Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
júl 22
Love0

95/2018 Frakkastígur

Með

Árið 2019, föstudaginn 19. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 95/2018, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 7. júní 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir hluta Skúlagötusvæðis.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. júlí 2018, er barst nefndinni 11. júlí s.á., kærir húsfélagið Skúlagötu 20, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 7. júní 2018 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir hluta Skúlagötu-svæðis. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 31. ágúst 2018.

Málavextir: Á fundi borgarráðs Reykjavíkur 19. október 2017 var samþykkt að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir hluta Skúlagötusvæðis. Var um að ræða tæplega eins hektara svæði sem nær yfir óbyggða lóð á horni Skúlagötu og Frakkastígs og óbyggt borgarland á milli Skúlagötu og Sæbrautar. Á lóðinni á horni Skúlagötu og Frakkastígs var gert ráð fyrir að byggja átta hæða hús og gerðar yrðu þrjár lóðir norðanvert við Skúlagötu milli lóðanna Skúlagötu 9 og 13. Tillagan var auglýst til kynningar frá 1. nóvember 2017 til og með 13. desember s.á. Bárust athugasemdir á kynningartíma, þ. á m. var undirskriftarlisti frá íbúum Skúlagötu 20 og athuga-semdir frá lögmanni sem kom fram fyrir hönd kæranda.

Hinni auglýstu tillögu var breytt lítillega í kjölfar athugasemda. Lagt var til að vindáhrif yrðu skoðuð frekar við hönnun nýbyggingar við Frakkastíg 1 og að útfærsla grenndarstöðvar á ræmunni milli Sæbrautar og Skúlagötu yrði þannig að aðgengi fyrir gangandi að henni yrði norðanmegin. Uppdrættir voru uppfærðir í samræmi við framangreinda niðurstöðu 15. febrúar 2018. Var tillagan svo breytt samþykkt í borgarráði 20. mars 2018.

Skipulagsstofnun gerði athugasemd við birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda með bréfi, dags. 16. apríl 2018. Gerði stofnunin athugasemd við að í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 kæmi fram að innan Hringbrautar væri ekki gert ráð fyrir húsum hærri en fimm hæðir nema á skilgreindum þróunarsvæðum. Umræddur götureitur sé hins vegar ekki skilgreindur sem þróunarreitur. Þá komi fram á fleiri en einum stað í aðalskipulaginu að Esjan sé eitt helsta kennileiti borgarinnar og að mikilvægt sé að rjúfa ekki sjónása að henni frá fjölförnum stöðum við frekari þróun og uppbyggingu borgarinnar. Stofnunin benti einnig á að í grónum hverfum verði nýbyggingar aðeins heimilaðar þegar sýnt sé fram á að það sé til bóta fyrir heildarsvip byggðarinnar.

Í athugasemdum Skipulagsstofnunar var einnig bent á að Lindargata 51, sem liggur á aðliggjandi lóð, sé friðlýst og leita ætti umsagnar Minjastofnunar um skipulagsáformin. Að lokum var á það bent að svör Reykjavíkurborgar vegna athugasemda um heildarsvip byggðar væru ekki trúverðug og að hvorki útsýnisskerðing né vindáhrif hafi verið metin með full-nægjandi hætti auk þess sem ekki hafi verið fjallað sérstaklega um sjónásinn niður Frakkastíg í deiliskipulagsbreytingartillögunni.

Skipulagsfulltrúi Reykjavíkurborgar svaraði athugasemdum Skipulagsstofnunar með bréfi, dags. 25. maí 2018. Brugðist var við athugasemdum stofnunarinnar með því að leggja til að fyrirhuguð bygging að Frakkastíg 1 yrði lækkuð um eina hæð og yrði þ.a.l. sjö hæðir. Töflu sem tiltekur áhrif umhverfisþátta var bætt við á skipulagsuppdrátt til að skerpa á umhverfismati tillögunnar. Umhverfis- og skipulagsráð samþykkti svarbréf skipulagsfulltrúa á fundi sínum 6. júní s.á. og borgarráð staðfesti þá afgreiðslu 7. júní 2018. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar birtist í B-deild Stjórnartíðinda 15. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hið breytta deiliskipulag gangi freklega á hagsmuni eigenda Skúlagötu 20. Muni tillagan hafa stórfelld áhrif á búsetuskilyrði íbúa ásamt hættu á skemmdum á húsinu á meðan framkvæmdum standi yfir. Eigendur Skúlagötu 20 verði fyrir tjóni vegna áhrifa framkvæmda, fyrirhugaðra breytinga á gatnakerfi, byggingaráforma, hæð og legu fyrirhugaðrar byggingar, skuggavarps, skerðingar útsýnis, aukinnar bílaumferðar og bílastæðaskorts.

Útsýni til norðurs og vesturs sé einstakt með sýn út á Faxaflóa og yfir á Snæfellsnes með kvöldsól og miðnætursól að sumri. Útsýni þetta gefi umræddum íbúðum einstaka og verðmæta eiginleika. Mestu skipti þetta fyrir íbúðir sem snúa til vesturs. Markmiðum aðalskipulags um að „vernda og styrkja íbúðarbyggð og hverfisanda á svæðinu en um leið að efla verslunar-, atvinnu- og þjónustustarfsemi sem fellur að íbúðarbyggð“ mætti ná með einnar eða tveggja hæða byggingu með verslun og þjónustu. Þess er krafist að áform um fjögurra til sjö hæða byggingu verð felld út úr deiliskipulaginu.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé gert ráð fyrir að tekið sé tillit til þess að Esjan sé eitt helsta kennileiti borgarinnar og að ekki skuli rjúfa sjónás hennar við skoðun á þróun og uppbyggingu borgarinnar. Einnig séu ekki veittar heimildir fyrir nýbyggingum í grónum hverfum nema sýnt sé fram á að það sé til bóta fyrir heildarsvip byggðarinnar.

Lítið sem ekkert mat hafi farið fram á útsýnisskerðingu fyrir þær íbúðir sem verði fyrir áhrifum af byggingum samkvæmt nýju deiliskipulagi. Útsýni frá Skúlagötu til Akrafjalls og Skarðsheiðar muni glatast verði byggingin að veruleika. Svör umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar við athugasemdum hvað þetta varði séu á þá leið að íbúar í Reykjavík geti ávallt átt von á því að útsýni þeirra skerðist við breytingar á skipulagi, að áhrifin verði óveruleg og að réttur til útsýnis sé ekki bundinn í lög. Undanfarin ár hafi þó dómar fallið í Hæstarétti þar sem viðurkennt sé að skerðing á útsýni vegna deiliskipulags geti haft umtalsverða verðmæta-rýrnun á fasteignaverði í för með sér, samanber t.d. dómar Hæstaréttar í málum nr. 311/2017 og 544/2015.

Í samþykktri tillögu að breyttu deiliskipulagi sé byggðamynstri svæðisins lýst sem nokkuð sundurleitri byggð með húsum af mismunandi gerð og stærð. Kærandi telur þessa greiningu umdeilda og jafnvel ranga þar sem byggingar á hverjum byggðareit meðfram Skúlagötu myndi þvert á móti heildstæðar en ólíkar þyrpingar sem hver um sig hafi sín sérkenni. Ekkert tilefni sé til að setja nýja byggingu sem bæði sé framandi í formi og efnisvali inn á milli núverandi þyrpinga. Með sjö hæða byggingu sem fyrirhuguð sé að verði sléttpússuð og hvít að lit verði aukið á sundurleitni.

Sérstök athygli sé vakin á að Skipulagsstofnun hafi bent á að greiningar umhverfis- og skipulagssviðs vegna hins breytta deiliskipulags séu ekki trúverðugar og taki kærandi undir þá skoðun. Þannig hafi ekki farið fram nægjanlegt mat á útsýnisskerðingu og skuggavarpsmyndir er fylgdu deiliskipulagstillögunni hafi einungis tekið tillit til skuggavarps á jörð en ekki á veggi og svalir Skúlagötu 20. Eins hafi ekki verið sýnt fram á með fullnægjandi hætti hvernig hin fyrirhugaða bygging samræmist núverandi byggðamynstri. Þá sé ekki fjallað um vindáhrif í umhverfismati deiliskipulagsbreytingarinnar. Af þessu sé ljóst að ekki hefur verið fjallað um það með fullnægjandi hætti hvernig nýtt deiliskipulag hafi áhrif á umhverfi sitt, samanber gr. 5.4. í skipulagsreglugerð.

Ekki hafi verið gerð grein fyrir auknum umferðarþunga í greinargerð með deiliskipulags-tillögunni en leiða má líkum að því að umferð bifreiða þyngist umtalsvert á svæðinu með breyttu deiliskipulagi. Þrátt fyrir áskoranir hafi borgaryfirvöld ekki lagt fram fullnægjandi útreikninga um aukna umferð vegna verkefnisins „heilbrigð sál í hraustum líkama“, grenndar-stöð að Skúlagötu 11a og verslunar, þjónustu og íbúða að Frakkastíg 1.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að fyrirhuguð nýbygging á Frakkastíg 1 sé um 15 m frá Skúlagötu 20. Lóðin sé á skilgreindu miðsvæði, M1c, samkvæmt aðalskipulagi. Á slíku svæði sé gert ráð fyrir blandaðri miðborgarbyggð, íbúðar-byggð þar sem lögð sé áhersla á að vernda og styrkja íbúðarbyggð og hverfisanda en um leið að efla verslunar-, atvinnu- og þjónustustarfsemi sem falli að íbúðarbyggð. Ef deiliskipulag tilgreini ákvæði um íbúðir, þá skuli þær ávallt vera á efri hæðum.

Miðborgin sé eitt af lykilsvæðum í þróun og uppbyggingu í Reykjavík á næstu áratugum og á skipulagstímabili Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 sé gert ráð fyrir að a.m.k. 90% allra íbúða rísi innan núverandi þéttbýlismarka til að skapa heildstæðari og þéttari borgarbyggð og nýta þar með betur land og fjárfestingar í gatna- og veitukerfum og þjónustustofnanir. Með þéttari byggð dragi almennt úr vegalengdum, samgöngukostnaði og umhverfisáhrifum sam-gangna og til að hægt sé að framfylgja þessum markmiðum sé uppbygging á miðlægum svæðum í algjörum forgangi.

Íbúar í borg geti ávallt átt von á því að nánasta umhverfi þeirra taki einhverjum breytingum sem geti haft í för með sér skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp, umferðaraukningu eða aðrar breytingar. Borgarar verði að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum. Í því samhengi megi benda á 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en þar komi fram að ef gildistaka skipulags valdi því að verðmæti fasteigna lækki, nýtingarmöguleikar hennar skerðist frá því sem áður var heimilt eða að hún muni rýrna svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður eigi sá sem sýnt getur fram á að hann verði fyrir tjóni af þessum sökum rétt á bótum úr borgarsjóði. Málsástæða þessi valdi því þó ekki að deiliskipulagsbreyting teljist ógildanleg.

Við gerð tillögurnar hafi áhrif fyrirhugaðrar uppbyggingar á mögulega útsýnisskerðingu eftir sjónásnum upp og niður Frakkastíg verið skoðuð gaumgæfilega. Niðurstaða þess mats hafi verið að engir grundvallarsjónásar væru rofnir og tillagan væri að því leyti í fullu samræmi við ákvæði um umrædda sjónása í aðalskipulagi. Vissulega sé hægt að finna sjónarhorn þar sem útsýni minnki lítillega en almennt sé fyrirhugaðri uppbyggingu þannig háttað að þau áhrif séu óveruleg. Tekið hafi verið mið af því að ekki sé um stóra lóð að ræða í miðborginni sem nýtt skyldi á þann hátt að hún styddi við það byggðamynstur sem risið hafi á svæðinu síðustu áratugi með tilkomu íbúðarhúsa í Skuggahverfi, Skúlagötu 20 o.fl. og sé því ekki í andstöðu við það byggðamynstur sem mótast hafi meðfram Skúlagötu sl. 20 ár enda hefur það verið nokkuð umdeilanlegt og óheildstætt á vissan hátt. Ekki sé því fallist á að tillagan sé í ósamræmi við byggðamynstur á svæðinu. Hvað færslu á gatnamótum og nýja gönguleið yfir Sæbraut og Skúlagötu varði, þá séu breytingarnar til þess gerðar að auka umferðaröryggi á svæðinu. Þá sé fjöldi samnýtanlegra og gjaldskyldra bílastæða í grennd við fyrirhugaða byggingu sem muni nýtast því atvinnuhúsnæði sem fyrirhuguð sé í nýbyggingunni. Bílastæði fyrir íbúa hússins verði neðanjarðar. Almennt séu ekki sett ákvæði um vindáhrif í skipulag enda sé erfitt að meta þau áhrif fyrr en hús hafi verið hönnuð Hins vegar hafi verið gerð grein fyrir líklegum vind-áhrifum í umhverfismati tillögunnar. Samkvæmt skilmálum skuli skoða vindáhrif á nálæga byggð. Ekki er tekin afstaða til þess hvort hætta sé á skemmdum af völdum framkvæmda en framkvæmdaraðili bæri ábyrgð á því tjóni sem hann ylli samkvæmt almennum reglum skaðabótaréttar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti breytingar á deiliskipulagi fyrir hluta Skúlagötu-svæðis sem felur m.a. í sér heimild til að byggja sjö hæða byggingu að Frakkastíg 1, þar sem gert er ráð fyrir íbúðum, verslun og þjónustu. Þá er gatnafyrirkomulagi breytt þannig að tenging frá Skúlagötu að Sæbraut verði í beinu framhaldi af Frakkastíg svo auðvelda megi aðkomu gangandi vegfarenda að Sólfarinu við Sæbraut.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er Skúlagötusvæði hluti miðborgarsvæðis M1c. Á svæðinu er lögð áhersla á að vernda og styrkja íbúðarbyggð og hverfisanda en um leið að efla verslunar-, atvinnu- og þjónustustarfsemi sem fellur að íbúðarbyggð. Í kaflanum „Borgarvernd“ í aðalskipulaginu er kveðið á um að svæðið innan Hringbrautar sé sérstakt hverfisverndarsvæði. Markmið hverfisverndarinnar eru svo rakin í aðalskipulaginu. Samkvæmt mynd 3 í nefndum kafla er Frakkastígur 1 innan hverfisverndarsvæðisins. Á mynd 13 í kaflanum „Blönduð byggð við Sundin“ er fjallað um hæðir húsa á mismunandi byggingar-svæðum borgarinnar. Samkvæmt myndinni er Skúlagötusvæði á byggingarsvæði 9, sem kallast Laugavegur+. Innan svæðisins er heimilt að byggja 2-5 hæða háar byggingar. Möguleg frávik frá þeirri heimild eru  ̶1/+2 hæðir, einkum inndregnar hæðir, séu slík frávik rökstudd sérstaklega. Þó er tekið fram að frávik í miðborginni innan gömlu Hringbrautar, sbr. mynd 9 í kaflanum „Borg fyrir fólk“, séu  ̶1/+1 og þá aðeins ef um inndregna hæð er að ræða.

Framangreinda mynd 9 er að finna í undirkafla aðalskipulagsins „Hæðir húsa.“ Í markmiðum og skipulagsákvæðum kaflans er tekið fram að á svæði innan Hringbrautar sé ekki heimilt að reisa hærri byggingar en fimm hæðir, sbr. mynd 9. Á skilgreindum þróunarsvæðum, einkum meðfram samgönguásum og strandlengju í norðri, eru hærri hús heimil. Á mynd 9 er Frakkastígur 1 ekki innan þess svæðis þar sem hámarkshæð bygginga er fimm hæðir, þrátt fyrir að vera innan hverfisverndarsvæðis gömlu Hringbrautar. Frakkastígur 1 er jafnframt utan þróunarsvæðis.

Bæði Skipulagsstofnun og skipulagsfulltrúi Reykjavíkurborgar virðast þó ganga út frá því að hæðartakmarkanir hverfisverndarsvæðisins innan Hringbrautar eigi við um Frakkastíg 1. Í umsögn Skipulagsstofnunar um breytingu á deiliskipulagi Skúlagötusvæðis, dags. 16. apríl 2018, er gerð athugasemd við hæð bygginga á hinu skipulagða svæði þar sem ekki sé gert ráð fyrir hærri húsum en fimm hæða nema á skilgreindum þróunarsvæðum. Þeim athugasemdum var svarað á eftirfarandi hátt í bréfi skipulagsfulltrúa til stofnunarinnar, dags. 25. maí 2018: „Auglýst tillaga gerði ráð fyrir að á reitnum mætti koma fyrir allt að átta hæða byggingu. Heimildir fyrir þeirri hæð er ekki nægjanlega skýr í aðalskipulagi og því er gerð ívilnandi breyting á auglýstri tillögu og umrædd nýbygging lækkuð um eina hæð og uppdr. uppfærður dags. 25. maí 2018 í því ljósi. Almennar heimildir um húshæðir innan Hringbrautar í aðalskipulagi gera ráð fyrir 5 hæða byggingum +/- tvær hæðir þ.e. 3-7 hæða byggingum.“

Í ljósi þess að allar takmarkanir á hæð húsa á hverfisverndarsvæðinu vísa til myndar 9 og að Frakkastígur 1 er ekki innan hins verndaða svæðis á þeirri mynd verður að álykta að Frakka-stígur 1 lúti hverfisvernd innan Hringbrautar, að undanskildum þeim ákvæðum sem fram koma í undirkaflanum „Hæðir húsa“. Heimil hæð byggingar á Frakkastíg 1 er því 2-5 hæðir með mögulegum frávikum sem nema -1/+2 hæðum, einkum inndregnum hæðum, séu slík frávik rökstudd sérstaklega.

Upphaflega stóð til að byggja átta hæða byggingu að Frakkastíg 1 en byggingin var lækkuð í sjö hæðir vegna athugasemda Skipulagsstofnunar. Ekki verður séð að borgaryfirvöld hafi við undirbúning deiliskipulagsbreytingarinnar fjallað sérstaklega um eða rökstutt frávik frá þeim takmörkunum sem fram koma í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030, hvorki fyrir né eftir athugasemdir Skipulagsstofnunar. Þá er hvergi í gögnum málsins að finna sérstök rök eða umfjöllun um ástæður þess að efstu tvær hæðir byggingarinnar eru ekki inndregnar, líkt og mælst er til í aðalskipulagi.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Þá er stefna aðalskipulags bindandi við gerð deiliskipulags samkvæmt 6. mgr. 32. gr. sömu laga. Í ljósi þess að engin rök voru færð fyrir því að víkja frá fimm hæða hámarkshæð bygginga á svæðinu Laugavegur+ og ekki var fjallað um möguleikann á inndregnum hæðum líkt og aðalskipulag kveður á um, verður að telja hæð fyrirhugaðrar byggingar að Frakkastíg 1 sé í andstöðu við Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030.

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun slíkum annmörkum háða að varði ógildingu hennar að því er varðar fyrirhugaða byggingu að Frakkastíg 1. Með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er þó ekki tilefni til að ógilda deili-skipulagsbreytinguna í heild sinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar frá 7. júní 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir hluta Skúlagötusvæðis, að því er varðar fyrirhugaða byggingu að Frakkastíg 1.

júl 22
Love0

57/2019 Silfursmári

Með

Árið 2019, föstudaginn 19. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 57/2019, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs um að gefa út framkvæmdaleyfi vegna lagningar Silfursmára frá Hæðasmára að Smárahvammsvegi.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. júlí 2019, er barst nefndinni 9. s.m., kærir Norðurturninn hf., eigandi fasteignarinnar Hagasmára 3 Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs að gefa út framkvæmdaleyfi vegna lagningar Silfursmára frá Hæðasmára að Smárahvammsvegi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðar-nefndinni. Verður nú tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 17. júlí 2019.

Málsatvik og rök: Hinn 3. júní 2019 var á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar lagt fram erindi framkvæmdadeildar umhverfissviðs bæjarins þar sem óskað var eftir framkvæmdaleyfi fyrir gatnagerð við nýja götu, Silfursmára, ásamt breytingum á skipulagi núverandi gatna á framkvæmdasvæðinu. Var erindið samþykkt af skipulagsráði og var sú afgreiðsla staðfest á fundi bæjarráðs 6. s.m. og á fundi bæjarstjórnar 11. s.m.

Kærandi vísar til þess að með dómi Landsréttar frá 7. júní 2019 í máli nr. 647/2018 hafi verið viðurkennt að samkvæmt stofnskjali fyrir lóðirnar Hagasmára 1, 3 og 5 hvíli kvaðir á lóðunum Hagasmára 1 og 3 um samnýtingu bílastæða o.fl. Kærandi sé eigandi Hagasmára 3 og því eigandi óbeinna eignarréttinda á lóðinni Hagasmára 1. Lóðum við Silfursmára hafi verið skipt út úr Hagasmára 1 og því taki framangreind kvöð samkvæmt dómi Landsréttar jafnframt til þeirra lóða. Framkvæmdaleyfishafi hafi ekki aflað samþykkis kæranda, en þess sé þörf vegna óbeinna eignarréttinda hans yfir framkvæmdasvæðinu.

Af hálfu Kópavogsbæjar er byggt á því að það sé meginregla stjórnsýsluréttar að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Þá sé á það bent að Kópavogsbær sé eigandi hins umrædda lands og framkvæmdaleyfið sé í fullu samræmi við skipulag svæðisins. Um útboðsskylda framkvæmd sé að ræða og mikið tjón geti hlotist af því ef framkvæmdir verði stöðvaðar. Allur ágreiningur um eignarrétt verði að fara fyrir dómstóla og verði ekki úr honum leyst fyrir úrskurðarnefndinni. Sótt hafi verið um áfrýjunarleyfi til Hæstaréttar vegna nefnds dóms Landsréttar.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir frestun framkvæmda kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra beri þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um stöðvun framkvæmda.

Tekið er fram í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Þar kemur einnig fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun er íþyngjandi fyrir hann, veldur honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi.

Í máli þessu er deilt um framkvæmdaleyfi vegna gatnaframkvæmda. Aðilar máls eru tveir og hafa andstæða hagsmuni. Líta verður til þess að fjárhagslegir hagsmunir framkvæmdaleyfishafa af því að framkvæmdir verði ekki stöðvaðar eru miklir og að framkvæmdirnar verða að teljast afturkræfar. Þá verður ekki séð að hagsmunir kæranda vegna umdeildrar kvaðar um sam-nýtingu bílastæða skapi knýjandi nauðsyn til að fallast á kröfu hans um stöðvun framkvæmda á meðan á meðferð málsins stendur fyrir úrskurðarnefndinni. Hins vegar eru framkvæmdirnar á áhættu framkvæmdaleyfishafa um lyktir málsins.

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa samkvæmt hinni kærðu ákvörðun er hafnað.

júl 22
Love0

110/2018 Hvammur starfsleyfi fyrir vatnsveitu

Með

Árið 2018, föstudaginn 19. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 110/2018, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands frá 9. júlí 2018 um að afturkalla yfirfærslu á starfsleyfi til Félags sumarhúsaeigenda í Hvammi vegna reksturs vatnsveitu í Hvammi, Skorradalshreppi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. ágúst 2018, er barst nefndinni 16. s.m., kærir Félag sumarhúsaeigenda í Hvammi þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands frá 9. júlí 2018 að afturkalla yfirfærslu á starfsleyfi til félagsins. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá heilbrigðisnefnd Vesturlands 10. september 2018.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu en áður en hin kærða ákvörðun var tekin, nánar tiltekið 23. febrúar 2018, veitti Orkustofnun Félagi sumarhúsaeigenda í Hvammi leyfi til nýtingar á allt að 0,5 l/s af grunnvatni í landi Hvamms. Hinn 28. febrúar 2018 sótti félagið um starfsleyfi til Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, en landeigandi Hvamms var þá þegar með gilt starfsleyfi fyrir vatnsveitunni sem hafði verið gefið út 10. febrúar 2012 í samræmi við lög nr. 93/1995 um matvæli, 4. gr. reglugerðar nr. 536/2001 um neysluvatn, sbr. og lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Gilti það leyfi til ársins 2024. Umsóknin var samþykkt og leyfi gefið út til nýs rekstraraðila 12. mars 2018 af heilbrigðiseftirlitinu. Var yfirfærsla starfsleyfisins staðfest af heilbrigðisnefnd Vesturlands á fundi hennar 19. s.m.

Landeigandi Hvamms gerði í kjölfar þessa athugasemdir við ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands þess efnis að færa starfsleyfið yfir á Félag sumarhúsaeigenda í Hvammi. Hinn 18. maí 2018 sendi heilbrigðiseftirlitið bréf til félagsins og óskaði upplýsinga um það hvernig stæði á því að sótt hefði verið um starfsleyfi fyrir vatnsveitunni í óþökk eiganda og rekstraraðila vatnsveitunnar. Vísaði eftirlitið til þess að ágreiningur væri milli þessara aðila um vatnsveituna og að eigandi hefði farið fram á að starfsleyfið yrði fellt úr gildi. Félag sumarhúsaeiganda í Hvammi svaraði eftirlitinu með bréfi, dags. 28. maí 2018.

Með bréfi, dags. 20. júlí 2018, tilkynnti heilbrigðiseftirlitið Félagi sumarhúsaeigenda í Hvammi að yfirfærsla starfsleyfisins til þess hefði verið afturkölluð af heilbrigðisnefnd Vesturlands á fundi hennar 9. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi telur óljóst hvað felist í ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands, þ.e. hvort ákvörðun hafi verið tekin eða hana beri að taka. Þó telji hann að hún sé ólögmæt og hana beri að fella úr gildi. Ekki verði séð að uppfyllt séu almenn skilyrði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til að afturkalla þegar útgefið leyfi frá 12. mars 2018 og sé sú afturköllun í engu rökstudd. Auk þess skorti verulega á að gætt hafi verið að málsmeðferðarreglum, þ.m.t. að andmælaréttar hafi verið gætt með tilliti til þess að leyfið yrði hugsanlega afturkallað. Samkvæmt stjórnsýslurétti séu verulegar takmarkanir á heimildum til þess að afturkalla þegar veitt leyfi. Jafnframt sé talið að við slíkar aðstæður beri að gefa viðkomandi tækifæri á að tjá sig um slíkt. Hafi þetta ekki verið gert og sé þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi þegar af þessum ástæðum.

Kærandi sé réttilega að fyrrgreindu starfsleyfi kominn. Hann hafi þegar tekið yfir rekstur nefndrar veitu á grundvelli gildandi skipulagsskilmála, sem núverandi landeigandi sé að öllu bundinn við, og því eigi ekki við að vísa til þess að ekki hafi verið samkomulag við eiganda vatnsveitunnar, svo sem gert sé í hinni kærðu ákvörðun.

Virðist sem heilbrigðisnefnd Vesturlands hafi litið framhjá kvöðum eða ákvæðum þeim sem fram komi í nefndum skipulagsskilmálum, en tekið upp hanska fyrir núverandi landeiganda, gagnstætt þeim kvöðum sem sá aðili hafi gengist undir er hann hafi eignast jörðina á árinu 2010. Sé því rangt að leyfisveitingin og rekstur á vegum félagsins hafi verið í óþökk eiganda, enda eigi slíkt ekki við þegar um framkvæmd samkvæmt gildandi skipulagsskilmálum sé að ræða.

Orkustofnun hafi veitt kæranda nýtingarleyfi á grunnvatni 23. febrúar 2018 fyrir allt að 0,5 l/s og í framhaldi af því hafi verið sótt um starfsleyfi. Ítrekað sé að samkvæmt skipulagsskilmálum svæðisins, að því er vatnsveitu varði, sé vatn sótt í vatnsból í landi Hvamms og jafnframt kveðið á um að landeigandi skuli sjá um að leggja vatn að lóðarmörkum frístundahúsalóða. Jafnframt sé kveðið á um að félag sem stofnað sé um frístundabyggðina skuli annast rekstur vatnsveitu o.fl. Samkvæmt lögum nr. 75/2008 um frístundabyggð ofl. sé m.a. kveðið á um að félag umráðamanna lóða í frístundabyggð skuli m.a. hafa það lögbundna hlutverk að annast rekstur aðveitu, sbr. 3. tl. 1. mgr. 19. gr. laganna.

Samkvæmt lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu sé gert ráð fyrir því að nýting auðlinda fari fram á grundvelli samkomulags við landeiganda, m.a. varðandi aðgang að vatnsbóli og nýtingu vatns. Ljóst sé að með skuldbindingu þeirri sem landeigandi Hvamms hafi gengist undir við gerð deiliskipulags og skilmála þess hafi hann hvoru tveggja veitt leyfi til nýtingar vatns fyrir frístundabyggð þá sem falli undir skipulagsskilmálana, þ.e. núverandi frístundabyggð, og jafnframt skuldbundið sig til að fela kæranda það hlutverk á því svæði að annast rekstur þeirrar vatnsveitu sem nú færi vatn frá vatnsbóli jarðarinnar Hvamms að lóðum einstakra frístundahúsa, hvort tveggja án endurgjalds, sbr. og kaupsamninga við einstaka lóðareigendur á svæðinu.

Af þessum ástæðum sé ljóst að hin kærða ákvörðun sé byggð á röngum forsendum. Telja verði að opinber aðili, eins og heilbrigðisnefnd Vesturlands, skuli í ákvörðunum sínum virða lögbundin valdmörk, svo sem gagnvart skipulagsyfirvöldum og gildandi skipulagi, en ekki taka ákvarðanir sem gangi þvert á slíka skilmála. Rétt sé að ítreka að gildandi skipulagsskilmálar fyrir Hvamm í Skorradal séu hluti deiliskipulags, sbr. og þágildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998.

Málsrök heilbrigðisnefndar Vesturlands: Af hálfu stjórnvaldsins er tekið fram að eigandi Hvammsveitna ehf. hafi fengið útgefið starfsleyfi frá heilbrigðisnefndinni 10. febrúar 2012 sem hafi haft 12 ára gildistíma.

Tveir landeigendur frístundalóða í Hvammi hafi komið á fund framkvæmdarstjóra Heilbrigðiseftirlits Vesturlands og greint frá ástæðu umsóknar um yfirfærslu starfsleyfis. Að þeirra sögn hafi þeir fengið nýtingarleyfi frá Orkustofnun og vísað til ákvæða skipulagsskilmála um rekstur vatnsveitunnar. Aldrei hafi fram komið á fundinum að eiganda hefði ekki verið tilkynnt um yfirtöku kæranda á leyfi, enda hefði heilbrigðiseftirlitið talið það eðlilegt mál þar sem nýr rekstraraðili hefði sótt um starfsleyfi.

Forsenda ákvörðunar heilbrigðisnefndar Vesturlands um afturköllun starfsleyfisins hafi verið sú að eigandi vatnsveitunnar hefði gert athugasemdir við að starfsleyfið hefði verið gefið út að honum forspurðum og án þess að hann hefði fyrir sitt leyti gefið leyfi fyrir yfirfærslunni.

Heilbrigðisnefnd Vesturlands telji að réttur eiganda vegi hærra en skipulagsskilmálar svæðisins. Liggi enda ekki fyrir neinir samningar milli eiganda og kæranda um yfirtöku á rekstri vatnsveitunnar og hafi kærandi ekki gert athugasemdir við nefndina um rekstur vatnsveitunnar frá því að starfsleyfið hafi verið gefið út árið 2012. Því hafi verið eðlilegt að afturkalla yfirfærslu starfsleyfisins og eigandi vatnsveitunnar fengi leyfið að nýju.

Athugasemdir landeigenda og Hvammsveitna ehf: Landeigendur og Hvammsveitur ehf. taka fram að nýtingarleyfi á vatni feli ekki í sér sjálfkrafa rétt yfir vatnsveitunni. Þrátt fyrir að skipulagsskilmálar svæðisins segi með almennum hætti að kæranda beri með einhverjum hætti að annast rekstur vatnsveitu á svæðinu veiti það félaginu engan sjálfstæðan rétt til að fá útgefið sér til handa starfsleyfi fyrir vatnsveitu sem félagið njóti engra eignarréttinda yfir. Kærandi vísi í engu til laga, venja eða annarra stjórnvaldsfyrirmæla sem feli í sér að félaginu beri að hafa með höndum starfsleyfi vegna vatnsveitunnar. Kæran byggi því að engu leyti á lagafyrirmælum heldur vilja félagsins. Niðurstaða í þessu verði ekki reist á slíku enda sé enginn lagagrundvöllur fyrir beiðni kæranda.

Vísað sé til bréfs kæranda frá 20. apríl 2014, sem sé meðal gagna í máli nr. 50/2018, þar sem kærandi taki fram að ekki sé farið fram á eignaupptöku á vatnsveitunni. Kærandi byggi á því að félaginu sé rétt að ráðstafa og fara með umrædda vatnsveitu sem sína og annast rekstur hennar án þess að fara með eignarhald yfir henni, í óþökk eigenda. Þessu sé mótmælt. Með útgáfu starfsleyfis til handa kæranda væri eigandi alfarið sviptur umráðum yfir eign sinni. Það væri brot á stjórnarskrárvörðum eignarrétti ef eigandi vatnsveitu gæti ekki farið með eign sína, stækkað hana, breytt eða bætt, án aðkomu félags sem engra eignarréttinda njóti yfir vatnsveitunni sjálfri.

Rétt sé að geta þess að kærandi reisi rétt sinn til starfsleyfisins á því að félaginu beri að reka vatnsveitu samkvæmt skipulagsskilmálum svæðisins. Því sé andmælt að túlka beri skilmálana með þeim hætti að það heimili kæranda yfirtöku á rekstri vatnsveitunnar í óþökk eiganda hennar. Jafnvel þótt fallist yrði á að kæranda beri að reka vatnsveitu, þá feli það ekki í sér að kærandi eigi sjálfkrafa rétt á að fá starfsleyfið útgefið sér til handa fyrir vatnsveitu í annarra eigu.

Þá beri að geta þess að í skipulagsskilmálum svæðisins komi fram að stofna skuli félag um sumarhúsabyggðina sem annist sameiginleg hagsmunamál, s.s. rekstur vatnsveitu. Hvergi í skilmálunum komi fram sjálfstæður réttur kæranda til að fá vatnsveitu sér til handa til rekstrar. Enn síður sé tilgreint hvaða vatnsveitu kæranda beri að reka. Án samnings eða annarskonar samkomulags við eiganda vatnsveitunnar og landeiganda, fái kærandi engan rétt reistan yfir þessari tilteknu vatnsveitu.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands að afturkalla yfirfærslu til kæranda á starfsleyfi vegna vatnsveitu.

Samkvæmt 2. tl. 1. mgr. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 getur stjórnvald afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði sem tilkynnt hefur verið aðila máls þegar ákvörðun er ógildanleg. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum kemur fram um þetta ákvæði að leysa beri úr því hvort ákvörðun sé haldin ógildingarannarmarka eftir sömu sjónarmiðum og dómstólar geri.

Í kjölfar yfirfærslu starfsleyfis til kæranda kom í ljós að ágreiningur var milli landeiganda Hvamms og Félags sumarhúsaeiganda í Hvammi um hvaða aðila bæri að reka vatnsveitu svæðisins. Óskaði þá Heilbrigðiseftirlit Vesturlands, með bréfi, dags. 18. maí 2018, eftir upplýsingum frá kæranda um það hvernig á því stæði að sótt hefði verið um starfsleyfi fyrir vatnsveituna í óþökk eiganda og rekstraraðila hennar. Var því svarað af hálfu kæranda með bréfi 28. maí s.á. og var yfirfærslan afturkölluð 9. júlí 2018.

Afturköllun er stjórnvaldsákvörðun og skal við málsmeðferð hennar fara að stjórnsýslulögum. Svo sem rakið er í málavaxtalýsingu var kæranda gert viðvart um að fram væri komin krafa landeiganda um að starfsleyfi kæranda yrði ógilt og honum veittur frestur til andsvara vegna kröfunnar. Vísar og fyrirsögn svarbréfs kæranda til heilbrigðiseftirlitsins til þeirrar kröfu að yfirfærsla starfsleyfisins verði aftur tekin. Var kæranda þannig veittur andmælaréttur sem hann nýtti sér með vísan til þess að krafa væri uppi um afturköllun leyfisins. Var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar ekki áfátt að þessu leyti, svo sem kærandi heldur fram.

Í tilkynningu til kæranda, dags. 20. júlí 2018, um hina kærðu ákvörðun var tekið fram að ákvörðun heilbrigðisnefndar um yfirfærslu starfsleyfis hefði m.a. byggt á því að samkomulag væri þar um milli eiganda vatnsveitunnar og kæranda, en að samkvæmt síðar framkomnum upplýsingum sömu aðila virtist ekkert slíkt samkomulag vera fyrir hendi. Bendir framangreint orðalag, sem og gögn málsins, til þess að rannsókn þess við ákvörðun heilbrigðisnefndar um yfirfærslu starfsleyfisins hafi verið ófullnægjandi, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, auk þess sem eiganda vatnsveitunnar og þáverandi starfsleyfishafa var ekki veittur andmælaréttur í samræmi við 13. gr. sömu laga. Var þar ekki eingöngu um að kenna mistökum heilbrigðisnefndar, en að auki upplýsti kærandi ekki um þær deilur sem uppi eru. Var ákvörðun heilbrigðisnefndar um yfirfærslu starfsleyfisins því ógildanleg, sbr. 2. tl. 1. mgr. 25. gr. stjórnsýslulaga. Heilbrigðisnefnd var því rétt að afturkalla þá ákvörðun og endurvekja með því fyrra réttarástand.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar heilbrigðisnefndar Vesturlands frá 9. júlí 2018 um að afturkalla yfirfærslu á starfsleyfi vatnsveitu í landi Hvamms.

júl 22
Love0

101/2018 Stafafellsfjöll í Lóni

Með

Árið 2019, föstudaginn 19. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 101/2018, kæra á ákvörðun bæjarráðs Hornafjarðar frá 3. júlí 2018 um að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi fyrir frístundabyggð í Stafafells­fjöllum í Lóni.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. júlí 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Fiskhóli 11, Höfn í Hornafirði, þá ákvörðun bæjarráðs Hornafjarðar frá 3. júlí 2018 að synja umsókn hans um breytingu á deiliskipulagi fyrir frístundabyggð í Stafafellsfjöllum í Lóni. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og lagt verði fyrir sveitarfélagið Hornafjörð að samþykkja umsókn kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Hornafirði 10. september 2018.

Málavextir: Með umsókn, dags. 13. júní 2018, óskaði kærandi eftir breytingu á deiliskipulagi fyrir frístundabyggð í Stafafellsfjöllum í Lóni. Fól umsóknin í sér færslu á byggingarreit gestahúss innan frístundalóðar kæranda nr. 11 innan skipulagssvæðisins þannig að hann verði í 2 m fjarlægð frá lóðarmörkum. Skipulagsfulltrúi lagði umsóknina fyrir fund skipulagsnefndar 19. júní og taldi nefndin ekki ástæðu til að heimila umsóttar breytingar. Á fundi bæjarráðs 3. júlí var umsókn kæranda hafnað. Í bókun bæjarráðs var tekið fram að „samkvæmt 5.3.2.12. gr. skipulagsreglugerðar nr. 90 [/2013] er ekki heimilt að byggja nær lóðarmörkum en 10 m. Bæjarráð hafnar erindinu út frá ofangreindri reglugerð.“

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að gestahúsið standi á byggingarreit þar sem áður hafi staðið gestahús, grillhús sem hafi verið reist áður en skipulagsreglugerð hefði mælt fyrir um þá skyldu að bygging skyldi ekki standa nær en 10 m frá lóðarmörkum.

Málsrök Hornafjarðar: Sveitarfélagið vísar til þess að málsmeðferð hafi verið í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Hafi kærandi sótt um stækkun á byggingarreit lóðar nr. 11 þannig að byggingarreiturinn væri 2 m frá lóðarmörkum lóðar nr. 10. Samþykkt umsóknarinnar þýddi að frístundahús kæranda væri þar með innan byggingarreits en húsið standi utan byggingarreits og án byggingarleyfis. Frístundahúsið sé án samþykkis eigenda aðliggjandi lóðar og brjóti í bága við gildandi deiliskipulag.

