Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

15/2013 Laugarvatn

Árið 2015, miðvikudaginn 23. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík.  Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Hildigunnur Haraldsdóttir arkitekt og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 15/2013, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 8. nóvember 2012 um að samþykkja deiliskipulag fyrir þéttbýlið Laugarvatn í Bláskógabyggð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 11. febrúar 2013, kærir Þórir Þórisson, f.h. E, Reykjabraut 5, Laugarvatni, þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 8. nóvember 2012 að samþykkja deiliskipulag fyrir þéttbýlið við Laugarvatn í Bláskógabyggð. Skilja verður kröfugerð kæranda svo að gerð sé krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi að því er varði reit 5, Íbúðarbyggð við Laugar-, Bjarkar-, Lindar-, Dal-, og Reykjarbraut.

Greinargerð sveitarfélagsins og gögn í málinu bárust úrskurðarnefndinni 13. mars 2013 og á árunum 2014 og 2015.

Málavextir: Lýsing á skipulagsverkefni fyrir þéttbýlið Laugarvatn var kynnt á íbúafundi á Laugarvatni í september 2011. Tillaga að deiliskipulagi umrædds svæðis var kynnt á almennum fundi í mars 2012 og íbúar og hagsmunaaðilar hvattir til að koma að athugasemdum og ábendingum til skipulagsfulltrúa. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Uppsveita Árnessýslu og Flóahrepps 25. júlí s.á. var lögð fram endurskoðuð tillaga að deiliskipulagi Laugarvatns. Gerði nefndin ekki athugasemd við hana og vísaði henni til afgreiðslu hjá sveitarstjórn. Hinn 26. s.m. samþykkti byggðarráð Bláskógabyggðar að auglýsa fyrrgreinda tillögu til kynningar. Var hún m.a. auglýst í Dagskránni, Fréttablaðinu og Lögbirtingarblaðinu og bárust nokkrar athugasemdir á kynningartíma. Samhliða var auglýst tillaga að breytingu á Aðalskipulagi Laugardalshrepps 2000-2012 innan þéttbýlisins Laugarvatns.

Að loknum kynningartíma deiliskipulagstillögunnar var hún til umfjöllunar á fundi skipulags- og byggingarnefndar 25. október 2012 og var eftirfarandi m.a. fært til bókar: „Níu athugasemdabréf bárust á kynningartíma auk þess sem fyrir liggja umsagnir frá Vegagerð ríkisins og Fornleifavernd ríkisins. Að auki liggur fyrir tillaga Skógræktar ríkisins að nýrri staðsetningu áfangastaðar inn í skógi ofan þjóðvegar. Þá liggur fyrir tillaga skipulagsráðgjafa að umsögn um innkomnar athugasemdir og þær ábendingar sem fram koma í umsögnum Vegagerðar og Fornleifaverndar. Nefndin samþykkir fyrirliggjandi umsögn um athugasemdir og mælir með að sveitarstjórn samþykki fyrirliggjandi deiliskipulag óbreytt í helstu meginþáttum. Gerðar eru minniháttar breytingar sem felast í breytingu á orðalagi varðandi akstursheimild upp göngustíg að grafreit, bætt er við áningarstað í skógi ofan við þjóðveg og bætt er við bílastæðum á lóðinni Dalbraut 4.“ Málið var tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar 8. nóvember 2012, og samþykkti hún nefnda afgreiðslu, sem og umsögn um fram komnar athugasemdir. Deiliskipulagið var í kjölfar þess sent Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu. Í bréfi stofnunarinnar, dags. 10. desember 2012, kom fram að hún teldi að nánari skýringa væri þörf áður en stofnunin tæki afstöðu til erindisins. Að skýringum fengnum tók Skipulagsstofnun erindið fyrir að nýju og birtist auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda 11. janúar 2013. Tók fyrrgreind breyting á aðalskipulagi Laugardalshrepps gildi 10. s.m.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er gerð athugasemd við staðsetningu byggingarreits fyrir bílskúr að Dalbraut 4, með aðkomu frá Reykjabraut. Muni staðsetningin hindra aðkomu og aðgengi að húsi kæranda og sé til þess fallin að skapa hættu. Töluverð þrengsli séu við enda götunnar og muni stækkun veitingahúss við Dalbraut 6 auka á þann vanda. Götumyndin muni einnig breytast, en byggingarreitur hússins sé ekki í línu við aðra byggingarreiti. Líta þurfi til þess hvort téðar breytingar séu í samræmi við lög og reglugerðir um íbúðahverfi og athuga fjölda bílastæða fyrir umrædda starfsemi. Göngustígur, sem áætlaður sé á milli Reykjabrautar 3 og 5, skerði lóð kæranda. Loks sé gerð athugasemd við kynningu málsins sem hafi verið villandi og ófullnægjandi.

Málsrök Bláskógabyggðar: Sveitarfélagið bendir á að ekki hafi verið bílastæði innan lóðarinnar að Dalbraut 4 og að borist hafi beiðni um byggingu bílskúrs á téðri lóð. Hafi skipulagsyfirvöld metið það svo að ekki væri hægt að gera ráð fyrir aðkomu að honum frá Dalbraut, m.a. vegna götumyndar, heldur frekar frá Reykjabraut. Bílskúrsreiturinn sé 2,5 m frá lóðarmörkum og kanti gangstígs við götu. Hann sé nokkuð inn á lóðinni með rúmu plássi fyrir bíl milli bílskúrs og lóðarmarka. Hvorki sé verið að þrengja að núverandi aðkomu þar sem fyrirhugaðar framkvæmdir séu allar innan lóðarmarka né skerða möguleikann á því að leggja bifreið meðfram gangstétt fyrir framan íbúðarhús kæranda. Haldist gatan og snúningssvæði hennar óbreytt. Þá sé ekki verið að þrengja að Reykjabrautinni eða snúningsási götunnar með mögulegri stækkun veitingahúss á lóðinni að Dalbraut 6. Eingöngu sé gert fyrir aðgengi að húsinu frá Dalbraut, en ekki frá Reykjabraut. Sé því ekki talin hætta á að mikil ásókn verði í að leggja bílum við síðarnefnda götuna. Þá sé byggingarlína núverandi húsa mismunandi.

Vegna athugasemda um göngustíg sé tekið fram að töluverð óvissa hafi verið um nákvæm lóðarmörk margra eldri lóða innan Laugarvatns. Samkvæmt grunni sem deiliskipulagið hafi verið unnið eftir sé bil á milli lóða nr. 3 og 5 við Reykjabraut. Ef í ljós komi að grunnurinn sé ekki réttur og ekki sé vilji til að hafa göngustíg á þessum stað verði það skoðað sérstaklega. Jafnframt sé bent á að málsmeðferð deiliskipulagsins hafi að öllu leyti verið í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010. Hafi frá upphafi máls þessa verið lögð áhersla á mikið og gott samráð við hagsmunaðila innan Laugarvatns, bæði íbúa, rekstraraðila, umsagnaraðila og eigendur fasteigna.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti deiliskipulags fyrir þéttbýlið Laugarvatn. Er hið skipulagða svæði um 147 ha að stærð, skipt í nokkra skipulagsreiti og eru sérskilmálar fyrir hvern þeirra. Í greinargerð hins umdeilda deiliskipulags er m.a. tekið fram að því sé aðallega ætlað að ná utan um skipulagsmál byggðarinnar og tryggja samræmi í lóðarskilmálum um leið og veitt sé svigrúm fyrir eðlilega stækkun og þróun þéttbýlis. Við gildistöku deiliskipulagsins féllu úr gildi fimm deiliskipulagsáætlanir fyrir svæðið en hluti svæðisins var þó ekki deiliskipulagður. Fram kemur í téðri greinargerð að ekki sé um neinar eðlisbreytingar á stefnumiðum að ræða. 
Samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórnar og annast hún og bera ábyrgð á gerð deiliskipulags, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. laganna. Við beitingu þess ber m.a. að fylgja markmiðssetningu nefndra laga sem tíunduð er í 1. gr. þeirra. Þar er t.a.m. kveðið á um að stuðla skuli að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða. Jafnframt skal tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Ljóst er að sveitarstjórnum er að lögum ætlað víðtækt vald til ákvarðana um skipulag. Þá gera skipulagslög ráð fyrir að gildistaka skipulagsáætlana geti haft í för með sér röskun á einstökum fasteignaréttindum og kveða lögin m.a. á um rétt til bóta að vissum skilyrðum uppfylltum.

Gera þarf grein fyrir fyrirkomulagi göngustíga í deiliskipulagi eftir því sem þurfa þykir samkvæmt 6. mgr. gr. 4.16.2 í þágildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Á uppdrætti hins umdeilda deiliskipulags er sýndur göngustígur á milli lóða nr. 3 og 5 við Reykjabraut, sem kærandi telur að fari inn á lóð hans. Þar sem kærandi á hagsmuna að gæta um nýtingu umræddrar lóðar hefði verið rétt að leita samráðs við hann við gerð hins umdeilda deiliskipulags ef nefndur stígur fæli í sér skerðingu á lóð hans. Áhöld eru hins vegar um hvort téður göngustígur fari inn á nefnda lóð. Af efni lóðarleigusamnings, sem þinglýst var á árinu 1970, má ráða að lóðin Reykjabraut 5 liggi á milli tveggja lóða. Samningurinn sker þó ekki með óyggjandi hætti úr um lóðamörk og ekki liggja fyrir úrskurðarnefndinni nein önnur þau gögn, svo sem lóðarblað, er renna stoðum undir fullyrðingar kæranda. Verður því ekki fullyrt að tilefni hafi verið til samráðs við kæranda umfram það sem mælt er fyrir um almennt. Þá skal á það bent að deiliskipulag getur ekki hróflað við eða ráðstafað eignarréttindum nema að undangengnum samningi, eða eftir atvikum eignarnámi, verði talin til skilyrði þess.

Fram kemur í almennum skilmálum skipulagsins að gert sé ráð fyrir bílgeymslu við hvert íbúðarhús, ýmist sambyggðri eða stakri, og skal hún ávallt rúmast innan byggingarreits. Samkvæmt upplýsingum úr skrám fasteignamats Þjóðskrár Íslands er lóðin nr. 4 við Dalbraut um 900 m² og er á henni 218 m² einbýlishús. Á uppdrætti deiliskipulagsins er markaður byggingarreitur sunnan við húsið og er aðkoma að honum frá Reykjabraut. Var svo jafnframt á uppdrætti auglýstrar tillögu, sem kærandi gerði ekki athugasemdir við. Einnig er gert ráð fyrir nokkrum bílastæðum norðan við húsið og er aðkoma að þeim frá Dalbraut, en sú heimild var samþykkt eftir kynningartíma tillögunnar og voru því bílastæðin ekki sýnd á uppdrætti er hún var auglýst. Ekki mun hafa verið bílskúr á lóðinni áður og ljóst er að heimiluð staðsetning hans innan þess byggingarreits sem er með aðkomu frá Reykjabraut getur haft áhrif á grenndarhagsmuni lóðarhafa aðlægra lóða, t.d. vegna aukinnar umferðar. Það verður þó ekki séð að þau áhrif séu umfram það sem almennt má búast við og þola þarf í þéttbýli. Þá verður að líta til þess að framangreindir skipulagsskilmálar eru í samræmi við það markmið skipulagsins að tryggja samræmi í lóðarskilmálum, enda hafa lóðarhafar þá jafnan rétt til bílgeymslu við íbúðarhús sín.

Lóðin að Dalvegi 6, þar sem starfræktur mun vera veitingastaður, er á skilgreindu miðsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Laugardalshrepps 2002-2012. Þar skal skv. gr. 4.4.1 í þágildandi skipulagsreglugerð fyrst og fremst gera ráð fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjónar heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, s.s. verslunum, skrifstofum, þjónustustofnunum, veitinga- og gistihúsum, menningarstofnunum og hreinlegum iðnaði. Er því starfsemi í húsinu í samræmi við þá starfsemi sem almennt er starfrækt á miðsvæðum. Umrædd lóð er á reit 5 í hinu umdeilda deiliskipulagi. Ekki er í skilmálum fyrir reitinn tekið fram hver skuli vera fjöldi bílastæða á lóðinni, en kvöð er um akstur á milli lóða nr. 6 og 8 annars vegar og lóða nr. 10 og 12 hins vegar. Í almennum skilmálum deiliskipulagsins er tilgreint að sameiginleg bílastæði verði við nýja götu milli Laugarbrautar og Hverabrautar og skuli þau þjóna öllu miðsvæðinu. Einnig segir að gerð sé grein fyrir núverandi bílastæðum við opinberar stofnanir, verslun og þjónustu á uppdrætti. Þá skuli bílastæði á nýjum lóðum almennt vera í samræmi við ákvæði skipulagsreglugerðar þar um og fjöldi sérmerktra stæða fyrir hreyfihamlaða samkvæmt byggingarreglugerð nr. 112/2012. Í umsögn sveitarfélagsins við fram komnum athugasemdum var lagt til að fyrirkomulag bílastæða á lóðum nr. 4 og 6 yrði endurskoðað. Jafnframt var tekið fram að fjöldi bílastæða ætti að vera 19, en að þau væru 13 og væri það vegna samnýtingar við lóð nr. 8. Hið umdeilda deiliskipulag tók gildi í gildistíð skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Þar var í gr. 3.1.4 kveðið á um lágmarksfjölda bílastæða en jafnframt tekið fram að unnt væri að víkja frá þeim í deiliskipulagi ef sýnt væri fram á að bílastæðaþörf væri minni eða unnt væri að uppfylla hana með öðrum hætti. Eins og áður greinir er í deiliskipulaginu fjallað um sameiginleg bílastæði fyrir miðsvæðið og verður ekki annað af því ráðið en að þar með hafi bílastæðaþörf verið uppfyllt í samræmi við framangreint ákvæði. Skal og á það bent að ekki er gerð krafa um fjölda bílastæða í núverandi skipulagsreglugerð nr. 90/2013, sem tók gildi skömmu eftir gildistöku deiliskipulagsins, og að við frekari framkvæmdir á skipulagsreitnum ber að taka tillit til ákvæða í byggingarreglugerð nr. 112/2012 um fjölda bílastæða fyrir hreyfihamlaða.

Loks var málsmeðferð í samræmi við skipulagslög. Lýsing á skipulagsverkefninu og tillaga að deiliskipulagi umrædds svæðis voru kynntar á íbúafundum áður en tillagan var auglýst til kynningar. Tekin var afstaða til fram kominna athugasemda við tillöguna og þeim svarað. Þá verður ekki talið, eins og hér stendur á, að tillögunni hafi verið breytt í grundvallaratriðum eftir auglýsingu hennar. Tillagan var samþykkt af sveitarstjórn og að lokinni lögboðinni afgreiðslu Skipulagsstofnunar var gildistaka deiliskipulagsins auglýst.

Að öllu framangreindu virtu verður ekki talið að neinir þeir annmarkar séu fyrir hendi á hinni kærðu ákvörðun að ógildingu varði og verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 8. nóvember 2012 um að samþykkja deiliskipulag fyrir þéttbýlið Laugarvatn í Bláskógabyggð.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

_______________________________              ______________________________
Hildigunnur Haraldsdóttir                                    Þorsteinn Þorsteinsson