Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

46/2013 Krossholt Langholt í Vesturbyggð

Árið 2015, fimmtudaginn 3. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 46/2013, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Vesturbyggðar frá 25. febrúar 2013 um að samþykkja deiliskipulag vegna Krossholts/Langholts í Vesturbyggð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. maí 2013, er barst nefndinni 14. s.m., kærir Ó, fyrir hönd eigenda jarðarinnar Kross í Vesturbyggð, þá ákvörðun bæjarstjórnar Vesturbyggðar frá 25. febrúar 2013 að samþykkja deiliskipulag vegna Krossholts/Langholts í Vesturbyggð, að því er varðar spildu úr landi Haga á Barðaströnd, á landamerkjum Haga og jarðarinnar Kross. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Jafnframt fer kærandi fram á „… að úrskurðarnefndin ítreki fyrri úrskurð þess efnis að ekki verði veitt byggingarleyfi vegna“ byggingar á spildu Vesturbyggðar úr landi Haga á Barðaströnd, vestan árinnar Móru í Mórudal, ásamt því að framkvæmdir verði ekki heimilaðar á meðan málið er til meðferðar hjá nefndinni.

Gögn málsins bárust frá Vesturbyggð 5. júlí 2013.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Með úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 2. september 2011, í málinu 43/2011, var felld úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Vesturbyggðar frá 13. maí 2011 um að veita byggingarleyfi fyrir stálgrindarhúsi undir ferðaþjónustutengda starfsemi, tengda íslenskum landbúnaði, á spildu sveitarfélagsins úr landi Haga á Barðaströnd, vestan árinnar Móru í Mórudal. Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar byggðist á því að fyrrgreind bygging hefði ekki fallið að skilgreindri landnotkun Aðalskipulags Vesturbyggðar 2006-2018, en svæðið sem leyfið tók til var þar skilgreint sem iðnaðarsvæði.

Í kjölfar úrskurðarins var ráðist í breytingu á Aðalskipulagi Vesturbyggðar 2006-2018. Um var að ræða breytingu á landnotkun á þeim hluta skipulagssvæðisins sem ágreiningur í fyrrnefndum úrskurði snerist um. Breytingin fólst í því að það sem áður var skilgreint sem iðnaðarsvæði I2, varð að athafnasvæði A1 og verslunar- og þjónustusvæði V9. Auglýsing um þessa breytingu á aðalskipulaginu birtist í B-deild Stjórnartíðinda 4. nóvember 2011. Enn var gerð breyting á aðalskipulaginu á árinu 2013, m.a. að því er varðar sama svæði. Breytingin fólst í því að verslunar- og þjónustusvæði V9 varð tvískipt, annars vegar fyrir saumastofu og hins vegar fyrir ferðaþjónustu. Tók breytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 15. apríl 2013.

Samhliða breytingu á aðalskipulagi var ákveðið að láta vinna deiliskipulag fyrir sama svæði. Skipulags- og byggingarnefnd Vesturbyggðar vann að gerð tillagna frá nóvember 2011 til ágúst 2012. Fundur með íbúum og hagsmunaaðilum var haldinn 12. september 2012 og á fundi skipulags- og byggingarnefndar 13. s.m. var samþykkt tillaga að deiliskipulagi, með fyrirvara um breytingar í samræmi við athugasemdir og ábendingar. Á fundi bæjarstjórnar 19. s.m. var tillagan samþykkt með sömu fyrirvörum og ákveðið að auglýsa hana skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var hún auglýst til kynningar frá 21. nóvember 2012 til 9. janúar 2013.

Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 18. febrúar 2013 kom fram að athugasemdir í 10 töluliðum hefðu borist frá kæranda á auglýsingartíma. Lögmanni sveitarfélagsins hafði verið falið að veita umsögn um athugasemdir kæranda og á fundi nefndarinnar var farið yfir nefnd atriði og þau rædd. Lagt var til við bæjarstjórn að deiliskipulagstillagan yrði samþykkt, með vísan til umsagnar lögmannsins, og var hún samþykkt á fundi bæjarstjórnar Vesturbyggðar hinn 25. s.m. Voru færðar til bókar athugasemdir bæjarstjórnar við hvert atriði í athugasemdum kæranda og einnig vísað til umsagnar lögmannsins. Með bréfi, dags. 26. s.m., kynnti byggingarfulltrúi kæranda ákvörðun bæjarstjórnar og umsögn um athugasemdir hans við deiliskipulagstillöguna.

Eftir athugun Skipulagsstofnunar birtist auglýsing í B-deild Stjórnartíðinda 3. maí 2013, um nýtt deiliskipulag vegna Krossholts/Langholts í Vesturbyggð og skaut kærandi samþykkt deiliskipulagsins til úrskurðarnefndarinar, svo sem að framan greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi segir upphaf málsins vera það að hann hafi á árinu 2011 kært til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála ákvörðun bæjarstjórnar Vesturbyggðar um að veita byggingarleyfi fyrir stálgrindarhúsi undir ferðaþjónustutengda starfsemi, tengda íslenskum landbúnaði, á spildu sveitarfélagsins úr landi Haga á Barðaströnd, vestan árinnar Móru í Mórudal. Úrskurðarnefndin hafi fallist á sjónarmið hans og fellt ákvörðunina úr gildi. Þrátt fyrir orð Vesturbyggðar um að framkvæmdir hefðu verið stöðvaðar við húsið hefðu þær haldið áfram á árinu 2011. Skipulags- og byggingarnefnd Vesturbyggðar hefði síðan verið sent erindi í upphafi árs 2012, sem tekið hefði verið fyrir á fundi og byggingarfulltrúa þá falið að taka saman greinargerð um stöðu mála. Byggingarfulltrúi hefði farið í vettvangsskoðun 1. febrúar 2012 og hafi það verið fyrstu viðbrögð af hálfu Vesturbyggðar frá því að úrskurðarnefndin hefði fengið málið inn á sitt borð. Af þessu megi vera ljóst að Vesturbyggð hafi virt að vettugi ákvörðun úrskurðarnefndarinnar. Einn stjórnarmanna byggingaraðilans sé jafnframt bæjarfulltrúi í Vesturbyggð og honum hafi því verið vel kunnugt um það allan tímann að framkvæmdir væru í gangi. Á annað hundrað fjár hafi verið sett inn í bygginguna í nóvember og desember 2012 en féð hefði verið hýst í húsum nefnds bæjarfulltrúa fram að þeim tíma.

Til að réttlæta þessa ólöglegu byggingu hafi Vesturbyggð eytt fjármunum sveitarfélagsins í það að breyta aðalskipulagi og deiliskipulagi þannig að byggingin gæti rúmast innan skipulags. Þetta sé framkvæmt á þann hátt að fá viðkomandi svæði samþykkt undir landbúnaðartengda ferðaþjónustu og samþykkja síðan í kjölfarið að áður samþykktar byggingarnefndarteikningar muni gilda sem skipulagsskilmálar fyrir viðkomandi lóð. Hins vegar sé alveg ljóst að um fjárhús sé að ræða. Kærandi kveðst hafa sent athugasemdir vegna þessa við kynningu á þessum skipulagsbreytingum.

Samkvæmt lögum um mannvirki nr. 160/2010 séu skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis þau m.a. að „… mannvirkið og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu“. Þar sem notkun umdeildrar byggingar sé fjárhús samræmist það ekki núverandi skipulagsáætlunum né heldur áformum um landbúnaðartengda ferðaþjónustu og beri því að stöðva starfsemi í húsinu. Samkvæmt skipulagsreglugerð nr. 400/1998, gr. 11.1, sé óheimilt að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hafi verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega framkvæmd hafi verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Þetta ákvæði sé einnig skýrt í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, en grunnur byggingarinnar hafi verið reistur á gildistíma þeirra laga.

Í fyrrgreindri skipulagsreglugerð, gr. 4.14, komi fram að landbúnaðarsvæði nái yfir allt land jarða eða lögbýla, sbr. ákvæði jarðalaga og ábúðarlaga um land sem nýtt sé til landbúnaðar. Þetta ákvæði megi einnig sjá í Aðalskipulagi Vesturbyggðar 2006-2018, bls. 47 í greinargerð. Af þeim sökum geti umdeilt svæði ekki verið skilgreint sem landbúnaðartengt svæði, enda sé umrædd landspilda í eigu Vesturbyggðar en þar sé hvorki lögbýlisréttur né tilheyri spildan bújörð eða lögbýli.

Málsrök Vesturbyggðar: Því er mótmælt að Vesturbyggð hafi á einhvern hátt virt að vettugi fyrrnefndan úrskurð úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 2. september 2011. Þvert á móti hafi verið farið í að breyta aðalskipulagi til að leiðrétta villur sem þar hefðu verið varðandi stærð iðnaðarlóða. Í framhaldi af því hefði síðan verið ákveðið að láta vinna tillögu að deiliskipulagi fyrir svæðið og hafi við þá vinnu m.a. verið kallað eftir afstöðu og sjónarmiðum íbúa þar. Þar sem að stórum hluta hefði verið um að ræða deiliskipulagningu á núverandi byggð hefði þótt nærtækast að samþykktar byggingarnefndarteikningar yrðu látnar gilda um núverandi byggingar á svæðinu, þ.m.t. þá byggingu sem framangreindur úrskurður hefði tekið til. Hefði verið veitt leyfi fyrir þeirri byggingu undir ferðaþjónustutengda starfsemi, tengda íslenskum landbúnaði.

Í núgildandi skipulagslögum nr. 123/2010, nánar tiltekið í 53. gr., sé kveðið á um heimild til handa skipulagsfulltrúa að krefjast þess að ólögleg framkvæmd verði fjarlægð. Byggingarfulltrúi Vesturbyggðar hafi metið það svo að ekki væri ástæða til að nýta nefnda heimild til að láta fjarlægja umrædda byggingu áður en skipulagi væri breytt. Ákvæði gr. 1.11 í eldri skipulagsreglugerð nr. 400/1998, um skyldu til að fjarlægja mannvirki í tilteknum tilvikum áður en ráðist sé í skipulagsbreytingar, eigi ekki við í málinu vegna ósamræmis við áðurnefnda 53. gr., enda hafi eldri skipulagsreglugerð eingöngu gilt eftir því sem hún samræmdist lögum nr. 123/2010 eftir gildistöku þeirra.

Auk framangreinds virðist ákveðins misskilnings gæta af hálfu kæranda þegar hann haldi því fram að það svæði sem hin umdeilda bygging standi á geti ekki verið skilgreint sem landbúnaðartengt svæði þar sem það sé ekki landbúnaðarsvæði í skilningi laga. Breyting hafi verið gerð á Aðalskipulagi Vesturbyggðar 2006-2018 í október 2011. Í þeirri breytingu hafi m.a. falist að iðnaðarsvæði I2 hafi orðið að athafnasvæði A1 og verslunar- og þjónustusvæði V9. Einnig hafi verið gerðar leiðréttingar vegna stærðar tveggja lóða á iðnaðarsvæði I2. Í nýju deiliskipulagi sé gert ráð fyrir að svæðið vestan Móru verði skilgreint sem íbúðarsvæði og svæði fyrir frístundabyggð, auk þess sem verslunar- og þjónustusvæði V9 verði tvískipt, annars vegar fyrir saumastofu og hins vegar fyrir ferðaþjónustu. Samkvæmt þessu verði svæðið ekki skilgreint sem landbúnaðarsvæði.

Niðurstaða: Kæra í máli þessu snýr að gildi ákvörðunar bæjarstjórnar Vesturbyggðar frá 25. febrúar 2013 um að samþykkja deiliskipulag vegna Krossholts/Langholts í Vesturbyggð. Stjórnvaldsákvarðanir sveitarfélaga samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 og reglugerðum settum með stoð í þeim sæta kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. 52. gr. laganna, svo sem henni var breytt með 20. gr. laga nr. 131/2011. Einskorðast valdheimildir úrskurðarnefndarinnar við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana er undir hana eru bornar. Af þessum sökum tekur nefndin aðeins til úrlausnar kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar en það fellur utan valdheimilda hennar að fjalla um aðrar kröfur kæranda.

Eins og fram kemur í málavaxtalýsingu var með úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 2. september 2011 felld úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Vesturbyggðar frá 13. maí 2011, um að veita byggingarleyfi fyrir stálgrindarhúsi á spildu sveitarfélagsins úr landi Haga á Barðaströnd, vestan árinnar Móru í Mórudal. Kærandi byggir kæru sína nú einkum á því að ólögmætt hefði verið að breyta skipulagi svæðis þess sem hin umdeilda bygging stendur á fyrr en byggingin hefði verið fjarlægð. Það hafi ekki verið gert og því skuli ógilda hið kærða deiliskipulag.

Í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 var kveðið á um það í 4. mgr. 56. gr. að óheimilt væri að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hefði verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hefði verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Nefnt ákvæði féll brott með nýjum skipulagslögum nr. 123/2010, sem höfðu tekið gildi þegar vinna hófst við hið kærða deiliskipulag. Ákvæði í 2. mgr. gr. 11.1 í eldri skipulagsreglugerð nr. 400/1998, sem var í aðalatriðum samhljóða áðurnefndri 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga, hafði því ekki lengur lagastoð og verður ekki á því byggt í málinu. Samkvæmt því er ljóst að Vesturbyggð var heimilt að breyta skipulagi hins umdeilda svæðis þrátt fyrir að framangreind bygging hefði ekki verið fjarlægð.

Sveitarstjórnum er veitt víðtækt vald við gerð og breytingar á deiliskipulagi, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga. Verður við endurskoðun lögmætis ákvarðana er þau mál varða því fyrst og fremst gætt að því hvort rétt hafi verið staðið að töku ákvarðana í samræmi við VIII. kafla laganna og hvort málefnaleg rök hafi búið að baki ákvörðun.

Breytingar á Aðalskipulagi Vesturbyggðar 2006-2018 fóru fram jafnhliða gerð hins umdeilda deiliskipulags. Með fyrri breytingu frá 4. nóvember 2011 var svæði sem áður var skilgreint sem iðnaðarsvæði I2, og fjallað var um í áðurnefndum úrskurði frá 2. september 2011, nú skilgreint sem A1 athafnasvæði og V9 svæði fyrir verslun og þjónustu. Samkvæmt breytingunni sem tók gildi 15. apríl 2013 er svæði V9 nú tvískipt, annars vegar fyrir saumastofu og hins vegar fyrir ferðaþjónustu. Á deiliskipulagsuppdrætti hinnar kærðu ákvörðunar er spilda sú sem fjallað er um í kæru nú skilgreind sem verslunar- og þjónustusvæði og í greinargerð deiliskipulagsins kemur fram að í byggingu á spildunni verði rekin landbúnaðartengd ferðaþjónusta. Þar koma enn fremur fram nánari skilmálar um útlit  byggingarinnar, frágang á lóð og búfjárhald. Hvað þennan hluta deiliskipulagssvæðisins varðar, og einnig að öðru leyti, verður ekki annað séð en að deiliskipulagið sé í samræmi við hið breytta aðalskipulag og uppfylli þar með ákvæði 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Jafnframt er áskilnaði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana fullnægt.

Deiliskipulagstillagan var kynnt íbúum á viðkomandi svæði áður en hún var tekin til afgreiðslu í skipulags- og byggingarnefnd og bæjarstjórn Vesturbyggðar. Tillagan var auglýst og fram komnum athugasemdum vegna hennar svarað. Þá var hún rædd og samþykkt í bæjarstjórn að undangenginni umfjöllun í skipulags- og byggingarnefnd. Gildistaka deiliskipulagsins var síðan auglýst í B-deild Stjórnartíðinda að undangenginni lögmæltri athugun Skipulagsstofnunar. Var málsmeðferð tillögunnar því í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Að öllu framangreindu virtu er hin kærða ákvörðun ekki haldin form- eða efnisannmörkum sem áhrif geta haft á gildi hennar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Vesturbyggðar frá 25. febrúar 2013 um að samþykkja deiliskipulag vegna Krossholts/Langholts í Vesturbyggð.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson