Matsskýrsla var send Skipulagsstofnun 4. maí 2017 og óskað eftir áliti hennar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Stofnunin gaf út álit 3. apríl 2018, en í kjölfar athugasemda Háafells var álitið dregið til baka 4. s.m. Í maí 2020 gerði Hafrannsóknastofnun tillögu til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra um nýtt áhættumat erfðablöndunar, sbr. 6. gr. a í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, og var hún staðfest af ráðherra 5. júní s.á. Niðurstaða matsins var m.a. að ásættanlegt væri að hámarkslífmassi af frjóum laxi í Ísafjarðardjúpi væri 12.000 tonn en 14.000 tonn ef notuð væri 400 g seiði. Í kjölfar nýs áhættumats lagði Háafell að nýju fram matsskýrslu um framkvæmdina til Skipulagsstofnunar hinn 24. júlí 2020 og óskaði eftir áliti hennar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í skýrslunni var gert ráð fyrir að eldistilhögun og framleiðslumagn af frjóum og ófrjóum laxi færi eftir áhættumati erfðablöndunar hverju sinni. Eldið yrði kynslóðaskipt, þ.e.a.s. að einn árgangur yrði á hverju árgangasvæði hverju sinni en þau yrðu fjögur. Skipulagsstofnun gerði athugasemdir við matsskýrsluna 25. september 2020 og óskaði eftir frekari skýringum. Hinn 9. október s.á. veitti félagið Skipulagsstofnun umbeðnar skýringar og sendi jafnframt uppfærða matsskýrslu um framkvæmdina. Var umbeðið álit síðan gefið út 22. desember 2020.

Í inngangskafla álits Skipulagsstofnunar segir að framkvæmdin í matsskýrslu sé í meginatriðum óbreytt frá frummatsskýrslu og því hafi ekki verið talin þörf á að kynna frummatsskýrslu að nýju. Helsta breytingin felist í aðlögun eldisins að lögformlegu áhættumati erfðablöndunar. Áfram sé gert ráð fyrir að framleiða sama magn af laxi innan sömu eldissvæða en breytingin felist í því að Skötufjörður, sem áður hafi verið varasvæði, hafi verið gert að aðalsvæði og að innsta svæðið í Ísafjarðardjúpi, sem áður hafi verið aðalsvæði, hafi verið gert að varasvæði. Eldið hafi því færst utar í Ísafjarðardjúpi. Þá sé einnig gert ráð fyrir því að framleiða að minnsta kosti fyrst um sinn ófrjóan lax á einu af þremur árgangssvæðum en áður hafi verið gert ráð fyrir að notast alfarið við frjóan lax. Þá hafi aðrar breytingar frá auglýstri frummatsskýrslu verið þær að umfjöllun um valkosti hafi verið aukin til samræmis við nýlega úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Í niðurstöðukafla álits Skipulagsstofnunar kemur fram að í samræmi við 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum og 26. gr. reglugerðar um sama efni hafi stofnunin farið yfir matsskýrslu Háafells sem lögð hafi verið fram samkvæmt 10. gr. sömu laga. Telji stofnunin að matsskýrslan uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að áhrifunum hafi þar verið lýst á fullnægjandi hátt. Að mati stofnunarinnar felist helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðs laxeldis í áhrifum á villta laxastofna vegna hættu á erfðablöndun, aukinni hættu á að laxalús berist í villta laxfiska, áhrifum á botndýralíf og eðlisþætti sjávar. Þá segir að jafnframt geti notkun aflúsunarlyfja haft neikvæð áhrif á rækju. Þá telji stofnunin að fyrirhugað eldi komi til með að hafa neikvæð samlegðaráhrif með öðru fyrirhuguðu eldi í Ísafjarðardjúpi á framangreinda þætti. Lagði stofnunin til að við leyfisveitingar yrðu sett nánar tilgreind skilyrði sem vörðuðu erfðablöndun, laxalús, burðarþol og botndýralíf.

Hinn 7. maí 2020 lagði Arnarlax ehf. fram frummatsskýrslu um sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi fyrir framleiðslu á 10.000 tonnum af laxi á ári til athugunar hjá Skipulagsstofnun. Hinn 12. ágúst s.á. sendi fyrirtækið matsskýrslu til stofnunarinnar og óskaði eftir áliti hennar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Gaf stofnunin út umbeðið álit 19. febrúar 2021. Þá lagði Arctic Sea Farm ehf. fram frummatsskýrslu um framleiðslu á 8.000 tonnum af laxeldi og/eða silungseldi í Ísafjarðardjúpi til athugunar hjá Skipulagsstofnun. Hinn 7. september 2020 sendi fyrirtækið svo matsskýrslu til stofnunarinnar og óskaði eftir áliti hennar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Skipulagsstofnun gaf út umbeðið álit um framkvæmdina 28. janúar 2021.

Matvælastofnun gaf hinn 25. júní 2021 út rekstrarleyfi til handa Háafelli fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi með 6.800 tonna hámarkslífmassa vegna frjós lax annars vegar og ófrjós lax hins vegar. Sama dag gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi með 6.800 tonna hámarkslífmassa. Hefur það leyfi einnig verið kært til úrskurðarnefndarinnar af kærendum og eru þau kærumál nr. 125/2021 og 127/2021.

Málsrök kærandans Arnarlax ehf: Kærandi bendir á að auk leyfishafa hafi tvö önnur fyrirtæki sótt um rekstrarleyfi fyrir eldi á laxi í Ísafjarðardjúpi. Annars vegar kærandi, Arnarlax ehf., sem hafi sótt um leyfi fyrir eldi á laxi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi með 10.000 tonna lífmassa og hins vegar Arctic Sea Farm ehf., sem sótt hafi um 10.100 tonna sjókvíaeldi á laxi. Samkvæmt burðarþolsmati Hafrannsóknastofnunar beri Ísafjarðardjúp allt að 30.000 þúsund tonna lífmassa í eldi að hámarki á hverjum tíma. Þá heimili áhættumat erfðablöndunar sömu stofnunar, sem sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hafi staðfest, allt að 12.000 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi í firðinum utan línu sem liggi frá Ögurnesi að Æðey og Hólmasundi. Til hliðsjónar geri áhættumatið ráð fyrir því að ala megi samtals 106.500 tonn af laxi í sjó við Ísland, þar af sé hámarkseldismagn af frjóum laxi samtals 64.500 tonn á öllum Vestfjörðum. Fyrir liggi að fyrirtækin þrjú muni ekki öll fá heimild fyrir eldi á frjóum laxi vegna 12.000 þúsund tonna hámarkslífmassa og túlkunar Matvælastofnunar á úthlutunarreglum laga nr. 71/2008 um fiskeldi fyrir frjóan lax. Miklir fjárhagslegir hagsmunir séu í húfi og virk samkeppni ríki um þessi takmörkuðu gæði.

Fyrirtækin hafi lokið við langt og strangt ferli sem feli meðal annars í sér mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar í samræmi við þágildandi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og umsóknarferli í samræmi við lög nr. 71/2008. Þegar matsskýrsla liggi fyrir þurfi Skipulagsstofnun að gefa rökstutt álit um umhverfismat framkvæmdarinnar. Þá fyrst geti framkvæmdaraðili formlega sótt um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar, sem taki ákvörðun um leyfisveitingar, m.a. með hliðsjón af áliti Skipulagsstofnunar, sbr. lög nr. 71/2008 og 106/2000. Þannig sé álit Skipulagsstofnunar og öll málsmeðferð þar að lútandi grundvöllur að veitingu rekstrarleyfis Matvælastofnunar, sbr. 2. mgr. 4. gr. b og 8. gr. laga um fiskeldi og 13. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.

Verkfræðistofa hafi haft umsjón með framkvæmd mats á umhverfisáhrifum fyrir kæranda og skilað matsskýrslu til Skipulagsstofnunar 12. ágúst 2020. Kærandi hafi því verið fyrstur umsækjenda til að ljúka mati á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðs eldis í Ísafjarðardjúpi. Því næst hafi Arctic Sea Farm skilað matsskýrslu til Skipulagsstofnunar 7. september s.á. og loks hafi leyfishafi skilað matsskýrslu 9. október s.á. Þar sem kærandi hafi verið fyrstur til að skila matsskýrslu hafi fyrirtækið vænst þess að fá í hendur álit Skipulagsstofnunar áður en stofnunin afgreiddi og gæfi út álit sitt á matsskýrslum annarra umsækjenda. Það hafi því komið kæranda í opna skjöldu þegar stofnunin hafi gefið út álit sitt á matsskýrslum leyfishafa og Arctic Sea Farm, dagana 22. desember 2020 og 28. janúar 2021, áður en stofnunin hefði gefið út álit sitt á matsskýrslu kæranda hinn 19. febrúar s.á. Skipulagsstofnun hafi því mismunað kæranda verulega með því að ákveða að flýta afgreiðsla álita tiltekinna framkvæmdaraðila vegna sjókvíaeldis í Ísafjarðardjúpi og seinka lögbundnu áliti sínu um matsskýrslu kæranda vegna sjókvíaeldis í sama firði. Þannig hafi Skipulagsstofnun komið í veg fyrir að kærandi gæti skilað fullnægjandi umsókn um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi í samræmi við 10. gr. laga nr. 71/2008 á undan hinum tveimur framkvæmdaraðilunum. Stofnunin hafi skilað áliti um framkvæmd leyfishafa aðeins tveimur mánuðum eftir að fyrirtækið hafi skilað matsskýrslu til stofnunarinnar. Til samanburðar hafi kærandi skilað matsskýrslu sinni til Skipulagsstofnunar u.þ.b. mánuði áður en matsskýrsla leyfishafa hafi legið fyrir. Það hafi síðan tekið stofnunina sex mánuði að afgreiða álit sitt um framkvæmd kæranda. Málsmeðferðin hafi leitt til þess að leyfishafi hafi orðið fyrstur í röð umsækjenda um rekstrarleyfi en sú málsmeðferð sé ekki í samræmi við lög.

Hinn 30. mars 2021 hafi kærandi sent Matvælastofnun athugasemdir við málsmeðferð Skipulagsstofnunar. Í greinargerð Matvælastofnunar vegna útgáfu hinna kærðu rekstrarleyfa segi um þær athugasemdir að rannsókn stofnunarinnar á málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi ekki leitt í ljós verulega annmarka og yrði því stuðst við hana við útgáfu rekstrarleyfanna. Af rökstuðningi Matvælastofnunar verði ráðið að dagsetningar álita Skipulagsstofnunar ráði í hvaða röð rekstrarleyfi verði veitt. Samkvæmt úthlutunarreglu Matvælastofnunar muni kærandi fá úthlutað 5.200 tonnum af frjóum laxi en slíkt verði ekki í samræmi við réttmætar væntingar fyrirtækisins. Verði þetta raunin muni rekstrarleyfi þess einskorðast við eldi á ófrjóum laxi en ekki frjóum laxi eins og væntingar hafi staðið til. Í þessu sambandi sé bent á að eldi á ófrjóum laxi sé enn á tilraunastigi og óvissa um rekstrargrundvöll slíks eldis. Auk þess sé rétt að nefna að slík leyfi séu bundin íþyngjandi tímaskilyrðum því samkvæmt 2. mgr. IV. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008 skuli Matvælastofnun fella rekstrarleyfi fyrir ófrjóum laxi niður hafi rekstrarleyfishafi ekki hafið eldi á ófrjóum laxi innan fimm ára frá útgáfu rekstrarleyfisins. Jafnframt segi í ákvæðinu að hafi rekstrarleyfishafi ekki nýtt helming eða meira af leyfilegum lífmassa rekstrarleyfis á ófrjóum laxi innan sjö ára frá útgáfu rekstrarleyfisins skuli Matvælastofnun lækka heimilaðan lífmassa í rekstrarleyfi sem hinu ónýtta magni nemi.

Samkvæmt bréfi Skipulagsstofnunar frá 8. apríl 2021 hafi endanleg matsskýrsla Arctic Sea Farm legið fyrir 7. september 2020 og endanleg matsskýrsla leyfishafa 9. október s.á., en endanleg matsskýrsla kæranda hafi legið fyrir 12. ágúst s.á. Í bréfinu hafi komið fram að ástæða þess að Skipulagsstofnun hafi gefið út álit vegna áforma leyfishafa og Arctic Sea Farm á undan áliti vegna áforma Arnarlax hafi verið sú að vinna við fyrrnefndu álitin hafi hafist á undan vinnu við álit kæranda þar sem hinir fyrrnefndu hafi lagt fram matsskýrslur á undan kæranda. Skýrt sé af 6. mgr. 10. gr. og 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000 og lögskýringargögnum þeirra laga að lögbundið álit Skipulagsstofnunar skuli miðast við endanlega matsskýrslu. Í athugasemdum við frumvarp til breytinga á lögum nr. 106/2000, sem orðið hafi að lögum nr. 74/2005, segi um ákvæðið er orðið hafi að 11. gr. laganna: „Því er lagt til að í stað þess að Skipulagsstofnun kveði upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar gefi stofnunin álit sitt á endanlegri matsskýrslu framkvæmdaraðila.“ Á sama hátt komi fram í áliti meirihluta umhverfisnefndar við frumvarpið að álit Skipulagsstofnunar sé á endanlegri matsskýrslu framkvæmdaraðila. Lögbundið álit Skipulagsstofnunar geti ekki og eigi ekki að byggjast á matsskýrslu sem þarfnist lagfæringa, líkt og reynt sé að rökstyðja í bréfi Skipulagsstofnunar, heldur endanlegri matsskýrslu. Gangi það í berhögg við lög nr. 106/2000 sem og jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Vakin sé sérstök athygli á að Skipulagsstofnun noti hugtakið endanleg matsskýrsla á vefsíðu sinni og telji stofnunin matsskýrslu leyfishafa vera frá 9. október 2020.

Í bréfi Skipulagsstofnunar sé vísað til þess að ekki hefði verið forsvaranlegt að mati stofnunarinnar að fresta áliti um fyrirhugað eldi Arctic Sea Farm vegna þess að umsögn hafi borist löngu eftir kynningartíma. Þannig hafi stofnunin byggt ákvörðun sína um útgáfu álita á matskenndum sjónarmiðum í stað þess að notast við hlutlægan mælikvarða en með því hafi stofnunin brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í þessu sambandi sé rétt að árétta að framkvæmdaraðili hafi forræði á öllu matsferlinu samkvæmt lögum nr. 106/2000, sem ljúki með endanlegri matsskýrslu. Í 6. mgr. 10. gr. laganna sé matsferlinu lýst en þar segi m.a.: „Í matsskýrslu skal framkvæmdaraðili gera grein fyrir framkomnum athugasemdum og umsögnum og taka afstöðu til þeirra og senda hana síðan til Skipulagsstofnunar.“ Í ljósi lögákveðinnar málsmeðferðar sé skýrt að framangreint inngrip Skipulagsstofnunar vegna tafa á skilum umsagna um frummatsskýrslu skorti alla lagastoð. Í þessu sambandi vilji kærandi einnig benda á að slíkar tafir einskorðist ekki við þessa tilteknu frummatsskýrslu Arctic Sea Farm eins og ætla mætti af fullyrðingum í bréfi stofnunarinnar. Matskenndar fullyrðingar Skipulagsstofnunar um að ekki hafi verið forsvaranlegt að fresta áliti sýni einungis hversu handahófskenndar ákvarðanir stofnunarinnar hafi verið við gerð álita og í engu samræmi við lög nr. 106/2000, þar sem hlutlægir mælikvarðar eigi að ráða för við málsmeðferð. Með framangreindri stjórnsýslu hafi Skipulagsstofnun brotið gegn lögum nr. 106/2000 annars vegar og málshraðareglu 9. gr. og jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga hins vegar.

Samkvæmt 11. gr. laga nr. 106/2000 skuli Skipulagsstofnun gefa rökstutt álit sitt á því hvort matsskylda uppfylli lögbundin skilyrði og að umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt innan fjögurra vikna frá því að stofnunin taki á móti matsskýrslunni frá framkvæmdaraðila. Stofnunin hafi hins vegar virt að vettugi hinn lögbundna frest til álitsgjafar og staðfest það í áðurnefndu bréfi. Þegar löggjafinn hafi bundið fresti til afgreiðsla mála í lög með þessum hætti beri stjórnvöldum að haga meðferð mála þannig að lögmæltir frestir til afgreiðslu haldi, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3621/2002 og úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 116/2020.      Samkvæmt 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga skuli skýra aðila máls frá því þegar fyrirsjáanlegt sé að afgreiðsla máls muni tefjast. Upplýsa skuli um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Í bréfi Skipulagsstofnunar viðurkenni stofnunin að upplýsingagjöf til kæranda hefði mátt vera betri og ekki í fullu samræmi við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttar um að upplýsa aðila máls um fyrirsjáanlegar tafir, eins og það sé orðað í bréfinu. Hér sé um skýrt brot á 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga að ræða en um afleiðingar slíks brots megi m.a. vísa til niðurstöðu í máli nr. 30/2020 hjá úrskurðarnefndinni vegna óhæfilegs dráttar á afgreiðslu tillögu að matsáætlun vegna vindorkugarðs.

Almennt beri stjórnvöldum að afgreiða mál í þeirri tímaröð sem þau berist, sbr. einnig hina sígildu meginreglu um að sá sem fyrr sé í tíma gangi framar að lögum (l. prior tempore, potior jure). Sú skylda hvíli á forstöðumönnum ríkisstofnana að haga skiptingu verkefna milli starfsmanna og skipulagi starfseminnar þannig að hægt sé að afgreiða þau mál sem stjórnvaldinu séu falin með eðlilegum hraða, í þeirri röð sem þau berist, til samræmis við lögbundna afgreiðslufresti og málshraðareglu stjórnsýslulaga. Þannig geti t.a.m. hvorki talist réttlætanlegt né málefnalegt að málshraði ráðist af handahófskenndum atvikum á borð við það hvaða starfsmaður innan stofnunar fái málið á sitt borð eða að starfsmenn séu önnum kafnir vegna annarra verkefna eða sumarleyfa. Að sama skapi sé beinlínis óheimilt að forgangsraða verkefnum þannig að ákveðnum embættisverkum sé ýtt til hliðar vegna annarra viðfangsefna þannig að farið sé á svig við lögmælta fresti til afgreiðslu mála. Skipulagsstofnun hafi upplýst kæranda með tölvupósti 7. október 2020 að farið yrði í vinnslu mála „eftir tímaröð“. Eins og málsatvik sýni hafi sú fullyrðing ekki reynst rétt.

Ekkert liggi fyrir um að afgreiðsla máls kæranda hafi tafist af völdum hans eða að matsskýrsla hafi verið þannig úr garði gerð að hún útheimti lengri tíma til afgreiðslu en aðrar fyllilega sambærilegar skýrslur. Þvert á móti megi færa fyrir því rök að meiri efnislegar kröfur hafi verið gerðar til matsskýrslu kæranda í matsferlinu. Þannig liggi fyrir umfjöllun um náttúruvá í matsskýrslu kæranda sem ekki sé að finna í skýrslum leyfishafa eða Arctic Sea Farm. Að öðru leyti sé um að ræða hefðbundna matsskýrslu sem sé lokaáfanginn í ítarlegu og lögbundnu ferli um mat á umhverfisáhrifum hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar. Telji stjórnvald mál ekki nægjanlega upplýst, s.s. að gögn eða frekari upplýsingar vanti frá aðila, beri stjórnvaldinu að sjá til þess að eigin frumkvæði að úr því verði bætt áður en ákvörðun verði tekin. Hafi Skipulagsstofnun talið að matsskýrsla kæranda, sem skilað hafi verið inn 12. ágúst 2020, hafi verið þannig úr garði gerð að afla þyrfti frekari gagna til að ljúka við rökstutt álit hafi stofnuninni borið að afla slíkra gagna að eigin frumkvæði og í öllu falli upplýsa um fyrirsjáanlegar tafir. Þetta hafi hins vegar ekki verið raunin og ekkert bendi til þess að matsskýrsla kæranda hafi verið verri eða flóknari yfirferðar en matsskýrslur annarra aðila sem hyggi á sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi. Engin haldbær rök liggi því fyrir um hvers vegna Skipulagsstofnun hafi skilað áliti um matsskýrslu leyfishafa á undan áliti um matsskýrslu kæranda. Stjórnvöldum kunni vissulega að vera heimilt að forgangsraða verkefnum að teknu tilliti til þeirra hagsmuna sem í húfi séu fyrir aðila máls. Slík sjónarmið geti þó ekki átt við í þessu máli þar sem hagsmunir kæranda og leyfishafa séu fyllilega sambærilegir.

Þegar stjórnvald brjóti gegn málshraðareglunni, eins og Skipulagsstofnun hafi gert, teljist það vera annmarki að lögum samkvæmt ógildingarfræðum stjórnsýsluréttarins. Til þess að brot gegn málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga leiði til ógildingar stjórnvaldsákvörðunar verði sú regla sem brotin sé að vera svonefnd öryggisregla, sem veiti borgurum meira öryggi fyrir því að efni ákvörðunarinnar verði bæði rétt og lögmætt. Af réttarframkvæmd leiði að málshraðareglan og lögbundnir afgreiðslufrestir teljist vera öryggisreglur og því sé þetta skilyrði uppfyllt í því máli sem hér sé til skoðunar. Þar að auki verði hinn lagalegi annmarki að vera verulegur svo til greina komi að ógilda ákvörðun.

Á Matvælastofnun hvíli sú sjálfstæða skylda að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Þannig beri stofnuninni að rannsaka málsmeðferð Skipulagsstofnunar í þessu tilliti. Um þessa rannsóknarskyldu Matvælastofnunar sé einnig sérstaklega kveðið á um í 5. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008, þar sem segi að við útgáfu rekstrarleyfis skuli þess ávallt gætt að fullnægt sé ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum og laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Um frekari túlkun á þessu ákvæði vísist til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 5/2018, en þar hafi nefndin talið að Matvælastofnun hafi borið að gæta að því að lögbundið álit Skipulagsstofnunar væri nægilega traustur grundvöllur leyfisveitingar. Um rannsóknarskyldu leyfisveitanda í þeim tilvikum sem leyfi byggist á mati á umhverfisáhrifum megi jafnframt vísa til dóms Hæstaréttar í máli nr. 575/2016. Þar hafi dómstóllinn talið að matsskýrsla og álit Skipulagsstofnunar um skýrsluna hafi ekki getað verið lögmætur grundvöllur fyrir ákvörðun um veitingu framkvæmdaleyfis þar sem matsferlið og umhverfismatsskýrslan hefðu ekki uppfyllt þann áskilnað sem gerður væri í lögum um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim.

Kærandi hafi komið athugasemdum á framfæri við Matvælastofnun með bréfi, dags. 30. mars 2021, í kjölfar þess að tillögur að rekstrarleyfum hefðu verið kynntar leyfishafa 9. s.m. Athugasemdirnar hefðu orðið til þess að stofnunin hefði framkvæmt sjálfstæða rannsókna á málsmeðferð Skipulagsstofnunar, en niðurstaða þeirrar rannsóknar hefði verið sú að annmarki á málsmeðferðinni hefði ekki verið „verulegur“ og því hefði Matvælastofnun ákveðið að styðjast við álit Skipulagsstofnunar um framkvæmd leyfishafa frá 22. desember 2020. Á þessa niðurstöðu verði ekki fallist enda bendi atvik máls til þess að málsmeðferðin hafi verið haldin verulegum og alvarlegum annmörkum, eins og að framan sé rakið. Engin rökstuðningur fylgi þeirri ákvörðun Matvælastofnunar. Þannig sé ekki vísað til þeirra réttarreglna eða meginsjónarmiða sem hafi verið ráðandi við mat stofnunarinnar. Skortur á rökstuðningi sé ámælisverður í ljósi þeirra veigamiklu hagsmuna sem að baki búi. Að öllu framangreindu virtu sé hafið yfir allan vafa að Matvælastofnun hafi ekki verið heimilt að lögum að byggja ákvarðanir sínar um að veita leyfishafa rekstrarleyfi á ólögmætri stjórnsýslu Skipulagsstofnunar. Ekki sé hægt að una því að dagsetningar álita Skipulagsstofnunar, tilkomnar vegna handahófskenndrar og ólögmætrar stjórnsýslu, ráði því í hvaða röð rekstrarleyfi séu veitt og hvert efni og skilyrði þeirra verði. Jafnframt hafi Matvælastofnun brotið gegn 3. mgr. 4. gr. b í lögum nr. 71/2008 með því að tilkynna kæranda ekki hvort umsókn fyrirtækisins hafi verið fullnægjandi innan hins lögbundna eins mánaðar frests sem ákvæðið kveði á um. Tilkynning hafi borist kæranda 18. júní 2021 en Matvælastofnun hafi móttekið álit Skipulagsstofnunar 19. febrúar s.á. Því hafi Matvælastofnun tekið sér fjórum sinnum lengri tíma til að tilkynna kæranda þetta en lög kveði á um.

Málsrök kærendanna Laxinn lifi, Íslenska náttúruverndarsjóðsins (IWF) og Náttúruverndarsamtaka Íslands: Kærendur byggja kæru sína á sömu atriðum og tilgreind hafi verið í fimm liðum í athugasemdum þeirra til Matvælastofnunar vegna tillagna að hinum kærðu rekstrarleyfum. Hvorki hafi verið brugðist við þeim athugasemdum með hinni kærðu ákvörðun né gerð grein fyrir ástæðum þess í greinargerð með starfsleyfinu. Ekki verði séð að matsskýrsla leyfishafa frá 2020 hafi verið auglýst á nýjan leik í samræmi við 3. mgr. 11. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum þrátt fyrir að þar hafi verið vikið frá þeim forsendum sem lagðar hafi verið til grundvallar í frummatsskýrslu frá 2016, bæði varðandi staðsetningu og fjölda eldissvæða og notkun á ófrjóum laxi. Þessi annmarki sé verulegur í ljósi þess að auglýst frummatsskýrsla hafi ekki geymt neina greinargerð á raunhæfum valkostum, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000, þ.m.t. varðandi staðsetningu eldissvæða og frjósemi eldisfisks. Sú valkostagreining sem fram hafi komið í endanlegri matsskýrslu, sbr. kafla 1.6, hafi því ekki sætt málsmeðferð samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laganna.

Ekki verði séð að endanleg matsskýrsla umsækjanda hafi að geyma fullnægjandi valkostagreiningu. Þótt tilgreining valkosta í skýrslunni, sbr. kafla 1.6, sé til fyrirmyndar skorti umfjöllun um þá valkosti sem þar séu nefndir til sögunnar og forsendur fyrir þeim ályktunum sem dregnar séu um raunhæfni þeirra. Öndvert við þessar ályktanir gefi þær upplýsingar sem fram komi í matsskýrslunni tilefni til að ætla að landeldi, eldi í lokuðum sjókvíum og eldi á ófrjóum laxi séu allt raunhæfir valkostir við hina fyrirhuguðu framkvæmd. Þá skorti á að bornir séu saman í skýrslunni ólíkir valkostir staðsetningar framkvæmdarinnar, m.a. með tilliti til áhrifa á villta laxastofna, en í matsskýrslunni sé vísað til þess að metin staðsetning taki mið af áhættumati erfðablöndunar án þess að lagt sé mat á ólíka valkosti í þeim efnum.

Hvorki áhættumat erfðablöndunar né burðarþolsmat, sem vísað sé til í matsskýrslu umsækjanda, áliti Skipulagsstofnunar og rekstrarleyfunum, hafi sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana eða ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu á grundvelli þeirra laga. Þá verði ekki séð að rekstrarleyfin séu í samræmi við álit Skipulagsstofnunar, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Þannig verði ekki séð að leyfin uppfylli öll þau skilyrði sem tilgreind séu í níu liðum í niðurstöðukafla álitsins á bls. 38, þ.m.t. skilyrði um 150 g lágmarksstærð seiða.

Ekki verði nægilega ráðið að rekstrarleyfin séu að efni til í samræmi við lög nr. 71/2008. Útgáfa rekstrarleyfanna hafi ekki verið háð úthlutun skv. 4. gr. a í lögum nr. 71/2008, eins og þeim hafi verið breytt með breytingalögum nr. 101/2019. Aftur á móti sé ljóst að rekstrarleyfin geri ráð fyrir 16 ára hámarksleyfistíma samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laganna eins og ákvæðinu hafi verið breytt með sömu breytingalögum. Þá verði ekki séð að tillagan sé að öðru leyti að efni til í samræmi við 10. gr. laganna, eins og hún hljóðaði fyrir umræddar breytingar.

Samkvæmt framanröktu verði hvorki séð að hin kærðu rekstrarleyfi uppfylli þær kröfur sem leiði af lögum nr. 105/2006 og 106/2000 né að efni þeirra sé í samræmi við ákvæði laga nr. 71/2008. Af því leiði einnig að rekstraleyfin uppfylli hvorki kröfur 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né samrýmist efni þeirra 12. gr. sömu laga eða ákvæðum II. kafla laga nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Kærendur vísa jafnframt til athugasemda Arnarlax ehf. við auglýstar tillögur að hinum kærðu rekstrarleyfum en ekki hafi verið brugðist nægilega við þeim athugasemdum. Í athugasemdunum er bent á að Skipulagsstofnun hafi viðhaft ólögmæta málsmeðferð við útgáfu álits um matsskýrslu leyfishafa. Um sömu málsrök er að ræða og koma fram í kæru Arnarlax vegna hinna kærðu rekstrarleyfa og rakin hafa verið hér framar.

Jafnframt sé bent á að í tillögum Matvælastofnunar að rekstrarleyfum leyfishafa séu gefin út tvö rekstrarleyfi, eitt fyrir frjóan lax og annað fyrir ófrjóan lax í samræmi við lög nr. 71/2008. Í tillögu vegna rekstrarleyfis fyrir frjóan lax segi að hámarkslífmassi samanlagt fyrir bæði rekstrarleyfin sé 6.800 tonn en í tillögu vegna rekstrarleyfis fyrir ófrjóan lax segi hins vegar að hámarkslífmassi fyrir bæði rekstrarleyfin sé 6.800 tonn án þess að það sé tilgreint hvort umrædd 6.800 tonn séu sameiginleg eða ekki. Í hvorugri tillögunni sé tilgreindur sérstakur hámarkslífmassi fyrir frjóan lax annars vegar og ófrjóan lax hins vegar. Slík sameiginleg tilgreining sé ekki í samræmi við lög nr. 71/2008 um fiskeldi. Nauðsynlegt sé að tilgreina lífmassa fyrir ófrjóan lax í bæði rekstrarleyfi og starfsleyfi. Samkvæmt 2. mgr. IV. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008 sé Matvælastofnun skylt að lækka leyfilegan lífmassa fyrir ófrjóan lax sé hann ekki nýttur í samræmi við ákvæðið. Þar sem leyfilegur hámarkslífmassi fyrir ófrjóan lax sé ekki tilgreindur í tillögu að rekstrarleyfi sé ekki hægt að framfylgja ákvæðinu. Jafnframt skuli skv. 20. gr. e í lögum nr. 71/2008 greiða árgjald í Umhverfissjóð sjókvíeldis sem sé mismunandi eftir því hvort um sé að ræða eldi á frjóum laxi eða ófrjóum og taki mið af leyfilegum lífmassa rekstrarleyfis en ekki framleiðslu. Þar sem leyfilegur lífmassi tillagna Matvælastofnunar að rekstrarleyfum leyfishafa sé sameiginlegur fyrir frjóan og ófrjóan lax sé ekki hægt að skipta gjaldinu milli frjós og ófrjós lax. Starfsleyfi sem heimili hámarkslífmassa fyrir samtals 6.800 tonn af frjóum laxi og ófrjóum á hverjum tíma, án frekari aðgreiningar, geti samkvæmt framansögðu ekki talist samrýmast lögum nr. 71/2008.

Því sé mótmælt að leyfishafi muni á einhverjum tímapunkti hafa heimild til að ala allan leyfilegan lífmassa rekstrarleyfisins, 6.800 tonn, sem frjóan lax. Miða eigi úthlutun og nýtingu leyfilegs lífmassa fyrir frjóan lax milli leyfishafa í Ísafjarðardjúpi við hlutfallsreglu. Úthluta beri frjóum laxi þannig að allir leyfishafar hafi heimild til að ala frjóan lax í hlutfalli leyfilegs heildarlífmassa starfsleyfis og rekstrarleyfis af heimiluðu burðarþoli fjarðarins, þ.e. ef leyfilegur heildarlífmassi leyfa sé 10.000 tonn og hámarksburðarþol hafsvæðisins sé 30.000 tonn verði hlutfallið 1/3. Samkvæmt þessari hlutfallsreglu fengi þessi tiltekni leyfishafi úthlutað 1/3 hluta leyfilegs lífmassa fyrir frjóan lax í Ísafjarðardjúpi eins og sá lífmassi sé ákveðinn af áhættumati erfðablöndunar á hverjum tíma. Í athugasemdum við 7. gr. frumvarps þess sem orðið hafi að lögum nr. 101/2019 segi: „Eldi ófrjórra laxa skuli halda aðgreindu frá eldi frjórra laxa. Af þessu leiðir að ef rekstrarleyfishafi ákveður að nota ófrjóan lax í eldinu getur hann nýtt leyfilegan lífmassa í þeim hlutföllum sem áhættumat erfðablöndunar kveður á um.“ Í 2. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi sé gert ráð fyrir sömu hlutfallsreglu við úthlutun lífmassa fyrir frjóan og ófrjóan lax þegar áhættumat erfðablöndunar breytist til hækkunar eða lækkunar, en í ákvæðinu segi: „Séu fleiri en einn rekstrarleyfishafi á svæði þar sem breytingar á áhættumati eða burðarþolsmati hafa áhrif til aukningar eða minnkunar skal lífmassi breytast hlutfallslega miðað við tilgreint hámarksmagn í rekstrarleyfi og viðauka við rekstrarleyfi ef við á.“ Úthlutun sem fari gegn hlutfallsreglunni brjóti gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og jafnræðisreglu 11. gr. sömu laga.

Í tillögu að rekstrarleyfi fyrir ófrjóan lax séu sett fram skilyrði sem eingöngu taki til eldis á frjóum laxi en þar segi m.a. að rekstrarleyfishafi skuli við eldi frjórra laxa notast við ljósastýringu. Svo virðist sem skilyrði rekstrarleyfis fyrir frjóan lax hafi verið ranglega afrituð yfir í rekstrarleyfi fyrir ófrjóan lax.

Byggt sé á því að í rökstuðningi Matvælastofnunar skorti á að tekin sé nægilega rökstudd afstaða til atriða sem hafi verulega þýðingu fyrir lögmæti framkvæmdarinnar og að rökstuðningur sé efnislega réttur um þessi atriði. Í fyrsta lagi sé rökstuðningur stofnunarinnar að því er varði frávik matsskýrslu frá frummatsskýrslu ekki fullnægjandi. Ljóst sé að bæði staðsetning eldissvæða og frjósemi eldisfisks hafi haft verulega þýðingu fyrir mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Frávik matsskýrslu frá forsendum frummatsskýrslu um þessi atriði hafi því ljóslega verið veruleg. Engin grein hafi verið gerð fyrir gagnstæðu mati Matvælastofnunar í rökstuðningi hennar. Í öðru lagi sé rökstuðningur stofnunarinnar að því er varði athugasemd kærenda um skort á valkostagreiningu í matsskýrslu ekki fullnægjandi. Þótt ýmsir valkostir hafi verið tilgreindir í skýrslunni hafi þar enginn grundvöllur verið lagður að vali framkvæmdaraðila á valkosti með greiningu og samanburði þessara valkosta með tilliti til umhverfisáhrifa þeirra. Í rökstuðningi Matvælastofnunar sé ekki skýrt hvernig almenn lýsing valkosta geti fullnægt kröfum laga nr. 106/2000 án slíkrar greiningar og samanburðar. Í þriðja lagi sé rökstuðningur Matvælastofnunar í tilefni af athugasemdum kærenda varðandi málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 105/2006 og lagaskil breytingarlaga nr. 101/2019 ekki réttur. Sérstaklega skuli áréttað í því sambandi að Matvælastofnun geti ekki við töku stjórnvaldsákvörðunar vikið sér undan því að taka afstöðu til þess hvaða lög gildi um undirbúning ákvarðananna.

Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu Matvælastofnunar er bent á að leyfishafi hafi um nokkurt skeið unnið að því að hefja starfsemi laxeldis í Ísafjarðardjúpi. Fyrstu drög að matsáætlun vegna slíkrar starfsemi hafi verið send Skipulagsstofnun í nóvember 2015. Allar áætlanir um laxeldi í sjókvíum á svæðinu hafi verið aflagðar þegar áhættumat erfðablöndunar hafi verið gefið út af Hafrannsóknastofnun í júlí 2017. Hinn 5. júní 2020 hafi ráðherra staðfest nýtt áhættumat erfðablöndunar þar sem metið hafi verið að unnt væri að vera með eldi á frjóum laxi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi, allt að 12.000 tonnum á tilteknum svæðum. Leyfishafi hafi 24. júlí s.á. lagt fram matsskýrslu til Skipulagsstofnunar. Stofnunin hafi gert athugasemdir við skýrsluna og eftir að hafa brugðist við athugasemdum hafi endanleg matsskýrsla verið lögð fram 9. október s.á. Skipulagsstofnun hafi gefið álit sitt á matsskýrslunni 22. desember 2020 og þar með hafi umsókn leyfishafa um rekstrarleyfi orðið fullgild, en upprunalega hafi hún verið lögð inn 18. júní 2019.

Matvælastofnun sé bundin af ákvæðum laga nr. 71/2008 um fiskeldi um röð afgreiðslu mála vegna rekstrarleyfa til fiskeldis, sbr. II. ákvæði til bráðabirgða, sbr. og eldra ákvæði 9. gr. sömu laga. Leyfishafi hafi verið fyrstur til að skila inn umsókn sem uppfyllti skilyrði laga nr. 71/2008 vegna starfsemi í Ísafjarðardjúpi. Athugasemdir hafi verið gerðar við tillögur að rekstrarleyfum leyfishafa þar sem bent hafi verið á að ójöfnaðar hafi gætt við málsmeðferð Skipulagsstofnunar. Því hafi Matvælastofnun leitast við að upplýsa málið og rannsaka hvort málsmeðferð hafi verið í samræmi við þágildandi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Hafi Skipulagsstofnun verið sent erindi 24. mars 2021 og skýringa leitað á málsmeðferð stofnunarinnar. Í svari stofnunarinnar hafi verið fjallað um þá þætti sem hafi ráðið röð afgreiðslu mála og bent á að leyfishafi hafi 24. júlí 2020 lagt fram „mats[s]kýrslu að nýju í samræmi við það sem kom fram í erindi fyrirtækisins dags. 10. júní 2020.“ Í þeirri skýrslu hafi verið búið að uppfæra framkvæmd og mat hennar með tilliti til þeirra breytinga sem orðið hefðu á lagaumgjörð fiskeldis frá því upphafleg matsskýrsla hefði verið lögð fram. Stofnunin hafi gert athugasemdir við skýrsluna 25. september s.á. Leyfishafi hafi síðan sent lagfærða matsskýrslu 9. október s.á. og sé það sú dagsetning sem tilgreind sé í áliti Skipulagsstofnunar. Þá hafi í svari stofnunarinnar verið bent á að vinna við álitið hafi staðið yfir með hléum síðan leyfishafi hafi fyrst lagt fram matsskýrslu í maí 2017 og að stórum hluta vinnunnar við álitið hafi verið lokið fyrir sumarið 2020.

Ekki skuli deilt um það að Skipulagsstofnun skuli gefa álit sitt á endanlegri matsskýrslu. Hins vegar verði það vart túlkað svo að mál hafi ekki borist stofnuninni fyrr en að endanleg matsskýrsla hafi verið lögð fram. Í raun sé það svo að umhverfismat framkvæmdar sé langt og strangt ferli þar sem stofnunin hafi víða aðkomu að máli. Af svari Skipulagsstofnunar megi ráða að leyfishafi hafi gert það sem hann hafi getað til að skila inn endanlegri matsskýrslu 24. júlí 2020. Þær tafir sem hafi orðið á afgreiðslu málsins eftir það verði ekki raktar til fyrirtækisins. Ekki sé um handahófskennda stjórnsýslu að ræða og teljist þetta ekki vera frávik í starfsháttum.

Ekki sé ágreiningur um að Skipulagsstofnun hafi ekki fylgt þeim lögbundna fresti sem kveðið sé á um í 11. gr. laga nr. 106/2000 en meta þurfi hvort sá ágalli sé slíkur að leiða skuli til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Örðugt sé að líta svo á að þriðji aðili geti krafist ógildingar ákvörðunar er varði réttindi og skyldur annars aðila vegna þess að lögbundinn frestur til málsmeðferðar hafi ekki verið virtur. Skipulagsstofnun hafi gefið skýringar á því hvers vegna farið hafi verið fram úr lögbundnum fresti. Mikill fjöldi mála hafi verið til afgreiðslu hjá stofnuninni en fjöldi útgefinna álita hafi rúmlega tvöfaldast frá árinu 2019 til ársins 2020. Matvælastofnun hafi aflað upplýsinga og frekari gagna frá Skipulagsstofnun. Þau gögn sem afhent hafi verið hafi varpað nægjanlegu ljósi á málsmeðferð Skipulagsstofnunar. Þá geti töf við að tilkynna kærandanum Arnarlaxi ehf. um að umsókn hans væri fullnægjandi, sbr. 3. mgr. 4. gr. b í lögum nr. 71/2008, engin áhrif haft á gildi hinna kærðu ákvarðana.

Matvælastofnun hafi eftirlitsskyldu með því að ákvæðum þágildandi laga nr. 106/2000 sé fullnægt, sbr. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008. Í þessu samhengi megi einnig nefna úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 5/2018. Telji Skipulagsstofnun að matsskýrsla framkvæmdaraðila víki frá frummatsskýrslu hvað varði mikilvæga þætti málsins skuli skýrslan auglýst að nýju, sbr. 3. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000. Með öðrum orðum þá sé það skylda Skipulagsstofnunar að meta hvort frávik frá forsendum frummatsskýrslu séu þess eðlis að vera svo mikilvæg að breytt geti mati á umhverfisáhrifum sé ekki nægjanlega tekið tillit til þeirra. Í áliti Skipulagsstofnunar sé vikið að breytingu staðsetninga eldissvæða og beinlínis tekið fram að framkvæmdin sé í meginatriðum óbreytt. Matvælastofnun taki undir það mat. Einnig verði að líta til ólíks hlutverks stofnananna tveggja en það sé hlutverk Skipulagsstofnunar að meta þau tilfelli þar sem frávik séu í matsskýrslu framkvæmdaraðila frá auglýstri frummatsskýrslu og leggja mat á hvort þau teljist mikilvægir þættir málsins og kalli þar af leiðandi á nýja auglýsingu á frummatsskýrslu.

Í matsskýrslu framkvæmdaraðila séu nokkrir valkostir metnir, m.a. núllkostur, landeldi og lokaðar sjókvíar. Í öllum þessum valkostagreiningum séu umhverfisáhrif valkosta metin til samræmis við ætluð umhverfisáhrif þeirrar framkvæmdar sem metin sé. Í öllum greiningum valkosta komi skýrlega fram að þeir teljist allir bera með sér minni umhverfisáhrif en sú starfsemi sem metin sé til umhverfisáhrifa. Ekki sé hægt að fallast á að lýsing framkvæmdaraðila á valkostum í matsskýrslu sé almenns eðlis. Þvert á móti sé skýrlega gerð grein fyrir þeim valkostum sem gætu komið til greina.

Við mat á staðsetningu eldisstöðvar framkvæmdaraðila sé, samkvæmt matsskýrslu, horft til þeirrar starfsemi sem fyrir sé á svæðinu auk áhættumats erfðablöndunar. Í áhættumati Hafrannsóknastofnunar segi að vegna óvissu um áhrif eldis nærri laxveiðiám í Ísafjarðardjúpi telji stofnunin „ekki ráðlegt að heimila eldi nær ósum þeirra en sem nemur að línu frá Ögurnesi að Æðey. Frá þeirri línu er stysta fjarlægð frá Laugardalsá 7 kílómetrar.“ Ekki sé gerður greinarmunur á hvaða svæði utan þessarar línu beri meiri eða minni áhættu erfðablöndunar. Engin framlögð gögn bendi til þess að önnur staðsetning utan nefndrar línu minnki áhættu erfðablöndunar svo neinu nemi. Skipulagsstofnun telji valkostagreiningu málefnalega og fullnægjandi og undir það mat taki Matvælastofnun.

Að áliti Matvælastofnunar hafi hún ekki endurskoðunarvald á því hvort tilteknar áætlanir eða möt séu þess eðlis að þau þarfnist efnislegrar meðferðar samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Bæði burðarþolsmat og áhættumat erfðablöndunar geti ekki fallið undir skilgreiningu umhverfismats áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006. Matvælastofnun sé bundin ákvæðum laga nr. 71/2008 um röð afgreiðslu mála vegna rekstrarleyfa til fiskeldis, sbr. II. ákvæði til bráðabirgða, sbr. og eldra ákvæði 9. gr. sömu laga. Leyfishafi hafi verið fyrstur til að skila inn umsókn sem uppfyllti skilyrði laga nr. 71/2008 vegna starfsemi í Ísafjarðardjúpi en þar með hafi umsókn hans orðið fullgild.

Afstaða Matvælastofnunar til þeirra athugasemda að hámarkslífmassi á frjóum og ófrjóum laxi sé ekki tilgreindur í tillögum að rekstrarleyfum komi fram í greinargerð stofnunarinnar sem gefin hafi verið út samhliða útgáfu rekstrarleyfa. Þar komi m.a. fram að ekki sé kveðið á um í lögum eða reglugerð um fiskeldi að hlutfallsleg skipting hvors leyfis fyrir sig þurfi að vera til staðar og því geti leyfishafi stýrt framleiðslu sinni allt eftir aðstæðum, með þeim fyrirvara að samanlagður hámarkslífmassi eldisins fari ekki yfir 6.800 tonn á hverjum tíma. Ákvörðun um útgáfu tveggja rekstrarleyfa fyrir hámarkslífmassa upp á 6.800 tonn, þar sem ekki sé tilgreindur hámarkslífmassi í hvoru leyfi fyrir sig, sé ekki í andstöðu við efni og markmið laganna og muni ekki aftra stofnuninni við framfylgd þeirra.

Hinum kærðu rekstrarleyfum sé úthlutað samkvæmt II. ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008, þ.e. um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem metin hafi verið til burðarþols og þar sem málsmeðferð skv. lögum nr. 106/2000 hafi verið lokið fyrir gildistöku ákvæðisins eða frummatsskýrslu hafi verið skilað fyrir gildistöku ákvæðisins til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. laga nr. 106/2000. Um forgang umsókna fari því skv. þágildandi 1. mgr. 9. gr. laga um fiskeldi. Þar segi að umsóknir um rekstrarleyfi fyrir sjókvíeldi á sama sjókvíaeldissvæði skuli afgreiddar í þeirri röð sem þær berist Matvælastofnun, enda fullnægi umsókn skilyrðum laganna. Af þeim sökum geti ekki komið til hlutfallslegrar skiptingar.

 Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að hann hafi verið fyrstur til að ljúka mati á umhverfisáhrifum samkvæmt samnefndum og þágildandi lögum nr. 106/2000 vegna kynntra framkvæmda í Ísafjarðardjúpi. Að sama skapi hafi hann fyrstur skilað inn matsskýrslu vegna framkvæmdarinnar hinn 4. maí 2017. Í kjölfar breytinga á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, nýs burðarþolsmats Hafrannsóknastofnunar og áhættumats sömu stofnunar hafi leyfishafi skilað uppfærðri matsskýrslu til Skipulagsstofnunar 24. júlí 2020 og ítrekað áður framkomna beiðni um álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í málatilbúnaði kærenda sé dregin upp ein dagsetning varðandi meint skil leyfishafa á matsskýrslu til Skipulagsstofnunar og á því byggt að sú ranga dagsetning sýni fram á að málsmeðferð hafi brotið í bága við lög og að Matvælastofnun hafi því verið óheimilt að veita hið kærða rekstrarleyfi. Hins vegar sé ljóst af tímasetningum í ferli við mat á umhverfisáhrifum að útgáfa álits Skipulagsstofnunar hafi byggst á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Fyrir liggi að leyfishafi hafi frá upphafi málsmeðferðarinnar og til enda hennar verið á undan kærandanum Arnarlax ehf. í öllum tilvikum, þ.e. hvort heldur sem litið sé til tillögu að matsáætlun, framlagningar frummatsskýrslu og kynningartíma hennar eða til skila á matsskýrslu. Á engum tímapunkti hafi Skipulagsstofnun ákveðið að flýta afgreiðslu umsókna tiltekinna framkvæmdaraðila vegna sjókvíaeldis í Ísafjarðardjúpi og seinka lögbundnu áliti um matsskýrslu kæranda. Stofnunin hafi bent á að ástæða þess að álit vegna áforma leyfishafa hafi legið fyrir á undan áliti vegna áforma kæranda hafi verið sú að vinna við fyrrnefnda álitið hafi hafist á undan, enda matsskýrsla leyfishafa lögð fram á undan matsskýrslu kæranda.

Ágreiningslaust sé að II. ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008 hafi átt við umsóknir leyfishafa um rekstrarleyfi, en samkvæmt því hafi meðferð og afgreiðsla umsóknanna farið eftir ákvæðum eldri laga. Í 1. mgr. 9. gr. eldri laga nr. 71/2008 hafi verið mælt fyrir um að umsóknir um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á sama sjókvíaeldissvæði skyldu afgreiddar í þeirri röð sem þær bærust Matvælastofnun, enda fullnægði umsókn skilyrðum laganna. Það sem kærandinn Arnarlax kjósi að kalla úthlutunarreglu Matvælastofnunar sé í reynd lögbundin málsmeðferðarregla. Þær væntingar sem kærandi kveðist hafa haft til útgáfu rekstrarleyfis til eldis á frjóum laxi í Ísafjarðardjúpi geti á engan hátt talist réttmætar. Vegna athugasemda um að eldi á ófrjóum laxi sé enn á tilraunastigi og að óvissa sé um rekstrargrundvöll slíks leyfis skuli einnig á það bent að annað þeirra rekstrarleyfa sem kærandi tilgreini varði einmitt kynslóðaskipt sjókvíaeldi leyfishafa á ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi. Þá sé engin lagastoð fyrir þeirri kröfu að úrskurðarnefndin leggi fyrir Matvælastofnun að afgreiða umsóknir um rekstrarleyfi fyrir laxi í Ísafjarðardjúpi eftir þeirri tímaröð sem framkvæmdaraðilar hafi skilað matsskýrslum sínum inn til Skipulagsstofnunar.

Um aðild sína að málinu hafi kærandinn Arnarlax vísað til þess að hann hafi sótt um leyfi fyrir 10.000 tonna eldi á laxi í Ísafjarðardjúpi. Með lögum nr. 101/2019 hafi verið gerðar ýmsar breytingar á lögum nr. 71/2008, þ. á m. hafi verið lögfest ákvæði um lagaskil sem nú sé að finna í II. ákvæði til bráðabirgða og sé það svohljóðandi: „Um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafa verið metin til burðarþols og þar sem málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, er lokið fyrir gildistöku þessa eða frummatsskýrsla hefur verið skilað fyrir gildistöku þess ákvæðis til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, fer eftir eldri ákvæðum laganna.“ Lög nr. 101/2019 hafi verið samþykkt á Alþingi 20. júní 2019 og öðlast lagagildi 19. júlí s.á. Með lögunum hafi jafnframt verið fest í lög ákvæði um skiptingu hafssvæða í eldissvæði, auglýsingu þeirra og úthlutun, sbr. nú 4. gr. a í lögum nr. 71/2008. Ágreiningslaust sé að um meðferð og afgreiðslu umsókna leyfishafa hafi farið samkvæmt eldri ákvæðum laga nr. 71/2008 í samræmi við fyrrgreint lagaskilaákvæði, enda frummatsskýrsla skv. 9. gr. laga nr. 106/2000 lögð fram af hálfu leyfishafa vegna framkvæmda í Ísafjarðardjúpi 10. ágúst 2016. Öðru máli gegni hins vegar um kæranda en hann hafi ekki lagt fram frummatsskýrslu vegna framkvæmdarinnar í endanlegu horfi fyrr en 6. maí 2020, þ.e. löngu eftir gildistöku laga nr. 101/2019.

Allur málatilbúnaður kærenda hverfist um það eina atriði að Skipulagsstofnun hafi borið að afgreiða álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar hans á undan áliti vegna framkvæmdar leyfishafa. Þeim málatilbúnaði sé mótmælt sem staðlausum en aukinheldur bent á að kærandinn Arnarlax sé með því í reynd að útiloka möguleika sína til að fá útgefin starfs- og rekstrarleyfi til þeirra framkvæmda sem hann áformi í Ísafjarðardjúpi, enda felist í honum viðurkenning kæranda á því að um meðferð og afgreiðslu umsókna hans um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi eigi að fara samkvæmt yngri lögum, þ. á m. um skiptingu hafssvæða í eldissvæði, auglýsingu þeirra og úthlutun ráðherra til framkvæmdaraðila, sbr. 4. gr. a og II. ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008. Þannig liggi fyrir að kærandi hafi ekki lagt fram frummatsskýrslu vegna áformaðra framkvæmda í Ísafjarðardjúpi fyrr en í endanlegu horfi, sem samræmist áskilnaði 9. gr. laga nr. 106/2000, fyrr en 6. maí 2020. Samkvæmt því hafi frumatsskýrsla hans ekki borist Skipulagsstofnun fyrir gildistöku laga nr. 101/2019. Ljóst megi vera að þau skýrsludrög sem kærandi hafi skilað Skipulagsstofnun 20. júní 2019 og 8. júlí s.á. hafi verið ófullkomin drög. Engin kynning hafi farið fram á þeim skýrsludrögum sem kærandi hafi lagt fram 20. júní 2019, sbr. áskilnað 1. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000. Með hliðsjón af hinum yngri lögum nr. 71/2008 verði að skoða réttarstöðu kæranda eins og engin gild umsókn hafi legið fyrir af hans hálfu um rekstrarleyfi í Ísafjarðardjúpi enda heimildir hans til starfsemi á eldissvæðinu þá bundnar við auglýsingu og úthlutun af hálfu ráðherra. Því þurfi úrskurðarnefndin að taka afstöðu til þess hvort kærandi hafi í reynd lögvarinna hagsmuna að gæta í málinu.

Málatilbúnaður kærenda lúti í reynd að því að málsmeðferð Skipulagsstofnunar á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar hans hafi verið ólögmæt, en það hafi ekkert með hinar kærðu ákvarðanir Matvælastofnunar að gera eða þá framkvæmd leyfishafa. Byggi leyfishafa á að ekki sé á færi úrskurðarnefndarinnar að leggja efnislegt mat á lögmæti málsmeðferðar Skipulagsstofnunar í mati vegna álits um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar þriðja aðila, þ.e. kærandans Arnarlax, sem taki að auki til annarrar framkvæmdar en hin kærðu leyfi lúti að. Úrskurðarnefndin þurfi að taka tilgreint atriði til skoðunar og þá með tilliti til þess hvort vísa beri málinu frá nefndinni á þeim grunni.

Bent sé á að leyfishafi hafi fyrst skilað matsskýrslu vegna framkvæmdarinnar 4. maí 2017, þ.e. rúmum þremur árum áður en kærandinn Arnarlax hafi skilað inn frummatsskýrslu vegna áforma um framkvæmdir í Ísafjarðardjúpi. Uppfærðri matsskýrslu hafi verið skilað til Skipulagsstofnunar 24. júlí 2020 vegna lagabreytinga og breytts áhættumats erfðablöndunar. Sú skýrsla hafi verið lögð fram í samræmi við áskilnað 6. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000 og hafi hlotið afgreiðslu Skipulagsstofnunar í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 11. gr. laganna þótt afgreiðslutími stofnunarinnar hefði farið fram yfir lögbundinn fjögurra vikna frest. Því sé engin stoð fyrir málatilbúnaði kærenda um ætluð skil leyfishafa á „endanlegri matsskýrslu“ hinn 9. október 2020. Þá hafi vinna Skipulagsstofnunar við álit um mat á umhverfisáhrifum samkvæmt framlagðri matsskýrslu 24. júlí s.á. nánast verið lokið þegar stofnunin hafi óskað eftir smávægilegri uppfærslu á yfirlitsmyndum og skýringum 25. september s.á.

Athygli sé vakin á því að Skipulagsstofnun hafi í janúar 2021 kallað eftir frekari skýringum frá Arnarlax um matsskýrslu hans. Mun fyrirspurnin hafi snúið að notkun lúsaspila. Verði að gera ráð fyrir að hann hafi brugðist við þeirri fyrirspurn og veitt viðeigandi svör og eftir atvikum uppfært þann kafla í matsskýrslunni er varði lúsaspil og hrognkelsi. Sé byggt á röksemdum kærenda megi með sömu rökum segja að matsskýrsla hans hafi ekki verið fullbúin fyrr en viðeigandi skýringar hefðu verið veittar.

Álit Skipulagsstofnunar hafi í engu tilviki, þ.e. vegna áformaðra framkvæmda leyfishafa, kærandans Arnarlax og Arctic Sea Farm, legið fyrir innan þess lögbundna frests sem mælt sé fyrir um í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000. Geti sá þáttur í engu leitt til niðurfellingar eða ógildingar á hinum kærðu leyfum enda ljóst að sá dráttur á málsmeðferð hafi ekki leitt til nokkurs ójafnræðis á milli aðila þar sem mál hafi sætt afgreiðslu í tímaröð á grundvelli málefnalegra og lögmætra sjónarmiða. Ljóst sé að ef stofnunin hefði verið í stakk búin til að gefa út rökstudd álit innan lögmælts tímafrests þá hefði fyrst verið gefið út álit vegna matsskýrslu leyfishafa.

Í samræmi við lög og að undangenginni rannsókn hafi Matvælastofnun afgreitt umsókn leyfishafa í þeirri röð sem mælt hafi verið fyrir um í 1. mgr. 9. gr. eldri laga nr. 71/2008. Í kæru sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 5/2018 og dóms Hæstaréttar í máli nr. 575/2016. Atvik tilgreindra mála verði á engan hátt heimfærð á atvik eða ágreiningsefni þessa máls sem hér um ræði. Að lokum sé bent á, vegna athugasemda um skort á rökstuðningi Matvælastofnunar, að engin skylda hafi hvílt á stjórnvaldinu að rökstyðja af hverju það hafi ekki komist að öndverðri niðurstöðu, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 8/2018.

Í 3. mgr. 11. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 sé tiltekið að telji Skipulagsstofnun að matsskýrsla framkvæmdaraðila víki frá frummatsskýrslu hvað varði mikilvæga þætti málsins skuli hún auglýst að nýju samkvæmt 10. gr. laganna. Því sé mótmælt að matsskýrsla hans frá 24. júlí 2020 hafi vikið frá auglýstri frummatsskýrslu, dags. 10. ágúst 2016, hvað varði mikilvæga þætti málsins í skilningi fyrrgreinds ákvæðis. Sé á það bent að fjöldi eldissvæða eða staðsetning þeirra hafi ekki breyst frá auglýstri frummatsskýrslu, svo sem ranglega sé haldið fram í athugasemdum kærenda. Eina efnislega breytingin hafi lotið að því að varasvæði hafi verið gert að aðalsvæði og fyrrum aðalsvæði gert að varasvæði. Sú breyting hafi bæði verið í takt við áhættumat erfðablöndunar, sem og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar, og hafi hún því verið til þess fallin að hafa í för með sér minni umhverfisáhrif en upphaflegur kostur hafi sagt til um í frummatsskýrslu. Eftir sem áður hafi eldissvæðin verið þau sömu og áfram gert ráð fyrir sama framleiðslumagni innan svæða og kynnt hafi verið í auglýstri frummatsskýrslu leyfishafa. Að sama skapi sé það rangt að ekki hafi verið fjallað um notkun ófrjórra laxa í auglýstri frummatsskýrslu, enda ítarlega farið yfir kosti og ókosti ófrjós lax í kafla 5.6.4.1. og þar ekki útilokað að slíkur kostur kunni að vera raunhæfur. Skipulagsstofnun hafi lagt sérstakt mat á þetta efni við málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, svo sem henni hafi einnig verið skylt skv. 3. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000. Líkt og Skipulagsstofnun reki í áliti sínu hafi hún ekki talið skilyrði fyrir hendi til að kynna frummatsskýrslu að nýju enda áfram „gert ráð fyrir að framleiða sama magn af laxi innan sömu eldissvæða.“

 

Í auglýstri frummatsskýrslu hafi jafnframt verið fjallað um hina ýmsu valkosti. Leyfishafi hafi brugðist við úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 27. september 2018 í máli nr. 5/2018 með því að skila inn viðbótargreinargerð til Skipulagsstofnunar þar sem safnað hafi verið saman upplýsingum um mismunandi valkosti á einn stað og þær gerðar greinarbetri. Þá hafi ítarlega greiningu á valkostum verið að finna í matsskýrslu leyfishafa frá 24. júlí 2020, sbr. nánar kafla 1.6 í skýrslunni. Í kafla 4.2 í áliti Skipulagsstofnunar hafi verið fjallað sérstaklega um þá valkostagreiningu sem komið hafi fram í matsskýrslu leyfishafa. Sé þar gerð grein fyrir framkvæmdinni og þeim valkostum sem leyfishafi hafi lýst í matsskýrslu sinni og komist að þeirri niðurstöðu að sú umfjöllun hafi verið „málefnaleg og fullnægjandi.“ Í þessu samhengi sé sérstaklega bent á að hin kærðu rekstrarleyfi taki bæði til eldisheimilda á frjóum og ófrjóum laxi. Matvælastofnun hafi að sama skapi tekið þennan þátt til rannsóknar við meðferð á rekstrarleyfisumsókn leyfishafa og talið umfjöllun hans vegna valkostagreiningar vera í samræmi við lög nr. 106/2000. Um þetta sé einnig vísað til forsendna í úrskurðum úrskurðarnefndarinnar frá 19. desember 2019 í málum nr. 29/2019 og 30/2019 þar sem talið hafi verið að valkostaumfjöllun hefði verið fullnægjandi þótt viðkomandi framkvæmdaraðili hefði komið viðbótarupplýsingum um það efni á framfæri við leyfisveitendur eftir útgáfu Skipulagsstofnunar á áliti um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Engin skilyrði séu til þess að fella úr gildi hinar kærðu ákvarðanir þar sem áhættumat erfðablöndunar eða burðarþolsmat hafi ekki sætt málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana.

Hvað varði athugasemd kærendanna Laxinn lifi, Íslenska náttúruverndarsjóðsins (IWF) og Náttúruverndarsamtaka Íslands þess efnis að ekki verði séð að útgefin rekstrarleyfi séu í samræmi við lög nr. 71/2008 sé bent á að þeim lögum hafi verið breytt með lögum nr. 101/2019. Þær breytingar hafi m.a. falið í sér breytt fyrirkomulag við veitingu rekstrarleyfa. Í II. ákvæði til bráðabirgða sé að finna lagaskilareglu þar sem kveðið sé á um að meðferð og afgreiðsla umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafi verið metin til burðarþols fari eftir eldri ákvæðum laganna í þeim tilvikum þegar málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 sé lokið eða frummatsskýrslu skilað fyrir gildistöku þeirra. Ágreiningslaust sé að frummatsskýrslu leyfishafa hafi verið skilað til Skipulagsstofnunar fyrir gildistöku laga nr. 101/2019 hinn 19. júlí 2019. Í samræmi við framangreint hafi meðferð og afgreiðsla umsókna leyfishafa um rekstrarleyfi farið eftir eldri ákvæðum laga nr. 71/2008. Ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008 taki samkvæmt orðanna hljóðan einungis til meðferðar og afgreiðslu umsóknar, en að öðru leyti fari um rekstrarleyfið eftir gildandi ákvæðum laganna eins og lagaskilareglur geri ráð fyrir og staðfest sé í lögskýringargögnum að baki áðurnefndum breytingalögum. Engin stoð sé fyrir málatilbúnaði kærenda um þetta efni og megi hér vísa til forsendna í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 107 og 111/2020.

Kærendurnir Laxinn lifi, Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) og Náttúruverndarsamtök Íslands byggi á sömu atriðum og tilgreind hafi verið í athugasemdum kærandans Arnarlax til Matvælastofnunar við auglýstar tillögur að hinum kærðu rekstrarleyfum. Athygli sé vakin á því að í kæru Arnarlax hafi verið fallið frá öllum þeim athugasemdum sem gerðar hafi verið við rekstrarleyfistillögurnar að frátöldu því að enn sé byggt á því að Skipulagsstofnun hafi viðhaft ólögmæta málsmeðferð við útgáfu álits um matsskýrslu leyfishafa.

Samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008 hafi Matvælastofnun borið að gefa út aðskilin rekstrarleyfi þar sem framkvæmd leyfishafa hafi tekið bæði til eldis á frjóum og ófrjóum laxi. Hvorki sé kveðið á um það í lögum né reglugerð um fiskeldi að hlutfallsleg skipting hvors leyfis fyrir sig þurfi að vera til staðar. Samkvæmt því sé það leyfishafa að stýra framleiðslu sinni allt eftir aðstæðum, með þeim fyrirvara og undir þeirri takmörkun að samanlagður hámarkslífmassi eldisins fari ekki yfir 6.800 tonn á hverjum tíma. Þá sé hámarkslífmassi tilgreindur í hinum kærðu rekstrarleyfum, líkt og lög nr. 71/2008 áskilji. Ekkert í lögum komi í veg fyrir að sami hámarkslífmassi gildi fyrir tvö leyfi. Sjónarmið varðandi nýtingu, hugsanlegar breytingar á lífmassa eða gjöld í umhverfissjóð breyti ekki nokkru um þetta efni.

Lög nr. 71/2008 séu skýr um að það fyrirtæki sem uppfylli skilyrði laga um fiskeldi á viðkomandi svæði skuli afgreitt fyrst og úthluta beri þeim heimildum sem til staðar séu, þ.e. burðarþolsheimildum, lífmassa í frjóum laxi eða lífmassa í ófrjóum laxi. Í lögum um fiskeldi og greinargerð með frumvarpi til laganna svo og í síðari breytingalögum sé hvergi minnst á að vikið skuli frá fyrrgreindri reglu við afgreiðslu mála. Athugasemd um hlutfallsskiptingu við úthlutun á frjóum laxi samkvæmt áhættumati erfðablöndunar hafi því hvorki haft stoð í lögum né stjórnvaldsfyrirmælum.

Fyrir liggi að um meðferð og afgreiðslu umsókna leyfishafa sem hin kærðu leyfi taki til hafi verið farið samkvæmt eldri lögum í samræmi við áskilnað II. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008. Það ákvæði eldri laga sem hér skipti máli og Matvælastofnun hafi réttilega farið eftir, í samræmi við lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, hafi verið að finna í 1. mgr. 9. gr. laganna þar sem mælt hafi verið fyrir um málsmeðferð umsókna, sbr. eftirfarandi: „Umsóknir um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á sama sjókvíaeldissvæði skulu afgreiddar í þeirri röð sem þær berast Matvælastofnun, enda fullnægi umsókn skilyrðum laga þessara.“ Fyrir liggi að umsóknir leyfishafa um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi hafi fyrst verið taldar fullnægjandi í samræmi við áskilnað laga nr. 71/2008. Lögum samkvæmt hafi Matvælastofnun því afgreitt umsókn leyfishafa um rekstrarleyfi á undan öðrum umsóknum og í samræmi við lög.

Misræmi milli tillagna Matvælastofnunar að rekstrarleyfum hafi verið handvömm við ritvinnslu, svo sem greini í greinargerð stofnunarinnar með rekstrarleyfunum. Misritunin hafi verið leiðrétt. Sé því engin stoð fyrir niðurfellingu hinna kærðu leyfa á þessum grunni.

Því sé mótmælt að rökstuðningur Matvælastofnunar hafi verið ófullnægjandi. Þess hafi verið gætt í hvívetna við útgáfu rekstrarleyfanna að fullnægt hefði verið ákvæðum laga nr. 106/2000 og laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008. Sé gerð grein fyrir sjónarmiðunum þar að lútandi í greinargerð stofnunarinnar í tengslum við útgáfu hinna kærðu leyfa. Kærendurnir Laxinn lifi, Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) og Náttúruverndarsamtök Íslands hafi á engan hátt leitt í ljós í málinu að rannsókn málsins af hálfu Matvælastofnunar hafi verið ábótavant eða að hún hafi verið haldin annmörkum að öðru leyti. Í greinargerð með rekstrarleyfunum hafi verið gerð grein fyrir athugasemdum sem borist hafi á auglýsingartíma vegna tillagna um rekstrarleyfi, þ. á m. frá kærendum, og viðbragða stofnunarinnar við þeim. Kærendur kjósi eftir sem áður að gera athugasemdir við að skortur hafi verið á rökstuðningi stofnunarinnar vegna athugasemda þeirra eða að hann hafi verið efnislega rangur. Í lögum nr. 71/2008 sé ekki að finna sérreglu um rökstuðning fyrir útgáfu rekstrarleyfa og hafi því engin skylda hvílt á stjórnvaldinu til að rökstyðja það frekar en það gerði af hverju það hafi ekki komist að öndverðri niðurstöðu, sbr. til hliðsjónar úrskurð úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 8/2018 og nr. 29/2019 og V. kafla stjórnsýslulaga.

 Viðbótarathugasemdir kærandans Arnarlax ehf: Kærandi bendir á að í athugasemdum Matvælastofnunar segi m.a. að leyfishafi hafi um nokkurt skeið unnið að því að hefja starfsemi laxeldis í Ísafjarðardjúpi og að fyrstu drög að matsáætlun hafi verið send Skipulagsstofnun í nóvember 2015. Vakin sé athygli á þeirri staðreynd að stofnunin hafi gefið út álit sitt um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar leyfishafa 3. apríl 2018 en afturkallað það álit degi síðar, 4. s.m., að beiðni leyfishafa. Að mati kæranda hafi Skipulagsstofnun verið óheimilt að afturkalla framkomið álit og halda svo mati á umhverfisáhrifum áfram eins og ekkert hefði í skorist. Því sé ekki rétt að fyrstu drög að matsáætlun hafi verið send til Skipulagsstofnunar í nóvember 2016 enda hafi þessu tiltekna ferli við mat á umhverfisáhrifum lokið 4. apríl 2018. Hvað varði tilvísun Matvælastofnunar til þess að leyfishafi hafi upphaflega sótt um rekstrarleyfi 18. júní 2019 sé til samanburðar rétt að vekja athygli á að kærandi hafi lagt inn umsókn um rekstrarleyfi 22. maí s.á., eða tæpum mánuði áður en umsókn leyfishafa hafi borist, og að Matvælastofnun hafi hafið vinnslu umsóknarinnar degi síðar, eða 23. s.m.

Hinn 15. febrúar 2021 hafi Skipulagsstofnun borist tilkynning frá leyfishafa um áform um eldi á regnbogasilungi samhliða eða í staðinn fyrir laxeldi í Ísafjarðardjúpi. Skipulagsstofnun hafi ákveðið að framkvæmdin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum um tveimur og hálfum mánuði síðar, eða 3. maí s.á. Leyfishafi hafi þannig sótt um breytingu á framkvæmd fyrirtækisins í Ísafjarðardjúpi 55 dögum eftir útgáfu á áliti Skipulagsstofnunar frá 22. desember 2020 og tveimur mánuður áður en nýtt rekstrarleyfi hafi tekið gildi 25. júní 2021. Ástæða þessarar umsóknar leyfishafa sé sú að fyrirtækið hafi verið með regnbogasilung í eldi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi á þessum tíma og fyrirsjáanlegt að slíkt eldi yrði ólögmætt þegar hin nýju rekstrarleyfi fyrir lax myndu taka gildi. Málsatvik sýni að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar leyfishafa og útgefið álit Skipulagsstofnunar hafi ekki verið í samræmi við áformaða framkvæmd fyrirtækisins. Síðbúnar lagfæringar á matsskýrslu leyfishafa frá 9. október 2020 sýni að þær breytingar hafi einungis verið gerðar til málamynda til að koma framkvæmdinni í gegnum matsferlið, koma í veg fyrir að frekari tafir yrðu á ferlinu og hindra að frummatsskýrsla fyrirtækisins yrði auglýst að nýju. Álit Skipulagsstofnunar hafi í raun ekki verið efnislega rétt enda hafi alltaf staðið til hjá leyfishafa að ala regnbogasilung en ekki ófrjóan lax. Þessi áform komi skýrt fram í skýrsludrögunum frá 24. júlí 2020 þar sem regnbogasilungur sé tilgreindur sem eldistegund en ekki ófrjór lax. Mikill hraði á afgreiðslu Skipulagsstofnunar á þessari matsskyldufyrirspurn sé einnig eftirtektarverður.

Allt að einu liggi nú fyrir að leyfishafi hafi verið með 250 tonna lífmassa af regnbogasilungi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi í júní 2021, þegar hin kærðu rekstrarleyfi hafi verið gefin út, en við gildistökuna hafi eldri leyfi kæranda fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og þorski í Ísafjarðardjúpi fallið úr gildi. Við þessar ákvarðanir Matvælastofnunar hafi eldisstarfsemi leyfishafa í Ísafjarðardjúpi orðið ólögmæt enda ekki rekstrarleyfi fyrir starfseminni. Ljóst sé því að hinar kærðu ákvarðanir hafi valdið því að núverandi eldisstarfsemi leyfishafa sé ólögmæt. Leyfisveitingar sem valdi ólögmætu ástandi séu ógildar og að engu hafandi. Hið ólögmæta ástand vari enn enda hafi Matvælastofnun ekki tekið ákvörðun um breytingu á nýútgefnum rekstrarleyfum leyfishafa. Telja megi líklegt að lífmassi regnbogasilungs hafi aukist umtalsvert frá því í júní.

Fyrir liggi að miklir ágallar hafi verið á þeirri matsskýrslu sem leyfishafi hafi lagt fram 24. júlí 2020. Skipulagsstofnun hafi gert verulegar athugasemdir við „drög að uppfærðri matsskýrslu“ sem lotið hafi að mikilvægum efnisatriðum mats á umhverfisáhrifum sjókvíaeldis. Megi þar nefna athugasemdir er lotið hafi að markmiði framkvæmdarinnar, tegundabreytingu í eldi, framleiðslumagni fyrir frjóan og ófrjóan lax, samlegðaráhrifum með öðru fiskeldi, fjarlægðarmörkum milli árgangasvæða og ásætuvörnum fyrir kopar. Athugasemdirnar bendi óneitanlega til þess að ekki hafi verið um fullbúna matsskýrslu að ræða. Drögin hafi einnig innihaldið veruleg frávik frá frummatsskýrslu. Skipulagsstofnun hafi einnig í svari til leyfishafa 24. júlí 2020 bent á að þegar leyfishafi hefði brugðist við athugasemdunum myndi Skipulagsstofnun „taka afstöðu til þess hvort breytingar séu þess eðlis að þörf sé á að kynna frummatsskýrslu að nýju.“ Kærandi telji að veruleg hætta hafi skapast á því að umsagnir lögboðinna umsagnaraðila og aðrar athugasemdir um framkvæmdina hafi hreinlega ekki átt við um þá framkvæmd sem lýst sé í endanlegri matsskýrslu og áliti Skipulagsstofnunar. Ef slíkt reynist rétt sé um að ræða alvarlegan ágalla á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar og útgefið álit geti ekki verið löglegur grundvöllur leyfisveitingar til handa leyfishafa.

Verði niðurstaða málsins sú að útgáfa Matvælastofnunar á rekstrarleyfunum hafi samræmst lögum feli það í sér varhugavert fordæmi. Ekki sé hægt að komast að slíkri niðurstöðu nema fallast á þau sjónarmið að miða hefði átt við skil leyfishafa á matsskýrslu við 24. júlí 2020 en ekki 9. október 2020 þegar endanlegri matsskýrslu hafi verið skilað. Slíkt fæli í sér að stjórnvöld þurfi að leggja huglægt mat á það hvenær matsskýrsla teljist vera nægjanlega góð til að teljast matsskýrsla, jafnvel þótt hún sé haldin svo veigamiklum ágöllum að framkvæmdaraðili þurfi að gera verulega úrbætur og skila nýrri matsskýrslu síðar. Ef slíkt sé raunin gæti framkvæmdaraðili allt eins sent inn gróft uppkast að matsskýrslu löngu áður en hún teljist fullnægjandi í þeim tilgangi einum að tryggja sér pláss fremst í röðinni þegar samkeppni um takmörkuð gæði séu fyrirséð. Sama eigi við um þau rök að byggja eigi röð álita Skipulagsstofnunar á því hvaða framkvæmdaraðili hafi fyrst hafið ferli við mat á umhverfisáhrifum. Eina leiðin til að tryggja vandaða málsmeðferð sé að miða við útgáfu þeirrar matsskýrslu sem álit Skipulagsstofnunar byggist á, þ.e. endanlegri útgáfu.

Fyrir liggi að hinar kærðu ákvarðanir hafi bein áhrif á stöðu og hagsmuni kæranda. Því sé óumdeilt að hann hafi hagsmuni sem tengdir séu hinum kærðu ákvörðunum. Sú staðreynd að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar sé ekki kæranlegt styðji enn frekar afstöðu kæranda um lögvarða hagsmuni hans. Almennt sé viðurkennt í íslenskum rétt að æðri stjórnvöldum beri að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að lögvarðir hagsmunir séu ekki fyrir hendi. Hvað varði vísun Matvælastofnunar til málsforræðisreglunnar þá sé bent á að hún gildi ekki við meðferð stjórnsýslumála heldur gildi rannsóknarregla stjórnsýsluréttarins.

Mikilvægt sé að hafa í huga að Matvælastofnun hafi verið tilkynnt um brotalamir í stjórnsýslumeðferð Skipulagsstofnunar áður en rekstrarleyfi hafi verið gefið út. Enn fremur sé óumdeilt að á Matvælastofnun hvíli rík skylda til að ganga úr skugga um hvort leyfisútgáfan sé byggð á lögmætum grunni en sú skylda sé viðurkennd í umsögn stofnunarinnar í kærumálinu. Stofnunin telji sig hafa uppfyllt rannsóknarskylduna með því að óska eftir afstöðu Skipulagsstofnunar vegna athugasemda kæranda á auglýsingartíma rekstrarleyfistillögunnar. Í kjölfarið hafi Matvælastofnun fallist á afstöðu Skipulagsstofnunar án athugasemda. Matvælastofnun leggi ekki fram nein gögn um víðtækari rannsókn, t.a.m. virðist skýringar Skipulagsstofnunar ekki hafa verið sannprófaðar með það að markmiði að ganga úr skugga um og tryggja að málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi verið lögum samkvæmt. Slík rannsókn verði að teljast falla undir eðlilega rannsóknarskyldu og því geti stofnunin ekki borið fyrir sig málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga sem afsökun fyrir ófullnægjandi rannsókn.

Kærandi telji rétt að nefna eftirfarandi vankanta á rannsókn Matvælastofnunar. Í fyrsta lagi virðist stofnunin ekki hafa aflað gagna eða upplýsinga um ástand ófullgerðrar matsskýrslu leyfishafa frá 24. júlí 2020 heldur byggist málatilbúnaður hennar á „eftiráskýringum“ Skipulagsstofnunar. Matvælastofnun réttlæti tímaröð álita með því að staðhæfa að leyfishafi hafi gert það sem í hans valdi hafi staðið til að skila inn endanlegri matsskýrslu 24. júlí 2020 en nú liggi fyrir að matsskýrsludrög hans hafi verið ókláruð í veigamiklum atriðum í lok september 2020. Í öðru lagi virðist Matvælastofnun telja að málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi ekki verið lögum samkvæmt í ýmsu tilliti en annmarki á málsmeðferð hafi ekki verið svo verulegur að varði ógildingu ákvörðunar. Í þriðja lagi geri Matvælastofnun ekki tilraun til að svara ítarlegum athugasemdum kæranda við málsmeðferð Skipulagsstofnunar. Í fjórða lagi vísi Matvælastofnun nær ekkert til lagaákvæða máli sínu til stuðnings. Til að mynda séu engin lagarök færð fyrir afstöðu stofnunarinnar um tímaröð álita Skipulagsstofnunar. Að lokum geri Matvælastofnun enga tilraun til að rökstyðja það ólögmæta ástand sem hafi orðið að veruleika við útgáfu nýrra rekstaraleyfa og sé enn viðvarandi. Engar upplýsingar eða skýringar liggi fyrir um rannsókn stofnunarinnar á breyttum áformum leyfishafa um eldi á regnbogasilungi í stað laxeldis og misræmi milli áforma leyfishafa og útgefins álits Skipulagsstofnunar sem gefið hafi verið út einungis 55 dögum fyrr. Framangreindir vankantar verði ekki réttlættir með vísan til málshraðareglu stjórnsýslulaga.

Í athugasemdum leyfishafa sé því haldið fram að félagið hafi fyrst lagt fram matsskýrslu 4. maí 2017 og þá óskað eftir áliti Skipulagsstofnunar á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Uppfærð matsskýrsla hafi síðan verið send 24. júlí 2020 og miða beri við þá dagsetningu. Kærandi hafni því og veki athygli á að 25. september s.á. hafi Skipulagsstofnun gert svo viðmiklar og alvarlegar athugasemdir við matsskýrslu leyfishafa frá 24. júlí s.á. að félagið hafi þurft að skila inn nýrri matsskýrslu 9. október s.á., en það sé sú dagsetning sem tilgreind sé í áliti Skipulagsstofnunar um framkvæmdina frá 22. desember 2020. Því til stuðnings sé bent á að í tölvupósti Skipulagsstofnunar til forráðamanna leyfishafa 25. september s.á. séu gerðar verulegar athugasemdir við svonefnd „drög að uppfærðri matsskýrslu“. Margar þessara athugasemda lúti að mikilvægum efnisatriðum í málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum, t.d. að því er varði markmið framkvæmdarinnar, tegundarbreytingu í eldi o.fl. Athugasemdirnar bendi óneitanlega til þess að ekki hafi verið um fullbúna matsskýrslu að ræða. Jafnframt sé bent á að í tölvupóstinum segi: „Þegar framkvæmdaraðili hefur brugðist við ofangreindum athugasemdum mun Skipulagsstofnun taka afstöðu til þess hvort breytingar séu þess eðlis að þörf sé á að kynna frummatsskýrslu að nýju.“ Leyfishafi fari því beinlínis rangt með staðreyndir málsins þegar hann fullyrði að Skipulagsstofnun hafi óskað eftir „smávægilegri uppfærslu á yfirlitsmyndum og skýringum þann 25. september 2020.“

Í bréfi Skipulagsstofnunar frá 8. apríl 2021, vegna álits stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum sjókvíaeldis kæranda sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi, segi m.a. að vinna við álit um mat á umhverfisáhrifum laxeldis leyfishafa í Ísafjarðardjúpi hafi staðið yfir síðan leyfishafi hafi fyrst lagt fram matsskýrslu í maí 2017 og að stórum hluta hafi vinnu við álitið verið lokið fyrir sumarið 2020. Þessi staðhæfing standist ekki skoðun enda liggi nú fyrir að Skipulagsstofnun hafi gert veigamiklar athugasemdir við frávik frá frummatsskýrslu framkvæmdarinnar, sem hafi verið svo mikið að það hefði getað leitt til nýrrar kynningar á frummatsskýrslu félagsins að mati stofnunarinnar. Því verði ekki betur séð en að um „eftiráskýringar“ sé að ræða sem settar hafi verið fram í þeim tilgangi einum að freista þess að réttlæta ólögmæta málsmeðferð.

Að mati kæranda sé ekki hægt að horfa á málsmeðferðina sem eina órofna heild frá maí 2017 þar til Skipulagsstofnun hafi gefið út álit sitt 22. desember 2020. Hið rétta sé að leyfishafa hafi borið að hefja nýja málsmeðferð vegna mats á umhverfisáhrifum eftir að Skipulagsstofnun hafi afturkallað álit sitt 3. apríl 2018 með framlagningu matsáætlunar.

Vegna athugasemda leyfishafa við kröfugerð kæranda sé bent á að almenna heimild til að kæra ákvarðanir stjórnvalda sé að finna í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem fram komi að aðila stjórnsýslumáls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Þannig sé meginreglan sú að æðra stjórnvaldi sé jafnan heimilt að taka nýja ákvörðun, staðfesta hina kærðu ákvörðun eða fella hana úr gildi eða fela lægra settu stjórnvaldi að taka nýja stjórnvaldsákvörðun í máli kæranda ef annað leiði ekki af sérlögum. Í 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé að finna ákvæði um málsmeðferð stjórnsýslukæra fyrir nefndinni en þar sé ekki að finna sérstakt ákvæði um þetta tiltekna atriði heldur einungis vísað til stjórnsýslulaga þegar lögunum sleppi. Af þessu leiði að kærandi hafi sama efnislega rétt og fram komi í 26. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt framansögðu sé úrskurðarnefndinni þannig heimilt að taka nýja ákvörðun, staðfesta hina kærðu ákvörðun eða fella hana úr gildi og fela lægra settu stjórnvaldi að taka nýja stjórnvaldsákvörðun. Þá geri kröfugerð kæranda ráð fyrir að úrskurðarnefndin leggi fyrir Matvælastofnun að taka nýja ákvörðun á grundvelli þess rökstuðnings sem ógilding ákvörðunar byggi á. Um úrskurð þar sem fallist hafi verið á sambærilega kröfugerð sé vísað til úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 116/2020.

Í athugasemdum leyfishafa sé því haldið fram að kærandi sé í reynd að útiloka möguleika sína á útgáfu starfs- og rekstrarleyfis fyrir sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi með því að halda því fram að röð álita Skipulagsstofnunar, og þá umsókna um leyfi til sjókvíaeldis, eigi að fara eftir dagsetningu „endanlegrar matsskýrslu“ þar sem frummatsskýrslu kæranda vegna sjókvíaeldis í Ísafjarðardjúpi hafi ekki hlotið afgreiðslu Skipulagsstofnunar samkvæmt 10. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum þegar breytingalög nr. 101/2019 hafi tekið gildi. Um misskilning leyfishafa sé að ræða þar sem hann blandi saman tveimur óskyldum lögfræðilegum álitamálum. Annars vegar sé um að ræða lögskipti sem falli undir lög nr. 106/2000 og ýmis ákvæði stjórnsýslulaga, þar sem ágreiningur sé uppi um málsmeðferð Skipulagsstofnunar vegna tímaraðar útgefinna álita á matsskýrslu. Hins vegar sé um að ræða túlkun og beitingu lagaskilaákvæðis laga nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. II. ákvæði til bráðabirgða, en í ákvæðinu felist nánar tiltekið að frummatsskýrsla þurfi að berast Skipulagsstofnun fyrir gildistöku laganna. Ákvæðið vísi til 9. gr. laga nr. 106/2000 sem fjalli um gerð og efni frummatsskýrslu. Ekki sé áskilnaður um afstöðu Skipulagsstofnunar til skýrslunnar, eins og leyfishafi virðist halda fram í umsögn sinni. Jafnvel þótt stofnunin hafi gert athugasemdir við frummatsskýrslu kæranda sé ekki hægt að líta svo á að félagið hafi ekki skilað inn frummatsskýrslu á tilsettum tíma. Framkvæmd Matvælastofnunar og annarra stjórnvalda hafi verið í samræmi við skilning kæranda, sbr. bréf Skipulagsstofnunar til kæranda, dags. 21. júní 2019, þar sem stofnunin hafi tekið fram að „einungis frummatsskýrsla þarf að hafa borist fyrir gildistöku laganna.“

—————–

Undir rekstri þessa kærumáls gerði Arctic Sea Farm ehf. kröfu um aðild að málinu og lagði fram greinargerð með sjónarmiðum fyrirtækisins. Í greinargerðinni er vísað til þess að fyrirtækið hafi verulega, beina, sérstaka og lögvarða hagsmuni af niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í málinu. Hámarkslífmassi áhættumats Hafrannsóknastofnunar til eldis á frjóum eldislaxi í Ísafjarðardjúpi sé 12.000 tonn. Af ákvæðum laga nr. 71/2008 um fiskeldi, eins og þau hafi verið fyrir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019, leiði að það fyrirtæki sem teljist fremst í forgangsröðinni fái úthlutað þeim lífmassa sem sótt hafi verið um upp að 12.000 tonnum. Umsókn leyfishafa sé fyrir lífmassa að 6.800 tonnum. Eftir standi því 5.200 tonn sem næsti aðili í forgangröðinni fái úthlutað. Samkvæmt lagatúlkun Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar sé Arctic Sea Farm næst í röðinni og að óbreyttu verði því gefin út leyfi því til handa fyrir 5.200 tonna laxeldi. Kröfugerð og lagatúlkun kærandans Arnarlax ehf. felist í því að Matvælastofnun og Umhverfisstofnun beri að styðjast við aðra forgangsröðun við úthlutun starfsleyfa og rekstrarleyfa. Sú forgangsröðun myndi leiða til þess að kærandi yrði fyrstur í röðinni en hann hafi sótt um 10.000 tonn lífmassa af frjóum eða ófrjóum eldislaxi. Yrði það niðurstaðan myndi Arctic Sea Farm í mesta lagi eiga von á útgáfu leyfis til 2.000 tonna laxeldis. Hagsmunir fyrirtækisins af niðurstöðu málsins felist að minnsta kosti í mismun á umfangi laxeldisleyfa í Ísafjarðardjúpi upp á 3.200 tonn. Þar sem um takmarkaða og verðmæta auðlind sé að ræða sé augljóst að fyrirtækið hafi beina, verulega, lögvarða og sérstaka hagsmuni af niðurstöðu málsins. Séu því uppfyllt öll skilyrði stjórnsýsluréttar til aðildar að stjórnsýslumáli, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar í máli nr. 83/2003. Sé þess krafist að kröfum, sjónarmiðum og lagatúlkun kærandans verði hafnað.

Arctic Sea Farm vísar til þess að í málinu reyni á túlkun laga nr. 71/2008 og þá lagaskilareglu sem finna megi í ákvæði II til bráðabirgða í lögunum. Í bréfi Matvælastofnunar til Skipulagsstofnunar, dags. 24. mars 2021, sé lýst þeirri lagatúlkun sem Matvælastofnun virðist hafa stuðst við þegar rekstrarleyfi leyfishafa hafi verið gefin út. Þar segi m.a.: „Komi til þess að Matvælastofnun veiti rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi mun stofnunin þurfa að taka afstöðu til forgangs þeirra þriggja aðila sem hafa sótt um rekstrarleyfi á svæðinu. Matvælastofnun hugðist notast við dagsetningu á áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, enda er það sá tímapunktur sem kveðið er á um í 8. gr. laga um fiskeldi og hægt er með nokkurri vissu að meta áhrif eldisins og kalla eftir viðbótargögnum ef upp á vantaði.“ Af málatilbúnaði kærandans Arnarlax virðist mega ráða að hann fallist á það sjónarmið Matvælastofnunar að álit Skipulagsstofnunar á matsskýrslu umsækjenda eigi að ráða forgangsröðinni. Telji kærandi að Skipulagsstofnun hafi verið skylt að veita álit á „endanlegum matsskýrslum“, í þeirri röð sem þær hafi borist stofnuninni og innan fjögurra vikna, sbr. 6. mgr. 10. gr. og 1. mgr. 11. gr. þágildandi laga nr. 106/2000. Þar sem þeirri röð hafi ekki verið fylgt hafi málsmeðferð Skipulagsstofnunar verið ólögmæt og þar með ákvarðanir Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar um útgáfu starfs- og rekstrarleyfa til leyfishafa. Þessa lagatúlkun telji Arctic Sea Farm ranga.

Áður en breytingalög nr. 101/2019 hafi tekið gildi hafi 1. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008 um forgangsröð umsókna um rekstrarleyfi hljóðað svo: „Umsóknir um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á sama sjókvíaeldissvæði skulu afgreiddar í þeirri röð sem þær berast Matvælastofnun, enda fullnægi umsókn skilyrðum laga þessara.“ Samkvæmt þágildandi 1. mgr. 8. gr. laga nr. 71/2008 hafi verið heimilt að sækja um rekstrarleyfi þegar fyrir hafi legið „afrit af ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin sé ekki matsskyld eða álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, nema fyrir liggi heimild Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. 17. gr. þeirra laga til að vinna samtímis að mati á umhverfisáhrifum og starfsleyfi.“ Síðastnefnda heimildin hafi verið felld úr gildi með breytingalögum nr. 101/2019. Samkvæmt bréfi Skipulagsstofnunar til Matvælastofnunar, dags. 8. apríl 2021, hafi öll þrjú fyrirtækin óskað eftir því í umsóknum sínum að nýta heimild 2. mgr. 17. gr. laga nr. 106/2000 og Skipulagsstofnun hafi samþykkt þá heimild. Þar sem heimildin hafi verið veitt séu umsóknir alla þriggja félaganna fullnægjandi og því hafi ekki verið nauðsynlegt að bíða með umsóknina þar til álit Skipulagsstofnunar lægi fyrir. Kærandinn Arnarlax hafi getað sótt um leyfi og óskað heimildar á grundvelli 2. mgr. 17. gr. laga nr. 106/2000, sem hann og hafi gert með umsókn sinni 22. maí 2019. Þá þegar hafði Arctic Sea Farm sótt um fiskeldisleyfi 20. s.m. Engin lagastoð sé fyrir öðru en að byggja forgangsröðunina á skýru tímamarki þágildandi 1. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008, þ.e. dagsetningu umsókna.

Á Skipulagsstofnun hvíli ekki skylda til að afgreiða matsskýrslur í tiltekinni röð og verði sú skylda ekki leidd af óljósum meginreglum eða eðli máls. Eina skylda stofnunarinnar lúti að því að afgreiðsla hennar og málsmeðferð sé í samræmi við lög en ekki hafi verið bent á neitt atriði sem stangist á við lög annað en brot á málshraðareglu. Þótt stofnunin hafi brotið gegn málshraðareglu í tilviki kærandans Arnarlax réttlæti það ekki ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar, enda hafi stofnunin brotið málshraðareglu hjá öllum umsækjendum. Í kæru sé vísað til þess að endanleg matsskýrsla Arctic Sea Farm hafi legið fyrir 7. september 2020 en sú dagsetning sé byggð á mistökum Skipulagsstofnunar við skjölun málsgagna. Endanleg matsskýrsla hafi legið fyrir 10. júní s.á. en 21. ágúst s.á. hafi fyrirtækið bætt viðauka við matsskýrsluna. Í þeim viðauka hafi verið fjallað um tvær umsagnir sem borist hafi vegna matsskýrslunnar löngu eftir að lögbundinn frestur umsagnaraðila til athugasemda við skýrsluna hafi runnið út. Félagið hefði í engu þurft að bregðast við umsögnunum og hefði „viðbragðsleysi“ við þessum umsögnum ekki haft nein áhrif á að endanleg matsskýrsla hefði þá þegar legið fyrir. Viðbætur, umfram skyldu, geti ekki með nokkru móti valdið því að afgreiðsla á matsskýrslu færist aftar í ímyndaðri forgangsröð með því gríðarlega tjóni sem það hefði haft í för með sér. Verði því, þrátt fyrir allt, miðað við lagatúlkun kæranda um dagsetningu endanlegrar matsskýrslu sé ljóst að það sé Arctic Sea Farm, en ekki kærandi, sem teljist fremst í forgangsröð við úthlutun leyfa.

Í athugasemdum kærandans Arnarlax vegna aðildarbeiðni Arctic Sea Farm kemur fram að það sé lagt í hendur úrskurðarnefndarinnar að meta hvort skilyrði séu fyrir hendi til að veita því félagi aðild. Ekki verði betur séð en að raunverulegt markmið Arctic Sea Farm með íhlutun í kærumálið sé að umsókn fyrirtækisins verði afgreidd fyrst þriggja umsókna í Ísafjarðardjúpi. Í reynd lúti málatilbúnaður þess að ógildingu á hinum kærðu rekstrarleyfum en fyrirtækið hafi látið hjá líða að kæra ákvarðanirnar innan kærufrests.

Kærandinn Arnarlax hafni lagasjónarmiðum Arctic Sea Farm um að leyfisumsókn sé fullgild ef einungis sé nýtt heimild 2. mgr. 17. gr. laga nr. 106/2000 til að vinna matsskýrslu samhliða starfsleyfisumsókn. Ákvæði 1. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008, eins og þau hafi verið fyrir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019, geri ráð fyrir að umsókn þurfi að uppfylla tiltekin lagaskilyrði þannig að hún teljist fullnægjandi og fullgild að lögum. Þannig kveði lögin á um að umsókn ein og sér veiti ekki nein réttindi að lögum þar til tiltekin gögn liggi fyrir. Þessi gögn hafi m.a. verið tilgreind í 8. gr. þágildandi laga nr. 71/2008 þar sem m.a. hafi verið tilgreint að umsókn skuli einnig fylgja: „afrit af ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin sé ekki matsskyld eða álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, nema fyrir liggi heimild Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. 17. gr. þeirra laga til að vinna samtímis að mati á umhverfisáhrifum og starfsleyfi.“ Séu skoðaðar athugasemdir með 5. gr. frumvarpsins, sem orðið hafi að lögum nr. 39/2014 og breytt 8. gr. laganna í framangreint horf, komi í ljós að frumvarpshöfundar hafi ekki gert ráð fyrir tilvísun í 2. mgr. 17. gr. laga nr. 106/2000. Því hafi verið bætt við vegna nefndarálits atvinnuveganefndar Alþingis. Af lögskýringargögnum sé ljóst að markmið lagabreytingarinnar hafi verið að draga úr umhverfisáhrifum framkvæmda með kröfu um framlagningu tiltekinna upplýsinga um framkvæmdina. Tilgangur með tilvísun í 2. mgr. 17. gr. laga nr. 106/2000 hafi því einungis verið sá að gera ákvæðið skýrara og vekja athygli á umræddri heimild, en það ákvæði hafi þann tilgang einan að stuðla að tilteknum málshraða í umsóknarferlinu eða a.m.k. koma í veg fyrir tafir. Lagatúlkun Arctic Sea Farm hafi því enga stoð í meðferð löggjafans við lagasetninguna. Umsókn um rekstrarleyfi geti aldrei talist fullnægjandi án ákvörðunar Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin sé ekki matsskyld eða álits stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar vegna áskilnaðar þágildandi 1. mgr. 9. gr. laganna um að umsókn þurfi að fullnægja skilyrðum laganna.

———-

Vegna athugasemda kærenda um málsmeðferð Skipulagsstofnunar óskaði úrskurðarnefndin eftir gögnum og skýringum frá stofnuninni auk þess sem henni var gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum vegna málsins.

Í umsögn Skipulagsstofnunar er því hafnað að stofnunin hafi að eigin geðþótta valið að „undirbúa erindi“ fyrirfram. Vinnsla álita frá árinu 2020 hafi byrjað þegar matsskýrslur hafi borist. Ekki verði litið fram hjá því að stofnunin hafi þá þegar verið búin að ljúka við álit vegna áforma leyfishafa, sem síðar hafi verið afturkallað. Hafi stofnunin því verið búin að fara yfir stærstan hluta umhverfismatsgagna þegar matsskýrsla hafi borist. Auk þess að halda því ranglega fram að kærandinn Arnarlax hefði verið fyrstur til að skila inn matsskýrslu megi skilja kærendur á þá leið að Skipulagsstofnun sé óheimilt að ljúka við afgreiðslu máls ef öðrum málum sé ólokið sem hafi borist fyrr þrátt fyrir að lögbundinn frestur í því máli sem mögulegt sé að ljúka sé útrunninn. Sú nálgun leiði til þess að stofnunin yrði að fresta útgáfu álita og ákvarðana sem væru tilbúin til útgáfu á meðan verið væri að ljúka öðrum málum. Bent sé á að þótt vinna við mál hefjist í þeirri röð sem þau berist sé ekki þar með sagt að málum ljúki í sömu röð, sem eigi þó við í tilfelli álita vegna eldis í Ísafjarðardjúpi.

Kæra Arnarlax byggi að stórum hluta á þeirri merkingu sem kærandinn leggi í hugtakið endanleg matsskýrsla, sem hann telji að hafi aðra merkingu en hugtakið matsskýrsla og að sú ólíka merking hafi þýðingu við úrlausn kærumálsins. Að mati stofnunarinnar sé um misskilning að ræða. Lög nr. 106/2000 skilgreini ekki hugtakið endanleg matsskýrsla og ekkert í 10. eða 11. gr. laganna gefi til kynna að um tvö aðskilin fyrirbæri sé að ræða. Orðasambandið „endanleg matsskýrsla“ komi einungis fram á einum stað í lögunum, þ.e. í 6. mgr. 10. gr., þar sem segi: „Skipulagsstofnun skal senda framkvæmdaraðila umsagnir og athugasemdir sem henni berast. Þegar umsagnir og athugasemdir hafa borist framkvæmdaraðila skal hann vinna endanlega matsskýrslu á grundvelli frummatsskýrslu. Í matsskýrslu skal framkvæmdaraðili gera grein fyrir framkomnum athugasemdum og umsögnum og taka afstöðu til þeirra og senda hana síðan til Skipulagsstofnunar.“ Í skilningi laga nr. 106/2000 sé því sú skýrsla sem framkvæmdaraðili vinni að loknum kynningartíma, eftir að umsagnir og athugasemdir hafi borist, endanleg matsskýrsla. Í síðustu setningu málsgreinarinnar, sem og öllum öðrum greinum laganna, sé skýrslan svo einfaldlega kölluð matsskýrsla. Því sé ekki hægt að komast að þeirri niðurstöðu að um tvö aðskilin fyrirbæri sé að ræða eða að lögin geri ráð fyrir að framkvæmdaraðili útbúi fyrst matsskýrslu og svo endanlega matsskýrslu.

Fyrir gildistöku laga nr. 74/2005 um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum hafi ekki verið til neitt sem hafi heitið frummatsskýrsla í lögunum. Fram til ársins 2005 hafi framkvæmdaraðili einfaldlega lagt fram matsskýrslu eftir að ákvörðun um matsáætlun hafi legið fyrir. Skipulagsstofnun hafi kynnt matsskýrslu og leitað umsagna. Innan fjögurra vikna frá því að athugasemdafrestur hafi runnið út hafi Skipulagsstofnun átt að kveða upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum. Með lagabreytingunni hafi það sem upphaflega hafi verið kallað matsskýrsla fengið heitið frummatsskýrsla og til hafi orðið ný skýrsla sem hafi fengið heitið matsskýrsla. Í almennum athugasemdum við frumvarp það sem orðið hafi að lögum nr. 74/2005 segi: „Lagt er til að matsskýrsla framkvæmdaraðila sem Skipulagsstofnun ber að auglýsa verði kölluð frummatsskýrsla en ekki matsskýrsla eins og nú er. Þegar framkvæmdaraðili hefur hins vegar lokið endanlega við gerð frummatsskýrslu eftir að umsagnar- og athugasemdaferli er lokið kallast hún matsskýrsla.“ Þá segi í athugasemdum við 3. gr. frumvarpsins að greinarmunur sé gerður á annars vegar frummatsskýrslu, sem sé skýrsla framkvæmdaraðila um mat á umhverfisáhrifum sem Skipulagsstofnun beri að auglýsa, og hins vegar matsskýrslu, sem sé hin endanlega skýrsla framkvæmdaraðila. Matsskýrsla sé þannig hin endanlega skýrsla framkvæmdaraðila og hugtakið endanleg matsskýrsla sé notað til að undirstrika hina nýju merkingu hugtaksins og til aðgreiningar frá frummatsskýrslu.

Algengt sé að Skipulagsstofnun geri athugasemdir við matsskýrslu eða óski eftir frekari upplýsingum frá framkvæmdaraðila á meðan gerð álits standi yfir. Hugtakið endanleg matsskýrsla sé í daglegu tali notað yfir þá útgáfu sem birt sé með áliti Skipulagsstofnunar á vef hennar. Bent sé á að endanleg matsskýrsla kærandans Arnarlax samkvæmt þeim skilningi hafi ekki borist Skipulagsstofnun fyrr en 23. febrúar 2021, en það sé sú skýrsla sem birt sé á vef stofnunarinnar.

Kærendur styðji kröfu sína um ógildingu rekstrarleyfa leyfishafa við það að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar kærandans Arnalax hafi ekki legið fyrir innan lögbundins frests og að stofnunin hefði átt að ljúka við álit vegna þeirra áforma á undan áliti vegna áforma leyfishafa. Að mati Skipulagsstofnunar þurfi að vera afar ríkar ástæður fyrir hendi til að fella leyfi aðila úr gildi á grundvelli annmarka á málsmeðferð í máli annars aðila. Almennt komi aðeins til greina að ógilda ákvörðun ef dráttur á afgreiðslu máls hafi haft efnisleg áhrif á úrlausn málsins til skaða fyrir málsaðila. Hagsmunir kærandans Arnarlax þurfi að vera hafnir yfir allan vafa. Því verði að skera úr því hvort frummatsskýrsla Arnarlax vegna áformaðs eldis í Ísafjarðardjúpi, dags. 8. júlí 2019, falli undir bráðabirgðaákvæði II í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. b-lið 24. gr. breytingalaga nr. 101/2019. Í ákvæðinu segi að um „meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafa verið metin til burðarþols og þar sem málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, er lokið fyrir gildistöku þessa ákvæðis eða frummatsskýrslu hefur verið skilað fyrir gildistöku þessa ákvæðis til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, fer eftir eldri ákvæðum laganna.“ Þrátt fyrir að Skipulagsstofnun hafi tekið afstöðu til framlagðrar frummatsskýrslu Arnarlax frá 8. júlí 2019 með bréfi, dags. 15. nóvember 2019, megi gera ráð fyrir að leyfisveitendur þurfi að taka afstöðu til þess hvort fara eigi með umsóknir kæranda á grundvelli laga nr. 71/2008 eins og þau hafi verið fyrir gildistöku laga nr. 101/2019. Falli áform kæranda ekki undir umrætt bráðabirgðaákvæði eigi hann ekki möguleika á að fá útgefið leyfi til sjókvíaeldis í Ísafjarðardjúpi án þess að farið hafi fram skipting hafsvæða í eldissvæði, sbr. 4. gr. a í lögum nr. 71/2008.

Vegna athugasemda kærendanna Laxinn lifi, Íslenska náttúruverndarsjóðsins (IWF) og Náttúruverndarsamtaka Íslands um valkosti bendir stofnunin á að á bls. 20-30 í matsskýrslu leyfishafa sé að finna umfjöllun um valkosti. Þar sé vikið að nokkrum valkostum sem ekki séu taldir raunhæfir og því sé ekki að finna sérstakan samanburð þessara valkosta m.t.t. umhverfisáhrifa þeirra. Stofnunin minni á að samkvæmt þágildandi 3. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 skuli ávallt gera grein fyrir „raunhæfum valkostum“ sem framkvæmdaraðili hafi kannað og bera þá saman m.t.t. umhverfisáhrifa. Af þessu leiði að ekki sé gerð krafa um samanburð þegar valkostir séu óraunhæfir.

Í athugasemdum sínum vegna umsagnar Skipulagsstofnunar hafnar kærandinn Arnarlax fullyrðingum Skipulagsstofnunar um að félagið hafi verið síðast í röð umsækjenda til að leggja fram matsskýrslu í Ísafjarðardjúpi og vísar hvað það varðar til umfjöllunar í kæru um tímasetningu matsskýrslna. Hvað varði vísun stofnunarinnar til þess að hún hafi verið búin að fara yfir stærstan hluta umhverfismatsgagna leyfishafa þegar matsskýrsla fyrirtækisins hafi borist þá telji kærandi ljóst að ekki verði dregnar ályktanir um umhverfisáhrif framkvæmdar á grundvelli gamallar matsskýrslu. Allt eins mætti horfa til þess að Skipulagsstofnun hafi áður farið yfir gögn frá Arnarlaxi varðandi aðrar framkvæmdir fyrirtækisins en ekki verði séð að það hafi flýtt fyrir afgreiðslu vegna matsskýrslu um framkvæmd fyrirtækisins í Ísafjarðardjúpi. Staðhæfingar Skipulagsstofnunar um að stofnunin hafi annars vegar hafið „eiginlega vinnslu álita 2020 eftir að matsskýrslur bárust“ og hins vegar að ekki sé hægt að horfa fram hjá því að „stofnunin var þegar búin að ljúka við álit vegna áforma Háafells, sem síðan var afturkallað“ sýni hversu handahófskennt verklag hafi verið við afgreiðslu álitanna. Áréttað sé að Skipulagsstofnun hafi verið óheimilt að afturkalla framkomið álit sitt á matsskýrslu leyfishafa 3. apríl 2018 og halda mati á umhverfisáhrifum áfram eins og ekkert hefði í skorist. Útgáfa álits sé lokahnykkurinn í mati á umhverfisáhrifum, sbr. 11. gr. laga nr. 106/2000, og þegar það liggi fyrir beri stofnuninni að kynna það með þeim hætti sem kveðið sé á um í 3. mgr. 11. gr. laganna. Engin lagaákvæði heimili stofnuninni að afturkalla framkomið álit að beiðni framkvæmdaraðila og þaðan af síður ef ástæðan sé sú að álitið samræmist ekki hagsmunum hans. Aðeins hefði verið heimilt að afturkalla álitið að uppfylltum skilyrðum 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þau skilyrði hefðu ekki verið uppfyllt.

Kærandinn Arnarlax ítrekar málsrök sín þess efnis að Skipulagsstofnun hafi ekki virt lögbundinn afgreiðslufrest skv. 11. gr. laga nr. 106/2000, en hefði stofnunin gert það hefði hún fyrst skilað áliti um mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdar kæranda. Álit stofnunarinnar verði að byggjast á endanlegri matsskýrslu, en álit sem byggt sé á skýrslu sem sé enn í vinnslu geti ekki talist fullnægjandi að lögum. Ef miðað sé við að sá sem hefji matsferli fyrst eigi lagalegan rétt á því að ljúka því fyrst muni það leiða til vandræða. Því sjónarmiði virðist stofnunin sammála þegar hún bendi á að „þó svo vinna við mál hefst í þeirri röð sem þau berast er ekki þar með sagt að málum ljúki í sömu röð“. Stofnunin skýri ekki nánar hvað þurfi til svo að röð framkvæmdaraðila breytist og vísi hún ekki heldur til lagaheimilda um þessa túlkun sína. Vegna þeirra miklu hagsmuna sem séu í húfi sé brýnt að lögboðnar málsmeðferðarreglur séu virtar.

Vegna fullyrðinga Skipulagsstofnunar um að endanleg matsskýrsla kærandans Arnarlax, samkvæmt innanhússskilningi stofnunarinnar, hafi ekki borist fyrr en 23. febrúar 2021 bendi kærandinn á að stofnunin biðji framkvæmdaraðila að jafnaði um að gulmerkja allar viðbætur sem fram komi í matsskýrslu og sem hafi ekki verið í frummatsskýrslu. Þannig hafi kærandi sent stofnuninni matsskýrslu með gulmerktum texta 12. ágúst 2020. Það hafi ekki verið fyrr en 23. febrúar 2021 sem stofnunin hafi óskað eftir hreinni „útgáfu að endanlegri matsskýrslu“. Tekið sé fram að engar breytingar hafi verið gerðar eftir framlagningu matsskýrslunnar frá 12. ágúst 2020.

Mótmælt sé þeim málatilbúnaði Skipulagsstofnunar að kærandinn Arnarlax hafi mögulega ekki lögvarðra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins vegna lagaskilaákvæðis í lögum nr. 71/2008. Samkvæmt skilningi stofnunarinnar og núverandi framkvæmd hennar sé ekki gerður áskilnaður um efnislega afstöðu stofnunarinnar til frummatsskýrslu heldur sé nægilegt að frummatsskýrsla hafi borist fyrir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019. Málatilbúnaðurinn sé því með ólíkindum.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvarðana Matvælastofnunar frá 25. júní 2021 um að veita Háafelli ehf. rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi með 6.800 tonna hámarkslífmassa vegna frjós lax annars vegar og ófrjós lax hins vegar. Framkvæmdin hefur sætt mati á umhverfisáhrifum skv. þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og er álit Skipulagsstofnunar vegna þess frá 22. desember 2020.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Almennt verður að gæta varfærni við að vísa máli frá á þeim grunni að kæranda skorti lögvarða hagsmuni. Þannig ber að jafnaði ekki að vísa máli frá vegna þess að þá skorti nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæft gildi fyrir hagsmuni kæranda að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumáli.

Í máli þessu hefur kærandinn Arnarlax ehf., líkt og leyfishafi, sótt um leyfi fyrir sjókvíaeldi með laxi í Ísafjarðardjúpi og hafa áform kærandans um framleiðslu á 10.000 tonnum af laxi á ári í Ísafjarðardjúpi einnig sætt mati á umhverfisáhrifum skv. þágildandi lögum nr. 106/2000. Er álit Skipulagsstofnunar þar um frá 19. febrúar 2021. Ljóst er að vegna niðurstöðu áhættumats Hafrannsóknastofnunar frá maí 2020, sbr. 4. mgr. 6. gr. a í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, um að ásættanlegur hámarkslífmassi af frjóum laxi í Ísafjarðardjúpi sé 12.000 tonn, geta kærandi og leyfishafi ekki báðir fengið úthlutað öllum þeim lífmassa af frjóum laxi sem þeir sóttu um. Lúta málsrök kæranda aðallega að því að stjórnsýsla og málsmeðferð Skipulagsstofnunar við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar kæranda hafi leitt til rangrar forgangsröðunar við útgáfu hinna kærðu rekstrarleyfa Matvælastofnunar.

Með lögum nr. 101/2019 voru gerðar ýmsar breytingar á lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi, þ. á m. um skiptingu hafsvæða í eldissvæði, um opinbera auglýsingu svæðanna og um úthlutun þeirra samkvæmt hagstæðasta tilboði, sbr. nú 4. gr. a í lögum nr. 71/2008. Jafnframt var með breytingalögunum lögfest lagaskilaregla, sbr. ákvæði II til bráðabirgða, sem kveður á um að um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafi verið metin til burðarþols fari eftir eldri ákvæðum laganna þegar málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 sé lokið fyrir gildstöku ákvæðisins. Sama lagaskilaregla gildir þegar frummatsskýrslu hefur verið skilað til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Tóku fyrrgreind breytingalög gildi 19. júlí 2019. Leyfishafi skilaði inn frummatsskýrslu vegna áforma sinna til Skipulagsstofnunar fyrir gildistöku breytingalaganna nr. 101/2019 og bar því að fylgja eldri ákvæðum laga nr. 71/2008 við meðferð umsóknar hans.

Leyfishafi telur hins vegar að þar sem endanleg frummatsskýrsla kærandans Arnarlax hafi ekki legið fyrir fyrr en í maí 2020 séu heimildir kæranda til starfsemi á eldissvæðinu bundnar við auglýsingu og úthlutun af hálfu ráðherra, sbr. gr. 4. gr. a í lögum nr. 71/2008, og því þurfi úrskurðarnefndin að taka afstöðu til þess hvort hann hafi í reynd lögvarinna hagsmuna að gæta í málinu.

Af orðalagi ákvæðis II til bráðabirgða um að frummatsskýrslu hafi verið skilað verður ekki ráðið að endanleg frummatskýrsla þurfi að hafa legið fyrir áður en breytingalögin nr. 101/2019 tóku gildi. Kærandinn Arnarlax skilaði frummatsskýrslu til Skipulagsstofnunar fyrir umrædda gildistöku, sem tók síðar breytingum, og verður því að líta svo á að meðferð umsóknar hans hafi átt að fara eftir eldri ákvæðum fyrrgreindra laga nr. 71/2008. Að framangreindu virtu verður hann því talinn hafa lögvarða hagsmuni tengda hinum kærðu ákvörðunum í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

———-

Svo sem að framan greinir hefur Arctic Sea Farm ehf. gert kröfu um aðild að kærumáli þessu. Líkt og kærandinn Arnarlax og leyfishafi hefur fyrirtækið sótt um leyfi til sjókvíaeldis á laxi í Ísafjarðardjúpi, en áform þess um 8.000 tonna laxeldi í Ísafjarðardjúpi hafa jafnframt sætt mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000. Er álit Skipulagsstofnunar um framkvæmd Arctic Sea Farm frá 28. janúar 2021. Um lögvarða hagsmuni sína vísar fyrirtækið til þess að miðað við þá forgangsröðun sem Matvælastofnun og Umhverfisstofnun leggi til grundvallar muni það fá leyfi fyrir 5.200 tonna laxeldi í Ísafjarðardjúpi. Verði hins vegar fallist á lagatúlkun kærandans Arnarlax í málinu myndi fyrirtækið einungis eiga von á útgáfu leyfis til 2.000 tonna laxeldis. Samkvæmt því á fyrirtækið hagsmuna að gæta af úrlausn máls þessa og liggja sjónarmið þess fyrir. Hefur úrskurðarnefndin kynnt sér þau í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar verður fyrirtækinu ekki játuð aðild að málinu þar sem málskotsfrestur vegna umdeildra rekstrarleyfa var liðinn þegar krafa um aðild barst nefndinni.

———-

Málsrök kærenda byggjast sem fyrr segir á því að stjórnsýsla Skipulagsstofnunar vegna málsmeðferðar við gerð álits stofnunarinnar á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar kærandans Arnarlax annars vegar og framkvæmdar leyfishafa hins vegar hafi leitt til rangrar forgangsröðunar við veitingu rekstrarleyfa Matvælastofnunar til fiskeldis í Ísafjarðardjúpi. Vegna áðurnefnds bráðabirgðaákvæðis II í lögum nr. 71/2008 bar Matvælastofnun að afgreiða umsóknir leyfishafa og kærandans Arnarlax fyrir rekstrarleyfi sjókvíaeldis í Ísafjarðardjúpi í þeirri röð sem þær bárust stofnunni að því tilskildu að umsóknirnar fullnægðu skilyrðum þeirra laga, sbr. þágildandi 9. gr. laganna. Meðal þeirra skilyrða er að umsókn fylgi afrit af áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, sbr. 1. mgr. 8. gr. laganna, en eðli málsins samkvæmt er það útgáfudagur slíks álits sem ræður því hvenær álitið liggur fyrir. Við mat á því hvort stjórnsýsluleg málsmeðferð þeirrar stofnunar hafi verið háð slíkum annmörkum að Matvælastofnun hafi borið að líta fram hjá dagsetningu álita hennar við afgreiðslu og forgangsröðun umsóknar samkvæmt þágildandi 9. gr. laga nr. 71/2008 telur úrskurðarnefndin að játa verði Skipulagsstofnun þó nokkurt svigrúm við tilhögun verklags og vinnslu mála.

Í þágildandi 10. gr. laga nr. 106/2000 er fjallað um matsskýrslu framkvæmdaraðila og athugun Skipulagsstofnunar á henni. Er í 6. mgr. ákvæðisins mælt fyrir um að Skipulagsstofnun skuli senda framkvæmdaraðila umsagnir og athugasemdir sem henni berast vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar og frummatsskýrslu. Síðan segir: „Þegar umsagnir og athugasemdir hafa borist framkvæmdaraðila skal hann vinna endanlega matsskýrslu á grundvelli frummatsskýrslu. Í matsskýrslu skal framkvæmdaraðili gera grein fyrir framkomnum athugasemdum og umsögnum og taka afstöðu til þeirra og senda hana síðan til Skipulagsstofnunar.“ Þá er í 11. gr. laganna mælt fyrir um skyldu Skipulagsstofnunar til að gefa rökstutt álit sitt um mat á umhverfisáhrifum á grundvelli matsskýrslunnar. Ber síðarnefnt lagaákvæði skýrlega með sér að álit Skipulagsstofnunar skuli taka mið af endanlegri matsskýrslu framkvæmdaraðila. Kærandinn Arnarlax telur að þar sem endanleg matsskýrsla hans hafi legið fyrir 12. ágúst 2020 en endanleg matsskýrsla leyfishafa ekki fyrr en 9. október s.á. hafi Skipulagsstofnun borið að skila áliti um framkvæmd hans á undan áliti um framkvæmd leyfishafa.

Þrátt fyrir að Skipulagsstofnun beri lögum samkvæmt að gefa út álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar á grundvelli endanlegrar matsskýrslu verður ekki ráðið af þágildandi lögum nr. 106/2000 að þegar tveir eða fleiri framkvæmdaraðilar hyggja á framkvæmd, sem háð er mati á umhverfisáhrifum og lúta að takmörkuðum gæðum, sé stofnuninni skylt að gefa slík álit út í þeirri röð sem endanlegar matsskýrslur liggja fyrir. Ljóst er að mat á umhverfisáhrifum er tímafrekt ferli og því eðlilegt að Skipulagsstofnun hefji vinnu við álit sitt áður en endanleg matsskýrsla framkvæmdaraðila liggur fyrir þrátt fyrir að á endanum muni álitið sjálft taka mið af endanlegri gerð skýrslunnar, sbr. 11. gr. laga nr. 106/2000. Málsmeðferð vegna áforma leyfishafa um sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi á sér töluvert lengri aðdraganda en málsmeðferð  vegna  áforma kærandans Arnarlax. Með hliðsjón af því að málsmeðferð vegna mats á umhverfisáhrifum umræddra framkvæmda var ólík verður ekki talið að málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi farið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga þótt verulegur munur hafi verið á afgreiðslutíma stofnunarinnar þegar miðað er við endanlega matskýrslu annars vegar og útgáfudag álita hins vegar. Breytir heldur engu í þeim efnum þótt Skipulagsstofnun hafi gert margar athugasemdir við þá matsskýrslu sem leyfishafi lagði fram 24. júlí 2020 sem leiddu til þess að hann lagði fram uppfærða matsskýrslu síðar. Að lokum verður ekki talið að það geti varðað ógildingu hinna kærðu ákvarðana þótt Skipulagsstofnun hafi ekki afgreitt álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar kæranda innan lögbundins málsmeðferðartíma. Samkvæmt framangreindu verður ekki fallist á með kærendum að stjórnsýsla Skipulagsstofnunar vegna málsmeðferðar hafi verið slíkum annmörkum háð að leiða eigi til ógildingar hinna kærðu rekstrarleyfa.

———-

Eins og áður greinir var lögum um fiskeldi nr. 71/2008 breytt með lögum nr. 101/2019 og fólu breytingarnar m.a. í sér nýtt fyrirkomulag við veitingu rekstrarleyfa. Í títtnefndu bráðabirgðaákvæði II í lögunum er að finna lagaskilareglu þar sem kveðið er á um að meðferð og afgreiðsla umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafa verið metin til burðarþols fari eftir eldri ákvæðum laganna í þeim tilvikum þegar málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 hafi verið lokið fyrir gildistöku breytingalaganna. Skírskotun ákvæðisins tekur samkvæmt orðanna hljóðan einungis til meðferðar og afgreiðslu umsóknar en að öðru leyti fer um rekstrarleyfi eftir gildandi ákvæðum laganna, eins og almennar lagaskilareglur gera ráð fyrir. Fær sú niðurstaða einnig stoð í lögskýringargögnum sem fylgdu áðurnefndum breytingalögum. Verður því ekki fallist á það með kærendunum Laxinn lifi, Íslenska náttúruverndarsjóðsins (IWF) og Náttúruverndarsamtaka Íslands að efnislegt innihald rekstrarleyfanna hafi þurft að taka mið af ákvæði 10. gr. laga nr. 71/2008, eins og það hafi hljóðað fyrir gildistöku laga nr. 101/2019.

Samkvæmt gildandi 2. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008 skulu í rekstrarleyfi vera ákvæði um stærð fiskeldisstöðvar mælt í leyfilegum lífmassa. Í rekstrarleyfi fyrir laxeldi skal m.a. kveðið á um hvort  um sé að ræða eldi á frjóum laxi eða ófrjóum laxi. Ætli rekstrarleyfishafi að stunda bæði eldi á frjóum og ófrjóum laxi skuli Matvælastofnun gefa út aðskilin rekstrarleyfi. Af ákvæðinu verður ekki ráðið að tilgreina þurfi hámarkslífmassa fyrir frjóan lax annars vegar og ófrjóan lax hins vegar, líkt og kærendur halda fram, heldur einvörðungu að lífmassi fari ekki yfir tilgreint hámark á hverjum tíma.

Þá er og ljóst að lög nr. 71/2008, eins og þau hljóðuðu fyrir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019, gerðu ekki ráð fyrir að leyfilegum heildarlífmassa fyrir frjóan lax skyldi úthluta samkvæmt svokallaðri hlutfallsreglu, enda skýrt skv. þágildandi 9. gr. laganna að Matvælastofnun bar að afgreiða umsóknir um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á sama sjókvíaeldissvæði í þeirri röð sem þær bárust stofnuninni.

———-

Kemur þá næst til skoðunar hvort álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar leyfishafa vegna framleiðslu á 6.800 tonnum af laxi í sjó í Ísafjarðardjúpi hafi verið haldið ágöllum og þá hvort þeir séu svo verulegir að á því verði ekki byggt. Jafnframt hvort málsmeðferð Matvælastofnunar hafi verið ábótavant við veitingu rekstrarleyfanna að teknu tilliti til þess mats á umhverfisáhrifum sem fram fór, en stofnuninni ber skylda til að kanna hvort álit Skipulagsstofnunar fullnægi þeim lagaskilyrðum sem um það gilda. Lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar beinist því ekki eingöngu að málsmeðferð og efnislegri niðurstöðu Matvælastofnunar sem leyfisveitanda heldur einnig, eftir atvikum, að málsmeðferð og efnislegri niðurstöðu Skipulagsstofnunar. Þá verða lögmæt og málefnaleg sjónarmið að hvíla að baki útgáfu rekstrarleyfis, en eftir atvikum getur þurft að líta til annarra laga, s.s. þágildandi laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Líkt og endranær hvílir á leyfisveitanda skylda til að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar.

Kærendur halda því m.a. fram að auglýsa hefði átt matsskýrslu á nýjan leik þar sem vikið hefði verið frá þeim forsendum sem lagðar hefðu verið til grundvallar í frummatsskýrslu frá 2016. Þær forsendur sem vikið hefði verið frá hafi lotið að staðsetningu og fjölda eldissvæða og notkun á ófrjóum laxi, en auk þess hefði auglýst frummatsskýrsla ekki geymt neina greinargerð á raunhæfum valkostum, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000. Hafi því sú valkostagreining sem fram hafi komið í endanlegri matsskýrslu ekki sætt málsmeðferð skv. 2. mgr. 10. gr. laganna. Þá telja kærendur að valkostagreining matsskýrslu hafi ekki verið fullnægjandi þar sem bæði hafi skort á umfjöllun um valkosti og forsendur þeirra ályktana sem dregnar séu um raunhæfni þeirra. Að lokum byggja kærendur á því að rekstrarleyfin séu ekki í samræmi við álit Skipulagsstofnunar, þ.m.t. vegna skilyrðis um 150 g lágmarksstærð seiða.

Í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000, eins og hún hljóðaði fyrir gildistöku breytingalaga nr. 96/2019, segir að í tillögu framkvæmdaraðila að matsáætlun skuli lýsa framkvæmdinni, framkvæmdasvæði og öðrum möguleikum sem til greina komi. Samkvæmt þágildandi 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 skyldi í frummatsskýrslu ávallt gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina kæmu og umhverfisáhrifum þeirra og bera saman. Að fengnum umsögnum og athugasemdum skal framkvæmdaraðili samkvæmt 6. mgr. 10. gr. laganna vinna endanlega matsskýrslu á grundvelli frummatsskýrslu. Skipulagsstofnun gefur svo rökstutt álit sitt á því hvort skýrslan uppfylli skilyrði laga nr. 106/2000 og reglugerða settum samkvæmt þeim og hvort umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt, sbr. 1. mgr. 11. gr. sömu laga. Þá skal í álitinu fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á þeim athugasemdum og umsögnum sem bárust við kynningu á frummatsskýrslu. Telji Skipulagsstofnun að matsskýrsla framkvæmdaraðila víki frá frummatsskýrslu hvað varði mikilvæga þætti málsins skal skýrslan auglýst að nýju, sbr. 3. mgr. 11. gr. laganna. Er í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að breytingarlögum nr. 74/2005 tekið fram að með þessu sé settur varnagli þar sem að öðrum kosti fengju verulegar breytingar á matsskýrslu ekki þá umfjöllun sem eðlilegt sé af sérfróðum aðilum og öðrum sem kynnu að vilja tjá sig um þær. Þá skal leyfisveitandi samkvæmt ákvæðum 13. gr. laga nr. 106/2000 kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmd sem háð er mati á umhverfisáhrifum og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Samkvæmt 3. mgr. ákvæðisins skal leyfisveitandi taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð er grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu er vikið frá niðurstöðu álitsins, sbr. einnig 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008.

Í tillögu leyfishafa að matsáætlun frá því í febrúar 2016 og í frummatsskýrslu hans frá nóvember s.á. er gert ráð fyrir 6.800 tonna framleiðslu á laxi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi og að framkvæmdaraðili verði með þrjú árgangasvæði auk eins varasvæðis. Hvorki í tillögu að matsáætlun né frummatsskýrslu er að finna umfjöllun um aðra valkosti en aðalvalkost. Hins vegar er í frummatsskýrslu, í kafla um mótvægisaðgerðir vegna laxastofna, fjallað um notkun á þrílitna eldislaxi til að koma í veg fyrir innblöndun á eldislaxi í villta laxastofna. Segir í matsskýrslu að það sé áhugaverður valkostur með það að markmiði að draga úr umhverfisáhrifum en þörf sé á fleiri rannsóknum til að kortleggja betur hvernig standa eigi að framleiðslu á þrílitna eldislaxi og mikilvægt að eldi á þeim laxi við íslenskar aðstæður verði sannreynt áður en farið verði út í „stórskala eldi“. Ítarlega umfjöllun um valkosti og samanburð á umhverfisáhrifum þeirra er síðan að finna í matsskýrslu framkvæmdaraðila frá júlí 2020, þ. á m. um núllkost, landeldi, lokaðar sjókvíar, staðsetningu kvía, umfang eldis og notkun á frjóum og ófrjóum laxi. Í niðurstöðukafla valkostagreiningarinnar segir að framkvæmdaraðili hafi unnið að því að skilgreina framkvæmdakosti vegna áforma sinna í Ísafjarðardjúpi í takt við nýjar leikreglur með útgáfu áhættumats erfðablöndunar eftir að matsskýrslu fyrirtækisins hafi verið skilað inn til Skipulagsstofnunar. Markmið framkvæmdarinnar hafi þó ekki breyst þar sem verið sé að meta umhverfisáhrif eldis á 6.800 tonna eldi á frjóum laxi. Hins vegar verði fylgt ráðleggingum áhættumats erfðablöndunar á hverjum tíma. Í samræmi við gildandi áhættumat verði eldi á frjóum laxi ekki stundað nær veiðiám í botni Ísafjarðardjúps en sem nemi línu frá Ögurnesi að Æðey og Hólmasundi. Gerð er grein fyrir ástæðum staðarvals og að umfang eldis hafi verið valið af hófsemi til að halda umhverfisáhrifum í lágmarki og með þann möguleika að sækja seinna meir um auknar framleiðsluheimildir. Varðandi eldisferil hafi niðurstaðan verið sú að velja útsetningu á stórum seiðum til að lágmarka umhverfisáhrif. Aðalvalkostur framkvæmdaraðila sé talinn raunhæfur, þ.e. framleiðsla á 6.800 tonnum af eingöngu frjóum laxi ef áhættumat erfðablöndunar taki breytingum þannig að línan við Æðey færist eða hverfi. Aðrir valkostir eru taldir upp og rökstutt hvers vegna framkvæmdaraðili telji þá óraunhæfa.

Samanburður umhverfisáhrifa þeirra valkosta sem til greina koma vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar er jafnan lykilþáttur í mati á umhverfisáhrifum. Fari slíkur samanburður ekki fram með lögmætum hætti getur verið um ógildingarannmarka að ræða. Er og ljóst að gert er ráð fyrir ákveðnu samræmi á milli matsáætlunar, frummatsskýrslu og matsskýrslu og að Skipulagsstofnun hafi með því eftirlit. Er tilgangurinn m.a. sá að sú framkvæmd sem er til umfjöllunar hljóti skoðun óháðra sérfræðinga og almennings sem lætur sig hana varða. Það liggur enn fremur fyrir að framkvæmdaraðili hefur ákveðið forræði á framkvæmd sinni, sbr. t.d. skilgreiningu á matsáætlun í 3. gr. laga nr. 106/2000, en jafnframt að sjónarhorn hans má ekki koma í veg fyrir að hann geri samanburð á umhverfisáhrifum valkosta þótt þeir hugnist honum ekki af einhverjum ástæðum. Með þau sjónarmið í huga verður að telja það annmarka á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar leyfishafa að ekki hafi farið fram lýsing valkosta og kerfisbundinn samanburður á umhverfisáhrifum þeirra í frummatsskýrslu. Hins vegar verður ekki hjá því litið að í skýrslunni var gerð grein fyrir þeim valmöguleika að nota þrílitna eldislax og rökstutt hvers vegna það hafi ekki verið raunhæfur möguleiki á þeim tíma. Að því virtu verður að telja að valkostaumfjöllun í frummatsskýrslu leyfishafa í skilningi 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 hafi ekki verið svo óásættanleg að leitt geti til ógildingar hinna kærðu ákvarðana. Þá verður hún ekki heldur talin leiða til þess að auglýsa hafi þurft skýrsluna að nýju skv. 3. mgr. 11. sömu laga vegna þeirrar valkostaumfjöllunar sem finna má í matsskýrslu eða að auglýsa hafi þurft skýrsluna að nýju á grundvelli annarra atriða í henni, enda tók fyrirhuguð framkvæmd einungis litlum breytingum frá frummatsskýrslu til matsskýrslu, en þær breytingar sneru helst að notkun eldissvæða og var það einkum gert til aðlögunar að áhættumati erfðablöndunar.

Af orðalagi þágildandi 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 leiðir að framkvæmdaraðili verður ekki þvingaður til að kanna aðra kosti en þá sem til greina koma. Svo sem áður segir gerði leyfishafi ítarlega grein fyrir valkostum og samanburði á umhverfisáhrifum þeirra í matsskýrslu sinni. Vísaði hann til þess að enn væri unnið að þróun eldis á ófrjóum laxi og eldi sem byggðist eingöngu á geldfiski væri því ekki raunhæfur kostur. Um valkost landeldis er í skýrslunni bent á að á Íslandi hafi landeldisstöðvar nær eingöngu verið bundnar við eldi á bleikju. Möguleiki á landeldi sé einkum bundinn við að staðsetja það sem næst markaði en það sé ekki valkostur við Ísafjarðardjúp. Þá feli landeldi í sér mikla landnotkun og skemmdir á landi auk mun meiri orkunotkunar og stærra kolefnisfótspors en sjókvíaeldi. Að lokum telji leyfishafi lokaðar sjókvíar ekki vera raunhæfan valkost vegna lakra umhverfisaðstæðna.

Þrátt fyrir að álit Skipulagsstofnunar sé lögbundið og skuli liggja ákvörðun um leyfisveitingu til grundvallar er það þó ekki bindandi fyrir leyfisveitanda, enda er í lögum gert ráð fyrir því að leyfisveitandi rökstyðji það sérstaklega ef í leyfinu er vikið frá niðurstöðu álitsins, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Í greinargerð Matvælastofnunar vegna útgáfu kærðra rekstrarleyfa kemur fram að framkvæmdaraðili hafi fjallað um núllkost, landeldi, lokaðar sjókvíar, staðsetningar kvía, umfang eldis, eldisferil, eldistegund, eldi frjós lax allt að 6.800 tonnum og eldi ófrjós lax allt að sama tonnafjölda. Verður því ekki annað séð en að Matvælastofnun hafi kynnt sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hvað varðar valkostagreiningu. Þá er í greinargerðinni greint frá afstöðu Matvælastofnunar til álits Skipulagstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og hvernig leyfisveitingarnar samrýmist þeim atriðum sem þar koma fram. Jafnframt eru athugasemdir þær sem fram komu við meðferð málsins reifaðar í greinargerðinni og svör Matvælastofnunar við þeim. Að þeirri umfjöllun virtri verður ráðið að stofnunin hafi bæði lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum til grundvallar hinu kærða leyfi og tekið rökstudda afstöðu til þess, m.a. hvað varðar lágmarksstærð seiða.

———-

Að lokum byggja kærendur á því að hvorki áhættumat erfðablöndunar né burðarþolsmat hafi sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Í lögunum var mælt fyrir um að Skipulagsstofnun skyldi taka ákvörðun um hvort áætlun skyldi háð umhverfismati áætlana en eftir gildistöku laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana hinn 1. september 2021 kváðu lög ekki lengur á um það hlutverk stofnunarinnar. Þrátt fyrir lagabreytinguna gaf stofnunin út 13. október s.á. það álit sitt að bæði burðarþolsmat og áhættumat erfðablöndunar féllu undir gildissvið laganna. Í kjölfarið kynnti atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hinn 25. s.m., í samvinnu við Hafrannsóknastofnun, tillögu að burðarþolsmati og áhættumati erfðablöndunar ásamt umhverfismatsskýrslu. Bárust athugasemdir og ábendingar á kynningartíma og var skýrslan í kjölfarið uppfærð. Niðurstaða matsins var þó ekki talin leiða til breytinga á burðarþolsmati eða áhættumati en þau voru eftir sem áður uppfærð. Birtist auglýsing um niðurstöðu umhverfismatsins og uppfærð möt á vef Stjórnarráðs Íslands 4. mars 2022. Verða hin kærðu rekstrarleyfi því ekki ógilt vegna skorts á umhverfismati áætlana vegna burðarþolsmats og áhættumats.

———-

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið eru ekki þeir form- eða efnisannmarkar á undirbúningi eða meðferð hinna kærðu ákvarðana að ógildingu varði og verður kröfum kærenda þar um því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna fjölda kærumála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfum kærenda um ógildingu ákvarðana Matvælastofnunar frá 25. júní 2021 um að veita Háafelli ehf. rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi með 6.800 tonna hámarkslífmassa vegna frjós lax annars vegar og ófrjós lax hins vegar.