Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
jún 30
Love0

122/2019 Haukdælabraut

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 25. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 122/2019, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 5. nóvember 2019 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi á lóðinni Haukdælabraut 106, Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. nóvember 2019, er barst nefndinni 4. desember s.á., kæra eigendur, Haukdæla­braut 104, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 5. nóvember 2019 að samþykkja byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi á lóðinni Haukdælabraut 106. Fara þau fram á að byggingarleyfið verði afturkallað og að húsið að Haukdælabraut 106 verði byggt og stallað samkvæmt samþykktu skipulagi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 16. janúar 2020.

Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 5. nóvember 2019 var samþykkt byggingar­leyfi fyrir steinsteyptu einbýlishúsi á pöllum með innbyggðri bílageymslu og innigarði á lóð nr. 106 við Haukdælabraut. Borgarráð staðfesti þá ákvörðun á fundi sínum 14. s.m. Jafnframt var fyrra byggingarleyfi vegna sömu lóðar, sem einnig hafði verið kært til úrskurðar­nefndarinnar, dregið til baka.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að byggingarleyfi, sem samþykkt hafi verið 16. apríl 2019 og kærendur hafi kært til úrskurðarnefndarinnar, hafi verið dregið til baka 8. október s.á. Framkvæmdir hafi samt sem áður haldið áfram af fullum krafti þó ekkert byggingarleyfi væri til staðar, með leyfi Reykjavíkurborgar að sögn lóðarhafa Haukdælabrautar 106.

Hið kærða byggingarleyfi fyrir Haukdælabraut 106 samræmist ekki gildandi skipulagi fyrir hverfið frá 11. mars 2008. Neðri hluti hússins samkvæmt teikningum standi 20 cm hærra en skipulagið segi til um, sé 73,7 m.y.s. í stað 73,5. Í skipulags- og byggingarskilmálum fyrir svæðið segi: „Við hönnun húsa skal þess gætt að nýta landkosti lóða sem best og fella byggingar vel að landi.“ Einnig sé í skipulaginu tekið fram að útfærsla húsa skuli falla að mæliblöðum, hæðarblöðum og öðru í skilmálunum. Þá bendir kærandi á eftirfarandi: „Halli á lóðarmörkum er 3,49 m og eru teikningar einnig engan veginn að falla að þeim halla. Sá veggur sem snýr að Haukdælabraut 104 er meira en 80% í fullri hæð. Þar með fellur húsið ekki að halla í landinu (lóðarmörkum).“ Það að húsið skuli ekki stallast samkvæmt skipulagi og að hæð plötu hafi verið aukin hafi veruleg áhrif á nýtingu lóðar kærenda og verðgildi fasteignar þeirra að Haukdælabraut 104. Hús og lóð kærenda hafi verið hönnuð miðað við forsendur í skipulagi en þær forsendur hafi brostið með hinu kærða leyfi. Fráleitt sé að sérfræðingar á þessu sviði leyfi sér að samþykkja slík frávik frá skipulagi.

Á mynd í skipulags- og byggingarskilmálum fyrir svæðið megi sjá húsgerðina sem byggja megi á lóðinni Haukdælabraut 106. Þar sjáist skýrt hvernig stöllun hússins skuli vera með feitletraðri svartri línu þar sem gólfplatan sé. Hins vegar sé áætluð stöllun allt önnur samkvæmt byggingar­teikningu. Samkvæmt deiliskipulagi hafi gólfkóti hússins átt að vera að hálfu leyti 0,9 m lægri en gólfkótinn að Haukdælabraut 104 en sé einungis að litlum hluta 0,7 m lægri. Sjónlína á milli húsanna sé allt önnur en hún ætti að vera, en í stað þess að horft sé frá Haukdælabraut 106 upp í Haukdælabraut 104 sé horft niður og beint inn um glugga hússins. Þar sem gólfkóti lækki allt of seint breytist sjónlínan inn í hús nr. 104 töluvert. Samkvæmt skipulagi ætti gólfkótinn að vera 0,9 m lægri. Benda kærendur á að af þessu leiði að gólfkótinn sé 1,4 m hærri en hann ætti að vera samkvæmt deiliskipulagi í rúmu miðju húsi.

Öll hönnun á suðvestur hluta húss kærenda að Haukdælabraut 104 sé miðuð við hús eins og gert sé ráð fyrir í deiliskipulagi og hefði þessi hluti hússins, bæði að innan sem utan, aldrei verið hannaður eins og hann sé í dag ef hús eins og gefið hafi verið leyfi fyrir á Haukdælabraut 106 hefði verið haft til hliðsjónar. Við hönnun húss kærenda hafi verið gert ráð fyrir ákveðinni skuggamyndun og gert hafi verið ráð fyrir palli sem hægt væri að nota seinnipart dags. Með þeirri teikningu sem samþykkt hafi verið með hinni kærðu ákvörðun verði notagildi neðri palls þeirra hins vegar nánast ekkert þar sem stöllun hússins að Haukdælabraut 106 nái til svo lítils hluta þess. Við hönnun efri palls við húsið hafi einnig verið gert ráð fyrir ákveðinni skuggamyndun og hafi notagildi á þeim palli einnig skerst töluvert vegna aukinnar skuggamyndunar.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er á það bent að samþykktar byggingarteikningar séu í samræmi við deiliskipulag umrædds svæðis. Ekki sé rétt sem fram komi í kæru að fyrra byggingarleyfi hafi verið dregið til baka 10. október 2019. Hið rétta sé að byggingarleyfið hafi verið dregið til baka 5. nóvember 2019 samhliða veitingu byggingar­leyfisins sem hér sé til umfjöllunar.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé lóðin á íbúðarsvæði og innan deili­skipulags Reynisvatnsáss, sem samþykkt hafi verið í borgarráði 2. október 2007. Umrædd lóð sé einbýlishúsalóð og gildi um hana skilmálar fyrir húsagerð Ep-Ib. Í kafla 2.8 í skilmálum deiliskipulagsins, sem fjalli um mæliblöð og hæðarblöð, komi eftirfarandi fram: „Hæðarblöð sýna hæðir við lóðamörk (G). Hæðartölur (H) eru leiðbeinandi fyrir aðalhæð. Í vissum tilvikum geta þær verið bindandi vegna frárennslislagna. Mesta hæð á þaki (H.M.) eru gefnar í þessum skilmálum. Á hæðarblöðum eru sýndar hæðir á lóðamörkum fjær götu (L). Þar er einnig sýnd lega vatns- og frárennslislagna og inntakshliðar fyrir rafmagn og heitt vatn.“ Á hæðarblaðinu sé H gefið upp sem GK og (GK) og sé leiðbeinandi. Þá segi eftirfarandi í kafla 3.3 sem fjalli um einbýlishús: „Þar sem aðstæður gefa tilefni til, skal aðlaga hús að landi með stallaðri gólfplötu, háum sökkli eða kjallara sem að miklu leyti er niðurgrafinn.“ Sérskilmálar og skilmálasnið þessara húsagerða séu eftirfarandi: „Gerð Ep-Ib er einbýlishús á pöllum norðan og austan götu. Land lækkandi til norðurs eða austurs. Ef hús er með hallandi þaki er hámarks­mænishæð þess (H.M.) 5,5 m yfir (H) kóta aðkomuhæðar. Ef hús er með flötu þaki er hámarksvegghæð þess (H.V.) 4,0 m yfir (H) gólfkóta við viðkomandi húshlið.“ Þá segir: „Gerð E-IIb er tveggja hæða einbýlishús norðan og austan götu. Land lækkandi til norðurs eða austurs. Ef hús er með hallandi þaki er hámarksmænishæð þess (H.M.) 5,5 m yfir (H) kóta aðkomuhæðar. Ef hús er með flötu þaki er hámarksvegghæð þess (H.V.) 4,5 m yfir (H) kóta aðkomu­­­­hæðar. Ein aukaíbúð heimil á lóð þar sem aðstæður leyfa sbr. 3.3 hér að framan.“

Í kafla 2.8 um mæli- og hæðarblöð komi og fram að uppgefinn kóti á hæðarblaði H sé leiðbeinandi fyrir aðalhæð. Á skilmálasniðum séu síðan gefnar upp hæðarheimildir, þ.e. H.M., hámarks­mænishæð húss og H.V., hámarksvegghæð húss með flötu þaki. Í tilfelli húsagerðar Ep-Ib sé (H.V.) hámarksvegghæð 4,0 m frá H kóta, sem sé hæð gólfs, og eigi það bæði við um hæð gólfs að aðkomu og að garði. Í skilmálum komi fram að stalla eigi húsið, þ.e. það eigi að vera á pöllum, en ekki sé bundið hvar stallurinn eigi að vera heldur sé hönnunarfrelsi hvað það varði. Fari staðsetning þess eftir því hvernig fyrirkomulag sé á lóðinni og húsinu.

Fyrir lóðirnar tvær Haukdælabraut 104 og 106 gildi ekki sömu sérskilmálar þar sem landhalli sé mun meiri á lóðinni nr. 104. Á þeirri lóð sé reiknað með tveggja hæða húsi af gerð E-IIb. Hins vegar sé á lóðinni nr. 106 reiknað með einnar hæðar húsi af gerð Ep-Ib og hafi sérskilmálar verið settir vegna hennar, svo sem áður sé rakið. Það að reiknað sé með svo ólíkum húsagerðum á aðliggjandi lóðum geti vakið upp margar spurningar, ótta um umhverfisáhrif og að hagsmunir fari ekki vel saman. Þar sem aðstæður séu þannig að húsagerðir á aðliggjandi lóðum lúti sömu skilmálum séu líkur á einsleitni og sambærilegum umhverfisáhrifum/upplifun meiri, þ.e.a.s. meiri líkur á sátt um uppbygginguna. Í því tilviki sem hér um ræði sé um þær aðstæður að ræða að húsið númer 104 byggist upp fyrst og íbúar þess því vanist því að lóðin við hliðina sé óbyggð. Við mat á endanlegri hæðarsetningu húsa í byggingarleyfisferlinu sé lagt til grundvallar gildandi deiliskipulag og tækniblöð, sem saman myndi lagalega bindandi heimildir til uppbyggingar á lóðinni. Í því tilviki sem hér um ræði megi hæð húsa með flötu þaki vera 4,0 m frá uppgefnum kóta á hæðarblaði H/GK/(GK) sem sé leiðbeinandi. Það að kótinn sé leiðbeinandi gefi frelsi til að vinna með hann í hönnunarferlinu, þó innan þeirra marka að hámarkshæð fari ekki upp fyrir þá hæð sem búast hefði mátt við m.v. H/GK/(GK). Af samanburði hæðarkóta á samþykktum aðaluppdráttum megi sjá að hönnun hússins sé innan hámarkshæðarmarka, en efri kótinn sé 20 cm undir honum og neðri kótinn sé 10 cm undir honum.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að honum sé ókunnugt um að upphaflegt byggingarleyfi fyrir húsinu að Haukdælabraut 106 hafi verið dregið til baka. Komið hefði til tals á fundi leyfishafa og byggingarfulltrúa að draga ætti byggingarleyfi til baka samhliða sam­þykkt nýrra teikninga. Þær hafi ekki verið samþykktar fyrr en 5. nóvember 2019. Hækkun á neðri gólfplötu hússins um 20 cm hafi engin áhrif á ytra umhverfi en innra skipulag ætti ekki að varða nágranna, enda hafi það ekki áhrif á húsið að utan. Hámarksmænishæð á þaki sé 4,0 m yfir hæðarkóta mæliblaðs og takmarkist hæðin við 3,8 m frá gólfkóta vegna hækkunarinnar á gólfplötu. Húsið sé því í samræmi við gildandi skipulag. Það að neðri gólfplata sé 1,2 m neðar en efri gólfplata í stað 1,4 m hafi engin áhrif utan hússins, svo lengi sem húsið fari ekki út fyrir þau mörk sem gólfkótinn á mæliblaði gefi til kynna. Bæði hús kærenda og húsið hinum megin við Haukdælabraut 106 hafi breyttan gólfkóta, enda sé eðlilegt að gólfkóti breytist lítillega við nánari skoðun á legu lóðar, en neðri gólfplata húss kærenda sé 20 cm neðar en samkvæmt mæliblaði og húsið á lóð nr. 108 við Haukdælabraut sé 40 cm yfir hæðarkóta á mæliblaði.

Halli á lóðarmörkum á milli húsa Haukdælabrautar 104 og 106 sé málinu óviðkomandi enda utan byggingarreits. Ef deiliskipulagshönnuðir hefðu talið að hallinn væri lýsandi fyrir lóðina Haukdælabraut 106 hefði sú lóð sennilega verið skilgreind fyrir týpu, E-IIb, sem kæmi sér verr fyrir kærendur. Landhallinn á lóðinni sé aftur á móti mun hófsamari, enda lóðin flokkuð sem Ep-Ib, einbýlishús á pöllum í deiliskipulagi. Hvergi sé tekið fram í deiliskipulagsskilmálum hvar stöllun eigi að eiga sér stað, enda eðlilegt að það sé metið út frá hverri lóð fyrir sig. Ef ætlunin hefði verið að skilgreina það í deiliskipulagi hefði það verið gert með því að tilgreina hvar ætti að stalla þau hús. Í deiliskipulaginu séu ýmsar kvaðir en þar sé hins vegar tekið fram: „Útfærsla húsagerða er frjáls að öðru leyti en því sem mæliblöð, hæðarblöð og skilmálar þessir segja til um.“ Í deiliskipulagi sé hvergi talað um sjónlínur á milli einstakra glugga. Afstaða glugga gagnvart nágrönnum hafi ekki verið forsenda fyrir hönnun á formi hússins heldur hafi verið notast við landslag og sólaráttir. Myndefni sem kærendur hafi stuðst við sé skýringarmynd sem segi til um í hvaða átt húsið eigi að stallast og hvaða hæðatakmarkanir séu á þökum húsa. Hún segi hins vegar ekki til um hvar stöllunin eigi að vera, enda eigi skýringarmyndin við um margar mismunandi lóðir. Þá sé húsið að Haukdælabraut 106, þar sem það standi hæst, 20 cm lægra en deiliskipulag heimili, eingöngu af tillitssemi við kærendur, auk þess sem það sé 10 cm innan við byggingarreit. Smávægileg hækkun á gólfplötu inni í húsinu hafi engin áhrif á nýtingu lóðar kærenda, sem hafi notið góðs af því að hafa ekki haft neitt hús til suðvesturs allt frá því að hús þeirra hafi verið byggt, en hvaða hús sem byggt yrði á lóðinni myndi koma til með að hafa áhrif gagnvart lóð kærenda. Óheppilegt sé að gengið hafi verið út frá því að auð lóð ætti eftir að líta út eins og díagramískt kennisnið úr deiliskipulagi, þrátt fyrir að sambærileg kvöð sé á öllum húsum í kring og ekkert þeirra sé eins. Auk þess gefi deiliskipulagið heimild fyrir húsi með hallandi þaki sem gæti skyggt meira á lóð kærenda. Það sé því erfitt að sjá fyrir sér að umrætt hús, eins og það sé á samþykktum teikningum, komi til með að breyta forsendum sem gengið hafi verið út frá við hönnun hússins að Haukdælabraut 104. Sólpallur á neðri hæð þess sé að hluta til undir efri hæð þess. Sú staðreynd að sólpallur sé 20 cm undir hæðarkóta miðað við mæliblað auki enn á skuggavarp. Á efri hæð sé pallur sem liggi að lóðarmörkum Haukdæla­brautar 106, en öll hús komi til með að skyggja á það svæði.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur árétta að ekki sé hægt að sjá annað á bréfi frá Reykjavíkurborg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála en að fyrra byggingarleyfið hafi verið dregið til baka 8. október 2019 og hafi fyrri kæra verið dregin til baka á þeirri forsendu.

Á skýringarmynd í lóðarúthlutunarskjölum komi skýrt fram hver stöllun eigi að vera með dökkri feitletraðri línu. Almennt sé feitletrun notuð til að undirstrika að um mikilvægar upplýsingar sé að ræða. Óljóst sé hvers vegna skýringarmynd sé höfð með í sölugögnum lóða ef ekki eigi að fara eftir henni. Við byggingu húsa í hverfinu hafi verið farið eftir þessari mynd með nokkuð nákvæmum hætti. Furðulegt sé að hægt sé að túlka myndina þannig að aðilar geti fengið samþykktar teikningar að húsi með lítilli eða engri stöllun. Slíkt samþykki sé í hrópandi ósamræmi við allt sem fyrir hafi legið þegar önnur hús í hverfinu hafi verið byggð og þær forsendur sem aðrir húseigendur hafi gengið út frá við hönnun á sínum eignum.

Ekki verði annað séð en að hæð hússins eftir stöllun sé í ósamræmi við skipulag. Líkt og fram hafi komið eigi gólfkóti samkvæmt teikningum eftir stöllun að vera í 73,50 m y.s. og af því leiði að þak megi standa í 78,0 m. Þakið samkvæmt teikningum sé hins vegar í 78,7 m og því 0,7 m of hátt eftir stöllun. Skuggamyndun væri að sjálfsögðu lægri ef stöllun væri samkvæmt skipulagi. Það að sýna skuggamyndun þegar sólin sé hæst á lofti sé einungis til að afvegaleiða umræðuna. Það hafi líklega komið í ljós í vettvangsskoðun að þörf væri á að húsið félli betur að lóðarmörkum. Það sjáist líklega best á því hversu óvenjulega mikill hæðarmunur verði á neðri lóðum húsanna tveggja. Það að „innra skipulag“ hafi ekki áhrif gagnvart nágrönnum og þar með hærri gólfplata sé furðuleg nálgun. Skýringarmynd sem leyfishafi hafi látið fylgja sé villandi þar sem um sé að ræða hús með hallandi þaki, en húsið sem byggt hafi verið sé með flötu þaki. Allt aðrar forsendur liggi að baki slíkum húsum. Að benda á óheimilt frávik frá hæðarkóta á annarri lóð réttlæti ekki það frávik sem um sé deilt. Þá sé verið að breyta uppslætti og grunur sé um að byggja eigi húsið án nokkurrar stöllunar, en þegar sé hafist handa við að byggja hús á einni hæð án stöllunar. Við hönnun húsa sé tekið mið af sjónlínu milli glugga og þar sé miðað við gólfhæð. Þetta ættu allir arkitektar að vita enda skipti þetta máli í nýtingu hússins. Sú athugasemd Reykjavíkurborgar að íbúar hússins nr. 104 hafi vanist því að lóðin við hliðina sé óbyggð sé verulega óviðeigandi, ófagleg og niðrandi. Kærendur hafi engan hag af því að standa í málarekstri sem þessum og hefðu gjarnan þegið að fá hús samkvæmt skipulagi mun fyrr. Hægt sé að gagnrýna Reykjavíkurborg á móti fyrir að hafa leyft eiganda lóðarinnar að „hanga með hana“ óbyggða í fleiri ár. Það komi kærendum alls ekkert á óvart að hús rísi á lóðinni, en það sé lágmarkið að húsið standist kröfur sem öðrum húsbyggjendum hafi verið skylt að standa við. Kærendur óski eftir því að þessi athugasemd verði ómerkt.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 11. júní 2020 að viðstöddum öðrum kærenda, fulltrúum borgaryfirvalda og fulltrúum leyfishafa.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti byggingarleyfis til að reisa einbýlishús á lóðinni nr. 106 við Haukdælabraut í Reykjavík. Annars vegar er deilt um hvort kóti gólfhæðar neðra gólfs hússins samræmist skipulagi og hins vegar hvort stöllun hússins sé í samræmi við skipulag.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun. Því er það ekki innan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til þeirrar kröfu kærenda að húsið að Haukdælabraut 106 verði byggt og stallað samkvæmt samþykktu skipulagi.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 5. nóvember 2019 var samþykkt hið kærða byggingar­leyfi fyrir steinsteyptu einbýlishúsi á pöllum, með innbyggðri bílageymslu og innigarði, á lóð nr. 106 við Haukdælabraut. Borgarráð staðfesti þá ákvörðun á fundi sínum 14. s.m. Með samþykkt þess leyfis féll eldra byggingarleyfi úr gildi og verður því í máli þessu einungis til skoðunar lögmæti hins kærða leyfis en ekki tekin afstaða til lögmætis þeirra framkvæmda sem áttu sér stað á umræddri lóð fyrir samþykkt þess.

Í gildi er deiliskipulag fyrir Reynisvatnsás íbúðarhverfi, sem tekur m.a. til lóðarinnar Haukdæla­brautar 106. Í kafla 2.1 í skilmálum skipulagsins er fjallað um meginatriði þess. Þar kemur fram að skipulagshugmyndin mótist m.a. mjög af tiltölulega miklum landhalla á svæðinu, sem m.a. sé ákvarðandi fyrir æskilega legu aðkomugatna hverfisins m.t.t. lengdarhalla þeirra, sem hvergi sé meiri en 8%. Útfærsla húsagerðar sé frjáls að öðru leyti en því sem mæliblöð, hæðarblöð og skilmálar skipulagsins segi til um. Að auki er tekið fram að við hönnun húsa skuli þess gætt að nýta landkosti lóða sem best og fella byggingar vel að landi. Þá er tekið fram í kafla 2.7 í skipulaginu að á aðal­teikningum skuli gera grein fyrir lóðarhönnun, núverandi og fyrirhugaðri landhæð lóðar og helstu hæðarkótum. Lóðarhæðir á lóðarmörkum skulu sýndar á sniðum og útlitsmyndum, eftir því sem við eigi. Í kafla 2.8 í skipulaginu segir síðan að mæliblöð sýni lagnir, stærðir lóða, lóðamörk, byggingarreiti húsa og kvaðir ef einhverjar séu svo sem um gangstéttir bæjarfélagsins á einkalóðum. Byggingarreitir séu sýndir á mæliblöðunum og skulu byggingar standa innan þeirra. Einnig séu þar sýndar bindandi byggingarlínur og reitir fyrir leyfilegar útbyggingar með takmörkuðu umfangi. Hæðarblöð sýni hæðir við lóðamörk (G). Hæðartölur (H) séu leiðbeinandi fyrir aðalhæð. Í vissum tilvikum geti þær verið bindandi vegna frárennslislagna. Mesta hæð á þaki (H.M.) sé gefin í skilmálunum. Á hæðarblöðum séu sýndar hæðir á lóðarmörkum fjær götu (L).

Kafli 3.3 í skipulagsskilmálunum fjallar um einbýlishús og er þar m.a. tekið fram að þar sem aðstæður gefi tilefni til skuli laga hús að landi með stallaðri gólfplötu, háum sökkli eða kjallara sem að miklu leyti sé niðurgrafinn. Þá er einbýlishús af gerðinni Ep-Ib, sem heimilað er með hinu kærða byggingarleyfi, skilgreint sem einbýlishús á pöllum norðan og austan götu. Land lækkandi til norðurs eða austurs. Ef hús sé með hallandi þaki er hámarksmænishæð þess (H.M.) 5,5 m yfir (H) kóta aðkomuhæðar en sé það með flötu þaki sé hámarksvegghæð þess (H.V.) 4,0 m yfir (H) gólfkóta við viðkomandi húshlið.

Á hæðarblaði kemur fram að götuhæð við lóðamörk Haukdælabrautar 104 og 106 sé 74,69 m y.s., hæð aðalgólfs Haukdælabrautar 106 sé 74,90 og hæð neðsta gólfs 73,50. Samkvæmt aðaluppdráttum hins kærða byggingarleyfis er gólfhæð aðalhæðar 74,90 m y.s. og hæð neðsta gólfs 73,70. Ljóst er því að gólfkóti neðra gólfs er 20 cm ofar en tilgreint er á hæðarblaði í byggingarleyfinu en tekið er fram á aðaluppdráttum að þakkótinn hækki ekki og sé því innan þeirra marka sem tilgreint sé í deiliskipulagi. Líkt og fram hefur komið segir í kafla 2.8 í skilmálum gildandi deiliskipulags að hæðartölur (H) séu leiðbeinandi fyrir aðalhæð og eru þær því frávíkjanlegar. Í ljósi þessa liggur ekki fyrir að hæðarkótar á samþykktum aðaluppdráttum fari í bága við gildandi deiliskipulag.

Varðandi það álitaefni hvort stöllun hússins sé í samræmi við skipulag skal á það bent að skýringarmyndir eru settar fram í deiliskipulagi í dæmaskyni til leiðbeiningar en teljast ekki til bindandi hluta skipulagsins. Stöllun húsa ræðst hverju sinni af legu þeirrar lóðar sem verið er að byggja á. Verður ekki annað séð en að stöllun hússins sem um er deilt í máli þessu falli að landinu og fari ekki í bága við skipulag.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 5. nóvember 2019 um að veita byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi á lóðinni Haukdælabraut 106, Reykjavík.

jún 30
Love0

125/2019 Fálkagata

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 25. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 125/2019, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. nóvember 2019 um að synja byggingarleyfisumsókn til að breyta verslunarhúsnæði á fyrstu hæð Fálkagötu 18 í íbúðarhúsnæði með þremur einstaklingsíbúðum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. desember 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir Berg slf. þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. nóvember 2019 að synja byggingarleyfisumsókn til að breyta verslunarhúsnæði á fyrstu hæð Fálkagötu 18 í íbúðarhúsnæði með þremur einstaklingsíbúðum. Er þess krafist að ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík verið verði felld úr gildi og að umsóknin verði samþykkt. Til vara er þess krafist að efni Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030, hvað varðar meinta kvöð til rekstrar verslunar eða þjónustu að Fálkagötu 18, verði fellt úr gildi og að lagt verði fyrir byggingarfulltrúa að taka málið efnislega fyrir að nýju, eftir atvikum í tengslum við grenndarkynningu. Til þrautavara er þess krafist að ákvörðuninni verði breytt þannig að umsóknin verði samþykkt með þeim fyrirvara að lagt verði fyrir borgaryfirvöld að samþykkja a.m.k. tvær íbúðir þannig að skilið verði eftir um 25 m2 rými fyrir verslun eða þjónustu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 27. mars 2020.

Málavextir: Kærandi festi kaup á fyrstu hæð Fálkagötu 18 í júní 2019. Með umsókn um byggingarleyfi, dags. 9. október s.á., óskaði kærandi eftir því að breyta innra skipulagi húsnæðisins, ásamt því að breyta gluggum og útihurðum. Húsnæðið hefði áður verið verslun en kærandi miðaði við að breyta því í þrjár einstaklingsíbúðir, þar af eina með möguleika á aðgengi fyrir fólk með fötlun. Að auki myndi aðgengi að kjallara breytast og verða utan frá. Umsóknin var tekin fyrir á fundi byggingarfulltrúans í Reykjavík 22. október 2019 en afgreiðslu hennar var þá frestað með vísan til athugasemda og var það tilkynnt kæranda með tölvupósti 23. s.m. Umsóknin var aftur tekin fyrir á fundi byggingarfulltrúa 29. s.m. og afgreiðslu hennar frestað á ný, en bókað að málinu hefði verið vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa. Í umsögn hans kom fram að breyting á núverandi húsnæði úr verslun á jarðhæð í þrjár íbúðir samræmdist ekki landnotkunarákvæðum í gildandi aðalskipulagi. Byggingarfulltrúi synjaði erindinu 12. nóvember 2019 með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að höft þau sem synjun byggingarfulltrúa byggi á feli í sér óheimila og ólögmæta kvöð sem hafi ekki komið fram í samþykktu kauptilboði eða öðrum gögnum sem vörðuðu kaupin. Einungis hafi verið sett skilyrði í hinu samþykkta kauptilboði að ekki yrði starfrækt bakarí í húsnæðinu næstu fimm árin eftir kaupin.

Þegar hin meinta kvöð hafi verið ákveðin af höfundi skipulagsins 2008 hafi hvorki þáveranda eiganda að eign kæranda né meðeiganda kæranda, sem eigi um 51% af húsinu, verið gefinn kostur á að neyta andmælaréttar síns samkvæmt IV. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010. Þá sé ljóst að kvöðin byggi ekki á samningi við rétthafa, enda hefði seljanda þá borið að gera kaupanda grein fyrir henni. Þegar af þeirri ástæðu sé meint kvöð eða ákvörðun byggð á henni ógild eða a.m.k. ógildanleg á málskotsstigi eða fyrir dómstólum, enda sé meðeigandi hlynntur kærumáli þessu. Þetta bendi einnig til þess að rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar hafi ekki verið fullnægt, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hafi andmælaréttar kæranda ekki verið gætt við umsögn embættis skipulagsfulltrúa.

Skipulag sé heildrænt og eigi að varða hverfi, sveitarfélög og stærri heildir eða svæði, sem slíkt sé skipulag talið jafngild réttarheimild samkvæmt hefðbundnum sjónarmiðum í norrænni lögfræði. Með því að freista þess að setja fortakslaus boð um hvað skuli vera í tiltekinni fasteign og þar með hvernig megi ekki nota fasteignina sé farið út fyrir lögmætt hlutverk skipulagsyfirvalda og gildissvið skipulags. Að mörgu leyti sé það ekki gild réttarheimild fyrir hinni kærðu synjun, enda samræmist slík nákvæmnisstjórnun hvorki íslenskri réttarskipan, norrænum skipulagsrétti né faglegum sjónarmiðum á sviði skipulagsfræða. Lög á þessu og skyldu sviði, á borð við lög nr. 80/2002 um menningarminjar og skipulagslög, geti með neikvæðum hætti takmarkað notkun eða ráðstöfun fasteignar. En ekki átt sér stað án skýrrar lagaheimildar og einungis til almannaheilla og gegn fullum bótum, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Hin meinta kvöð hafi ekki verið birt með lögboðnum og eðlilegum hætti, sbr. áskilnað 27. gr. stjórnarskrárinnar um að settar réttarheimildir beri að birta, sbr. og 42. gr. skipulagslaga. Hinnar meintu kvaðar virðist hvorki getið í gögnum hjá fasteignaskrá Þjóðskrár né í þinglýsingarbókum. Eiganda á hverjum tíma sé því ófært að nýta réttarúrræði þinglýsingarlaga nr. 39/1978 til þess að gæta réttar síns og hagsmuna. Svo ósýnileg hafi meint kvöð verið að starfsmenn embættis byggingarfulltrúa hafi fyrst undirbúið málið til efnislegrar afgreiðslu, sbr. bréf, dags. 23. október 2019. Einnig hafi fyrirsvarsmenn kæranda, þótt þeir séu menntaðir arkitektar og starfi sem slíkir, þurft að leita leiðbeininga hjá embætti byggingarfulltrúa og fá tilvísun til að finna skjal það sem synjun byggingarfulltrúa virðist hafa verið byggð á. Í þessu sambandi sé vísað til texta á bls. 234 í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Þótt fyrirsvarsmönnum kæranda hafi vitaskuld verið ljós fyrri notkun hafi þeim hvorki verið né mátt vera ljóst að borgin liti svo á að slík notkun væri áskilin, enda hefðu þeir þá ekki keypt fasteignina í áður tilgreindu augnamiði. Einn ljóslitaður punktur af ógreinilegum, og að því er virðist breytilegum lit, á skýringarmyndum á þéttbýlisuppdrætti Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 og fylgiskjali með aðalskipulagi (skipulagi borgarhluta bls. 235-237) sem vart sé sýnilegur, geti ekki falið í sér svæðaskipan í samræmi við skipulagslög.

Óljóst sé hvort hin meinta kvöð sé stofnuð með bindandi hætti, á hvaða grunni hún sé byggð og hversu langt hún eigi að ná. Þá virðist hún stangast á við tilvitnuð ummæli í umsögn embættis skipulagsfulltrúa, dags. 7. nóvember 2019, um að ekkert sé sérstaklega tekið fram um landnotkun á lóðinni og að svæðið sé skilgreint sem íbúðarbyggð í aðalskipulagi. Að auki sé hún algerlega óraunhæf og þar með óréttmæt og ómálefnaleg, enda hafi rekstur smáverslana og þess háttar ekki gengið eins og fleiri dæmi megi nefna um. Skuli í dæmaskyni um það vísað til fréttar í Fréttablaðinu 4. nóvember 2019. Þó að yfirmarkmið um þétta byggð, og fjölbreyttar  og umhverfisvænni samgöngur sé málefnalegt, í samræmi við viðurkenndar kenningar á þessu sviði og pólitíska stefnumörkun sé hin meinta sértæka kvöð byggð á órökstuddri óskhyggju um annað samfélag en fyrir hendi sé. Ekki standist að kærandi beri hallann af þeirri draumsýn þegar meintri kvöð hafi ekki verið komið á með lögmætum hætti. Meðeigandi kæranda bendi á að rekstur með vínveitingaleyfi sé eini reksturinn með næga framlegð til að bera sig á þessum stað og tíma. Slíkur rekstur myndi hins vegar hvorki samrýmast réttindum hans og hagsmunum né heldur næstu nágranna. Sambærilegt leyfi muni hafa verið veitt í verslunar- og þjónustuhúsnæði við Dunhaga, en ekki liggi fyrir gögn þar um. Við Dunhaga, um 150 m vestan við hina umþrættu fasteign, sé stórt verslunar- og skrifstofuhúsnæði sem sé að litlu leyti í notkun sem slíkt, sem staðfesti framkomin sjónarmið. Í um 500 m í hvora átt frá Fálkagötu 18 sé að finna „kaupmanninn á horninu“ með fjölbreyttar vörur til daglegra þarfa. Eignaskerðing þessi sé því sannanlega óþörf og því ómálefnaleg og ólögmæt.

Ekki sé ljóst hvort gild stjórnarathöfn liggi að baki hinni meintu kvöð. Þá skuli bent á að byggingarfulltrúi hafi ekki verið bær til að synja byggingarleyfisumsókn með vísan til skipulags heldur verði að telja að honum hafi borið að framsenda það til úrlausnar skipulagsfulltrúa, sem fari einn ásamt skipulagsnefnd samkvæmt skipulagslögum með málefni sem varði skipulag, nema nýtt hafi verið heimild 2. mgr 7. gr. skipulagslaga til þess að hafa embætti þessi á einni hendi. Reykjavíkurborg hafi ekki gert það. Umsögn embættis skipulagsfulltrúa, dags. 7. Nóvember 2019, feli ekki í sér stjórnsýsluákvörðun þess embættis enda segi þar aðeins að tekið sé neikvætt í erindið.

Borgaryfirvöld hefðu átt að bjóða vægari leið að markinu, sé markmiðið á annað borð lögmætt. Í því sambandi megi m.a. vísa til þeirra yfirlýstu markmiða og skipulagsáherslna deiliskipulags að eitt „helsta viðfangsefni deiliskipulags á þessum reit er að stuðla að hæfilegri uppbyggingu og endurnýjun á reitnum, en um leið hlúa að því sem fyrir er og búa þannig um hnútana að uppbygging geti gerst á forsendum þeirrar byggðar sem þar stendur.“

Skýrt sé tekið fram í 20. tl. 2. gr. skipulagslaga að kvaðir eins og hin meinta kvöð eða sambærileg höft sé skylt að hafa í deiliskipulagi, þar sem hugtakið „skipulagskvaðir“ sé skilgreint sem kvaðir sem lagðar séu á einstakar lóðir eða landsvæði í deiliskipulagi. Þetta sértæka ákvæði gangi framar almennu rétthæðarákvæði 2. málsl. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. En af þessu leiði að umsókn kæranda hafi verið í samræmi við deiliskipulag.

Þar sem deiliskipulag sé fyrir hendi eigi það að vera í samræmi við aðalskipulag. Því eigi grandlausir borgarar, í samræmi við lögskýringarsjónarmið um að sértækar reglur gangi framar almennum, að geta treyst því að í deiliskipulagi sé með skýrum og tæmandi hætti getið bindandi kvaða, sem séu til þess fallnar að hafa áhrif á notkunar- og ráðstöfunarmöguleika fasteignar og þar með kaupverð hennar og markaðsverðmæti, sbr. og 1. málsl. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga þar sem kveðið sé á um að gildandi skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi. Skýrar reglur um málsmeðferð við gerð og breytingar deiliskipulags, sbr. einkum 43. gr. skipulagslaga, styðji þessa niðurstöðu. Hin meinta kvöð verði því að mati kæranda ekki réttilega ákveðin og birt í aðalskipulagi eingöngu, sem ekkert tilefni hafi verið til að fyrirsvarsmenn kæranda eða réttsalar hans kynntu sér, auk þess sem birtingin þar sé einungis með agnarsmáum og ógreinilegum litpunkti á aðalskipulagsuppdrætti á skalanum 1:20.000. Af framangreindum ástæðum eigi ekki við almennt réttarhæðarákvæði 2. ml. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga, enda sé lágmarksforsenda þess að aðalskipulag sé skýrt hvað ósamræmi varði. Fasteignarinnar Fálkagötu 18 sé þar hins vegar í engu getið, enda segi aðeins í texta í fylgiskjali með aðalskipulaginu undir millifyrirsögninni „Hverfiskjarni/nærþjónusta“ í kaflanum „Almenn markmið.“ „Eftirfarandi kjarna fyrir verslun og þjónustu sem sinna daglegum þörfum íbúa verði festir í sessi: […] 7. Smyrlisvegur-Fálkagata; […].“ Með vísan til framangreinds verði ekki talið að með tilvitnuðu ákvæði í fylgiskjali, bls. 234, verði með lögmætum hætti og án bóta, sbr. dóm Hæstaréttar frá 8. október 2009 nr. 118/2009, skertur óheftur stjórnarskrárvarinn eignarréttur kæranda, þ.e. skilyrtur eignarréttur hans sem kaupanda að nefndri fasteign, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar og meðalhófsreglu, enda sé um veruleg neikvæð áhrif að ræða fyrir kæranda. Þar sem hinni meintu kvöð sé ætlað að vara lengi, sbr. til hliðsjónar 31. gr. þinglýsingarlaga nr. 39/1978, ef ekki ótímabundið, megi jafna henni við lögveð, án þess að skilyrði til slíkra eignarhafta séu fyrir hendi, sbr. 1. mgr. 32. gr. þinglýsingarlaga. Þá sé eðli lögveðs síbreytileg skammtímastaða en hinni meintu kvöð sé ætlaður langur gildistími. Telja verði að jafna megi hinni meintu kvöð við önnur ósýnileg réttindi þannig að þinglýsingar sé þörf til þess að hún teljist gild, sbr. 2. málsl. 32. gr. sömu laga, þar sem fram komi að réttarvernd eignarnámsaðgerða sé hins vegar háð þinglýsingu. Sama gildi um réttindi, sem fengin séu fyrir hefð. Þá sé engin hætta á ferðum en miklir hagsmunir í húfi fyrir kæranda. Engir menningarhagsmunir standi umsókn kæranda heldur í vegi enda sé ekki byggt á því. Þá séu engin svonefnd þriðjamannssjónarmið umsókn kæranda til fyrirstöðu, heldur þvert á móti, enda sé eini sameigandi kæranda hlynntur umsókninni, sbr. yfirlýsingu, dags. 5. október 2019. Ekki verði séð að aðrir eigi lögvarða hagsmuni vegna hinnar meintu kvaðar.

Bein jákvæð kvöð um tiltekinn rekstur í fasteign, að því er virðist vegna hagsmuna heildarinnar, sé afar óvenjuleg og þurfi því að styðjast við skýrar réttarheimildir. Slík kvöð sé meira íþyngjandi og óalgengari en neikvæðar kvaðir. Í því sambandi megi líta til ákvæða sem séu í VII. kafla stjórnarskrárinnar, sem setji frekari hömlur við því að unnt sé eð leggja jákvæðar skyldur á borgarann en þegar um sé að ræða neikvæðar skyldur þeirra.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er þess krafist að kröfu kæranda verði hafnað og að ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík verði staðfest.

Í 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010, sbr. gr. 2.3.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, segi að óheimilt sé að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Byggingarfulltrúi í viðkomandi sveitarfélagi veiti byggingarleyfi skv. 2. mgr. sömu greinar. Í 11. gr. laganna segi að sé mannvirki háð byggingarleyfi skv. 9. gr. þá skuli byggingarfulltrúi ganga úr skugga um að fyrirhuguð mannvirkjagerð sé í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði. Sambærileg skylda hvíli á byggingarfulltrúa skv. 1. mgr. gr. 2.4.2. í byggingarreglugerð. Í samræmi við 5. mgr. sömu greinar byggingarreglugerðarinnar hvíli skylda á byggingarfulltrúa, leiki vafi á um að framkvæmd samræmist skipulagsáætlun sveitarfélags, að leita umsagnar skipulagsfulltrúa áður en til samþykktar á byggingaráformum komi. Jafnframt komi fram í 1. tölul. 1. mgr. gr. 2.4.4 í byggingarreglugerð að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis sé að mannvirkið og notkun þess samræmist skipulagsáætlun á svæðinu. Af framangreindum ákvæðum laga um mannvirki og ákvæðum byggingarreglugerðar sé ljóst að byggingafulltrúa sveitarfélags sé óheimilt að samþykkja byggingaráform eða gefa út byggingarleyfi nema ljóst sé, og án nokkurs vafa, að umsókn um byggingarleyfi samræmist skipulagsáætlunum sem gildi um svæðið.

Skipulagsfulltrúi geti ekki samþykkt byggingarleyfisumsókn án sérstakrar heimildar eða umboðs. Gerði hann það þá væri hann kominn út fyrir valdmörk sín. Byggingarfulltrúa beri að kanna hvort umsókn um byggingarleyfi sé í samræmi við skipulagsáætlun þegar umsókn um byggingarleyfi sé metin. Byggingarfulltrúi hafi leitað eftir afstöðu skipulagsfulltrúa varðandi það, enda sé hann sérfróður aðili um skipulagsleg málefni og því rétt af byggingarfulltrúa að afla umsagnar hans um þann þátt. Með vísan til áðurnefndrar 2. mgr. 10. gr. laga um mannvirki, sbr. 5. mgr. gr. 2.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, hafi ekki verið um valdþurrð að ræða af hálfu byggingarfulltrúa við synjun erindisins.

Í umsögn skipulagsfulltrúa sem byggingarfulltrúi hafi óskað eftir á afgreiðslufundi 29. október 2019 hafi komið fram að Fálkagata 18 væri í skilgreindri íbúðarbyggð (ÍB3 Hagar). Svæðið teldist til borgarhluta 1 – Vesturbær, samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Í kaflanum um borgarhluta 1 í aðalskipulaginu væru settir fram skilmálar fyrir borgarhlutann þar sem fram kæmi að byggðin væri að mestu í föstum skorðum þó svo að nokkur svæði og reitir hentuðu fyrir mögulega uppbyggingu, sem og að möguleiki væri fyrir endurbyggingu og þróun. Svæðið ÍB Hagar teldist vera fastmótuð byggð, en í slíkri byggð mætti gera ráð fyrir breytingum á núverandi húsnæði, allt eftir því sem ákveðið væri í hverfis- og/eða deiliskipulagi. Um svæðið ÍB3 Hagar segði í gildandi aðalskipulagi að svæðið væri fullbyggt og heildstæð byggð að mestum hluta. Litasetning svæðisins væri vel sýnileg í fjólubláum lit á uppdrætti, sem táknaði íbúðarbyggð. Nákvæmt kort væri að finna á bls. 232 í netútgáfu aðalskipulagsins. Í stefnu fyrir borgarhlutann væru sett fram almenn markmið sem væru til samræmis við meginmarkið gildandi aðalskipulags. Þau snéru að markmiðum um sjálfbærni hverfa, vistænar samgöngur og aukin gæði byggðar.

Í umsögninni hafi verið rakið að í Fálkagata 18 skilgreind sem nærþjónustukjarni innan íbúðarbyggðar. Í A–hluta aðalskipulagsins í kaflanum „Borg fyrir fólk“ væri að finna stefnu um „Kaupmanninn á horninu“. Í þeirri umfjöllun segði að í hverjum borgarhluta og hverju hverfi skyldi vera hverfis- og nærþjónustukjarni. Markmiðið væri að dagleg verslun og þjónusta væri í sem mestri nálægð við íbúa hverfisins og gerði þeim kleift að versla innan hverfisins, fótgangandi eða hjólandi. Nærþjónustukjarni væri skilgreindur á bls. 182 í aðalskipulaginu þar sem segði að nærþjónustukjarni félli undir kaupmannin á horninu, þar sem væri að finna minni matvöruverslanir, bakarí, fiskbúðir og annað til daglegra þarfa innan hverfis. Nærþjónustukjarnar væru ekki skilgreindir sérstaklega á uppdrætti aðalskipulags sem verslun og þjónusta heldur væru skilgreindir sem íbúðarbyggð. Til nánar skýringar væri á mynd nr. 15 í kaflanum búið að merkja inn skilgreinda nærþjónustukjarna í Reykjavík. Í umsögn skipulagsfulltrúa hafi komið fram að fasteignin Fálkagata 18 félli innan deiliskipulags Fálkagötureits sem samþykkt hafði verið í borgarráði 15. maí 2008. Þá hafi komið fram í umsögn skipulagsfulltrúa að ekki væri með sérstökum hætti skilgreind landnotkun fyrir lóðina, annað en að verslun og íbúðir væru í húsinu, sem og að lóðin tilheyrði svæði með skilgreinda landnotkun sem íbúðarbyggð samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030.

Í 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 segi að gildandi skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi og að aðalskipulag sé rétthærra en deiliskipulag. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. sömu laga skuli í aðalskipulagi setja fram stefnu sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins varðandi landnotkun, byggðarþróun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál. Einnig segi í 2. mgr. ákvæðisins að í aðalskipulagi sé lagður grundvöllur fyrir gerð deiliskipulags varðandi landnotkun og takmarkanir á landnotkun. Vegna kröfu 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um innbyrðis samræmi milli skipulagsáætlana þá verði deiliskipulag að halda sér innan þeirra takmarkana sem settar séu um landnotkun í aðalskipulagi.

Í gr. 1.3. í skipulagsreglugerð sé að finna skilgreiningu á skipulagskvöðum, en þær séu kvaðir sem lagðar séu á einstakar lóðir eða landsvæði í deiliskipulagi, svo sem um umferðarrétt og legu lagna. Af þessu megi ljóst vera að skipulagskvöð geti ekki átt við í því tilfelli sem hér um ræði. Synjun byggingarfulltrúa byggi á neikvæðri umsögn skipulagsfulltrúa um byggingarleyfi til þess að breyta verslunarhúsnæði í íbúðir. Afstaða skipulagsfulltrúa byggi á því að stefna og markmið aðalskipulagsins komi í veg fyrir áform eiganda fasteignarinnar til umsóttra breytinga. Neikvæð umsögn grundvallist ekki á skipulagslegum kvöðum í deiliskipulagi sem varði lóðina Fálkagötu 18 eða landsvæði sem deiliskipulagið taki til. Við túlkun á deiliskipulaginu verði að hafa í huga stefnu og markmið aðalskipulagsins, enda sé aðalskipulag rétthærra, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Því hafi skipulagsfulltrúa verið óheimilt annað en að leggjast gegn umsókninni vegna ákvæða í aðalskipulagi. Engu breyti þar um þótt deiliskipulag svæðisins geri ráð fyrir því að íbúðum geti fjölgað. Sú heimild sé enn til staðar og geti átt við um aðrar fasteignir á svæðinu. Í þessu máli sé það aðalskipulagið sem komi í veg fyrir að unnt sé að breyta tiltekinni fasteign, sem teljist til nærþjónustukjarna, með þeim hætti að um fjölgun íbúða á svæðinu verði að ræða. Það sé mat sveitarstjórnar að mikilvægt sé að festa í sessi nærþjónustukjana í fasteigninni svo að markmið og stefna aðalskipulagsins nái fram að ganga. Hafi sú afstaða ekki breyst frá samþykkt aðalskipulagsins.

Við auglýsingu á gildandi aðalskipulagi hafi allir sem vildu átt kost á að koma að athugasemdum við efni skipulagsáætlunarinnar. Almennt sé litið svo á að ákvörðun sveitarstjórnar um samþykkt aðalskipulags teljist ekki til stjórnvaldsákvörðunar í hefðbundnum skilningi þess hugtaks í stjórnsýslurétti. Fremur sé átt við að um sé að ræða stjórnvaldsfyrirmæli, þar sem um sé að ræða ákvörðun sem beint sé að borgurum í heild, án þess að með því felist ákvörðun í einstöku máli.

Lögmætisreglan sé grundvallarregla innan stjórnsýslunnar og byggist á því að stjórnsýslan sé bundin af lögum. Í henni felist að stjórnvöld geti almennt ekki tekið íþyngjandi ákvarðanir gagnvart borgurunum nema hafa til þess heimild í lögum. Jafnframt þurfi að koma fram með skýrum hætti í þeim lögum sem ákvörðun byggist á hvaða kvaðir séu lagðar á borgarana. Vísað sé til þess sem fram hafi komið um heimildir sveitarstjórnar og skyldu þeirra við samþykkt aðalskipulags. Sé því þar af leiðandi hafnað að lögmætisreglan hafi verið brotin.

Til þess að sjónarmiða um meðalhóf við töku ákvörðunar verði gætt, þá þurfi tvær eða fleiri leiðir að koma til greina við afgreiðslu erindisins og stjórnvald skuli velja þá leið sem sé vægust gagnvart umsækjanda. Ekki verði séð með hvaða hætti hefði mátt afgreiða erindið öðruvísi en með synjun, enda rúmist fyrirhuguð framkvæmd við fasteignina ekki innan skipulagslegra heimilda sem um hana gildi samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Með vísan til þess sé því hafnað að meðalhóf hafi ekki verið viðhaft við afgreiðslu umsóknarinnar.

Lögskýringarreglan lex specialis leiði ekki til þess að deiliskipulag verði talið æðra aðalskipulagi þegar byggt sé á stefnu og markmiðum aðalskipulags.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur að ekki verði séð að stoð sé fyrir þeirri afstöðu borgarinnar að óheimilt sé að veita leyfi nema það sé „án nokkurs vafa“ að umsókn samræmist gildandi skipulagsáætlunum. Í kæru sé ítarlega rökstutt að gildandi skipulagsáætlanir hafi ekki falið í sér nægilega birtingu á hinni kærðu „kvöð“, eins og áskilið sé í stjórnarskrá og lögum, og að í besta falli sé birtingin óljós. Vafa eigi því að skýra kæranda í hag.

Umfjöllun borgarinnar um skilgreinda íbúðarbyggð sem auk þess megi þróa styðji við kæru þótt sé hugtakið hverfisskipulag í greinagerð borgarinnar sem kærandi kannist ekki við. Þá virðist borgin taka undir sjónarmið í kæru með bindandi hætti með þeirri staðhæfingu að litasetning svæðisins sé „vel sýnileg í fjólubláum lit á uppdrætti sem tákni íbúabyggð.“ Enn fremur virðist bindandi samþykki við sjónarmiðum í kæru felast í þeirri fullyrðingu borgarinnar að „nákvæmt kort“ sé að finna á bls. 232 í netútgáfu aðalskipulagsins. Enda sé þrátt fyrir stækkun ómögulegt að sjá annað en áðurnefndan fjólubláan lit fyrir íbúabyggð á horninu við Fálkagötu 18. Við mestu stækkun á mynd nr. 15, þar sem að sögn Reykjavíkurborgar sé búið að merkja inn skilgreinda nærþjónustukjarna í Reykjavík, sé ljóst við mestu stækkun á netútgáfu þeirrar myndar að aðeins birtist við Fálkagötu 18 svartur blettur. Hins vegar sé þar ekkert grænt að sjá, sem merki nærþjónustukjarna.

Varðandi hugtakið „kvöð“ verði að byggja á raunverulegum áhrifum stjórnarathafna, en ekki nafngiftum þeirra, eins og nánar geti í kæru.

Bæði stjórnsýsluákvörðun og stjórnsýslufyrirmæli áskilji skýra og greinilega birtingu til þess að teljast bindandi. Það sé sömuleiðis forsenda stigskiptingar skipulagsáætlana sem borgin falli um. Hins vegar sé fyrrnefnt sjónarmið undantekningum háð, þ.e. ef skipulag kemur sérstaklega hart niður á einum tilteknum aðila, eins og hér eigi við, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 22. apríl 2013 í máli nr. 131/2012, og umfjöllun Aðalheiðar Jóhannsdóttur bls. 106-107, 125 og 136 í ritinu Inngangur að skipulagsrétti.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík að synja byggingarleyfisumsókn um að breyta verslunarhúsæði á fyrstu hæð hússins að Fálkagötu 18 í íbúðarhúsnæði með þremur einstaklingsíbúðum.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um að umsóttar breytingar vegna Fálkagötu 18 verði samþykktar, að lagt verði fyrir byggingarfulltrúa að taka málið efnislega fyrir að nýju eða að umsóknin verði samþykkt með ákveðnum hætti. Þá brestur úrskurðarnefndina vald til að taka til endurskoðunar ákvæði aðalskipulags samkvæmt skýrum fyrirmælum skipulagslaga nr. 123/2010, en skv. 1. mgr. 52. gr. laganna verða ákvarðanir, sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að skipulagslögum að staðfesta, ekki bornar undir nefndina. Í 3. mgr. 29. gr. sömu laga kemur fram að aðalskipulag sé háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra í þeim tilvikum sem hann skal staðfesta aðalskipulag. Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030 var samþykkt í borgarstjórn 26. nóvember 2013, sbr. og samþykkt borgarráðs 6. febrúar 2014, staðfest af Skipulagsstofnun 24. s.m. og birt í B-deild Stjórnartíðinda 26. s.m. Efni aðalskipulagsins eða málsmeðferð sæta því ekki lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar, en telji fasteignaeigendur sig hafa orðið fyrir skerðingu eignarréttinda vegna skipulags umfram aðra geta þeir leitað réttar síns í samræmi við ákvæði 51. gr. og 51. gr. a skipulagslaga t.a.m. til viðkomandi sveitarfélags. Það er hins vegar utan valdsviðs úrskurðanefndarinnar að taka afstöðu til bótaskyldu sem kann að skapast vegna skipulagsákvarðana með tilliti til eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrárinnar, en slíkur ágreiningur á eftir atvikum undir dómstóla. Loks er ljóst að kærufrestur vegna gildandi deiliskipulags á svæðinu, sem birtist í B-deild Stjórnartíðinda 4. júlí 2008, er löngu liðinn.

Í gr. 4.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er fjallað um framsetningu aðalskipulags. Skal skv. gr. 4.5.1. setja aðalskipulag fram í skipulagsgreinargerð og á skipulagsuppdrætti og eftir atvikum á þemauppdráttum. Í seinni málsgrein í nefndri gr. 4.5.1. segir að samþykkt og staðfesting skipulagsáætlunar nái til rökstuddrar stefnumörkunar í greinargerð og til skipulagsuppdrátta. Lýsing aðstæðna og forsendna í skipulagsgreinargerð teljist ekki hluti samþykktrar og staðfestrar stefnu.

Sérstaklega er fjallað í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 um framsetningu þess og túlkun. Kemur þar fram að aðalskipulagið og fylgigögn þess séu sett fram í þremur meginhlutum. Í A-hluta séu kynnt bindandi stefna og markmið, sbr. skipulagsreglugerð nr. 90/2013, m.a. um landnotkun og byggingarmagn. Í B-hluta sé stefnu um landnotkun og uppbyggingu í hverfum borgarinnar lýst nánar. Í C-hluta séu ýmis stuðnings- og skýringargögn aðalskipulagsins, m.a. umhverfisskýrsla. Segir nánar um A-hluta að stefnumörkun sé sett fram í greinargerð, á þemakortum og á skipulagsuppdráttum, annars vegar þéttbýlisuppdrætti og hins vegar sveitarfélagsuppdrætti. Meginmarkmið aðalskipulagsins séu sett fram í fjórum köflum: Borgin við Sundin, Skapandi borg, Græna borgin og Borg fyrir fólk. Bindandi markmið og stefnuákvæði séu sett fram í sérstökum lituðum römmum og þemakort og töflur sem geymi bindandi stefnu séu merkt með textanum bindandi stefna. Í fimmta kafla greinargerðarinnar sé að finna allar skilgreiningar landnotkunar sem settar séu fram á skipulagsuppdráttum, sérákvæði um landnotkun einstakra svæða, sértæk ákvæði um starfsemi og tímabundin stefnuákvæði. Kaflinn sé í heild sinni, líkt og skipulagsuppdrættirnir, bindandi hluti aðalskipulagsins.

Samkvæmt gildandi aðalskipulagi er Fálkagata 18 á íbúðarsvæðinu ÍB3 Hagar. Í A-hluta aðalskipulagsins eru m.a. sett fram almenn markmið og ákvæði um eflingu verslunar og þjónustu innan hverfa og í kaflanum Landnotkun-skilgreiningar (bindandi stefna) er rakið að íbúðarbyggð sé svæði fyrir íbúðarhúsnæði og nærþjónustu sem því tengist. Í íbúðarbyggð sé heimil fjölbreyttari landnotkun sem falli undir skilgreininguna aðalgata nærþjónustukjarnar. Í kaflanum er hugtakið nærþjónustukjarni skilgreint með eftirfarandi hætti: „Kaupmaðurinn á horninu. Minni matvöruverslanir, bakarí, fiskbúðir og annað til daglegra þarfa innan hverfa. Íbúðir geta verið á efri hæðum viðkomandi bygginga. … Nærþjónustukjarnar eru að jafnaði ekki skilgreindir sérstaklega á uppdrætti aðalskipulags sem verslun og þjónusta (VÞ) og eru því skilgreindir sem íbúðarbyggð í aðalskipulagi. Staðsetning þeirra er tilgreind á korti í kaflanum Kaupmaðurinn á horninu (sjá einnig nánari lýsingu í Skipulagi borgarhluta).“

Í A-hluta skipulagsins er að finna kaflann Borg fyrir fólk og undirkaflann Kaupmaðurinn á horninu. Þar er í lituðum ramma greint frá markmiðum og ákvæðum aðalskipulagsins um eflingu verslunar og þjónustu innan hverfa og tekið fram að nánari stefna um verslun og þjónustu verði mótuð í hverfisskipulagi. Í rammanum kemur fram meðal tilgreindra markmiða að ekki verði heimilt að breyta verslunarhúsnæði á jarðhæð í skilgreindum kjörnum í íbúðarhúsnæði. Enn fremur segir að í hverfum borgarinnar verði núverandi verslunar- og þjónustulóðir dagvöruverslana festar í sessi til að tryggja betur stöðu verslunar og þjónustu innan hverfanna. Hverfiskjarnar og helstu nærþjónustukjarnar verði afmarkaðir á landnotkunaruppdrætti og minni nærþjónustukjarnar tilgreindir í texta og á þemakorti. Á mynd 15 í sama kafla eru þjónustukjarnar sýndir með mismunandi litum og segir um myndina „Skilgreining verslunar- og þjónustukjarna í aðalskipulaginu (Sjá nánar lista yfir nærþjónustukjarna í Skipulagi Borgarhluta) (bindandi stefna).“ Í B-hluta aðalskipulagsins, Skipulag borgarhluta, er m.a. að finna kafla með stefnumörkun fyrir helstu reiti og svæði innan Vesturbæjar, þ. á m. ÍB3 Hagar, sem Fálkagata 18 tilheyrir. Þar eru taldir upp hverfiskjarnar og nærþjónusta fyrir verslun og þjónustu sem eiga að sinna daglegum þörfum íbúa og festa á í sessi. Meðal þeirra er kjarninn Smyrilsvegur-Fálkagata, en Fálkagata 18 er á horni Fálkagötu og Smyrilsvegar, og verður að telja ljóst að átt sé við þann kjarna. Með aðalskipulaginu var því sett bindandi markmið um að óheimilt væri að breyta verslunarhúsnæði á jarðhæð í skilgreindum kjörnum í íbúðarhúsnæði. Þrátt fyrir að illgreinanlegt sé á nefndri mynd 15 hvaða litur, og þar með hvaða tegund, eigi við um þann kjarna sem hér um ræðir þá er þar merktur kjarni sem af efni aðalskipulagsins, sem að framan er rakið, þykir ljóst að um gildi greint markmið. Verður því að öllu framangreindu virtu að telja nægilega skýrt að ákvæði aðalskipulags varðandi Kaupmanninn á horninu og markmið varðandi verslunarrekstur á jarðhæð eigi við um Fálkagötu 18 og sé þar um að ræða samþykkta og staðfesta stefnu sem bindandi verður að telja, en ekki lýsingu aðstæðna og forsendna sem ekki teljist hluti hennar, sbr. gr. 4.5.1. í skipulagsreglugerð

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 er óheimilt að breyta notkun mannvirkis nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, sbr. 2. mgr., eða Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, sbr. 3. mgr. Í 11. gr. laganna kemur m.a. fram að fyrirhuguð mannvirkjagerð sem sótt sé um byggingarleyfi fyrir þurfi að vera í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði. Þetta má einnig sjá á 1. tölul. 1. mgr. 13. gr. laganna, sem gerir það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis að mannvirkið og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu. Byggingarfulltrúi í viðkomandi sveitarfélagi veitir byggingarleyfi, eftir atvikum í samræmi við samþykkt skv. 1. mgr. 7. gr., vegna hvers konar mannvirkjagerðar sem háð er byggingarleyfi skv. 1. mgr. en er ekki háð byggingarleyfi Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Þá er tekið fram í 2. mgr. 10. gr. laganna að sé mannvirki háð byggingarleyfi byggingarfulltrúa skuli hann leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins. Byggingarfulltrúi leitaði umsagnar skipulagsfulltrúa í því máli sem hér er til skoðunar og synjaði að henni fenginni byggingarleyfisumsókn kæranda um breytta notkun jarðhæðar Fálkagötu 18. Var sú málsmeðferð í fullu samræmi við áðurgreind ákvæði mannvirkjalaga, en samkvæmt skýrum ákvæðum laganna er það byggingarfulltrúi sem tekur ákvörðun um veitingu eða synjun byggingarleyfis, eftir atvikum að fenginni umsögn skipulagsfulltrúa. Var og byggingarfulltrúa rétt að lögum að synja um umsótt leyfi, enda samræmdist efni umsóknar kæranda ekki ákvæðum aðalskipulags, eins og að framan er rakið.

Að öllu framangreindu virtu verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. nóvember 2019 að synja byggingarleyfisumsókn til að breyta verslunarhúsnæði á fyrstu hæð Fálkagötu 18 í íbúðarhúsnæði með þremur einstaklingsíbúðum.

jún 30
Love0

6/2020 Olíudreifing

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 25. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 6/2020, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Norðurlands vestra frá 21. janúar 2020 um að veita kæranda áminningu vegna neitunar hans á að veita umbeðnar upplýsingar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. janúar 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Olíudreifing ehf., Hólmaslóð 8-10, Reykjavík, annars vegar þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Norðurlands vestra að krefjast þess að kærandi afhendi upplýsingar sem honum sé óheimilt að afhenda og hins vegar að veita kæranda áminningu 21. janúar 2020 vegna neitunar hans á að veita umbeðnar upplýsingar. Kærandi fer fram á að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Norðurlands vestra 27. febrúar 2020.

Málsatvik: Forsaga máls þessa er sú að á fundi heilbrigðisnefndar Norðurlands vestra 3. september 2019 var eftirfarandi bókað: „Nefndin óskar eftir því að Umhverfisráðuneytið og Umhverfisstofnun upplýsi nefndina um hvort teknar hafi verið saman upplýsingar um afleiðingar fækkunar olíubirgðastöðva á landinu sem hefur leitt til mun meiri aksturs á vegum með olíu. Ef umrætt áhættumat er ekki til staðar þá óskar nefndin eftir að gert verði slíkt mat. Óhöpp við olíuflutninga á landi geta m.a. valdið mengun á vatnsbólum, laxveiðiám og spjöllum á náttúru.“ Í kjölfarið sendi framkvæmdastjóri Heilbrigðiseftirlits Norðurlands vestra sendi tölvupóst til kæranda 16. október s.á. þar sem kom fram að heilbrigðisnefnd hefði, samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 884/2017 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi á landi, opinbert eftirlit með dreifingaraðilum eldsneytis. Óskað væri eftir upplýsingum um magn olíu á mánuði, t.d. í september 2019, sem flutt væri frá olíubirgðastöð Olíudreifingar á Akureyri, annars vegar um Öxnadalsheiðina og í Skagafjörð og Húnavatnssýslur og hins vegar um Ólafsfjarðarmúlagöng og til Fjallabyggðar, sem og um fjölda ferða olíuflutningabíla með það magn. Í svari sínu 17. s.m. óskaði kærandi eftir nánari upplýsingum um lagagrundvöll beiðninnar og ástæðu þess að kærandi væri einn tekinn út. Í svari heilbrigðiseftirlitsins sama dag var bent á að beiðnin væri gerð með vísan í fyrrnefnda 5. gr. reglugerðar nr. 884/2017 og reglugerð nr. 550/2018, um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, m.a. 57. gr. hennar um að rekstraraðili skyldi aðstoða eftirlitsaðila og afla allra upplýsinga sem væru honum nauðsynlegar við framkvæmd eftirlits. Þá var tekið fram að heilbrigðisnefnd Norðurlands vestra hefði með ýmsum hætti þrýst á önnur félög sem dreifðu olíu að fylgja reglum um varnir gegn olíumengun frá starfsemi á landi. Aldrei hefði verið nein fyrirstaða hjá fyrirtækjunum á að veita umbeðnar upplýsingar, m.a. um flutninga, aldur tanka og mengunarvarnabúnað. Ef kærandi hafnaði að veita heilbrigðisnefnd Norðurlands vestra umbeðnar upplýsingar væri óskað eftir staðfestingu á því.

Heilbrigðiseftirlitið tilkynnti kæranda 8. nóvember 2019 að í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 væri vakin athygli á því að þar sem svar hefði ekki borist frá kæranda yrði málið tekið til umfjöllunar á næsta fundi heilbrigðisnefndar, sem haldinn yrði 14. s.m. Óskað var eftir því að umbeðnar upplýsingar myndu berast í tæka tíð fyrir fundinn. Kærandi svaraði sama dag og tók fram að samkvæmt sátt sem gerð hefði verið nýlega við Samkeppniseftirlitið væri kæranda óheimilt að afla og miðla viðskiptalegum upplýsingum. Með því að gefa upp heildarmagn gætu aðilar dregið sínar tölur frá heildartölunni og fengið markaðsupplýsingar um stöðu samkeppnisaðila. Kærandi teldi sig því ekki geta veitt umbeðnar upplýsingar án þess að ganga á svig við þessi skilyrði. Áður en slíkar upplýsingar yrðu veittar þyrfti kærandi því að fá álit til þess bærra aðila. Kærandi kvaðst gera sér grein fyrir eftirlitshlutverki heilbrigðisnefnda en skoraði á heilbrigðisnefndina að skilgreina upplýsingabeiðni sína á þann hátt að hægt væri að svara henni án þess að félagið bryti um leið trúnaðarskyldu sína gagnvart öðrum yfirvöldum við að veita upplýsingar sem nýttust heilbrigðisnefndinni í eftirliti sínu. Heilbrigðiseftirlitið svaraði sama dag og óskaði eftir endurskoðun á ákvörðun kæranda um að hafna upplýsingagjöf. Ef félagið hafnaði því að veita umbeðnar upplýsingar á grundvelli samkeppnissjónarmiða væri óskað eftir nánari rökstuðningi fyrir því og að hann yrði sendur heilbrigðiseftirlitinu fyrir 20. nóvember 2019.

Á fundi heilbrigðisnefndar 20. nóvember 2019 var bókað að svör kæranda um magn olíu sem flutt væri á starfssvæði eftirlitsins væru ófullnægjandi. Óásættanlegt væri að fyrirtækið virti ekki 62. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og 57. gr. reglugerðar um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit um að rekstraraðili skyldi aðstoða eftirlitsaðila og afla allra upplýsinga sem væru þeim nauðsynlegar við framkvæmd eftirlits. Skorað væri á fyrirtækið að endurskoða afstöðu sína, en að öðrum kosti myndi nefndin íhuga að beita þvingunarúrræðum laga um hollustuhætti og mengunarvarnir til þess að knýja á um upplýsingagjöf.

Hinn 4. desember 2019 sendi kærandi tölvupóst til heilbrigðiseftirlitsins þar sem fram kom að Samkeppniseftirlitið hefði fallist á að heimilt væri að afhenda heilbrigðiseftirlitinu umbeðnar upplýsingar ef þeir hlutar upplýsinganna sem gætu talist viðkvæmar viðskiptaupplýsingar yrðu afhentir með því skilyrði að viðkomandi stjórnvald gætti trúnaðar um upplýsingarnar og sendi þær ekki áfram til óviðkomandi aðila. Einnig kom fram að kærandi teldi umrædd gögn vera viðkvæmar viðskiptaupplýsingar og að upplýsingaskylda umhverfismála viki því gagnvart þessum skilyrðum, sbr. 3. tölul. 6. gr. laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál. Óskað var eftir því að farið yrði með upplýsingarnar í samræmi við tilmælin og yrðu upplýsingarnar veittar í framhaldi af því.

Í tölvupósti 16. desember 2019 áréttaði heilbrigðiseftirlitið fyrri kröfu sína og tók fram að jafnframt væri óskað eftir frekari upplýsingum um hvaða reglur fyrirtækið hefði sett sér um færð og veður þegar olíuflutningar ættu sér stað yfir fjallvegi. Þá var tekið fram að nefndin gæti óskað eftir mun ítarlegri upplýsingum um flutninga en gert hefði verið í þeirri beiðni sem lögð hefði verið fram 16. október 2019, sbr. 56. gr. reglugerðar nr. 884/2017 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi á landi. Hvað varðaði þau skilyrði sem kærandi hefði sett varðandi upplýsingagjöf væri vakin athygli á því að lög nr. 23/2006 væru fallin úr gildi. Heilbrigðiseftirlitið væri hins vegar bundið af X. kafla stjórnsýslulaga og upplýsingalögum nr. 140/2002, en í þeim kæmi fram að almenningur hefði ríkan rétt til að óska eftir upplýsingum. Sömuleiðis hvíldi ákveðin frumkvæðisskylda á stjórnvöldum um að veita almenningi upplýsingar er vörðuðu umhverfismál. Í svarpósti frá kæranda sama dag kom fram að þar sem afstaða embættisins væri að þau gögn sem veitt yrðu embættinu yrðu gerð opinber yrði félagið, í ljósi skilyrða Samkeppniseftirlitsins um upplýsingagjöf og túlkunar þess á þeim skilyrðum sem send hefðu verið embættinu 4. desember 2019, að hafna ósk embættisins um upplýsingar, þar sem þær væru viðkvæmar viðskiptaupplýsingar sem félagið mætti ekki afhenda án trúnaðarskyldu. Embættinu væri vísað á eigendur upplýsinganna með erindið. Heilbrigðiseftirlitið svaraði sama dag og tilkynnti að í ljósi framangreinds yrði lagt til á næsta fundi heilbrigðisnefndar að kæranda yrði veitt formleg áminning, sbr. 60. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga væri forsvarsmönnum kæranda gefinn kostur á að tjá sig um málið og senda inn greinagerð til Heilbrigðiseftirlits Norðurlands vestra. Farið væri fram á að greinagerðin bærist eigi síðar en 2. janúar 2020. Leiðbeint var um kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Hinn 6. janúar 2020 tilkynnti eftirlitið að næsti fundur Heilbrigðisnefndar Norðurlands vestra yrði haldinn 9. s.m. og að óbreyttu yrði gerð tillaga um að veita kæranda formlega áminningu þar sem kærandi hefði ekki enn farið að ósk heilbrigðiseftirlitsins um upplýsingagjöf um umfang olíuflutninga. Kærandi áréttaði að hann teldi sig ekki geta afhent umbeðin gögn nema heilbrigðiseftirlitið samþykkti að fara með þau sem trúnaðarmál. Benti kærandi síðan á að samkvæmt hans vitneskju hefðu eftirlitinu borist upplýsingar frá öðru félaginu og að hitt félagið væri tilbúið að veita upplýsingarnar.

Hinn 21. janúar 2020 sendi eftirlitið kæranda bókun heilbrigðisnefndar frá fundi hennar sama dag. Í bókuninni kom fram að borist hefðu fullnægjandi upplýsingar frá einum flutningsaðila en ekki hefðu borist upplýsingar um heildarmagn olíu sem kærandi hefði flutt á eftirlitssvæði eftirlitsins í septembermánuði 2019, þrátt fyrir ítrekaðar beiðnir þar um. Til þess að knýja á um fullnægjandi upplýsingar veitti heilbrigðisnefnd Norðurlands vestra kæranda formlega áminningu vegna brota á reglugerð nr. 884/2017, sem byggðist á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Áminningin væri veitt í samræmi við 60. gr. laganna. Þá var tekið fram að nefndin íhugaði enn fremur að beita frekari þvingunarúrræðum til þess að knýja á um umbeðnar upplýsingar ef fyrirtækið héldi áfram að hunsa beiðnir nefndarinnar. Í kjölfar fækkunar olíubirgðastöðva á eftirlitssvæðinu hefðu flutningar á olíu stóraukist á vegum sem væntanlega hefði aukið áhættu á óhöppum. Nefndin hefði lagt áherslu á að umhverfisyfirvöld ynnu að áhættumati og bættri viðbragðsáætlun vegna aukinna olíuflutninga á vegunum. Óhöpp við flutninga á landi gætu m.a. valdið mengun vatnsbóla og laxveiðiáa og spjöllum á náttúru Íslands.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 884/2017 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi á landi hafi heilbrigðisnefnd opinbert eftirlit með dreifingaraðilum eldsneytis. Í 3. gr. reglugerðarinnar sé dreifingaraðili skilgreindur á þann hátt að um sé að ræða söluaðila olíu eða sérhæft fyrirtæki sem annist dreifingu eldsneytis fyrir söluaðila. Kærandi sé sérhæft fyrirtæki sem annist dreifingu eldsneytis og N1 og Olís séu söluaðilar þess eldsneytis sem kærandi dreifi. Því geti nefndin leitað jafnt til söluaðila um upplýsingagjöf enda hafi verið  sýnt fram á að dreifingaraðila sé óheimilt að gefa upplýsingar um afgreitt magn. Reglugerðarsetningin taki mið af því að sá aðili sem eigi viðkomandi upplýsingar og hafi því fullan rétt á að fara með þær að vild, geti tryggt að umbeðnar upplýsingar verði látnar af hendi. Kæranda sé hins vegar óheimilt að veita þær.

Í ákvörðun samkeppnisráðs nr. 23/1995 hafi eftirfarandi m.a. komið fram: „Stjórnarmenn og allir starfsmenn Olíudreifingar ehf. undirriti yfirlýsingu um trúnað og þagnarskyldu er varðar upplýsingar um starfsemi eigenda félagsins.“ Ákvörðun samkeppnisráðs geri starfsmönnum kæranda erfitt um vik þegar komi að upplýsingum um eigendur þeirra, sem og annarra sem þeir flytji olíu fyrir, sbr. og síðari sáttir eða ákvarðanir samkeppnisyfirvalda sem framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Norðurlands vestra hafi verið sendar í tölvupósti með tenglum. Í beiðni heilbrigðiseftirlitsins um upplýsingar hafi verið vísað til reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, m.a. til 57. gr. hennar. Í greininni segi að heilbrigðisnefnd hafi eftirlit með starfsemi sem komi fram í X. viðauka. Sá viðauki fjalli um atvinnurekstur sem heilbrigðisnefndir veiti starfsleyfi fyrir. Heilbrigðisnefnd veiti kæranda ekki starfsleyfi svo ekki sé ljóst hvers vegna vísað sé til 57. gr. reglugerðarinnar. Starfsmenn kæranda hafi verið settir í mjög óþægilega stöðu. Opinber eftirlitsaðili hafi óskað eftir upplýsingum sem óheimilt sé að veita. Starfsmenn kæranda hafi ekki viljað halda þessum upplýsingum frá heilbrigðiseftirlitinu, en þeir hafi viljað fara að lögum. Starfsmenn kæranda hafi kannað hvort ekki væri hægt að veita þessar upplýsingar eftir öðrum leiðum. Söluaðili sé skilgreindur sem dreifingaraðili og hafi kærandi leitað til söluaðila sem séu eigendur umræddra upplýsinga og ekki bundnir af sáttum eða samningum um hvernig þeir fari með upplýsingarnar þótt þeir séu bundnir af lögum. Hafi þeir söluaðilar verið tilbúnir að afhenda umbeðnar upplýsingar, eins og komið hafi fram.

Kærandi hafi viljað gera allt, nema fara gegn lögum, til að heilbrigðiseftirlitið myndi fá umbeðnar upplýsingar og hafi því fyrst verið leitað til Samkeppniseftirlitsins og kannað hvort honum væri heimilt að veita umbeðnar upplýsingar. Samkeppniseftirlitið hafi gefið þau svör að það væri heimilt ef um þær ríkti trúnaður. Heilbrigðiseftirlitinu hafi verið gerð grein fyrir þessu en af þess hálfu hafi verið neitað að undirrita slíka trúnaðaryfirlýsingu. Heilbrigðiseftirlitið hafi ekki haft áhuga á að fá umbeðnar upplýsingar frá eigendum þeirra án þess að fram hafi komið skýring á því. Í stað þess hafi stofnunin ákveðið að veita kæranda áminningu fyrir að afhenda ekki umbeðnar upplýsingar, sem verði að teljast einkennilegt þegar kæranda sé óheimilt að veita þær og hann hafi gert allt sem í hans valdi stóð til að eftirlitið fengi umræddar upplýsingar eftir löglegum leiðum. Með því að afhenda gögnin væri kærandi að ganga gegn ákvörðunum samkeppnisyfirvalda, sem og ákvæðum samkeppnislaga, sem gæti leitt af sér refsingu. Það eitt og sér sé mjög alvarlegt. Enn alvarlegra sé að opinber aðili sé að hvetja kæranda til lögbrots, ekki einungis með einföldum misskilningi eða gáleysi heldur af ásetningi með því að veita kæranda áminningu vegna þess að hann neiti að afhenda upplýsingar sem hann megi ekki afhenda lögum samkvæmt. Það að hvetja mann til refsiverðra verka sé hegningarlagabrot, sbr. 1. mgr. 121. gr. og 104. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940.

Samkvæmt meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi stjórnvald að gæta meðalhófs og aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að sé stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Hvers vegna eftirlitið fari ekki eftir meðalhófsreglunni sé óskiljanlegt, en að veita kæranda áminningu samræmist henni ekki. Einnig sé óskiljanlegt að eftirlitið óski ekki eftir umræddum gögnum hjá eigendum þeirra. Loks sé vísað til rannsóknarreglu stjórnsýslulaga.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Norðurlands vestra: Af hálfu eftirlitsins er farið fram á að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafni kröfu kæranda um ógildingu áminningar. Jafnframt er farið fram á að úrskurðarnefndin hafni því að kæranda sé óheimilt að afhenda eftirlitinu umbeðnar upplýsingar og að honum verði gert að afhenda þær án tafar að viðlögðum frekari þvingunaraðgerðum af hálfu eftirlitsins. Undanfarin ár hafi orðið óhöpp við flutning og dreifingu olíu á svæðinu, en í kjölfar fækkunar olíubirgðastöðva hafi olíuflutningar stóraukist á þessum slóðum. Nú sé svo komið að nánast allri olíu til Fjallabyggðar og Norðurlands vestra sé miðlað frá Akureyri. Óhöpp, líkt og það sem átt hafi sér stað í júlí 2019, geti t.a.m. valdið óbætanlegum skaða á vatnsbólum, laxveiðiám og almennt á náttúru Íslands. Markmiðið með beiðni heilbrigðisnefndar Norðurlands vestra hafi verið að fá grófa mynd af magni olíu sem flutt væri um Öxnadalsheiði og Ólafsfjarðargöng hratt og vel og með sem minnst íþyngjandi hætti fyrir félögin sjálf og án þess að óska eftir meiri eða ítarlegri upplýsingum en þeim sem þjónað gætu því markmiði. Samkvæmt 56. gr. reglugerðar nr. 884/2017 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi á landi þá hafi heilbrigðisnefnd ríkari heimildir til þess að krefja dreifingaraðila um ítarlegri upplýsinga en gert hafi verið. Samkvæmt ákvæðinu sé hægt að fara fram á upplýsingar um skipulag, akstursleiðir, fjölda ferða og magn olíu í hverri ferð um vatnsverndarsvæði og sömuleiðis sé hægt að krefja dreifingaraðila um að skilgreina akstursleiðir. Ljóst sé að þeir flutningar sem óskað hafi verið eftir upplýsingum um fari um þéttbýli og vatnsverndarsvæði margra vatnsbóla.

Heilbrigðisnefndin sé bundin af stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og meginreglum stjórnsýsluréttar þegar teknar séu ákvarðanir um réttindi og skyldur borgaranna. Sem eftirlitsaðili með mengandi starfsemi fari heilbrigðisnefndir með eftirlit með dreifingaraðilum olíu (eldsneytis), sbr. 5. tl. 2. mgr. 5. gr. reglugerðar um varnir gegn olíumengun frá starfsemi á landi sem sett hafi verið með stoð í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í 2. mgr. 54. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir komi skýrt fram að rekstraraðili skuli aðstoða eftirlitsaðila og afla upplýsinga sem séu nauðsynlegar vegna eftirlitsins. Nánari reglur um tilhögun slíks eftirlits sé að finna í reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, sem einnig sé sett með stoð í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, sjá einnig 1. gr. reglugerðarinnar um markmið hennar, sem og gildissvið í 2. gr. hennar. Í 2. mgr. 57. gr. reglugerðarinnar segi að rekstraraðili skuli aðstoða eftirlitsaðila eins og nauðsyn krefji til að gera eftirlitsaðilanum kleift að framkvæma hvers kyns eftirlit með starfseminni, taka sýni og afla allra upplýsinga sem séu þeim nauðsynlegar við framkvæmd eftirlitsins. Á þessum grunni, að gættum meginreglum stjórnsýsluréttar, hafi eftirlitið óskað eftir upplýsingum frá kæranda um magn olíu sem flutt væri yfir fjallvegi og um verklagsreglur flutningsaðila. Beiðni eftirlitsins um upplýsingar um olíuflutninga hafi því byggst á lögmætum grunni og þess verið gætt að viðeigandi reglum stjórnsýsluréttar ásamt öðrum þeim lögum og reglum sem eftirlitinu beri að fylgja við framkvæmd þess væri fylgt.

Kærandi kjósi að skilja skilgreiningu á dreifingaraðila úr reglugerð um varnir gegn olíumengun frá starfsemi á landi sem svo að söluaðili olíu falli undir eftirlit heilbrigðisnefndar Norðurlands vestra með dreifingu olíu. Samkvæmt þessu telji kærandi í kæru sinni að heilbrigðisnefnd Norðurlands vestra beri að leita til söluaðila um umbeðnar upplýsingar þar sem kæranda sé ómögulegt að veita þær á grundvelli trúnaðar. Þessi sjónarmið sem fram komi í kæru séu í mótsögn við bréf frá yfirmanni umhverfissviðs kæranda til heilbrigðisnefndar, dags. 13. nóvember 2019, en í því hafi komið fram að fyrirtækið gerði sér grein fyrir upplýsingaskyldu gagnvart heilbrigðisnefndinni en færðist undan því að veita upplýsingar á öðrum forsendum. Þessum skýringum kæranda sé hafnað þar sem kærandi sé sérhæft fyrirtæki sem annist dreifingu eldsneytis til söluaðila og sé því sá aðili sem veita beri umbeðnar upplýsingar á grundvelli eftirlits, sbr. 5. tl. 2. mgr. 5. gr. reglugerðar um varnir gegn olíumengun frá starfsemi á landi þar sem segi að dreifingaraðili sé söluaðili olíu eða sérhæft fyrirtæki er annist dreifingu eldsneytis fyrir söluaðila. Eftirlit með dreifingu á grundvelli fyrrnefndrar 5. gr. feli í sér eftirlit með flutningsaðilum olíu en ekki söluaðilum. Til þess að eftirlitið geti sinnt eftirlitshlutverki sínu beri dreifingaraðila að veita umræddar upplýsingar biðji eftirlitsaðili um þær á málefnalegum grunni og upplýsingarnar séu til þess fallnar að sinna eftirliti. Kæranda beri því að afhenda umbeðnar upplýsingar.

Með kæru hafi fylgt gr. 5.2.1. úr hluthafasamningi kæranda. Kærandi vísi m.a. til skjalsins sem grundvallar fyrir synjun á umbeðnum upplýsingum, en skjalið hafi ekki verið kynnt til sögunnar á fyrri stigum málsins. Trúnaðarskylda um starfsemi eigenda félagsins sem kærandi vísi til úr skjalinu nái ekki til umbeðinna upplýsinga eftirlitsins og því sé það ótengt með öllu. Upplýsingar um magn olíuflutninga um tiltekið svæði, Norðvesturland, í þeim tilgangi að sinna eftirliti og meta hættu slíkra flutninga almennt um svæðið geti ekki talist til viðkvæmra viðskiptaupplýsinga í ætt við það sem átt sé við í hluthafasamningi kæranda. Ekki hafi verið farið fram á víðtækari upplýsingar en nauðsynlegt hafi verið. Um hafi verið að ræða lágmarksupplýsingar til þess að leggja gróft mat á áhættu olíuflutninga um Norðvesturland. Eftirlitið geti aðeins með þessu móti undirbúið viðeigandi viðbrögð við væntanlegu olíuslysi á svæðinu. Sömu sjónarmið eigi við um tölvupóst frá Samkeppniseftirlitinu, þar sem segi að þeir hlutar upplýsinganna sem geti talist viðkvæmar viðskiptaupplýsingar verði afhentir með því skilyrði að viðkomandi stjórnvald gæti trúnaðar um þær og sendi ekki áfram til óviðkomandi aðila. Fyrirspurn kæranda sem hafi verið tilefni þessa svars Samkeppniseftirlitsins vanti og því sé ómögulegt að gera sér í hugarlund hvað nákvæmlega hafi verið spurt um. Ekki hafi verið beðið um neinar upplýsingar sem geti talist viðkvæmar viðskiptaupplýsingar. Eftirlitið hafi aðeins óskað eftir almennum magntölum fyrir einn mánuð með eins lítið íþyngjandi hætti og mögulegt hafi verið. Lagt hafi verið til að upplýst yrði um magntölur fyrir september 2019 þar sem þær tölur hefðu átt að vera aðgengilegastar fyrir kæranda á þessum tímapunkti, en beiðnin hafi verið send í október 2019. Gætt hafi verið að reglum um meðalhóf við val á leiðum við eftirlit og mikilvægi góðs samstarfs við kæranda og aðra flutningsaðila verið haft að leiðarljósi. Heilbrigðiseftirlitið vonist enn til þess að forsvarsmenn kæranda sjái að sér og veiti umbeðnar upplýsingar eftir að hafa kynnt sér greinagerð þessa og falli frá kæru.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Norðurlands vestra frá 21. janúar 2020 að veita kæranda áminningu vegna synjunar hans á að veita umbeðnar upplýsingar um magn olíu sem flutt væri um tilteknar leiðir frá olíubirgðastöð kæranda á Akureyri á mánuði og fjölda ferða olíuflutningabíla með það magn. Kæra málsins lýtur einnig að þeirri ákvörðun að krefjast nefndra upplýsinga, en ekki er hægt að líta svo á að þar sé um kæranlega ákvörðun að ræða heldur er ákvörðunin hluti af málsmeðferð sem lýkur með áminningu þeirri sem kærð er. Vísað var til þess þegar beðið var um greindar upplýsingar að heilbrigðisnefnd hefði opinbert eftirlit með dreifingaraðilum eldsneytis skv. 5. gr. reglugerðar nr. 884/2017 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi á landi og fór áminning fram á grundvelli 60. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 7/1998 taka þau til hvers konar starfsemi og framkvæmda hér á landi sem hafa eða geta haft áhrif á þá þætti sem tilgreindir eru í 1. gr. Í þeirri grein segir að markmið laganna sé að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi, en jafnframt er það m.a. markmið laganna að koma í veg fyrir eða að draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg. Í lögunum er m.a. kveðið á um í 1. mgr. 6. gr. að allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I-V, skuli hafa gilt starfsleyfi, en þó er ráðherra veitt heimild í 8. gr. laganna að kveða á um í reglugerð að atvinnurekstur, sbr. viðauka III-V, sé háður skráningarskyldu í stað útgáfu starfsleyfis. Dreifing olíu fellur ekki undir nefnda viðauka og hefur ráðherra ekki sett reglugerð um skráningarskyldan atvinnurekstur. Hann hefur hins vegar með stoð í 5. gr. nefndra laga sett reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit og áðurgreinda reglugerð nr. 884/2017.

Í 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 884/2017 er tekið fram að heilbrigðisnefndir hafi eftirlit með starfsemi þeirri sem þar sé upp talin og þær veiti starfsleyfi fyrir og annarri starfsemi sem talin sé upp og fram komi að sé ekki starfsleyfisskyld. Meðal þess sem þar er upp talið að heilbrigðisnefnd hafi eftirlit með eru dreifingaraðilar olíu (eldsneytis). Skal dreifingaraðili samkvæmt 2. mgr. 56. gr. reglugerðarinnar setja fram skipulag á akstri olíuflutningabifreiða um vatnsverndarsvæði, svo sem um fjölda ferða og magn olíu í hverri ferð, sem hljóta skal samþykki heilbrigðisnefndar. Hins vegar er í ákvæðinu hvorki lögð sú skylda á dreifingaraðila að veita sértækar upplýsingar um starfsemi sína að kröfu eftirlitsaðila né innihalda önnur ákvæði V. kafla sömu reglugerðar slíkar heimildir enda lúta þau einkum að innra eftirliti dreifingaraðila, almennu vinnulagi við dreifingu, skipulagi hennar og tilteknum áætlunum. Þótt dreifingaraðilum sé skylt að koma sér upp ákveðnu verklagi, sem eftir atvikum þarfnist staðfestingar heilbrigðisnefndar, veitir það nefndinni ekki heimild til þess að krefjast þess að dreifingaraðili leggi fram sértækar upplýsingar sem tengist starfseminni án viðhlítandi heimildar.

Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 884/2017 ber eftirlitsaðila með fræðslu, leiðbeiningum og upplýsingum að stuðla að aðgerðum sem miði að því að hindra og/eða takmarka mengun. Þótt framangreind fræðslu- og upplýsingaskylda sé lögð á eftirlitsaðila er erfitt að sjá að hvaða marki hún getur talist hluti eftirlits, en ljóst er að framangreind málsgrein felur ekki í sér sjálfstæða heimild til handa heilbrigðisnefnd til þess að kalla eftir sértækum upplýsingum frá dreifingaraðila. Í 4. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar segir hins vegar að um eftirlit með þeirri starfsemi sem tilgreind er í 1. og 2. mgr., en starfsemi kæranda fellur undir 2. mgr., fari samkvæmt reglugerð um mengunarvarnaeftirlit, nú reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, en sú reglugerð er sett með heimild í lögum nr. 7/1998. Samkvæmt ákvæðum XIV. kafla þeirra laga og X. kafla áðurnefndrar reglugerðar, sem fjalla um eftirlit með atvinnurekstri, ræðst eftirlitsskylda eftirlitsaðila og megininntak eftirlitsins af því hvort viðkomandi atvinnurekstur sé starfsleyfisskyldur, eða eftir atvikum skráningarskyldur, sbr. 8. gr. laganna. Viðaukar þeirra laga og tilvitnaðrar reglugerðar innihalda upplýsingar um starfsleyfisskyldan atvinnurekstur, en dreifingaraðilar olíu (eldsneytis) eru ekki þar á meðal, sbr. einnig 2. mgr. 5. gr. reglugerðar 884/2017. Samkvæmt framangreindu eiga ákvæði XIV. kafla laga nr. 7/1998 og X. kafla reglugerðar nr. 550/2018 því ekki við um starfsemi kæranda.

Í 62. gr. laga nr. 7/1998, sem er í XVII. kafla laganna, er að finna almenn ákvæði sem fjalla um heimildir eftirlitsaðila. Í 3. mgr. lagagreinarinnar kemur m.a. fram að eftirlitsskyldum aðilum sé skylt að veita allar upplýsingar sem nauðsynlegar séu vegna eftirlits með framkvæmd laganna. Sambærilegt ákvæði er að finna í 2. mgr. 57. gr. reglugerðar nr. 550/2018 sem kveður á um að rekstraraðili skuli aðstoða eftirlitsaðila eins og nauðsyn krefji til að gera honum kleift að framkvæma hvers kyns eftirlit með starfseminni, taka sýni og afla allra upplýsinga sem séu þeim nauðsynlegar við framkvæmd eftirlitsins. Eins og mál þetta er vaxið verður kæranda ekki gert skylt á greindum lagagrundvelli að veita sértækar upplýsingar um starfsemi sína. Er enda sú starfsemi sem hér um ræðir hvorki starfsleyfisskyld né skráningarskyld og verður íþyngjandi lagaheimildum þar af leiðandi ekki beitt gagnvart kæranda.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið hafði heilbrigðisnefnd ekki viðhlítandi heimild að lögum til að krefja kæranda um þær upplýsingar sem um ræðir og því síður var henni heimilt að veita honum áminningu, sbr. 60. gr. laga nr. 7/1998, vegna þess að þær voru ekki veittar. Verður því ekki hjá því komist að fella hina kærðu áminningu úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun heilbrigðisnefndar Norðurlands vestra frá 21. janúar 2020 um að veita kæranda áminningu vegna neitunar hans á að afhenda umbeðnar upplýsingar.

jún 22
Love0

127/2019 Korpuskóli

Með

Árið 2020, föstudaginn 19. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 127/2019, kæra á ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 19. nóvember 2019 um að leggja niður skólahald í Kelduskóla Korpu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

 úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. desember 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir foreldri nemanda við Kelduskóla Korpu þá ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 19. nóvember 2019 að leggja niður skólahald skólanum. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 18. febrúar 2020.

Málavextir: Hinn 12. mars 2019 lagði skóla- og frístundaráð Reykjavíkurborgar fyrir sviðs­stjóra skóla- og frístundasviðs að stofna starfshóp til að meta og útfæra tillögur um framkvæmd grunnskóla- og frístundastarfs í norðanverðum Grafarvogi. Skýrsla starfshópsins, sem dagsett er í júní 2019, var lögð fram á fundi ráðsins 25. s.m. Á þeim fundi samþykkti skóla- og frístundaráð að vísa tveimur tillögum úr skýrslunni til umsagnar umhverfis- og skipulags­sviðs borgarinnar. Á fundi ráðsins 22. október s.á. var tillögu um að skólahald yrði aflagt í starfsstöð Kelduskóla Korpu vísað til umsagna skólaráða og foreldrafélaga Vættaskóla og Kelduskóla. Á fundi skóla- og frístundaráðs 12. nóvember 2019 var samþykkt endurskoðuð tillaga um fyrirkomulag skólahalds í norðanverðum Grafarvogi sem fól m.a. í sér að skólahald í Kelduskóla Korpu yrði aflagt. Borgarráð samþykkti tillöguna 14. s.m. og borgarstjórn 19. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hann eigi barn í skólanum og að innan tveggja ára muni annað barn hans hefja þar skólagöngu. Kærandi hafi keypt húsnæði í Staðarhverfi að stórum hluta vegna nálægðar við grunnskólann. Forsendur kaupa kæranda á húsnæðinu muni bresta gangi ákvörðun borgarstjórnar eftir. Keyra þyrfti börn í skóla í annað hverfi og muni það valda kæranda óþægindum og kostnaði. Þá muni ákvörðunin lækka íbúðarverð í hverfinu og þannig muni kærandi verða fyrir fjárhagslegum skaða, hyggist hann selja húsnæðið. Eigi kærandi því lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins.

Í deiliskipulagi Staðarhverfis komi skýrt fram að í hverfinu sé grunnskóli fyrir 1.-10. bekk. Benda megi á að nú þegar sé farið gegn skilmálum deiliskipulagsins þar sem elstu bekkirnir séu ekki í skólanum vegna myglu í húsnæðinu. Ekki hafi verið staðið við loforð þess efnis að elstu bekkirnir myndu snúa aftur í skólann að loknum úrbótum.

Hvorki skóla- og frístundasvið né borgarstjórn hafi virt 12. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna við ákvarðanatökuna. Hvorki hafi verið haft samráð né samtal við nemendur skólans, en samkvæmt framangreindri grein eigi börn rétt á að láta skoðanir sínar í ljós í öllum málum er varða þau og að tekið sé réttmætt tillit til skoðana þeirra í samræmi við aldur þeirra og þroska. Börnum skuli veitt tækifæri til að tjá sig um eigin málefni við málsmeðferð fyrir dómi eða stjórnvaldi.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að hlutverk úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sé afmarkað í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar segi að úrskurðarnefndin hafi það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum á sviði umhverfis- og auðlinda­mála eftir því sem mælt sé fyrir um í lögum á því sviði. Í almennum athugasemdum við frumvarp það sem orðið hafi að lögum um úrskurðarnefndina komi m.a. fram að verksvið hennar ráðist af fyrirmælum einstakra laga sem mæli fyrir um að tilteknar ákvarðanir eða úrlausnaratriði heyri undir nefndina. Því sé ljóst að nefndinni sé eingöngu ætlað að fjalla um þær ákvarðanir og ágreining sem mælt sé fyrir um í lögum að eigi undir nefndina og sé á sviði umhverfis- og auðlindamála. Þá beri að skýra valdsvið kærunefnda þröngt í ljósi þess að ráðherra fari almennt með yfirstjórn stjórnsýslunnar, sbr. bréf umboðsmanns Alþingis, dags. 29. maí 2000 í máli 2906/2000 þar sem fram komi: „Sú meginregla stjórnarskrárinnar um stöðu ráðherra gagnvart öðrum stjórnvöldum sem endurspeglast í þessu tilviki í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 73/1997 um yfirstjórn umhverfisráðherra á skipulags- og byggingarmálum leiðir til þess að jafnan verði að skýra lagaákvæði sem mæla fyrir um úrskurðarvald sjálfstæðra úrskurðar­nefnda, í þessu tilviki úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, þröngt.“

Í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 segi að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Umrædd ákvörðun sé ekki stjórnvaldsákvörðun á grundvelli skipulagslaga heldur í skjóli laga um grunnskóla nr. 91/2008. Ekki sé tilgreint í lögum um grunnskóla að ákvarðanir á grundvelli þeirra laga verði kærðar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Þá verði ekki séð, með hliðsjón af afmörkun á hlutverki nefndarinnar í 1. gr. laga nr. 130/2011 eða skýringum á verksviði nefndarinnar í frumvarpi því er varð að þeim lögum, að nefndinni sé ætlað að fjalla um ágreining sem lúti að því hvort stjórnvaldi sé skylt að halda úti ákveðinni starfsemi eða þjónustu á grundvelli deiliskipulags. Hvað varði þá málsástæðu að 12. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins hafi ekki verið virt við töku hinnar kærðu ákvörðunar, verði ekki séð að löggjöf á sviði umhverfis- og skipulagsmála tiltaki ágreining er varði framangreindan samning. Slíkur ágreiningur falli því utan verksviðs úrskurðarnefndarinnar.

Með hinni kærðu ákvörðun hafi verið gerð breyting á skólahaldi grunnskóla í norðanverðum Grafarvogi til samræmis við verkefni sem sveitarfélögum séu falin í lögum um grunnskóla. Sérstaklega sé bent á 1. mgr. 5. gr. laganna. Þar segi að rekstur almennra grunnskóla sé á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga. Sveitarfélög beri ábyrgð á heildarskipan skólahalds í grunnskólum sveitarfélagsins, þróun einstakra skóla, húsnæði og búnaði grunnskóla, sérúrræðum grunnskóla, skólaþjónustu, mati og eftirliti, öflun og miðlun upplýsinga og á framkvæmd grunnskólastarfs í sveitarfélaginu. Sveitarfélög setji almenna stefnu um grunnskólahald í sveitarfélaginu og kynni fyrir íbúum þess. Með hinni kærðu ákvörðun hafi skipulagi skólahalds í norðanverðum Grafarvogi verið breytt að ýmsu leyti og sé það í samræmi við verkefni og heimildir sveitar­félaga samkvæmt síðastnefndu ákvæði í grunnskólalögum. Þá sé bent á að af sjálfsstjórn sveitarfélaga leiði að sveitarfélög ráði sjálf málefnum sínum.

Með lögum nr. 76/2016 um breytingu á lögum um grunnskóla nr. 91/2008, með síðari breytingum, hafi verið gerðar breytingar á kæruheimildum samkvæmt lögunum. Um kæru­heimild segi í 1. mgr. 47. gr. laganna eftir breytingar: „Ákvarðanir um réttindi og skyldur nemenda sem teknar eru á grundvelli laga þessara eru kæranlegar til ráðherra.“ Fyrir laga­breytinguna höfðu aðeins tilteknar stjórnvaldsákvarðanir sætt kæru til ráðuneytis menntamála. Í athugasemdum við umrætt ákvæði í frumvarpi því sem orðið hafi lögum nr. 76/2016 komi fram að lagt sé til að allar stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu á vegum grunnskóla og sveitarfélaga á grundvelli grunnskólalaga verði kæranlegar til mennta- og menningarmála­ráðuneytisins. Jafnframt sé vakin athygli á að samkvæmt 4. gr. grunnskólalaga fari mennta- og menningarmálaráðherra með yfirstjórn þeirra málefna sem lögin taki til, hafi eftirlit með gæðum skólastarfs og að sveitarfélög uppfylli þær skyldur sem lögin, reglugerðir og reglur settar samkvæmt þeim og aðalnámskrá grunnskóla kveði á um. Þá sé bent á að samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra hafi eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 og öðrum löglegum fyrirmælum.

Samkvæmt 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 ráði sveitarfélög sjálf  málefnum sínum eftir því sem lög ákveði og í 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 segi að landið skiptist í sveitarfélög sem ráði sjálf málefnum sínum. Af sjálfsstjórninni leiði að önnur stjórnvöld séu ekki í slíku almennu stjórnsýslulegu sambandi við sveitarfélög að þau geti gefið þeim fyrirmæli um framkvæmd verkefna. Sveitarfélög séu hins vegar ekki sjálfstæð gagnvart löggjafanum. Af sjálfsstjórn sveitarfélaga leiði að afskipti eða eftirlit annarra stjórnvalda með þeim þurfi að byggjast á lögum. Þá leiði af sjálfsstjórninni að eftirlit með sveitarfélögum sé almennt lögmætiseftirlit, en gangi almennt ekki út á endurskoðun á frjálsu mati sveitarfélaga nema slíkt komi skýrt fram í lögum. Þá verði að ætla að heimildir eftirlitsaðila til að mæla fyrir um efnislega niðurstöðu máls eða að taka nýja ákvörðun í máli séu ekki fyrir hendi nema það komi skýrt fram í lögum.

Í lögum um grunnskóla sé fjallað um verkefni sveitarfélaga. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna sé það verkefni sveitarfélaga að ákveða fyrirkomulag og tilhögun skólahalds og bara ábyrgð á þróun einstakra skóla. Falli þar undir ákvarðanir um hvaða skólar skuli starfræktir. Þá megi benda á að í 20. gr. laga um grunnskóla sé fjallað um kröfur til skólahúsnæðis grunnskóla. Fram komi í 1. og 2. málsl. 1. mgr. ákvæðisins að gerð skólamannvirkja sé undirbúin af sveitarstjórn í samráði við skólanefnd og skólaráð. Stofnkostnaður grunnskóla á vegum sveitarfélaga greiðist af viðkomandi sveitarfélagi. Sveitarfélög annist einnig og kosti viðhald skólahúsnæðis og endurnýjun og viðhald búnaðar þess. Í lögum um grunnskóla komi fram fleiri ákvæði sem mæli fyrir um skyldur sveitarfélaga við grunnskólahald. Með vísan til framangreinds mæli lög um grunnskóla fyrir um að ýmis verkefni og ákvarðanir skuli vera á hendi sveitarfélaga. Að því leyti sem slíkar ákvarðanir byggjast á frjálsu mati sveitarfélaga verði ekki séð að þær sæti endurskoðun annarra stjórnvalda. Líkt og að framan segi telji borgaryfirvöld slíkt endurmat ekki á færi úrskurðarnefndarinnar. Kærandi geti þó látið reyna á að bera ákvörðunina undir mennta- og menningarmálaráðherra.

Að framansögðu verði ráðið að ekki sé um kæranlega ákvörðun að ræða í máli þessu í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og beri því að vísa því frá úrskurðarnefndinni.

Um efnishlið málsins sé á það bent að í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé landnotkun umrædds svæðis skilgreind sem samfélagsþjónusta. Í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé landnotkunarflokkurinn samfélagsþjónusta skilgreindur með eftirfarandi hætti: „Svæði fyrir stofnanir og fyrirtæki sem óháð eignarhaldi veita almenna þjónustu við samfélagið, svo sem menntastofnanir, heilbrigðisstofnanir, menningarstofnanir, félagslegar stofnanir, trúarstofnanir og aðrar þjónustustofnanir ríkis, sveitarfélaga eða annarra aðila.“ Um þá landnotkun segi enn fremur í greinargerð aðalskipulagsins: „Á þéttbýlisuppdrætti og landnotkunarkortum fyrir einstaka borgarhluta er gerð grein fyrir svæðum fyrir helstu stofnanir sem þjóna viðkomandi skólahverfi, borgarhluta eða stærra svæði, s.s. grunnskólar, framhaldsskólar, trúarstofnanir og heilbrigðisstofnanir.“ Í aðalskipulagi komi fram, á teikningu á bls. 295, að á þessu svæði sé grunnskóli. Í deiliskipulagi svæðisins, frá árinu 1996, sé gert ráð fyrir tveggja hæða skóla­byggingu á lóðinni ásamt að minnsta kosti 60 bílastæðum og í greinargerð skipulagsins komi fram að grunnskólinn sé fyrir 1.-10. bekk. Með auglýsingu birtri í B-deild Stjórnartíðinda 20. júlí 2004 tók gildi breyting á áður nefndu deiliskipulagi. Breytingin hafi helst falist í því að stækka lóðina til samræmis við mæliblað, afmarka byggingarreiti og fjölga innkeyrslum á lóðinni.

Samkvæmt 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga sé deiliskipulag skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reit innan sveitarfélags. Í deiliskipulagi séu teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form eftir því sem við eigi og aðrar skipulagsforsendur sem þurfi að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa. Á hinn bóginn feli deiliskipulag ekki í sér skyldu til að framkvæma eða eftir atvikum til að halda úti þar tilgreindri starfsemi eða þjónustu nema slíkt komi skýrt fram í skipulagsáætlun. Um þetta atriði megi vísa til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 101/2013. Þar hafi kærandi farið fram á að Akureyrarbær lyki við framkvæmdir í samræmi við deiliskipulag, þ.e. uppsetningu umferðar- og gangbrautarljósa sem og gangbrautar. Þrátt fyrir að málinu hafi verið vísað frá nefndinni, þar sem ekki hafi legið fyrir kæranleg ákvörðun, hafi eftirfarandi rök meðal annars komið fram um þetta atriði: „Það má þó ljóst vera að framkvæmdaraðili verður ekki knúinn til framkvæmda samkvæmt deiliskipulagi, hvort sem leyfi hefur verið gefið út vegna þeirra eða ekki, enda geta framkvæmdir eðli málsins samkvæmt verið háðar ýmsum ytri aðstæðum, s.s. fjármagni.“

Með landnotkunarákvörðun í skipulagi sé kveðið á um hvernig sé heimilt að ráðstafa landi á viðkomandi svæði en ekki hvað sé skylt að gera. Ef verslun myndi leggjast af á afmörkuðu svæði væri ekki nauðsynlegt að breyta deiliskipulagi eingöngu vegna þess. Með sama hætti verði sveitarfélag ekki gert skylt að halda úti starfsemi í grunnskóla samkvæmt deiliskipulagi þar til skipulagi svæðisins verði breytt. Samkvæmt framangreindu sé hin kærða ákvörðun í samræmi við gildandi deiliskipulag á umræddu svæði. Þar sem ákvörðunin sé lögmæt séu ekki forsendur til að fella hana úr gildi enda fjalli deiliskipulag um heimild til að starfrækja skóla en ekki skyldu til þess.

Í athugasemdum við frumvarp það er orðið hafi að lögum nr. 19/2013 um lögfestingu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins segi um 12. gr.: „Ákvæði 1. mgr. 12. gr. leggur áherslu á rétt barns til þátttöku og áhrifa á allar ákvarðanir sem varði það persónulega, t.d. forsjár- og umgengnismál og sömuleiðis nær rétturinn til allra ákvarðana, sem varða börn á samfélagslegum grunni, t.d. íþrótta- og tómstundamála, skipulagsmála, öryggismála og umhverfismála. Í ljósi þessa hefur 12. gr. sáttmálans gjarnan verið nefnd lýðræðisgreinin, þar sem henni er ætlað að tryggja þátttöku barna og áhrif þeirra á samfélagsþróunina.“ Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið leitað eftir viðhorfum frá fulltrúum nemenda, foreldra og starfsmanna skóla- og frístunda­starfs á svæðinu og samráð hafi verið haft og leitað umsagna hjá ráðum og nefndum þar sem m.a. sitji fulltrúar nemenda og forráðamanna þeirra. Því sé ljóst að nemendum þeirra skóla sem hin kærða ákvörðun fjalli um hafi með ítarlegum og vönduðum hætti verið gefið færi á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum við meðferð málsins í samræmi við lög um grunnskóla nr. 91/2008 og 12. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að hann ítreki að börn í Kelduskóla hafi ekki verið höfð með í ráðum áður en ákvörðun um lokun skólans hafi verið tekin. Einnig sé hann ósammála Reykjavíkurborg um að úrskurðarnefndin hafi ekki úrskurðarvald í máli þessu.

Niðurstaða: Hin kærða ákvörðun borgaryfirvalda fól í sér að skólahald í Kelduskóla Korpu, sem verið hefur grunnskóli í Grafarvogi, yrði lagt niður. Í málinu er um það deilt hvort ákvörðunin fari í bága við gildandi deiliskipulag svæðisins og verði því borin undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála skv. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Til að kæra sé tekin til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni þarf því að vera lögákveðin kæruheimild í þeim lögum sem taka til hinnar kærðu stjórnvaldsákvörðunar eða ágreiningsefnis.

Samkvæmt 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Ákvarðanir sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að staðfesta samkvæmt þeim lögum sæta þó ekki kæru til nefndar­innar.

Í kærumáli þessu hefur engin ákvörðun verið tekin á grundvelli skipulagslaga. Þannig hefur deiliskipulagi svæðisins t.a.m. ekki verið breytt skv. 43. gr. laganna. Tekið er fram í 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga að deiliskipulag sé skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reit innan sveitarfélags þar sem teknar séu ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form og aðrar skipulagsforsendur sem þurfi að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmda­leyfa. Í skipulagsáætlunum felast m.a. heimildir til landnotkunar lóða undir ýmis konar starfsemi, þ.m.t. skólahald, en á grundvelli skipulagsáætlana verða ekki teknar ákvarðanir um hvort heimiluð starfsemi sé starfrækt og þá hvernig starfseminni skuli háttað. Í lögum um grunnskóla nr. 91/2008 er fjallað um verkefni sveitarfélaga. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna er það verkefni sveitarfélaga að ákveða fyrirkomulag og tilhögun skólahalds og bera ábyrgð á þróun einstakra skóla. Falla þar undir ákvarðanir um hvaða skólar skuli starfræktir. Í þeim lögum er ekki að finna kærkæruheimild til úrskurðarnefndarinnar en aftur á móti verða ákvarðanir um réttindi og skyldur nemenda samkvæmt þeim lögum bornar undir ráðherra skólamála, sbr. 1. mgr. 47. gr. laganna.

Að lokum má nefna að samkvæmt 1. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 hefur ráðherra eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið fer með þetta eftirlit  sbr. 1. mgr. 2. gr. sveitarstjórnarlaga. Í 1. mgr. 111. gr. laganna er aðila máls heimilað að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta að eftirliti þess skv. 109. gr. sömu laga.

Samkvæmt því sem að framan greinir liggur ekki fyrir kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar vegna hinnar kærðu ákvörðunar og verður málinu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

jún 22
Love0

123/2019 Hverfisgata

Með

Árið 2020, föstudaginn 19. júní kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 123/2019, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 5. nóvember 2019 um að hafna úthlutun fasteignanúmers á áður samþykkta íbúð í fjöleignarhúsinu að Hverfisgötu 54, Hafnarfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. desember 2019, er barst nefndinni 5. s.m., kæra eigendur Hverfisgötu 54, Hafnarfirði, þá ákvörðun skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 5. nóvember 2019 að hafna úthlutun fasteignanúmers á áður samþykkta íbúð í fjöleignar­húsinu að Hverfisgötu 54, Hafnarfirði. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarkaupstað 20. desember 2019.

Málavextir: Kærandi er eigandi húss að Hverfisgötu 54 í Hafnarfirði. Húsið var byggt 1926 og er kjallari, hæð og ris. Árið 2018 var sótt um byggingarleyfi fyrir breytingum á húsinu sem fólust í því að byggðir voru kvistir og verönd/svalir auk breytinga innanhúss. Jafnframt var fyrirspurn beint til skipulagsfulltrúa um skiptingu hússins í þrjár fasteignir. Sú fyrirspurn var tekin fyrir á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 18. júlí 2018 og var niðurstaðan sú að samþykkt var að skipta húsinu í tvær fasteignir, þ.e. kjallarinn var samþykktur sem sjálfstæð fasteign og hæðin og risið sömuleiðis sem ein fasteign.

Með bréfi, dags. 11. júlí 2019, var að nýju sótt um að skipta húsinu í þrjár fasteignir. Með­fylgjandi þeirri umsókn var ný skráningartafla sem bar með sér að rishæð hússins yrði sjálfstæð fasteign. Erindið var tekið fyrir á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 17. júlí 2019 og með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 19. s.m., var kærendum tilkynnt um synjun erindisins. Kærendur óskuðu eftir frekari rökstuðningi að baki synjuninni sem barst þeim í bréfi, dags. 12. ágúst 2019. Kærendur sendu síðan fyrirspurn, dags. 11. september s.á., til byggingarfulltrúa um hvort um hefði verið að ræða fullnaðarákvörðun í málinu. Í kjölfar þeirrar fyrirspurnar var bréfið tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarráðs 24. september s.á. og var óskað eftir umsögn skipulagsfulltrúa. Á fundi ráðsins 5. nóvember s.á. var bréfið tekið fyrir að nýju og umsókn kærenda hafnað með svofelldri bókun: „Skipulags- og byggingarráð tekur undir umsögn skipulagsfulltrúa og synjar beiðni um fjölgun íbúða.“

Málsrök kærenda: Kærendur telja að höfnun Hafnarfjarðarkaupstaðar á umsókn þeirra um úthlutun fasteignanúmers til þess að nota í eignaskiptayfirlýsingu sé ólögmæt þar sem slík takmörkun sé ekki á forræði sveitarfélags séu önnur skilyrði uppfyllt.

Fyrir liggi að í húsinu séu og hafi verið þrjár sjálfstæðar íbúðir þar sem hver og ein uppfylli kröfur byggingarfulltrúa eins og nýjar samþykktar teikningar beri með sér. Skýrt komi fram á þeim að húsið sé þriggja íbúða hús. Teikningarnar beri með sér að íbúðirnar séu hefðbundnar íbúðir, hver um sig sé með baðherbergi, eldhúsi, stofu, svefnherbergi og sérinngangi. Engar breytingar verði á notkun hússins, lóðarinnar eða íbúafjölda þótt umræddu fasteignanúmeri yrði úthlutað. Ekki verði neinar breytingar á bílastæðaþörf. Eina breytingin sem verði sé sú að hægt verði að útbúa eignaskiptayfirlýsingu sem skipti fasteigninni í þrjár fasteignir, þ.e. hægt verði að útbúa eignaskiptayfirlýsinguna sem skorti árið 2006 þegar skráningunni hafi verið breytt og íbúðirnar þrjár settar undir sama fasteignanúmerið.

Í 11. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús komi fram að hver eignarhluti í fjöleignarhúsi, ásamt því sem honum fylgi sérstaklega og eignarhluta í sameign, teljist sérstök fasteign enda sé full­nægt skilyrðum laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Í 21. gr. laga um fjöleignarhús komi fram að eiganda sé óheimilt að ráðstafa tilteknum hluta séreignar sinnar, nema með fylgi hlutdeilt í sameign og réttindi og skyldur til þátttöku í húsfélagi. Slík ráðstöfun til utanað­komandi á einstökum afmörkuðum hlutum séreignar, hvort sem er húsrými, lóðarhluti eða annað, sé háð samþykki allra eigenda og verði henni ekki þinglýst nema áður hafi verið þinglýst nýrri eignaskiptayfirlýsingu um húsið og ráðstöfunin eða eignayfirfærslan sé í samræmi við hana. Varanleg skipting séreignar í sjálfstæðar notkunareiningar, án þess að sala sé fyrirhuguð, sé sömuleiðis háð samþykki allra eigenda og því að gerð sé ný eignaskiptayfirlýsing og henni þinglýst.

Í 13. gr. reglugerðar nr. 910/2000 um eignaskiptayfirlýsingar, útreikning hlutfallstalna o.fl. í fjöleignarhúsum komi fram að leggja beri samþykktar aðalteikningar til grundvallar við gerð eignaskiptayfirlýsingar. Tilgreini eignaskiptayfirlýsing húsrými, lóð eða notkun fjöleignarhúss eða hluta þess með öðrum hætti en fram komi á samþykktri aðalteikningu geti byggingarfulltrúi skorað á eigendur að sækja um byggingarleyfi fyrir breytingunum og gefið þeim sanngjarnan frest til þess að verða við því. Í 2. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar komi fram að verði eigendur ekki við því beri byggingarfulltrúa að staðfesta eignaskiptayfirlýsinguna með viðeigandi athugasemd. Í 27. gr. reglugerðarinnar sé fjallað um heimildir og úrræði byggingarfulltrúa. Í þeirri grein komi fram að í áritun byggingarfulltrúa felist staðfesting á móttöku eignaskipta­yfirlýsingar og að hún hafi verið yfirfarin og sé í samræmi við reglugerðina og lög um fjöleignarhús og fyrirliggjandi gögn hjá embættinu. Í 32. gr. sé svo vísað til úrræða byggingar­fulltrúa í skipulags- og byggingarlöggjöf ef skipan og hagnýting fjöleignarhúss ekki í samræmi við samþykktar teikningar.

Verði ekki annað séð en að ekki sé gert ráð fyrir annarri aðkomu byggingarfulltrúa en að staðfesta að eignaskiptayfirlýsingin sé rétt unnin og í samræmi við fyrirliggjandi gögn hjá sveitarfélaginu. Þau fyrirliggjandi gögn hljóti að vera samþykktar teikningar sem ekki myndu hljóta samþykki nema þær væru í samræmi við skipulagsáætlanir sveitarfélagsins. Í þessu tilviki sé skipting sú sem óskað sé eftir í samræmi við samþykkt fyrirliggjandi gögn sveitarfélagsins.

Mannvirki geti samanstaðið af mörgum íbúðum en verið ein fasteign kjósi eigandi svo. Því geti verið þannig háttað að hann kjósi frekar að fara með eign sína með þeim hætti. Dæmi um slíkt hús sé t.d. Hátún 10 í Reykjavík þar sem Brynja, hússjóður Öryrkjabandalagsins, eigi stórt hús með fjölmörgum íbúðum.

Í upphafi séu lóðir ásamt mannvirkjum á þeim ein fasteign þrátt fyrir að í mannvirkjum séu margar íbúðir. Þegar t.d. nýjar blokkir séu byggðar séu lagðar inn til samþykktar teikningar sem geri ráð fyrir mörgum íbúðum. Sveitarfélag fari þá yfir og samþykkir teikningar af blokkinni ef skiptingin og fyrirkomulagið sé í samræmi við byggingarfræðilegar kröfur og skipulagsáætlanir sveitarfélagsins. Ef deiliskipulag heimili t.d. ekki fleiri en eina íbúð í húsi verði teikningar sem geri ráð fyrir mörgum íbúðum ekki samþykktar. Samt sem áður sé ávallt um eina fasteign að ræða í upphafi áður en eignaskiptayfirlýsingu sé þinglýst sem skipti fasteigninni niður í fleiri fasteignir þar sem hver og ein geti samanstaðið af einstakri íbúð, skilgreindri hlutdeild í sameign og hlutdeild í lóðarréttindum. Það sé því undir eiganda komið hvort hann kjósi að fara með þetta sem eina fasteign sem samanstandi af mörgum íbúðum eða hvort hann skipti fasteigninni í fleiri fasteignir þar sem hver og ein geti verið íbúð ásamt tilheyrandi hlutdeild í lóðarréttindum. Ekki verði séð að sveitarfélag hafi neinar heimildir til þess að stöðva skiptingu á þeim tíma­punkti sé hún í samræmi við samþykktar teikningar.

Í rökstuðningi Hafnarfjarðarkaupstaðar komi einnig fram að samkvæmt skilmálum gildandi deiliskipulags „Miðbær Hraun Vestur“ samþykktu í febrúar 2019 skuli leitast við að gera ráð fyrir bílastæðum innan lóða. Komi til fjölgunar íbúða í byggðu húsi skuli gera ráð fyrir bílastæðum fyrir hverja íbúð. Ítrekað sé að ekki hafi verið sótt um fjölgun íbúða heldur var sótt um úthlutun fasteignanúmers svo hægt væri að skipta íbúðunum sem áður hafi verið samþykktar í þrjár fasteignir.

Eðlilegt sé að fjöldi íbúða sé tilgreindur í deiliskipulagi í ljósi þess að fjöldi þeirra hafi áhrif á það hversu margar fjölskyldur búi á svæðinu og hafi fjöldinn þannig áhrif á allt annað á svæðinu, s.s. skólamál, samgöngur og alla aðra innviði. Fjöldi fasteigna hafi hins vegar engin áhrif á ofangreint. Það megi t.d. sjá á því að í gildandi deiliskipulagi fyrir umrætt svæði sé ekki fjallað um fjölda fasteigna heldur fjölda íbúða.

Orðrétt segi í markmiðskafla deiliskipulagsins: „Bæjarstjórn Hafnarfjarðar breytti á fundi sínum 27/05/2015 markmiði um að ekki verði heimilt að fjölga íbúðum í þegar byggðum húsum á deiliskipulagssvæðinu þannig að „heimilt verði að fjölga íbúðum í þegar byggðum húsum svo framarlega sem þær uppfylli allar kröfur um íbúðir samkvæmt kafla 6.7. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Þar sem sýnt er að ekki sé hægt að uppfylla bílastæðakröfur innan lóðar er heimilt að uppfylla þær á almennum bílastæðum gegn greiðslu sérstaks gjalds.““ Hvergi sé fjallað um fjölda fasteigna í deiliskipulagi fyrir svæðið sem staðfest hafi verið 20 febrúar 2019. Í skipulags­reglugerð nr. 90/2013 sé heldur hvergi minnst á fjölda fasteigna. Þar sé hins vegar fjallað um að deiliskipulag fjalli um hverskonar notkun sé heimil á lóðinni, stærð mannvirkja o.fl.

Í rökstuðningi sveitarfélags hafi einnig verið vísað í frjálsan texta í kaupsamningi um eignina frá árinu 1997. Þar sé eignin tilgreind sem einbýlishús. Sá texti breyti í engu hvernig eignin hafi verið tilgrein í fasteignaskrá eða hafi verið samþykkt af sveitarfélaginu. Á þeim tíma hafi eignin verið skráð sem þrjár fasteignir, hver íbúð ásamt lóðarréttindum. Samkvæmt 19. gr. laga um skráningu og mat fasteigna beri viðkomandi sveitarstjórn ábyrgð á því að réttar upplýsingar séu sendar Þjóðskrá um lóðir og mannvirki og breytingar á þeim. Verði því ekki betur séð en að upphafleg skráning þriggja fasteigna og þriggja íbúða sé frá sveitarfélaginu komin. Sveitar­félagið sjálft hafi reyndar átt íbúðirnar þrjár á þeim tíma. Í kaupsamningi núverandi eigenda, sem gerður hafi verið 17. apríl 2018, sjáist greinilega að um sé að ræða þrjár íbúðir þó svo að þær séu tengdar undir eitt fasteignanúmer.

Rétt sé að geta þess að nýtt fasteignanúmer fari ekki inn í fasteignaskrá á því tímamarki sem því sé úthlutað af sveitarfélagi. Einungis sé um forskráningu að ræða sem raungerist ekki nema eignaskiptayfirlýsingunni verði á endanum þinglýst en við þinglýsinguna sé nýtt fasteigna­númer staðfest og verði þar með sýnilegt í fasteignaskrá. Séu því einhverjir annmarkar á eignaskiptayfirlýsingu sem valdi því að henni verði ekki þinglýst verði fasteignanúmerið ekki til í fasteignaskrá. Endanleg skipting sé þannig háð því að eignaskiptayfirlýsingunni verði þinglýst.

Þar sem öll skilyrði mannvirkjalaga nr. 160/2010, byggingarreglugerðar nr. 112/2012, skipulags­laga nr. 123/2010 og skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 hafi verið uppfyllt og sveitarfélagið hafi þegar samþykkt aðalteikningar af Hverfisgötu 54, þar sem húsinu sé skipt í þrjár íbúðir eins og húsið hafi ávallt verið skráð, verði ekki séð að sveitarfélaginu hafi verið heimilt að hafna fyrir sitt leyti skiptingu fasteignarinnar í þrjár fasteignir með eignaskipta­yfirlýsingu. Hafi sveitarfélagið þannig takmarkað ráðstöfunarrétt eiganda og er þess því krafist að ákvörðunin verði ógilt og sveitarfélaginu gert að úthluta fasteignanúmeri og samþykkja þannig að íbúðin geti staðið sem sjálfstæð eign.

Málsrök Hafnarfjarðarkaupstaðar: Af hálfu bæjaryfirvalda er áréttað að sveitarfélagið hafi ekki tekið ákvörðun um að hafna beiðni kæranda um sérstakt fasteignanúmer eins og lesa megi úr kröfugerð kæranda, heldur hafi skipulags- og byggingarráð tekið ákvörðun um að synja beiðni um fjölgun íbúða, sbr. umsókn móttekna 11. júlí 2019. Vísað sé til umsagnar skipulagsfulltrúa þar sem meðal annars komi fram að ekki sé unnt að verða við erindi kæranda vegna ákvæða í gildandi deiliskipulagi. Sé þá vísað til ákvæða á bls. 7. í skilmálum deiliskipulags.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Ítrekað sé að sú umsókn sem send hafi verið skipulags­fulltrúa 11. júlí 2019 hafi verið um fjölgun fasteigna en ekki fjölgun íbúða og hafi það verið skýrt tekið fram bæði í sérstöku umsóknarbréfi og í texta á eyðublaðinu sjálfu sem sé ekki með reit fyrir fjölgun fasteigna og því ekki hægt að setja hak við það.

Ekki sé fallist á að sveitarfélagið hafi ekki tekið ákvörðun um að hafna beiðni um sérstakt fasteignanúmer heldur aðeins ákvörðun um að synja um fjölgun íbúða eins og fram komi í athugasemdum sveitarfélagsins. Í samskiptum við sveitarfélagið hafi ávallt verið óskað eftir því að skrá mætti áður samþykkta íbúð sem nýja fasteign og til þess að slíkt sé hægt þurfi sveitar­félag að úthluta fasteignanúmeri. Sjá megi á afgreiðslu máls að sveitarfélaginu hafi verið fulljóst um hvað hafi verið sótt með umsókn kærenda frá 11. júlí 2019 sem fyrst hafi verið hafnað 17. s.m. Í svari byggingarfulltrúa hafi sagt: „Sótt er um að áður samþykkt íbúð verði sjálfstæð fasteign. Íbúðin er í dag skráð sem sérstök notkunareining 207-6480. Ekki er um breytingar á mannvirki að ræða. Tekið er neikvætt í erindið, meðal annars vegna ákvæðis um bílastæði.“ Sambærilegt orðalag hafi verið viðhaft í afgreiðslu skipulags- og byggingarráðs á fundi 24. september 2019. Þó svo að svar byggingarfulltrúa frá 17. júlí 2019 og frekari rökstuðningur frá sveitarfélaginu frá 12. ágúst 2019 gengi einhverra hluta vegna út á að ekki megi fjölga íbúðum á svæðinu breyti það ekki efnislegu innihaldi umsóknarinnar frá 11. júlí 2019 og afgreiðslu hennar. Svo virðist sem orðalag í síðustu afgreiðslu sveitarfélagsins, 5. nóvember 2019 stafi af orðalaginu í þessum rökstuðningi enda hafi hann verið lagður fram á þeim fundi.

Niðurstaða: Í júní 2018 sóttu kærendur um að þær þrjár íbúðir sem væru í húsinu að Hverfisgötu 54 Hafnarfirði fengju hver sitt fasteignanúmer í stað þess að vera undir sama númeri. Á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar 18. júlí 2018 var tekið jákvætt í erindið á þeim forsendum að gerðar yrðu tvær íbúðir. Hinn 19. september 2018 samþykkti byggingarfulltrúi Hafnarfjarðarkaupstaðar byggingarleyfi fyrir Hverfisgötu 54. Samkvæmt uppdráttum og byggingarlýsingu leyfisins er húsið með þremur íbúðum. Í meðfylgjandi skráningartöflu kemur þó fram að eignarhald íbúðarrýmis rishæðar falli undir íbúðarrými annarrar hæðar.

Með umsókn til skipulagsfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar, dags. 11. júlí 2019, sóttu kærendur um að heimilt yrði að skrá íbúð í risi hússins að Hverfisgötu 54 sem sjálfstæða fasteign. Meðfylgjandi þeirri umsókn var skráningartafla þar sem kemur fram að íbúðarrými rishæðar sé sérstök fasteign. Umsóknin var tekin fyrir af byggingarfulltrúa á afgreiðslufundi 17. júlí 2019 sem fyrirspurn og var bókað að tekið væri neikvætt í erindið. Í kjölfar þess sendu kærendur fyrirspurn, dags. 11. september s.á., til byggingarfulltrúa um hvort um hefði verið að ræða fullnaðarákvörðun í málinu. Í kjölfar þeirrar fyrirspurnar var erindið tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarráðs 24. september s.á. og var óskað eftir umsögn skipulagsfulltrúa. Á fundi ráðsins 5. nóvember s.á. var nefnt bréf kærenda tekið fyrir og beiðni um fjölgun íbúða synjað.

Fyrir liggur að umsókn kærenda frá 11. júlí 2019, um að fá íbúð rishæðar umrædds húss samþykkta sem sérstaka fasteign, fól í sér breytingu á samþykktum aðaluppdráttum hússins frá árinu 2018. Bar bæjaryfirvöldum því að taka umsóknina til afgreiðslu sem umsókn um breytingu á byggingarleyfi enda er óheimilt að breyta notkun mannvirkis eða fjölda fasteigna í því nema að fengnu leyfi byggingarfulltrúa skv. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga um mannvirki er sveitarstjórn heimilt með sérstakri samþykkt að kveða á um að í sveitar­félaginu starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefur út byggingarleyfi. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. er sveitarstjórn heimilt að gera það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa, vegna allra eða tiltekinna mannvirkja­gerða, að byggingarnefnd og/eða sveitarstjórn hafi samþykkt útgáfuna. Í 6. mgr. 7. gr. kemur og fram að samþykkt sem sé sett samkvæmt þessari grein skuli lögð fyrir ráðherra til stað­festingar og birt af sveitarstjórn í B-deild Stjórnartíðinda. Enn fremur skuli hún færð inn í rafrænt gagnasafn Mannvirkjastofnunar, nú Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Slík samþykkt er ekki í gildi fyrir Hafnarfjarðarkaupstað og er það því byggingarfulltrúi sem ber að taka loka­ákvörðun um samþykkt eða synjun umsókna um byggingarleyfi. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum tók byggingarfulltrúi umsókn kæranda sem fyrirspurn á fundi sínum 17. júlí 2019 og bókaði að tekið væri neikvætt í erindið. Eftir að kærendur spurðust fyrir um hvort um lokaákvörðun væri að ræða var málið tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarráðs 24. september 2019 og 5. nóvember s.á. þar sem því var synjað.

Ekki liggur fyrir að byggingarfulltrúi hafi afgreitt umrædda umsókn kærenda með efnislegum hætti og skortir því á að um sé að ræða lokaákvörðun í máli þessu í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður kærumáli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðar­nefndinni.

Rétt þykir að benda á að verði ástæðulaus dráttur á afgreiðslu máls er skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga heimilt að kæra slíkan drátt til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

jún 22
Love0

36/2020 Skógarstígur

Með

Árið 2020, föstudaginn 19. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 36/2020, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 12. júní 2019 um að samþykkja að hliðra byggingarreit á Skógarstíg 2 um 10 m til austurs og að veita leyfi til að hefja gröft á lóðinni.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. maí 2020, sem barst nefndinni sama dag, kæra lóðarhafar Skógarstígs 4, Fjallabyggð, þá ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 12. júní 2019 að samþykkja að hliðra byggingarreit á Skógarstíg 2 um 10 m til austurs og að veita leyfi til að hefja gröft á lóðinni. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og framkvæmdir stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu kærenda.

Málsatvik og rök: Hinn 11. febrúar 2019 tók skipulags- og umhverfisnefnd Fjallabyggðar fyrir byggingarleyfisumsókn, dags. 7. s.m., þar sem sótt var um leyfi fyrir byggingu frístundahúss að Skógarstíg 2. Erindið var samþykkt og bókaði nefndin að deildarstjóra tæknideildar væri falin útgáfa byggingarleyfis að uppfylltum skilyrðum gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Hinn 22. maí s.á. sótti byggingarleyfishafi um leyfi til að hliðra byggingarreit á Skógarstíg 2 um 10 m til austurs samkvæmt meðfylgjandi uppdrætti. Jafnframt var óskað eftir heimild til að hefja gröft á lóðinni. Samþykkti nefndin erindið með vísan til gr. 5.8.4. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013, en ákvæðið mælir fyrir um að við útgáfu framkvæmda- og byggingarleyfa geti sveitarstjórn heimilað að vikið sé frá gr. 5.8.2. reglugerðarinnar um grenndarkynningu þegar um svo óveruleg frávik frá deiliskipulagi er að ræða að hagsmunir nágranna skerðist í engu hvað varðar landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn. Bæjarstjórn Fjallabyggðar staðfesti niðurstöðu skipulags- og umhverfisnefndar á fundi sínum 12. júní 2019.

Kærendur vísa til þess að fyrirhuguð bygging að Skógarstíg 2 muni skyggja alfarið á langa sjónlínu þeirra út ströndina í átt að Siglunesi í stað þess að byggingin standi samkvæmt gildandi deiliskipulagi lægra og skyggi að mestu á mun styttri sjónlínu í átt að flugvallarendanum sem hafi mun minna gildi fyrir þá. Breytingin hafi verið gerð án vitundar kærenda á þeim forsendum að um hafi verið að ræða óverulegt frávik frá deiliskipulagi, sbr. gr. 5.8.4. í skipulagsreglugerð. Þessu séu kærendur ósammála og telji að breytingin skerði hagsmuni þeirra hvað varðar útsýni og verðmæti eignarinnar. Sé þess krafist að deiliskipulagi verði fylgt og að framkvæmdir við núverandi byggingu verði stöðvaðar.

Af hálfu Fjallabyggðar er þess krafist að stöðvunarkröfu kærenda verði hafnað. Er vísað til réttmætra væntinga leyfishafa og þess langa tíma sem kærendur hafi látið framkvæmdirnar óátaldar. Jafnframt sé byggt á þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar, sem m.a. komi fram í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að kæra fresti almennt ekki réttaráhrifum. Reglan sé áréttuð í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Stöðvun framkvæmda sé því undantekningarheimild sem skýra beri þröngt og beri eingöngu að beita í takmarkatilvikum þegar sérstakar aðstæður eða hagsmunir séu fyrir hendi og veigamikil rök standi til beitingar úrræðisins.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar, en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Byggingaráform hafa verið samþykkt fyrir lóðina að Skógarstíg 2 og veitt hefur verið leyfi til að hefja þar gröft. Liggur og fyrir að framkvæmdir eru hafnar. Eru skilyrði 5. gr. laga nr. 130/2011 því uppfyllt að því leyti.

Í máli þessu er krafist ógildingar á þeirri ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 12. júní 2019 að samþykkja leyfi um að hliðra byggingarreit á Skógarstíg 2 um 10 m til austurs og að veita leyfi til að hefja gröft á lóðinni. Af þeim gögnum sem liggja fyrir úrskurðarnefndinni verður ráðið að ýmis álitamál séu uppi varðandi lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar sem nefndin þarf tóm til að kynna sér. Leikur meðal annars vafi á því hvort hún samræmist ákvæðum 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Með vísan til þessa og í ljósi greindra atvika þykir rétt að fallast á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda á meðan mál þetta er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en málið hlýtur flýtimeðferð að kröfu leyfishafa verði þess krafist af hans hálfu skv. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011.

Úrskurðarorð:

Stöðvaðar eru framkvæmdir sem hafnar eru á lóð Skógarstígs 2, Fjallabyggð, á meðan mál þetta er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

jún 19
Love0

18/2020 Íslenska gámafélagið ehf.

Með

Árið 2020, þriðjudaginn 16. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 18/2020, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar, dags. 21. júní 2019, um álagningu umframgjalds vegna vinnu við endurnýjun starfsleyfis fyrir spilliefnamóttöku í Gufunesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. febrúar 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Íslenska gámafélagið ehf. ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. júní 2019 um álagningu umframgjalds vegna vinnu við endurnýjun starfsleyfis kæranda fyrir rekstri spilliefnamóttöku í Gufunesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 30. mars 2020.

Málsatvik: Kærandi sótti um endurnýjun starfsleyfis til Umhverfisstofnunar í júlí 2017 fyrir spilliefnamóttöku til meðhöndlunar á allt að 500 tonnum af spilliefnum árlega. Umhverfisstofnun staðfesti móttöku umsóknarinnar með bréfi til kæranda, dags. 19. september 2017, og var kærandi með sama bréfi upplýstur um að kostnaður vegna móttöku, grunnvinnu við gerð starfsleyfistillögu, auglýsingar og útgáfu væri kr. 246.000 skv. 4. gr. uppfærðrar gjaldskrár nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar. Athygli var jafnframt vakin á því að vinna stofnunarinnar við gerð starfsleyfa gæti farið fram úr þeim forsendum sem notaðar væru til að reikna kostnað í gjaldskránni. Af þessum sökum gæti komið til þess að síðar yrði innheimtur aukakostnaður samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar. Ef til þess kæmi yrði fyrirtækið upplýst þar um og því gefið kostur á að koma sínum sjónarmiðum að áður en endanleg ákvörðun um innheimtu yrði tekin.

Í bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 30. ágúst 2018, til kæranda kom fram að Umhverfisstofnun hefði unnið tillögu að nýju starfsleyfi sem tilbúið hefði verið til auglýsingar þá um sumarið. Hins vegar hefði verið sett ný reglugerð 15. maí 2018, nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit. Sú reglugerð hefði fellt úr gildi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem gæti haft í för með sér mengun. Samkvæmt nýju reglugerðinni væri útgáfa starfsleyfa fyrir spilliefnamóttökur sem tækju á móti minna en 10 tonnum á dag nú hjá heilbrigðisnefnd í stað Umhverfisstofnunar. Af þeirri ástæðu myndi Umhverfisstofnun áframsenda starfsleyfisumsókn kæranda til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur til frekari vinnslu og ákvörðunar. Umhverfisstofnun óskaði einnig eftir viðbrögðum umhverfis- og auðlindaráðuneytisins við því hvaða stjórnvald annaðist starfsleyfisútgáfu fyrir meðhöndlun og förgun spilliefna í ljósi nýlegra breytinga á lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Ráðuneytið taldi í bréfi sínu, dags. 26. september 2018, að ekki hefði verið ætlunin með breytingunum á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir að færa starfsleyfisútgáfu og eftirlit með annarri meðhöndlun spilliefna en frá námuúrgangsstöðum og þeim spilliefnamóttökum sem afköstuðu minna en 10 tonnum á dag til heilbrigðisnefnda sveitarfélaga. Ljóst væri að við frumvarpsgerðina hefði skammstöfunin „þ.m.t.“ í 13. tl. í II. viðauka fallið niður af einhverjum orsökum, sem leitt hefði til þess að svo virtist sem orðið hefði efnisbreyting frá lögum og þágildandi reglugerð nr. 785/1999. Af þessu tilefni væri bent á að í 2. mgr. 14. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs segði að Umhverfisstofnun veitti starfsleyfi fyrir meðhöndlun spilliefna, aðra en flutning, en söfnunar- og móttökustöðvum sem heilbrigðisnefndir veittu starfsleyfi væri þó heimilt að taka á móti tilteknum spilliefnum frá almenningi og/eða smærri fyrirtækjum. Það væri mat ráðuneytisins að lög um meðhöndlun úrgangs væru sérlög gagnvart almennum lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir og því bæri Umhverfisstofnun að gefa út starfsleyfi og hafa eftirlit með spilliefnamóttöku eins og þeirri sem vísað væri til í erindinu.

Umhverfisstofnun gaf út starfsleyfi til handa kæranda 24. maí 2019 og var það birt 27. s.m. á heimasíðu stofnunarinnar. Með bréfi, dags. 21. júní 2019, tilkynnti Umhverfisstofnun kæranda um viðbótargjald vegna starfsleyfisins. Tekið var fram að samkvæmt skráningum í verkbókhaldi stofnunarinnar hefði vinna við starfsleyfið verið umfangsmeiri en gert hefði verið ráð fyrir í grunngjaldi. Í grunngjaldi væri gert ráð fyrir að vinna við gerð starfsleyfis væri um 16 klst. Vinna við gerð leyfisins hefði hins vegar numið 71 klst., einkum vegna yfirferðar umsóknar og tillögugerðar. Stofnunin áformaði að gefa út reikning fyrir þessa umframvinnu, þ.e. fyrir 55 klst., hverja á kr. 13.200. Tímafjöldinn byggði á skráningu í verkbókhaldi Umhverfisstofnunar og væri sú skráning meðfylgjandi. Umhverfisstofnun áformaði því á grundvelli b-liðar 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár Umhverfisstofnunar nr. 535/2015, með síðari breytingum, að innheimta samtals kr. 726.000 fyrir frekari vinnu við starfsleyfisgerðina. Var kæranda gefinn kostur á að tjá sig um innheimtuna.

Hinn 2. júlí 2019 svaraði kærandi bréfi Umhverfisstofnunar og óskaði eftir upplýsingum um ástæðu þess að gjaldið væri eins hátt og raun bæri vitni og hvernig þeim 16 klst. sem innifaldar væru í grunngjaldinu væri skipt niður. Þá benti kærandi á að tímar samkvæmt verkbókhaldi teldust vera alls 69 klst. en ekki 71 klst., líkt og Umhverfisstofnun væri að rukka fyrir. Einnig óskaði kærandi eftir svörum við því hvort hann hefði verið látinn greiða vegna kostnaðar við vinnu sem m.a. væri til komin vegna lagalegrar óvissu, eftir sundurliðun á þeirri 16 klst. vinnu sem almennt væri miðað við og eftir svörum við því hvernig vinnan hefði getað tekið fjórum sinnum lengri tíma. Enn fremur hefði komið fram í bréfi, dags. 30. ágúst 2018, að starfsleyfið væri tilbúið til auglýsingar og því væri þess vegna velt upp hvaða vinnu hefði verið farið í eftir þann tíma. Kærandi sendi tölvupóst til Umhverfisstofnunar 21. október 2019 þar sem fram kom að svar við bréfi hans frá 2. júlí hefði ekki borist, en reikningur hefði verið sendur vegna umframgjalds fyrir vinnu starfsleyfisins. Í svari Umhverfisstofnunar sama dag kom fram að svarbréf við bréfi kæranda hefði verið skrifað í ágúst en fyrir mistök ekki verið sent. Tveimur dögum síðar, eða 23. október 2019, var bréf stofnunarinnar, dags. 13. ágúst 2019, síðan sent með tölvupósti til kæranda. Í því bréfi gaf stofnunin m.a. þá skýringu að á undanförnum árum hefðu kröfur til vinnslu starfsleyfa aukist verulega, m.a. með hliðsjón af úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og breytingum á regluverki. Verkferlar Umhverfisstofnunar við gerð starfsleyfa hefðu verið endurskoðaðir og væru mun ítarlegri en áður. Í yfirferð og mat á umsókn hefðu farið 30 klst. og 29 klst. hefðu farið í gerð starfsleyfistillögunnar sjálfrar, en ekki hefði verið innheimt fyrir þann kostnað sem farið hefði í að greiða úr lagalegri óvissu. Loks tók stofnunin fram að misræmi virtist vera í yfirlitum tímaskráninga og að kæranda hefði verið sent yfirlit þar sem fram kæmi að tímarnir væru 69 talsins. Yrði lægri talan látin gilda. Heildarfjöldi vinnustunda væri því í raun  69 klst. Hins vegar væri einungis áformað að innheimta fyrir 53 klst., eða samtals 699.600 krónur.

Hinn 27. nóvember 2019 sendi kærandi Umhverfisstofnun tölvupóst þar sem farið var fram á að felldur yrði úr gildi reikningur að fjárhæð kr. 726.000 sem væri kominn í innheimtu. Ekki hefði borist leiðréttur reikningur frá stofnuninni í samræmi við bréf hennar, dags. 13. ágúst 2019. Umhverfisstofnun svaraði póstinum 29. nóvember 2019 þar sem fram kom að umræddur reikningur væri gefinn út á grundvelli leiðrétts yfirlits sem væri meðfylgjandi. Í ljósi þess að svör við athugasemdum fyrirtækisins, dags. 13. ágúst 2019, hefðu ekki borist á réttum tíma teldi Umhverfisstofnun rétt að stofnunin greiddi áfallinn innheimtukostnað en reikningurinn stæði óbreyttur. Í svari kæranda dags. 3. desember s.á. kom fram að upphaflegur reikningur hefði verið fyrir 55 aukatíma við vinnslu starfsleyfisins en í bréfi stofnunarinnar, dags. 13. ágúst 2019, kæmi fram að áformað væri að innheimta fyrir 53 tíma, eða kr. 699.600. Í svari Umhverfisstofnunar 11. desember 2019 kom fram að fyrrgreindur reikningur hefði verið rangur en hann hefði átt að vera kr. 699.600 samkvæmt bréfinu sem kærandi hefði vitnað í. Því yrði umræddur reikningur felldur niður og réttur reikningur sendur. Nýr reikningur var gefinn út sama dag að upphæð kr. 699.600.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að um endurnýjun starfsleyfis hafi verið að ræða og hefði því ekki átt að þurfa að vinna leyfið alveg frá grunni. Hvorki hafi orðið breytingar á starfsemi né staðsetningu spilliefnamóttökunnar og undri kærandi sig á umfangi þeirrar vinnu sem farið hafi í starfsleyfið hjá Umhverfisstofnun. Afar sérstakt sé að í þá vinnu hafi farið 53 tímar aukalega, en það sé fjórfaldur sá tími sem ætlaður sé til slíkrar vinnu samkvæmt gjaldskrá stofnunarinnar.

Í svarbréfi Umhverfisstofnunar, dags. 13. ágúst 2019, hafi hvorki verið vísað til úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með númerum né tekið fram hvaða fordæmisgildi þeir hafi að öðru leyti þótt því sé þar haldið fram að vinna hefði aukist við útgáfu starfsleyfa vegna aukinna krafna í kjölfar úrskurða og breytinga á regluverki. Þá hafi þar ekki verið vísað til ákveðinna lagabálka, lagagreina, reglugerða eða annarra reglna með númerum eða með öðrum skýrum hætti og sé því kærandi engu nær um hvað valdið hafi allri þeirri vinnu sem hann sé krafinn um greiðslu fyrir. Aðrar útskýringar eða rök sé varla að finna í bréfinu svo mark sé á takandi. Í umræddu bréfi sé ekkert mark tekið á rökum kæranda og þeim hafnað í heild sinni fyrir utan leiðréttingu á upphaflegum reikningi, sem hafi verið leiðréttur þar sem hann hefði verið of hár og rangur. Þá komi ekkert fram í tilvitnuðu bréfi um kæruheimildir eða aðrar leiðir sem gætu verið kæranda færar vildi hann ekki una niðurstöðu Umhverfisstofnunar. Sé þetta brot á stjórnsýslulögum nr. 37/1993, sem gildi um starfsemi og ákvarðanatöku Umhverfisstofnunar, sbr. 20. gr. laganna. Loks komi ekkert fram í umræddu bréfi Umhverfisstofnunar um kærufrest, sem einnig sé brot á skyldum stofnunarinnar samkvæmt stjórnsýslulögum og hafi þær afleiðingar að nú þegar kæran sé lögð fram vegna svarbréfs frá Umhverfisstofnun, sem dagsett sé í ágúst en hafi borist í lok október, gildi ekki kærufrestur skv. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ætti kæran því að fá sömu meðhöndlun hjá úrskurðarnefndinni og ef hún hefði borist innan kærufrests.

Kærandi gagnrýni vinnubrögð Umhverfisstofnunar sem skorti fagmennsku, reglufylgni og fyrirsjáanleika. Viðbótargjaldtakan eigi ekki rétt á sér og óski hann eftir afstöðu úrskurðarnefndarinnar til vinnubragða Umhverfisstofnunar og gjaldtöku hennar vegna vinnu sem ekki hafi þurft að framkvæma auk þess óeðlilega dráttar sem hafi verið á endurnýjun starfsleyfis.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er bent á að í 53. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir segi að ráðherra setji, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni sé falið að annast eða stofnunin taki að sér. Upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skuli byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið megi ekki vera hærra en sá kostnaður og birta skuli gjaldskrá í B-deild Stjórnartíðinda. Greiðsluregla umhverfisréttarins sé forsenda gjaldskrárákvæða um gjöld fyrir vinnslu starfsleyfis fyrir starfsemi sem haft geti í för með sér mengun. Kostnaður vegna vinnu við starfsleyfi fyrirtækja eigi samkvæmt henni ekki að falla á almenning heldur umsækjanda/rekstraraðila leyfis vegna starfsemi sem geti haft í för með sér mengun. Um sé að ræða þjónustugjald, sbr. framangreint lagaákvæði, en grundvöllurinn að baki þjónustugjöldum sé að greiddur sé raunkostnaður fyrir veitta þjónustu.

Auglýsing um gjaldskrá fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar nr. 535/2018 hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 21. desember 2018. Samkvæmt 1. gr. hennar sé gjald fyrir vinnu sérfræðings kr. 13.200 á hverja klukkustund fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni sé falið í lögum og reglugerðum og sem heimilt sé að taka gjald fyrir. Kveðið sé á um gjald fyrir vinnslu starfsleyfa í 4. gr. gjaldskrárinnar. Í b-lið 2. mgr. 4. gr. segi að fyrir frekari vinnu við gerð starfsleyfistillagna, vinnslu og afgreiðslu innsendra athugasemda og fyrir kynningu, þ.m.t. borgarafund um kynningu á starfsleyfistillögu, skuli greiða tímagjald samkvæmt 1. gr., ferðakostnað samkvæmt 2. gr. og annan útlagðan kostnað. Á yfirliti tímaskráningar megi sjá að vinnan við starfsleyfistillöguna hafi verið sundurliðuð í samræmi við framangreindar kröfur. Þannig sé m.a. tilgreind vinna við gerð tillögu, yfirferð umsóknar, undirbúning fyrir auglýsingu og frágang. Þá geti nokkur vinna fallið til við afgreiðslu og lokavinnslu starfsleyfa.

Umhverfistofnun bendi á að starfsleyfi skuli gefa út til tiltekins tíma, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Útgefandi starfsleyfis skuli endurskoða starfsleyfi reglulega og eigi sjaldnar en á 16 ára fresti, sbr. 15. gr. fyrrnefndra laga og 14. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Samkvæmt 14. gr. reglugerðarinnar skuli endurmeta starfsleyfisskilyrðin og uppfæra þau ef nauðsyn krefji. Þegar sótt sé um nýtt leyfi fyrir starfandi starfsemi sé því um að ræða nýja ákvörðun um hvort og þá með hvaða skilyrðum gefa skuli út starfsleyfi að nýju, sbr. 1. mgr. sömu greinar. Í því skyni sé Umhverfisstofnun skylt að tryggja að málið sé nægilega upplýst í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ávallt þurfi að taka mið af breytingum á lögum, skipulagi og öðrum reglum og viðmiðum sem um viðkomandi starfsemi gildi, sem og tækniþróun. Hér sé því um grundvallaratriði að ræða. Framangreind atriði séu sams konar forsendur og leitt geti til endurskoðunar á starfsleyfi.

Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 skuli starfsleyfi veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt lögum nr. 7/1998 og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Auk þess skuli starfsleyfi skv. 8. mgr. 14. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt nefndum lögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim, að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Umhverfisstofnun gefi út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur, sbr. I., VII. og IX. viðauka reglugerðar nr. 550/2018, sbr. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar og samkvæmt 7. gr. laga nr. 7/1998. Rekstur kæranda feli í sér móttöku og meðhöndlun á allt að 500 tonnum af spilliefnum á ári í Gufunesi, sem sé starfsemi sem falli undir I. viðauka reglugerðar nr. 550/2018. Í 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar segi að rekstraraðilar skuli tryggja að nauðsynlegar upplýsingar um starfsemina komi fram í umsókn um starfsleyfi, en í ákvæðinu sé nánar mælt fyrir um hvað umsóknin beri að innihalda. Þá sé einnig mælt fyrir um starfsleyfisskilyrði í 8. gr. nefndrar reglugerðar þar sem mælt sé fyrir um hvað Umhverfisstofnun skuli tryggja að í starfsleyfi, sbr. viðauka I og IX, séu öll skilyrði sem nauðsynleg séu til að tryggja að farið verði að kröfum 11. og 54. gr. reglugerðarinnar. Þá sé mælt fyrir um hvað starfsleyfisskilyrði eigi að lágmarki að fela í sér.

Þegar umsókn um starfsleyfi hafi borist hafi verið farið yfir kröfur til umsagna og fylgigögn skv. þágildandi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Eins og áður hafi komið fram hafi verið sett ný reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit sem tekið hafi gildi 15. maí 2018, og fellt hafi reglugerð nr. 785/1999 úr gildi frá sama tíma. Auk þess hafi lög nr. 7/1998 tekið breytingum. Laga hafi þurft kröfur í starfsleyfi að þessum breyttu kröfum. Þá hafi þurft að fara yfir lög nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs og reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs. Auk þess hafi þurft að m.a. að meta umsóknargögn m.t.t. laga nr. 7/1998, reglugerða nr. 1040/2016 um skrá yfir úrgang og mat á hættulegum eiginleikum úrgangs, nr. 851/2002 um grænt bókhald, nr. 724/2008 um hávaða, nr. 806/1999 um spilliefni, nr. 884/2017 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi í landi og nr. 510/2018 um sprengiefni og forefni til sprengigerðar, auk laga nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda. Samkvæmt 10. gr. þágildandi reglugerðar nr. 785/1999 hafi þurft að fylgja afrit af staðfestu deiliskipulagi með umsókn um starfsleyfi. Með reglugerð nr. 550/2018 hafi kröfunni verið breytt þannig að ef deiliskipulag væri ekki til staðar væri skylt að láta afrit af gildandi aðalskipulagi fylgja með, sbr. 3. mgr. 6. gr. Ekki hafi verið til staðar deiliskipulag af rekstrarsvæði kæranda og því hafi þurft að kanna hvort þessi starfsemi væri í samræmi við gildandi aðalskipulag Reykjavíkurborgar. Einnig hafi þurft að kanna hvort fráveita frá Gufunesi tengdist inn á kerfi Reykjavíkurborgar. Umsókn um starfsleyfið hafi verið ófullnægjandi þar sem upplýsingar hafi vantað og hafi Umhverfisstofnun kallað eftir viðbótarupplýsingum á grundvelli rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Stofnunin hafi því leiðbeint umsækjanda um hvaða gögn þyrftu að berast til að umsóknin teldist fullnægjandi í samræmi við leiðbeiningar- og rannsóknarreglu 7. og 10. gr. þeirra laga.

Mikilvægt sé að umsóknir um starfsleyfi fyrir starfsemi sem haft geti í för með sér mengun fái ítarlega og gagnrýna umfjöllun. Í því samhengi sé sérstaklega vísað til meginreglu umhverfisréttarins um fyrirbyggjandi aðgerðir sem feli í sér að aðgerðir skuli grundvallaðar á því að girt skuli fyrir umhverfisspjöll. Markmið meginreglunnar sé að draga úr eða koma í veg fyrir varanlega skerðingu á umhverfi og náttúruauðlindum, sem ómögulegt eða óraunhæft sé að bæta úr síðar. Meginreglan birtist m.a. í lögum nr. 7/1998, sem og fjölda reglugerða sem hafi verið settar með stoð í lögunum. Frá því að starfsleyfi kæranda hafi verið gefið út árið 2005 hafi Umhverfisstofnun uppfært verklag sitt með hliðsjón af breyttu regluverki t.a.m. með reglugerð nr. 550/2018, lögum nr. 7/1998, lögum nr. 55/2003 auk áðurgreindra reglugerða, sem hafi verið settar og tekið breytingum. Nýir úrskurðir úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hafi fallið, svo sem í málum nr. 107/2014, 95/2015, 155/2017, 6/2018, 4/2018 og 117/2018. Þá hafi þekking sem aflað hafi verið við framkvæmd eftirlits með mengunarvörnum, ný vísindaleg þekking sem orðið hafi til í málaflokknum, nýjar mæliaðferðir, tækniþróun, samanburður við vinnubrögð í erlendum systurstofnunum og margt fleira valdið breytingum eða styrkt verklag í sessi. Hvað varði ákvæði starfsleyfa hafi athugasemdir frá almenningi stundum haft talsverð áhrif til umbóta. Vegna umfangs starfseminnar hafi samtals farið 30 tímar í yfirferð og mat á umsókn en samkvæmt forsendum gjaldskrár Umhverfisstofnunar sé gert ráð fyrir 8 tímum vegna slíkrar vinnu.

Eldra starfsleyfi kæranda hafi verið gefið út 16. nóvember 2005. Frá þeim tíma hafi verði gerðar talsverðar breytingar á starfsleyfisskilyrðum, m.a. vegna laga og reglugerðabreytinga sem hafi leitt til breytinga á skilyrðunum. Hér megi nefna ákvæði um upplýsingarétt til almennings, umhverfisábyrgð skv. lögum nr. 55/2012, verkstjórn og takmörkun aðgangs, þátttöku í EMAS og fleira, sem þurft hafi að bæta við starfsleyfi kæranda. Einnig hafi kærandi óskað eftir nokkrum undanþágum frá hefðbundnum kröfum í starfsleyfum fyrir spilliefnamóttöku, m.a. frá kröfu um að lóð fyrirtækisins sé afgirt og undanþágu frá kröfum um mælingar í frárennsli. Þá hafi verið umræða um ílát til geymslu á spilliefnum. Sérútfærsla sé í starfsleyfinu á kröfum varðandi hreinsun á frárennsli og sé þar veitt undanþágu frá hefðbundnum kröfum. Talsverð vinna fari að jafnaði í mat á því hvort rétt sé að víkja frá gildandi meginreglum við útgáfu starfsleyfis svo tryggt sé að jafnræðis sé gætt, sem og til að tryggja ákvörðun í samræmi við uppgefnar forsendur. Eins og fram hafi komið í bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 13. ágúst 2019, hafi sérfræðingar frá Umhverfisstofnun farið á fund í Gufunesi og aðstæður verið skoðaðar að ósk umsækjanda, en ferðin hafi tekið 8 klst. Auk þess hafi sérfræðingurinn þurft að undirbúa sig fyrir fund með kæranda. Samtals hafi 29 klst. farið í gerð starfsleyfistillögunnar sjálfrar, en samkvæmt forsendum gjaldskrár Umhverfisstofnunar sé gert ráð fyrir 5 klst. vegna þeirrar vinnu.

Þegar starfsleyfistillagan hafi verið tilbúin hafi verið farið yfir hana af sérfræðingum stofnunarinnar og ritara. Í því felist að lögfræðingur, sviðsstjóri, teymisstjóri og sérfræðingar fari yfir lögformlegar hliðar málsins. Tillagan sé lesin yfir af eftirlitsmönnum og starfsleyfissérfræðingum og síðan prófarkalesin. Samtals hafi 6 klst. farið í yfirferð starfsleyfistillögunnar sjálfrar, en samkvæmt forsendum gjaldskrár Umhverfisstofnunar sé gert ráð fyrir 5 klst.

Eftir að ákveðið hafi verið að auglýsa starfsleyfið hafi starfsleyfistillagan verið send til auglýsingar og útbúin frétt/auglýsing á vefsíðu Umhverfisstofnunar. Þá hafi tillagan verið send á alla viðkomandi aðila með ábendingum um að hún væri komin í auglýsingu. Þetta sé í samræmi við 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um að ef endurskoðun á starfsleyfi leiði til breytinga á starfsleyfisskilyrðum, sbr. 8. gr., skuli útgefandi starfsleyfis auglýsa drög að slíkri breytingu að lágmarki í fjórar vikur. Útgefandi starfsleyfis skuli síðan innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögur að starfsleyfi renni út taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfisins, sbr. 9. mgr. 6. gr. fyrrnefndrar reglugerðar. Mælt sé fyrir um það í 6. gr. og í viðauka IV við reglugerðina hvaða upplýsingar útgefandi starfsleyfis skuli hafa á vefsvæði sínu. Umhverfisstofnun hafi gefið starfsleyfi kæranda út 23. maí 2019 og hafi það verið birt á vefsíðu stofnunarinnar, en það teljist opinber birting skv. 10. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar. Samtals séu skráðar 4 klst. vegna auglýsingar starfsleyfistillögunnar sjálfrar, en samkvæmt forsendum gjaldskrár Umhverfisstofnunar sé gert ráð fyrir 2 klst.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Þar sem lög nr. 130/2011 séu sérlög þá gangi þau framan stjórnsýslulögum, sem mæli fyrir um þriggja mánaða kærufrest í 27. gr. laganna. Innheimta kostnaðar sé hluti af málsmeðferð starfsleyfismálsins, en leiðbeiningar um kærufrest hafi verið veittar í ákvörðun um útgáfu starfsleyfis. Þar að auki megi benda á að Umhverfisstofnun hafi tilkynnti kæranda um viðbótarkostnað vegna vinnslu starfsleyfis 21. júní 2019, en kærandi ekki lagt fram kæru fyrr en 28. febrúar 2020, eða rúmlega 8 mánuðum síðar. Berist kæra að liðnum kærufresti beri að vísa henni frá samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar. Umhverfisstofnun geri hins vegar ekki athugasemd um lengdan kærufrest.

Umsókn um starfsleyfi hafi borist stofnunni 16. júlí 2017. Vinna hafi hafist við að leggja mat á umsóknina 18. september 2017. Frá 21. september 2017 til 12. apríl 2018 hafi ekki verið skráðir tímar í verkbókhaldinu þar sem afgreiðsla hafi dregist sökum mikils umfangs og mikils fjölda mála hjá stofnuninni. Vísað sé í fyrri rökstuðning í tengslum við málsmeðferðina.

Starfsleyfið hafi verið tilbúið til auglýsingar sumarið 2018 og hafi tillaga að starfsleyfinu verið send til kæranda 10. júlí 2018, en útgáfa þess hafi dregist vegna breytinga sem gerðar hafi verið á lögum nr. 7/1998 og gildistöku nýrrar reglugerðar nr. 550/2018. Umhverfisstofnun hafi einnig borist athugasemdir frá kæranda við starfsleyfistillöguna sem þurft hafi að fara yfir, auk þess sem kærandi hafi beðið starfsleyfissérfræðing að koma á fund í Gufunesi. Frá 30. ágúst 2018 hafi síðan farið nokkur vinna í að leysa úr því hvort starfsemi kæranda væri háð starfsleyfi Umhverfisstofnunar, sem lokið hafi 30. janúar 2019 með svari frá umhverfis- og auðlindaráðuneytinu. Rekstraraðila hafi bæði verið tilkynnt um framsendingu starfsleyfisumsóknar kæranda til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur vegna reglugerðarbreytingar og um að vinna við starfsleyfið væri hafin á ný. Ekki hafi verið innheimtur kostnaður við að leysa úr álitaefni um útgefanda starfsleyfis.

Umhverfisstofnun starfi samkvæmt stjórnsýslulögum og beri að afgreiða erindi sem henni berist í samræmi við þau lög. Samkvæmt 9. gr. laganna skuli ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt sé og hafi stofnunin sett sér tímamörk fyrir afgreiðslu erinda eftir eðli þeirra. Málshraði sem Umhverfisstofnun setji sér til viðmiðunar við útgáfu starfsleyfa sé 240 dagar. Þegar gögn séu til skoðunar hjá umsækjanda eða þegar óskað sé eftir ítarlegri upplýsingum frá honum teljist það ekki til málsmeðferðartíma. Umhverfisstofnun telji ekki rök standa til þess að sá tími sem taki að afgreiða málið eigi að leiða til þess að viðbótargjald verði fellt niður.

Kærandi hafi verið upplýstur um það í upphafi vinnu við gerð starfsleyfisins að komið gæti til umframvinnu og að fyrirtækið yrði upplýst um það áður en endanleg ákvörðun um innheimtu yrði tekin. Sótt hafi verið um starfsleyfið árið 2017. Vinna hafi dregist vegna laga- og reglugerðarbreytingar en vinnutímarnir sem farið hafi í að greiða úr því hvort starfsemin væri starfsleyfisskyld hjá Umhverfisstofnun hafi verið dregnir frá, þ.e. á tímabilinu 30. ágúst 2018 til 30. janúar 2019. Kæranda hafi verið gefinn sanngjarn og rúmur tími til að gera athugasemdir við fyrirhugaða innheimtu. Innheimtu reikningsins hafi verið frestað á ný vegna framkominnar kæru. Jafnframt hafi stofnunin ákveðið að greiða áfallinn innheimtukostnað og hafi rekstraraðila verið tilkynnt um það 29. nóvember 2019. Umhverfisstofnun fari því fram á að kröfum kæranda verði hafnað enda byggi krafa um viðbótargjald á greiðslureglu umhverfisréttarins og meginreglum um þjónustugjöld. Ekki séu frekari ástæður til að lækka upphæð reiknings en þegar hafi verið gert í málsmeðferð stofnunarinnar eftir að gætt hafi verið að andmælarétti rekstraraðila.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, nema afsakanlegt verði talið að kæra hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæra verði tekin til meðferðar. Ekki verður séð að kæruleiðbeiningar hafi verið veittar í bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 21. júní 2019, eða síðar, vegna ákvörðunar um álagningu umframgjaldsins vegna útgáfu starfsleyfisins, svo sem kveðið er á um í 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af framangreindu þykir afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr en raun bar vitni þótt kæruleiðbeiningar hafi verið veittar í tengslum við útgáfu starfsleyfis. Lutu þær leiðbeiningar enda eingöngu að starfsleyfinu og lá lokareikningur ekki fyrir fyrr en 11. desember 2019. Verður kæran því tekin til efnismeðferðar með vísan til 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Umhverfisstofnun er heimilt skv. 1. tölul. 1. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir að taka gjald fyrir útgáfu starfsleyfa og vottorða, sem og endurskoðun eða breytingar á starfsleyfum, sbr. 6. gr. Samkvæmt 2. mgr. nefndrar 53. gr. setur ráðherra, að fengnum tillögum stofnunarinnar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni er falið að annast eða stofnunin tekur að sér. Skal upphæð gjalds taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal hún byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birta í B-deild Stjórnartíðinda. Samkvæmt framangreindu eiga reglur er gilda um þjónustugjöld við um nefnda gjaldtöku.

Ráðherra hefur nýtt sér framangreinda heimild og var auglýsing nr. 535/2015 um gjaldskrá fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar birt í B-deild Stjórnartíðinda 18. júní 2015. Gjaldskráin hefur sætt breytingum og er gjald fyrir útselda vinnu sérfræðings skv. 1. gr. hennar nú kr. 13.200 á hverja klukkustund fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni eru falin í lögum og reglugerðum og sem heimilt er að taka gjald fyrir, sbr. auglýsingu nr. 176/2016 um breytingu á gjaldskránni. Samkvæmt a-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 er fastagjald kr. 246.000 fyrir móttöku umsóknar, grunnvinnu við starfsleyfistillögu í gjaldflokki 3, auglýsingar og útgáfu, sbr. auglýsingu nr. 1227/2018 um breytingu á gjaldskránni. Í því gjaldi er gert ráð fyrir 16 klst. vinnu. Samkvæmt b-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015, með síðari breytingum, skal fyrir frekari vinnu við gerð starfsleyfistillagna, vinnslu og afgreiðslu innsendra athugasemda og fyrir kynningu, þ.m.t. borgarafund um kynningu á starfsleyfistillögu, greiða tímagjald samkvæmt 1. gr., ferðakostnað skv. 2. gr. og annan útlagðan kostnað. Þegar ljóst er að útgáfa leyfis hefur í för með sér umframvinnu skal umsækjanda gerð grein fyrir umfangi þeirrar vinnu. Í 3. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar er tiltekið að reikningur fyrir fastagjaldi skuli gefinn út við móttöku umsóknar, en reikningur vegna frekari vinnu skuli gefinn út þegar ákvörðun Umhverfisstofnunar liggi fyrir.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu sótti kærandi um starfsleyfi til Umhverfisstofnunar í júlí 2017. Í kjölfarið sendi stofnunin honum bréf, dags. 19. september 2017, þar sem því var lýst hvernig vinnu við starfsleyfið og gjaldtöku vegna hennar yrði háttað. Í niðurlagi bréfsins er vakin athygli á því að vinna stofnunarinnar við gerð starfsleyfa geti farið fram úr þeim forsendum sem notaðar séu til að reikna út kostnað í gjaldskránni. Af þessum sökum geti komið til þess að síðar verði innheimtur aukakostnaður samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar. Ef til þess komi verði kærandi upplýstur þar um og gefinn kostur á að koma að sínum sjónarmiðum áður en endanleg ákvörðun um innheimtu verði tekin. Starfsleyfi var gefið út 23. maí 2019 og kæranda tilkynnt um fyrirhugaða gjaldtöku með bréfi, dags. 21. júní 2019. Kom þar fram að vinna við gerð starfsleyfis væri almennt 16 klst. Vinna við gerð starfsleyfis kæranda hafi hins vegar orðið meiri, einkum vegna yfirferðar umsóknar og tillögugerðar, og myndi stofnunin innheimta fyrir 55 klst. vinnu, kr. 13.200 fyrir hverja klukkustund, eða alls kr. 726.000. Kærandi gerði athugasemdir við gjaldtökuna með bréfi, dags. 2. júlí s.á., en vegna mistaka bárust honum ekki svör stofnunarinnar frá ágúst s.á. fyrr en í október s.á. Við það tækifæri var tímafjöldi leiðréttur vegna ábendinga kæranda og tilkynnt að Umhverfisstofnun myndi rukka fyrir 53 klst., samtals kr. 699.600. Lýtur ágreiningur málsins að þeirri innheimtu.

Samkvæmt framlögðum gögnum úr tímaskráningu Umhverfisstofnunar vegna vinnu við starfsleyfið fór fram vinna við það frá því í september 2017 og þar til leyfið var gefið út í maí 2019, með einhverjum hléum. Umhverfisstofnun hefur ekki einungis lagt fram gögn úr verkbókhaldi stofnunarinnar vegna vinnu við umrætt starfsleyfi heldur hefur hún jafnframt gefið skýringar á því í hverju vinnan hafi falist og hvers vegna hún hafi orðið jafn mikil og raunin varð. Koma þær skýringar m.a. fram í svörum stofnunarinnar við fyrirspurn kæranda um gjaldtökuna frá 2. júlí 2019. Þar er tiltekið hvernig áætlað er að þær 16 klst. sem gjaldskrá nr. 535/2015 miðar við skiptist niður á verkefni, auk þess sem færðar eru fram skýringar á málshraða, sem einnig taka til umfangs þeirrar vinnu sem fram fór að teknu tilliti til eðlis starfseminnar, staðhátta og réttarþróunar. Ljóst er að töluvert meiri tími fór í vinnu við starfsleyfið en gjaldskráin gerir ráð fyrir. Þykir þó ekki um óeðlilega marga tíma að ræða að fengnum greindum skýringum og er beinlínis gert ráð fyrir því í gjaldskrá að innheimt sé tímagjald vegna þeirrar vinnu sem fer í vinnslu leyfisins umfram fastagjald. Var því með reikningi Umhverfisstofnunar verið að innheimta lögmætan kostnað fyrir veitta þjónustu í samræmi við heimild 53. gr. laga nr. 7/1998 og meginreglur um þjónustugjöld.

Í niðurlagi b-liðar 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 segir að þegar ljóst sé að útgáfa leyfis hafi í för með sér umframvinnu skuli umsækjanda gerð grein fyrir umfangi þeirrar vinnu og var kæranda tilkynnt með bréfi, dags. 19. september 2017, að ef viðbótarvinna færi fram yrði innheimt fyrir hana samkvæmt gjaldskrá. Jafnframt að ef til þess kæmi yrði kærandi upplýstur þar um og gefinn kostur á að koma að sínum sjónarmiðum áður en endanleg ákvörðun um innheimtu yrði tekin. Þegar kæranda var loks tilkynnt um umframkostnað með bréfi, dags. 21. júní 2019, lá fyrir að stofnunin áformaði að gefa út reikning fyrir þá umframvinnu sem farið hefði fram og var kæranda þá fyrst gefinn kostur á að tjá sig um álagninguna. Framangreint verklag var ekki í samræmi við fyrirmæli b-liðar 2. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar og þær upplýsingar sem kæranda voru veittar í kjölfar móttöku á umsókn hans. Í svörum Umhverfisstofnunar við athugasemdum kæranda við innheimtuna var tekið fram að forsendur gjaldskrárinnar væru að af þeim 16 klst. sem innifaldar væru í grunngjaldi væri gert ráð fyrir átta tímum í móttöku, skráningu og yfirferð gagna. Af verkbókhaldi stofnunarinnar sést hins vegar að þegar í september 2019, stuttu eftir bréf stofnunarinnar til kæranda, höfðu 11 klst. verið notaðar til yfirferðar umsóknar kæranda. Var því fullt tilefni fyrir Umhverfisstofnun þegar á því stigi að gera kæranda viðvart um að umfang vinnu við starfsleyfi hans yrði töluvert meira en gert væri ráð fyrir í fastagjaldi. Þar sem kærandi fékk ekki vitneskju um framgang vinnunnar við starfsleyfið á því tímabili sem hún fór fram gat hann ekki gert sér grein fyrir þeim kostnaði sem skapaðist við þá vinnu. Er það ámælisvert og rétt að benda á að án þess að fá þær upplýsingar sem nefnt ákvæði gjaldskrárinnar gerir ráð fyrir að gjaldendum séu veittar er þeim illmögulegt að neyta andmælaréttar síns. Verður að telja að um annmarka á ákvörðun stofnunarinnar hafi verið að ræða hvað þetta varðar. Með hliðsjón af því að útgefinn reikningur var dreginn til baka af Umhverfisstofnun í kjölfar athugasemda kæranda, sem leiddu til breytinga á álagningunni þótt minniháttar væru, er þó ekki hægt að líta svo á að andmælaréttur kæranda hafi verið virtur að vettugi. Þykir nefndur annmarki því ekki eiga að leiða til ógildingar.

Það athugist að langur málsmeðferðartími vegna starfsleyfis þess sem var grundvöllur umdeildrar gjaldtöku í þessu máli kemur ekki til skoðunar og haggar hann ekki hinni kærðu ákvörðun um álagningu. Verður enda ekki séð að drátturinn hafi leitt til þess að álagningin hafi orðið hærri en ella.

Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. júní 2019 um álagningu umframgjalds vegna vinnu við endurnýjun starfsleyfis Íslenska gámafélagsins ehf. fyrir spilliefnamóttöku í Gufunesi.

jún 19
Love0

117/2019 Hafravatn

Með

Árið 2020,  fimmtudaginn 11. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 117/2019, kæra á ákvörðun bæjarráðs Mosfellsbæjar frá 3. október 2019 um að synja umsókn kærenda um skiptingu lóðar í tvo hluta og byggingu húss á þeim.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:  

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. nóvember 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur frístundalóðar í Úlfarsfellslandi, fasteignanúmer 2084959, þá ákvörðun bæjarráðs Mosfellsbæjar frá 3. október 2019 að synja umsókn um skiptingu nefndrar lóðar í tvo hluta og byggingu húss á þeim. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Einnig er þess krafist að viðurkenndur verði réttur kærenda „til að stærð bygginga á lóð þeirra verði allt að 200 m2 á lóðinni óskiptri eins og leyft er í öllum öðrum frístundabyggðum [Mosfellsbæjar]“. Þá er þess krafist að viðurkenndur verði réttur kærenda til að skipta lóð sinni í tvennt og að stærð bygginga á hvorri lóð verði allt að 130 m2. Að auki er þess krafist að fyrirhugaður nýtingarréttur Mosfellsbæjar á lóð kærenda verði ógiltur. Að lokum er þess krafist að viðurkennt verði að lokasetning í 5. mgr. kafla 4.11 í Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2011-2030 brjóti gegn IV. kafla laga nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mosfellsbæ 16. febrúar 2020.

Málavextir: Kærendur eru eigendur 9.247 m2 frístundalóðar í Úlfarsfellslandi við norðanvert Hafravatn. Á lóðinni stendur nú 60 m2 sumarbústaður auk bátaskýlis. Með bréfi kærenda til skipulagsnefndar Mosfellsbæjar, dags. 13. apríl 2016, óskuðu þeir eftir leyfi sveitarfélagsins til að skipta lóð sinni í tvo u.þ.b. jafn stóra hluta og til að byggja frístundahús á nýrri lóð. Skipulagsnefnd Mosfellsbæjar hafnaði erindinu 3. maí 2016 með vísan til þess að það væri í ósamræmi við stefnumörkun aðalskipulags sveitarfélagsins. Bæjarstjórn Mosfellsbæjar staðfesti niðurstöðu skipulagsnefndar á fundi sínum 11. s.m. Kærendur sendu Mosfellsbæ erindi 10. janúar 2018 þar sem aftur var farið fram á heimild til að skipta umræddri lóð í tvær lóðir og byggja á þeim. Lögmaður Mosfellsbæjar svaraði kærendum með bréfi, dags. 20. febrúar s.á., þar sem erindinu var synjað. Sú synjun var borin undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála með bréfi, dags. 15. mars s.á. Með úrskurði uppkveðnum 11. júní 2019, í kærumáli nr. 46/2018, var málinu vísað frá nefndinni. Var í niðurstöðu nefndarinnar vísað til þess að þar sem umsóknin hefði ekki fengið lögboðna lokaafgreiðslu hjá bæjaryfirvöldum lægi ekki fyrir ákvörðun sem bundið hafi enda á málið í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Vísaði úrskurðarnefndin til þess að óljóst væri af bréfi lögmanns og öðrum gögnum málsins hvort sveitarfélagið hafi litið á erindi kærenda sem nýja beiðni um skiptingu lóðar eða beiðni um endurupptöku. Hefði sveitarfélagið talið vafa leika á því hefði verið rétt að fá úr honum skorið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga, enda eigi ólík lagaskilyrði við um endurupptöku mála og ný erindi. Með bréfi til bæjarstjórnar Mosfellsbæjar, dags. 18. júní 2019, fóru kærendur fram á að umsókn þeirra frá 10. janúar 2018 yrði þegar í stað tekin til lögboðinnar lokaafgreiðslu. Á fundi bæjarráðs 3. október 2019 var erindi kærenda synjað á þeim grundvelli að hvorki 1. né 2. tölul. 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptöku máls ættu við enda hafi ákvörðunin í upphafi byggst á fullnægjandi og réttum upplýsingum um málsatvik. Hefði niðurstaða málsins öðru fremur byggst á ákvæðum aðalskipulags, sem ekki hefði verið breytt eftir að ákvörðunin hefði verið tekin.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að erindi þeirra frá 10. janúar 2018 hafi ekki verið beiðni um endurupptöku. Með bréfi, dags. 13. apríl 2016, hafi þeir einvörðungu sótt um heimild til að skipta lóð sinni við Hafravatn í tvennt og byggja hús á nýja lóðarhlutanum innan þeirra stærðarmarka sem skipulag Mosfellsbæjar hafi leyft, eða 90 m2. Um hafi verið að ræða málaleitan eða fyrirspurn fremur en afmarkaða og beina kröfugerð. Skipulagsnefnd hafi á fundi sínum 3. maí 2016 hafnað erindinu og hafi bæjarstjórn staðfest þá afgreiðslu 11. s.m. Í kjölfarið hafi tekið við mikil gagnavinna og upplýsingasöfnun af hálfu kærenda sem leitt hafi til nýrrar umsóknar, dags. 10. janúar 2018, með breyttu efni. Erindinu hafi verið synjað þrátt fyrir að um nýtt og margþættara mál væri að ræða. Í breyttri umsókn hafi m.a. verið farið fram á uppbyggingu á báðum lóðum, þ.e. byggingu 130 m2 húss á hvorri lóð, eins og heimilt sé að byggja á öllum öðrum frístundasvæðum sveitarfélagsins. Með hinni kærðu ákvörðun sé ekkert gert með nýjar og breyttar kröfur auk gríðarlegs magns nýrra upplýsinga og röksemda sem stutt hafi umsókn kærenda. Ekki sé vafa undirorpið að ákvörðunin hafi byggst á ófullnægjandi og röngum upplýsingum um málsatvik. Um nýtt mál hafi verið að ræða eins og ítarlega hafi verið rökstutt af kærendum í kærumáli nr. 46/2018 og komi það berlega fram í samanburði bréfa kærenda frá 13. apríl 2016 og 10. janúar 2018.

Þá byggi kærendur á því að öll skilyrði til endurupptöku hafi verið uppfyllt. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar segi að hafi sveitarfélagið talið vafa leika á því hvort erindi kærenda hafi verið ný umsókn um skiptingu lóðar eða beiðni um endurupptöku hafi verið rétt að úr honum yrði skorið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda eigi ólík lagaskilyrði við um endurupptöku mála og ný erindi. Ljóst megi vera að sveitarfélagið hafi ekki uppfyllt skyldur sínar samkvæmt stjórnsýslulögum að þessu leyti. Ganga verði út frá því að um nýtt erindi sé að ræða og kærendur njóti alls vafa í þeim efnum.

Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er því hafnað að erindi kærenda frá 10. janúar 2018 hafi verið ný umsókn, enda lúti það að öllu því sama og erindi það sem skipulagsnefnd Mosfellsbæjar hafi hafnað 3. maí 2016 og bæjarstjórn staðfest á fundi sínum 11. s.m. Kærufrestir vegna þeirrar ákvörðunar hafi verið liðnir þegar kærendur hafi sent síðara erindi sitt og þeir verði ekki endurvaktir með því einu að senda inn nýtt erindi sama efnis. Synjunin hafi byggst á ákvæðum aðalskipulags Mosfellsbæjar en að mati nefndarinnar hafi beiðni um skiptingu lóðar og/eða nýjar byggingar á lóð kærenda ekki rúmast innan ramma þess. Aðalskipulaginu hafi ekki verið breytt síðan. Krafa kærenda hafi ætíð lotið að því að fá að skipta lóðinni upp og auka þar við byggingar. Engar forsendur séu til að taka ákvörðun sveitarfélagsins upp að nýju og verði það ekki knúið til að taka nýja ákvörðun um það efni. Í ljósi þess verði að hafna öllum kröfum kærenda með vísan til þess að kærufrestur vegna ákvörðunar bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 11. maí 2016 sé liðinn og að ekki séu forsendur til að endurupptaka þá ákvörðun.

Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé það skilyrði endurupptöku að ákvörðun hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að ákvörðun hafi verið tekin. Í þessu tilviki séu þau atvik sem skipt geti máli eingöngu þau að óskað hafi verið ítrekað eftir fjölgun byggingarlóða og auknu byggingarmagni á svæði sem falli undir gr. 4.11 í aðalskipulagi Mosfellsbæjar þar sem frekari uppbygging á svæðinu sé stöðvuð. Hvorugt þessara atriða hafi breyst og því séu skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga ekki uppfyllt.

Af skipulagslögum sé ljóst að sveitarfélögum sé ætlað að annast gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana. Í þeim skuli mörkuð stefna um landnotkun og byggðaþróun og sett fram stefnumið um einstaka þætti, m.a. varðandi frístundabyggð, náttúruvernd, vatnsvernd o.fl. Skuli þetta m.a. gert í því skyni að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða. Í samræmi við það hafi sveitarfélagið markað sér stefnu um svæði fyrir frístundabyggð, sbr. gr. 4.1. í gildandi aðalskipulagi. Hafi hún m.a. gengið út á að takmarka frekari uppbyggingu frístundabyggðar við Hafravatn með hliðsjón af því langtímamarkmiði bæjarins að við Hafravatn gæti þróast almennt útivistarsvæði. Samkvæmt 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 verði umrædd lóð ekki deiliskipulögð í andstöðu við framangreint markmið. Samkvæmt 13. gr. sömu laga og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki verði hvorki framkvæmdaleyfi né byggingarleyfi gefið út nema fyrirhugaðar framkvæmdir eða fyrirhugað mannvirki samræmist skipulagi. Því hafi verið rétt að hafna beiðni kærenda. Að því er varði viðurkenningarkröfur kærenda og kröfu um að fyrirhugaður nýtingarréttur til útivistar á landi þeirra verði ógiltur vísi sveitarfélagið til þess að þær falli ekki undir efnisinntak 52. gr. skipulagslaga.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við það tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en getur ekki tekið afstöðu til viðurkenningarkrafna kærenda. Þá brestur úrskurðarnefndina vald til að meta lögmæti ákvæða Aðalskipulags Mosfellsbæjar 2011-2030 samkvæmt skýrum fyrirmælum skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 1. mgr. 52. gr. og 3. mgr. 29. gr. þeirra laga. Verður því aðeins tekin afstaða til ógildingarkröfu kærenda en öðrum kröfum þeirra vísað frá úrskurðarnefndinni.

Hin kærða ákvörðun var tekin með vísan til þess að hvorki 1. né 2. tölul. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um endurupptöku máls ætti við. Fyrri ákvörðun hefði byggst á fullnægjandi og réttum upplýsingum um málsatvik og öðru fremur á ákvæðum aðalskipulags sem ekki hefði verið breytt eftir að ákvörðunin hefði verið tekin. Leit bæjarráð því svo á að umsóknin væri beiðni um endurupptöku máls þess sem hófst með bréfi kærenda, dags. 13. apríl 2016, þar sem farið var fram á leyfi sveitarfélagsins til að skipta umræddri lóð í tvo hluta sem yrðu u.þ.b. jafn stórir og byggja frístundahús á nýrri lóð. Því máli lauk með synjun skipulagsnefndar sveitarfélagsins 3. maí s.á.

Hvorki kemur fram í umsókn kærenda frá 10. janúar 2018 né í erindi þeirra frá 18. júní 2019, þar sem farið var fram á að umsókn þeirra yrði þegar í stað tekin til lögboðinnar lokaafgreiðslu, að um beiðni um endurupptöku fyrra máls væri að ræða. Liggur í raun fyrir að við meðferð kærumáls nr. 46/2018 hjá úrskurðarnefndinni mótmæltu kærendur því að umsókn þeirra frá 10. janúar 2018 væri hluti af því máli sem hófst með bréfi þeirra frá 13. apríl 2016. Ljóst er að umsóknir kærenda frá 13. apríl 2016 og 10. janúar 2018 eru efnislega ekki að öllu leyti eins. Þá voru umsóknirnar studdar mismunandi gögnum og rökum. Gat bæjarráð því ekki byggt á því, gegn mótmælum kærenda, að fyrirliggjandi erindi fæli í sér beiðni um endurupptöku máls í skilningi 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, enda verður mál aðeins endurupptekið samkvæmt nefndu ákvæði að frumkvæði aðila máls.

Að öllu framangreindu virtu voru slíkir annmarkar á málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:  

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarráðs Mosfellsbæjar frá 3. október 2019 um að synja umsókn kærenda um skiptingu frístundalóðar í Úlfarsfellslandi, fasteignanúmer 2084959, í tvo hluta og byggingu húss á þeim.

Kærumáli þessu er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefndinni.

jún 10
Love0

38/2020 Orustustaðir

Með

Árið 2020, föstudaginn 5. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 38/2020, kæra á ákvörðunum skipulags- og byggingar­fulltrúa Skaftárhrepps frá 12. desember 2019, annars vegar um að samþykkja framkvæmdaleyfi til lagfæringar á hluta vegar frá þjóðvegi 1 að landamerkjum Orustustaða í Skaftár­hreppi og hins vegar um að samþykkja byggingarleyfi fyrir starfsmannahúsum að Orustustöðum.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

 

úrskurður

um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. maí 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur jarðarinnar Hraunbóls/Sléttabóls 2 í Skaftárhreppi og leigutakar lóða nr. 192492 og 221043 í landi jarðarinnar þær ákvarðanir skipulags- og byggingar­fulltrúa Skaftárhrepps, dags. 31. desember 2019, að samþykkja framkvæmdaleyfi til „lagfæringar á hluta vegar frá þjóðvegi 1 að landamerkjum Orustustaða í Skaftárhreppi, þannig að vegurinn verði akfær öllum bílum“ og byggingarleyfi fyrir starfsmannahúsum að Orustustöðum. Skilja verður kæruna á þann veg að þar sé átt við þær ákvarðanir frá 12. desember 2019 sem tilkynntar voru umsækjanda í bréfi, dags. 31. s.m. Jafnframt er kærð sú ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa frá 12. maí 2020 að afturkalla þá ákvörðun sína frá 7. maí s.á. að afturkalla áðurgreindar ákvarðanir. Er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Einnig er gerð krafa um úrskurð um stöðvun framkvæmda á grundvelli hinna kærðu leyfa að því marki sem þær brjóti í bága við hagsmuni kærenda. Verður nú tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skaftárhreppi 22. maí 2020.

Málavextir: Jörðin Orustustaðir er á Brunasandi í Skaftárhreppi og lagðist í eyði um 1950. Hinn 12. desember 2019 var á fundi skipulagsnefndar Skaftárhrepps tekin fyrir umsókn eiganda jarðarinnar um leyfi til að lagfæra hluta vegar frá þjóðvegi 1 að landamerkjum Orustustaða til að unnt væri að komast að bænum Orustustöðum. Í umsókn kom fram að einkum væri um að ræða þann hluta vegarins sem lægi frá beygju, meðfram hrauninu, og að landamerkjum Orustustaða. Heildarlengd vegarins væri um 5,8 km en gera mætti ráð fyrir lagfæringum á um 2 km kafla. Var fært til bókar að skipulagsnefnd gæti fyrir sitt leyti fallist á fyrirhugaðar vegabætur en þó með fyrirvara um samþykki landeigenda þess lands sem þær tækju til utan lands Orustustaða. Á sama fundi var samþykkt umsókn eiganda jarðarinnar um byggingarleyfi fyrir þremur starfsmannahúsum að Orustustöðum, einnig með fyrirvara um að fyrir lægi samþykki landeigenda Hraunbóls/Sléttabóls og Fossjarða vegna aðkomuvegar. Sveitarstjórn samþykkti greindar afgreiðslur á fundi sínum 16. desember 2019. Með tölvubréfi skipulags- og byggingarfulltrúa til m.a. leyfishafa og kærenda 2. mars 2020 var bent á að svo virtist sem leyfishafi hefði ráðist í framkvæmdir á aðkomuveginum án leyfis eigenda Hraunbóls.

Skipulags- og byggingarfulltrúi sendi að nýju tölvubréf til m.a. leyfishafa og kærenda 7. maí 2020 og fyrirskipaði að framkvæmdir skyldu stöðvaðar þar sem ekki lægi fyrir samkomulag milli landeigenda um endurbætur/uppbyggingu á veginum að Orustustöðum. Jafnframt var byggingarleyfið afturkallað og bent á að framkvæmdir skyldu stöðvaðar. Nokkrum dögum síðar, eða 12 s.m., tilkynnti skipulags- og byggingarfulltrúi í tölvubréfi til m.a. leyfishafa og kærenda að hann hefði endurskoðað afstöðu sína í málinu. Ljóst væri eftir vettvangsskoðun að engar endurbætur/uppbygging hefði átt sér stað á aðkomuvegi að Orustustöðum þar sem hann færi um land Hraunbóls. Ekki væri um neinar óleyfis­framkvæmdir að ræða, aðeins minni háttar viðhald. Hefði því ekki reynt á framkvæmdaleyfið sem veitt hefði verið í desember 2019. Þá var tekið fram að eina aðkoman að Orustustöðum væri um land Hraunbóls og yrði eigandi Hraunbóls að þola umferð vegna byggingar íbúðar­húss á þeirri jörð. Niðurstaðan væri því sú að leyfisveitingarnar frá desember 2019 stæðu og afturköllun leyfanna í tölvubréfi 7. maí 2020 væri afturkölluð.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að fyrirætlanir eiganda jarðarinnar Orustustaða um lagningu aðkomuvegar að áætlaðri hótelbyggingu að Orustustöðum standi til þess að leggja þann veg þvert í gegnum ósnortið eignarland kærenda. Þeir hafi hins vegar ekki og muni ekki heimila þá veglagningu, en samþykki þeirra þurfi að liggja fyrir. Vegslóði sá er hið kærða framkvæmdaleyfi lúti að hafi aldrei verið sýndur í skipulagi, hvorki sem vegslóði né aðkomuvegur að Orustustöðum, enda hafi hann aldrei verið nýttur þannig. Þrátt fyrir skýr fyrirmæli og áréttingar í bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa til leyfishafa 2. mars 2020 hafi eigandi jarðarinnar Orustustaða haldið áfram framkvæmdum sínum og ráðist í vegabætur á slóðanum innan lands Hraunbóls, en efni hafi verið borið í slóðann á a.m.k. fimm stöðum auk þess sem ræsi hafi verið sett niður.

Freklega sé brotið gegn réttindum kærenda með því að gera slóðann, sem á köflum hafi verið einungis hjólför, akfæran öllum bílum með tilheyrandi röskun á landi til frambúðar. Auk þess liggi brýr á svæðinu sem nauðsynlegar séu fyrir aðkomu kærenda að húsnæði sínu undir skemmdum vegna þungaflutninga sem séu vegna framkvæmda á grundvelli byggingar­leyfisins. Brjóti hinar kærðu ákvarðanir, sem og síðari meðferð málsins, gegn grunnreglum stjórnsýsluréttar, markmiðum skipulagslaga og ákvæðum um leyfisveitingar.

Málsrök Skaftárhrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er aðallega gerð krafa um frávísun málsins þar sem kæra hafi ekki borist innan lögmælts tímafrests. Til vara er gerð krafa um að hafnað verði kröfu um stöðvun framkvæmda. Hinum umdeildu framkvæmdum hafi verið lokið þegar kæran hafi borist úrskurðarnefndinni. Búið hafi verið að koma starfsmannahúsum fyrir auk þess sem endurbætur sem staðið hefðu yfir á hinum umþrætta vegarslóða hafi verið lokið. Frekari framkvæmdir hafi ekki átt sér stað á svæðinu og hafi krafan því enga þýðingu með tilliti til hagsmuna kærenda.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi krefst þess aðallega að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að kröfum kærenda verði hafnað. Engir hagsmunir kærenda réttlæti það inngrip að stöðva framkvæmdir. Framkvæmdirnar hafi ekki í för með sér neina heimildarlausa umferð eða endurbætur á vegslóðanum sem valdið geti tjóni á landi og eignum kærenda til framtíðar. Leyfishafi hafi ekki ráðist í og hyggist ekki ráðast í neinar fram­kvæmdir á grundvelli hins kærða framkvæmdaleyfis fyrir framkvæmdir við veginn í landi kærenda, enda sé skilyrði þess leyfis að hann afli samþykkis landeigenda. Jafnframt sé vísað til meginreglu stjórnsýsluréttar, sem m.a. komi fram í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um að kæra fresti almennt ekki réttaráhrifum. Stöðvun framkvæmda sé undantekningarheimild sem skýra beri mjög þröngt. Hafi kærendur ekki fært fram neinar málsástæður, rök eða bent á sérstaka hagsmuni eða aðstæður sem réttlæti beitingu svo harkalegs úrræðis með tilliti til þeirra hagsmuna sem í húfi séu. Í því sambandi sé bent á að grenndaráhrif starfsmannahússins séu engin. Hagsmunir leyfishafa af því að framkvæmdir verði ekki stöðvaðar séu miklir. Vinna sé í fullum gangi við verkið og verkstöðvun myndi leiða af sér mikið tjón.

Leyfishafa hafi verið nauðsynlegt að lagfæra slóðann til að nýta sér umferðarrétt sinn eftir að einn kærenda hafi valdið tjóni á umræddum vegi. Séu þær lagfæringar ekki háðar samþykki landeigenda. Þá fari leyfishafi þess á leit við úrskurðarnefndina að tekin verði afstaða til frávísunarkröfu þegar í úrskurði um stöðvunarkröfu.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur taka fram að þótt þegar hafi verið valdið tjóni girði það ekki fyrir það að framkvæmdir verði stöðvaðar til að koma í veg fyrir frekari tjón vegna áframhaldandi þungaflutninga um eignarland kærenda. Horfa verði til þess hversu líklegt sé að kæran breyti efni ákvörðunarinnar. Einnig sé bent á að leyfishafi og aðilar á hans vegum hafi vísað til framkvæmdaleyfisins þegar borið hafi verið efni í slóðann og sett ræsi. Vísað sé á bug að kærufrestur hafi verið liðinn, en kærendur hafi fengið misvísandi upplýsingar um stöðu mála. Réttaröryggi væri fótum troðið ef hægt væri að leika þann leik að veita rangar eða villandi upplýsingar og koma þannig í veg fyrir að aðilar geti nýtt sér kæru­heimildir sínar.

Niðurstaða: Af hálfu sveitarfélagsins og leyfishafa er gerð krafa um frávísun máls þessa þar sem kærufrestur hafi verið liðinn er kæra barst úrskurðarnefndinni, en aðila málsins greinir á um hvort svo sé. Veruleg áhöld eru þar um og verður afstaða til þessa álitaefnis ekki tekin fyrr en við frekari meðferð málsins. Í úrskurði þessum verður því eingöngu tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.

Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, en þó sé heimilt að fresta réttar­áhrifum kærðar ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að megin­reglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda undan­tekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir slíkum ákvörðunum.

Af hálfu kærenda er krafist stöðvunar framkvæmda en búið sé að gera umræddan slóða akfæran öllum bílum. Sé hann nýttur til þungaflutninga vegna byggingarframkvæmda á jörðinni Orustustöðum með tilheyrandi tjóni til frambúðar á eignarlandi kærenda. Sé nauðsynlegt að stöðva framkvæmdir til að koma í veg fyrir frekara tjón. Leyfishafi lýsir því hins vegar yfir að hann hafi ekki ráðist í og hyggist ekki ráðast í neinar framkvæmdir á grundvelli hins kærða framkvæmdaleyfis. Aðeins hafi verið um minni háttar viðhald á veginum að ræða. Var niðurstaða skipulags- og byggingarfulltrúa að lokinni vettvangsferð um svæðið á sömu lund. Gefur það til kynna að af hálfu sveitarfélagsins sé litið svo á að þær framkvæmdir sem fram hafa farið við veginn hafi ekki verið leyfisskyldar.

Ágreiningslaust virðist vera að vegaframkvæmdum sé lokið að öllu eða mestu leyti, en kærendur vilja ekki þola þá umferð um veginn sem leyfishafi telur nauðsynlega til að hann geti framkvæmt samkvæmt kærðu byggingarleyfi vegna starfsmannahúsa. Er m.a. deilt um hvort leyfishafi eigi umferðarrétt um veginn og ef svo er hvert innihald þess réttar sé. Sá ágreiningur er af einkaréttarlegum toga og á ekki undir úrskurðarnefndina sem einskorðar lögmætisathugun sína við lögmæti hinna kærðu leyfa. Þótt kærendur vilji ekki þola umferð af hálfu leyfishafa til að hann megi hagnýta sér útgefið byggingarleyfi er vandséð að lögvörðum hagmunum kærenda verði raskað með þeim hætti að réttlætt geti stöðvun framkvæmda. Þá standa þeim til boða önnur réttarúrræði, s.s. um að krefjast lögbanns.

Virðast aðrar framkvæmdir ekki vera yfirvofandi, enda gerir hið kærða framkvæmdaleyfi samþykki kærenda að skilyrði fyrir framkvæmdum á landi þeirra. Skal í því sambandi enn fremur bent á að framkvæmdaleyfi veitir ekki heimild til framkvæmda sem brjóta í bága við rétt annarra, sbr. 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Loks skal bent á að skipulagsfulltrúi hefur samkvæmt 7. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 eftirlit með leyfisskyldum framkvæmdum og er einnig mælt fyrir um það í 16. gr. sömu laga að sveitar­stjórn hafi eftirlit með því að framkvæmdir séu í samræmi við útgefið framkvæmdaleyfi.

Að teknu tilliti til þess sem rakið hefur verið verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé á að fallast á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda á meðan meðferð kærumáls þessa stendur yfir. Enda er heimild til stöðvunar framkvæmda undantekning sem skýra verður þröngt. Þó er rétt að benda á að hefjist framkvæmdir við veginn á grundvelli hins kærða framkvæmdaleyfis eða um hann fari þungaflutningar í landi kærenda, svo nýta megi hið kærða byggingarleyfi, ber leyfishafi alla áhættu af því á meðan að ekki liggur fyrir endanleg niðurstaða í kærumálinu.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

jún 10
Love0

22/2020 Teigsskógur

Með

Árið 2020, föstudaginn 5. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 22/2020, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Reykhólahrepps frá 25. febrúar 2020 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Vestfjarðaveg á milli Bjarkalundar og Skálaness.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. mars 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, þá ákvörðun sveitarstjórnar Reykhólahrepps frá 25. febrúar 2020 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Vestfjarðaveg á milli Bjarkalundar og Skálaness. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Verður nú tekin afstaða til kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykhólahreppi 1. apríl 2020 og 18. maí s.á. Framkvæmdaáætlun barst frá Vegagerðinni 29. s.m.

Málavextir: Fyrirhuguð er lagning nýs Vestfjarðarvegar frá Bjarkalundi að Skálanesi við Þorskafjörð í Reykhólahreppi. Í matsskýrslu Vegagerðarinnar vegna framkvæmdarinnar frá því í febrúar 2017 voru lagðar fram fimm leiðir til athugunar hjá Skipulagsstofnun. Lagði Vegagerðin til að nýr vegur yrði lagður samkvæmt leið Þ-H, en sú leið liggur að hluta til í gegnum Teigsskóg. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 28. mars 2017. Í niðurstöðu álits stofnunarinnar kom m.a. fram að leið Þ-H muni hafa veruleg óafturkræf áhrif á Teigsskóg. Í ljósi þess að allar veglínurnar fimm uppfylltu umferðaröryggiskröfur taldi stofnunin að ekki hefði verið sýnt fram á brýna nauðsyn þess að leggja veginn samkvæmt leið Þ-H, en hún myndi hafa í för með sér mest rask á vernduðu vistkerfi skv. 61. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Á fundi sveitarstjórnar Reykhólahrepps 25. febrúar 2020 var tekin fyrir umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi fyrir lagningu nýs Vestfjarðarvegar, leið Þ-H, og lögð fram greinargerð um framkvæmdaleyfi ásamt skilmálum fyrir framkvæmdum. Var umsóknin samþykkt af meirihluta sveitarstjórnar.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að framkvæmdir séu a.m.k. yfirvofandi. Á hinu umdeilda svæði fyrirfinnist bæði leirur og skógar sem séu vistkerfi sem falli undir a- og b-lið 61. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013 um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa, jarðminja o.fl. Í 3. mgr. greinarinnar segi að forðast beri að raska vistkerfum og jarðminjum sem taldar séu upp í 1. og 2. mgr. nema brýna nauðsyn beri til. Framkvæmdin muni einnig raska friðlýstu svæði á náttúruminjaskrá, sem sé norðurströnd Þorskafjarðar og fjörur í Djúpafirði, með þverun fjarða sem hafi áhrif á eðlisþætti sjávar og lífríki fjöru og grunnsævis. Það sé brot gegn 3. mgr. 38. gr. laganna þar sem segi: „Hvers konar athafnir eða framkvæmdir sem ganga gegn markmiði friðlýsingar og geta skaðað verndargildi friðlýstra náttúruminja eru óheimilar nema samkvæmt undanþágu, sbr. 41. gr.“ Slíkrar undanþágu frá ráðherra skv. 41. gr. laganna hafi ekki verið aflað.

Málsrök Reykhólahrepps: Sveitarfélaginu var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna stöðvunarkröfu kæranda, en engar slíkar komu fram í þessu máli.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er þess krafist að stöðvunarkröfum kæranda verði hafnað. Byggt sé á þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar, sem m.a. komi fram í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að kæra fresti almennt ekki réttaráhrifum. Reglan sé áréttuð í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Stöðvun framkvæmda sé því undantekningarheimild sem skýra beri þröngt og eingöngu beri að beita í takmarkatilvikum þegar sérstakar aðstæður eða hagsmunir séu fyrir hendi og veigamikil rök standi til beitingar úrræðisins. Réttaráhrif stöðvunar séu jafn afdrifarík og sambærileg og áhrif lögbanns. Við beitingu stöðvunarúrræðisins sé hins vegar ekki krafist neinnar tryggingar af hálfu þess aðila sem krefjist beitingar þess eins og gert sé þegar lögbanni sé beitt. Þrátt fyrir áskilnað um tryggingu við beitingu lögbanns séu mjög þröngar skorður settar, sbr. 24. gr. laga nr. 31/1990 um kyrrsetningu, lögbann o.fl. Túlka verði heimild til að stöðva framkvæmdir enn þrengra en heimild til að beita lögbanni með hliðsjón af því að engar tryggingar séu settar vegna tjóns sem hlotist geti af slíkri kröfu.

Kærandi færi ekki neinar málsástæður eða rök fyrir því að þær aðstæður séu uppi sem kalli á stöðvun framkvæmda. Þrátt fyrir að leyfið hafi verið gefið út 10. mars 2020 hafi framkvæmdir ekki verið boðnar út. Ljóst sé að þær muni ekki hefjast fyrr en lokið hafi verið við útboð og samið við verktaka um framkvæmdina, auk þess sé eftir að ljúka samningum við landeigendur. Stefnt sé að því framkvæmdir geti hafist í júnímánuði. Því séu engar forsendur fyrir hendi til að fallast á kröfu um stöðvun framkvæmda. Hafi hins vegar ekki verið kveðinn upp efnisúrskurður í málinu áður en framkvæmdir hefjist skuldbindi Vegagerðin sig til að upplýsa kæranda og úrskurðarnefndina um upphaf framkvæmda með hæfilegum fyrirvara áður en framkvæmdir hefjist. Jafnvel þótt það komi til skoðunar að stöðva framkvæmdir kunni að vera að það eigi ekki við um alla framkvæmdina, enda ljóst að einstakir framkvæmdaáfangar nýtist óháð því hvaða veglína verði farin.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi mótmælir þeirri málsástæðu að sömu eða strangari kröfur séu gerðar til beitingu stöðvunarúrræðis samkvæmt 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og gildi um lögbann samkvæmt 24. gr. laga nr. 31/1990 um kyrrsetningu, lögbann o.fl. Ljóst sé að mun fleiri og strangari skilyrði séu sett fyrir lögbanni. Ótækt sé að beita sjónarmiðum sem gildi um lögbann við úrlausn um stöðvunarkröfuna, enda séu skilyrðin ekki hin sömu.

Í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum nr. 130/2011 segi m.a. í athugasemdum við 5. gr.: „Í málum sem varða framkvæmdir sem hafa áhrif á umhverfið kann kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hefur ekki heimild til að fresta réttaráhrifum hennar.“ Verði að hafa það sjónarmið til hliðsjónar við túlkun ákvæðisins.

Í greinargerð Vegagerðarinnar sé að finna yfirlýsingu þess efnis að „stefnt [sé] að því að framkvæmdir geti hafist í næstkomandi júnímánuði.“ Sé því tvímælalaust uppfyllt það skilyrði ákvæðisins að framkvæmdir séu yfirvofandi.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir slíkum ákvörðunum.

Úrskurðarnefndin hefur aflað upplýsinga frá leyfishafa um framkvæmdaáætlun vegna fyrirhugaðrar vegagerðar og er ljóst að framkvæmdir eru yfirvofandi. Stefnir leyfishafi að því að útboð vegna fyrsta áfanga fari fram í júní 2020 og framkvæmdir hefjist í sama mánuði. Sá áfangi felur í sér endurbyggingu á 5 km kafla af Vestfjarðarvegi í Gufufirði. Að auki kemur fram í framkvæmdaáætlun að stefnt sé að því að framkvæmdir við 6 km undirbyggingu Djúpadalsvegar hefjist í júní 2020. Aðrar framkvæmdir á grundvelli hins kærða leyfis munu ekki hefjast fyrr en að hausti árið 2020, sumarið 2021 og sumarið 2022.

Skipulagsstofnun tekur fram í niðurstöðu álits síns á mati á umhverfisáhrifum frá 28. mars 2017 að á því landsvæði sem framkvæmdin sé fyrirhuguð gildi margvísleg verndarákvæði sem taki að einhverju marki til allra þeirra fimm veglína sem matsskýrsla Vegagerðarinnar fjalli um. Votlendi, leirur og sjávarfitjar ásamt sérstæðum eða vistfræðilega mikilvægum birkiskógum njóta verndar samkvæmt 61. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Þá sé hluti áformaðs framkvæmdasvæðis innan svæðis á náttúruminjaskrá. Einnig njóti nokkur fjöldi fornleifa verndar samkvæmt lögum um menningarminjar á eða nærri framkvæmdasvæði allra veglína. Jafnframt sé arnarvarp og æðarvarp nærri framkvæmdasvæðinu sem njóti verndar samkvæmt lögum nr. 64/1994 um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum. Þá séu búsvæði fleiri verndaðra fugla- og gróðurtegunda á áhrifasvæði framkvæmdarinnar. Einnig sé sérstök áhersla á verndun landslags í lögum um náttúruvernd og í lögum nr. 54/1995 um vernd Breiðafjarðar. Stofnunin tekur fram að af því birkiskóglendi sem verði fyrir áhrifum vegna framkvæmdarinnar sé það eingöngu Teigsskógur sem falli undir verndarákvæði 61. gr. náttúruverndarlaga og telji stofnunin að leið Þ-H muni hafa veruleg óafturkræf áhrif á hann. Einnig kemur fram að leirur njóti verndar samkvæmt nefndri 61. gr., en fram hafi komið í matsferlinu að óvissa sé um áhrif þverana fjarða á strauma og á botngerð og vistkerfi innan þverana. Þannig ríki óvissa um áhrif þverana fjarðanna á leirur.

Matsskylda Djúpadalsvegar var könnuð í ágúst 2008 og samkvæmt ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 27. nóvember s.á. voru þær framkvæmdir ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Sú ákvörðun var kærð til umhverfisráðherra en í úrskurði hans frá 9. júlí 2009 var niðurstaðan sú að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Tenging Vestfjarðarvegar við Djúpadal hefur þó, sem hluti af Þ-H leiðinni, sætt mati á umhverfisáhrifum. Á meðan á því mati stóð var m.a. leitað umsagna sérfræðistofnana sem nú verðar raktar að því er varðar þennan hluta framkvæmda.

Í umsögn Minjastofnunar Íslands frá 1. desember 2016 um frummatsskýrslu Vegagerðarinnar kemur fram að fjallað sé um 17 minjastaði vegna tengingar við Djúpadal. Skráning einnar fornleifar sé talin fullnægjandi mótvægisaðgerð, gera þurfi verktökum grein fyrir staðsetningu tveggja fornleifa og merkja þurfi átta fornleifar á meðan framkvæmdir standi yfir. Í tvær fornleifar þurfi að grafa könnunarskurði. Að óbreyttu séu miklar líkur á að bæjarhól Barms og minjum honum tengdum verði raskað við lagningu vegarins. Mælti Minjastofnun eindregið með því að veglína yrði valin sem lægi fjær fornleifum á og í kringum bæjarstæði Barms og kemur fram í matsskýrslu að Vegagerðin muni fara eftir þeim aðgerðum sem Minjastofnun fari fram á í umsögn sinni. Í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands frá 14. desember 2016 kemur fram að áhrif framkvæmda í Djúpafirði á arnarvarp velti á því hvernig staðið verði að framkvæmdum. Tiltölulega auðvelt ætti að vera að hnika einstökum verkþáttum þannig að framkvæmdir valdi ekki óæskilegum truflunum. Varanleg áhrif framkvæmdanna verði einhver en væntanlega ásættanleg svo fremi sem gefnar forsendur haldi. Í matsskýrslu kemur fram að engar sprengingar verði á varptíma arnarins. Í umsögn Umhverfisstofnunar frá 1. desember 2016 kemur fram að veglagning í Djúpafirði muni hafa neikvæð áhrif í för með sér í formi landslagsáhrifa. Það er mat Umhverfisstofnunar að leið H1 hafi veruleg neikvæð áhrif á landslag þar sem hún sameinast leiðum I og Þ-H frá Hallsteinsnesi og yfir á Skálanes. Að auki feli leiðin í sér miklar og áberandi skeringar og fyllingar við austanverðan Djúpafjörð en tengingar við Djúpadal vegna leiða I og Þ-H fara einnig um svæðið. Í matsskýrslu kemur fram að Vegagerðin sé ósammála því mati að áhrif leiðar Þ-H á umhverfið verði umtalsverð. Telur Vegagerðin að með lítilsháttar færslu veglínu við fornleifar og við tjarnir og víkur á Hallsteinsnesi, góðum frágangi, aðlögun vegarins að landi og uppgræðslu verði hægt að draga úr neikvæðum áhrifum leiðarinnar á umhverfið. Í framkvæmdaáætlun Vegagerðarinnar kemur að auki fram að nú þegar liggi vegslóði út á Hallsteinsnes frá Djúpadal. Með svipuðum hætti kom fram í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu Djúpadalsvegar frá 2008 að nýr vegur myndi fylgja núverandi vegslóðum á svæðinu að miklu leyti. Í framkvæmdaáætlun Vegagerðarinnar segir enn fremur að fjörur í Djúpafirði séu friðlýstar en aftur á móti fylgi vegurinn hlíðinni en liggi ekki í fjörunni. Einnig að land undir veglínu virðist vera á náttúruminjaskrá. Í nefndri matsskylduákvörðun kemur hins vegar fram að fyrirhugaður Djúpadalsvegur muni ekki liggja um friðlýst svæði eða svæði á náttúruminjaskrá.

Úrskurðarnefndin gerir ráð fyrir því að efnislegri meðferð kærumáls þessa verði lokið innan lögboðins málsmeðferðartíma vegna viðamikilla mála, sbr. 6. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, eða í öllu falli áður en seinni áfangar framkvæmdarinnar hefjast haustið 2020. Leyfishafi hefur vísað til þess að einstakir framkvæmdaáfangar nýtist óháð því hvaða veglína verði farin. Hefur hann að beiðni úrskurðarnefndarinnar látið henni í té framkvæmdaáætlun sem ætla verður að taki mið af því. Auk þess ber áætlunin með sér að byrjað verður á áföngum sem síður valda þeim umhverfisáhrifum sem Skiplagsstofnun telur í áliti sínu að veglagning um leið Þ-H muni hafa í för með sér. Þannig mun lagning brúa og þverun fjarða ekki eiga sér stað fyrr en eftir sumarið 2020 og mun ekki verða framkvæmt í Teigsskógi það sumar. Framkvæmdir sumarið 2020 hefjast við þann hluta Vestfjarðavegar sem er nú þegar í Gufufirði. Vegurinn þar er í dag malarvegur, en verður með bundnu slitlagi eftir endurbyggingu. Þá benda þær umsagnir og viðbrögð framkvæmdaraðila sem áður voru rakin ekki til þess að mati úrskurðarnefndarinnar að nauðsyn beri til að stöðva framkvæmdir við Djúpadalsveg sem áætlaðar eru sumarið 2020.

Með vísan til umfangs og eðlis þeirra framkvæmda sem fram munu fara sumarið 2020 telur úrskurðarnefndin að ekki séu til staðar ástæður til þess að grípa til svo íþyngjandi úrræðis sem stöðvun framkvæmda er þar til úrskurður gengur í kærumálinu. Er enda ljóst miðað við fyrirhugað framhald kærumáls þessa að kæruheimild verður ekki þýðingarlaus þótt framkvæmdir verði ekki stöðvaðar.

Rétt er þó að benda á að leyfishafi ber alla áhættu af því að hefja framkvæmdir á grundvelli hins kærða leyfis á meðan ekki liggur fyrir endanleg niðurstaða um lögmæti þess.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda á grundvelli ákvörðunar sveitarstjórnar Reykhólahrepps frá 25. febrúar 2020 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Vestfjarðaveg á milli Bjarkalundar og Skálaness.