Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
des 22
Love0

13/2014 Garðahverfi – Selskarð

Með
Árið 2016, fimmtudaginn 7. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 13/2014, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 21. nóvember 2013 um að samþykkja deiliskipulag Garðahverfis á Álftanesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. febrúar 2014, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur jarðarinnar Selskarðs á Álftanesi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 21. nóvember 2013 að samþykkja deiliskipulag Garðahverfis á Álftanesi. Verður að skilja kröfugerð kærenda svo að gerð sé krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þá er þess krafist að eignarréttindi kærenda verði viðurkennd og þeim úrskurðað endurgjald vegna kostnaðar við kæru.
   
Gögn málsins bárust frá Garðabæ 17. nóvember 2015.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkurn aðdraganda. Á opnum íbúafundi 19. janúar 2011 voru frumdrög að skipulagi Garðahverfis kynnt íbúum Garðabæjar. Í kjölfarið tók við frekari mótun deiliskipulagstillögunnar. Hinn 11. nóvember 2011 auglýsti síðan skipulagsnefnd Garðabæjar forkynningu á deiliskipulagstillögu fyrir Garðahverfi, sbr. 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Frestur til að skila athugasemdum við forkynninguna var til 12. desember s.á. Kærendur komu að athugasemdum sínum og töldu að við skipulagsgerð yrði að taka tillit til réttinda sem tilheyrðu jörðinni Selskarði á Álftanesi, þ.e.a.s. sandnámuréttar, fjöruréttar og réttar til búðarstæðis og uppsáturs á svæðinu.

Á fundi bæjarstjórnar Garðabæjar 17. janúar 2012 var samþykkt að auglýsa deiliskipulagstillögu Garðahverfis, sbr. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Deiliskipulagstillagan var auglýst 9. febrúar 2012 með athugasemdafresti til 27. mars. s.á. Alls bárust sjö athugasemdir, m.a. frá kærendum. Skipulagsnefnd tók málið til afgreiðslu á fundi sínum 20. júní 2012 og 16. ágúst s.á. samþykkti bæjarstjórn deiliskipulagstillögu fyrir Garðahverfi.

Í kjölfar athugasemda Skipulagsstofnunar ákvað skipulagsnefnd á fundi sínum 23. maí 2013 að gera breytingar á deiliskipulagstillögunni og auglýsa hana að nýju. Ný deiliskipulagstillaga fyrir Garðahverfi var auglýst 14. ágúst 2013, sbr. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga, með fresti til athugasemda til 25. september s.á. Ein athugasemd barst frá kærendum með bréfi, dags. 24. september 2013, þar sem þeir ítrekuðu fyrri athugasemdir sínar. Hinn 21. nóvember 2013 samþykkti bæjarstjórn Garðabæjar deiliskipulag fyrir Garðahverfi, að tillögu skipulagsnefndar frá 7. s.m. Deiliskipulagið tók gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 11. febrúar 2014.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að þeir séu eigendur jarðarinnar Selskarðs. Um sé að ræða forna jörð, en hennar sé fyrst getið í þekktum heimildum á 13. öld. Eigendur Selskarðs eigi lögvarinn nýtingarrétt á þeim jörðum sem séu á því svæði sem deiliskipulag Garðahverfis taki til, en með deiliskipulaginu fari þau réttindi forgörðum.

Heimildir séu til staðar um eignarréttindi jarðarinnar Selskarðs. Samkvæmt þeim fylgi jörðinni fjöruréttur skilgreindur „að einum þriðja í Eggjum í hálfan ósinn móts við Hlið á miðja Kringlu“. Einnig fylgi búðarstæði og réttur til skipsuppsáturs í landi Hausastaða. Við landskipti á öllu heimalandi Garðakirkju 1932-1935 hafi jörðin Selskarð m.a. hlotið sandnámurétt í Garðaholti. Kærendur hafi aldrei verið löglega sviptir þessum réttindum eða afsalað sér þeim.

Mótmælt sé staðhæfingum Garðabæjar þess efnis að ekki sé um að ræða skýran og ótvíræðan rétt kærenda. Hafi kærendur hingað til nýtt sér þessi réttindi, m.a. með útleigu, sérstaklega beitarrétt jarðarinnar. Þá hafi kærendur sjálfir nýtt sér beitarréttinn. Fjöruréttur jarðarinnar hafi verið nýttur í gegnum aldirnar. Útræði, búðarstæði og uppsátur jarðarinnar hafi lengst af verið nýtt og til standi að nýta þessar eignir í framtíðinni. Virðist sem Garðabær ætli ekki að virða fornan rétt jarðarinnar Selskarðs, sem hafi verið til staðar áður en sveitarfélagið varð til.

Þess sé krafist að úrskurðarnefndin ákveði kærendum endurgjald fyrir þeim kostnaði sem þeir hafi haft af vinnu vegna kæru til nefndarinnar. Í lögum nr. 130/2011 segi að kostnaður vegna úrskurðarnefndarinnar greiðist úr ríkissjóði. Ekkert í lögunum kveði á um að úrskurðarnefndin geti ekki úrskurðað aðilum endurgjald, hvort sem það yrði greitt af hinum kærða eða úr ríkissjóði. Það sé einfaldlega eðlilegt og sanngjarnt og þurfi ekki lagafyrirmæli til.
   
Skipulagsáform Garðabæjar hafi ekkert gildi og þar af leiðandi verði ekki heimilaðar framkvæmdir á svæðinu fyrr en samið hafi verið um eignarréttindi jarðarinnar Selskarðs eða þau sætt eignarnámi í samræmi við lög og reglur.

Málsrök Garðabæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að í 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 komi skýrt fram að sveitarstjórnir beri ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags. Á grundvelli þeirra heimilda hafi bæjarstjórn Garðabæjar samþykkt deiliskipulag fyrir Garðahverfi á Álftanesi. Deiliskipulagið sé í samræmi við gildandi aðalskipulag, en þar sé svæðinu lýst sem minja- og íbúðarsvæði. Við gerð deiliskipulagsins sé stefna aðalskipulagsins lögð til grundvallar og sérstök áhersla lögð á að stuðla að varðveislu menningar- og náttúruminja í Garðahverfi, sem og að gera það aðgengilegt til útivistar og náttúruskoðunar samhliða því að tryggja byggð á svæðinu.
   
Varðandi þær málsástæður kærenda að Garðabær hafi ekki haft heimild til að samþykkja skipulag svæðisins, þar sem slíkt fari í bága við eignarrétt þeirra til lands og gæða á svæðinu, megi vísa til áðurgreindra heimilda skipulagslaga um forræði og ábyrgð sveitarstjórna á gerð skipulags. Byggi það á þeirri meginreglu að sveitarfélög fari með skipulagsvald innan sinna marka, óháð eignarrétti til landsins í heild eða til einstakra hluta þess. Þegar af þeirri ástæðu beri að hafna kröfu kærenda um ógildingu.

Af skipulagsuppdrætti fyrir svæðið megi sjá að afmörkun þess taki til landsvæðis sem sé alfarið í eigu Garðabæjar, sbr. kaupsamning Garðabæjar og landbúnaðarráðuneytisins um jarðir á Garðaholti frá 28. júlí 1992.

Telji kærendur, á grundvelli óbeins eignarréttar sem Garðabær geri reyndar fyrirvara um að sé til staðar, að gengið sé á rétt þeirra eða hagsmuni með samþykki skipulagsins kunni að stofnast bótaréttur þeim til handa, enda geti þeir sýnt fram á tjón, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Slíkar aðstæður geti þó á engan hátt takmarkað rétt Garðabæjar til að samþykkja deiliskipulag fyrir afmarkað svæði innan marka sveitarfélagsins, sbr. 3. gr. skipulagslaga. Þá sé einnig ljóst að úrlausn um þann þátt málsins heyri ekki undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála heldur matsnefnd eignarnámsbóta eða dómstóla.

Í öllum atriðum hafi verið farið að lögum um málsmeðferð við undirbúning, kynningu og samþykki deiliskipulagsins.

——-

Kærendur hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti deiliskipulags Garðahverfis á Álftanesi, en kærendur telja að með ákvörðun um samþykkt þess sé gengið á réttindi sem fylgi jörð þeirra, Selskarði. Sé þar um að ræða sandnámurétt, fjörurétt og rétt til búðarstæðis og uppsáturs.

Á þéttbýlisuppdrætti Aðalskipulags Garðabæjar 2004-2016 kemur fram að svæðið, sem nú hefur verið deiliskipulagt, sé minjasvæði/íbúðarsvæði og að litlum hluta blönduð byggð. Á uppdrættinum kemur einnig fram stofnstígur meðfram strandlínu deiliskipulagssvæðisins. Í kafla 1.5 í greinargerð aðalskipulags er fjallað um helstu skipulagsforsendur þess. Þar kemur fram að hið deiliskipulagða svæði tilheyri svokölluðu Vestursvæði. Um deiliskipulagða svæðið segir nánar að meðfram suðvesturströnd sé strjál byggð, sem rekja megi til smábýla sem reist hafi verið, meðal annars til að stunda róðra á Faxaflóa, og séu þar víða merki um byggð frá fyrri öldum. Gert sé ráð fyrir að þar verði tekið mið af minjasvæði, svæði Garðakirkju og kirkjugarðs, svo og skógarsvæði við hábungu holtsins, og ný byggð löguð að þessum þáttum. Við strönd að suðvestanverðu séu mörk byggðar dregin um 50 m frá bökkum, ofan við fjörur. Þá segir í kafla 2.1.2 um takmörkun á landnotkun að á suðurhluta Garðaholts séu merki um minjar frá fyrri öldum byggðar í Garðahverfi og muni fornleifar á svæðinu hafa áhrif á útfærslu skipulags og umfang byggðar og sé tekið tillit til þess í aðalskipulagsáætlun.

Hið kærða deiliskipulag felur í sér nánari útfærslu á því sem fram kemur í aðalskipulagi, en landnotkun er óbreytt. Eins og lýst er í aðalskipulagi er rótgróin byggð á svæðinu og í greinargerð hins umdeilda deiliskipulags er tekið fram að þar sé búið á 14 bæjum og séu íbúar um 20 talsins. Þar sé stundaður smábúskapur, bæði með sauðfé og hross. Fram kemur í greinargerðinni að megintilgangur deiliskipulagsins sé að festa í sessi framtíðarsýn fyrir Garðahverfi með því að setja skilmála fyrir mannvirkjagerð og verndun náttúru og búsetuminja á svæðinu. Áhersla er lögð á viðhald byggðar og minja, en einnig eru skilgreindar 11 bæjartorfur sem fyrir gildi almennir og sérstakir skilmálar. Endurnýjun og viðhald skal taka mið af upprunalegri mynd húsa og byggðar. Sama gildir um viðbyggingar og er heimilt að reisa þær við eldri íbúðarhús. Þá er gert ráð fyrir möguleika á tveimur nýjum íbúðarhúsum á hverri bæjartorfu, í þeim tilgangi að viðhalda og styrkja byggð á svæðinu. Við hvert nýtt íbúðarhús er heimilt að byggja einnar hæðar útihús. Nánari skilmálar gilda um nýbyggingar þessar og skilgreind er lóð og byggingarreitur fyrir hvert nýtt íbúðarhús, þ.m.t. útihús.

Verður ekki séð að sú útfærsla á byggð sem að framan er lýst geti snert umdeild óbein eignarréttindi kærenda umfram það sem þegar er orðið með gildistöku aðalskipulags og þeirri byggð sem risin er á grundvelli eldri heimilda. Er enda landnotkun óbreytt, eins og áður er lýst, auk þess sem ákvarðanir í deiliskipulagi fela ekki í sér ráðstöfun eignarréttinda, hvorki beinna né óbeinna. Skortir því á að kærendur eigi þá lögvörðu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun sem 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála gerir að skilyrði fyrir kæruaðild og verður máli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Rétt er að benda á að samkvæmt 1. gr. fyrrnefndra laga nr. 130/2011 er það hlutverk úrskurðarnefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem lög kveða á um. Ágreiningur um eignarréttindi þau sem kærendur hafa vísað til verður því ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni, heldur heyrir hann undir dómstóla. Undir dómstóla heyra einnig eftir atvikum álitaefni um bótarétt vegna skipulagsákvarðana, sbr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en ekki undir úrskurðarnefndina.

Kærendur krefjast þess jafnframt að úrskurðarnefndin ákveði þeim endurgjald fyrir kostnaði vegna kæru í málinu. Lagaheimild skortir til að ákvarða kærumálskostnað í málum sem rekin eru fyrir úrskurðarnefndinni. Verður að telja að það leiði m.a. af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar að málskostnaður verði ekki ákvarðaður sé slík heimild ekki til staðar. Kemur krafa kærenda þar um því ekki til álita.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                 Þorsteinn Þorsteinsson
    

des 22
Love0

16/2016 Vegamótastígur

Með
Árið 2016, miðvikudaginn 30. mars, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 fyrir:

Mál nr. 16/2016, kæra á ákvörðun borgarstjórnar frá 17. nóvember 2015 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi reits 1.171.5 vegna lóðanna nr. 7 og nr. 9 við Vegamótastíg í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er móttekið var 29. janúar 2016, kærir H, f.h. íbúa og eigenda Grettisgötu 3, 3a og 5 þá ákvörðun borgarstjórnar frá 17. nóvember 2015 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi reits 1.171.5 vegna lóða nr. 7 og nr. 9 við Vegamótastíg í Reykjavík. Erindi sama efnis frá sömu aðilum var móttekið hjá innanríkisráðuneytinu 10. febrúar 2016 og framsent úrskurðarnefndinni. Barst það nefndinni 18. s.m. Skilja verður málsskot kærenda svo að gerð sé krafa um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarnefndinni bárust gögn málsins frá Reykjavíkurborg 10. mars 2016.

Málsatvik og rök: Árið 2002 var samþykkt deiliskipulag fyrir staðgreinireit 1.171.5 sem afmarkast af Laugavegi, Klapparstíg, Grettisgötu og Vegamótastíg. Gerði deiliskipulagið m.a. ráð fyrir því að fjarlægja mætti núverandi byggingu á lóðinni nr. 9 við Vegamótastíg, en nefnd lóð er á horni Grettisgötu og Vegamótastígs. Einnig yrði byggingarreitur lóðarinnar stækkaður og heimilt að reisa þar fjögurra hæða byggingu með inndreginni efstu hæð og kjallara. Á aðliggjandi lóð að Laugavegi 18b var gert ráð fyrir sambærilegum byggingarheimildum á nýjum byggingarreit syðst á lóðinni en að hús við Laugaveg væri óbreytt. Árið 2005 var samþykkt breyting á nefndu deiliskipulagi er fól m.a. í sér að síðargreindu lóðinni var skipt í tvær og önnur þeirra varð nr. 7 við Vegamótastíg. Árið 2008 tók gildi breytt deiliskipulag vegna lóðanna nr. 7 og nr. 9 við Vegamótastíg. Fól það í sér, samkvæmt greinargerð þess, að á lóðunum væri byggt nokkurn veginn í samræmi við fyrra deiliskipulag, en að gamall steinbær sem áður hafði staðið á lóðinni að Vegamótastíg nr. 7 yrði endurreistur á þaki nýbyggingar og einnig að gamla húsið á lóðinni við Vegamótastíg nr. 9 yrði flutt upp á þak.

Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 15. maí 2015 var lögð fram umsókn um leyfi til að breyta deiliskipulagi lóðanna að Vegamótastíg nr. 7 og nr. 9. Gerði tillagan ráð fyrir að á nefndum lóðum yrðu fimm hæða byggingar og yrði efsta hæð inndregin, sem og 1. hæð. Kjallari á einni hæð yrði undir húsunum. Einnig yrði hætt við að endurreisa gamla steinbæinn á þaki nýbyggingar og að færa gamla húsið á lóðinni að Vegamótastíg nr. 9 upp á þak. Málinu var vísað til umsagnar verkefnisstjóra og á fundi skipulagsfulltrúa 5. júní s.á. var því vísað til umhverfis- og skipulagsráðs, sem á fundi 1. júlí s.á. samþykkti að auglýsa framlagða tillögu.  Samþykkti borgarráð greinda afgreiðslu 9. s.m. Að lokinni auglýsingu var umsóknin lögð fram að nýju á embættisafgreiðslufundum skipulagsfulltrúa 4. og 18. september 2015 og samþykkt í tvígang að framlengja frest til athugasemda vegna beiðni kærenda þar um. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 25. september s.á. var erindinu vísað til umsagnar verkefnisstjóra og á fundi skipulagsfulltrúa 2. október s.á. var því vísað til umhverfis- og skipulagsráðs. Ráðið tók málið fyrir 21. s.m. og samþykkti meirihluti þess tillöguna með þeim breytingum er fram komu í umsögn skipulagsfulltrúa. Samþykkti borgarstjórn tillöguna 17. nóvember 2015. Öðlaðist breytingin gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 11. desember s.á.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum telja kærendur að fimm hæða byggingar við Vegamótastíg muni raska verulega ásýnd svæðisins, enda séu húsin við Grettisgötu umtalsvert lægri. Sé ekki tekið mið af heildarsýn hverfisins í deiliskipulaginu. Fyrirhugaðar byggingar muni t.a.m. skerða útsýni og birtu, valda skuggamyndun og ýta undir sterka vindsveipa. Lífsgæði kærenda muni rýrna sem og virði eigna þeirra. Hætta sé á tjóni af framkvæmdunum, t.d. vegna sprengingar klappar. Gera megi ráð fyrir miklum hávaða og ónæði af fyrirhuguðum hótelrekstri í húsunum. Muni staðsetning og aðkoma að bílastæði/kjallara valda kærendum miklum óþægindum og ónæði. Kærendur hafi séð auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsins nokkrum dögum áður en kæra barst úrskurðarnefndinni.

Af hálfu Reykjavíkurborgar er gerð krafa um að máli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem kæra sé of seint fram komin með vísan til 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Kæra í máli þessu hafi borist úrskurðarnefndinni 29. janúar 2016. Frestur til að kæra hafi verið til 11. janúar 2016 og hafi hann því verið liðinn þegar kæra barst úrskurðarnefndinni. Beri þegar að þeirri ástæðu að vísa máli frá enda hafi engin rök verið færð fyrir því hvers vegna víkja ætti frá skýrum ákvæðum laga að þessu leyti.

Lóðarhafi nefndra lóða gerir kröfu um frávísun málsins með vísan til þess að lögbundinn kærufrestur hafi verið liðinn er kæra barst úrskurðarnefndinni. Þá uppfylli kæran ekki þau skilyrði sem sett séu í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Niðurstaða: Hin kærða ákvörðun tók gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 11. desember 2015. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður, nema á annan veg sé mælt í lögum. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu miðast upphaf frestsins við birtingu ákvörðunar. Kæra í máli þessu var móttekin hjá úrskurðarnefndinni 29. janúar 2016, eða rúmum mánuði eftir birtingu hinnar kærðu ákvörðunar, og var þá kærufrestur til nefndarinnar liðinn samkvæmt tilvitnuðu ákvæði. Ber af þeim sökum að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Úrskurðarorð:

Máli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

___________________________________
Nanna Magnadóttir
des 22
Love0

53/2014 Arnarnes

Með
Árið 2016, fimmtudaginn 17. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 53/2014, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 3. apríl 2014 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Arnarnes.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. júní 2014, er barst nefndinni 23. s.m., kæra fimmtán erfingjar fyrrum eiganda jarðarinnar Arnarness og núverandi eigendur hluta lands í Arnarnesi, m.a. lóðar að Hegranesi 1-3, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 3. apríl 2014 að samþykkja deiliskipulag fyrir Arnarnes, sem auglýst var í B-deild Stjórnartíðinda 23. maí s.á. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. júní 2014, sem barst nefndinni sama dag, kæra Gísli Vilhjálmsson og Kristín Jónsdóttir, Súlunesi 25, Garðabæ, fyrrgreinda ákvörðun. Er gerð sú krafa að ákvörðunin verði felld úr gildi en til vara að hún verði felld úr gildi hvað varðar grein 4.8 í skilmálum deiliskipulags Arnarness. Til þrautavara er þess krafist að bótaskylda sveitarfélagsins verði viðurkennd vegna gildistöku deiliskipulags Arnarness. Þá kærir Mavik ehf., Kringlunni 4-6, Reykjavík, sömu ákvörðun með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. júní 2014, er barst nefndinni sama dag. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi en til vara að grein 4.8 – Nýtingarhlutfall, í skilmálum deiliskipulagsins, verði felld úr gildi. Þar sem hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verða síðargreindu tvö kærumálin, sem eru nr. 54/2014 og 55/2014, sameinuð máli þessu.

Gögn í málunum bárust frá Garðabæ 8. ágúst 2014, í nóvember 2015 og febrúar 2016.

Málavextir: Forsaga máls þessa er sú að með úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í máli nr. 23/2010 var m.a. komist að þeirri niðurstöðu að ekkert deiliskipulag væri í gildi fyrir Arnarnes. Hafist var handa við gerð deiliskipulags og var lýsing deiliskipulagsgerðar skv. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 samþykkt í skipulagsnefnd Garðabæjar 10. mars 2011 og í bæjarstjórn 17. s.m. Lýsingin var send Skipulagsstofnun til umsagnar 4. maí s.á., sbr. 3. mgr. 40. gr. laganna, og hinn 17. ágúst s.á. var haldinn fundur til kynningar vinnu við skipulagstillögu í samræmi við 4. mgr. nefnds ákvæðis.

Ákveðið var að auglýsa tillögu að deiliskipulagi á fundi bæjarstjórnar 4. apríl 2013 og birtust auglýsingar í Lögbirtingablaði og Fréttablaðinu í byrjun júní 2013. Lá tillagan frammi á bæjarskrifstofum Garðabæjar frá 4. júní til og með 27. ágúst s.á. og var enn fremur aðgengileg á heimasíðu sveitarfélagsins. Allnokkrar athugasemdir bárust á auglýsingatíma, m.a. voru gerðar athugasemdir við grein 4.8 í almennum skipulagsskilmálum þar sem sagði m.a.: „Nýtingarhlutfall á hverri lóð má vera allt að 0,45. Þó skal byggður flötur hússins aldrei verða meira en 30% af flatarmáli lóðar.“ Byggðust athugasemdir við nefnt atriði á því að verið væri að takmarka með ólögmætum hætti nýtingarrétt eigenda lóða í Arnarnesi á eignum sínum.

Á fundi skipulagsnefndar Garðabæjar 23. janúar 2014 var deiliskipulagstillagan lögð fram og m.a. fjallað um framangreindar athugasemdir. Eftirfarandi var fært til bókar: „Að athuguðu máli leggur skipulagsnefnd til að hækka ákvæði um byggðan flöt úr 30% í 35% í tillögu að deiliskipulagi Arnarness.“ Einnig var bókað að nefndin liti svo á að tillagan fæli ekki í sér breytingu á kynntri tillögu í grundvallaratriðum og því bæri ekki að kynna hana að nýju skv. 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga.

Á fundi skipulagsnefndar 13. febrúar s.á. var deiliskipulagstillagan tekin fyrir að nýju. Lagðar voru fram innsendar athugasemdir og tillaga að greinargerð með svörum við þeim. Ásamt framangreindum breytingum á leyfilegu hámarki byggingarflatar var lagt til að tekið yrði tillit til athugasemdar um fyrirhuguð keðju-/stallahús, með allt að 12 íbúðum, á lóðinni við Hegranes nr. 1-3. Athugasemdin varðaði meint stílbrot á núverandi byggðarmynstri, sem einkenndist af einbýlishúsum, og einnig að líkur á verðfalli eigna í Arnarnesi myndu aukast. Breytingin fólst í því að í stað fyrirhugaðra keðjuhúsa á lóðinni yrði gert ráð fyrir fjórum einbýlishúsum. Var deiliskipulagstillögunni breytt í samræmi við framangreint áður en hún var samþykkt af nefndinni.

Á fundi bæjarráðs Garðabæjar 18. mars 2014 var samþykkt að vísa deiliskipulagstillögunni til afgreiðslu bæjarstjórnar. Á fundi bæjarstjórnar Garðabæjar 3. apríl s.á. var tillagan lögð fram ásamt athugasemdum við auglýsta tillögu og svörum við þeim. Tillagan var samþykkt skv. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga.

Hið samþykkta deiliskipulag var sent Skipulagsstofnun til skoðunar og voru gerðar nokkrar athugasemdir við það samkvæmt bréfi, dags. 9. maí 2014, en ekki gerð athugasemd við að auglýsing yrði birt um gildistöku skipulagsins. Auglýsing um gildistökuna birtist síðan í B-deild Stjórnartíðinda 23. maí 2014. Lagfærðir uppdrættir og greinargerð, í samræmi við athugasemdir Skipulagsstofnunar, bárust stofnuninni með bréfi, dags. 1. ágúst 2014.

Málsrök kærenda: Þeir kærendur sem jafnframt eru eigendur lóðarinnar Hegraness 1-3 kveðast vera ósáttir við vinnubrögð Garðabæjar í kringum hið kærða deiliskipulag. Telja þeir að skipulagið sé ekki í samræmi við lög og að málsmeðferðarreglna hafi ekki verið gætt við gerð þess.

Samþykki bæjarstjórnar Garðabæjar frá 3. apríl 2014 hafi verið ólögmætt, m.a. af þeim sökum að einn af þeim er hafi veitt samþykki sitt fyrir skipulaginu búi að Súlunesi 14, sem sé eina húsið á skipulagssvæðinu sem ekki sé einbýlishús. Einungis séu fimm einbýlishúsalóðir á milli Súluness 14 og Hegraness 1-3. Vísi kærendur til þess að hluti þeirrar einu athugasemdar sem hafi borist við upphaflega skilmála um nýtingu lóðar kærenda hafi lotið sérstaklega að því að bygging fjölbýlishúsa á lóðinni myndi rýra verð fasteigna á svæðinu. Engin greining hafi verið gerð á þessari röksemd af hálfu bæjarstjórnar í aðdraganda ákvörðunar um að breyta deiliskipulaginu og verði því að telja meiri líkur en minni til þess að meint möguleg verðlækkun íbúðarhúsalóða, þ.m.t. Súluness 14, hafi haft þýðingu við þá kúvendingu frá upphaflegri tillögu sem orðið hafi á skipulagi lóðarinnar að Hegranesi 1-3.

Einnig telji kærendur að sú ákvörðun að breyta upphaflegri skipulagstillögu fyrir svæðið hafi verið illa ígrunduð og unnin í flýti. Hafi hún því hvorki verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né vandaða stjórnsýsluhætti. Breyting sú er gerð hafi verið á skipulagstillögunni varðandi lóðina að Hegranesi 1-3 hafi að því best verði séð verið gerð á grundvelli athugasemda frá einum aðila, íbúa sem sé ekki í grennd við nefnda lóð.

Aðrir kærendur byggja kröfu sína um ógildingu á því að með grein 4.8 í skipulagsskilmálunum, sem kveði á um að hámarksnýtingarhlutfall sé 0,45 og hámark byggðs flatar 35% af stærð lóðar, sé eignarréttindum kærenda takmörk sett með ólögmætum hætti. Lóðir á Arnarnesi séu eignarlóðir og verið sé að takmarka stjórnarskrárvarin réttindi með framangreindum ákvæðum. Um sé að ræða íþyngjandi skerðingu á þeim nýtingarrétti sem byggt hafi verið á í skipulagsframkvæmd á svæðinu allt frá árinu 1964. Með hinu nýja deiliskipulagi séu brotnar reglur stjórnsýsluréttarins um jafnræði og meðalhóf, auk lögmætisreglu.

Við skipulagningu nýbyggingarsvæða sé sjaldnast til að dreifa einstaklingsbundnum lögvörðum hagsmunum en öðru máli gegni þegar gert sé skipulag fyrir fastmótaða og gróna byggð, eins og sé tilfellið í þessu máli. Þegar svo standi á feli deiliskipulagsákvörðun í sér endurskoðun á skipulagi reits með gróinni byggð og beri að taka tillit til réttmætra hagsmuna þeirra er breyting skipulags varði.

Ekki hafi verið sýnt fram á að nauðsynlegt sé að takmarka réttindi kærenda með þeim hætti sem gert sé í skipulaginu, með tilliti til þeirra meginmarkmiða sem að sé stefnt með því. Umræddir skilmálar séu því í andstöðu við meðalhófsreglu stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar. Óljóst sé hvaða heildaryfirbragð byggðar sé verið að vernda, eins og talað sé um í greinargerð. Ekki sé málefnalegt sjónarmið í sjálfu sér að setja eignarrétti fjölda manna íþyngjandi og takmarkandi skorður í því skyni að skipulagsyfirvöld geti komist hjá mögulegum ágreiningi í óljósri framtíð. Þá séu reglur um nýtingarhlutfall og byggðan flöt engin trygging fyrir því að ekki komi upp deilur um skipulagsmál í framtíðinni.

Aðferð sú sem notuð sé til að ná markmiðum deiliskipulagsins skapi ójafnræði á milli einstakra eigenda fasteigna á svæðinu. Orsakist það m.a. af því að áður hafi verið veitt einstök byggingarleyfi sem samræmist ekki þeirri stefnumörkun sem nú skuli fylgja samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi. Þetta valdi því að ekki verði samræmi innan hverfisins í nýtingarhlutfalli vegna bygginga sem þar séu fyrir með hærra nýtingarhlutfall en miðað sé við í hinu kærða skipulagi. Þeir aðilar sem eigi í dag óbyggðar lóðir eða lóðir sem ekki séu nýttar í samræmi við fyrra skipulag muni njóta lakari réttar en þeir sem þegar hafi fullnýtt lóðir sínar eða nýtt þær umfram þær heimildir sem hið nýja deiliskipulag geri ráð fyrir.

Málsrök Garðabæjar: Af hálfu Garðabæjar er þess aðallega krafist að kærunum verði vísað frá nefndinni þar sem engin kæruheimild sé til staðar, sbr. ákvæði 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Skipulagsáætlanir, svo sem aðalskipulag og svæðisskipulag, hafi almennt verið taldar til almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Hið kærða deiliskipulag nái til alls Arnarnessins og bindi hendur allra frá birtingu þess í B-deild Stjórnartíðinda. Því beri ekki að líta á kæruefnið sem kæru á stjórnvaldsákvörðun heldur kæru á setningu almennra stjórnvaldsfyrirmæla, en slíkar kærur heyri ekki undir úrskurðarnefndina. Af 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála megi ráða að eingöngu séu kæranlegar til nefndarinnar þær ákvarðanir sem mælt sé fyrir um í lögum hverju sinni, sbr. hið áður tilvísaða ákvæði 52. gr. skipulagslaga.

Verði ekki fallist á frávísun málsins samkvæmt framangreindu telji Garðabær engu að síður að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 verði ekki beitt um þá ákvörðun bæjarstjórnar að samþykkja deiliskipulag fyrir Arnarnes þar sem ekki sé um stjórnvaldsákvörðun að ræða. Óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins kunni þó að gilda um samþykki á skipulaginu.

Verði málinu ekki vísað frá sé þess krafist að kröfum kærenda verði hafnað. Varðandi lóðina Hegranes 1-3 hafi í auglýstri skipulagstillögu verið gert ráð fyrir því að hún yrði skilgreind sem íbúðarlóð, nánar tiltekið að þar yrðu keðjuhús með 12 íbúðum. Í eldra skipulagi Arnarness hafi lóðin verið skilgreind sem verslunarlóð (þjónustu- og íbúðarsvæði). Eftir að athugasemdafrestur hafi runnið út hafi verið gerðar tilteknar breytingar á deiliskipulagstillögunni, m.a. hafi skipulagi lóðarinnar Hegraness 1-3 verið breytt þannig að í stað keðjuhúsanna hafi verið skipulagðar fjórar einbýlishúsalóðir. Þannig hafi ekki verið um neina breytingu á notkun lóðarinnar að ræða, þ.e. hún hafi áfram verið skilgreind sem íbúðarlóð. Því sé sérstaklega mótmælt að nefnd breyting á húsagerð hafi leitt til verulegrar skerðingar á nýtingarmöguleikum lóðarinnar, eins og fullyrt sé. Breytingin hafi verið gerð áður en deiliskipulagið hafi tekið gildi og því sé ekki um breytingu á samþykktu deiliskipulagi að ræða, sbr. 43. gr. skipulagslaga.

Framangreind breyting hafi ekki verið „breyting í grundvallaratriðum“ í skilningi 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga og því hafi ekki þurft að auglýsa hina breyttu tillögu á nýjan leik. Sé afstaða sveitarfélagsins hvað þetta varði í samræmi við úrskurði úrskurðarnefndarinnar, sem og úrskurði eldri úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála.

Sveitarfélagið telji að ekki hafi verið um að ræða svo verulega hagsmuni umrædds bæjarstjórnarfulltrúa að valdið hafi vanhæfi, þar sem hagsmunir viðkomandi hafi ekki verið þess eðlis að almennt megi ætla að viljaafstaða hafi mótast af þeim. Aðeins hafi verið um að ræða almenna hagsmuni íbúa á því svæði sem deiliskipulagið nái til en ekki sé fyrir að fara sérstökum hagsmunum umfram aðra.

Möguleg verðlækkun hafi ekki haft þýðingu við mat á skipulagi lóðarinnar Hegraness 1-3. Við ákvörðunina hafi það verið haft að leiðarljósi að langstærstur hluti íbúðarbyggðarinnar í deiliskipulaginu séu einbýlishús. Með hliðsjón af því hafi verið talið nauðsynlegt að varðveita það heilsteypta byggðamynstur sem fyrir sé í hverfinu, í samræmi við það markmið aðalskipulags að leggja áherslu á sérstöðu hverfisins.

Sveitarfélagið telji jafnframt að málið hafi verið rannsakað nægilega og allra nauðsynlegra og réttra upplýsinga um málsatvik hafi verið aflað áður en ákvörðun um samþykki deiliskipulags hafi verið tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Því sé ekki um brot á rannsóknarreglunni að ræða í málinu.

Í tilefni af málatilbúnaði vegna greinar 4.8 í almennum skipulagsskilmálum sé á það bent að skipulagsvaldið liggi hjá viðkomandi sveitarstjórn og af reglum á sviði skipulagsmála, sem og dómaframkvæmd, megi ráða að það vald sé nokkuð víðtækt og að sveitarstjórnum sé veitt svigrúm til að hlutast til um skipulag þess landsvæðis sem falli innan marka hvers sveitarfélags, óháð því hvort slíkt landsvæði sé í einkaeign. Skipulagslög setji þar með eignarráðum fasteignareigenda skorður og veiti heimild til að takmarka ráðstöfunarrétt eiganda á eign sinni, með áætlun um breytta landnotkun, í því skyni að stuðla að hagkvæmri nýtingu lands og gæða þess, sbr. dóm Hæstaréttar 14. júní 2011 í máli nr. 563/2011.

Samkvæmt 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga séu í deiliskipulagi teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form, eftir því sem við eigi. Sveitarfélagið telji að af ákvæðinu megi ráða að skipulagsskylda sveitarstjórnar nái til framangreindra atriða og að hún geti ekki vikið sér undan því að taka afstöðu til þeirra. Þrátt fyrir að byggingarreitum hafi verið úthlutað á sínum tíma geti kærendur ekki gert ráð fyrir eða haft réttmætar væntingar til þess að byggingarleyfi fáist fyrir sama fermetrafjölda og reiturinn taki til. Því sé í reynd ekki hægt að halda því fram að um skerðingu á nýtingarrétti sé að ræða.

Samkvæmt Aðalskipulagi Garðabæjar 2004-2016 skuli þéttleiki byggðar taka mið af þeirri byggð sem fyrir sé á hverjum stað þannig að hún fái haldið einkennum sínum. Á Arnarnesi sé þéttleiki byggðar lítill, eða 5,9 íbúðir á hvern hektara, samanborið við 18 íbúðir á hvern hektara í nýjum hverfum í Garðabæ. Til að viðhalda einkennum byggðar á svæðinu hafi því verið nauðsynlegt að kveða á um hámark byggðs flatar í deiliskipulagi, samhliða skilyrði um hámark nýtingarhlutfalls, og þannig takmarka þéttleika. Sveitarfélagið telji að ekki hafi verið unnt að ná markmiði þessu með öðrum og vægari hætti, svo sem með því að setja eingöngu skilyrði um nýtingarhlutfall.

Það sé mat sveitarfélagsins að hið kærða deiliskipulag feli á engan hátt í sér beina skerðingu á eignarlandi, sbr. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, heldur séu þar aðeins settar almennar takmarkanir við nýtingu eignarréttinda á grundvelli skipulagsvalds sveitarstjórna samkvæmt skipulagslöggjöf. Ekki hafi verið gengið lengra varðandi takmörkun á nýtingu en nauðsynlegt hafi verið til að ná fram lögmætum skipulagsmarkmiðum og því hafi fyllsta meðalhófs verið gætt.

——-

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en tekið hefur verið mið af þeim við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Kæra í máli þessu snýr að gildi ákvörðunar bæjarstjórnar Garðabæjar frá 3. apríl 2014 um að samþykkja deiliskipulag Arnarness í Garðabæ. Um er að ræða gróið íbúðarhverfi, sem einkennist af stórum einbýlishúsalóðum.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í skipulagslögum nr. 123/2010 er fjallað um gerð deiliskipulags og í 52. gr. þeirra laga er kveðið á um að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem tók m.a. yfir hlutverk úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 1. janúar 2012.

Um langt árabil hefur verið litið svo á að deiliskipulagsákvarðanir sveitarfélaga hafi verið kæranlegar til æðra stjórnvalds á grundvelli kæruheimilda í gildandi lögum og hafa úrskurðir um gildi deiliskipulagsákvarðana sætt endurskoðun dómstóla án athugasemda við þá réttarframkvæmd. Ekki er að finna í lögskýringargögnum með frumvarpi til skipulagslaga eða frumvarpi til laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála ráðagerð um að breyta kæruheimild að þessu leyti. Í samræmi við framangreint hafa kærur vegna deiliskipulagsákvarðana verið teknar til meðferðar hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Verður mál þetta því tekið til efnismeðferðar.

Eins og rakið er í málavaxtalýsingu var tillaga að deiliskipulagi fyrir Arnarnes auglýst til kynningar skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og bera gögn málsins með sér að 23 athugasemdir hafi borist við tillöguna á auglýsingartíma. Beindust margar þeirra að þeim skilyrðum sem sett voru um hámarksnýtingarhlutfall og leyfilegan byggðan flöt húss og var því mótmælt að sett væru slík takmörk, en einnig barst athugasemd um að leyfilegt nýtingarhlutfall væri allt of hátt.

Að lokinni kynningu umræddrar deiliskipulagstillögu voru gerðar tvær breytingar á henni. Grein 4.8 í skipulagsskilmálum var breytt þannig að leyfilegur grunnflötur húss var stækkaður úr 30% í 35% af stærð lóðar, eða um 16,7%, og tók sú breyting til allra lóða á skipulagssvæðinu. Jafnframt var skilmálum fyrir lóðina Hegranes 1-3 breytt með því að í stað heimildar til að byggja tveggja hæða keðju-/stallahús, með allt að tólf íbúðum, kom heimild til byggingar fjögurra einbýlishúsa á lóðinni.

Í 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga er kveðið á um að ákveði sveitarstjórn að breyta auglýstri tillögu í grundvallaratriðum skuli hin breytta tillaga auglýst til kynningar á nýjan leik skv. 1. mgr. 41. gr. laganna. Verður að ætla að þau sjónarmið búi þar að baki að íbúar og hagsmunaðilar eigi þess kost að koma að athugasemdum við hina breyttu tillögu, séu breytingarnar talsverðar og þess eðlis að geta haft áhrif á hagsmuni og réttarstöðu þeirra. Geta viðkomandi þá eftir atvikum komið að sjónarmiðum sínum í tilefni af breytingunum.

Fyrrgreind breyting á grunnfleti húsa á svæðinu verður að teljast umtalsverð og til þess fallin að hafa áhrif á yfirbragð byggðar. Þá fól breyting sú sem sneri að lóðinni Hegranesi 1-3 í sér breytta húsagerð frá kynntri tillögu. Verður með tilliti til þess að telja að tillögunni hafi verið breytt á þann veg að borið hafi að auglýsa hana að nýju til kynningar samkvæmt ákvæði 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga eftir að breytingin hafði verið samþykkt í bæjarstjórn.

Með vísan til þess sem að framan er rakið var sá annmarki á málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar að ógildingu varðar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 3. apríl 2014 um að samþykkja  deiliskipulag fyrir Arnarnes.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson

des 22
Love0

14/2013 Ytri – Skógar

Með
Árið 2015, miðvikudaginn 23. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Hildigunnur Haraldsdóttir arkitekt og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 14/2013, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings eystra frá 10. janúar 2013 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Ytri-Skóga.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. febrúar 2013, er barst nefndinni 12. s.m., kærir Óskar Sigurðsson hrl., f.h. I og S, Ytri-Skógum 2 og 3, þá ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings eystra frá 10. janúar 2013 að samþykkja deiliskipulag fyrir Ytri-Skóga, Rangárþingi eystra. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Málavextir: Hinn 23. febrúar 2012 var á fundi skipulagsnefndar Rangárþings bs. lögð fram lýsing af skipulagsverkefni fyrir byggingar, aðkomu og samgöngur að Skógum. Tók lýsingin til alls mannvirkjasvæðis Ytri-Skóga, norðan þjóðvegar nr. 1. Var lýsingin samþykkt en settur fyrirvari um samþykki landeigenda. Einnig var mælst til þess að leitað yrði umsagna um lýsinguna og hún kynnt íbúum og öðrum hagsmunaaðilum. Lá samþykki landeigenda, þ.e. héraðsnefndar Rangæinga og héraðsnefndar Vestur-Skaftafellssýslu, fyrir 27. og 29. febrúar s.á. Sveitarstjórn Rangárþings eystra tók málið fyrir 8. mars 2012 og staðfesti greinda afgreiðslu. Í kjölfar þess var lýsingin kynnt almenningi og hagsmunaðilum.

Tillaga að deiliskipulagi Ytri-Skóga var tekin fyrir á fundi skipulagsnefndar 21. maí 2012. Gerði hún m.a. ráð fyrir nýjum íbúðarhúsum, að upphaf vegslóða inn á Fimmvörðuháls yrði fært austar og að tjaldsvæði yrðu færð. Var tillagan samþykkt og mælst til þess að hún yrði auglýst til kynningar. Haldinn var íbúafundur 24. s.m. þar sem tillagan var kynnt og einnig munu hafa verið haldnir fundir með hagsmunaaðilum og Skipulagsstofnun. Hinn 14. júní 2012 var tillagan lögð fyrir sveitarstjórn sem samþykkti auglýsingu hennar. Í kjölfar þess var tillagan auglýst og gefinn frestur til að koma að athugasemdum til 1. ágúst s.á. Bárust athugasemdir á kynningartíma, þ. á m. frá kærendum máls þessa.

Skipulagsnefnd tók málið fyrir að nýju á fundi 13. september 2012. Kynntar voru tillögur að svörum við fram komnum athugasemdum og tekið undir þær. Lagðar voru til breytingar á tillögunni er lutu að því að tekin yrði út gönguleið um hlað á Ytri-Skógum, gert yrði ráð fyrir bílastæðum fyrir rútur norðan gamla barnaskólans og breytingar gerðar á tveimur frístundalóðum austan við Fjósagil. Sveitarstjórn tók málið fyrir sama dag og vísaði afgreiðslu þess til frekari umfjöllunar í skipulagsnefnd og til síðari umræðu í sveitarstjórn. Tillagan var til umfjöllunar á fundi skipulags- og byggingarnefndar Rangárþings eystra 30. október 2012 og var fært til bókar að hún væri samþykkt með nokkrum minni háttar breytingum. Málið var tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar 8. nóvember s.á. og eftirfarandi bókað: „Lögð er fram greinargerð skipulags- og byggingarnefndar þar sem er yfirlit yfir athugasemdir sem gerðar voru við tillögu að deiliskipulagi fyrir Ytri-Skóga og svör við þeim. Sveitarstjórn samþykkir greinargerðina og að allir sem gerðu athugasemdir fái senda greinargerðina í heild. Sveitarstjórn samþykkir tillögu að deiliskipulagi fyrir Ytri-Skóga dags. 25. september 2012 með áorðnum breytingum.“

Í kjölfar þessa var Skipulagsstofnun sent deiliskipulagið til lögboðinnar athugunar. Með bréfi, dags. 6. desember 2012, gerði stofnunin athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins og tiltók ýmis atriði sem hún taldi að leiðrétta þyrfti eða þörfnuðust nánari skýringa. Var málið lagt fyrir að nýju hjá skipulags- og byggingarnefnd 20. desember s.á. Samþykkt var að bregðast við athugasemdum Skipulagsstofnunar og var bókað að gerðar hefðu verið minni háttar breytingar á skipulagsgögnum til samræmis. Var skipulagsfulltrúa falið að svara öðrum athugasemdum Skipulagsstofnunar og tillagan, með áorðnum breytingum, dags. 20. desember 2012, samþykkt. Tók sveitarstjórn málið fyrir að nýju 10. janúar 2013 og samþykkti þá afgreiðslu. Hún var síðan send Skipulagsstofnun sem gerði nú ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um gildistöku. Öðlaðist deiliskipulagið gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 6. febrúar 2013.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að þeir séu ábúendur jarðarinnar Ytri-Skóga. Hafi þeir stundað búskap á jörðinni í áraraðir og sinnt ferðaþjónustu á svæðinu. Muni deiliskipulagið hafa talsverðar breytingar í för með sér varðandi skipulag svæðisins og mikil áhrif fyrir kærendur. Sé það haldið verulegum form- og efnislegum annmörkum.

Deiliskipulagstillagan hafi ekki verið kynnt með formlega réttum hætti. Auglýst tillaga hafi tekið miklum breytingum frá kynntri tillögu og hafi hún þar af leiðandi ekki fengið þá meðferð sem kveðið sé á um í 40. og 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Tillögunni hafi enn verið breytt eftir að fresti til athugasemda hafi verið lokið, t.d. varðandi framtíðarbyggingarsvæði við Fosstún. Ákveðin festa sé nauðsynleg þegar komi að kynningu á deiliskipulagi. Sæti tillaga sífelldum breytingum, meðan á kynningu hennar standi, eigi þeir sem hagsmuna eigi að gæta þess ekki kost að gera athugasemdir, enda erfitt að sjá hvað verið sé að leggja til. Að auki hafi Skipulagsstofnun gert verulegar athugasemdir við tillöguna. Hafi henni verið breytt í kjölfar þess og samþykkt þannig en ekki virðist hafa verið farið að nefndum athugasemdum að öllu leyti. Einnig sé enn misræmi á milli deiliskipulagsuppdráttar og greinargerðar. Auki þetta enn á óvissuna um hvað verið sé að leggja til og skerði möguleika á að gera athugasemdir. Þá fullnægi rökstuðningur sveitarstjórnar í svörum við fram komnum athugasemdum ekki skilyrðum 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Verulegar athugasemdir séu gerðar við vegslóða þann er nú liggi upp með heimreið og gegnum hlöð kærenda. Geri deiliskipulagið ráð fyrir að vegstæði hans verði fært til austurs og að vegurinn muni sameinast núverandi vegslóða nokkru ofar. Muni vegstæðið verða í gróinni brekku og beitilöndum kærenda með tilheyrandi röskun á hagsmunum þeirra og starfsaðstöðu. Standist ákvörðun þessi ekki lög. Ekki sé gert ráð fyrir neins konar vegaframkvæmdum upp á Fimmvörðuháls í Aðalskipulagi Rangárþings eystra 2003-2015, hvorki fjallvegum, vegslóðum né öðrum vegum. Breyti hér engu þótt einungis sé verið að færa hluta vegslóðans en ekki hann allan. Jafnframt sé skírskotað til ákvæða 5. gr. og 1. mgr. 7. gr. jarðalaga nr. 81/2004, en þar komi m.a. fram að ef fyrirhugað sé í skipulagi að breyta landnotkun svæða sem nýtt hafi verið til landbúnaðar, skuli leyfi ráðherra til að leysa landið úr landbúnaðarafnotum liggja fyrir áður en viðkomandi skipulagsáætlun hljóti endanlega afgreiðslu. Slíks samþykkis hafi ekki verið aflað. Þá verði legu vegslóðans ekki breytt nema í samræmi við ákvæði byggingarbréfs og þau ákvæði ábúðalaga sem um það gildi. Samkvæmt byggingarbréfi sé landeigendum einungis heimilt að taka land undan ábúð ef það skerði ekki aðstöðu til búrekstrar að mati héraðsráðunauts. Umræddar breytingar muni gera það, samkvæmt greinargerð héraðsráðunauts og hafa veruleg áhrif á aðgang með sauðfé að afréttarlöndum á heiðinni fyrir ofan svæðið. Hafi kærendur aðeins yfir að ráða um 40-50 ha af ræktuðu landi.

Nefndur vegslóði flokkist undir einkaveg í skilningi 11. gr. laga nr. 80/2007. Af því leiði að hann lúti forræði kærenda sem lífstíðarábúenda jarðarinnar. Bresti sveitarfélaginu heimildir til að gera í deiliskipulagi ráð fyrir vegslóða í andstöðu við þá sem hafi forræði á því landi sem vegslóðinn eigi að liggja um. Loks liggi ekkert kostnaðarmat eða kostnaðaráætlun til grundvallar því að umrædd leið sé ódýrasti kosturinn af þeim leiðum sem skoðaðar hafi verið og sú sem minnstu raski valdi. Byggi ákvörðun sveitarstjórnar á getgátum og þar með ómálefnalegum sjónarmiðum. Hafi sveitarstjórn vanrækt rannsóknarskyldu sína, sbr. hér 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og gangi skipulagning slóðans jafnframt að öðru leyti gegn öllum meðalhófssjónarmiðum, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Kærendur hafi lagt til aðra staðsetningu fyrir vegslóðann. Muni sú leið í engu raska Völvuleiði eða rústum beitarhúsa, svo sem ýjað sé að í svörum sveitarstjórnar. Geti sveitarstjórn því ekki lagt fram slík sjónarmið til grundvallar staðsetningu vegslóðans.

Raðhúsabyggð, sem gert sé ráð fyrir nokkru vestan við skólabygginguna, sé óþörf og verulega illa staðsett, en nefndum vegslóða yrði þar best fyrir komið. Mætti finna raðhúsabyggðinni annan stað og beri að fella ákvörðunina úr gildi hvað þetta varði að teknu tilliti til meðalhófssjónarmiða. Deiliskipulagið sé einnig í trássi við gildandi aðalskipulag, svo sem um framtíðarbyggingarsvæði að Fosstúni og skógrækt sunnan Kvernu. Þá verði enn frekar gengið á ræktað land kærenda verði byggingum komið fyrir norðan við Fosstún.

Gert sé ráð fyrir bílastæðum fyrir rútur norðan við gamla barnaskólann, þ.e. inn á ræktuðu landi og túni kærenda. Ekki verði annað ráðið en að bílastæðin séu að miklu leyti inn á friðlýstu svæði með Skógaá en í engu sé að því vikið í greinargerð deiliskipulagsins hvort gætt hafi verið ákvæða laga nr. 44/1999 um náttúruvernd. Þá virðist þau liggja út fyrir skipulagt svæði samkvæmt aðalskipulagi. Gangi fyrirhuguð staðsetning þeirra gegn áðurnefndu byggingarbréfi og ákvæðum ábúðar- og jarðalaga. Jafnframt sé gerð athugasemd við framtíðaraðkomuleið að bílastæði við Skógafoss.

Hagsmunir annarra aðila á svæðinu hafi verið settir í forgang á kostnað kærenda. Gangi deiliskipulagið gegn öllum jafnræðissjónarmiðum, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga sbr. og 65. gr. stjórnarskrárinnar. Sömuleiðis gangi það gegn venjuhelguðum grenndar- og nábýlisreglum íslensk réttar og að öðru leyti gegn friðhelgu einka- og fjölskyldulífi kærenda.

Málsrök Rangárþings eystra: Sveitarfélagið mótmælir því að ákvæðum skipulagslaga hafi ekki verið fylgt við meðferð málsins. Kynningar á lýsingu skipulagstillagna og tillagna að skipulagi séu hugsaðar sem samráðsvettvangur við íbúa og hagsmunaðila til að fá fram þeirra sjónarmið áður en tillaga að skipulagi sé auglýst. Eðlilegt sé að tillaga taki breytingum í þessu samráðsferli. Geri skipulagslögin ekki ráð fyrir að nefndar kynningar séu endurteknar þótt gerðar séu breytingar á tillögu áður en hún sé auglýst formlega til kynningar. Ekki hafi verið um grundvallarbreytingar að ræða. Engar verulegar breytingar hafi verið gerðar á tillögunni eftir auglýsingu hennar. Þá hafi ekki verið gerðar neinar breytingar sem gengið hafi á hagsmuni kærenda, þvert á móti. Því sé andmælt að Skipulagsstofnun hafi gert verulegar athugasemdir við tillöguna að lokinni auglýsingu. Ekki sé ljóst hvaða misræmi eigi að vera milli greinargerðar og uppdráttar deiliskipulagsins.

Vegslóði á Fimmvörðuháls sé ekki í andstöðu við aðalskipulag. Með færslu upphafs slóðans sé ekki verið að gera nýjan veg/vegslóða. Gerð sé lítil háttar breyting á upphafi slóðans sem verði til þess að uppakstursleiðin færist úr bæjarhlaðinu á Ytri-Skógum og valdi ábúendum minna ónæði en nú sé. Vegslóðinn sé einungis sýndur til skýringar í gildandi aðalskipulagi og kalli tilfærsla hans ekki á breytingu á aðalskipulagi. Kærendur líti svo á að umræddur slóði sé einkavegur en ekki sé gert ráð fyrir að slíkir vegir séu sýndir í aðalskipulagi.

Deiliskipulagið geri hvorki ráð fyrir að taka land úr landbúnaðarnotum né undan ábúð. Lítið meira land, ef nokkuð, fari undir nýja hluta slóðans en farið hafi undir þann eldri. Ekki komi fram í greinargerð héraðsráðunauts að stæðið fyrir slóðann sem slíkan muni skerða land til landbúnaðarnota. Sveitarfélagið og landeigendur hafi alla tíð lagt áherslu á að bæta ábúendum land sem tapist vegna framkvæmdanna, m.a. verði eldri hluti vegslóðans græddur. Ekki sé gert ráð fyrir að vegurinn verði opinn almenningi. Beitarland tapist því ekki vegna hans. Heimilt sé að girða slóðann til að hægt sé að nýta landið til búrekstrar. Fallið hafi verið frá gerð bílastæða neðan við hann til að koma til móts við sjónarmið kærenda. Leiði það ekki til ógildingar á deiliskipulagi þótt rétthafar eða landeigendur kunni að eiga rétt á bótum eða ef í ljós komi að slóðinn verði ekki færður nema með samkomulagi við ábúendur.

Sveitarfélög fari með skipulagsvald á öllu landi innan staðarmarka viðkomandi sveitarfélags og skipti eignarhald lands og mannvirkja ekki máli. Sveitarfélagið hafi því heimild að lögum til að vinna skipulag að svæðinu og ákveða hvar upphaf umrædds slóðar skuli liggja til framtíðar. Nefndur slóði sé nauðsynleg aðkoma upp á afréttinn/fjalllendið fyrir ofan Skóga, m.a. vegna öryggis þeirra sem fari um svæðið. Lega slóðans varði einnig aðra hagsmunaaðila sem á svæðinu séu og almenning. Hafi framtíðarlega slóðans áhrif á skipulagið í heild. Heimilt sé að kveða á um legu einkavega í deiliskipulagi.

Því sé mótmælt að sveitarfélagið hafi ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína við mat á því hvaða leiðir væru heppilegar. Farið hafi verið nokkuð ítarlega yfir mögulegar leiðir, áhrif þeirra og kostnað. Aðrar leiðir séu mun lengri og valdi miklu meira raski á náttúru svæðisins. Leið sú sem valin hafi verið sé ódýrust samkvæmt grófu kostnaðarmati. Ekki hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu við ákvörðunina og búi lögmæt og málefnaleg sjónarmið að baki henni.

Mikilvægt sé talið að styrkja Skógasvæðið með framboði á nýjum íbúðarlóðum og taki staðsetning raðhúsabyggðarinnar m.a. mið af því að nýta núverandi vegi, veitukerfi og styrkja byggðarmynstur svæðisins. Þá sé framtíðar íbúðarbyggð við Kvernu, skógrækt og framtíðar aðkomuleið að bílastæðum við Skógafoss til skýringa og þurfi því ekki að breyta aðalskipulagi. Bílastæði norðan við gamla barnaskólann séu staðsett á eðlilegum stað miðað við nýtingu hans og annarra mannvirkja á svæðinu sem tengist ferðaþjónustu. Séu stæðin utan friðlýsts svæðis. Staðsetning bílastæða á landbúnaðarlandi kalli ekki á breytingu á aðalskipulagi. Að mati sveitarstjórnar sé um óverulega skerðingu á ræktunarlandi að ræða.

Ákvarðanir deiliskipulagsins séu vel skýrðar í greinargerð þess. Athugasemdum sé svarað ítarlega í greinargerð sveitarstjórnar með svörum til þeirra er sendu inn athugasemdir. Sérstaklega sé andmælt fullyrðingum um útúrsnúninga eða að ekki hafi verið færð efnisleg rök fyrir deiliskipulaginu. Því sé mótmælt að hagsmunir kærenda hafi verið látnir mæta afgangi, en m.a. hafi verið fallið frá gönguleið um hlaðið hjá þeim. Hafi ekki verið gengið á hagsmuni kærenda, nema að óverulegu leyti, þó ekki hafi verið gengið svo langt að láta skipulagsvald á svæðinu í þeirra hendur. Óútskýrðum fullyrðingum um brot á jafnræðissjónarmiðum eða grenndar og nábýlisréttareglum sé mótmælt.

                        ——

Færð hafa verið fram frekari rök í máli þessu sem ekki verða rakin nánar en úrskurðarnefndin hefur haft til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti deiliskipulags Ytri-Skóga. Telja kærendur m.a. að við meðferð málsins hafi verið brotið gegn ákvæðum 40. og 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að skipulagslögum kemur fram að þar sé að finna ýmis nýmæli og breytingar frá gildandi skipulags- og byggingarlögum. Skýrari fyrirmæli séu lögð til um samráð og kynningu við gerð skipulagsáætlana og þannig sé lögð áhersla á að auka aðkomu almennings við gerð skipulags og að samráðsaðilar komi að skipulagsferlinu eins snemma og unnt sé. Með því sé ætlunin að vanda gerð skipulags og tryggja að hagsmunaaðilar hafi tækifæri til að koma athugasemdum sínum á framfæri við sveitarfélögin þannig að þau geti tekið upplýsta ákvörðun við afgreiðslu skipulagsáætlunar.

Meðal nýmæla laganna er ákvæði 40. gr. sem kveður á um að þegar vinna við gerð deiliskipulagstillögu hefjist skuli sveitarstjórn taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu. Skuli leita umsagnar Skipulagsstofnunar og umsagnaraðila um lýsinguna og kynna hana fyrir almenningi. Samkvæmt athugasemdum í frumvarpi til skipulagslaga byggist nefnt ákvæði á þeirri meginreglu að því fyrr sem athugasemdir komi við gerð deiliskipulags því betra. Jafnframt lýsingu skal kynna tillögu að deiliskipulagi, forsendur hennar og umhverfismat fyrir íbúum sveitarfélagsins og öðrum hagsmunaaðilum á almennum fundi eða á annan fullnægjandi hátt, áður en hún er tekin til afgreiðslu í sveitarstjórn.

Í máli því sem hér er til úrlausnar sætti tillaga að deiliskipulagi umrædds svæðis breytingum eftir kynningu hennar. Var skipulagstillagan síðan auglýst til kynningar svo breytt og veittur frestur til að koma að athugasemdum. Eðlilegt verður að telja að tillaga geti tekið breytingum sökum athugasemda og ábendinga er fram koma við kynningu á byrjunarstigi, ella þjónaði kynningin vart tilgangi sínum. Gera skipulagslög ekki kröfu um að þegar svo hátti til þurfi að kynna tillögu að nýju áður en sveitarstjórn samþykkir að auglýsa tillöguna til kynningar. Ákveði sveitarstjórn hins vegar að breyta auglýstri tillögu í grundvallaratriðum skal hin breytta tillaga auglýst á nýjan leik skv. 1. mgr., sbr. 4. mgr. 41.gr. laganna.

Af fyrirliggjandi gögnum verður ráðið að allnokkrar breytingar hafi verið gerðar á tillögunni eftir auglýsingu hennar. Þannig var í samþykktri greinargerð, dags. 20. desember 2012, gert ráð fyrir byggingarheimildum fyrir hreinlætisaðstöðu og þjónustuhús á tjaldsvæði, en svo var ekki í greinargerð með auglýstri tillögu, dags. 13. júní s.á. Jafnframt var í samþykktri greinargerð heimild fyrir stækkun eða endurbyggingu þriggja frístundahúsa á skipulagssvæðinu en heimild til slíks var ekki í auglýstri tillögu. Fleiri breytingar voru samþykktar á tillögunni eftir auglýsingu hennar, m.a. vegna athugasemda Skipulagsstofnunar þar um.

Hvað varðar síðar til komna tilgreiningu á byggingarheimildum á tjaldsvæði skal á það bent að á uppdrætti hinnar auglýstu tillögu voru þar sýnd hús og verður að telja eðlilegt að gera ráð fyrir þjónustuhúsum á tjaldsvæðinu. Þá virðist með heimilaðri stækkun þriggja frístundahúsa sem verið sé að samræma stærð þeirra, en samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands eru tvö þeirra þegar að þeirri stærð sem heimild er nú veitt fyrir, en hið þriðja nokkuð minna. Á uppdrætti auglýstrar tillögu var jafnframt sýnt framtíðar byggingarsvæði við Kvernu sem og framtíðar aðkoma að bílastæðum við Skógafoss, án nánari skýringa í greinargerð tillögunnar og var kynningu hennar að þessu leyti áfátt. Á samþykktum uppdrætti eru nefnd byggingarsvæði ekki sýnd, en þau eru hins vegar sýnd á skýringarmynd í greinargerð og þess getið að þar sem ekki sé gert ráð fyrir þessum byggingarsvæðum í aðalskipulagi sé einungis verið að sýna hvaða möguleikar séu til framtíðar. Þá er ekki sýnd framtíðar aðkoma að bílastæðum við Skógafoss á hinum samþykkta uppdrætti, enda tekið fram í greinargerð skipulagsins að sú aðkoma samræmist ekki aðalskipulagi. Svo sem að framan er rakið voru gerðar allnokkrar breytingar á deiliskipulagstillögunni eftir að hún var auglýst þar til hún var samþykkt og ber málsmeðferðin með sér að betur hefði mátt standa að gerð tillögunnar. Á það ber hins vegar að líta að breytingarnar voru til komnar vegna athugasemda Skipulagsstofnunar sem og athugasemda sem bárust á kynningartíma. Eins og fram hefur komið er beinlínis gert ráð fyrir því í skipulagslögum að breytingar geti átt sér stað að gefnu tilefni. Sá varnagli er jafnframt sleginn að sé auglýstri tillögu breytt í grundvallaratriðum skuli hún auglýst að nýju. Að mati úrskurðarnefndarinnar var hvorki eðli breytinganna né umfang slíkt að þær gætu talist grundvallarbreytingar í skilningi 4. mgr. 41. gr. laganna og þurfti því ekki að auglýsa tillöguna að nýju. Þá verður ekki heldur ráðið að aðrir þeir annmarkar hafi verið á meðferð málsins að ógildingu varði.

Samkvæmt skipulagslögum er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórnar og annast hún og ber ábyrgð á gerð deiliskipulags, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. laganna. Við beitingu þess ber m.a. að fylgja markmiðssetningu nefndra laga sem tíunduð er í 1. gr. þeirra. Þar er t.a.m. kveðið á um að stuðla skuli að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða. Jafnframt að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi.

Við töku skipulagsákvarðana eru sveitarstjórnir ennfremur bundnar af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvarðanatöku sé stefnt að lögmætum markmiðum. Jafnframt gerir meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þá kröfu til stjórnvalda að ekki sé gengið lengra en nauðsynlegt sé til þess að ná settum markmiðum er búi að baki stjórnvaldsákvörðun. Einnig verður að hafa í huga það sjónarmið að almenningur eigi að geta vænst þess að ekki sé ráðist í breytingar í mótaðri eða skipulagðri byggð nema að nauðsyn beri til þess, enda geta slíkar breytingar raskað stöðu fasteignareigenda á svæðinu og haft margvísleg grenndaráhrif. Verða sveitarstjórnir að virða greind lagaákvæði og sjónarmið við töku skipulagsákvarðana. Þá skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga og er stefna aðalskipulags bindandi við gerð deiliskipulags, sbr. 32. gr. þeirra laga.

Kærendur telja staðsetningu vegslóða, er færa á austar við heimreið þeirra, ekki í samræmi við ákvæði þágildandi Aðalskipulags Rangárþings eystra 2003-2015. Í nefndu aðalskipulagi segir svo: „Ekki er gert ráð fyrir nýjum vegslóðum í Þórsmörk, á Fimmvörðuhálsi og að Fjallabaki.“ Í greinargerð með hinu kærða deiliskipulagi kemur fram í kafla 1.1 að í því sé mörkuð stefna fyrir nýjan veg á Fimmvörðuháls. Nánari umfjöllun um veginn má finna í kafla 3.8.4 þar sem þess er getið að einn fjallvegur sé innan svæðisins, leiðin upp á Fimmvörðuháls. Um veginn er svo enn fjallað í kafla 4, um áhrif deiliskipulagsins á umhverfið, og er þar gerð grein fyrir mismunandi möguleikum á legu upphafs hans. Á skýringarmynd í greinargerð, er sýnir bújarðir og veg á Fimmvörðuháls, er vegurinn merktur sem nýr vegur, en svo er hins vegar ekki á aðaluppdrætti deiliskipulagsins. Að fyrirliggjandi gögnum virtum verður ekki talið að hin umdeilda staðsetning téðs vegslóða feli í áætlun um nýjan vegslóða á Fimmvörðuhálsi. Um er að ræða vegstúf sem mun vera um 100 m langur og liggur hann sem slíkur ekki á Fimmvörðuhálsi. Þá segir svo í 2. mgr. gr. 4.16.2 í þágildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998 að í aðalskipulagi skuli gera grein fyrir þegar byggðum og fyrirhuguðum samgöngumannvirkjum, s.s. þjóðvegum og höfnum, svo og helstu umferðaræðum, stofnbrautum og tengibrautum. Fer hin kærða skipulagsákvörðun að þessu leyti því ekki í bága við þágildandi aðalskipulag.

Kærendur átelja jafnframt staðsetningu hins umþrætta vegslóða þar sem landbúnaðarland þeirra hafi ekki verið tekið úr landbúnaðarnotum svo sem áskilið sé í jarðalögum nr. 81/2004. Þá telja kærendur að ákvörðun sveitarstjórnar byggi á ómálefnalegum sjónarmiðum og að hvorki hafi verið gætt rannsóknarreglu stjórnsýslulaga né athugasemdum kærenda svarað með rökstuddum hætti og brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu laganna.

Eins og rakið hefur verið komu kærendur á framfæri athugasemdum við téðan vegslóða á kynningartíma tillögunnar. Gerðu þeir tillögu um að nýju vegstæði yrði fundinn staður upp af aðalheimreið Skógasvæðisins, upp fyrir heitavatnsholuna og inn með gilinu og þaðan beint inn á fyrirliggjandi vegslóða. Í svörum sveitarfélagsins við fram komnum athugasemdum er gerð grein fyrir því hvers vegna valin hafi verið sú staðsetning sem gert er ráð fyrir í nefndu deiliskipulagi. Jafnframt var tekið fram að sú leið er lögð hefði verið til af hálfu kærenda væri óhentug m.a. vegna umferðar, rasks og kostnaðar. Þá var við skipulagsgerðina horft til mismunandi leiða við staðsetningu hins umdeilda vegslóða og gerður samanburður á þeim kostum sem til greina þóttu koma. Fallast má á með kærendum að tilfærsla umrædds hluta vegslóðans í gegnum ræktarland þeirra sé til þess fallin að raska hagsmunum þeirra komi til framkvæmdar deiliskipulagsins að þessu leyti. Er raunar vikið að því í kafla 4. í greinargerð þess þar sem samanburður er gerður á milli mismunandi leiða og tekið fram að sú leið er valin var þveri bithaga í Kvennabrekku, en land sem þar skerðist sé hægt að bæta. Því verður ekki annað séð en að skipulagsyfirvöld hafi við beitingu skipulagsvalds síns skoðað mismunandi staðsetningu fyrir vegslóðann, lagt mat á þá hagsmuni sem í húfi væru og valið þá leið er talin væri fela í sér minni röskun. Rétt er að árétta að skipulagslög gera ráð fyrir að gildistaka skipulagsáætlana geti haft í för með sér röskun á einstökum fasteignaréttindum, en aðilar geta þá eftir atvikum leitað bótaréttar úr hendi sveitarfélagsins í samræmi við 51. gr. skipulagslaga sé sýnt fram á að gildistaka skipulags valdi tjóni, en úrlausn um það álitaefni er ekki á valdsviði úrskurðarnefndarinnar.

Loks verður ekki talið að umrædd tilfærsla vegslóðans feli í sér að verið sé að skipuleggja landsvæðið fyrir aðra starfsemi en landbúnað og var því ekki nauðsyn á að leita samþykkis ráðherra samkvæmt jarðalögum. Af þeim sökum kemur byggingarsamningur sá er kærandi vísar til því ekki til álita við úrlausn málsins.

Samkvæmt öllu framangreindu verður gildi hins kærða deiliskipulags ekki raskað er varðar umdeildan vegslóða, enda verður eins og áður greinir hvorki séð að á því séu form- eða efnisannmarkar er það varðar. Þá var málsmeðferð hins kærða deiliskipulags að lögum, svo sem áður greinir.

Hins vegar er ákveðið ósamræmi á milli þágildandi aðalskipulags og hins umdeilda deiliskipulags hvað varðar landnotkun innan skipulagsreitsins og þar með í andstöðu við 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga sem kveður á um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana.

Þannig eru tvö frístundahús, auðkennd F3 og F4 í hinu umdeilda deiliskipulagi, staðsett á svæði sem samkvæmt uppdrætti þágildandi aðalskipulags er skilgreint sem opið svæði til sérstakra nota. Samkvæmt þágildandi skipulagsreglugerð eru það svæði með útivistargildi á einn eða annan hátt þar sem gert er ráð fyrir mannvirkjagerð í tengslum við þá starfsemi sem þar er stunduð, s.s. trjárækt. Í greinargerð aðalskipulagsins er m.a. sagt um Skóga að þar séu tveir eldri sumarbústaðir. Jafnframt segir að ekki sé gert ráð fyrir aukningu frístundabyggðar í Skógum. Þá kemur fram í aðalskipulaginu að svæði með þremur frístundahúsum eða færri séu ekki sýnd á skipulagsuppdrætti. Í gr. 4.11.1 í þágildandi skipulagsreglugerð segir m.a. um frístundabyggð að á sveitarfélagsuppdrætti aðalskipulags skuli gera grein fyrir þegar byggðum og fyrirhuguðum svæðum fyrir frístundabyggð utan þéttbýlisstaða. Í hinu umdeilda deiliskipulagi er sagt um frístundabyggð að frá gamalli tíð séu alls fjögur frístundahús innan skipulagssvæðisins og veitir deiliskipulagið heimild til að endurbyggja/stækka húsin þannig að þau verði allt að 70 m² að stærð. Svo sem áður segir eru húsin F3 og F4 staðsett á opnu svæði til sérstakra nota, án þess að vera auðkennd frekar sem frístundahús á uppdrætti þágildandi aðalskipulags. Úr því hefur verið bætt í núgildandi aðalskipulagi og eru húsin nú merkt með hringtáknum sem stök frístundahús. Það verður þó ekki hjá því komist að fella deiliskipulagið úr gildi hvað varðar heimildir til stækkunar þeirra, enda var á þeim tíma ekki fært að heimila frekari uppbyggingu frístundahúsanna í andstöðu við landnotkun samkvæmt þágildandi aðalskipulagi, sbr. og þágildandi skipulagsreglugerð.

Að öllu framangreindu virtu verður ekki talið að þeir annmarkar séu á hinu kærða deiliskipulagi að varði ógildingu þess í heild sinni. Eins og áður er rakið gætti þó þess misræmis á milli þágildandi aðalskipulags og hins kærða deiliskipulags að ógildingu varði, en með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga þykir þó rétt að ógilda hina kærðu deiliskipulagsákvörðun einungis að því marki sem fór í bága við gildandi aðalskipulag.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður aðeins fallist á kröfu kæranda um ógildingu með þeim hætti sem í úrskurðarorði greinir.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings eystra frá 10. janúar 2013 að samþykkja deiliskipulag fyrir Ytri-Skóga hvað varðar frístundahús auðkennd F3 og F4. Að öðru leyti stendur deiliskipulagið óhaggað.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Hildigunnur Haraldsdóttir                                   Þorsteinn Þorsteinsson

des 22
Love0

15/2013 Laugarvatn

Með
Árið 2015, miðvikudaginn 23. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík.  Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Hildigunnur Haraldsdóttir arkitekt og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 15/2013, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 8. nóvember 2012 um að samþykkja deiliskipulag fyrir þéttbýlið Laugarvatn í Bláskógabyggð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 11. febrúar 2013, kærir Þórir Þórisson, f.h. E, Reykjabraut 5, Laugarvatni, þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 8. nóvember 2012 að samþykkja deiliskipulag fyrir þéttbýlið við Laugarvatn í Bláskógabyggð. Skilja verður kröfugerð kæranda svo að gerð sé krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi að því er varði reit 5, Íbúðarbyggð við Laugar-, Bjarkar-, Lindar-, Dal-, og Reykjarbraut.

Greinargerð sveitarfélagsins og gögn í málinu bárust úrskurðarnefndinni 13. mars 2013 og á árunum 2014 og 2015.

Málavextir: Lýsing á skipulagsverkefni fyrir þéttbýlið Laugarvatn var kynnt á íbúafundi á Laugarvatni í september 2011. Tillaga að deiliskipulagi umrædds svæðis var kynnt á almennum fundi í mars 2012 og íbúar og hagsmunaaðilar hvattir til að koma að athugasemdum og ábendingum til skipulagsfulltrúa. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Uppsveita Árnessýslu og Flóahrepps 25. júlí s.á. var lögð fram endurskoðuð tillaga að deiliskipulagi Laugarvatns. Gerði nefndin ekki athugasemd við hana og vísaði henni til afgreiðslu hjá sveitarstjórn. Hinn 26. s.m. samþykkti byggðarráð Bláskógabyggðar að auglýsa fyrrgreinda tillögu til kynningar. Var hún m.a. auglýst í Dagskránni, Fréttablaðinu og Lögbirtingarblaðinu og bárust nokkrar athugasemdir á kynningartíma. Samhliða var auglýst tillaga að breytingu á Aðalskipulagi Laugardalshrepps 2000-2012 innan þéttbýlisins Laugarvatns.

Að loknum kynningartíma deiliskipulagstillögunnar var hún til umfjöllunar á fundi skipulags- og byggingarnefndar 25. október 2012 og var eftirfarandi m.a. fært til bókar: „Níu athugasemdabréf bárust á kynningartíma auk þess sem fyrir liggja umsagnir frá Vegagerð ríkisins og Fornleifavernd ríkisins. Að auki liggur fyrir tillaga Skógræktar ríkisins að nýrri staðsetningu áfangastaðar inn í skógi ofan þjóðvegar. Þá liggur fyrir tillaga skipulagsráðgjafa að umsögn um innkomnar athugasemdir og þær ábendingar sem fram koma í umsögnum Vegagerðar og Fornleifaverndar. Nefndin samþykkir fyrirliggjandi umsögn um athugasemdir og mælir með að sveitarstjórn samþykki fyrirliggjandi deiliskipulag óbreytt í helstu meginþáttum. Gerðar eru minniháttar breytingar sem felast í breytingu á orðalagi varðandi akstursheimild upp göngustíg að grafreit, bætt er við áningarstað í skógi ofan við þjóðveg og bætt er við bílastæðum á lóðinni Dalbraut 4.“ Málið var tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar 8. nóvember 2012, og samþykkti hún nefnda afgreiðslu, sem og umsögn um fram komnar athugasemdir. Deiliskipulagið var í kjölfar þess sent Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu. Í bréfi stofnunarinnar, dags. 10. desember 2012, kom fram að hún teldi að nánari skýringa væri þörf áður en stofnunin tæki afstöðu til erindisins. Að skýringum fengnum tók Skipulagsstofnun erindið fyrir að nýju og birtist auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda 11. janúar 2013. Tók fyrrgreind breyting á aðalskipulagi Laugardalshrepps gildi 10. s.m.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er gerð athugasemd við staðsetningu byggingarreits fyrir bílskúr að Dalbraut 4, með aðkomu frá Reykjabraut. Muni staðsetningin hindra aðkomu og aðgengi að húsi kæranda og sé til þess fallin að skapa hættu. Töluverð þrengsli séu við enda götunnar og muni stækkun veitingahúss við Dalbraut 6 auka á þann vanda. Götumyndin muni einnig breytast, en byggingarreitur hússins sé ekki í línu við aðra byggingarreiti. Líta þurfi til þess hvort téðar breytingar séu í samræmi við lög og reglugerðir um íbúðahverfi og athuga fjölda bílastæða fyrir umrædda starfsemi. Göngustígur, sem áætlaður sé á milli Reykjabrautar 3 og 5, skerði lóð kæranda. Loks sé gerð athugasemd við kynningu málsins sem hafi verið villandi og ófullnægjandi.

Málsrök Bláskógabyggðar: Sveitarfélagið bendir á að ekki hafi verið bílastæði innan lóðarinnar að Dalbraut 4 og að borist hafi beiðni um byggingu bílskúrs á téðri lóð. Hafi skipulagsyfirvöld metið það svo að ekki væri hægt að gera ráð fyrir aðkomu að honum frá Dalbraut, m.a. vegna götumyndar, heldur frekar frá Reykjabraut. Bílskúrsreiturinn sé 2,5 m frá lóðarmörkum og kanti gangstígs við götu. Hann sé nokkuð inn á lóðinni með rúmu plássi fyrir bíl milli bílskúrs og lóðarmarka. Hvorki sé verið að þrengja að núverandi aðkomu þar sem fyrirhugaðar framkvæmdir séu allar innan lóðarmarka né skerða möguleikann á því að leggja bifreið meðfram gangstétt fyrir framan íbúðarhús kæranda. Haldist gatan og snúningssvæði hennar óbreytt. Þá sé ekki verið að þrengja að Reykjabrautinni eða snúningsási götunnar með mögulegri stækkun veitingahúss á lóðinni að Dalbraut 6. Eingöngu sé gert fyrir aðgengi að húsinu frá Dalbraut, en ekki frá Reykjabraut. Sé því ekki talin hætta á að mikil ásókn verði í að leggja bílum við síðarnefnda götuna. Þá sé byggingarlína núverandi húsa mismunandi.

Vegna athugasemda um göngustíg sé tekið fram að töluverð óvissa hafi verið um nákvæm lóðarmörk margra eldri lóða innan Laugarvatns. Samkvæmt grunni sem deiliskipulagið hafi verið unnið eftir sé bil á milli lóða nr. 3 og 5 við Reykjabraut. Ef í ljós komi að grunnurinn sé ekki réttur og ekki sé vilji til að hafa göngustíg á þessum stað verði það skoðað sérstaklega. Jafnframt sé bent á að málsmeðferð deiliskipulagsins hafi að öllu leyti verið í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010. Hafi frá upphafi máls þessa verið lögð áhersla á mikið og gott samráð við hagsmunaðila innan Laugarvatns, bæði íbúa, rekstraraðila, umsagnaraðila og eigendur fasteigna.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti deiliskipulags fyrir þéttbýlið Laugarvatn. Er hið skipulagða svæði um 147 ha að stærð, skipt í nokkra skipulagsreiti og eru sérskilmálar fyrir hvern þeirra. Í greinargerð hins umdeilda deiliskipulags er m.a. tekið fram að því sé aðallega ætlað að ná utan um skipulagsmál byggðarinnar og tryggja samræmi í lóðarskilmálum um leið og veitt sé svigrúm fyrir eðlilega stækkun og þróun þéttbýlis. Við gildistöku deiliskipulagsins féllu úr gildi fimm deiliskipulagsáætlanir fyrir svæðið en hluti svæðisins var þó ekki deiliskipulagður. Fram kemur í téðri greinargerð að ekki sé um neinar eðlisbreytingar á stefnumiðum að ræða. 
Samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórnar og annast hún og bera ábyrgð á gerð deiliskipulags, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. laganna. Við beitingu þess ber m.a. að fylgja markmiðssetningu nefndra laga sem tíunduð er í 1. gr. þeirra. Þar er t.a.m. kveðið á um að stuðla skuli að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða. Jafnframt skal tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Ljóst er að sveitarstjórnum er að lögum ætlað víðtækt vald til ákvarðana um skipulag. Þá gera skipulagslög ráð fyrir að gildistaka skipulagsáætlana geti haft í för með sér röskun á einstökum fasteignaréttindum og kveða lögin m.a. á um rétt til bóta að vissum skilyrðum uppfylltum.

Gera þarf grein fyrir fyrirkomulagi göngustíga í deiliskipulagi eftir því sem þurfa þykir samkvæmt 6. mgr. gr. 4.16.2 í þágildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Á uppdrætti hins umdeilda deiliskipulags er sýndur göngustígur á milli lóða nr. 3 og 5 við Reykjabraut, sem kærandi telur að fari inn á lóð hans. Þar sem kærandi á hagsmuna að gæta um nýtingu umræddrar lóðar hefði verið rétt að leita samráðs við hann við gerð hins umdeilda deiliskipulags ef nefndur stígur fæli í sér skerðingu á lóð hans. Áhöld eru hins vegar um hvort téður göngustígur fari inn á nefnda lóð. Af efni lóðarleigusamnings, sem þinglýst var á árinu 1970, má ráða að lóðin Reykjabraut 5 liggi á milli tveggja lóða. Samningurinn sker þó ekki með óyggjandi hætti úr um lóðamörk og ekki liggja fyrir úrskurðarnefndinni nein önnur þau gögn, svo sem lóðarblað, er renna stoðum undir fullyrðingar kæranda. Verður því ekki fullyrt að tilefni hafi verið til samráðs við kæranda umfram það sem mælt er fyrir um almennt. Þá skal á það bent að deiliskipulag getur ekki hróflað við eða ráðstafað eignarréttindum nema að undangengnum samningi, eða eftir atvikum eignarnámi, verði talin til skilyrði þess.

Fram kemur í almennum skilmálum skipulagsins að gert sé ráð fyrir bílgeymslu við hvert íbúðarhús, ýmist sambyggðri eða stakri, og skal hún ávallt rúmast innan byggingarreits. Samkvæmt upplýsingum úr skrám fasteignamats Þjóðskrár Íslands er lóðin nr. 4 við Dalbraut um 900 m² og er á henni 218 m² einbýlishús. Á uppdrætti deiliskipulagsins er markaður byggingarreitur sunnan við húsið og er aðkoma að honum frá Reykjabraut. Var svo jafnframt á uppdrætti auglýstrar tillögu, sem kærandi gerði ekki athugasemdir við. Einnig er gert ráð fyrir nokkrum bílastæðum norðan við húsið og er aðkoma að þeim frá Dalbraut, en sú heimild var samþykkt eftir kynningartíma tillögunnar og voru því bílastæðin ekki sýnd á uppdrætti er hún var auglýst. Ekki mun hafa verið bílskúr á lóðinni áður og ljóst er að heimiluð staðsetning hans innan þess byggingarreits sem er með aðkomu frá Reykjabraut getur haft áhrif á grenndarhagsmuni lóðarhafa aðlægra lóða, t.d. vegna aukinnar umferðar. Það verður þó ekki séð að þau áhrif séu umfram það sem almennt má búast við og þola þarf í þéttbýli. Þá verður að líta til þess að framangreindir skipulagsskilmálar eru í samræmi við það markmið skipulagsins að tryggja samræmi í lóðarskilmálum, enda hafa lóðarhafar þá jafnan rétt til bílgeymslu við íbúðarhús sín.

Lóðin að Dalvegi 6, þar sem starfræktur mun vera veitingastaður, er á skilgreindu miðsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Laugardalshrepps 2002-2012. Þar skal skv. gr. 4.4.1 í þágildandi skipulagsreglugerð fyrst og fremst gera ráð fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjónar heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, s.s. verslunum, skrifstofum, þjónustustofnunum, veitinga- og gistihúsum, menningarstofnunum og hreinlegum iðnaði. Er því starfsemi í húsinu í samræmi við þá starfsemi sem almennt er starfrækt á miðsvæðum. Umrædd lóð er á reit 5 í hinu umdeilda deiliskipulagi. Ekki er í skilmálum fyrir reitinn tekið fram hver skuli vera fjöldi bílastæða á lóðinni, en kvöð er um akstur á milli lóða nr. 6 og 8 annars vegar og lóða nr. 10 og 12 hins vegar. Í almennum skilmálum deiliskipulagsins er tilgreint að sameiginleg bílastæði verði við nýja götu milli Laugarbrautar og Hverabrautar og skuli þau þjóna öllu miðsvæðinu. Einnig segir að gerð sé grein fyrir núverandi bílastæðum við opinberar stofnanir, verslun og þjónustu á uppdrætti. Þá skuli bílastæði á nýjum lóðum almennt vera í samræmi við ákvæði skipulagsreglugerðar þar um og fjöldi sérmerktra stæða fyrir hreyfihamlaða samkvæmt byggingarreglugerð nr. 112/2012. Í umsögn sveitarfélagsins við fram komnum athugasemdum var lagt til að fyrirkomulag bílastæða á lóðum nr. 4 og 6 yrði endurskoðað. Jafnframt var tekið fram að fjöldi bílastæða ætti að vera 19, en að þau væru 13 og væri það vegna samnýtingar við lóð nr. 8. Hið umdeilda deiliskipulag tók gildi í gildistíð skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Þar var í gr. 3.1.4 kveðið á um lágmarksfjölda bílastæða en jafnframt tekið fram að unnt væri að víkja frá þeim í deiliskipulagi ef sýnt væri fram á að bílastæðaþörf væri minni eða unnt væri að uppfylla hana með öðrum hætti. Eins og áður greinir er í deiliskipulaginu fjallað um sameiginleg bílastæði fyrir miðsvæðið og verður ekki annað af því ráðið en að þar með hafi bílastæðaþörf verið uppfyllt í samræmi við framangreint ákvæði. Skal og á það bent að ekki er gerð krafa um fjölda bílastæða í núverandi skipulagsreglugerð nr. 90/2013, sem tók gildi skömmu eftir gildistöku deiliskipulagsins, og að við frekari framkvæmdir á skipulagsreitnum ber að taka tillit til ákvæða í byggingarreglugerð nr. 112/2012 um fjölda bílastæða fyrir hreyfihamlaða.

Loks var málsmeðferð í samræmi við skipulagslög. Lýsing á skipulagsverkefninu og tillaga að deiliskipulagi umrædds svæðis voru kynntar á íbúafundum áður en tillagan var auglýst til kynningar. Tekin var afstaða til fram kominna athugasemda við tillöguna og þeim svarað. Þá verður ekki talið, eins og hér stendur á, að tillögunni hafi verið breytt í grundvallaratriðum eftir auglýsingu hennar. Tillagan var samþykkt af sveitarstjórn og að lokinni lögboðinni afgreiðslu Skipulagsstofnunar var gildistaka deiliskipulagsins auglýst.

Að öllu framangreindu virtu verður ekki talið að neinir þeir annmarkar séu fyrir hendi á hinni kærðu ákvörðun að ógildingu varði og verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 8. nóvember 2012 um að samþykkja deiliskipulag fyrir þéttbýlið Laugarvatn í Bláskógabyggð.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

_______________________________              ______________________________
Hildigunnur Haraldsdóttir                                    Þorsteinn Þorsteinsson

des 22
Love0

58/2014 Reykjavíkurflugvöllur

Með
Árið 2015, fimmtudaginn 17. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 58/2014, kæra á nýju deiliskipulagi Reykjavíkurflugvallar sem auglýst var í B-deild Stjórnatíðinda 6. júní 2014.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. júlí 2014, er barst nefndinni 4. s.m., kærir eigandi skýlis 35F í Fluggörðum, Reykjavík, nýtt deiliskipulag Reykjavíkurflugvallar sem samþykkt var í borgarstjórn 1. apríl 2014 og auglýst  í B-deild Stjórnartíðinda 6. júní s.á. Gerir kærandi þá kröfu að hið kærða deiliskipulag verði fellt úr gildi.

Með fimm bréfum, dags. 3. og 4. júlí 2014, er bárust nefndinni 4. og 7. s.m., kæra eigendur skýlis 21 í Fluggörðum, Reykjavík, skýlis 31B, skýlis 31D, skýlis 35A, skýlis 33C, og Guðjón Ármannsson hrl., f.h. áðurnefndra kærenda og eigenda skýla 21, 31B, 31D, 33C, 35A og 35F, auk eigenda og/eða umráðamanna skýla 22A, 22B, 24, 25, 26, 27C, 27E, 28A, 28C, 28D, 28E, 29C, 29D, 29E, 30B, 30E, 31A, 31C, 33A, 33D, 33E, 33F, 34C, 34E, 35B, 35C, 35D, 35E og 36, sem öll eru á sama stað, sömu ákvörðun með kröfu um ógildingu hennar. Þar sem kærurnar lúta allar að sömu ákvörðun og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verða greind kærumál, sem eru nr. 59/2014, 60/2014, 63/2014, 64/2014 og 67/2014, sameinuð kærumáli þessu.

Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 14. júlí 2014, og í nóvember og desember 2015.

Málavextir: Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur 18. desember 2013 var lögð fram tillaga að nýju deiliskipulagi Reykjavíkurflugvallar. Samþykkt var að auglýsa tillöguna samkvæmt 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samþykkti borgarráð þá afgreiðslu 19. s.m. Tillagan var auglýst frá 23. s.m. til og með 3. febrúar 2014 og bárust athugasemdir við hina kynntu tillögu.

Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 26. mars 2014 var lögð fram umsögn umhverfis- og skipulagssviðs um innsendar athugasemdir, dags. 10. s.m. Var deiliskipulagstillagan samþykkt með vísan til umsagnarinnar. Málið var tekið fyrir á fundi borgarráðs 27. s.m. og samþykkt. Var málinu síðan vísað til staðfestingar borgarstjórnar með vísan til 48. gr. samþykktar um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar nr. 715/2013. Á fundi borgarstjórnar 1. apríl 2014 var lögð fram fundargerð borgarráðs frá 27. mars 2014 og var 17. liður hennar, tillaga að nýju deiliskipulagi Reykjavíkurflugvallar, samþykktur.

Með bréfi, dags. 4. apríl 2014, var deiliskipulagið sent Skipulagsstofnun til yfirferðar, sbr. 42. gr. skipulagslaga. Í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 28. s.m., kom fram að um væri að ræða endurskoðun á gildandi deiliskipulagi, með síðari breytingum, en upphaflegt deiliskipulag hefði verið samþykkt árið 1986. Með endurskoðuninni væri skipulagssvæði flugvallarins minnkað og nokkur svæði yrðu því utan hinnar nýju afmörkunar án þess að grein væri gerð fyrir skipulagslegri stöðu þeirra eftir breytinguna. Fram kæmi í auglýsingu á tillögunni að gildandi deiliskipulag flugvallarins, með síðari breytingum, m.a. frá 1999, félli úr gildi við gildistöku þessa deiliskipulags. Skipulagsstofnun teldi að ekki væri hægt að fella úr gildi deiliskipulag fyrir lóð eða svæði sem þegar væri byggt samkvæmt skipulaginu án þess að nýtt skipulag kæmi í staðinn. Stofnunin teldi því að upphaflegt deiliskipulag frá 1986, með síðari breytingum, gilti enn fyrir þau svæði sem yrðu utan marka hins nýja deiliskipulags. Reykjavíkurborg þyrfti að útskýra hvernig gerð yrði grein fyrir skipulagi þessara svæða áður en Skipulagsstofnun tæki afstöðu til deiliskipulagsins.

Með bréfi skipulagsfulltrúa Reykjavíkur, dags. 13. maí 2014, var deiliskipulagsuppdráttur sendur Skipulagsstofnun að nýju til yfirferðar. Í bréfinu var gerð grein fyrir breytingum sem gerðar hefðu verið í samræmi við ábendingar Skipulagsstofnunar. Var meðal annars tekinn út texti um að deiliskipulag fyrir flugvöllinn, sem samþykkt hefði verið 15. júní 1999, og breytingar og skilmálar vegna flugvallarsvæðisins féllu úr gildi við gildistöku þessa skipulags. Þá var ákveðið að deiliskipulagið frá 1986, með síðari breytingum, skyldi gilda áfram fyrir svæði í kringum lóð Loftleiðahótels og hluta af Litla Skerjafirði þar til annað deiliskipulag yrði unnið fyrir þessi svæði. Texta um afmörkun deiliskipulagssvæðisins var jafnframt breytt til samræmis við framangreint.

Með bréfi, dags. 26. maí 2014, sendi Reykjavíkurborg Skipulagsstofnun minnisblað skipulagsfulltrúa til borgarráðs, dags. 20. s.m., bréf frá Isavia, dags. 23. apríl s.á., bréf skipulagsfulltrúa til Isavia, dags. 20. maí 2014, og leiðrétta umsögn um athugasemdir sem bárust við auglýsingu deiliskipulagsins. Ástæða þess að umsögnin var leiðrétt var sú að í áðurnefndu bréfi Isavia voru gerðar athugasemdir við efni hennar. Í áðurnefndu minnisblaði, dags. 20. maí 2014, var greint frá meginefni fyrrgreindra bréfa, auk þess sem upplýst var um breytingar á umsögninni.

Í nefndu bréfi Isavia frá 23. apríl 2014 var athygli vakin á staðreyndavillum í umsögninni, nánar tiltekið í svörum við liðum 1c og 1d á blaðsíðu 3, og þess óskað að þær yrðu leiðréttar. Því var lýst að í svari við lið 1c segði: „Samkvæmt niðurstöðu áhættumatsnefndar Isavia „nothæfisstuðull fyrir sjúkraflugvélar á Reykjavíkurflugvelli og Keflavíkurflugvelli“ er stuðullinn fyrir tvær flugbrautir í Reykjavík og tvær í Keflavík fyrir sjúkraflugvélar af tegundinni [Beechcraft] King Air 200 samanlagt 99,5% fyrir allt árið…“ Í svarinu hafi ranglega verið vísað til „áhættumatsnefndar Isavia“ með tilvísun í bréf forstjóra Isavia til innanríkisráðherra í desember 2013, sem hafi falið í sér ábendingu um nothæfisstuðul fyrir sjúkraflugvélar miðað við ákveðnar forsendur, m.a. tvær flugbrautir á Reykjavíkurflugvelli og tvær á Keflavíkurflugvelli til vara. Áhættumat og nothæfisstuðull séu tveir óskyldir þættir sem þarna hafi verið blandað saman. Segja megi að nothæfisstuðull sé þjónustustig flugvallar en áhættumat sé mat á áhrifum breytinga og lúti fyrst og fremst að mati á öryggi. Áhættumat sé alveg óháð notkunarstuðli þótt stuðullinn geti skipt máli við áhættumat. Unnið sé að gerð áhættumats vegna fyrirhugaðrar lokunar NA/SV-flugbrautar Reykjavíkurflugvallar, sem sent verði Samgöngustofu er taka muni afstöðu til niðurstöðunnar. Réttara væri að segja: „Samkvæmt ábendingu Isavia til innanríkisráðherra er nothæfisstuðull fyrir tvær flugbrautir í Reykjavík og tvær í Keflavík…“ Þá var á það bent að í svari við lið 1d í umsögninni segði: „Stefna um þessa þætti flugstarfseminnar í Vatnsmýri rímar einnig við áform um lokun NA-SV brautar sem hefur verið mikið notuð fyrir æfinga- og kennsluflug á undanförnum áratugum.“ Hér væri ranglega fullyrt að umrædd flugbraut hefði verið mikið notuð fyrir æfinga- og kennsluflug. Staðreyndin væri sú að notkun hennar í þessu skyni hefði ekki verið meiri en annarra flugbrauta á undanförnum áratugum og miklu minni eftir að notkun hennar hefði eingöngu verið miðuð við lendingar í hvössum vindi. Lagt væri til að umrædd setning yrði felld út úr málsgreininni.

Í bréfi Skipulagsstofnunar til umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar, dags. 4. júní 2014, var tiltekið að Isavia hefði gert athugasemdir við tvö atriði í umsögnum Reykjavíkurborgar um athugasemdir sem borist hefðu við auglýsta deiliskipulagstillögu. Reykjavíkurborg hefði leiðrétt þessi atriði. Skipulagsstofnun hefði farið yfir innsend gögn og teldi að Reykjavíkurborg hefði brugðist við ábendingum stofnunarinnar frá 28. apríl 2014. Stofnunin gerði því ekki athugasemd við að Reykjavíkurborg auglýsti samþykkt deiliskipulagsins. Tók deiliskipulagið gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 6. júní 2014.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að við gerð hins kærða deiliskipulags hafi ekkert samráð verið haft við hagsmunaaðila á Fluggarðasvæðinu, eins og skylt væri samkvæmt 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og ákvæðum skipulagsreglugerðar nr. 90/2013, þrátt fyrir að skipulagið mæli öðrum þræði fyrir um að leggja skuli Fluggarða niður strax á árinu 2015. Einungis einum aðila Fluggarðasvæðisins hafi verið boðið á hagsmunaaðilakynningu 10. desember 2013. Forsvarsmaður ByggáBIRK, hagsmunafélags eigenda einkabygginga á Reykjavíkurflugvelli, hafi frétt af fundinum og þurft að beita sér sérstaklega til að fá að senda fulltrúa á hann. Byggingar á Fluggarðasvæðinu séu í eigu 63 einstaklinga og lögaðila. Með vísan til ákvæða skipulagsreglugerðar um samráðsskyldu og með tilliti til þess að um veruleg áhrif á hagsmuni fasteignareigenda á svæðinu sé að ræða, hafi Reykjavíkurborg borið að hafa virkt samráð við þá. Skylda borgarinnar til að hafa samráð við hagsmunaaðila sé enn ríkari en ella þar sem deiliskipulagstillagan miði að eignaupptöku og vegi að eignarréttindum sem varin séu af ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar. Deiliskipulagið mæli meðal annars fyrir um niðurrif flugskólabyggingar við Þorragötu 21. Reykjavíkurborg hafi ekki þinglýsta eignarheimild á umræddu svæði og geti því ekki talist eigandi þess. Borgin hafi því engan rétt til eignaupptöku á svæðinu.

Mótsagna gæti í hinu kærða deiliskipulagi. Á deiliskipulagsuppdrætti komi eftirfarandi fram: „Fluggarðar við Njarðargötu verða innan skipulagssvæðisins þar til gert er ráð fyrir að flugvallarstarfsemi sé víkjandi á svæði Fluggarðanna samkvæmt aðalskipulagi. Ekki er gert ráð fyrir neinum breytingum á því svæði í þessu deiliskipulagi.“ Á skipulagsuppdrætti séu öll mannvirki í Fluggörðum merkt með brúnum lit, sem auðkenna eigi „núverandi byggingar samkvæmt landupplýsingakerfi Reykjavíkur“. Þótt ekki sé gert ráð fyrir breytingum á Fluggarðasvæðinu hafi verið settur inn texti á grunnmynd á uppdrættinum þar sem segi: „Fluggarðar notkun (FV) 2013-2015“. Þar sé vísað til stefnu í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 og jafnframt dregin rauð punktalína þétt utan um Fluggarðasvæðið með skýringum: „Framtíðar mörk öryggisgirðingar“ og „Öryggisgirðing eftir niðurlögn Fluggarða“. Samkvæmt framansögðu sé í öðru orðinu sagt að ekki sé gert ráð fyrir neinum breytingum á Fluggarðasvæðinu en í hinu orðinu sé mælt fyrir um að Fluggarða skuli leggja niður og að þeir skuli settir utan öryggisgirðingar. Þessi óskýrleiki deiliskipulagsins sé ótvírætt brot á ákvæði gr. 5.5.2. í skipulagsreglugerð en þar segi að skilmálar skuli vera skýrir og greinargóðir, sbr. einnig gr. 5.5.3. Þá segi í skilmálum skipulagsins að skipulagsreglur flugvallarins séu til fyllingar deiliskipulaginu og að skipulagsreglurnar, er lúti að flugöryggi, séu víðfeðmari en deiliskipulagið. Byggt sé á því að deiliskipulagið sé beinlínis í andstöðu við skipulagsreglurnar og framangreint orðalag í skilmálum deiliskipulagsins sé því villandi. Deiliskipulagið sé haldið þeim alvarlega ágalla að það geri á engan hátt grein fyrir samspili skipulagsreglna flugvallarins og skilmála deiliskipulagsins.

Brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar enda liggi ekki fyrir áhættumat vegna áforma í deiliskipulaginu um niðurlagningu NA/SV-flugbrautar. Lokun hennar virðist að auki til þess fallin að Reykjavíkurflugvöllur uppfylli ekki ákvæði reglugerðar um flugvelli nr. 464/2007. Við gerð deiliskipulags sé þó grundvallaratriði að gætt sé að kröfum annarra laga og reglugerða, sbr. gr. 5.3.2. í skipulagsreglugerð. Í gr. 3.1.1. í VI. kafla reglugerðar um flugvelli segi að fjöldi og stefna flugbrauta á flugvelli ætti að vera slíkur að notkunarstuðull flugvallarins sé ekki minni en 95% fyrir flugvélarnar sem flugvöllurinn þjóni. Samkvæmt hollenskri rannsókn frá árinu 2006 muni nothæfisstuðull Reykjavíkurflugvallar falla langt undir viðmiðunarmörk verði NA/SV-flugbrautin lögð niður. Að þessu sé ekki vikið í deiliskipulagstillögunni, en Reykjavíkurborg hafi borið að kanna sérstaklega hvort flugvöllurinn án NA/SV-flugbrautar uppfyllti ákvæði reglugerðar nr. 464/2007. Niðurstaða athugunar á flugvallarkostum hafi ekki legið fyrir og samgönguyfirvöld hafi ekki markað stefnu um flutning allrar flugvallarstarfsemi úr Vatnsmýri.

Reykjavíkurflugvöllur sé miðstöð innanlandsflugs á Íslandi jafnframt því að bera uppi æfinga- og kennsluflug. Niðurlagning NA/SV-flugbrautar dragi úr öryggi fyrir flugfarþega, sjúkraflug og alla aðra sem noti flugvöllinn. Vísað sé til a-liðar gr. 1.1. í skipulagsreglugerð þar sem fram komi það markmið reglugerðarinnar að þróun byggðar og landnotkunar á landinu öllu verði í samræmi við skipulagsáætlanir þar sem efnahagslegar, félagslegar og menningarlegar þarfir landsmanna, heilbrigði þeirra og öryggi sé haft að leiðarljósi.

Að lokum er vísað til þess að málsmeðferð hinnar kærðu deiliskipulagstillögu hafi ekki verið í samræmi við lög, sbr. 41. og 42. gr. skipulagslaga. Skipulagsstofnun hafi gert athugasemdir við birtingu auglýsingar um gildistöku deiliskipulagsins með bréfi, dags. 28. apríl 2014. Athugasemdir stofnunarinnar hafi ekki komið til umræðu í sveitarstjórn heldur hafi skipulagsfulltrúi breytt skipulagsuppdrættinum og sent Skipulagsstofnun bréf, dags. 13. maí s.á., þar sem upplýst hafi verið um þær lagfæringar sem hafi verið gerðar, ásamt leiðréttum uppdrætti. Með bréfi, dags. 26. s.m., hafi umhverfis- og skipulagssvið svo sent Skipulagsstofnun minnisblað skipulagsfulltrúa til borgarráðs, dags. 20. maí 2014, bréf frá forstjóra Isavia, dags. 23. apríl s.á., bréf skipulagsfulltrúa til Isavia, dags. 20. maí 2014, og breytta umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 10. mars s.á. Hið kærða deiliskipulag hafi verið samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 10. mars 2014, eins og hún hafi litið upphaflega út, en umsögnin hafi þá innihaldið staðreyndavillur og rangar fullyrðingar. Skipulagsfulltrúi hafi síðar gert breytingar á umsögninni til samræmis við ábendingar Isavia og sent breytta umsögn til Skipulagsstofnunar, en breytingarnar hafi ekki verið lagðar fram, ræddar og samþykktar í sveitarstjórn áður. Þá hafi áðurnefnd gögn, þ.e. minnisblað skipulagsstjóra, bréf forstjóra Isavia og bréf skipulagsfulltrúa til Isavia, ekki heldur verið lögð fram, rædd eða samþykkt í sveitarstjórn.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er á það bent að málsmeðferð hins kærða deiliskipulags hafi að öllu leyti verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Um sé að ræða endurskoðun á eldra deiliskipulagi fyrir Reykjavíkurflugvöll frá 1986. Með deiliskipulaginu sé skipulagssvæði flugvallarins minnkað. Deiliskipulagstillagan hafi verið unnin í samvinnu Reykjavíkurborgar og Isavia á grundvelli samkomulags ríkis og borgar frá 19. apríl og 25. október 2013 og Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030.

Málsmeðferð deiliskipulagstillögunnar hafi verið samkvæmt 41. gr. skipulagslaga. Allar meginforsendur deiliskipulagsins hafi legið fyrir í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 og því hafi Reykjavíkurborg ekki borið skylda til að taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu eða halda kynningarfund, sbr. 40. gr. skipulagslaga. Engu að síður hafi verið ákveðið að halda kynningarfund með helstu hagsmunaaðilum á flugvellinum 10. desember 2013, þar sem breytingar á deiliskipulaginu hafi verið kynntar. Lengi hafi legið fyrir í aðalskipulagi að starfsemi tengd einkaflugi og flugkennslu væri víkjandi í Vatnsmýrinni og framfylgi hið nýja deiliskipulag einfaldlega þeirri stefnu. Því eigi það ekki að koma á óvart að Fluggarðar séu víkjandi starfsemi í nýju deiliskipulagi. Málsmeðferð deiliskipulagsins og samráð við hagsmunaaðila hafi verið samkvæmt skipulagslögum.

Kærendur hafi vísað til þess að deiliskipulagið sé óskýrt og þversagnakennt. Því til stuðnings virðist þeir vísa í tillögu að deiliskipulagi, en orðalagi hafi verið breytt í hinu samþykkta deiliskipulagi. Nú segi þar: „Fluggarðar við Njarðargötu verða innan skipulagssvæðisins þar til gert er ráð fyrir að flugvallarstarfsemi sé víkjandi á svæði Fluggarðanna samkvæmt aðalskipulagi. Ekki er gert ráð fyrir frekari uppbyggingu á svæðinu.“ Engin uppbygging muni því eiga sér stað á Fluggörðunum á meðan þeir séu innan skipulagssvæðisins. Reykjavíkurborg telji deiliskipulagið uppfylla kröfur gr. 5.2.2. í skipulagsreglugerð og að ekki gæti mótsagna í skipulaginu.

Hvað varði heimild til niðurrifs flugskólabyggingar við Þorragötu 21 sé vísað til þess að í aðalskipulagi hafi lengi verið ráðgert að æfinga- og kennsluflug og öll starfsemi sem því tengdist viki af flugvellinum fyrr en síðar. Því ætti ekki að koma á óvart að í deiliskipulaginu sé gert ráð fyrir að rífa megi bygginguna við Þorragötu 21, þar sem sú starfsemi sem þar fari fram sé víkjandi, líkt og Fluggarðar. Stefnan um þessa þætti flugstarfseminnar í Vatnsmýri rími einnig við áform um lokun NA/SV-flugbrautar, sem hafi verið mikið notuð fyrir æfinga- og kennsluflug undanfarna áratugi. Tímasett markmið aðalskipulags beinist hins vegar fyrst og fremst að breyttri landnotkun á Fluggarðasvæðinu og sé deiliskipulagið í samræmi við það markmið. Samkvæmt sjálfsákvörðunar- og skipulagsvaldi sveitarfélaga geti deiliskipulag lagt á kvöð um niðurrif húsa. Deiliskipulag mæli fyrir um byggingarheimildir og byggðarþróun en taki ekki afstöðu til eignarréttinda. Valdi skipulagsákvörðun tjóni á gildum eignarheimildum reiknist bætur samkvæmt 51. gr. skipulagslaga að uppfylltum skilyrðum ákvæðisins.

Í reglugerð nr. 464/2007 um flugvelli sé ekki fjallað um gerð áhættumats, hvaða þætti eigi að leggja mat á eða framkvæmd matsins. Ekki komi þar heldur fram hvort framkvæma eigi áhættumat fyrir eða eftir samþykkt deiliskipulags. Hins vegar sé vakin athygli á því að ef framkvæma eigi áhættumat fyrir samþykkt deiliskipulags geti neikvæð niðurstaða slíks mats sett deiliskipulag í uppnám. Með þeirri niðurstöðu væri í raun búið að flytja skipulagsvald yfir til rekstraraðila flugvalla, sem gætu hindrað samþykkt deiliskipulags. Það myndi ganga gegn sjálfsákvörðunarrétti og skipulagsvaldi sveitarfélaga, sem tryggt sé í stjórnarskrá og skipulagslögum. Í 25. gr. reglugerðarinnar sé ekki kveðið á um það hver eigi að eiga frumkvæði að gerð áhættumats, en með vísan til 7., 16. og 22. gr. hennar megi álykta að það sé handhafi rekstrar- og flugvallarskírteinis sem hlutast skuli til um það.

Innanríkisráðuneytið hafi fengið Isavia til að skoða afleiðingar lokunar NA/SV-flugbrautar á Reykjavíkurflugvelli. Í bréfi Isavia til ráðuneytisins, dags. 13. desember 2013, hafi komið fram að samkvæmt athugun Veðurstofu Íslands væri nothæfisstuðull fyrir sjúkraflugvélar á Reykjavíkurflugvelli, ef miðað væri við tvær flugbrautir í Reykjavík ásamt óbreyttu flugbrautakerfi í Keflavík, umtalsvert hærri en ef miðað væri við Reykjavíkurflugvöll í núverandi mynd með þremur flugbrautum, eða 99,5%, vegið meðaltal yfir árið. Ef eingöngu væri miðað við lokun NA/SV-flugbrautar á Reykjavíkurflugvelli yrði notkunarstuðull hans 97,5%, vegið meðaltal yfir árið, sem væri yfir lágmarki samkvæmt gr. 3.1.1. í VI. kafla reglugerðar um flugvelli. Samstarf hafi verið með ríki og borg í aðdraganda deiliskipulagsins sem endurspeglist í samkomulagi þeirra frá 19. apríl og 25. október 2013. Í samkomulaginu frá 19. apríl komi eftirfarandi fram: „Að NA/SV flugbrautin verði lögð af og það land sem við það losnar sunnan vallarins verði skipulagt undir blandaða byggð. Innanríkisráðuneytið auglýsi lokun flugbrautar samhliða auglýsingu deiliskipulags nýrrar flugstöðvar.“ Því sé vísað á bug að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar eða ákvæðum reglugerðar um flugvelli.

Í viðbótargreinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að hið kærða deiliskipulag hafi verið sent Skipulagsstofnun til yfirferðar skv. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Í svarbréfi stofnunarinnar, dags. 28. apríl 2014, hafi ekki verið gerðar athugasemdir heldur einungis óskað eftir leiðréttingum á texta í greinargerð á deiliskipulagsuppdrætti, en gera þyrfti betur grein fyrir skipulagslegri stöðu svæða sem áður hefðu verið innan deiliskipulagsins en væru felld út með nýja deiliskipulaginu. Athugasemdir Skipulagsstofnunar hafi ekki lotið að form- eða efnisgöllum, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga, heldur hafi stofnunin einungis óskað eftir betri skýringum frá Reykjavíkurborg á framangreindum atriðum. Því hafi hvorki þurft né verið skylt að fara aftur með málið fyrir borgarráð til samþykktar, en tekið væri fram í nefndu bréfi að ekki yrði tekin afstaða til erindisins fyrr en skýringar lægju fyrir.

Í bréfi Isavia, dags. 23. apríl 2014, hafi aðeins verið gerðar athugasemdir við villur í umsögn um innsendar athugasemdir, dags. 10. mars 2014, sem send hafi verið þeim sem gerðu athugasemdir, en ekki hafi verið gerðar athugasemdir við hina auglýstu deiliskipulagstillögu. Þar að auki hafi bréf Isavia borist 15. maí 2014, eða tveimur mánuðum eftir að lögbundinn athugasemdafrestur hafi runnið út.

Í minnisblaði skipulagsfulltrúa til borgarráðs, dags. 20. maí 2014, komi fram að skipulagsfulltrúi hefði ritað bréf til forstjóra Isavia sama dag, þar sem þakkað hefði verið fyrir ábendingarnar er vörðuðu villur í umsögn embættisins. Umsögn skipulagsfulltrúa hafi svo verið leiðrétt til samræmis við ábendingar Isavia og með bréfi, dags. 26. maí 2014, hafi hún verið send Skipulagsstofnun til yfirferðar, sbr. 42. gr. skipulagslaga, ásamt minnisblaði skipulagsfulltrúa til borgarráðs, dags. 20. maí 2014, bréfi frá Isavia, dags. 23. apríl s.á, og bréfi skipulagsfulltrúa til Isavia, dags. 20. maí s.á. Í svarbréfi Skipulagsstofnunar, dags. 4. júní 2014, komi fram að Isavia hafi gert athugasemdir við tvö atriði í umsögn Reykjavíkurborgar um athugasemdir sem borist hafi við auglýsta tillögu og að Reykjavíkurborg hafi leiðrétt þessi atriði. Skipulagsstofnun hafi farið yfir innsend gögn og talið að Reykjavíkurborg hefði brugðist við ábendingum stofnunarinnar frá 28. apríl 2014. Stofnunin hafi ekki gert athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda.

Minnisblað skipulagsfulltrúa til borgarráðs, dags. 20. maí 2014, og bréf Isavia, dags. 23. apríl 2014, hafi verið lögð fram til kynningar á fundi borgarráðs 5. júní 2014, ásamt deiliskipulagi Hlíðarenda, en deiliskipulag Reykjavíkurflugvallar hafi verið samþykkt í borgarstjórn 1. apríl 2014 og málinu því lokið af hálfu borgarinnar. Bréfin hafi af þeim sökum verið lögð fram til kynningar með deiliskipulagi Hlíðarenda, þar sem staða flugvallarins hafi m.a. verið mikið til umræðu. Ekki verði séð að lagðar hafi verið fram athugasemdir eða bókanir vegna þessa.

Að lokum er ítrekað að ábendingar Skipulagsstofnunar í bréfi, dags. 28. apríl 2014, hafi ekki verið á þá leið að nauðsynlegt hafi verið að leggja bréf stofnunarinnar fram til samþykktar, hvorki í umhverfis- og skipulagsráði né borgarráði, enda hafi ekki verið um að ræða athugasemdir sem vörðuðu form- eða efnisgalla, sbr. 42. gr. skipulagslaga, heldur einungis ósk um ítarlegri skýringar á skipulagslegri stöðu svæða sem féllu utan deiliskipulagsins en hefðu verið innan þess í eldra skipulagi flugvallarins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi nýs deiliskipulags Reykjavíkurflugvallar og ber málatilbúnaður kærenda með sér að fyrst og fremst standi ágreiningur um þá ráðagerð borgaryfirvalda að aðstaða þeirra fyrir einkaflugsstarfsemi í svonefndum Fluggörðum á skipulagssvæðinu eigi að víkja.

Í gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur liggja fyrir allar meginforsendur hins kærða deiliskipulags, svo sem að einkaflugsstarfsemi á svæðinu skuli víkja. Var borgaryfirvöldum því heimilt að falla frá gerð lýsingar á skipulagsverkefninu samkvæmt 2. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og kynningu tillögunnar fyrir íbúum sveitarfélagsins og hagsmunaaðilum, sbr. 3. mgr. 40. gr. laganna. Deiliskipulagstillagan var auglýst til kynningar í samræmi við 41. gr. skipulagslaga og bárust athugasemdir við tillöguna. Að kynningu lokinni var málið til meðferðar hjá umhverfis- og skipulagsráði. Samþykkti ráðið deiliskipulagstillöguna með vísan til fyrirliggjandi umsagnar skipulagssviðs frá 10. mars 2014, sem hafði að geyma svör við fram komnum athugasemdum. Var sú afgreiðsla samþykkt í borgarráði 27. mars 2014 og staðfest í borgarstjórn hinn 1. apríl s.á. Þess skal getið í tilefni af málatilbúnaði kærenda að ákvörðun um deiliskipulag felur ekki í sér ráðstöfun á beinum eða óbeinum eignarréttindum, en standi slík réttindi í vegi fyrir framkvæmd skipulags getur komið til eignarnáms skv. 50. gr. skipulagslaga eða eftir atvikum til greiðslu bóta í samræmi við 51. gr. laganna. Slík álitaefni heyra ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum undir dómstóla.

Eins og rakið er í málavöxtum voru gerðar breytingar á texta í greinargerð á hinum samþykkta skipulagsuppdrætti og fyrrgreindri umsögn skipulagssviðs, sem umhverfis- og skipulagsráð skírskotaði til við afgreiðslu málsins. Greindar breytingar á skipulagsuppdrætti voru gerðar vegna fyrirspurnar Skipulagsstofnunar í bréfi, dags. 28. apríl 2014. Þá var og breytt umsögn skipulagssviðs í tilefni af ábendingum Isavia, dags. 23. s.m. Voru þessar breytingar allar gerðar eftir lokaafgreiðslu borgarstjórnar á deiliskipulagstillögunni hinn 1. apríl 2014.

Sveitarstjórnir bera ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga. Eðli máls samkvæmt verður það stjórnvald sem tók upprunalega ákvörðun í skjóli stjórnsýsluvalds síns sjálft að standa að breytingum á henni og er það einnig í samræmi við ákvæði VI. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um afturköllun ákvörðunar o.fl. Ekki liggur fyrir að borgarráð eða borgarstjórn hafi tekið málið til umfjöllunar eftir nefndar breytingar og tekið afstöðu til þeirra, en skv. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga ber sveitarstjórn að taka afstöðu til athugasemda sem borist hafa og þess hvort gera skuli breytingar á skipulagstillögu. Í því sambandi skal áréttað að breytingar þær sem gerðar voru á áðurgreindri umsögn umhverfis- og skipulagssviðs eftir afgreiðslu deiliskipulagstillögunnar í borgarstjórn lutu að svörum við fram komnum athugasemdum.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið, og þar sem títtnefndar breytingar gátu haft áhrif á afgreiðslu málsins, verður að telja að hið kærða deiliskipulag, sem tók gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda hinn 6. júní 2014, sé haldið slíkum annmörkum að fella beri það úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hið kærða deiliskipulag Reykjavíkurflugvallar, er tók gildi með auglýsingu nr. 539/2014 í B-deild Stjórnartíðinda 6. júní 2014, er fellt úr gildi.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

_____________________________              _____________________________
Ómar Stefánsson                                           Ásgeir Magnússon

_____________________________             ______________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                               Þorsteinn Þorsteinsson

des 22
Love0

46/2013 Krossholt Langholt í Vesturbyggð

Með
Árið 2015, fimmtudaginn 3. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 46/2013, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Vesturbyggðar frá 25. febrúar 2013 um að samþykkja deiliskipulag vegna Krossholts/Langholts í Vesturbyggð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. maí 2013, er barst nefndinni 14. s.m., kærir Ó, fyrir hönd eigenda jarðarinnar Kross í Vesturbyggð, þá ákvörðun bæjarstjórnar Vesturbyggðar frá 25. febrúar 2013 að samþykkja deiliskipulag vegna Krossholts/Langholts í Vesturbyggð, að því er varðar spildu úr landi Haga á Barðaströnd, á landamerkjum Haga og jarðarinnar Kross. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Jafnframt fer kærandi fram á „… að úrskurðarnefndin ítreki fyrri úrskurð þess efnis að ekki verði veitt byggingarleyfi vegna“ byggingar á spildu Vesturbyggðar úr landi Haga á Barðaströnd, vestan árinnar Móru í Mórudal, ásamt því að framkvæmdir verði ekki heimilaðar á meðan málið er til meðferðar hjá nefndinni.

Gögn málsins bárust frá Vesturbyggð 5. júlí 2013.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Með úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 2. september 2011, í málinu 43/2011, var felld úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Vesturbyggðar frá 13. maí 2011 um að veita byggingarleyfi fyrir stálgrindarhúsi undir ferðaþjónustutengda starfsemi, tengda íslenskum landbúnaði, á spildu sveitarfélagsins úr landi Haga á Barðaströnd, vestan árinnar Móru í Mórudal. Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar byggðist á því að fyrrgreind bygging hefði ekki fallið að skilgreindri landnotkun Aðalskipulags Vesturbyggðar 2006-2018, en svæðið sem leyfið tók til var þar skilgreint sem iðnaðarsvæði.

Í kjölfar úrskurðarins var ráðist í breytingu á Aðalskipulagi Vesturbyggðar 2006-2018. Um var að ræða breytingu á landnotkun á þeim hluta skipulagssvæðisins sem ágreiningur í fyrrnefndum úrskurði snerist um. Breytingin fólst í því að það sem áður var skilgreint sem iðnaðarsvæði I2, varð að athafnasvæði A1 og verslunar- og þjónustusvæði V9. Auglýsing um þessa breytingu á aðalskipulaginu birtist í B-deild Stjórnartíðinda 4. nóvember 2011. Enn var gerð breyting á aðalskipulaginu á árinu 2013, m.a. að því er varðar sama svæði. Breytingin fólst í því að verslunar- og þjónustusvæði V9 varð tvískipt, annars vegar fyrir saumastofu og hins vegar fyrir ferðaþjónustu. Tók breytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 15. apríl 2013.

Samhliða breytingu á aðalskipulagi var ákveðið að láta vinna deiliskipulag fyrir sama svæði. Skipulags- og byggingarnefnd Vesturbyggðar vann að gerð tillagna frá nóvember 2011 til ágúst 2012. Fundur með íbúum og hagsmunaaðilum var haldinn 12. september 2012 og á fundi skipulags- og byggingarnefndar 13. s.m. var samþykkt tillaga að deiliskipulagi, með fyrirvara um breytingar í samræmi við athugasemdir og ábendingar. Á fundi bæjarstjórnar 19. s.m. var tillagan samþykkt með sömu fyrirvörum og ákveðið að auglýsa hana skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var hún auglýst til kynningar frá 21. nóvember 2012 til 9. janúar 2013.

Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 18. febrúar 2013 kom fram að athugasemdir í 10 töluliðum hefðu borist frá kæranda á auglýsingartíma. Lögmanni sveitarfélagsins hafði verið falið að veita umsögn um athugasemdir kæranda og á fundi nefndarinnar var farið yfir nefnd atriði og þau rædd. Lagt var til við bæjarstjórn að deiliskipulagstillagan yrði samþykkt, með vísan til umsagnar lögmannsins, og var hún samþykkt á fundi bæjarstjórnar Vesturbyggðar hinn 25. s.m. Voru færðar til bókar athugasemdir bæjarstjórnar við hvert atriði í athugasemdum kæranda og einnig vísað til umsagnar lögmannsins. Með bréfi, dags. 26. s.m., kynnti byggingarfulltrúi kæranda ákvörðun bæjarstjórnar og umsögn um athugasemdir hans við deiliskipulagstillöguna.

Eftir athugun Skipulagsstofnunar birtist auglýsing í B-deild Stjórnartíðinda 3. maí 2013, um nýtt deiliskipulag vegna Krossholts/Langholts í Vesturbyggð og skaut kærandi samþykkt deiliskipulagsins til úrskurðarnefndarinar, svo sem að framan greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi segir upphaf málsins vera það að hann hafi á árinu 2011 kært til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála ákvörðun bæjarstjórnar Vesturbyggðar um að veita byggingarleyfi fyrir stálgrindarhúsi undir ferðaþjónustutengda starfsemi, tengda íslenskum landbúnaði, á spildu sveitarfélagsins úr landi Haga á Barðaströnd, vestan árinnar Móru í Mórudal. Úrskurðarnefndin hafi fallist á sjónarmið hans og fellt ákvörðunina úr gildi. Þrátt fyrir orð Vesturbyggðar um að framkvæmdir hefðu verið stöðvaðar við húsið hefðu þær haldið áfram á árinu 2011. Skipulags- og byggingarnefnd Vesturbyggðar hefði síðan verið sent erindi í upphafi árs 2012, sem tekið hefði verið fyrir á fundi og byggingarfulltrúa þá falið að taka saman greinargerð um stöðu mála. Byggingarfulltrúi hefði farið í vettvangsskoðun 1. febrúar 2012 og hafi það verið fyrstu viðbrögð af hálfu Vesturbyggðar frá því að úrskurðarnefndin hefði fengið málið inn á sitt borð. Af þessu megi vera ljóst að Vesturbyggð hafi virt að vettugi ákvörðun úrskurðarnefndarinnar. Einn stjórnarmanna byggingaraðilans sé jafnframt bæjarfulltrúi í Vesturbyggð og honum hafi því verið vel kunnugt um það allan tímann að framkvæmdir væru í gangi. Á annað hundrað fjár hafi verið sett inn í bygginguna í nóvember og desember 2012 en féð hefði verið hýst í húsum nefnds bæjarfulltrúa fram að þeim tíma.

Til að réttlæta þessa ólöglegu byggingu hafi Vesturbyggð eytt fjármunum sveitarfélagsins í það að breyta aðalskipulagi og deiliskipulagi þannig að byggingin gæti rúmast innan skipulags. Þetta sé framkvæmt á þann hátt að fá viðkomandi svæði samþykkt undir landbúnaðartengda ferðaþjónustu og samþykkja síðan í kjölfarið að áður samþykktar byggingarnefndarteikningar muni gilda sem skipulagsskilmálar fyrir viðkomandi lóð. Hins vegar sé alveg ljóst að um fjárhús sé að ræða. Kærandi kveðst hafa sent athugasemdir vegna þessa við kynningu á þessum skipulagsbreytingum.

Samkvæmt lögum um mannvirki nr. 160/2010 séu skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis þau m.a. að „… mannvirkið og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu“. Þar sem notkun umdeildrar byggingar sé fjárhús samræmist það ekki núverandi skipulagsáætlunum né heldur áformum um landbúnaðartengda ferðaþjónustu og beri því að stöðva starfsemi í húsinu. Samkvæmt skipulagsreglugerð nr. 400/1998, gr. 11.1, sé óheimilt að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hafi verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega framkvæmd hafi verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Þetta ákvæði sé einnig skýrt í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, en grunnur byggingarinnar hafi verið reistur á gildistíma þeirra laga.

Í fyrrgreindri skipulagsreglugerð, gr. 4.14, komi fram að landbúnaðarsvæði nái yfir allt land jarða eða lögbýla, sbr. ákvæði jarðalaga og ábúðarlaga um land sem nýtt sé til landbúnaðar. Þetta ákvæði megi einnig sjá í Aðalskipulagi Vesturbyggðar 2006-2018, bls. 47 í greinargerð. Af þeim sökum geti umdeilt svæði ekki verið skilgreint sem landbúnaðartengt svæði, enda sé umrædd landspilda í eigu Vesturbyggðar en þar sé hvorki lögbýlisréttur né tilheyri spildan bújörð eða lögbýli.

Málsrök Vesturbyggðar: Því er mótmælt að Vesturbyggð hafi á einhvern hátt virt að vettugi fyrrnefndan úrskurð úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 2. september 2011. Þvert á móti hafi verið farið í að breyta aðalskipulagi til að leiðrétta villur sem þar hefðu verið varðandi stærð iðnaðarlóða. Í framhaldi af því hefði síðan verið ákveðið að láta vinna tillögu að deiliskipulagi fyrir svæðið og hafi við þá vinnu m.a. verið kallað eftir afstöðu og sjónarmiðum íbúa þar. Þar sem að stórum hluta hefði verið um að ræða deiliskipulagningu á núverandi byggð hefði þótt nærtækast að samþykktar byggingarnefndarteikningar yrðu látnar gilda um núverandi byggingar á svæðinu, þ.m.t. þá byggingu sem framangreindur úrskurður hefði tekið til. Hefði verið veitt leyfi fyrir þeirri byggingu undir ferðaþjónustutengda starfsemi, tengda íslenskum landbúnaði.

Í núgildandi skipulagslögum nr. 123/2010, nánar tiltekið í 53. gr., sé kveðið á um heimild til handa skipulagsfulltrúa að krefjast þess að ólögleg framkvæmd verði fjarlægð. Byggingarfulltrúi Vesturbyggðar hafi metið það svo að ekki væri ástæða til að nýta nefnda heimild til að láta fjarlægja umrædda byggingu áður en skipulagi væri breytt. Ákvæði gr. 1.11 í eldri skipulagsreglugerð nr. 400/1998, um skyldu til að fjarlægja mannvirki í tilteknum tilvikum áður en ráðist sé í skipulagsbreytingar, eigi ekki við í málinu vegna ósamræmis við áðurnefnda 53. gr., enda hafi eldri skipulagsreglugerð eingöngu gilt eftir því sem hún samræmdist lögum nr. 123/2010 eftir gildistöku þeirra.

Auk framangreinds virðist ákveðins misskilnings gæta af hálfu kæranda þegar hann haldi því fram að það svæði sem hin umdeilda bygging standi á geti ekki verið skilgreint sem landbúnaðartengt svæði þar sem það sé ekki landbúnaðarsvæði í skilningi laga. Breyting hafi verið gerð á Aðalskipulagi Vesturbyggðar 2006-2018 í október 2011. Í þeirri breytingu hafi m.a. falist að iðnaðarsvæði I2 hafi orðið að athafnasvæði A1 og verslunar- og þjónustusvæði V9. Einnig hafi verið gerðar leiðréttingar vegna stærðar tveggja lóða á iðnaðarsvæði I2. Í nýju deiliskipulagi sé gert ráð fyrir að svæðið vestan Móru verði skilgreint sem íbúðarsvæði og svæði fyrir frístundabyggð, auk þess sem verslunar- og þjónustusvæði V9 verði tvískipt, annars vegar fyrir saumastofu og hins vegar fyrir ferðaþjónustu. Samkvæmt þessu verði svæðið ekki skilgreint sem landbúnaðarsvæði.

Niðurstaða: Kæra í máli þessu snýr að gildi ákvörðunar bæjarstjórnar Vesturbyggðar frá 25. febrúar 2013 um að samþykkja deiliskipulag vegna Krossholts/Langholts í Vesturbyggð. Stjórnvaldsákvarðanir sveitarfélaga samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 og reglugerðum settum með stoð í þeim sæta kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. 52. gr. laganna, svo sem henni var breytt með 20. gr. laga nr. 131/2011. Einskorðast valdheimildir úrskurðarnefndarinnar við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana er undir hana eru bornar. Af þessum sökum tekur nefndin aðeins til úrlausnar kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar en það fellur utan valdheimilda hennar að fjalla um aðrar kröfur kæranda.

Eins og fram kemur í málavaxtalýsingu var með úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 2. september 2011 felld úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Vesturbyggðar frá 13. maí 2011, um að veita byggingarleyfi fyrir stálgrindarhúsi á spildu sveitarfélagsins úr landi Haga á Barðaströnd, vestan árinnar Móru í Mórudal. Kærandi byggir kæru sína nú einkum á því að ólögmætt hefði verið að breyta skipulagi svæðis þess sem hin umdeilda bygging stendur á fyrr en byggingin hefði verið fjarlægð. Það hafi ekki verið gert og því skuli ógilda hið kærða deiliskipulag.

Í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 var kveðið á um það í 4. mgr. 56. gr. að óheimilt væri að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hefði verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hefði verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Nefnt ákvæði féll brott með nýjum skipulagslögum nr. 123/2010, sem höfðu tekið gildi þegar vinna hófst við hið kærða deiliskipulag. Ákvæði í 2. mgr. gr. 11.1 í eldri skipulagsreglugerð nr. 400/1998, sem var í aðalatriðum samhljóða áðurnefndri 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga, hafði því ekki lengur lagastoð og verður ekki á því byggt í málinu. Samkvæmt því er ljóst að Vesturbyggð var heimilt að breyta skipulagi hins umdeilda svæðis þrátt fyrir að framangreind bygging hefði ekki verið fjarlægð.

Sveitarstjórnum er veitt víðtækt vald við gerð og breytingar á deiliskipulagi, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga. Verður við endurskoðun lögmætis ákvarðana er þau mál varða því fyrst og fremst gætt að því hvort rétt hafi verið staðið að töku ákvarðana í samræmi við VIII. kafla laganna og hvort málefnaleg rök hafi búið að baki ákvörðun.

Breytingar á Aðalskipulagi Vesturbyggðar 2006-2018 fóru fram jafnhliða gerð hins umdeilda deiliskipulags. Með fyrri breytingu frá 4. nóvember 2011 var svæði sem áður var skilgreint sem iðnaðarsvæði I2, og fjallað var um í áðurnefndum úrskurði frá 2. september 2011, nú skilgreint sem A1 athafnasvæði og V9 svæði fyrir verslun og þjónustu. Samkvæmt breytingunni sem tók gildi 15. apríl 2013 er svæði V9 nú tvískipt, annars vegar fyrir saumastofu og hins vegar fyrir ferðaþjónustu. Á deiliskipulagsuppdrætti hinnar kærðu ákvörðunar er spilda sú sem fjallað er um í kæru nú skilgreind sem verslunar- og þjónustusvæði og í greinargerð deiliskipulagsins kemur fram að í byggingu á spildunni verði rekin landbúnaðartengd ferðaþjónusta. Þar koma enn fremur fram nánari skilmálar um útlit  byggingarinnar, frágang á lóð og búfjárhald. Hvað þennan hluta deiliskipulagssvæðisins varðar, og einnig að öðru leyti, verður ekki annað séð en að deiliskipulagið sé í samræmi við hið breytta aðalskipulag og uppfylli þar með ákvæði 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Jafnframt er áskilnaði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana fullnægt.

Deiliskipulagstillagan var kynnt íbúum á viðkomandi svæði áður en hún var tekin til afgreiðslu í skipulags- og byggingarnefnd og bæjarstjórn Vesturbyggðar. Tillagan var auglýst og fram komnum athugasemdum vegna hennar svarað. Þá var hún rædd og samþykkt í bæjarstjórn að undangenginni umfjöllun í skipulags- og byggingarnefnd. Gildistaka deiliskipulagsins var síðan auglýst í B-deild Stjórnartíðinda að undangenginni lögmæltri athugun Skipulagsstofnunar. Var málsmeðferð tillögunnar því í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Að öllu framangreindu virtu er hin kærða ákvörðun ekki haldin form- eða efnisannmörkum sem áhrif geta haft á gildi hennar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Vesturbyggðar frá 25. febrúar 2013 um að samþykkja deiliskipulag vegna Krossholts/Langholts í Vesturbyggð.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson

des 22
Love0

49/2009 Fljótshamrar

Með
Árið 2015, fimmtudaginn 22. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Hildigunnur Haraldsdóttir arkitekt.

Fyrir var tekið mál nr. 49/2009, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 2. júní 2009 um að samþykkja tillögu að endurskoðuðu deiliskipulagi Reykholts í Bláskógabyggð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 3. júlí 2009, er barst nefndinni 7. s.m., kærir Ívar Pálsson hdl., f.h. eigenda Fljótshamra í Biskupstungum, Bláskógabyggð, þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 2. júní 2009 að samþykkja tillögu að endurskoðuðu deiliskipulagi Reykholts í Bláskógabyggð. Skilja verður málskot kærenda svo að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Tekur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála málið til úrskurðar á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 139/2014.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 16. júní og 30. september 2015.

Málavextir: Hinn 28. nóvember 2006 samþykkti sveitarstjórn Bláskógabyggðar breytingu á deiliskipulagi Reykholts í Biskupstungum frá árinu 1999 sem fól í sér að tvær lóðir voru sameinaðar í eina lóð auk þess sem bætt var við lóðina svæði, þar sem áður hafði verið gert ráð fyrir vegi að lóðinni Fljótshömrum. Gerði deiliskipulagsbreytingin ráð fyrir að sú aðkoma að Fljótshömrum yrði felld niður. Deiliskipulagsbreytingin var hvorki auglýst né grenndarkynnt. Skipulagsstofnun gerði ekki athugasemd við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar og tók hún gildi með auglýsingu sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 7. maí 2007. Með bréfi, dags. 6. september 2007, fóru kærendur fram á að ákvörðun sveitarstjórnar um að samþykkja umrædda deiliskipulagsbreytingu yrði endurupptekin og afturkölluð en með bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 21. nóvember 2008, var þeim tilkynnt að beiðninni væri hafnað. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála.

Á fundi skipulagsnefndar uppsveita Árnessýslu 30. janúar 2008 var tekin fyrir tillaga um endurskoðun deiliskipulags fyrir austurhluta Reykholts. Samkvæmt fundargerð var um að ræða heildarendurskoðun á deiliskipulagi þess svæðis, en þar væru fyrir í gildi nokkrar deiliskipulagsáætlanir sem hefðu sætt nokkrum breytingum og hefðu sumar þeirra breytinga aldrei hlotið endanlegt gildi. Gert væri ráð fyrir að við gildistöku þessa skipulags féllu eldri deiliskipulagsáætlanir úr gildi. Tillagan væri í samræmi við breytingu á aðalskipulagi svæðisins sem sveitarstjórn hefði samþykkt að auglýsa. Á fundinum var samþykkt að auglýsa deiliskipulagstillöguna skv. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og staðfesti sveitarstjórn þá afgreiðslu 5. febrúar 2008.

Tillagan var auglýst og kynnt frá 26. maí til 23. júní 2008 með athugasemdafresti til 7. júlí s.á. Athugasemdir bárust, m.a. frá kærendum. Áðurnefnd aðalskipulagsbreyting tók gildi 26. maí 2009 og á fundi skipulags- og byggingarnefndar uppsveita Árnessýslu og Flóahrepps 29. s.m. var deiliskipulagstillagan lögð fram á ný með nánar tilgreindum breytingum. Breytingarnar fólu í sér að landnotkun nokkurra lóða var breytt, afmörkun og stærð nokkurra lóða var lagfærð til samræmis við nákvæmari gögn og deiliskipulagssvæðið var stækkað. Var tillagan samþykkt með vísan til 25. gr. skipulags- og byggingarlaga ásamt umsögn um innsendar athugasemdir. Á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 2. júní 2009 var fundargerð skipulags- og byggingarnefndar frá 29. maí s.á. staðfest. Tók endurskoðað deiliskipulag gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 17. ágúst 2009. 

Málsrök kærenda: Í kæru er vísað til fyrri kæru sömu kærenda, dags. 22. desember 2008, í máli nr. 117/2008 hjá úrskurðarnefndinni sem og til þeirra sjónarmiða er fram komi í bréfi kærenda frá 7. júlí 2008 til skipulagsfulltrúa uppsveita Árnessýslu og Flóahrepps. Í bréfinu kemur meðal annars fram að kærendur mótmæli þeirri málsmeðferð sem málið í heild hafi fengið. Með ólíkindum sé að Bláskógabyggð skuli hafa ákveðið að auglýsa, gegn vilja kærenda og þrátt fyrir að upplýsingar um málavexti hafi legið fyrir, tillögu að deiliskipulagi sem geri ráð fyrir að aðkoma að lóð kærenda, sem þeir eigi allan rétt á og hafi keypt með lóðinni, verði felld niður. Kærendur mótmæli því og krefjist þess að aðkoman verði sýnd á deiliskipulagsuppdrætti.

Umrædd breyting á deiliskipulagi sé ólögmæt. Í fyrsta lagi sé framsetning tillögunnar ekki í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 eða skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Þannig sé greinargerð skipulagsins óskýr um markmið og tilgang tillögunnar, óljóst sé hverju sé verið að breyta og ekkert komi fram um hvaða skilmálar séu gildandi. Þá sé einnig ólögmætt að breyta svo nýlegu skipulagi með þeim hætti sem hér sé gert, þar sem hagsmunum eins sé hyglað á kostnað annarra. Almenningur verði að geta treyst því að skipulagsáætlunum verði ekki breytt nema almannahagsmunir krefjist þess og lögmæt og málefnaleg sjónarmið liggi að baki. Nauðsynlegt sé að því verði svarað hvaða lögmætu og málefnalegu sjónarmið búi að baki þeirri breytingu að fella niður aðkomu að lóð kærenda og hvaða aðrir hagsmunir búi þar að baki.

Deiliskipulagstillagan byggist á ólögmætri deiliskipulagsbreytingu að því er varði aðkomu að lóð kærenda. Þá sé jafnframt bent á að samkvæmt 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga sé óheimilt að breyta deiliskipulagi svæðis þar sem framkvæmt hafi verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hafi verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.

Kærendur árétti að þrátt fyrir að aðkoma að lóð þeirra sé nú um annað land, sem sé jafnframt í þeirra eigu, veiti það Bláskógabyggð ekki rétt til að fella niður umferðarrétt sem kærendur eigi og vilji nýta. Verði umferðarrétturinn felldur niður muni það leiða til tjóns fyrir kærendur á tvennan hátt. Í fyrsta lagi með niðurfellingu réttinda sem þeir eigi og hafi greitt fyrir. Í öðru lagi geti kærendur þá ekki annað en fest land undir aðkomu yfir annað land í þeirra eigu, en það muni draga úr verðmæti þess og hugsanlega koma í veg fyrir að hægt verði að selja það. Þá sé núverandi vegur að lóð kærenda þungfær á vetrum.

Málsrök Bláskógabyggðar: Bláskógabyggð bendir á að vísa beri kærunni frá úrskurðarnefndinni ellegar að hafna beri kröfu kærenda. Kæran sé vanreifuð, en í fyrirsögn hennar sé tilgreint að kærð sé ákvörðun sveitarstjórnar frá 11. nóvember 2008 þrátt fyrir að síðar í kærunni komi fram að kærð sé samþykkt á tillögu að endurskoðuðu deiliskipulagi Reykholts í Bláskógabyggð. Hið endurskoðaða deiliskipulag hafi verið samþykkt í sveitarstjórn 2. júní 2009. Engin leið sé að átta sig á því hvaða ákvörðun sé verið að kæra. Þá sé í kærunni vísað um rökstuðning til annarrar kæru sömu aðila til úrskurðarnefndarinnar, dags. 22. desember 2008, en sú kæra hafi lotið að synjun á beiðni um endurupptöku á deiliskipulagsbreytingu sem tekið hafi gildi 7. maí 2007 og ákvörðun sveitarstjórnar frá 11. nóvember 2008 um að gefa út að nýju byggingarleyfi vegna byggingar húss að Fljótsholti. Rökstuðningur að baki þeirri kæru geti ekki með nokkru móti átt við í máli þessu. Úrskurðarnefndin hafi ekki aflað frekari upplýsinga frá kærendum vegna  þessa, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, auk þess sem kærendur hafi ekki sent inn frekari rökstuðning af sinni hálfu. Þá sé engin kröfugerð sett fram af hálfu kærenda.

Vísað sé til þess að hin kærða ákvörðun sveitarstjórnar frá 11. nóvember 2008 hafi falið í sér samþykki fyrir breytingu á aðalskipulagi Biskupstungnahrepps 2000-2012 fyrir Reykholt. Ekki sé unnt að skjóta slíkri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar, sbr. þágildandi 5. mgr. 8. gr. og 1. mgr. 19. gr. skipulags- og byggingarlaga. Telji úrskurðarnefndin að kæran taki til ákvörðunar sveitarstjórnar frá 2. júní 2009 sé á það bent að sú ákvörðun hafi ekki verið kæranleg fyrr en frá og með birtingu auglýsingar um gildistöku nýs deiliskipulags í Bláskógabyggð 17. ágúst 2009. Kærufrestur þeirrar ákvörðunar hafi liðið án þess að kæra hafi borist innan lögboðins kærufrests. Að lokum sé skírskotað til þess að meðferð málsins hafi dregist úr hömlu. Í því sambandi sé vísað til þágildandi 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga sem og 7. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ótækt sé að fjalla um efnishlið málsins svo löngu eftir að hin kærða ákvörðun hafi verið tekin.

Telji úrskurðarnefndin að kæran taki til ákvörðunar sveitarstjórnar frá 2. júní 2009, um að samþykkja breytingu á deiliskipulagsáætlunum fyrir austurhluta Reykholts, sé byggt á því að ákvörðunin hafi verið fullkomlega lögmæt og í samræmi við skipulags- og byggingarlög. Kærendur geri ekki nokkra grein fyrir því í kæru sinni með hvaða hætti fyrrgreind ákvörðun sé andstæð lögum. Því sé engin leið fyrir Bláskógabyggð að átta sig á grundvelli kærunnar.

Vegna tilvísunar kærenda til eldri kæru sinnar, dags. 22. desember 2008, og fyrri athugasemda vísi Bláskógabyggð til greinargerðar sinnar til úrskurðarnefndarinnar í því kærumáli, dags. 30. mars 2009.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar að samþykkja tillögu að endurskoðuðu deiliskipulagi Reykholts í Bláskógabyggð.

Ekki verður fallist á kröfu Bláskógabyggðar um frávísun málsins. Málatilbúnaður kærenda í kæru ber með sér hver hin kærða ákvörðun er, auk þess sem ljóst er að kæran lá fyrir hjá kærustjórnvaldi þegar kærufrestur byrjaði að líða. Þá geta tafir á afgreiðslu málsins ekki leitt til frávísunar þess. 

Eins og áður var rakið var gerð breyting á deiliskipulagi Reykholts í Biskupstungum á árinu 2007, en með þeirri breytingu var vegur að lóðinni Fljótshömrum frá Lyngbraut, sem skipulagið hafði áður sýnt, fjarlægður af deiliskipulagsuppdrætti. Hið kærða deiliskipulag er óbreytt að þessu leyti og snúast athugasemdir kærenda í máli þessu fyrst og fremst um það að áformuð aðkoma að lóð þeirra sé ekki á samþykktum deiliskipulagsuppdrætti.

Deiliskipulag Reykholts í Biskupstungum var samþykkt í sveitarstjórn Biskupstungnahrepps 29. júní 1999, en samkvæmt þágildandi 4. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skyldi birta auglýsingu um samþykkt deiliskipulag í B-deild Stjórnartíðinda. Ekki verður hins vegar séð að auglýsing um samþykkt deiliskipulags Reykholts í Biskupstungum frá 1999 hafi verið birt í samræmi við framangreint lagaákvæði. Tók skipulagið því aldrei gildi. Auglýsing um breytingu á því skipulagi, sem fól í sér umdeilda breytingu á aðkomu að lóð kærenda, var hins vegar birt í B-deild Stjórnartíðinda 7. maí 2007. Kærendur kröfðust endurupptöku og afturköllunar deiliskipulagsbreytingarinnar og kærðu höfnun þeirrar kröfu til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála eins og fyrr er rakið. Með úrskurði uppkveðnum fyrr í dag í máli nr. 117/2008 vísaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála þeirri kröfu kærenda frá með þeim rökum að ekki lægi fyrir kæranleg ákvörðun í tilefni af greindu erindi kærenda.

Áður en hið kærða deiliskipulag var samþykkt í sveitarstjórn var gerð breyting á Aðalskipulagi Biskupstungnahrepps 2000-2012, sem var staðfest af umhverfisráðherra 8. maí 2009. Tók aðalskipulagsbreytingin gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 26. s.m. Var þar meðal annars gerð sú breyting að landnotkun athafnalóðar við Vegholt 2 var breytt í opið svæði til sérstakra nota, þar sem gert var ráð fyrir reiðhöll í tengslum við hesthúsabyggð á svæðinu. Í hinu umdeilda deiliskipulagi er lóðin þó merkt sem athafnalóð. Þá er jafnframt ósamræmi á milli deiliskipulags og aðalskipulags hvað varðar landnotkun á jaðri suðvestanverðra lóðamarka lóðanna Vegholts 19, Vegholts 21 og Vegholts 23, meðal annars á milli Vegholts 19 og Brautarhóls, en þar gerir deiliskipulagið ráð fyrir opnu svæði sem ekki er sýnt á aðalskipulagsuppdrætti með áorðnum breytingum. Að lokum er á deiliskipulagsuppdrættinum gert ráð fyrir um 12 ha óbreyttu svæði suðvestan við Skólaveg frá „samþykktu deiliskipulagi“. Verður að telja að þar sé átt við deiliskipulag Reykholts í Biskupstungum frá 1999, með síðari breytingum. Svo sem að framan greinir tók það deiliskipulag aldrei gildi. Það að auki verður ekki séð að breytingar sem gerðar voru á því deiliskipulagi geti komið í stað skipulagsins sjálfs hvað varðar umrætt svæði nema að litlu leyti. Þá er tekið fram á staðfestum uppdrætti hins kærða deiliskipulags að gildandi deiliskipulagsáætlanir og breytingar á þeim fyrir svæðið falli úr gildi með hinu endurskoðaða deiliskipulagi. Hvorki forsendur né skipulagsskilmálar eldri skipulagsáætlana fyrir svæðið eru færðir inn á uppdrátt eða í skilmála hins nýja deiliskipulags. Af því leiðir að upplýsingar um svæðið skortir í hið kærða deiliskipulag, sbr. m.a. gr. 5.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.

Samkvæmt framansögðu er framsetning deiliskipulagsins ekki í samræmi við skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Þá er misræmi milli þess og gildandi aðalskipulags svæðisins og brýtur það í bága við ákvæði 7. mgr. 9. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana.

Að öllu framangreindu virtu er hið kærða deiliskipulag haldið slíkum annmörkum að fallast verður á kröfu um ógildingu þess.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna tafa við gagnaöflun og sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 2. júní 2009 um að samþykkja tillögu að endurskoðuðu deiliskipulagi Reykholts í Bláskógabyggð.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ómar Stefánsson                                             Hildigunnur Haraldsdóttir

des 22
Love0

81/2011 Vesturvör

Með
Árið 2015, föstudaginn 9. október, tók Ómar Stefánsson, varaformaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, fyrir mál nr. 81/2011 með heimild í 3. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr.  l. nr. 130/2011.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. október 2011, er barst nefndinni 4. nóvember s.á., kærir D, f.h. Idea ehf., Vesturvör 36, þá ákvörðun bæjarráðs Kópavogs frá 25. ágúst 2011 að samþykkja tillögu að breyttu deiliskipulagi Kársneshafnar þar sem gert er ráð fyrir nýrri lóð nr. 38 við Vesturvör. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Tekur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála málið til úrskurðar á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 139/2014.

Málsatvik og rök: Í gildi er deiliskipulag fyrir Kársneshöfn frá árinu 1990 en á því hafa verið gerðar nokkrar breytingar, m.a. vegna þess að landrými hefur verið aukið með landfyllingu. Með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda hinn 16. janúar 2004 tók gildi breyting á nefndu skipulagi þar sem gert var ráð fyrir þremur nýjum lóðum nr. 32, 34 og 36 við Vesturvör.

Á fundi skipulagsnefndar Kópavogs 19. apríl 2011 var samþykkt að auglýsa tillögu að breyttu deiliskipulagi hafnarsvæðisins á Kársnesi í samræmi við 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Með breytingartillögunni var gert ráð fyrir nýrri athafnalóð, nr. 38 við Vesturvör, á landfyllingu norðan Vesturvarar 34 og 36. Samkvæmt tillögunni verður lóðin að Vesturvör 38 tæplega 11.000 m2 að flatarmáli og verður heimilt að reisa þar allt að 6.000 m2 byggingu á 1-2 hæðum með vegghæð að hámarki 10 m og mænishæð 12 m. Bæjarráð staðfesti afgreiðslu nefndarinnar 28. apríl 2011 og í kjölfarið samþykkti ráðið hinn 26. maí s.á. samning um úthlutun hinnar nýju lóðar til byggingar iðnaðarhúsnæðis fyrir báta- og skipasmíði á Kársnesi. Skipulagstillagan var auglýst til kynningar og bárust athugasemdir, m.a. frá kæranda. Á fundi skipulagsnefndar 19. júlí 2011 var lagt fram erindi skipulagsstjóra, dags. 26. maí s.á., til lögboðinna umsagnaraðila og framkomnar athugasemdir kynntar. Málið var síðan á dagskrá nefndarinnar 23. ágúst 2011 og lá þá fyrir umsögn skipulags- og byggingardeildar, dags. s.d., um framkomnar athugasemdir. Var tillagan samþykkt ásamt greindri umsögn og málinu vísað til afgreiðslu bæjarráðs sem samþykkti erindið á fundi sínum hinn 25. s.m. Skipulagsbreytingin öðlaðist gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda hinn 5. október 2011.

Kærandi vísar til þess að jafnræðis hafi ekki verið gætt við töku hinar kærðu ákvörðunar. Þegar lóðum hafi verið bætt við gildandi deiliskipulag fyrir Vesturvör 32-36, sem samþykkt hafi verið í bæjarráði árið 2003, hafi byggingarskilmálar miðað við 6 m vegghæð og 8 m mænishæð, þrátt fyrir beiðni um heimild fyrir meiri lofthæð húss að Vesturvör 36 sem hefði auðveldað starfsemi í húsinu til muna og gert hana arðbærari. Fyrirhugað mannvirki við Vesturvör 38 verði helmingi lengra en þær byggingar sem fyrir séu á athafnasvæðinu og með því að staðsetja bygginguna langsum meðfram ströndinni muni ásýnd Kópavogs breytast frá Reykjavík séð og öll stærðarhlutföll.

Af hálfu Kópavogsbæjar er gerð krafa um frávísun málsins en ella að kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar verði hafnað.

Kærandi hafi ekki lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Þó að honum hafi verið settar einhverjar skorður varðandi stærð byggingar á sínum tíma á lóð sinni við Vesturvör 36, hafi hann enga hagsmuni af því að hindra að öðrum verði gert kleift að byggja hærra hús.  Kærandi hafi sett fram tillögur um frávik frá samþykktu deiliskipulagi varðandi lóðina að Vesturvör 36 og hafi þær verið samþykktar. Byggingarnefndarteikningar hússins beri með sér að vegghæð þess sé 7,33 m og mænishæð sé 9,95 m. Lóðarhöfum á svæðinu hafi verið heimilað að haga húsbyggingum með ýmsum hætti í samræmi við þarfir þeirra. Það sé því ekki um brot á jafnræðisreglu að ræða þó að heimilað verði að byggja hús með 12 m mænishæð að Vesturvör 38. Lítil aukning umferðar muni fylgja starfsemi á lóð Vesturvarar 38 og húsið á lóðinni, sem liggi norðan við lóð kæranda, muni ekki draga úr birtu á þeirri lóð eða hafa veruleg áhrif á útsýni. Hafa verði í huga að um svæði fyrir iðnaðarstarfsemi sé að ræða en ekki íbúðarsvæði en hið kæða deiliskipulag fylgi stefnu gildandi aðalskipulags um landnotkun.

Niðurstaða: Eftir gildistöku hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar var ný tillaga að breytingu deiliskipulags Kársneshafnar við Vesturvör 38-50 lögð fram og samþykkt á fundi bæjarstjórnar 27. nóvember 2012. Tók sú deiliskipulagsbreyting gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda hinn 30. nóvember 2012.  Eftir þá breytingu er í gildandi deiliskipulagi umrædds svæðis gert ráð fyrir nýjum lóðum nr. 40-50 (sléttar tölur) og hefur  lóðinni nr. 38 við Vesturvör í Kópavogi verið skipt í tvær lóðir, um 5000 m² að flatarmáli, hvor með sinn byggingarreit, 32 x 65 m að stærð. Heimiluð mænishæð húsa var lækkuð úr 12 m í 10 m og vegghæð úr 10 m í 8 m frá því sem gert hafði verið ráð fyrir eftir hina kærðu deiliskipulagsbreytingu. Liggur því fyrir að ný ákvörðun um breytt skipulag lóðarinnar að Vesturvör 38 tók gildi 30. nóvember 2012. Hefur sú deiliskipulagsbreyting ekki verið borin undir úrskurðarnefndina.

Hefur hin kærða ákvörðun af framangreindum ástæðum ekki réttarverkan að lögum eftir gildistöku hinnar yngri ákvörðunar og á kærandi af þeim sökum ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi hennar. Hvað sem lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar líður, stæði hin nýja skipulagsákvörðun óhögguð allt að einu. Verður máli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni með hliðsjón af 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

________________________________________
Ómar Stefánsson

 

des 22
Love0

98/2011 Túngötureitur

Með
Árið 2015, fimmtudaginn 8. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 98/2011, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 3. nóvember 2011 um að samþykkja tillögu að deiliskipulagi fyrir Túngötureit.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 30. nóvember 2011, er barst nefndinni 3. desember s.á., kæra G, Hávallagötu 53, og H, Hávallagötu 48, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 3. nóvember 2011 að samþykkja tillögu að deiliskipulagi fyrir Túngötureit. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Tekur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála málið til úrskurðar á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 139/2014.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 24. janúar 2014.

Málavextir: Á fundi skipulagsráðs Reykjavíkur 12. desember 2007 var samþykkt að kynna forsögn að deiliskipulagi Túngötureits fyrir hagsmunaaðilum á reitnum. Forkynning fór fram frá 17. desember 2007 til 8. janúar 2008 og bárust athugasemdir. Ný tillaga að deiliskipulagi Túngötureits, dags. 25. maí 2009, var lögð fram á fundi skipulagsráðs 27. s.m. og var samþykkt að kynna tillöguna fyrir hagsmunaaðilum á reitnum og hverfisráði Vesturbæjar. Tillagan var kynnt frá 5. til og með 22. júní 2009. Athugasemdir bárust.

Á fundi skipulagsráðs 27. apríl 2011 var lögð fram endurskoðuð tillaga skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkur að deiliskipulagi Túngötureits, dags. 8. apríl 2011. Samþykkt var að kynna tillöguna fyrir hagsmunaaðilum á reitnum, sem og þeim sem höfðu gert athugasemdir við fyrri hagsmunaaðilakynningar, auk hverfisráðs Vesturbæjar. Tillagan var kynnt frá 6. til 27. maí 2011 og bárust athugasemdir.

Hinn 22. júní 2011 var tillagan lögð fram að nýju á fundi skipulagsráðs ásamt umsögn skipulags- og byggingarsviðs, dags. 21. júní 2011, um athugasemdir sem komu fram við hagsmunaaðilakynningu. Samþykkt var að auglýsa tillöguna og staðfesti borgarráð þá afgreiðslu 30. júní 2011. Tillagan var auglýst frá 6. júlí til og með 17. ágúst 2011. Athugasemdir bárust. Á fundi skipulagsráðs 12. október 2011 var tillagan tekin fyrir á ný og samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsstjóra, dags. 3. október 2011, um innsendar athugasemdir. Borgarráð staðfesti þá afgreiðslu 3. nóvember 2011. Skipulagsstofnun gerði ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um gildistöku deiliskipulagsins og öðlaðist það gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 16. desember 2011.

Túngötureitur afmarkast af Túngötu, Bræðraborgarstíg, Hávallagötu og Hofsvallagötu. Um er að ræða gróna byggð en á reitnum standa 22 hús sem öll voru byggð á árunum 1934-1939, að undanskildu húsinu að Bræðraborgarstíg 31, sem er eldra. Með hinu kærða deiliskipulagi var meðal annars tekin afstaða til verndunar húsa, garðveggja og trjágróðurs, auk þess sem lagt var til að reiturinn nyti svæðisbundinnar verndunar. Skilgreindar voru heimildir til að byggja eða stækka bílskúra og breytingar voru gerðar á lóðinni nr. 31 við Bræðraborgarstíg, sem meðal annars fólu í sér að ekki var lengur gert ráð fyrir almennum bílastæðum á lóðinni.

Málsrök kæranda: Kærendur skírskota til þess að borgarráð hafi samþykkt hina kærðu deiliskipulagstillögu rúmum 11 vikum eftir að frestur til athugasemda hafi runnið út. Það samræmist ekki 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sem kveði á um að senda skuli Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hafi verið af sveitarstjórn og samantekt um málsmeðferð, ásamt athugasemdum og umsögnum um þær, innan átta vikna frá því að athugasemdafrestur hafi runnið út.

Tillagan geri meðal annars ráð fyrir verulegri fækkun bílastæða á horni Bræðraborgarstígs og Hávallagötu en mikill skortur sé á bílastæðum á þessu svæði. Fækkun bílastæða við Hávallagötu varði hagsmuni allra íbúa við götuna en þrátt fyrir það hafi tillagan aðeins verið kynnt fyrir íbúum öðrum megin götunnar, þ.e. íbúum á Hávallagötu 30-48, með bréfi skipulagsstjóra Reykjavíkur, dags. 4. maí 2011. Hún hafi hins vegar ekki verið kynnt fyrir íbúum sunnan megin götunnar, við Hávallagötu nr. 35-55, þótt þeir hafi sömu eða jafnvel meiri hagsmuna að gæta varðandi fækkun bílastæða. Íbúum við Bræðraborgarstíg vestanverðan hafi ekki heldur verið kynnt tillagan og hið sama megi segja um íbúa við Sólvallagötu 28-55 og við norðanverða Túngötu.

Að lokum benda kærendur á að framkvæmdir hafi hafist á horni Bræðraborgarstígs og Hávallagötu áður en deiliskipulagstillagan hafi verið samþykkt. Kantsteinn hafi verið hækkaður svo ekki væri lengur mögulegt að aka inn á bílastæðin með góðu móti. Hafi þær framkvæmdir verið um garð gengnar þegar skipulagsráð og borgarráð hafi tekið athugasemdir íbúa til umfjöllunar og afgreiðslu.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg vísar til þess að ekkert í skipulagslögum nr. 123/2010 leiði til þess að deiliskipulag verði ógilt þótt frestur samkvæmt 42. gr. laganna sé ekki virtur. Borgaryfirvöld hafi veitt Skipulagsstofnun skýringar á ástæðum þess að dregist hafi að senda tillöguna til umfjöllunar og Skipulagsstofnun hafi ekki gert athugasemdir við tillöguna að þessu leyti. Þessi óverulegi ágalli á málsmeðferðinni valdi ekki ógildi deiliskipulagsins, enda verði ekki séð að neinir hagsmunir hafi farið forgörðum þrátt fyrir hann.

Ekki sé heldur fallist á að skort hafi á kynningu á deiliskipulagstillögunni en bent sé á að bréf, sem kærendur vísi til, hafi falið í sér hagsmunaaðilakynningu en ekki grenndarkynningu samkvæmt ákvæðum skipulagslaga. Kynningin hafi eðli máls samkvæmt eingöngu náð til þeirra hagsmunaaðila sem átt hafi eignir á reitnum. Afar vandlega hafi verið staðið að kynningu deiliskipulagsins. Tillagan hafi verið auglýst í samræmi við ákvæði skipulagslaga og allir þeir sem hafi talið sig eiga hagsmuna að gæta hafi getað komið að athugasemdum.

Umfjöllun um mögulega uppbyggingu á lóð nr. 31 við Bræðraborgarstíg hafi staðið yfir í nokkur ár og ýmsar breytingar verið gerðar, m.a. vegna ítrekaðra athugasemda hagsmunaaðila. Í stað þess að heimila nýtt hús á lóðinni sé nú gert ráð fyrir að gamla húsið standi áfram en heimilt verði að byggja við það. Þá hafi verið horfið frá hugmyndum um skiptingu lóðarinnar. Málsmeðferð deiliskipulagstillögunnar hafi að öllu leyti verið í samræmi við lög og kappkostað hafi verið að halda íbúum upplýstum um efni og innihald tillögunnar.

Lóðin númer 31 við Bræðraborgarstíg sé í einkaeigu samkvæmt þinglýsingabókum. Þótt íbúar í nágrenninu hafi lagt bílum sínum inni á lóðinni í einhvern tíma skapi það þeim engan rétt. Þá hvíli engin skylda á Reykjavíkurborg til að láta útbúa þar almenningsstæði til frambúðar. 

Niðurstaða: Samkvæmt þágildandi 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skyldi senda Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hafði verið af sveitarstjórn og samantekt um málsmeðferð ásamt athugasemdum og umsögnum um þær innan átta vikna frá því að frestur til athugasemda rann út. Frestur til athugasemda við hina kærðu skipulagsákvörðun rann út hinn 17. ágúst 2011. Deiliskipulagið var sent Skipulagsstofnun eftir fyrrgreindan átta vikna frest, eða 10. nóvember 2011. Þessi annmarki, er lýtur að hraða og samfellu í meðferð máls, verður ekki talinn þess eðlis að hann hafi haft áhrif á efni hinnar kærðu ákvörðunar eða réttarstöðu kærenda og verður ekki talinn geta ráðið úrslitum um gildi ákvörðunarinnar.

Kærendur gera jafnframt athugasemd við það að deiliskipulagið hafi eingöngu verið kynnt fyrir íbúum innan skipulagsreitsins en ekki íbúum við jaðar hans. Er þar vísað til hagsmunaaðilakynningar sem fram fór í maí 2011. Fallast má á það með kærendum að íbúar við jaðar skipulagsreitsins kunni að hafa átt hagsmuna að gæta vegna hins kærða deiliskipulags. Með vísan til þess að deiliskipulagstillagan var auglýst í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga, sbr. 31. gr. laganna, verður þó ekki talið að skort hafi á kynningu skipulagsins með þeim hætti að haft hafi áhrif á efni hinnar kærðu ákvörðunar, enda gafst kærendum sem og öðrum kostur á að koma athugasemdum sínum við deiliskipulagstillöguna á framfæri áður en hin kærða ákvörðun var tekin.

Kærendur gera athugasemd við verulega fækkun bílastæða á horni Bræðraborgarstígs og Hávallagötu. Með makaskiptasamningi milli bæjarstjórnar Reykjavíkur og eigenda Bræðraborgarstígs 31, dags. 25. júlí 1951, voru gerðar breytingar á lóðarmörkum Bræðraborgarstígs 31, en lóðin er eignarlóð. Kvað samningurinn meðal annars á um að bæjarstjórn Reykjavíkur seldi eigendum Bræðraborgarstígs 31 spilduna þar sem bílastæðin voru staðsett og var hún sameinuð lóðinni. Bæjarstjórnin hefði þó endurgjaldslausan afnotarétt af spildunni þar til húsið Bræðraborgarstígur 31 yrði endurbyggt, nýtt hús reist á lóðinni og Bræðraborgarstígur breikkaður. Umræddur makaskiptasamningur er einkaréttarlegur samningur á milli Reykjavíkurborgar og fyrri eigenda lóðarinnar, sem núverandi eigandi leiðir rétt sinn af, og geta aðrir ekki byggt rétt á honum. Er Reykjavíkurborg jafnframt heimilt að afsala sér afnotarétti af spildunni sem er innan lóðarmarka Bræðraborgarstígs 31. Fækkun bílastæðanna átti sér því eðlilegar skýringar og til þess ber einnig að líta að ekki er að finna í lögum eða reglugerðum fyrirmæli um lágmarksfjölda bílastæða til almenningsnota á íbúðarsvæðum.

Að öllu framangreindu virtu er hið kærða deiliskipulag ekki haldið þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar þess.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 3. nóvember 2011 um að samþykkja tillögu að deiliskipulagi fyrir Túngötureit.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson