Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

92/2020 Auðbrekka Dalbrekka

Árið 2021, fimmtudaginn 11. febrúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 97/2020, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 9. október 2020 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir lóðina Auðbrekku 9-11.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. október 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Dalbrekku 2, Kópa­vogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 9. október 2020 að samþykkja breytingu á deili­skipulagi fyrir lóðina Auðbrekku 9-11. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi, en að öðrum kosti að aðeins verði heimilað eitt stæði merkt fötluðum, í stað fimm hefðbundinna stæða og eins fyrir fatlaða, í þeim hluta inngarðs sem tilheyri Dalbraut 2-14.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 9. nóvember 2020.

Málavextir: Á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 15. júní 2020 var samþykkt að grenndar­kynna tillögu að breyttu deiliskipulagi fyrir lóðina Auðbrekku 9-11. Í breytingunni fólst að breyta atvinnuhúsnæði á neðstu hæð hússins í íbúðarhúsnæði með níu stúdíóíbúðum,  46 m2 að stærð, ásamt 17 m2 geymslulofti. Þá var gert ráð fyrir 11 bílastæðum, þar af einu fyrir hreyfi­hamlaða. Að lokinni grenndarkynningu tillögunnar var erindið lagt fram á embættis­afgreiðslufundi skipulagsstjóra 7. ágúst 2020 þar sem málinu var vísað til umsagnar skipulags- og byggingardeildar vegna framkominna athugasemda sem borist höfðu á kynningartíma. Á fundi skipulagsráðs 7. september s.á. var deiliskipulagsbreytingin samþykkt og afgreiðslan staðfest á fundi bæjarráðs 10. s.m., sem og á fundi bæjarstjórnar 22. s.m. Tók deiliskipulags­breytingin gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 22. október 2020.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að skipulagsráð Kópavogs hafi hinn 15. júní 2020 samþykkt að breyta áður samþykktu deiliskipulagi. Í grenndarkynningu hafi verið vísað til breytinganna þannig að hún snerti Auðbrekku 9-11. Við nánari skoðun uppdrátta hafi mátt vera ljóst að breytingin sneri einnig að skipulagi og nýtingu lóðar sem tilheyrði Dalbrekku 2-14. Hafi þurft talsverða eftirgangsmuni til að fá útskýrt í hverju umrædd breyting væri fólgin.

Kærandi hafi kallað eftir upplýsingum og gert athugasemdir við umrædda breytingu á deiliskipulagi. Fyrirhuguð breyting deiliskipulags hafi síðan verið samþykkt í skipulagsráði og af bæjarráði og bæjarstjórn 7. og 22. september 2020. Athugasemdir kæranda snúi að vinnulagi skipulagsráðs Kópavogs annars vegar og að illa rökstuddri ákvörðun hins vegar.

Í einkasamtölum við arkitekt hússins hafi komið fram að upphaflegt deiliskipulag hafi „ekki gengið upp“ og að arkitektarnir hafi unnið samkvæmt því skipulagi, sem nú standi til að samþykkja endanlega, samkvæmt samkomulagi við embættismenn Kópavogs. Aðferðafræðin sem hér sé lýst sé ámælisverð. Rétt hefði verið að viðurkenna galla á samþykktu deiliskipulagi, setja fram tillögur um breytingar og fá þær samþykktar og ganga þannig fram í samræmi við fyrirmæli skipulagslaga. Sé það í raun látið í hendur arkitekta og framkvæmdaraðila að skipuleggja „eftir sínu höfði“ og samþykkja svo eftir á. Með þessu móti sé unnið með mjög alvarlegum hætti gegn rétti almennings til að koma sínum sjónarmiðum að.

Allir sem hafi komið nálægt verklegum framkvæmdum þekki að breytingar „eftir á“ séu afar erfiðar og kalli á mun harðari afstöðu framkvæmdaraðila gegn slíkum breytingum. Héraðsdómur Vesturlands hafi fellt dóm í máli nr. E-6/2019 þar sem keimlík atburðarrás sé gagnrýnd harðlega. Það veki athygli að samhliða þeirri ákvörðun að breyta notkun Auðbrekku 9-11, sem kalli á fækkun bílastæða í inngarði á þeirri lóð, sé tækifærið notað til að fjölga bílastæðum á þeim hluta inngarðs sem tilheyri Dalbrekku 2-14. Þarna sé unnið með mjög ógagnsæjum hætti. Í umsögn umhverfissviðs Kópavogsbæjar segi m.a: „Varðandi öryggi barna þá skal bent á að það það (svo!) fyrirkomulag að hafa bílastæði og aðkomu að þeim fyrir framan eða aftan við hús er algengasta fyrirkomulagið á öllum deiliskipulögðum svæðum á höfuðborgarsvæðinu og ekki sé (svo!) hvernig koma ætti almennt í veg fyrir að blanda saman gangandi og akandi umferð á umræddu svæði.“ Sem almenn fullyrðing sé þessi staðhæfing efalítið réttmæt. Á hitt sé að líta að í tilfelli inngarðs Dalbrekku 2-14 og Auðbrekku 9-11, sé sá inngarður þak 2ja hæða bílageymsluhúss með samtals á annað hundrað bílastæði undir þaki. Það séu því óvenjugóðar aðstæður til að gera betur en almennt um aðskilnað gangandi og akandi umferðar. Hér sé engin nauðsyn sem knýi hönnuði og eigendur húsnæðis til að blanda saman umferð barna að leik og starfi og bifreiða á leið að eina stæðinu sem sé við hús. Þvert á móti sé hér möguleiki á að útiloka daglega umferð ökutækja frá inngarði og leyfa aðeins umferð sjúkrabifreiða, slökkviliðs og annarra viðbragðsaðila. Athugasemd umhverfissviðs veki upp efasemdir um að sá sem hana riti hafi skoðað aðstæður með fullnægjandi hætti.

Hvað efnisinnhald ákvörðunarinnar varði komi fram í kynningargögnum að bílastæðin sem nú sé gert ráð fyrir á þeim hluta inngarðs sem tilheyri Dalbrekku 2-14 verði á svæði sem áður hafi verið merkt sem athafnasvæði slökkviliðs. Kærandi hafi gert athugasemdir við að það skerði möguleika á aðkomu slökkviliðs og björgunarliðs að íbúð þeirra. Skipulagsráð hafni þeirri athugasemd og segi að gert sé ráð fyrir aðkomu slökkviliðs frá norður-, suður- og vestur­­­­­­­­­hliðum hússins. Við þetta sé það að athuga að enginn möguleiki sé á að komast að húsinu eða íbúum innan þess frá suðurhlið því þar sé gluggalaus brunaveggur og fyrirhugað að byggja þar annað hús í sömu hæð og húsið að Dalbrekku 2. Aðkoma frá vesturhlið sé þá m.a. frá akstursbraut í neðri bílakjallara, þ.e.a.s. hæð –1. Aðkoma frá norðurhlið sé yfir þak Dalbrekku 4 og 6 og verði að teljast fremur torsótt. Rök skipulagsráðs, sem bæjarstjórn geri að sínum, verði að teljast fremur veigalítil og beri þess merki að höfundi þeirra hafi yfirsést lega hússins á lóðinni, gluggaleysi og skort á björgunaropum á suðurvegg hússins að Dalbrekku 2.

Skipulagsráð fullyrði að breytingar á deiliskipulagi og teikningum hafi verið yfirfarnar af eldvarnarhönnuði hjá Slökkviliði höfuðborgarsvæðisins. Eftir ítrekaðar fyrirspurnir til umhverfissviðs Kópavogs og til slökkviliðsins hafi fengist staðfesting á að af þeirra hálfu hafi verið farið yfir teikningar vegna breytinga á húsinu Auðbrekku 9-11 hinn 6. desember 2018. Ekki verði séð af framlögðum gögnum að farið hafi verið yfir breytingar á teikningum vegna fyrirkomulags í inngarði sem tilheyri lóð Dalbrekku 2-14. Upplýsingagjöf umhverfissviðs sem skipulagsnefnd og bæjarstjórn byggi ákvarðanir sínar á sé í besta falli villandi. Þetta hljóti að teljast ámælisverð málsmeðferð. Þess megi geta í þessu samhengi að eina aðkoma slökkviliðs að stúdíóíbúðunum níu á kjallarahæðinni að Auðbrekku 9-11 sé frá umræddum inngarði. Þær íbúðir hafi, eftir því sem best verði séð, einungis flóttaleið út í inngarðinn. Þótt það snerti ekki hagsmuni íbúa Dalbrekku 2 með beinum hætti hljóti þetta atriði þó að verða að koma til skoðunar þegar heildaráhrif þeirrar breytingar að koma fyrir bílastæðum á bletti, sem áður hafi verið merktur sem athafnasvæði slökkviliðs í inngarðinum, sé skoðuð.

Í umsögn vegna kvörtunar annars eiganda íbúðar við Dalbrekku 2 segi umhverfissvið: „Bílastæði inn á lóð Dalbrekku 2-8 eru ekki til umræðu í þessari umsögn en þó skal það nefnt að þau bílastæði sem sýnd eru með aðkomu um port inn í inngarð eru bílastæði fyrir fatlaða svo hægt sé að uppfylla kröfur í byggingarreglugerð um hlutfall íbúða fyrir fatlaða“. Þarna sé látið að því liggja að öll stæðin sex í inngarði séu fyrir fatlaða. Það standist ekki miðað við þær teikningar sem kæranda hafi verið sýndar. Þar sé aðeins gert ráð fyrir einu sérmerktu stæði fyrir fatlaða. Þessi ummæli séu því í besta falli villandi.

Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er tekið fram að hin kærða ákvörðun feli í sér óverulega breytingu á gildandi deiliskipulagi fyrir lóðina Auðbrekku 9-11. Árið 2019 hafi byggingarfulltrúi samþykkt breytta notkun húsnæðisins úr iðnaðarhúsnæði í gistiheimili með níu útleigueiningum ásamt 11 bílastæðum, þar af einu stæði fyrir hreyfihamlaða. Með hinni kærðu skipulagsbreytingu sé verið að breyta greindum útleigueiningum gistiheimilisins í íbúðir. Samkvæmt grenndarkynningaruppdrætti sé jafnframt gert ráð fyrir sama fjölda bílastæða fyrir neðan húsið og samþykkt hafi verið af hálfu byggingarfulltrúa árið 2019. Því sé breyting á notkun húsnæðisins í raun eina breytingin frá núverandi fyrirkomulagi. Ætti breytingin að hafa jákvæðari grenndaráhrif í för með sér fyrir aðliggjandi lóðarhafa, enda almennt meiri truflun af starfsemi gistiheimilis en af íbúðarhúsnæði. Þá sé bent á að mæliblað sem fylgt hafi með þing­­­lýstum lóðarleigusamningi í júní 2017 geri ráð fyrir kvöð um aðkomu fyrir lóð Auðbrekku 9-11 á milli Dalbrekku 2 og Auðbrekku 7. Jafnframt hafi verið talið að m.t.t. stærða íbúðanna væri 1,2 bílastæði á íbúð nægjanlegt en gildandi bílastæðakrafa fyrir skipulagsvæðið sé 1,3 bílastæði á íbúð.

Ljóst sé að byggingaráform fáist ekki samþykkt ef brunavarnir séu ekki í samræmi við gildandi reglur. Líkt og tekið hafi verið fram í umsögn skipulags- og byggingardeildar, dags. 7. september 2020, hafi aðkomuleiðir og brunavarnir hússins nú þegar verið yfirfarnar af Slökkvi­liði höfuðborgarsvæðisins án athugasemda. Hvað varði athugasemdir kæranda um aðkomu utanaðkomandi arkitekta þá sé slík tilhögun ekki óalgeng. Slík vinna sé þó alltaf unnin í samráði við skipulagsdeild Kópavogsbæjar. Sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags fari með skipulags­valdið innan marka síns sveitarfélags, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Það sé því ávallt sveitarstjórn sem hafi endanlegt ákvörðunarvald í skipulagsmálum. Málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið í samræmi við ákvæði gildandi laga og reglna og sé það mat Kópavogsbæjar að hún raski ekki lögvörðum hagsmunum kæranda svo að ógildingu varði. Að öllu framangreindu virtu telji bæjaryfirvöld að hafna eigi kröfu kæranda.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að það sé rangt sem bæjaryfirvöld haldi fram að kærandi geri athugasemdir við brunavarnir, sem og fjölda bílastæða. Kærandi geri athugasemdir við staðsetningu bílastæða í inngarði á þeim hluta hans sem tilheyri lóð Dalbrekku 2-14.  Bílastæði séu ekki of fá heldur of mörg. Þá séu ekki gerðar athugasemdir við brunavarnir sem slíkar heldur breytingu á skipulagi sem feli í sér að hluti af lóð Dalbrekku 2-14 sem áður hafi verið merkt sem athafnasvæði slökkviliðs sé tekinn undir merkt bílastæði. Kærandi kannist ekki við að hafa gert athugasemdir við aðkomu utanaðkomandi arkitekta við gerð skipulags­breytingarinnar. Kæranda hafi ekki verið kunnugt um að slíkt gæti verið á svig við lög og reglugerðir en orð stjórnvaldsins veki vissulega grun um að það telji sig hafa gert eitthvað aðfinnsluvert í ferlinu.

Í athugasemdum bæjaryfirvalda sé talsverðu rými eytt í að ræða breytingar á húsnæðinu Auðbrekku 9-11. Það sé vissulega ruglandi að breytingar sem séu íþyngjandi fyrir íbúa Dalbrekku 2-14 séu kynntar undir erindi sem hafi yfirskriftina „Breyting á deiliskipulagi Auðbrekku 9-11“.  Svo virðist sem þessi skringilegheit í yfirskrift hafi ruglað stjórnvaldið.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar um að breyta deiliskipulagi Auðbrekku svæði 1, 2 og 3 vegna lóðarinnar Auðbrekku 9-11. Í breytingunni felst að atvinnuhúsnæði á neðstu hæð hússins, sem notað hafði verið undir gistiheimili, er breytt í íbúðarhúsnæði. Gert er ráð fyrir níu stúdíóíbúðum í rýminu og að þeim fylgi 11 bílastæði. Fram kemur í breyttum skipulagsskilmálum að lóðin Auðbrekka 9-11 stækki til suðurs um 245 m2 og verði eftir breytingu um 1.490 m2. Þá segir að heimild verði fyrir að byggja við núverandi verslunar- og þjónustuhúsnæði um 240 m2 viðbyggingu á tveimur hæðum og kjallara við vesturgafl núverandi húss og koma fyrir niðurgrafinni bílageymslu.

Í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, gr. 5.8.5., kemur fram hvernig framsetningu breytinga á deiliskipulagi skuli háttað. Í gr. 5.8.5.1., nánar tiltekið 1. mgr., segir að þegar deiliskipulagi sé breytt skuli gera skýra grein fyrir í hverju breytingin felist í greinargerð og á uppdrætti. Í gr. 5.8.5.3. er tekið fram að nái breyting aðeins til hluta deiliskipulagssvæðis skuli sýna þann hluta ásamt næsta nágrenni. Gildandi deiliskipulagsuppdrátt skuli nota sem grunn fyrir breytingar og afmarka skuli það svæði sem breytingin nái til. Mælikvarði, tákn og merkingar skuli vera þau sömu og á upprunalegu deiliskipulagi nema uppdráttur sé endurteiknaður í heild sinni með nýjum merkingum og táknum.

Á deiliskipulagsuppdrætti hinnar kærðu breytingar eru mörk þess svæðis sem skipulagsbreytingin tekur til sýnd þannig að hún nái aðeins til lóðarinnar Auðbrekku 9-11. Á þeim hluta uppdráttarins sem sýnir breytt deiliskipulag má þó sjá að á honum hafa verið gerðar breytingar sem eru fyrir utan mörk áðurnefnds svæðis. Fela þær breytingar m.a. í sér breytta tilhögun bílastæða á kostnað leiksvæðis/dvalarsvæðis í inngarði á lóð Dalbrekku 2-14 án þess að þess sé getið í skilmálum eða greinargerð. Þá kemur fram í skilmálum að lóðin Auðbrekka 9-11 stækki til suðurs en á uppdrætti er stækkunin til norðurs. Í breyttum skipulagsskilmálum kemur þar að auki fram að byggð verði 245 m2 viðbygging við vesturgafl Auðbrekku 9-11, en deiliskipulagsuppdrátturinn sýnir ekki slíka breytingu.

Sá uppdráttur sem sýnir breytt deiliskipulag er því ekki í samræmi við breytta skilmála og sýnir uppdrátturinn enn fremur breytingar sem ekki er gerð grein fyrir og eru fyrir utan mörk þess svæðis sem deiliskipulagsbreytingin gildir um. Þar er jafnframt búið að breyta húsnúmerum og byggingarreitum og fjölda hæða við Dalbrekku 2-10 frá því sem er í gildandi deiliskipulagi.

Að öllu framangreindu virtu verður að telja að framsetning hinnar kærðu deiliskipulags­breytingar sé haldin slíkum ágöllum að varði ógildingu hennar, enda er framsetningin verulega villandi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 9. október 2020 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir lóðina Auðbrekku 9-11.