Sveitarfélagið geti fallist á að umsótt breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg og falli þar með undir 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í ljósi andstöðu umráðamanna lóðar nr. 10 við breytingu á lóðarmörkum og sjónarmiða landeigenda telji sveitarfélagið óþarft að grenndarkynna breytingartillöguna. Sjónarmið og afstaða allra hagsmunaaðila liggi fyrir og hafi legið fyrir til fjölda ára. Ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 um að ekki skuli byggja nær lóðarmörkum en 10 m sé skýrt. Eigendur frístundahúsa geti ekki ætlast til þess að sveitarfélagið fari gegn lögum, reglum og skipulagsskilmálum á svæðinu. Kærandi eigi ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram breytingu á deiliskipulagi gegn vilja skipulagsyfirvalda og eigenda lands í Stafafellsfjöllum.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við það tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en ekki er á færi nefndarinnar að taka nýja ákvörðun í málinu eða leggja fyrir skipulagsyfirvöld að afgreiða mál með tilteknum hætti. Af þessum sökum tekur nefndin aðeins til úrlausnar kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Eins og að framan er rakið sótti kærandi um breytingu á deiliskipulagi frístundabyggðar í Stafafellsfjöllum í Lóni sem fól í sér að byggingarreitur innan lóðar hans yrði í um 2 m fjarlægð frá mörkum lóðar hans og lóðar nr. 10 á skipulagssvæðinu. Í greinargerð gildandi deiliskipulags umræddrar frístundabyggðar kemur m.a. fram að staðsetning húsa sé frjáls innan byggingar­reits, að fengnu samþykki byggingarfulltrúa, og að ný hús verði hvergi nær lóðarmörkun en 10 m og í minnst 50 m fjarlægð frá ám. Þá kemur fram í gr. 5.3.2.12. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að frístundahús ásamt tilheyrandi mannvirkjum skulu að jafnaði vera á sér lóð nema sérstakar aðstæður kalli á annað. Ekki skuli byggja nær lóðarmörkum en 10 m.

Samkvæmt framangreindu er fjarlægðarregla gr. 5.3.2.12. reglugerðarinnar, sem jafnframt kemur fram í greinargerð fyrrgreinds deiliskipulags, skýr um að ekki megi byggja nær lóðarmörkum en 10 m. Tilgangur umrædds ákvæðis skipulagsreglugerðar er að tryggja lágmarksfjarlægð milli frístundahúsa og dreifingu frístundabyggðar og skapa með því þá friðsæld sem sóst sé eftir í slíkri byggð. Ekki liggja fyrir upplýsingar um hvenær umrætt hús á lóð kæranda var reist og mun ekki hafa verið sótt byggingarleyfi fyrir húsinu á sínum tíma. Bæjarráði Hornafjarðar var því rétt að hafna umsókn kæranda um breytingu á umræddu deiliskipulagi.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarráðs Hornafjarðar frá 3. júlí 2018 um að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi frístundabyggðar í Stafafellsfjöllum í Lóni.

júl 22
Love0

50/2018 Hvammur nýtingarleyfi

Með

Árið 2019, föstudaginn 19. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 50/2018, kæra á ákvörðun Orkustofnunar frá 23. febrúar 2018 um að veita nýtingarleyfi á grunnvatni í landi Hvamms, Skorradalshreppi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. mars 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Hvammsland ehf., eigandi jarðarinnar Hvamms, Skorradalshreppi, þá ákvörðun Orkustofnunar frá 23. febrúar s.á. að veita nýtingarleyfi á grunnvatni í landi Hvamms. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi að öllu leyti eða að hluta. Með bráðabirgðaúrskurði, uppkveðnum 25. apríl 2018, var synjað kröfu um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar á meðan mál þetta væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Orkustofnun 10. apríl 2018.

 Málavextir: Árið 2002 var svæði það sem hér um ræðir skipulagt fyrir frístundabyggð. Í skipulagsskilmálum fyrir hluta frístundasvæðisins í Hvammi kemur fram að stofna skuli félag um frístundabyggðina sem annist sameiginleg hagsmunamál, s.s. rekstur vatnsveitu, viðhald vegar, lýsingu á sameiginlegum svæðum og umhirðu á útivistarsvæði. Einnig er tekið fram að landeigandi sjái um að leggja vatn að lóðarmörkum frístundahúsalóða, en tengingar að öðru leyti við vatnsveitu séu á kostnað frístundahúsaeigenda. Í upphaflegum kaupsamningum um sumarhúsalóðirnar kom eftirfarandi fram: „Lóðinni verður skilað með vegi að lóðarmörkum og frostfríu köldu vatni.“

Fyrri eigendur Hvamms í Skorradal munu hafa boðið sumarhúsaeigendum að taka yfir rekstur vatnsveitu á sínum tíma, en því verið hafnað. Þegar kærandi keypti jörðina, sem er lögbýli, í ágúst 2010 mun vatnsbólið hafa verið skemmt eftir skriðuföll og vatnið mengað af yfirborðsvatni og kærandi hafi því ráðist í úrbætur á vatnsbólinu.

Haustið 2017 mun Félag sumarhúsaeigenda í Hvammi, leyfishafi í þessu máli, hafa haft samband við Orkustofnun með það fyrir augum að fá leiðbeiningar og upplýsingar vegna nýtingarleyfis fyrir vatnsveitu í Hvammi. Sendi leyfishafi bréf til Orkustofnunar, dags. 4. september 2017, með fylgiskjölum og kaupsamningi. Hinn 24. s.m. ítrekaði leyfishafi beiðni sína og óskaði eftir niðurstöðu, þar sem útistandandi reikningar væru á félagsmenn. Með tölvupósti 26. s.m. svaraði starfsmaður Orkustofnunar og kom eftirfarandi m.a. fram í svarinu: „Ég sé ekki betur samkvæmt kaupsamningi en að frostfrítt kalt vatn að lóðamörkum sé innifalið í kaupverði lóðar.“ Einnig var vísað til skipulagsskilmála svæðisins þess efnis að félag um frístundabyggðina annaðist m.a. rekstur vatnsveitu og sagði síðan: „Æskilegt væri að mínu mati, að „félagið sækti um nýtingarleyfi á köldu vatni, vegna þarfa vatnsveitu fyrir frístundabyggðina“ til Orkustofnunar, með vísan til skipulagsskilmálanna. […] Svo virðist, að mínu mati, sem endurgjald fyrir auðlindina, kalda vatnið, hafi verið innifalið í kaupverði lóðanna, en það sé félagið sem eigi að reka og halda við vatnsveitunni til lengri tíma. Í umsókn um nýtingarleyfi myndi landeiganda í Hvammi verða kynnt umsóknin og kallað eftir andmælum hans.“

Með tölvupósti, dags. 31. október 2017, óskaði leyfishafi eftir leiðbeiningum um hversu mikið af vatni eitt sumarhús þyrfti að jafnaði, en á svæðinu yrðu eitthvað um 25 hús. Lindin hefði verið metin og virtist gefa um 0,5 l/s.

Hinn 16. nóvember 2017 sótti leyfishafi um leyfi til Orkustofnunar til nýtingar á 0,5 l/s af grunnvatni úr vatnsbóli í landi Hvamms. Með bréfi, dags. 22. nóvember s.á., var kæranda kynnt umsóknin og veitt tækifæri til að koma að athugasemdum sem hann og gerði með bréfi, dags. 13. desember s.á. Leyfishafi svaraði athugasemdum kæranda með bréfi til Orkustofnunar, dags. 28. janúar 2018, og kom kærandi að andsvörum af því tilefni með bréfi til stofnunarinnar, dags. 14. febrúar s.á. Hinn 23. s.m. samþykkti Orkustofnun framkomna umsókn um nýtingarleyfi.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að hann byggi kæru sína á því að starfsmaður Orkustofnunar hafi verið vanhæfur til ákvörðunartöku í málinu á grundvelli 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þegar umsókn leyfishafa ásamt fylgiskjölum hafi verið send kæranda hafi tölvupóstar milli leyfishafa og Orkustofnunar verið undanþegnir. Kærandi hafi óskað eftir þessum gögnum með tölvupósti og hafi gögnin borist samdægurs. Í tölvupósti 26. september 2017 frá Orkustofnun til félagsmanns leyfishafa hafi eftirfarandi komið fram: „Ég sé ekki betur samkvæmt kaupsamningi en að frostfrítt kalt vatn að lóðarmörkum sé innifalið í kaupverði lóðar. Æskilegt væri að mínu mati, að „félagið sækti um nýtingarleyfi á köldu vatni, vegna þarfa vatnsveitu fyrir frístundabyggðina“ til Orkustofnunar, með vísan til skipulagsskilmálanna. Afmarka þarf nýtingarsvæðið, lindina með hnitum á vatnsverndarsvæðinu í landi Hvamms. Svo virðist, að mínu mati, sem endurgjald fyrir auðlindina, kalda vatnið, hafi verið innifalið í kaupverði lóðanna, en það sé félagið sem eigi að reka og halda við vatnsveitunni til lengri tíma.“

Af framangreindum samskiptum sé ljóst að ráðgjöf Orkustofnunar hafi verið talsverð og megi af henni ráða að talið sé að innheimt sé gjald fyrir afnot af köldu vatni auk þess að taka sterka og afdráttarlausa afstöðu um tvö sönnunaratriði sem ákvörðun stofnunarinnar er svo byggð á. Þessi afstaða hafi legið fyrir áður en kærandi hafi haft nokkra aðkomu að málinu eða komið athugasemdum sínum að. Samkvæmt 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga sé starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti séu fyrir hendur þær aðstæður sem séu fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Eitt af kjarnaatriðum um vanhæfi, sem falli undir ákvæðið, sé sú aðstaða að starfsmaður hafi látið afstöðu sína í málinu í ljós með skýrum hætti fyrir meðferð þess. Í samskiptum Orkustofnunar við væntanlega umsækjendur hafi stofnunin látið í ljós skýra afstöðu sína til sönnunar- og lagaatriða málsins áður en stjórnsýslumálið hafi hafist og áður en gagnaðili, þ.e. kærandi, hafi haft nokkurt tækifæri til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.

Veitt ráðgjöf hafi farið langt fram úr lögbundinni leiðbeiningarskyldu og með henni hafi raunar verið tekin afstaða til endanlegrar efnislegrar niðurstöðu málsins. Almennt sé svigrúm til slíkra ólögskyldra ráðgjafar til staðar hjá stjórnsýslunni þegar aðili máls sé einungis einn. Það svigrúm sé hins vegar talsvert minna þegar aðilar að máli séu tveir sem hafi andstæða hagsmuni, líkt og sé í þessu máli.

Kærandi telji að Orkustofnun hafi ekki tekið afstöðu til þeirrar málsástæðu hans að hann hefði heimild til nýtingar vatns í landi sínu fyrir allt að 70 l/s til heimilis og búsþarfa, sbr. 14. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Það eigi sérstaklega við í ljósi þess að landið sé lögbýli. Kærandi hafi byggt á þessu í fyrri umsögn sinni til Orkustofnunar en ekki hafi verið tekin afstaða til þessa í ákvörðun stofnunarinnar. Ákvæði 14. gr. laganna, sem kveði á um heimild til nýtingar allt að 70 l/s af vatni til heimilis og búsþarfa, beri að skýra þannig að þar undir falli t.a.m. nýting vatns í þágu sumarhúsabyggðar eða ferðaiðnaðar sem kunni að vera rekinn á svæðinu. Kærandi hafi þar af leiðandi allan rétt til nýtingar vatnsins til vatnsveitunnar sem hann sannanlega reki.

Þar sem ekki hafi verið tekin afstaða til þessarar málsástæðu kæranda hafi jafnframt ekki verið unnt að taka afstöðu til þeirrar málsástæðu hans að veiting nýtingarleyfis til handa leyfishafa hafi áhrif á nýtingu hans sem þegar sé hafin og jafnframt fyrirhuguð í skipulagi til frekari uppbyggingar á svæðinu í samræmi við 17. gr. laga nr. 57/1998. Þar sem ekki hafi verið tekin afstaða til þessara sjónarmiða byggi kærandi á því að málið hafi ekki verið nægjanlega upplýst svo ákvörðun mætti taka í málinu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Orkustofnun byggi ákvörðun sína á því að 0,5 l/s eða 30 l/m sé hæfilegt magn fyrir sumarhúsabyggðina. Sú niðurstaða sé reist á gögnum af Vísindavef Háskóla Íslands og ýmsum ályktunum sem ekki standist nánari skoðun. Í fyrsta lagi sé gert ráð fyrir sístreymi vatns en ekki tekið tillit til þess að til staðar séu stórir safntankar í vatnsveitunni sem jafni út notkun vatns. Í öðru lagi virðast forsendur valdar handshófskennt til að komast að réttri niðurstöðu. Miðað sé við að vatnsnotkun sé jafn mikil í sumarhúsi og á heimili í þéttbýli með vísan til ýmis konar forsendna sem enga stoð virðist eiga í sjónarmiðum stofnunarinnar sjálfrar. Þannig segi í skýrslu Orkustofnunar, Vatnsveita í landi Efra-Sels í Landsveit: forathugun, á bls. 16 : „Við mat á vatnsþörf er algengt að reikna með neðanskráðri notkun, sjá töflu 1, sem byggð er á mælingum á vegum gatnamálastjóra Reykjavíkurborgar í fjórum fjölbýlishúsum í Kópavogi og í Breiðholtshverfi í Reykjavík á tímabilinu febrúar-mars 1985. Ef gert er ráð fyrir talsverðum vexti á næstu árum má gera ráð fyrir að stofnæðin þyrfti að geta annað þrjátíu notendum vatnsveitunnar. Þar sem heitt vatn er upphitað kalt vatn er gert ráð fyrir samtölu þessara tveggja þá þarf vatnsveitan að geta annað um 0,1 l/s (sjá töflu 2). Í ljósi þess að um sumarhúsabyggð er að ræða og vatnsnotkun því ekki svo mikil þá er eflaust um ofáætlun að ræða (Vatnsveituhandbók Samorku, 1996).“ Orkustofnun hafi því í eigin störfum miðað við að 0,1 l/s sé líklega ofáætlun á raunverulegri þörf vatns fyrir þrjátíu sumarhús þar sem ekki sé beint aðgengi að hitaveitu.

Í ritinu Val og hönnun minni vatnsveitna, Hollustuvernd Ríkisins, Matvælasvið frá september 2002 segi jafnframt að meðalþörf á hvern íbúa í sumarbústað sé 100 l á sólarhring sem jafngildi 0,14 l/s sé gert ráð fyrir að allir bústaðir séu skipaðir fjórum einstaklingum, líkt og Orkustofnun hafi miðað við. Ekki sé því unnt að fallast á að 0,5 l/s sé hæfilegt. Samkvæmt rennslismælum, sem séu til staðar í vatnsveitunni í Hvammslandi, hafi vatnsnotkun frístundabyggðarinnar í Hvammi fyrir tímabilið frá 6. júlí 2012 til 21. mars 2019 verið að meðaltali 0,088 l/s en mesta mælda meðalnotkun á sólarhringstímabili hafi verið 0,208 l/s. Sama hvaða mælikvarða sé beitt séu 0,5 l/s langt umfram þá þörf sem sé til staðar. Þá bendi kærandi einnig á að samkvæmt samþykktu aðalskipulagi fyrir sveitarfélagið sé gert ráð fyrir frekari uppbyggingu í landi Hvamms. Samkvæmt starfsleyfi fyrir vatnsveituna, sem kærandi reki samkvæmt heimild í lögum, sé gert ráð fyrir að vatnsbólið anni 50 lóðum samkvæmt gildandi skipulagi en fyrirhugað sé að hún muni jafnframt þjóna 24 lóðum til viðbótar. Þessi notkun sé miðuð við lágmarksafköst upp á 37 l/m eða 0,62 l/s sem sé það minnsta sem mælst hafi upp úr auðlindinni. Mat stjórnvaldsins í því tilviki hafi verið að engar athugasemdir hefðu verið gerðar við að það magn myndi vera nægjanlegt fyrir tæplega þrefalda notkun sem leyfishafi hafi sótt um nýtingarleyfi fyrir. Með því að fallast á umsókn leyfishafa fyrir svo miklu magni vatns, sem sjá megi af gögnum málsins að leyfishafi hafi verið full meðvitaðir um að skaraði nærri lágmarksafköstum, sé frekari uppbygging kæranda á landi sínu takmörkuð, enda hafi ekki tekist að finna annað vatnsból eða uppsprettu þar þrátt fyrir mikla leit og tilraunir á svæðinu.

Í ákvörðun Orkustofnunar hafi verið tekið undir það með kæranda að það sé ekki hlutverk Orkustofnunar að taka afstöðu til deilna landeigenda og umsækjenda. Hins vegar sé það hlutverk stofnunarinnar að leggja hlutlægt mat á fyrirliggjandi gögn. Þau gögn sem ákvörðunin sé reist á hafi Orkustofnun þó tekið skýra afstöðu til áður en kærandi hafi komið sjónarmiðum sínum á framfæri. Þá taki Orkustofnun fram að það sé ekki hlutverk stofnunarinnar að leysa úr þeim deilum sem upp séu komnar með því að taka afstöðu til umþrættra lagaatriða, en taki svo afstöðu til nákvæmlega þeirra atriða í næstu málsgrein. Þannig hafi Orkustofnun tekið afstöðu til þess sérstaklega hvort það að lóð sé afhent með vegi að lóðarmörkum og frostfríu köldu vatni feli í sér alfarið gjaldfrjálst aðgengi að vatni um alla tíð. Jafnframt taki Orkustofnun afstöðu til þess sérstaklega hvort að í slíkum skilmálum felist að kæranda sé skylt að veita rétthöfum vatn eða hvort rétthafar geti haft beinan rétt til vatnsins án milligöngu kæranda.

Hafi kærandi ekki milligöngu um afhendingu vatnsins, eða í það minnsta tiltekin skýr réttindi yfir vatninu og vatnsveitunni, sé honum ómögulegt að uppfylla skyldur sínar samkvæmt samningum og lögum. Þannig beri kærandi skyldur samkvæmt skipulagi og kaupsamningum lóða er varði vatnsveituna. Beri honum t.a.m. að afhenda kalt vatn að lóðarmörkum. Sé vatnsveitan og réttindi til að veita vatni samkvæmt henni tekin úr umráðum hans geti kærandi ekki uppfyllt þessar skyldur sínar.

Félagafrelsi sé á Íslandi í samræmi við ákvæði stjórnarskrárinnar og sé því ekki skylduaðild að Félagi sumarhúsaeigenda, leyfishafa. Vel geti hugsast að tilteknir sumarhúsaeigendur í Hvammi sjái hagsmunum sínum betur borgið utan félagsins. Færi svo þá bæri leyfishafi engar skyldur gagnvart slíkum einstaklingum, lögaðilum eða öðrum félögum sem kunni að verða stofnuð. Þá sé vert að geta þess að ekki allir sem noti vatn úr vatnsveitunni í Hvammi séu félagar í Félagi sumarhúsaeigenda. Þannig sé vatni t.a.m. einnig veitt í íbúðarhúsnæði á svæðinu. Kærandi sé aðili að því samkomulagi sem þar liggi til grundvallar en leyfishafi hafi enga aðkomu að því og engum skyldum að gegna samkvæmt því. Kærandi beri einnig samkvæmt kaupsamningi þá óvefengjanlegu skyldu að afhenda frostfrítt kalt vatn að lóðarmörkum, þótt deilt sé um hversu rúmt inntak þeirrar skyldu sé þegar komi að kostnaði við rekstur. Nýtingarleyfi til leyfishafa sem hamli rétti kæranda skapi því þá aðstöðu að kærandi gæti haft skyldur að lögum sem honum sé ómögulegt að uppfylla.

Málsrök Orkustofnunar: Orkustofnun tekur fram að hin kærða ákvörðun feli í sér heimild til nýtingar á grunnvatni vegna þarfa vatnsveitu fyrir sumarhúsabyggð á skipulögðu frístundasvæði í landi Hvamms í Skorradalshreppi. Nýtingarleyfi feli í sér heimild til að vinna úr og nýta viðkomandi auðlind á leyfistímanum í því magni og með þeim skilmálum öðrum sem tilgreindir séu í lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu og Orkustofnun telji nauðsynlega, sbr. 6. gr. laganna. Samkvæmt hinni kærðu ákvörðun þurfi leyfishafi að sækja um sérstakt framkvæmda- og starfsleyfi fyrir vatnsveitunni og ná samkomulagi við umráðahafa vatnsréttinda á svæðinu um endurgjald fyrir auðlindina eða afla sér eignarnámsheimildar, sbr. 7. gr. laganna, liggi slíkt samkomulag ekki fyrir. Nýtingarleyfi sé forsenda framkvæmda- og starfsleyfis fyrir umrædda vatnsveitu. Málsmeðferð Orkustofnunar fari samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. um lögmæti, hlutlæga málsmeðferð, andmælarétt og að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé um það tekin. Að öðru leyti sé þess gætt að málsmeðferðin sé í samræmi við þau lög og aðrar réttarheimildir sem málsmeðferðina varði. Hin kærða ákvörðun sé lögmæt og byggi á ákvæðum laga nr. 57/1998 og grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins og sé fullyrðingum kæranda um annað mótmælt.

Orkustofnun mótmæli þeirri málsástæðu sem rangri að starfsmaður stofnunarinnar hafi verið vanhæfur, sbr. 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem kveði á um að fyrir hendi séu þær ástæður sem séu fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Ekki sé getið annarra vanhæfisástæðna. Engar ástæður um hlutdrægni séu fyrir hendi. Stofnunin hafi leiðbeint umsækjanda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, m.a. um skilyrði 7. gr. laga nr. 57/1998, sem kveði á um að áður en nýtingarleyfishafi hefji vinnslu í eignarlandi þurfi hann að hafa náð samkomulagi við landeiganda um endurgjald fyrir auðlindina eða fengið heimild til eignarnáms, nema leiða megi það af samningum aðila, þ.m.t. kaupsamningum sumahúsalóðanna, að svo sé. Skilyrði 7. gr. laga nr. 57/1998 um endurgjald hafi virst vera uppfyllt með vísan til kaupsamnings um sumarhúsalóðirnar og skipulagsskilmála Skorradalshrepps um rekstur vatnsveitu sem hafi verið tilgangur Félags sumarhúsaeigenda í Hvammi með umsókn sinni.

Nýting auðlinda úr jörðu sé háð leyfi Orkustofnunar, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998, hvort sem það sé til nýtingar auðlinda í eignarlöndum eða í þjóðlendum með þeim undantekningum sem greini í lögunum. Landeigandi hafi ekki forgang að nýtingarleyfi vegna auðlindar í eignarlandi sínu, nema hann hafi áður fengið útgefið rannsóknarleyfi. Engu slíku leyfi sé til að dreifa í þessu tilviki en kaupsamningur við landeiganda um eignarlóðir liggi fyrir við einstaklinga í félagi umsækjenda. Þrátt fyrir ákvæði 6. gr. nefndra laga sé landeiganda heimilt án leyfis að hagnýta grunnvatn í eignarlandi sínu til heimilis- og búsþarfa, þar með talið til fiskeldis, iðnaðar og iðju, allt að 70 l/s.

Samkvæmt 12. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála skuli m.a. vernda grunnvatnshlot og tryggja að ástand þeirra versni ekki. Tryggja beri sjálfbæra nýtingu grunnvatns svo að jafnvægi sé milli vatnstöku og endurnýjunar. Samkvæmt umsögn Umhverfisstofnunar, sem ekki hefði gert athugasemdir við umsóknina, hafi virst ljóst að fyrirhuguð vatnstaka muni ekki hafa neikvæð áhrif á vatnsjafnvægi svæðisins. Þá hafi ekki komið fram sjónarmið um að nýting sem þegar hafi verið hafin í næsta nágrenni yrði skert vegna hinnar fyrirhuguðu nýtingar umsækjanda eða réttur landeiganda í Hvammi til að hagnýta grunnvatn í eignarlandi sínu til heimilis- og búsþarfa allt að 70 l/s.

Ákvörðun Orkustofnunar sé lögmæt takmörkun á eignarrétti, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998, m.a. í þágu almannahagsmuna. Það séu almannahagsmunir að tryggja skipulagsskyldri frístundabyggð neysluvatn vegna þarfa vatnsveitu fyrir byggðina að virtum forgangsrétti sveitarfélagsins. Samkvæmt hinni kærðu ákvörðun bendi Orkustofnun á að leyfishafi þurfi tilskilin leyfi frá Skorradalshreppi varðandi byggingar og framkvæmdir, ásamt starfsleyfi frá Heilbrigðiseftirliti Vesturlands, auk þess nýtingarleyfis sem hin kærða ákvörðun varði.

Um þá kröfu kæranda að magn samkvæmt hinu kærða leyfi verði endurskoðað, þá taki stofnunin fram að í hinni kærðu ákvörðun sé vísað til Vísindavefs HÍ sem aftur vísi í ársskýrslu Orkuveitu Reykjavíkur fyrir árið 2003, um að hver íbúi í Reykjavík noti um 155 þúsund lítra af köldu vatni á ári. Þessi notkun taki einnig til leka á lögnum, sem sé tiltölulega lítill í lagnakerfi Reykjavíkur, en gæti verið meiri í plastlögnum í sumarhúsahverfum. Við ákvörðun sína hafi Orkustofnun gert ráð fyrir minni notkun í sumarhúsum en í borginni vegna vökvunar í görðum og vegna þvottavéla, en meiri vegna heitra potta. Líklega jafnist það út að mati Orkustofnunar. Árið 2015 hafi meðal fjölskyldustærð á Íslandi verið 1,675 manns, gera megi ráð fyrir því að meðallagi að yfirleitt gisti fjórir menn í hverju sumarhúsi á álagstíma vegna gestagangs. Samkvæmt þessum forsendum þurfi hvert sumarhús 0,02 l/s að jafnaði á álagstíma, eða tæplega 0,58 l/s nýting að jafnaði fyrir 29 sumarhús. Vísað sé á bug órökstuddum og röngum andmælum landeiganda þess efnis að umsóknin taki til margfaldrar þarfar umsækjanda til vatns.

Loks sé vísað á bug þeirri málsástæðu kæranda að sumir sumarhúsaeigendur gætu séð hagsmunum sínum betur borgið utan Félags sumarhúsaeiganda. Bent sé á að skipulagsskilmálar svæðisins geri ráð fyrir því að stofnað verði félag um frístundabyggðina, sem annist m.a. rekstur vatnsveitu. Aðgangur að vatni fari um vatnsveitur. Forsenda vatnsveitu sé nýtingarleyfi á neysluvatni og önnur leyfisbundin skilyrði viðkomandi stjórnvalda m.a. um hreinlæti og rekstur.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi tekur fram að hann geri alvarlegar athugasemdir við rangfærslur í kæru vegna veitingar Orkustofnunar á nýtingarleyfi á grunnvatni til félagsins. Sú alvarlegasta sé að leyfishafi sé mótfallinn frekari uppbyggingu á svæðinu. Það sé alrangt. Þvert á móti fagni leyfishafi frekari uppbyggingu í landi Hvamms. Núverandi frístundabyggð sé ekki fullbyggð og landeigandi hafi kynnt mögulega stækkun svæðisins sem sé væntanlega til umfjöllunar hjá skipulagsfulltrúa hreppsins. Þótt leyfishafi sjái um rekstur vatnsveitu sé ekkert því til fyrirstöðu að nýir notendur tengist henni. Eini fyrirvarinn sem leyfishafi hafi gert sé að ef stækkun verði það veruleg að núverandi vatnsveita anni ekki eftirspurn þá muni landeigandi gera nauðsynlegar ráðstafanir til að vatnsveitan anni stækkuðu svæði. Það vatnsmagn sem sótt hafi verið um og sé gagnrýnt í kæru sé einmitt miðað við að svæðið fullbyggist og að stækkunaráform komi til framkvæmda.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi mótmælir því að ráðgjöf Orkustofnunar til leyfishafa hafi eingöngu verið eðlilegar leiðbeiningar í skilningu stjórnsýsluréttarins. Af gögnum máls megi sjá að Orkustofnun hafi ekki sent kæranda samskipti sín við fulltrúa leyfishafa þegar ákvörðunin hafi verið undirbúin. Það að fulltrúi leyfishafa hafi vísað sérstaklega til samskiptanna í ódagsettri umsókn til Orkustofnunar, sem sé meðal gagna málsins, hafi verið eina ástæða þess að samskiptin hafi litið dagsins ljós. Samskiptin sem hafi borist eftir að óskað hafi verið eftir þeim beri ekki eingöngu með sér ráðgjöf um feril máls eða almenn lagaatriði, heldur skýra afstöðu til niðurstöðu grundvallarþáttar er lúti að niðurstöðu málsins. Að þessu hafi verið vikið í kæru og ítreki kærandi það sem þar komi fram um að afstaða starfsmanns Orkustofnunar til umsóknarinnar hafi þar legið fyrir og hann því vanhæfur til meðferðar málsins. Orkustofnun taki enn fremur eftirfarandi fram í röksemdum sínum til úrskurðarnefndarinnar: „Að mati Orkustofnunar virtist skilyrði 7. gr. auðlindalaga um endurgjald fyrir auðlindina uppfyllt með vísan til kaupsamnings um sumarhúsalóðirnar og skipulagsskilmála Skorradalshrepps um rekstur vatnsveitu […] þessari málsástæðu hefur kærandi ekki mótmælt, né bent á að umrædd vatnsréttindi hafi ekki fylgt með í kaupunum“. Þar sé á ferð sú málsforsenda sem starfsmaður Orkustofnunar hafi tekið afstöðu til á fyrri stigum málsins. Henni hafi verið andmælt af hálfu kæranda í bréfi til Orkustofnunar, dags. 13. desember 2017, í niðurlagi þess hafi komið fram: „Að mati [kæranda] stafar umsókn umsækjenda nú af ágreiningi milli aðila um hóflegar greiðslur til að standa straum af kostnaði sem fylgir rekstri og viðhaldi vatnsveitunnar sem nú þegar er rekin á staðnum“. Orkustofnun virðist því hafa litið fram hjá skýrum andmælum kæranda við forsendu sem stofnunin hafi gefið sér frá því áður en kæranda var veitt færi á að koma sjónarmiðum sínum að í málinu. Sú staðhæfing að kærandi hafi í engu andmælt þessum sjónarmiðum þegar að gögn málsins sýni annað skjóti enn frekari stoðum undir þá niðurstöðu að starfsmaðurinn hafi verið vanhæfur til meðferðar málsins.

Tíðkast hafi að kljúfa eignarréttindi yfir fasteign í einstök réttindi eða þætti, t.d. vatnsréttindi og námuréttindi. Þá sé algengt að sett séu sérstök lög um hvern þátt, sbr. t.d. vatnalög nr. 15/1923. Meginreglan sé sú að slík réttindi teljist hluti fasteignar nema þau hafi sérstaklega verið skilin frá. Kærandi telji að í kaupsamningi hafi ekki falist slíkt framsal eignarréttinda líkt og leyfishafi, og eftir atvikum Orkustofnun, virðist byggja á. Sé á því vafi líkt og Orkustofnun víki að í andmælum sínum, taki kærandi hér með fram að hann andmæli þeirri lögskýringu. Með kaupsamningi hafi fyrri eigandi jarðarinnar tekið á sig skuldbindingu til að afhenda vatn við lóðarmörk. Um þá skyldu sé ekki deilt í málinu. Hins vegar telji kærandi að ekki hafi átt sér stað framsal á eignarréttindum að vatni á landinu. Vísað sé til dóms Hæstaréttar frá 12. október 2017, í máli nr. 505/2016, þar sem tekið sé fram að vatnsréttindi fylgi eignarhaldi á landi þar sem vatnið sé að finna nema annað sé skýrlega tekið fram. Óumdeilt sé í málinu að það vatn sem um ræði sé í landi kæranda en ekki í landi félagsmanna leyfishafa.

Þá sé því andmælt að vatnsmagnið sem veitt sé leyfi fyrir sé hóflegt. Kærandi hafi vísað til gagna í kæru sinni um meðalþörf vatns. Kærandi byggi á því að í ljósi þeirra mannvirkja sem til staðar séu við vatnsveituna sé eingöngu þörf á að leyfa meðalþörf vatns á sólarhring þar sem söfnunartankar jafni út þörf yfir lengra tímabil. Að miða nýtingarleyfi við hámarksþörf þar sem til staðar séu innviðir til að jafna út nýtingu sé þannig úr öllu meðalhófi. Þá sé því mótmælt að leyfishafi fái útgefið leyfi fyrir sumarhús sem ekki hafi verið byggð og ekki sé fyrirséð að verði byggð á svæðinu.

Í bréfum leyfishafa og andmælum Orkustofnunar sé þess getið að umsókn og úthlutun nýtingarleyfis byggist að meginstefnu til á ákvæði skipulagsskilmála þar sem segi að stofnað skuli félag um frístundabyggðina sem skuli annast sameiginleg hagsmunamál, s.s. rekstur vatnsveitu. Kærandi vísi til fyrri raka í kæru um tómlæti fyrir slíkum rétti, enda séu rúmlega 16 ár síðan þeir skipulagsskilmálar hafi tekið gildi og félagið í engu gert reka að því að fylgja þeim rétti eftir. Þá sé vandséð að skipulagsskilmálar, sem varði almenn ákvæði um skipulag byggðar á svæði, geti haft slík réttaráhrif í lögskiptum aðila að réttur fáist til að reka eign annars manns án samráðs eða samskipta við hann. Geri enda leyfishafi ekki kröfu um að fá vatnsveituna til eignar heldur um að fá að reka hana.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Orkustofnunar frá 23. febrúar 2018 að gefa út leyfi til nýtingar allt að 0,5 l/s af grunnvatni í landi Hvamms í Skorradalshreppi, en samkvæmt 6. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu er nýting auðlinda í jörðu háð leyfi Orkustofnunar. Hefur landeigandi ekki forgang að nýtingarleyfi vegna auðlindar í eignarlandi sínu, nema hann hafi áður fengið útgefið rannsóknarleyfi. Nýtingarleyfi felur í sér heimild til handa leyfishafa til að vinna úr og nýta viðkomandi auðlind á leyfistímanum í því magni og með þeim skilmálum öðrum sem tilgreindir eru í lögunum.

Í landi Hvamms, Hvammsskógi neðan Skorradalsvegar, er skipulögð frístundabyggð. Þar eru í gildi tvær deiliskipulagsáætlanir. Eldra deiliskipulagið, sem kallast Hvammsskógur, Frístundahúsasvæði í landi Hvamms í Skorradal, var samþykkt 1. febrúar 2002 og tók gildi 4. mars s.á. Gert var ráð fyrir 23 sumarhúsum samkvæmt skipulaginu og í skilmálum þess kemur m.a. fram: „Vatn er sótt í vatnsból í landi Hvamms. Landeigandi sér um að leggja vatn að lóðmörkum frístundahúsalóða. Tengingar að öðru leyti við vatnsveitu eru á kostnað frístundahúsaeiganda.“ Einnig segir: „Stofna skal félag um frístundabyggðina sem annast skal sameiginleg hagsmunamál, s.s. rekstur vatnsveitu, viðhald vegar, lýsingu á sameiginlegum svæðum og umhirðu á útivistarsvæði.“ Yngra deiliskipulagið, sem samþykkt var 29. ágúst 2003 og tók gildi með auglýsingu birtri í B-deild Stjórnartíðinda 9. janúar 2004, tekur til svæðis sem kallast Hvammsskógur neðri í landi Hvamms þar sem yrðu 35 frístundalóðir. Uppbyggingu á því svæði mun ekki vera lokið. Skipulagssvæði yngra skipulagsins umlykur að mestu skipulagssvæði eldra skipulagsins. Í skipulagsskilmálum yngra skipulagsins segir m.a: „Búið er að ákveða landnotkun í stærstum hluta skóglendis Hvamms og hönnun svæðanna liggur fyrir. Þetta deiliskipulag er því hluti úr stórri heild. Markmiðið var að leggja fram heildstætt skipulag fyrir jörðina Hvamm, en skipulagsyfirvöld heimiluðu það ekki.“ Um veitur segir að staðsetning kaldavatnslindar og miðlunartanks komi fram á skipulagsuppdrætti. Hins vegar kemur ekkert fram í yngra skipulaginu um félag um frístundabyggðina eða hlutverk þess.

Nokkurrar ónákvæmni gætir hjá Orkustofnun þegar vísað er til framangreindra skipulagsáætlana og gildistöku þeirra. Í hinni kærðu ákvörðun er vísað til deiliskipulags Skorradalshrepps, dags. 1. febrúar 2002, sem staðfest hefði verið og birt 29. ágúst 2003. Í fylgibréfi með hinni kærðu ákvörðun er vísað til þess að samkvæmt skipulagsskilmálum frístundabyggðar í Hvammi skuli stofnað félag um frístundabyggðina sem sjái m.a. um rekstur vatnsveitu, en svo sem að framan er rakið eiga þeir skilmálar eingöngu við um þá eldri af áður greindum gildandi deiliskipulagsáætlunum. Er þannig í ákvörðun Orkustofnunar vísað til heitis og gildistöku deiliskipulags sem felur ekki í sér þá skipulagsskilmála sem lýst er í fylgibréfinu.

Samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir um ákvæðið að veita beri leiðbeiningar um það hvaða réttarreglur gildi á viðkomandi sviði, hvernig meðferð mála sé venjulega hagað, hvaða gögn aðila beri að leggja fram, hversu langan tíma það taki venjulega að afgreiða mál o.s.frv. Þegar fleiri en einn aðili er að máli og þeir hafa gagnstæða hagsmuni verður eðli máls samkvæmt að gæta þess að setja leiðbeiningar til þeirra fram á hlutlausan hátt. Í þeim tölvupóstum, sem liggja fyrir í þessu máli og fóru á milli Orkustofnunar og leyfishafa áður en umsóknarferlið hófst, leiðbeindi starfsmaður Orkustofnunar fyrirsvarsmanni leyfishafa um umsóknarferlið. Kemur jafnframt fram í samskiptum milli þeirra að starfsmaðurinn telji að endurgjald fyrir vatn hafi verið innifalið í kaupverði lóðanna, sem og að félag sumarhúsaeigenda í Hvammi eigi að reka og halda við vatnsveitunni til lengri tíma. Með framangreindum ummælum fór starfsmaður Orkustofnunar út fyrir leiðbeiningaskyldu nefndrar 7. gr. og tók þá þegar afstöðu til atriðis sem telja má að ráðið hafi úrslitum um ákvörðun um útgáfu nýtingarleyfisins. Kom sú afstaða raunar fram áður en kærandi hafði kost á að koma að andmælum sínum, sem hann þó gerði síðar. Það verður þó ekki talið að fyrir hendi séu vanhæfisástæður í skilningi 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, enda er ekkert sem bendir til þess að starfsmaðurinn hafi átt nokkurra hagsmuna að gæta í málinu, sbr. og 2. mgr. nefndrar 3. gr.

Samkvæmt 7. gr. laga nr. 57/1998 skal nýtingarleyfishafi, áður en vinnsla í eignarlandi hefst, hafa náð samkomulagi við landeiganda um endurgjald fyrir auðlindina eða fengið heimild til eignarnáms og óskað eftir mati samkvæmt ákvæðum 29. gr. laganna. Í 9. gr. hins kærða nýtingarleyfis er tiltekið að Orkustofnun telji að ígildi samkomulags um endurgjald fyrir auðlindina liggi fyrir milli leyfishafa og landeiganda og sé skilyrði 7. gr. nefndra laga því uppfyllt að mati stofnunarinnar. Í fylgibréfi með ákvörðuninni vísar stofnunin til þess að það sé ekki hlutverk hennar að taka afstöðu til deilna landeiganda við umsækjanda nýtingarleyfis en hún telji að vatnsréttindi hafi fylgt kaupum á lóðum sumarhúsabyggðarinnar og landeigandi afsalað sér tilteknum vatnsréttindum. Í þeim kaupsamningi sem vísað er til, segir að frístundahúsalóð afhendist með frostfríu köldu vatni að lóðarmörkum. Liggur og fyrir að vatni er og hefur verið veitt til frístundabyggðarinnar sem um ræðir úr vatnsbóli í landi Hvamms í gegnum vatnsveitu sem gerð var og rekin hefur verið af landeigendum. Deila leyfishafi og kærandi um fyrirkomulag vatnsveitu á svæðinu, þau réttindi sem leiða megi af framangreindum samningi og hvernig túlka beri skipulagsskilmála á svæðinu. Meginreglan er sú að eignarlandi fylgir eignarréttur að auðlindum í jörðu, nema aðrir geti sannað eignarrétt sinn til þeirra, sbr. 3. gr. laga nr. 57/1998. Þær deilur sem uppi eru og fram koma í gögnum málsins benda til þess að ekki hafi verið skorið úr um hvort leyfishafi geti sannað eignarrétt sinn að vatnsréttindum í landi Hvamms. Verður leyfishafi eftir atvikum að sækja þann rétt fyrir dómstólum en hvorki verður leyst úr greindum deilum fyrir úrskurðarnefndinni né af hálfu Orkustofnunar. Að framangreindu virtu þykir Orkustofnun ekki hafa haft forsendur til þess að veita nýtingarleyfi á þeim grundvelli að ígildi samkomulags lægi fyrir eða með slíkum áætlunum, enda er ljóst að eignarréttindum verður ekki ráðstafað með skipulagi.

Samkvæmt gögnum málsins voru 23 frístundahúsalóðir stofnaðar árið 2002 í samræmi við deiliskipulag sem samþykkt var 1. febrúar það ár, sbr. og stofnskjal lóðanna Hvammsskógur 8-50 sem móttekið var til þinglýsingar 26. s.m. Félag sumarhúsaeigenda í Hvammi var stofnað árið 2005 en það gerði fyrst tilkall til þess að reka vatnsveituna við upphaf þessa máls. Samkvæmt upplýsingum frá félaginu eru nú 32 sumarhús á svæðinu og telur félagið að þau geti orðið 45 en að mögulega hyggi landeigandi á frekari fjölgun húsa. Sú eldri af tveimur gildandi deiliskipulagsáætlunum, sem kveður á um félag um frístundabyggðina, gerir eingöngu ráð fyrir 23 húsum. Lög félagsins kveða hins vegar á um að félagsmenn séu allir þeir sem eigi sumarhús eða óbyggt sumarhúsaland í landi Hvamms og er félagsaðild því ekki bundin við þau 23 hús sem greinir í nefndu deiliskipulagi. Í samskiptum leyfishafa við Orkustofnun, sem áttu sér stað áður en sótt var um nýtingarleyfi, kemur fram að á svæðinu verði um 25 hús og að lindin hafi verið metin og gefi um 0,5 l/s. Var nýtingarleyfi miðað við þá notkun og í fylgibréfi Orkustofnunar með leyfinu kemur fram að miðað sé við meðalnotkun íbúa á höfuðborgarsvæðinu samkvæmt ársskýrslu Orkuveitu Reykjavíkur frá 2003, meðalnotkunin margfölduð með 29 húsum og miðað við fjóra íbúa í hverju húsi. Fáist þannig út 0,58 l/s nýting að jafnaði. Í þessu sambandi er rétt er að benda á að svæðið sem um er að ræða í þessu máli er skipulögð frístundabyggð, en „[f]rístundabyggð er ekki ætluð til fastrar búsetu“ svo sem segir í gr. 1.3., sbr. og h. lið í gr. 6.2., í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Í fylgibréfinu er jafnframt tekið fram að landeiganda sé heimilt án leyfis að hagnýta grunnvatn í eignarlandi sínu til heimilis- og búsþarfa, allt að 70 l/s og að stofnunin meti það svo að 0,5 l/s til sumarhúsabyggðarinnar skerði ekki þann rétt. Er ekki til að dreifa frekari rökstuðningi fyrir þessari fullyrðingu stofnunarinnar og verður ekki heldur séð að Orkustofnun hafi kannað frekar getu vatnsbólsins er um ræðir að teknu tillit til þeirrar nýtingar sem þegar var til staðar. Samkvæmt gögnum málsins er það mat Heilbrigðiseftirlits Vesturlands að fyrirliggjandi upplýsingar bendi til þess „að vatnsmagn sé mjög mismunandi eftir veðurfari“ frá vatnsbólinu en sé að lágmarki 37 l/m. Þótt vatnsveitan noti söfnunartanka lætur heimiluð nýting, sem jafngildir 30 l/m, nærri lágmarksvatnsmagni vatnsbólsins. Verður ekki séð að Orkustofnun hafi gætt þess í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga að málið væri nægjanlega upplýst hvað varðar getu auðlindarinnar sem um ræðir og raunverulega þörf sumarhúsabyggðarinnar miðað við að þar er föst búseta óheimil. Án þeirrar rannsóknar gat stofnunin vart gætt meðalhófs við leyfisveitinguna.

Loks skal á það bent að í nýtingarleyfi skal tilgreina staðarmörk svæðis og að samþykktir leyfishafa, ef um félag er að ræða, séu viðurkenndar af ráðherra, sbr. 1. og 3. tl. 18. gr. laga nr. 57/1998. Í 2. gr. hins kærða leyfis segir að leyfið taki til svæðis í landi Hvamms sem afmarkað sé með hnitum á meðfylgjandi korti af leyfissvæðinu og er vísað til fylgiskjals 1. Staðarmörk eru ekki frekar afmörkuð á því korti þótt finna megi á því hnit sem merki auðlindina sjálfa. Þá verður ekki ráðið af gögnum málsins að samþykktir leyfishafa hafi verið viðurkenndar af ráðherra. Verður því ekki séð að skilyrðum nefndra töluliða 18. gr. laga nr. 57/1998 hafi verið fullnægt.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun slíkum annmörkum háða að varði ógildingu hennar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

 Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Orkustofnunar frá 23. febrúar 2018 um að veita nýtingarleyfi á grunnvatni í landi Hvamms í Skorradalshreppi.

júl 19
Love0

48,51,55,59,64,65/2019 Hvalárvirkjun

Með

 

Árið 2019, föstudaginn 19. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir voru tekin mál nr. 48, 51, 55, 59, 64 og 65/2019, kæra á ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 13. mars 2019 um að samþykkja deiliskipulag fyrir fyrsta áfanga Hvalárvirkjunar og kærur á ákvörðun sömu hreppsnefndar að samþykkja fram­kvæmdaleyfi 12. júní s.á. fyrir vinnuvegum og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalár­virkjun. Einnig er kært framkvæmdaleyfi sem samþykkt var af hreppsnefnd sama dag vegna viðhalds á þjóðvegi 649, Ófeigsfjarðarvegi.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. júní 2019, er barst nefndinni 24. s.m., kærir Lára Valgerður Ingólfsdóttir, f.h. meirihluta eigenda Drangavíkur í Árneshreppi á Ströndum, þá ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 13. mars 2019 að samþykkja deiliskipulag fyrir fyrsta áfanga Hvalárvirkjunar auk ákvörðunar hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní s.á. um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir vinnuvegum og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun, er það kærumál nr. 48/2019.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 3. júlí 2019, kæra sömu aðilar ákvörðun hrepps­nefndar frá 12. júní s.á. um að samþykkja framkvæmdaleyfi vegna viðhalds á þjóðvegi 649, Ófeigsfjarðarvegi. Er það kærumál nr. 51/2019.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 9. júlí 2019, kæra Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, Náttúruverndarsamtök Íslands, Rjúkandi – samtök um vernd náttúru, menningarminja og sögu í Árneshreppi á Ströndum og Ungir umhverfissinnar þá ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní 2019 að veita Vesturverki framkvæmdaleyfi fyrir vinnuvegum og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun. Er það kærumál nr. 55/2019.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 10. júlí 2019, kærir ÓFEIG náttúruvernd þá ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní 2019 að veita Vesturverki framkvæmdaleyfi fyrir vinnuvegum og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun. Er það kærumál nr. 59/2019.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 15. júlí 2019, er barst nefndinni 16. s.m., kæra tilgreindir eigendur Seljaness framangreind framkvæmdaleyfi, er það kærumál nr. 64/2019. Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 15. júlí, er barst nefndinni 16. s.m., kærir eigandi jarðarinnar Dranga framangreint framkvæmdaleyfi fyrir vinnuvegum og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun. Er það kærumál nr. 65/2019.

Er þess krafist af kærendum að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi. Þess er jafnframt krafist að réttaráhrifum deiliskipulags verði frestað og framkvæmdir á grundvelli kærðra framkvæmdaleyfa verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til þessara krafna kærenda.

Gögn málsins vegna kröfu kærenda um úrskurð til bráðabirgða bárust úrskurðarnefndinni frá Árneshreppi 3. júlí 2019.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu, en fyrirhuguð Hvalárvirkjun í Ófeigsfirði hefur sætt mati á umhverfisáhrifum og liggur fyrir álit Skipulagsstofnunar frá 3. apríl 2017 um það mat. Deiliskipulag Hvalárvirkjunar, sem samþykkt var á fundi hreppsnefndar 30. september 2018, var kært til úrskurðarnefndarinnar sem vísaði málinu frá með úrskurði uppkveðnum 16. nóvember s.á. í máli nr. 57/2018. Taldi nefndin deiliskipulagið ógilt þar sem auglýsing um gildistöku þess hefði ekki birst í B-deild Stjórnartíðinda innan lögbundins frests.

Á fundi sínum 1. nóvember 2018 ákvað hreppsnefnd Árneshrepps að auglýsa deiliskipulags­tillöguna að nýju, en áður hafði Skipulagsstofnun farið yfir hana í ljósi fyrri málsmeðferðar og samþykktar hreppsnefndar. Ástæður endurtekinnar málsmeðferðar var dráttur á birtingu auglýsingar skipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda. Í kjölfar nýrrar auglýsingar samþykkti hreppsnefndin deiliskipulagið Hvalárvirkjun v/rannsókna á fundi sínum 13. mars 2019. Var skipulagið sent til yfirferðar hjá Skipulagsstofnun sem með bréfi, dags. 28. maí s.á., tilkynnti að ekki væru gerðar athugasemdir við að deiliskipulagið yrði auglýst. Í bréfinu var þó bent á að lagfæra þyrfti tilvísanir til skipulagsgagna. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda 13. júní 2019.

Á fundi hreppsnefndar Árneshrepps 12. júní 2019 var umsókn Vesturverks ehf. um fram­kvæmdaleyfi fyrir vinnuvegum og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun samþykkt. Á sama fundi var samþykkt framkvæmdaleyfi vegna viðhalds á þjóðvegi 649, Ófeigsfjarðarvegi. Skipulagsnefnd hafði fjallað um umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir viðhaldi Ófeigsfjarðar­vegar á fundi sínum 6. s.m. og samþykkt að skipulagsfulltrúi auglýsti leyfið þegar samningur við Vegagerðina lægi fyrir. Skipulagsnefnd fjallaði um umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir vinnuvegum og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun á fundi sínum 11. s.m. og var skipulagsfulltrúa falið að gefa út framkvæmdaleyfið þegar deiliskipulagið hefði verið auglýst í B-deild. Leyfisveitingin var auglýst í Lögbirtingablaði 26. s.m. og í Morgunblaðinu degi síðar. Framkvæmdaleyfi voru gefin út af skipulagsfulltrúa 1. júlí 2019.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að í áliti Skipulagsstofnunar frá 3. apríl 2017 komi fram að stofnunin telji mestu áhrif hinnar umhverfismetnu framkvæmdar verða á óbyggð víðerni, vatnafar og á jarðmyndanir og svæði sem sérstakrar verndar njóti skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Hluti þessara áhrifa komi fram í framkvæmdum sem leyfisveitandi hafi nú heimilað. Sé þar fyrst og fremst um að ræða skerðingu á óbyggðum víðernum er að mestu leyti komi fram þegar með vegalagningu sem nú hafi verið heimiluð, en einnig skerðing á svæði sem njóti sérstakrar verndar skv. 61. gr. náttúruverndarlaga, Neðra-Hvalárvatni, þar sem efnistaka sé heimiluð.

Í niðurstöðu sinni hafi Skipulagsstofnun lagt til að þegar að leyfisveitingum kæmi skyldi fjallað um tengingu virkjunarinnar við raforkuflutningskerfið og virkjunina samhliða. Leyfisveitandi hafi ekki orðið við þessum tilmælum. Hvorki sé fjallað um þetta atriði né um leyfisveitingu fyrir virkjuninni sjálfri í hinni kærðu leyfisveitingu og sé það ágalli á henni. Réttur þeirra, sem lögvarinna hagsmuna eigi að gæta af þeim óafturkræfu og umfangsmiklu framkvæmdum sem hér um ræði, til þess að fá ákvarðanir um þær endurskoðaðar af óháðum og sjálfstæðum aðila sé ein hinna mikilvægu grunnreglna um málsmeðferð sem Ísland hafi undirgengist á sviði umhverfismála á alþjóðavettvangi. Með EES-samningnum 1994 og síðar fullgildingu Árósasamningsins 2011 hafi ríkið skuldbundið sig til að veita þeim almenningi sem málið varði þennan mikilvæga málsóknarrétt.

Sá réttur sé haldlítill ef úrskurðarnefndin hefði ekki raunhæfa möguleika á að fresta réttaráhrifum og stöðva framkvæmdir, í þeim undantekningartilvikum sem það teljist réttlætanlegt vegna þeirra almannahagsmuna sem vernd náttúrunnar sé, og ef unnt væri á meðan endurskoðun ákvarðana standi að hefja eða halda áfram því raski á umhverfinu sem um sé deilt. Þessi sjónarmið búi að baki reglunni í 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Sé vísað til bráðabirgðaúrskurða nefndarinnar í málum nr. 30/2011, 46, 95 og 96/2016, sem og nr. 78/2018, um það hvenær slík beiting sé réttlætanleg. Í því máli sem hér liggi fyrir séu ekki þau atvik uppi að meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 komi til álita, enda hafi leyfishafi sjálfur frestað því margsinnis að hefja framkvæmdir og engin nauðsyn knýi á um framkvæmdirnar á meðan málið sé til umfjöllunar. Nauðsynlegt sé að fresta réttaráhrifum deiliskipulagsins á meðan málið sé til umfjöllunar svo leyfisveitandi geti ekki gefið út nýtt framkvæmdaleyfi, enda varði málsástæður kærenda annmarka sem ekki verði bætt úr með nýju framkvæmdaleyfi.

Raunhæf beiting úrræða kærenda í þessu máli byggi á þeirri forsendu að unnt sé til bráðabirgða að koma í veg fyrir óafturkræft tjón á umhverfinu á meðan málið fái efnislega umfjöllun þar til bærra aðila. Samkvæmt upplýsingum frá úrskurðarnefndinni taki málsmeðferð um þessar mundir að meðaltali töluvert lengri tíma en lög geri ráð fyrir og að meðaltali um 10 mánuði. Afgreiðslutími hafi verið yfir 12 mánuðir í um 40% tilvika árið 2018. Það mál sem hér sé lagt fyrir nefndina sé viðamikið og margslungið og því um sumt flókið til úrlausnar og megi vænta þess að málsmeðferð taki marga mánuði. Leyfishafi hafi gefið það út á opinberum vettvangi að hann hyggist hefja undirbúningsframkvæmdir strax og mögulegt sé og að hann muni reyna að nýta sumarið og fram á haust sem best til þess. Deiliskipulagið og framkvæmdaleyfið varði rask á óröskuðu svæði og að miklu leyti á óbyggðum víðernum með vegagerð upp Strandarfjöll og um alla Ófeigsfjarðarheiði allt norður að Eyvindarfjarðarvatni í landi Drangavíkur auk gerðar allmikils athafnasvæðis fyrir vinnubúðir o.fl. á óröskuðu svæði við ármót Rjúkandi og Hvalár, efnisnám í hólma í Hvalá og við Hvaláreyrar auk aðalefnistöku­svæðisins við Efra-Hvalárvatn. Sé því um að ræða algerlega óafturkræft rask sem að mestu leyti sé á svæði sem falli undir óbyggð víðerni í skilningi náttúruverndarlaga. Ljóst megi vera að framkvæmdir sem myndu ná svo langt á meðan úrskurðarnefndin fjallaði efnislega um málið myndu gera réttláta málsmeðferð að engu.

Með vísan til framangreinds sé því teflt fram af hálfu kærenda að málsmeðferðarréttindi þeirra yrðu að engu höfð, hafni úrskurðarnefndin því að beita heimild sinni til að fresta réttaráhrifum og stöðva yfirvofandi framkvæmdir sumarið 2019. Um leið yrði grafið undan megin­markmiðum laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og náttúruverndarlaga, því markmiði skipulags­laga nr. 123/2010 að koma í veg fyrir umhverfisspjöll og því markmiði raforkulaga nr. 65/2003 að taka tillit til umhverfissjónarmiða. Líta verði svo á að þetta eigi við hvort sem horft sé á málið í heildarsamhengi þess, þ.e. tengsl framkvæmda sumarsins við heildarframkvæmdaáformin, eða til undirbúningsframkvæmdanna einna og sér, enda myndu þær valda miklu óafturkræfu raski á óbyggðum víðernum, sem hafi ekki einu sinni verið kortlögð eftir gildandi lögum. Auk þess sé langstærsti hluti efnistöku, eða 50 þúsund m³ af samtals að lágmarki 88 þúsund m³, við stöðuvatn sem sérstakrar verndar njóti, þ.e. Neðra-Hvalárvatn.

Um framkvæmdaleyfi vegna viðhalds á þjóðvegi 649 telji kærendur í máli nr. 51/2019 að nauðsynlegt sé að stöðva framkvæmdir leyfishafa sem hafnar séu á grundvelli hins kærða leyfis, en samkvæmt umsókn leyfishafa frá 4. júní 2019 hyggist hann „ljúka við nauðsynlegar rannsóknir til undirbúnings Hvalárvirkjunar fyrir næsta vetur“. Með því að framkvæmdirnar hafi haldið áfram sé ljóst að menningarminjar hafi verið í bráðri hættu. Leyfishafi hafi hafið framkvæmdir og því ótvírætt að þær séu hafnar í skilningi 5. gr. laga nr. 130/2011, þótt þær hafi verið stöðvaðar í bili. Kærendur telji einsýnt að ófyrirséð rask á menningarminjum og ásýnd lands yrði með efnistöku og vegagerð sem ekki sé unnt með nokkru móti að sjá fyrir hvers umfangs verði, sé horft til þeirra gagna málsins sem nú liggi fyrir. Ljóst sé því að verulegir annmarkar hafi verið á undirbúningi máls þegar leyfisveitandi hafi tekið hina kærðu ákvörðun og beri að ógilda hana. Ekki sé unnt að bæta úr málsmeðferðinni eftir á heldur þurfi að taka nýja ákvörðun. Svo virðist sem vegagerð vegar 649 muni hafa töluvert rask í för með sér og af henni skapist meðal annars hætta fyrir byggingar kærenda á verksmiðjulóð að Eyri, en þar standi bygging síldarverksmiðju. Ekki hafi nein athugun farið fram á því hvort henni muni stafa hætta af þungaumferð þeirri sem gert virðist vera ráð fyrir að um hana fari í tengslum við fyrsta áfanga byggingar Hvalárvirkjunar.

Af hálfu ÓFEIG náttúruverndar er tekið fram að sveitarstjórn veiti framkvæmdaleyfi lögum samkvæmt og hafi leyfisveitandi veitt hið kærða leyfi 12. júní 2019. Ákvörðunin hafi verið kynnt á heimasíðu leyfisveitanda 15 dögum síðar en ekki sé kunnugt um hvort, hvenær eða hvar hún hafi verið auglýst. Alveg ljóst virðist þó að lögmæt birting hafi ekki farið fram í samræmi við fyrirmæli 4. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 8. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Ákvörðun skuli birta með þar til greindum hætti, í Lögbirtingablaði og dagblaði á landsvísu, innan tveggja vikna frá afgreiðslu leyfisveitanda. Megi af orðalagi og samhengi síðast greinds ákvæðis ráða að skyldan stofnist við veitingu framkvæmdaleyfis með ákvörðun leyfisveitanda, en ekki hina skriflegu útgáfu skipulagsfulltrúa sem hins vegar sé fjallað um í 11. gr. reglugerðarinnar. Sé því hin kærða ákvörðun ógildanleg þegar af þeirri ástæðu að ákvæðin séu ekki uppfyllt. Í hinni kærðu ákvörðun hafi ekki heldur verið getið kæruheimilda og kærufresta svo sem bæði tilvitnuð ákvæði mæli fyrir um að gert skuli og sé ákvörðunin því ógildanleg einnig af þeirri ástæðu. Ákvæði sama efnis sé að finna í 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Kærendur í máli nr. 64/2019 taka fram að þjóðvegurinn 649, Ófeigsfjarðarvegur, liggi um land Seljaness afar nærri íbúðarhúsum og búsetu- og atvinnuminjum á jörðinni. Um sé að ræða svokallaðan landsveg, sem samkvæmt skilgreiningu vegalaga nr. 80/2007 sé vegur um eyðibyggðir með árstíðabundna umferð og minni þjónustu en á öðrum þjóðvegum. Engin lagaheimild sé til að breyta eðli vegarins og notkun í aðkomuveg að virkjanasvæði með vinnuvélaumferð, ekkert deiliskipulag sé fyrir hann og grenndarkynning hafi ekki farið fram.

Málsrök Árneshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er dregið í efa að kærendur í máli nr. 48/2019 geti átt aðild að kærumáli varðandi deiliskipulag Hvalárvirkjunar og framkvæmdaleyfi, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Eðli máls samkvæmt beri kærendur sönnunarbyrði fyrir því gagnvart úrskurðarnefndinni að gera grein fyrir og styðja með gögnum að þeir hafi lögvarða hagsmuni af ákvörðunum sem kæranlegar séu til nefndarinnar. Telji nefndin ekki sýnt fram á lögvarða hagsmuni beri henni að vísa kæru frá. Það geti annað hvort komið til þegar við umfjöllun um stöðvunarkröfu kærenda eða á síðari stigum. Sjónarmið kærenda um aðild hvíli á fullyrðingum um að jörðin Drangavík eigi land í samræmi við afmörkun landamerkja samkvæmt loftmynd á fylgiskjali I með kærunni. Engin gögn séu lögð fram sem skýri þá afmörkun heldur sé látið nægja að fullyrða að landamerkin

séu með þessum tiltekna hætti. Það séu því engar forsendur til þess að fallast á aðild kærenda á grunni slíks málatilbúnaðar.

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 geti nefndin úrskurðað um stöðvun framkvæmda og samkvæmt 3. mgr. greinarinnar geti nefndin úrskurðað um frestun réttaráhrifa ef ákvörðun feli ekki í sér heimild til framkvæmda. Fyrrnefnda málsgreinin geti átt við um framkvæmdaleyfi en síðarnefnd málsgrein um réttaráhrif deiliskipulags. Í skýringum við 5. gr. laganna sé vísað til almennrar reglu 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um frestun réttaráhrifa. Þá sé tekið fram að sérstaklega sé mikilvægt að gætt sé að því að efnislegar forsendur liggi að baki kæru, þ.e. að horft sé til þess hversu líklegt sé að kæra breyti efni ákvörðunar. Einnig sé hér vísað til umfjöllunar í skýringum við 29. gr. stjórnsýslulaga í frumvarpi að þeim lögum. Heildstætt mat á þessum sjónarmiðum leiði til þess að ekki séu forsendur til að fallast á frestun réttaráhrifa og vísist um það til allra aðstæðna málsins og eðli þeirra ákvarðana sem um ræði.

Af hálfu Árneshrepps sé sérstaklega vakin athygli á því að grundvöllur hinna kærðu ákvarðana hvíli á ítarlegri og langvarandi málsmeðferð samkvæmt skipulags- og umhverfislöggjöf þar sem kærendur m.a. hafi haft tækifæri til að koma að athugasemdum sínum. Það sé fyrst með kæru þessari sem kærendur í máli nr. 48/2019 haldi því fram að landamerki jarðar þeirra nái inn á skipulagssvæðið. Þessi staða komi Árneshreppi á óvart, en einnig sé áréttað að ákvæði skipulagsáætlana þurfi ekki sérstaklega að tengjast eignarréttarlegum þáttum. Við málsmeðferð Aðalskipulags Árneshrepps 2005-2025, sem hafi loks verið samþykkt árið 2013, hafi verið gerð grein fyrir landamerkjum jarða í Árneshreppi á skipulagsuppdrætti. Tekið hafi verið fram að þær upplýsingar hafi verið til skýringar og eðli máls samkvæmt séu þær ekki bindandi gagnvart landeigendum. Sambærileg tilvísun til landamerkja hafi komið fram á uppdrætti vegna aðalskipulagsbreytingar varðandi Hvalárvirkjun, sem samþykkt hafi verið 25. júní 2018. Hið kærða deiliskipulag sem varði rannsóknir vegna Hvalárvirkjunar hafi afmarkað deiliskipulags­svæði sem liggi allt sunnan Eyvindarfjarðarár og Eyvindarfjarðarvatns.

Óumdeilt sé að Vesturverk ehf. hafi rannsóknarleyfi vegna mögulegrar Hvalár­virkjunar sem gefið sé út samkvæmt lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Deiliskipulagssvæðið falli innan þess svæðis sem rannsóknarleyfið taki til. Deiliskipulagið sé m.a. unnið til að hægt sé að ráðast í nauðsynlegar rannsóknir. Hvað sem líði réttmæti sjónarmiða landeigenda um landamerki, sé bent á að lög nr. 57/1998 geri ráð fyrir því að rannsóknarleyfi verði gefin út án tillits til afstöðu landeigenda, sbr. t.d. 4. gr. Í X. kafla laganna séu eignarnáms- og bótaákvæði sem feli í sér að landeigendur geti krafist bóta vegna röskunar eða skemmda á landi og mannvirkjum, sbr. 28. gr. Leyfishafi hafi því rétt til framkvæmda er tengist rannsóknum.

Framangreind umfjöllun vísi til þess að staða landeigenda við framkvæmdir sem hvíli á rannsóknarleyfum Orkustofnunar hafi tengsl við löggjöf sem stofnunin framfylgi. Eðli máls samkvæmt komi til álita hvort kærendum sé nauðsynlegt að velja réttarúrræði sem snúi að ákvörðunum þeirrar stofnunar eða kalli á aðild hennar.

Tekið sé fram að það mæli sérstaklega gegn stöðvunarkröfu eða frestun réttaráhrifa deili­skipulags, að framkvæmdin sem um sé að ræða sé í eðli sínu afturkræf. Þannig sé það hluti skilmála deiliskipulagsins, og komi m.a. fram í frágangsáætlun sem fylgi framkvæmdaleyfi, að vegslóðar og rask verði afmáð ef fallið verði frá virkjunaráformum.

Í fylgiskjali I með kæru setji kærendur fram það sjónarmið að landamerki Drangavíkur nái að vatnasviði Eyvindarfjarðarár og liggi jafnvel yfir Eyvindarfjarðará þar sem hún renni úr Eyvindarfjarðarvatni og þaðan suður fyrir vatnið og í Drangajökul. Deiliskipulag og framkvæmdaleyfi geri ráð fyrir að vegslóði verði lagður að Eyvindarfjarðarvatni sunnan megin. Óljóst sé hvort sá vegslóði liggi að nokkru leyti innan meints lands Drangavíkur, sbr. fylgiskjal I. Í öllu falli sé ljóst að einungis geti verið um að ræða lítið brot af framkvæmdinni sem félli innan lands Drangavíkur, eins og kærendur haldi því fram að landamerki liggi. Stöðvunarkrafa vegna framkvæmdaleyfis gæti einungis varðað stöðu framkvæmda á því svæði, sbr. meðalhófs­sjónarmið.

Við stöðvunarkröfu kærenda sé vísað til þess að nokkrar líkur séu á því að fallist verði á aðalkröfur kærenda. Þessum sjónarmiðum sé mótmælt af hálfu Árneshrepps og sé byggt á því að engar afgerandi málsástæður liggi fyrir um að form- eða efnisannmarkar séu á hinum kærðu ákvörðunum sem leitt geti til ógildingar þeirra.

Um framkvæmdaleyfi vegna viðhalds á þjóðvegi 649 skuli þess getið að eðli þeirra viðhalds­framkvæmda sem framkvæmdalýsing vísi til geti leitt til álitamála um hvort framkvæmdin teljist háð útgáfu framkvæmdaleyfis, sbr. 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt óformlegri eftirgrennslan hjá Vegagerðinni sé venjulegt viðhald vega almennt ekki talið meiri háttar framkvæmd sem hafi áhrif á umhverfið. Varðandi stöðvunarkröfuna sé jafnframt á því byggt að hún geti ekki tekið til þeirra þátta framkvæmdar sem úrskurðarnefndin telji ekki leiða til framkvæmdaskyldu og séu hluti af veghaldi. Í framkvæmdaleyfisumsókn sé gert ráð fyrir nýtingu námu við Urðir og námunnar ES18 við Hvalá. Náman við Urðir sé opin og hafi verið nýtt af Vegagerðinni í tengslum við veghald. Framkvæmdin sé í samræmi við Aðalskipulag Árneshrepps 2005-2025, þar sem fjallað sé um Ófeigsfjarðarveg og byggt á því af leyfisveitanda að skilyrði hafi verið til útgáfu framkvæmdaleyfis skv. 4. og 5. mgr. 13. gr., sbr. 44. gr. skipulagslaga.

Áréttað sé að meintir annmarkar á hinu kærða framkvæmdaleyfi varði ekki ógildingu þess með vísan til meginreglna stjórnsýsluréttar um ógildingu stjórnvaldsákvarðana. Hvorki séu til staðar verulegir efnis- eða formannmarkar á framkvæmdaleyfi sem leiða eigi til ógildingar.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa kemur fram að hann telji að vísa beri málinu frá nefndinni þar sem kærendur í kærumáli nr. 48/2019 eigi ekki lögvarða hagsmuni. Kærendur byggi á því að fyrirhugað framkvæmdasvæði, sem hið kærða framkvæmdaleyfi taki til, sé innan þinglýstra landamerkja Drangavíkur. Vísi kærendur til uppdráttar sem sagður sé byggjast á staðfestri og þinglýstri landamerkjaskrá frá 2. júlí 1890, án þess þó að leggja fram landamerkjalýsingu sem styðji uppdráttinn. Fullyrðing kærenda um að fyrirhugað framkvæmdasvæði liggi innan jarðarinnar Drangavíkur sé röng og ekki í samræmi við staðfestar og þinglýstar landamerkjaskrár jarðanna Drangavíkur, Engjaness og Ófeigsfjarðar frá 2. júlí 1890. Fyrirhugað framkvæmdaleyfi taki til virkjanasvæðis Hvalárvirkjunar sem afmarkað sé í aðalskipulagi Árneshrepps. Að mati leyfishafa falli virkjunarsvæðið innan afmarkaðs svæðis jarðanna Engjaness og Ófeigsfjarðar í Árneshreppi en ekki Drangavíkur, eins og fullyrt sé í kæru.

Í samræmi við 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geti þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til nefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra eigi. Með vísan til framangreinds beri að vísa kærunni frá nefndinni í heild sinni enda snerti hvorki skipulagið né framkvæmdaleyfið land kærenda. Þá verði ekki séð að skipulagið eða undirbúningsframkvæmdirnar hafi nokkur grenndaráhrif eða áhrif á hagsmuni kærenda. Minnt sé á að bæði skipulagið og framkvæmdirnar lúti eingöngu að undirbúningsframkvæmdum vegna rannsókna á svæðinu. Ekki sé um varanlegt skipulag eða framkvæmdir að ræða. Áhrifin, ef þau séu einhver, séu tímabundin, auðveldlega afturkræf og í öllum skilningi óveruleg.

Ekki sé tilefni til þess að fresta réttaráhrifum deiliskipulagsins á meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Deiliskipulagið hafi fengið vandaða stjórnsýslumeðferð í samræmi við ákvæði skipulagslaga og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Meðferð málsins hafi á öllum stigum verið í fullu samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, skipulagslaga nr. 123/2010, náttúruverndarlaga nr. 60/2013, stjórnsýslu­laga og annarra laga og reglugerða. Sé öllum fullyrðingum um annað mótmælt.

Ákvörðun um frestun réttaráhrifa og/eða stöðvun framkvæmda sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og því beri stjórnvaldi skylda samkvæmt lögum að gæta meðalhófs. Hafi það engin áhrif hvort máli hafi áður verið frestað. Með hliðsjón af meðalhófsreglunni beri að hafna kröfu kærenda, enda séu hinar fyrirhuguðu framkvæmdir auðveldlega afturkræfar. Um sé að ræða framkvæmdir vegna rannsókna og vinnuvega sem byggi á útgefnu rannsóknarleyfi Orkustofnunar. Fyrir liggi frágangsáætlun vegna þeirra framkvæmda sem leyfið taki til þar sem gerð sé grein fyrir mótvægisaðgerðum vegna framkvæmdanna með ítarlegum hætti.

Úrskurðarnefndin geti ekki tekið jafn viðamikla ákvörðun og stöðvun framkvæmda sé, byggða á svo veikum grunni um aðild kærenda. Bent sé á að ágreiningur um landamerki og eignarhald eigi undir almenna dómstóla og áður en landeigendur geti byggt rétt á meintum merkjum verði þeir að sækja rétt sinn um merkin til dómstóla. Þá sé byggt á meginreglu stjórnsýsluréttar, sem m.a. komi fram í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga um að kæra fresti almennt ekki réttaráhrifum. Túlka verði stöðvunarheimildir mjög þröngt. Loks sé einnig byggt á því að hinar fyrirhuguðu framkvæmdir byggist á rannsóknarleyfi Orkustofnunar vegna áætlana um Hvalárvirkjun. Samkvæmt 6. gr. leyfisins sé „landeiganda eða umráðamanni lands skylt að veita leyfishafa óhindraðan aðgang að eignarlandi því sem í hlut á og ber landeiganda eða umráðamanni að hlíta hverskonar afnotum af landi, takmörkun á umráðarétti og óþægindum sem nauðsynleg eru vegna rannsóknar í samræmi við leyfi þetta, sbr. 1. mgr. og 2. mgr. 26. gr. laga nr. 57/1998.“ Með hliðsjón af framangreindu lagaákvæði þurfi landeigandi að þola að rannsóknir með tilheyrandi framkvæmdum fari fram á jörð hans, hvort sem fyrirhugað rannsóknarsvæði sé í landi kærenda eða Engjaness.

Hafa beri í huga að hinar fyrirhuguðu framkvæmdir snúi nú fyrst og fremst að gerð vinnuvega og efnistöku vegna útgefins rannsóknarleyfis. Tekið sé fram í gildandi deiliskipulagi að áður en til útgáfu framkvæmdaleyfis komi skuli frágangsáætlun vegna áætlaðra framkvæmda liggja fyrir og hafi svo verið gert. Hinar fyrirhuguðu framkvæmdir séu því ekki varanlegar og auðveldlega afturkræfar og því sé engin ástæða til að stöðva framkvæmdir á meðan málið sé til meðferðar hjá nefndinni.

Kærendur eigi ekki einstaklegra og lögvarinna hagsmuna að gæta af framkvæmdaleyfi vegna viðhalds á þjóðvegi 649 og geti því ekki átt aðild fyrir úrskurðarnefndinni. Því sé hafnað að bráð hætta sé á röskun menningarminja eða að framkvæmdirnar séu í landi kærenda, enda sé aðeins um að ræða viðhald á núverandi vegi og séu framkvæmdirnar afmarkaðar af veghelgunarsvæði núverandi vegar. Sé því engin hætta á röskun minja. Áréttað sé að fyrir liggi nákvæm skráning fornminja á svæðinu sem hafi verið unnin í samvinnu við Minjastofnun. Loks sé byggt á því að ekki sé um framkvæmdaleyfisskylda framkvæmd að ræða, heldur hafi verið sótt um framkvæmdaleyfi til þess að gæta að vandaðri og gagnsærri stjórnsýslu í málinu.

Á því sé byggt að ekki standi til að ráðast í framkvæmdir sem muni hafa í för með sér röskun eða eyðileggingu á óbyggðum víðernum á meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, eins og haldið sé fram í kæru. Leyfishafi hafi lýst því yfir að sumarið 2019 verði aðeins ráðist í viðhald á þjóðvegi 649, brúarsmíði ásamt lítilsháttar vegagerð að og frá brú yfir Hvalá auk stæðis undir vinnubúðir. Þá hafi verið lýst yfir að engar framkvæmdir muni eiga sér stað á því landi sem landeigendur Drangavíkur haldi fram að falli innan landamerkja Drangavíkur fyrr en í fyrsta lagi sumarið 2020. Engar framkvæmdir séu fyrirhugaðar sumarið 2019 nálægt Dröngum og kærendur í Seljanesi eigi hvorki það land sem hinar fyrirhuguðu framkvæmdir nái yfir né land það sem vegur 649 liggi um, en um sé að ræða vegstæði sem sé hluti þjóðvegakerfisins og á forræði Vegagerðarinnar.

Fyrirhuguð efnistaka sumarið 2019 sé um 7.000 m3 úr tveimur námum, þ.e. 3.500 m3 úr námu ES18 við Hvalá vegna vegagerðar beggja megin við nýja brú yfir Hvalá, og um 3.500 m3 úr námunni Urðum vegna viðhalds vega í Ingólfsfirði og Ófeigsfirði.

—–

Gerðar hafa verið frekari athugasemdir af hálfu sveitarfélagsins og leyfishafa við aðild ýmissa kærenda kærumála þeirra sem hér er um fjallað. Á því verður eftir atvikum tekið á síðari stigum málsmeðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, en úrskurður þessi einskorðast um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda.

—–

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi og getur úrskurðarnefndin með sömu skilmálum frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem ekki felur í sér stöðvun framkvæmda, sbr. 3. mgr. lagagreinarinnar. Um undantekningu er að ræða frá þeirri meginreglu að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar og ber að skýra slíkar undantekningar þröngt. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum hennar.

Kærendur krefjast þess m.a. að réttaráhrifum hins kærða deiliskipulags verði frestað. Sú ákvörðun felur ekki í sér heimild til þess að hefja framkvæmdir heldur þarf að koma til sérstök stjórnvaldsákvörðun, t.a.m. um framkvæmdaleyfi, sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar. Í kærumáli vegna slíkrar stjórnvaldsákvörðunar er eftir atvikum unnt að gera kröfu um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða skv. tilvitnaðri 5. gr. Er því ekki að jafnaði tilefni til að beita heimild til stöðvunar framkvæmda eða frestunar réttaráhrifa í kærumálum er varða gildi ákvarðana sem veita ekki heimild til þess að framkvæmdir hefjist. Samþykkt deiliskipulagsáætlunar er slík ákvörðun og af þeim sökum verður krafa um frestun réttaráhrifa hins kærða deiliskipulags ekki tekin til greina heldur hafnað.

Hins vegar liggur fyrir að framkvæmdaleyfi eru einnig kærð til úrskurðarnefndarinnar og gerð krafa um stöðvun framkvæmda á grundvelli þeirra.

Af hálfu kærenda er krafist stöðvunar framkvæmda þar sem að annars verði kæruréttur óraunhæft úrræði. Raunhæf beiting þessa úrræðis byggi á þeirri forsendu að unnt sé til bráðabirgða að koma í veg fyrir óafturkræft tjón á umhverfinu meðan mál er til efnislegrar meðferðar. Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar kemur fram að stofnunin telji helstu neikvæðu áhrif Hvalárvirkjunar felast í umfangsmikilli skerðingu óbyggðs víðernis og breyttri ásýnd fyrirhugaðs framkvæmdasvæðis og landslagi þess, þar sem náttúrulegt umhverfi verði manngert á stóru svæði.

Hin kærðu leyfi taka til undirbúningsframkvæmda vegna rannsókna en ekki til virkjunarinnar sjálfrar. Hefur úrskurðarnefndin aflað nánari upplýsinga frá leyfishafa um framkvæmdatíma. Samkvæmt þeim stendur til að sumarið 2019 fari fram viðhald á þjóðvegi 649, Ófeigsfjarðar­vegi að Hvalá í Ófeigsfirði. Viðhaldið byggist á samningi við Vegagerðina og felist í lágmarks­framkvæmdum til að hægt sé að koma bor og vinnubúðum að Hvalá. Sett verði upp stálgrindarbrú yfir Hvalá og vegur lagður að brú sunnan megin árinnar og frá brú að fyrir­huguðum byggingarreit vinnubúða norðan megin. Samtals verða veghlutarnir 900 m langir. Undirbúið verður plan undir vinnubúðirnar, en samkvæmt deiliskipulagi er markaður 5,8 ha byggingarreitur fyrir tímabundnar vinnubúðir norðan við Hvalá. Fyrir liggur að fyrirhuguð stálbrú yfir Hvalá verði 22 m að lengd og 6 m að breidd, steypt burðarvirki verði staðsett á bökkum árinnar þannig að það hafi ekki áhrif á rennsli hennar. Þar sem um afmarkaðar framkvæmdir er að ræða sumarið 2019 verður efnistaka í lágmarki, en samkvæmt upplýsingum leyfishafa verður hún að hámarki 7.000 m3 og efni eingöngu tekið úr námu ES18 við Hvalárósa og opinni námu við Urðir. Sú fyrrnefnda er ný náma en sú síðari hefur verið notuð um skeið. Sumarið 2019 verður ekki tekið efni úr öðrum þeim námum sem deiliskipulag tekur til, ES19 við Neðra-Hvalárvatn og ES20 á eyri í Hvalá. Í gögnum málsins er að finna frágangsáætlun vegna vegagerðar og efnistökustaða. Kemur þar fram að ef rannsóknir og aðrar hugsanlegar ástæður sýni að ekki sé ákjósanlegt að reisa virkjun á svæðinu þá þurfi að vera hægt að fjarlægja vegi og önnur verksummerki án mikillar röskunar.

Aðrar framkvæmdir á grundvelli hinna kærðu leyfa munu samkvæmt upplýsingum leyfishafa bíða sumarsins 2020, en þá verða settar upp vinnubúðir norðan Hvalár og tekið til við slóðagerð í væntanlegu framtíðarvegstæði í Ófeigsfirði svo hægt sé að koma bor og nauðsynlegum aðföngum upp á Ófeigsfjarðarheiði. Borun í mögulegar jarðgangaleiðir og mögulegt stíflustæði og rannsóknir á lausum jarðefnum mun jafnframt fara fram það sumar.

Með vísan til umfangs og eðlis þeirra framkvæmda sem fram munu fara sumarið 2019 telur úrskurðarnefndin að ekki sé til staðar sú hætta á óafturkræfu tjóni að leiði eigi til stöðvunar framkvæmda á meðan málið er til efnislegrar meðferðar fyrir nefndinni. Er enda gert ráð fyrir því að þeirri meðferð verði lokið innan lögboðins málsmeðferðartíma vegna viðamikilla mála, sbr. 6. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, eða í öllu falli áður en framkvæmdir hefjast að vori eða sumarið 2020.

Rétt er að benda á að leyfishafi ber alla áhættu af því að hefja framkvæmdir á grundvelli hinna kærðu leyfa á meðan ekki liggur fyrir endanleg niðurstaða um lögmæti þeirra.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa ákvörðunar hreppsnefndar Árneshrepps frá 13. mars 2019 um að samþykkja deiliskipulag fyrir fyrsta áfanga Hvalárvirkjunar.

Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda á grundvelli ákvörðunar hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní 2019 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir vinnuvegum og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun.

Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda á grundvelli ákvörðunar hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní 2019 um að samþykkja framkvæmdaleyfi vegna viðhalds á þjóðvegi 649, Ófeigsfjarðarvegi.

júl 10
Love0

49/2019 Svínabú að Torfum

Með

Árið 2019, miðvikudaginn 10. júlí, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 fyrir:

Mál nr. 49/2019, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar frá 28. mars 2019 um að samþykkja deiliskipulag svínabús að Torfum og á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 12. mars 2019 um að framkvæmdir vegna svínabúsins skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. júní 2019, er móttekið var hjá nefndinni sama dag, kæra landeigendur að jörðunum Grund I og IIa og Finnastöðum, Eyjafjarðarsveit, ákvörðun sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar frá 28. mars 2019 um að samþykkja deiliskipulag svínabús að Torfum og ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 12. s.m. um að framkvæmdir vegna svínabúsins skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Skilja verður kröfugerð kærenda svo að gerð sé krafa um ógildingu hinna kærðu ákvarðana. Jafnframt er farið fram á stöðvun framkvæmda til bráðabirgða, séu þær hafnar eða yfirvofandi. Verður nú tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu kærenda.

Málsatvik og rök: Hinn 28. mars 2019 samþykkti sveitarstjórn Eyjafjarðarsveitar deiliskipulag fyrir svínabú í landi Torfa skv. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Deiliskipulagið tók gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 22. maí s.á. Tiltekið er í auglýsingunni að skipulagssvæði sé 15 ha spilda sunnan Finnastaðarár sem skilgreint sé sem landbúnaðarsvæði í gildandi aðalskipulagi sveitarfélagsins. Skipulagið taki til byggingar tveggja gripahúsa, samtals u.þ.b. 5.700 m² að stærð, auk tilheyrandi fóðursílóa, hauggeymslu og starfsmannahúss. Ráðgert sé að á hverjum tíma verði fjölda grísa í eldi 2.400 og fjöldi gylta 400. Framkvæmdin falli undir lið 1.10 í 1. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og liggi fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar, dags. 12. mars 2019, um að framkvæmdin skuli ekki sæta mati á umhverfisáhrifum.

Kærendur taka fram að krafa þeirra um stöðvun framkvæmda eigi við um báðar hinar kærðu ákvarðanir. Sé vísað til 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og tekið fram að vegna hinna gríðarlegu miklu áhrifa sem fyrirséð sé að koma svínabúsins muni hafa í för með sér séu kærendur nauðbeygðir til að nýta sér þetta réttarúrræði. Málsmeðferð hjá Skipulagsstofnun og Eyjafjarðarsveit hafi verið verulega ábótavant og því fyrirséð að frekari rannsókn á málunum kunni mögulega að leiða í ljós þarfar aðgerðir eða forsendubrest fyrir núverandi deiliskipulagi og framkvæmdum.

Sveitarfélagið Eyjafjarðarsveit bendir á að því sé fjarri að starfsemi sé að hefjast í svínabúinu eða hún sé yfirvofandi. Byggingarframkvæmdir séu ekki hafnar, en umsækjandi hafi sótt um framkvæmdar­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­leyfi og sveitar­­stjórn heimilað útgáfu þess. Málsmeðferð hafi á öllum stigum málsins verið í samræmi við lög og reglur og vandaða stjórnsýsluhætti. Kærendur hafi enga hagsmuni af því að stöðva fyrirhugaðar byggingarframkvæmdir, þar sem langur vegur sé frá því að gefið verði út framkvæmdaleyfi til bygginga til þess að gefið verði út starfsleyfi til reksturs svínabús með öllum þeim kröfum sem til þess verði gerðar og áhrifa af starfsemi þess.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem felur ekki í sér heimild til framkvæmda, komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda.

Gildistaka deiliskipulags eða ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmd skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum fela ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þurfa til að koma sérstakar stjórnvaldsákvarðanir, m.a. um samþykkt byggingarleyfis, framkvæmdaleyfis eða starfsleyfis, sem geta sætt kæru til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 11. og 13. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010, 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í kærumáli vegna slíkra stjórnvaldsákvarðana er eftir atvikum unnt að gera kröfu um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða skv. 5. gr. laga nr. 1230/2011. Af þessu leiðir að jafnaði er ekki tilefni til að beita heimild stöðvunar framkvæmda eða frestunar réttaráhrifa í kærumálum er varða gildi ákvarðana sem veita ekki heimild til þess að framkvæmdir hefjist. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Rétt er að benda á að samkvæmt þeim upplýsingum sem úrskurðarnefndin hefur aflað frá Eyjafjarðarsveit samþykkti sveitarstjórn á fundi sínum 20. júní 2019, með stoð í hinu kærða deiliskipulagi, að veita framkvæmdaleyfi vegna vegtengingar, borunar eftir neysluvatni og breytinga á árfarvegi Finnastaðaár. Önnur leyfi munu ekki hafa verið veitt.

Úrskurðarorð:

Kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða á grundvelli hinna kærðu ákvarðana er hafnað.

júl 05
Love0

39/2019 Strandarvegur

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 4. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 39/2019, beiðni um að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála úrskurði um hvort samþykkt reyndarteikninga af innra skipulagi Strandarvegar 21 á Seyðisfirði teljist fela í sér ákvörðun um byggingarleyfi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. maí 2019, er barst nefndinni 3. júní s.á., fór skipulags- og byggingarfulltrúi Seyðisfjarðar, f.h. bæjarráðs Seyðisfjarðarkaupstaðar, fram á, með vísan til 4. mgr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010, að úrskurðað verði um hvort samþykkt reyndarteikninga af innra skipulagi Strandarvegar 21 á Seyðisfirði teljist fela í sér ákvörðun um byggingarleyfi.

Gögn málsins bárust frá Seyðisfjarðarkaupstað 3. júní 2019.

Málsatvik: Bæjarráð Seyðisfjarðarkaupstaðar samþykkti á fundi sínum 16. apríl 2019 að óska eftir ofangreindri málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar með vísan til 4. mgr. 9. gr. mannvirkja-laga nr. 160/2010, þar sem uppi væri verulegt álitamál um hvort samþykkt reyndarteikninga af innra skipulagi Strandarvegar 21 teljist fela í sér ákvörðun um byggingarleyfi.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda-mála er hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Fram kemur í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna sæta kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Sú undantekning er gerð í 4. mgr. 9. gr. laganna að leiki vafi á því hvort mannvirki sé háð byggingarleyfi eða falli undir 2. eða 3. mgr. ákvæðisins skuli leita niðurstöðu úrskurðarnefndar skv. 59. gr. laganna. Er í slíkum málum því tekin afstaða til þess hvort gerð tiltekins mannvirkis eða breyting á því sé háð byggingarleyfi.

Í máli þessu er ekki leitað niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar um byggingarleyfisskyldu vegna gerðar tiltekins mannvirkis eða breytinga á því heldur er leitað álits nefndarinnar á því hvort samþykkt tiltekinnar reyndarteikningar af innra skipulagi Strandarvegar 21 feli í sér ákvörðun um byggingarleyfi. Slík lögspurning verður ekki borin undir úrskurðarnefndina á grundvelli 4. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga heldur verður einungis tekin afstaða til þess álitaefnis í kærumáli þar sem ágreiningur er uppi um gildi eða þýðingu áritunar svonefndrar reyndarteikningar.

Af framangreindum ástæðum verður máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Beiðni bæjarráðs Seyðisfjarðarkaupstaðar, um að úrskurðarnefndin úrskurði um hvort samþykkt reyndarteikninga af innra skipulagi Strandarvegar 21 á Seyðisfirði teljist fela í sér ákvörðun um byggingarleyfi, er vísað frá úrskurðarnefndinni.

júl 05
Love0

108/2018 Krókatún

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 4. júlí kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 108/2018, kæra á ákvörðun bæjarráðs Akraneskaupstaðar frá 12. júlí 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Grenja hafnarsvæðis vegna Krókatúns 22-24.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. ágúst 2018, er barst nefndinni 12. ágúst s.á., kæra eigendur, Krókatúni 18, og eigendur, Krókatúni 20 á Akranesi, þá ákvörðun bæjarráðs Akraneskaupstaðar að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Grenja hafnar­svæðis vegna Krókatúns 22-24. Verður að skilja málskot kærenda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Með tölvupósti 22. ágúst 2018 gerðu kærendur kröfu um stöðvun framkvæmda á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni í samræmi við 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 10. september s.á.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Akraneskaupstað 30. ágúst 2018.

Málavextir: Deiliskipulag Grenja hafnarsvæðis er frá janúar 2013, en á skipulagssvæðinu er rekið iðnfyrirtæki á lóðinni nr. 22-24 við Krókatún. Á fundi skipulags- og umhverfisráðs Akraneskaupstaðar 16. apríl 2018 var fjallað um erindi Grenja ehf. um heimild til að reisa efnisgeymslu á fyrrgreindri lóð. Samþykkti ráðið að grenndarkynna tillögu að breytingu á deiliskipulagi varðandi útlit og umfang efnisskýlisins fyrir eigendum fasteigna við Krókatún 8, 12, 14, 15, 16, 18 og 20 sem óverulega breytingu á deiliskipulagi samkvæmt 2. mgr. 43. gr., sbr. 44. gr., skipulagslaga nr. 123/2010. Í breytingunni fólst að byggingarreitur á lóðinni yrði stækkaður til norðausturs um 5 m og þar yrði reist viðbygging við eldra hús. Húsagerð og skil­málar héldust óbreyttir að öðru leyti. Hámarksbyggingarmagn á lóðinni ykist um 321 m², eða úr 4.808 m² í 5.129 m², og nýtingarhlutfall færi úr 0,64 í 0,69.

Deiliskipulagstillagan var send út til kynningar með bréfi, dags. 25. apríl 2018, með athugasemdafresti til 30. maí s.á. Andmæli bárust gegn tillögunni á kynningartíma, m.a. frá kærendum. Tillagan var tekin fyrir á fundi skipulags- og umhverfisráðs 9. júlí 2018 og var umsögn sviðstjóra um athugasemdir, dags. 14. júní s.á., samþykkt og lagt til við bæjarráð að tillagan yrði samþykkt. Bæjarráð samþykkti skipulagstillöguna ásamt umsögn sviðsstjóra á fundi sínum 12. júlí 2018. Þeim aðilum sem gerðu athugasemdir við deiliskipulagstillöguna var tilkynnt um afgreiðsluna með bréfi, dags. 16. s.m. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda 13. júlí 2018.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að þeir hafi gert alvarlegar athugasemdir við deiliskipulagstillöguna. Færð hafi verið rök fyrir því að framkvæmdin sé ekki minniháttar og hafi umtalsverð áhrif á eignir í nágrenninu og því svæði sem almenningi er ætlað á svæðinu. Eigendur fasteignar við Krókatún 20 bendi einnig á að framkvæmdin muni hafa mikil og neikvæð áhrif á fasteignina. Ljóst sé að skipulagsyfirvöld og eigendur fasteigna á áhrifasvæði framkvæmdarinnar séu ekki sammála um mat á umfangi og áhrifum hennar á umhverfið.

Bent sé á að heimiluð stækkun sé í fermetrum meiri en samanlagður grunnflötur fasteigna kærenda að Krókatúni 18 og 20. Bygging upp á 300 m² að grunnfleti og 6,5 m á hæð geti varla talist óveruleg í örfárra metra fjarlægð frá næstu húsum. Ljóst sé að vafi leiki á því hvort framkvæmdin teljist óveruleg og því hefði Akraneskaupstaður átt að draga grenndarkynninguna til baka og auglýsa breytt deiliskipulag þegar í stað. Kærendur geri einnig athugasemdir við að athugasemdum þeirra hafi verið svarað í bréfi frá sviðsstjóra umhverfissviðs bæjarins með rangfærslum eða án rökstuðnings. Til dæmis sé fullyrt í bréfi sviðsstjóra að 6,8 m fjarlægð sé frá fyrirhuguðum húsvegg að gangstíg sem ætlaður sé almenningi. Hið rétta sé að þessi fjarlægð sé sennilega um 3 m. Í svarbréfi sviðsstjóra sé einnig sagt að ólíklegt sé að framkvæmdin muni hafa áhrif á verðmæti fasteigna kærenda án þess þó að því fylgi rökstuðningur. Sé þetta ámælisvert af hálfu stjórnvaldsins. Það sé ljóst að deiliskipulagsbreytingin og þeirri framkvæmd sem henni tengist muni hafa veruleg og neikvæð áhrif á umhverfi framkvæmdarinnar. Deili­skipulagið sé jafnframt illa unnið enda ljóst að það hafi verið unnið á skömmum tíma.

Málsrök Akraneskaupstaðar: Bæjaryfirvöld hafni því að fara hefði þurft með deiliskipulags­tillöguna sem verulega breytingu á skipulagi. Breytingin sé óveruleg bæði ef litið sé til umfangs hennar og eins áhrifa. Umfang breytingarinnar felist í því að stækka byggingarreit á lóðinni Krókatúni 22-24 um 5 m til norðausturs, eða frá byggðinni og að sjó þar sem engin byggð sé. Byggingarmagn sé aukið um 321 m², í húsi sem sé í heild 5.129 m². Nýtingarhlutfall hækki úr 0,64 í 0,69. Grenndaráhrif stækkunarinnar séu mjög óveruleg enda snúi hún að langmestu leyti frá byggðinni. Vegna stöðu sinnar og legu byggðar á svæðinu hafi stækkunin heldur engin áhrif á skuggavarp. Einu grenndaráhrifin á byggðina og kærendur séu einhver sjónræn áhrif og mögulega óveruleg skerðing á útsýni fyrir einhverja hagsmunaaðila. Þá valdi breytingin hvorki aukinni umferð né auknu ónæði á nokkurn hátt, enda um að ræða efnisgeymslu sem byggð sé til hagræðingar fyrir núverandi starfsemi. Breytingin sé því að mati bæjaryfirvalda ekki í neinum skilningi veruleg. Um sé að ræða iðnaðarhúsnæði á hafnarsvæði, en á slíkum svæðum megi almennt gera ráð fyrir meiri breytingum á umhverfi en í fastmótaðri íbúðabyggð. Jafnframt sé á það bent að það hafi engin áhrif haft á hagsmuni kærenda hvort breytingin hafi verið grenndarkynnt sem óveruleg breyting eða hvort litið hefði verið á hana sem verulega og hún auglýst til kynningar. Kærendur hafi fengið kynningu á tillögunni og hafi komið að sjónarmiðum sínum og andmælum. Öllum athugasemdum hafi verið svarað á lögmætan og málefnalegan hátt og í umsögn sviðstjóra segi að „við hornið fjær Krókatúni er bilið frá fyrirhuguðum vegg efniskýlisins að línu fyrir göngustíg um 5,6 metrar.“ Greindar vegalengdir hafi verið mældar á staðnum.

Að öðru leyti sé vísað til svara bæjarins við athugasemdum, umfjöllunar um áhrif deiliskipulagsbreytingarinnar í greinargerð og upplýsinga til lóðarhafa um áhrif tillögunnar. Bæjaryfirvöld árétti það mat sitt að mjög ólíklegt verði að telja að breytingin leiði til rýrnunar á verðmæti íbúðarhúsa á svæðinu. Breytingin hafi líklega frekar jákvæð áhrif. Órökstuddri fullyrðingu um að deiliskipulagið sé illa unnið sé mótmælt með vísan til skipulagsins sjálfs og fyrirliggjandi gagna.

Niðurstaða: Eins og fram er komið ákvað umhverfis- og skipulagsráð Akraneskaupstaðar að nýta sér heimild sem er að finna í 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 til að viðhafa grenndarkynningu á umræddri skipulagstillögu í stað þeirrar almennu málsmeðferðar við breytingu á deiliskipulagi sem áskilin er í 1. mgr. ákvæðisins. Í fyrrgreindu undantekningar­ákvæði 2. mgr. 43. gr. kemur fram að telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á samþykktu deiliskipulagi sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. skuli fara fram grenndarkynning. Skuli við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis.

Með hinni kærðu breytingu á umræddu skipulagi færist norðausturhluti byggingarreits lóðarinnar Krókatúns 22-24 til norðausturs um 5,0 m í átt frá byggð til sjávar. Hámarksbyggingar­­­­­­magn á lóðinni eykst úr 4.808 m² í 5.129 m², eða um 321 m², og nýtingarhlutfall fer úr 0,64 í 0,69 sem verður að telja óverulega aukningu. Um er að ræða heimild fyrir byggingu við eldra hús á hafnarsvæði en nýtingarhlutfallið 0,69 er ekki óalgengt á atvinnu­­lóðum. Viðbyggingin fylgir útlínum bakhliðar eldra húss og rís ekki hærra en það. Með tilliti til þessara aðstæðna og umfangs heimilaðrar breytingar og gildandi landnotkunar svæðisins verður talið að heimilt hafi verið að grenndarkynna hana skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga.

Verður ekki séð að heimiluð bygging hafi grenndaráhrif á nágrenni sitt að marki að öðru leyti en því að hún mun að einhverju leyti hafa áhrif á útsýni frá fasteignum kærenda til norðvesturs vegna greindrar stækkunar hússins á lóðinni.

Með vísan til þess sem að framan er rakið og þar sem ekki liggja fyrir þeir annmarkar á máls­meðferð hinnar kærðu ákvörðunar sem áhrif geta haft á gildi hennar verður kröfu um ógildingu hennar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar bæjarráðs Akraneskaupstaðar frá 12. júlí 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Grenja hafnarsvæðis vegna Krókatúns 22-24.

júl 05
Love0

88/2018 Háaleitishlað

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 4. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 88/2018, kæra á ákvörðun skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar frá 23. mars 2018 um að samþykkja deiliskipulag Keflavíkurflugvallar austursvæðis – Háaleitishlaðs.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. júní 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir N1 hf., lóðarhafi lóðarinnar Háaleitishlaðs 6, þá ákvörðun skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar frá 23. mars 2018 að samþykkja deiliskipulag Keflavíkurflugvallar austursvæðis – Háaleitishlaðs. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar 27. júní 2018.

Málavextir: Hinn 5. febrúar 2015 gerðu kærandi og Isavia ohf. með sér lóðarleigusamning vegna lóðarinnar Háaleitishlaðs 6 á svæði A á Keflavíkurflugvelli og var lóðin leigð kæranda til fimm ára frá 1. janúar 2014. Í bréfi Isavia ohf. til kæranda, dags. 14. desember 2016, kom fram að ekki væru forsendur til að endurnýja eða framlengja lóðarleigusamninginn þar sem unnið væri að því að endurskipuleggja svæðið og óvissa væri um hvernig skipulagið yrði og hvaða starfsemi yrði leyfð þar. Var kærandi hvattur til að fylgjast með þróun skipulagsmála á svæðinu og huga að því í tíma að flytja starfsemi sína af lóðinni.

Á fundi skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar 18. ágúst 2017 var samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi Háaleitishlaðs. Fól tillagan m.a. í sér að fjöldi mannvirkja myndi víkja af svæðinu, þ. á m. mannvirki á lóðinni Háaleitishlaði 6. Tillagan var auglýst til kynningar 4. september s.á. með fresti til athugasemda til 18. október s.á. Tillagan var tekin fyrir að nýju á fundi skipulagsnefndar 27. s.m. þar sem bókað var um svör við framkomnum athuga-semdum og tillagan samþykkt með breytingum vegna athugasemda og ábendinga. Með bréfi Skipulagsstofnunar til skipulagsnefndar, dags. 12. desember s.á., var gerð athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda, m.a. þar sem ekki hefði verið fjallað um gildi þeirra bygginga sem heimilt væri að rífa. Á fundi skipulagsnefndar 23. mars 2018 var lagt fram erindi Minjastofnunar Íslands um varðveislugildi mannvirkja á svæðinu og deiliskipulagstillagan samþykkt. Tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 18. maí s.á.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að hann hafi haft væntingar um að samráð yrði haft við hann varðandi framtíðarskipan deiliskipulagssvæðisins í ljósi eignarhalds hans að mannvirki á lóðinni Háaleitishlaði 6 auk þess sem verkefnisstjóri Isavia ohf. hafi í tölvupósti til hans 23. desember 2013 tekið fram að samráð yrði haft við hann um skipulag og notkun lóðarinnar til frambúðar. Deiliskipulagstillagan, sem geri ráð fyrir að mannvirki að Háaleitishlaði 6 víki af svæðinu, hafi komið kæranda mjög í opna skjöldu en ekkert sérstakt samráð hafi verið haft við hann þrátt fyrir fyrri yfirlýsingar fulltrúa Isavia ohf.

Kærandi átti sig ekki á nauðsyn þess að umrætt mannvirki víki af svæðinu en samkvæmt gildandi Aðalskipulagi Keflavíkurflugvallar 2013-2030 standi það innan svokallaðs flug-þjónustusvæðis, Háaleitishlaðs, sem ætlað sé til nota undir flugstöðvarbyggingar, flughlöð, flugskýli og þjónustu þeim tengdri auk vörugeymsla. Í deiliskipulagi svæðisins sé mannvirki kæranda ranglega tilgreint sem skrifstofuhúsnæði einvörðungu, en frá upphafi hafi það verið tengt þjónustu við flugrekstur auk þess sem meirihluti rýma þess sé skilgreint sem verkstæði í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Notkun mannvirkisins samræmist því fyllilega skilmálum aðalskipulags og engar forsendur séu til að það verði látið víkja umfram önnur mannvirki á svæðinu. Þá sé bent á að deiliskipulagið geri ráð fyrir að skrifstofuhúsnæði í eigu Isavia ohf. standi áfram innan deiliskipulagssvæðisins í næsta nágrenni við mannvirki kæranda, sem og ýmis önnur mannvirki sem eigi það öll sameiginlegt að vera í eigu Isavia ohf.

Skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar hafi ekki gert neina sérstaka rannsókn á núverandi notkun mannvirkis kæranda m.t.t. þess hvort hún samræmdist skilgreindri landnotkun svæðisins samkvæmt skipulagsáætlunum eða hvort raunveruleg nauðsyn stæði til þess að láta það víkja. Fullt tilefni hafi verið til að rannsaka það í ljósi yfirlýsts áhuga kæranda á gerð nýs lóðarleigusamnings og áframhaldandi notkun mannvirkisins í þágu flugrekstrar. Nefndin hafi því ekki gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt sé bent á að Isavia ohf. annist lóðaúthlutun og innheimtu lóðarleigugjalds, gatnagerðargjalds o.fl. á svæðinu samkvæmt 9. gr. laga nr. 76/2008 um stofnun opinbers hlutafélags um rekstur Keflavíkurflugvallar o.fl. Nái deiliskipulagið fram að ganga muni félagið því standa vörð um eigin mannvirki á svæðinu en láti kæranda rýma mannvirki sitt með tilheyrandi kostnaði. Rík aðgæsluskylda hafi hvílt á nefndinni í ljósi stjórnarskrárvarinna eignarréttinda kæranda á svæðinu. Henni hafi því borið að gæta sérstaklega að því hvort starfsemi kæranda á skipulags-svæðinu væri möguleg eða gefa kæranda kost á að breyta nýtingu lóðarinnar og mannvirkisins til samræmis við skilmála deiliskipulagsins.

Þá hafi skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar verið vanhæf við töku hinnar kærðu ákvörðunar samkvæmt 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Í 8. gr. laga nr. 76/2008 sé fjallað um skipulagsmál og í 1. málsl. 2. mgr. 8. gr. sé fjallað um hlutverk Isavia ohf. Þar segi að félagið kosti og annist gerð deili- og aðalskipulagstillagna fyrir flugvallarsvæðið og leggi fyrir skipulagsnefnd til afgreiðslu. Ákvæðið sé hér um bil samhljóða 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sem sé undantekning frá meginreglu laganna um að sveitarstjórn beri ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags. Í reynd sé algengt að einkaaðilar kosti gerð deiliskipulags í þéttbýli í samræmi við ákvæðið en deiliskipulagið fari í framhaldi í málsmeðferð á vegum sjálfstæðra sveitarstjórna þar sem skipulagsfulltrúar þeirra séu ráðgefandi um athugasemdir sem fram komi á auglýsingartíma skipulagsáætlunar. Athygli veki að gögn málsins beri með sér að viðkomandi skipulagsfulltrúi sé starfsmaður Isavia ohf. og að lögfræðingur félagsins hafi verið skipulagsnefndinni til ráðgjafar um viðbrögð við kæru þessa máls. Sérfræðiráðgjöf skipulagsnefndarinnar komi því fyrst og fremst frá starfsmönnum Isavia ohf. Félagið hafi mikilla hagsmuna að gæta á flugvallarsvæðinu og hagsmunir þess kunni að rekast á við hagsmuni annarra aðila, s.s. vegna eignaréttar að mannvirkjum og lóðaréttindum. Aðstöðu þessari megi líkja við það að skipulagsráð sveitarfélags óski eftir umsögn lögfræðings byggingarverktaka vegna kæru á deiliskipulagi sem byggingarverktaki hafi kostað og annast gerð á og sveitarfélagið samþykkt. Með hliðsjón af því hafi nefndina skort sérstakt hæfi til að taka ákvarðanir, sbr. 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, þar sem þessar aðstæður séu til þess fallnar að draga óhlutdrægni nefndarinnar í efa með réttu. Engu máli skipti þó svo að þessi tilhögun kunni að vera í samræmi við starfsreglur nefndarinnar eða samninga sem gerðir hafi verið við Isavia ohf. enda séu starfsreglur eða slíkir samningar réttlægri skipulagslögum og stjórnsýslulögum.

Athugasemd sé gerð við að lýsing skipulagsverkefnisins hafi verið auglýst á vefsíðu Isavia ohf. og sýni það hversu hlutdræg málsmeðferðin sé gagnvart félaginu. Eðlilegri málsmeðferð hefði verið að auglýsa breytinguna á heimasíðum þeirra þriggja sveitarfélaga sem séu á flugvallarsvæðinu. Þá hafi skipulagsnefndinni borið að hafa samráð við kæranda þar sem hann hafi átt sérstakra og einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta. Honum hafi ekki verið kunnugt um deiliskipulagsvinnuna enda hafi komið fram í bréfi Isavia ohf. til hans að samráð yrði haft við hann. Ekki skipti máli þótt félag sem sé að hluta í eigu kæranda hafi sent athugasemdir um deiliskipulagið á meðan það hafi verið í kynningu.

Málsrök skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar: Skipulagsnefndin vísar til þess að hið kærða deiliskipulag hafi verið í vinnslu frá því snemma árs 2016, að hluta til samhliða vinnu við aðalskipulag Keflavíkurflugvallar. Í samræmi við 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 hafi verið tekin saman lýsing á skipulagsverkefninu og auglýst í Víkurfréttum 21. janúar 2016 með fresti til 2. febrúar s.á. til að koma á framfæri athugasemdum. Samtímis hafi lýsingin verið send ýmsum umsagnaraðilum og birt á heimasíðu Isavia ohf. Hinn 25. október s.á. hafi verið haldinn samráðsfundur þar sem farið hafi verið yfir drög að deiliskipulaginu. Í samræmi við 41. gr. skipulagslaga hafi svo deiliskipulagstillagan verið auglýst í Lögbirtingablaðinu og Fréttablaðinu 4. september 2017 og í Víkurfréttum 7. s.m., auglýst á heimasíðu Isavia ohf., verið til kynningar á skrifstofu Isavia ohf. og send út til helstu umsagnaraðila. Nokkrar athugasemdir hafi borist, m.a. frá Olíudreifingu ehf., sem sé að stórum hluta í eigu kæranda. Í framhaldi af því hafi smávægilegar breytingar og lagfæringar verið gerðar á deiliskipulaginu áður en það hafi verið sent Skipulagsstofnun, sbr. 42. gr. skipulagslaga. Skipulagsstofnun hafi gert tillögur til úrbóta og við því hafi verið brugðist, m.a. með því að gera húsakönnun. Deiliskipulagið hafi aftur verið sent til Skipulagsstofnunar sem hafi ekki gert athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt þess.

Stefna Isavia ohf. í skipulagsmálum á svæðinu hafi m.a. verið að gera ráð fyrir stórum byggingum, s.s. flugskýlum og öðrum byggingum, austan við Háaleitishlað. Samkvæmt deili-skipulaginu sé Háaleitishlað 6 víkjandi mannvirki en flest önnur mannvirki sem séu víkjandi séu í eigu Isavia ohf. Því verði ekki séð að ákvörðun um að láta umrædd mannvirki víkja beinist sérstaklega að kæranda.

Í bréfi Isavia ohf. til kæranda frá því í desember 2016 komi fram að óvissa sé um hvert skipulag svæðisins verði og kærandi hvattur til að flytja starfsemi sína af lóðinni. Því hafi niðurstaða deiliskipulagsins ekki átt að koma honum á óvart. Að því er varði rannsókn á núverandi notkun mannvirkis kæranda sé bent á að í húsakönnun vegna deiliskipulagsins sé getið um húsið eins og aðrar byggingar á svæðinu en almennt sé ekki skoðað nákvæmlega hvaða starfsemi hafi farið fram í húsum á skipulagssvæðinu á þeim tíma sem skipulagið var í vinnslu. Mest sé þó um vert að lóðarleigusamningur vegna Háaleitishlaðs 6 hafi runnið út 1. janúar 2019 og ekki hafi staðið til að eiga neitt við hús eða lóð fram að þeim tíma.

Niðurstaða: Deiliskipulag það sem um er deilt í þessu máli er á flugvallarsvæði Keflavíkur-flugvallar, svonefndu flugþjónustusvæði Háaleitishlaðs. Í deiliskipulaginu er m.a. gert ráð fyrir að tiltekin mannvirki á svæðinu víki, þ. á m. mannvirki kæranda á lóðinni Háaleitishlaði 6, og stendur ágreiningur málsins fyrst og fremst um þann þátt skipulagsins.

Í lögum nr. 76/2008 um stofnun opinbers hlutafélags um rekstur Keflavíkurflugvallar o.fl. er mælt fyrir um heimild ráðherra til að stofna opinbert hlutafélag um rekstur Keflavíkurflugvallar en það félag heitir í dag Isavia ohf. Hlutverk félagsins er m.a. að annast uppbyggingu Keflavíkurflugvallar, sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna, og samkvæmt 2. mgr. 8. gr. kostar félagið og annast gerð deiliskipulags á flugvallarsvæðinu en skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar sér um samþykki þess. Samkvæmt 4. mgr. ákvæðisins setur ráðherra nefndinni starfsreglur en að öðru leyti eiga ákvæði skipulagslaga og reglugerða settra samkvæmt þeim við um störf nefndarinnar eftir því sem við getur átt. Ráðherra hefur sett starfsreglur fyrir skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar nr. 1086/2008, sem birtust í B-deild Stjórnartíðinda 28. nóvember 2008. Í 1. mgr. 7. gr. starfsreglna skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar kemur fram að Keflavíkurflugvöllur ohf., nú hluti Isavia ohf., leggi skipulagsnefndinni til fundaraðstöðu. Félagið skuli leggja nefndinni til aðstöðu til varðveislu gagna sem og almenna skrifstofuþjónustu. Þá hefur fulltrúi félagsins heimild til að sitja fundi skipulagsnefndarinnar með málfrelsi og tillögurétt. Í 2. mgr. 7. gr. kemur fram að félagið haldi úti heimasíðu og útvegi skipulagsnefndinni rými á síðunni til kynningar á auglýstum skipulagstillögum og öðrum atriðum er varða starfsemi nefndarinnar. Af framangreindu má ráða að löggjafinn hefur mælt fyrir um tiltekna sérstöðu skipulagsmála á flugvallarsvæðinu sem verður ekki að fullu jafnað við skipulagsmál sveitarfélaga á grundvelli skipulagslaga nr. 123/2010. Er og ljóst að gert er ráð fyrir ákveðnu samstarfi á milli Isavia ohf. og skipulagsnefndarinnar við meðferð deiliskipulags á flugvallarsvæðinu. Verður því ekki fallist á að það fyrirkomulag að skipulagsfulltrúi Keflavíkurflugvallar sé jafnframt starfsmaður Isavia ohf. og að sú staðreynd að skipulagsnefnd hafi notið sérfræðiaðstoðar Isavia ohf. leiði til vanhæfis nefndarinnar við meðferð skipulagstillagna á flugvallarsvæðinu skv. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar að auki liggur fyrir að endanleg ákvörðun um að samþykkja deiliskipulag var tekin af skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar í samræmi við 2. mgr. 8. gr. laga nr. 76/2008.

Skipulagslýsing vegna hinnar umdeildu deiliskipulagstillögu var tekin saman, umsagna um hana leitað og hún kynnt almenningi í samræmi við 40. gr. skipulagslaga. Hún var auglýst til kynningar með almennum hætti og að lokinni kynningu var framkomnum athugasemdum svarað, sbr. 41. gr. laganna. Var Skipulagsstofnun tilkynnt um samþykkt deiliskipulagsins og gerði stofnunin athugasemd við birtingu þess í B-deild Stjórnartíðinda. Vegna þeirra athugasemda lét skipulagsnefndin gera húsakönnun áður en deiliskipulagið var samþykkt að nýju. Þá verður ekki talið að skipulagsnefndinni hafi borið að hafa sérstakt samráð við kæranda vegna deiliskipulags svæðisins en fyrir liggur að í bréfi Isavia ohf. til kæranda, dags. 14. desember 2016, var honum tilkynnt að ekki væru forsendur til að endurnýja eða framlengja lóðarleigusamning við hann. Verður því ekki fallist á að skipulagsnefndin hafi ekki gætt að rannsóknarreglu stjórnsýslulaga þegar ákvörðun var tekin um að skilgreina tiltekin mannvirki sem víkjandi. Skipulagsstofnun gerði síðan ekki athugasemd við samþykkt skipulagsins og tók það gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda. Var málsmeðferð hinnar kærðu skipulagsákvörðunar því lögum samkvæmt.

Við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga, en í 7. mgr. 12. gr. laganna er gerð krafa um að gildandi deiliskipulag rúmist innan heimilda aðalskipulags. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum.

Hið kærða deiliskipulag er á skilgreindu flugvallarsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Keflavíkurflugvallar 2013-2030. Er gert ráð fyrir í aðalskipulaginu að á flugþjónustusvæði Háaleitishlaðs sé starfsemi sem þarfnist ekki nálægðar við flugstöð millilandaflugs. Þá segir að ekki liggi fyrir frekari áform um nýtingu Háaleitishlaðs en líklegt sé að það skýrist þegar uppbygging hefjist við flugskýli og við frekari þróun flugþjónustu og vöxt í farþegaflugi. Fram kemur í kafla um forsendur flugþjónustusvæða að vegna þess að þarfir flugvallar og flugrekstraraðila séu ekki allar fyrirsjáanlegar þurfi aðalskipulag að veita nægilegt svigrúm fyrir þróun svæðisins. Með hliðsjón af framangreindu svigrúmi verður það ekki talið ganga gegn stefnu aðalskipulags að kveða á um það í hinu kærða deiliskipulagi að tilteknar byggingar skuli vera víkjandi jafnvel þótt notkun þeirra samræmist skilgreindri landnotkun svæðisins enda má í deiliskipulagi skilgreina landnotkun þrengri en í aðalskipulagi, sbr. 2. mgr. gr. 5.3.2. og 3. mgr. gr. 6.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013.

Sem fyrr greinir felur deiliskipulagið í sér að fjöldi bygginga á skipulagssvæðinu skuli víkja og er jafnframt að finna sérákvæði í skipulagsskilmálum um þær byggingar sem eiga að koma í staðinn. Er sú skipulagsákvörðun í samræmi við þann tilgang deiliskipulagsins að staðfesta byggðamynstur svæðisins. Lágu því lögmæt og efnisleg sjónarmið að baki hinu kærða deili-skipulagi.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem raskað geta gildi hennar og verður kröfu þess efnis því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar frá 23. mars 2018 um að samþykkja deiliskipulag Keflavíkurflugvallar austursvæðis – Háaleitishlaðs.