Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
mar 31
Love0

22 og 23/2021 Starfsleyfi Vöku

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 30. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 22/2021, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 2. febrúar 2021 um að veita Vöku hf. tímabundið starfsleyfi að Héðinsgötu 2, Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

 

úrskurður

um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. mars 2021, er barst nefndinni 2. s.m., kærir eigandi, Kleppsvegi 18, Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 2. febrúar 2021 að samþykkja umsókn Vöku hf. um tímabundið starfsleyfi fyrir starfsemi sinni að Héðinsgötu 2. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Vaka hf. fái ekki starfsleyfi á ný að Héðinsgötu 2 þegar tímabundið starfsleyfi rennur út 31. desember 2021. Þess er þar að auki krafist að starfsemi Vöku hf. verði stöðvuð á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni og verður að líta svo á að sú krafa kærenda lúti að því að frestað sé réttaráhrifum hins kærða leyfis.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. mars. 2021, er barst nefndinni 2. s.m., kærir eigandi, Kleppsvegi 20, sömu ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur og gerir sömu kröfur. Verður það mál, sem er nr. 23/2021, sameinað kærumáli þessu þar sem um sömu ákvörðun er að ræða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 17. mars. 2021.

Málsatvik og rök: Hinn 28. október 2020 sótti Vaka hf. um starfsleyfi til loka árs 2021 fyrir starfsemi fyrirtækisins að Héðinsgötu 2. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur óskaði eftir umsögnum byggingarfulltrúa og skipulagsfulltrúa, í samræmi við 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunavarnaeftirlit, um annars vegar heimila notkun húsnæðisins og hins vegar um það hvort starfsemin samræmdist skipulagi. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 25. nóvember 2020, kom fram að ekki væru gerðar skipulagslegar athugasemdir við starfsemina. Í umsögn byggingarfulltrúa, dags. 2. febrúar 2021, kom fram að húsnæðið heimilaði þessa notkun og að ekki væri gerð athugasemd við það að heilbrigðiseftirlitið gæfi út starfsleyfi. Kom og fram að veitt væri jákvæð umsögn með fyrirvara um að fyrirliggjandi byggingarleyfisumsókn yrði samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa ekki síðar en 1. mars 2021 og að lokaúttekt yrði lokið eigi síðar en 1. júní s.á. Yrði þessu ekki sinnt myndi byggingarfulltrúi óska eftir því að starfsleyfið yrði afturkallað. Hinn 2. febrúar 2021 gaf Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur  út starfsleyfi til handa Vöku hf. fyrir starfsemi fyrirtækisins að Héðinsgötu 2  og byggingarleyfisumsókn var samþykkt 9. mars 2021.

Kærendur telja starfsemi Vöku ekki samræmast aðalskipulagi Reykjavíkurborgar eða deiliskipulagi svæðisins. Þá hafi Vaka gerst brotleg við fleiri en eitt skilyrði gildandi starfsleyfis. Í ljósi þess og vítaverðs háttalags fyrirtækisins í aðdraganda málsins telji kærendur óhjákvæmilegt að leggja fram þessa kæru. Þegar umfangsmikilli og umdeildri mengandi starfsemi sé komið fyrir á lóð svo nærri íbúabyggð beri að virða íbúa sem séu hagsmunaaðilar og hafi mögulega orðið fyrir fjárhagslegu tjóni vegna rýrnunar fasteignaverðs, mengunar, sjónmengunar o.fl.

Af hálfu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur kemur fram að samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála fresti kæra til nefndarinnar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Þar komi einnig fram að kæranda sé heimilt að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Þá geti úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem feli ekki í sér heimild til framkvæmda, komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti komi fram í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Það sé því ljóst að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar og séu heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa því undantekning frá meginreglu sem beri að skýra þröngt. Stöðvun á starfsemi hjá fyrirtæki sem sé í rekstri og með gilt starfsleyfi sé verulega íþyngjandi aðgerð fyrir leyfishafa og yrðu að vera ríkar ástæður til að stöðva starfsemina þar sem slíkt myndi hafa í för með sér mikið tjón fyrir leyfishafa. Séu litlar líkur á að starfsemi Vöku muni hafa slík áhrif á umhverfið  meðan á meðferð málsins standi að forsvaranlegt sé að stöðva starfsemina.

Af hálfu leyfishafa kemur fram að engar ástæður séu til að fara í slíkar íþyngjandi aðgerðir sem frestun réttaráhrifa sé. Vaka sé í samstarfi við slökkviliðið á höfuðborgarsvæðinu varðandi brunamál, sem hafi samþykkt þær aðgerðaráætlanir sem settar hafi verið fram í samráði við verkfræðistofu. Vaka hafi verið í samstarfi við byggingarfulltrúann í Reykjavík, auk verkfræðistofu og arkitektastofu við að fá samþykkt byggingarleyfi. Einnig sé Vaka í samstarfi við Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur varðandi útistandandi athugasemdir sem séu í vinnslu.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem felur ekki í sér heimild til framkvæmda, komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda

Tekið er fram í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Einnig að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta eða ef til staðar séu mikilvægir almannahagsmunir, t.d. þar sem ákvörðun hefur að markmiði að koma í veg fyrir hættuástand. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar sé aðili máls aðeins einn og ákvörðun íþyngjandi fyrir hann, veldur honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi.

Mál þetta snýst um tímabundið starfsleyfi vegna starfsemi sem þegar er hafin og þykir ljóst að frestun réttaráhrifa leyfisins væri verulega íþyngjandi fyrir leyfishafa sem þá þyrfti að stöðva starfsemi sína. Þá verður ekki séð að kæra verði þýðingarlaus fyrir kærendur þótt réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði ekki frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni eða að af hljótist tjón sem erfitt verði að ráða bót á. Með vísan til þessa verður kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um frestun réttaáhrifa ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 2. febrúar 2021 um að veita Vöku hf. tímabundið starfsleyfi að Héðinsgötu 2, Reykjavík.

mar 31
Love0

10/2021 Hringtún

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 30. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 10/2021, kæra vegna ákvarðana byggingarfulltrúa Dalvíkurbyggðar frá 16. nóvember 2020 um að samþykkja graftrarleyfi fyrir lóðirnar Hringtún 17 og 19 í Dalvíkurbyggð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. janúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra A og B, þær ákvarðanir byggingarfulltrúa Dalvíkurbyggðar frá 16. nóvember 2020 að samþykkja graftrarleyfi fyrir lóðirnar Hringtún 17 og 19 í Dalvíkurbyggð. Skilja verður málatilbúnað kærenda svo að krafist sé ógildingar hinna kærðu ákvarðana.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Dalvíkurbyggð 15. febrúar 2021.

Málsatvik og rök: Hinn 16. nóvember 2020 gaf byggingarfulltrúi Dalvíkurbyggðar út graftrarleyfi til handa lóðarhafa Hringtúns 17 og 19, á grundvelli gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Kærendur urðu varir við framkvæmdir á nefndum lóðum í Dalvíkurbyggð 20. s.m. Höfðu þeir í kjölfarið samband við byggingarfulltrúa og spurðust fyrir um hvort búið væri að gefa út byggingarleyfi fyrir framkvæmdum, auk þess að óska eftir útgefnu leyfi. Því var synjað.

Kærendur taka fram að þeir telji að byggingarleyfi hafi ekki verið og sé hvorki tilbúið né löglegt. Sá sem sæki um byggingarleyfi þurfi að uppfylla skilyrði 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, en það geri lóðarhafi umræddra lóða ekki. Þó sé erfitt að segja til um hvað vanti þar sem kærendur fái ekki að sjá leyfið og viti í raun ekki hvort búið sé að gefa út byggingarleyfi eða hvenær það hafi verið gert því það komi ekki fram í fundargerðum hjá umhverfisráði eða sveitarstjórn.

Bæjaryfirvöld vísa til þess að engin byggingarleyfi hafi verið gefin út vegna fyrirhugaðra framkvæmda á umræddum lóðum. Hins vegar hafi verið gefið út leyfi til könnunar á jarðvegi, svokallað graftrarleyfi. Það hafi verið gefið út 16. nóvember 2020 en þar komi skýrt fram að eingöngu sé um að ræða graftrarleyfi og að frekari framkvæmdir séu háðar útgáfu byggingarleyfis að uppfylltum þeim skilyrðum sem tilgreind séu í gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð. Framkvæmdaraðili hafi einungis lagt fram tillöguteikningar, skráningartöflu og staðfestingu byggingarstjóra áður en það leyfi hafi verið gefið út.

—-

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum í máli þessu en hefur ekki nýtt sér það tækifæri.

Niðurstaða: Byggingarleyfi er veitt í samræmi við ákvæði laga nr. 160/2010 um mannvirki, en samkvæmt upplýsingum frá sveitarfélaginu hafa hvorki verið samþykkt byggingaráform samkvæmt 11. gr. laganna né verið gefið út byggingarleyfi samkvæmt 13. gr. þeirra. Lúta hinar kærðu ákvarðanir byggingarfulltrúa frá 16. nóvember 2020 að heimild til að kanna jarðveg á framkvæmdasvæði án þess að byggingarleyfi hafi verið gefið út, sbr. 4. mgr. 13. gr. mannvirkjalaga, áður 2. mgr. sömu lagagreinar. Í nefndri 2. mgr. 13. gr. laganna var áður einnig að finna heimild leyfisveitanda til þess að veita skriflegt leyfi til einstakra þátta byggingarframkvæmda og takmarkaðist leyfið þá hverju sinni við samþykkt hönnunargögn.

Sambærilegar heimildir til að annars vegar veita leyfi til einstakra þátta byggingarframkvæmda og hins vegar að heimila könnun jarðvegs á lóð án þess að byggingarleyfi hefði verið gefið út var áður að finna í 2. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Í nefndaráliti með breytingartillögu á frumvarpi því er varð að nefndum lögum kemur fram að lagt sé til að við 2. mgr. 44. gr. bætist við ákvæði þess efnis að veita megi leyfi til einstakra þátta byggingarframkvæmda ef sérstaklega standi á og gert sé ráð fyrir að leyfið takmarkist hverju sinni við samþykkt hönnunargögn. Einnig geti byggingarfulltrúi veitt lóðarhafa heimild til að kanna jarðveg á byggingarlóð sinni áður en byggingarleyfi hafi verið gefið út. Fyrir nefnda breytingartillögu sagði í frumvarpinu í athugasemdum við þá grein sem að efni til varð 2. mgr. 44. gr. að um nýmæli sé að ræða. Byggingarleyfi, sem veitt sé út á aðaluppdrætti, veiti ekki heimild til framkvæmda, heldur þurfi einnig að koma til sérstakt framkvæmdaleyfi en það tryggi að fullnægjandi burðarþols-, kerfis- og deiliuppdrættir hafi verið gerðir og að byggingarstjóri og iðnmeistari hafi verið ráðnir til verksins og þeir undirritað yfirlýsingu um ábyrgð sína á leyfðum framkvæmdum. Þá er tekið fram að í undantekningartilvikum sé þó heimilt að veita framkvæmdaleyfi til einstakra þátta byggingarframkvæmda, t.d. að grafa grunn, þótt mannvirki hafi ekki verið hannað í smáatriðum, enda kunni það að vera nauðsynlegt til að afla upplýsinga vegna hönnunar mannvirkisins. Er því ljóst að ætlun löggjafans var að t.d. til graftar grunns þyrfti takmarkað byggingarleyfi en heimild til að kanna jarðveg er viðurhlutaminni eins og orðalag ákvæðisins gefur jafnframt til kynna.

Með breytingalögum nr. 64/2018 var numin úr mannvirkjalögum heimild leyfisveitanda til að veita leyfi til einstakra þátta byggingarframkvæmda, en á sama tíma var fallið frá þeirri kröfu að allir séruppdrættir þyrftu að liggja fyrir áður en byggingarleyfi er gefið út. Áfram er þó skilyrði að ljúka þurfi allri hönnun áður en framkvæmt verður og má því ekki hefja framkvæmdir við verkþátt fyrr en séruppdrættir sem að honum snúa hafa verið lagðir fram og þeir áritaðir af leyfisveitanda. Óröskuð er hins vegar heimild byggingarfulltrúa að veita umsækjanda um byggingarleyfi heimild til að kanna jarðveg á framkvæmdasvæði áður en byggingarleyfi er gefið út.

Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun þeirri sem kæra á. Hinar kærðu ákvarðanir byggingarfulltrúa frá 16. nóvember 2020 fela einungis í sér heimild til að kanna jarðveg á framkvæmdasvæði, sbr. títtnefnda 4. mgr. 13. gr. mannvirkjalaga. Slíkt leyfi heimilar lóðarhafa ekki að hefja neinar framkvæmdir, s.s. að grafa grunn fyrir mannvirki, heldur eingöngu könnun á jarðvegi, s.s. til að ganga úr skugga um undirstöður fyrirhugaðs mannvirkis. Slíkar framkvæmdir eru lítilvægar eins og áður er komið fram og almennt ekki til þess fallnar að hafa áhrif á einstaklega lögvarða hagsmuni eigenda nágrannaeigna. Verða kærendur af framangreindum ástæðum ekki taldir eiga kæruaðild vegna hinna umdeildu ákvarðana í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni. Hins vegar er áréttað að samþykki byggingarfulltrúi byggingaráform skv. 11. gr. laga nr. 160/2010 sætir sú ákvörðun eftir atvikum kæru til úrskurðarnefndinnar.

Rétt er að benda á að telji kærendur leyfishafa hafi farið út fyrir útgefin leyfi til könnunar jarðvegs, geta þeir beint erindi til byggingarfulltrúa sveitarfélagsins þess efnis, en í samræmi við 1. mgr. 8. gr. laga um mannvirki hefur byggingarfulltrúi eftirlit með mannvirkjagerð sem fellur undir 1. og 2. mgr. 9. gr. laganna.

Úrskurðarorð

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

mar 31
Love0

117/2020 Starfsleyfi Rio Tinto

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 30. mars fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 117/2020, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 15. október 2020 um að framlengja starfsleyfi álvers Rio Tinto í Straumsvík um allt að eitt ár.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra tilgreindir landeigendur Óttarsstaða I og II í Hafnarfirði þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 15. október 2020 að framlengja starfsleyfi álvers Rio Tinto í Straumsvík. Er þess aðallega krafist að hið framlengda starfsleyfi verði afturkallað og því breytt þannig að ákvæði um þynningarsvæði verði fjarlægt. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 14. desember 2020.

Málavextir: Starfsleyfi Rio Tinto var gefið út 7. nóvember 2005 á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir með gildistíma til 1. nóvember 2020. Með lögum nr. 66/2017 voru gerðar breytingar á lögum nr. 7/1998 og varða þær breytingar m.a. skilyrði um losun mengunar frá starfsleyfisskyldri starfsemi. Með bréfum, dags. 17. desember 2015 og 26. mars 2018, lagði Umhverfisstofnun til við umhverfis- og auðlindaráðuneytið að reglur um þynningarsvæði yrðu endurskoðaðar og réttarstaða landeigenda og annarra rétthafa skýrð. Svar barst frá ráðuneytinu með bréfi, dags. 10. júlí 2019, þar sem fram kom að í reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit væri ekki gert ráð fyrir þynningarsvæðum. Með breytingarlögum nr. 66/2017 væri mörkuð sú stefna að hafa ekki ákvæði um þynningarsvæði í starfsleyfum og því ljóst að ekki yrðu slík ákvæði í nýjum starfsleyfum stofnunarinnar. Óskaði ráðuneytið eftir tillögum Umhverfisstofnunar að áætlun um það hvernig standa skyldi að því að fella brott ákvæði um þynningarsvæði í starfsleyfum útgefnum af stofnuninni. Umhverfisstofnun sendi ráðuneytinu umbeðna áætlun með bréfi, dags. 2. mars 2020, og kom fram að áætlað væri að endurskoðun starfsleyfa yrði lokið innan þriggja ára.

Rio Tinto sótti um nýtt starfsleyfi 29. apríl 2020. Með tölvupósti 13. október 2020 samþykkti Umhverfisstofnun að komin væri fram fullnægjandi umsókn til að hefja gerð starfsleyfis. Sama dag óskaði umsækjandi eftir framlengingu á gildandi starfsleyfi sem gefið hafði verið út 7. nóvember 2005 og gilda skyldi til 1. nóvember 2020. Með bréfi til Rio Tinto, dags. 15. október 2020, tilkynnti Umhverfisstofnun að gildandi starfsleyfi hefði verið framlengt, með vísan til 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, og myndi gilda þar til nýtt starfsleyfi yrði gefið út, þó ekki lengur en til 1. nóvember 2021.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda kemur fram að þeir séu eigendur jarðarinnar Óttarsstaðir í Hafnarfirði og liggi hún að hluta að álveri Rio Tinto í Straumsvík. Á landi jarðarinnar hafi m.a. í skipulagsgögnum frá Hafnarfjarðarbæ verið mörkuð tvö svæði án samþykkis eigenda, annars vegar svæði takmarkaðrar ábyrgðar og hins vegar svokallað þynningarsvæði. Svæðum þessum sé ætlað að taka við hættulegum mengunarefnum umfram leyfileg viðmið frá rekstri álverksmiðju Rio Tinto í Straumsvík og spara fyrirtækinu þannig kostnað við mengunarvarnabúnað. Höft þessi á jörðina hafi verið ákveðin af ríkisvaldinu og Hafnarfjarðarkaupstað án samþykkis og í andstöðu við eigendur hennar. Greint land hafi verið óbyggilegt og ónothæft fyrir eigendurna með gerningum þessum og tilheyrandi mengun. Tjón eigendanna sé enn óbætt.

Fyrir nokkru hafi tekið gildi lagabreytingar sem hafi haft í för með sér að verksmiðjum eins og álverksmiðju Rio Tinto sé bannað að menga land utan verksmiðjulóðar. Þynningarsvæði eins og svæðin tvö sem að framan greini, svæði takmarkaðrar ábyrgðar og þynningarsvæði, séu nú bönnuð með lögum. Tilgangurinn sé að vernda heilsu manna og umhverfið.

Starfsleyfi Rio Tinto frá 7. nóvember 2005 hafi runnið út 31. október 2020 og félagið sótt um nýtt starfsleyfi til Umhverfisstofnunar. Hinn 13. október 2020  hafi  félagið breytt umsókn sinni og óskað eftir framlengingu á þágildandi starfsleyfi sínu. Hafi framlengingin verið veitt tveimur dögum síðar eða hinn 15. s.m. og gildi hún í allt að eitt ár. Í starfsleyfinu frá 2005 sé fjallað um þynningarsvæði og af þeim ákvæðum í starfsleyfinu sé ljóst að Umhverfisstofnun heimili eiganda álverksmiðjunnar að nota land Óttarsstaða til að losa sig við mengun frá framleiðslunni í stað þess að takmarka hana við verksmiðjulóðina. Þessi heimild hafi nú verið framlengd þrátt fyrir lagabreytingar sem leggi bann við mengun út fyrir lóðarmörk og notkun á þynningarsvæðum.

Réttur eigenda Óttarsstaða njóti verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar og sé það skylda stjórnvalda að gæta þess að ákvarðanir þeirra leiði ekki til þess að gengið sé á stjórnarskrárvarin réttindi annarra. Þessa hafi Umhverfisstofnun ekki gætt enda þótt henni hafi verið fullkunnugt um að þynningarsvæðin tvö væru á landi sem háð sé einkaeignarétti og að sá réttur verði ekki skertur nema með samþykki eigenda eða eignarnámi og þá gegn fullum bótum.

Með tölvupósti til Umhverfisstofnunar 20. október 2020 hafi verið óskað sérstaklega eftir svörum við því samkvæmt hvaða lagaheimildum stofnunin teldi sér heimilt að framlengja starfsleyfi Rio Tinto án þess að breyta ákvæðum um þynningarsvæði í leyfinu þar sem þau standist ekki lög. Svar hafi borist 30. s.m., en þar komi m.a. fram að hér eftir verði ekki ákvæði um þynningarsvæði í nýjum starfsleyfum Umhverfisstofnunar, heldur verði losun mengunarefna umfram umhverfis- og heilsuverndarmörk utan lóðarmarka viðkomandi iðnaðarsvæða óheimil. Ákvæði um þynningarsvæði sé að finna í nokkrum reglugerðum. Fyrirhugað sé að breyta þeim og fella út ákvæði um þynningarsvæði. Við endurskoðun á starfsleyfum sem innihaldi ákvæði um þynningarsvæði þurfi að taka tilliti til þessa. Stofnunin telji mikilvægt að nýta heimildir laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit til endurskoðunar gildandi starfsleyfa sem innihaldi þynningarsvæði. Þar sem starfsleyfi Rio Tinto eftir framlengingu gildi til 1. nóvember 2021 hafi verið ákveðið að byrja á því og verði það því fyrst þeirra fimm starfsleyfa sem innihaldi ákvæði um þynningarsvæði sem verði skoðað.

Af þessu svari verði ekki annað ráðið en að Umhverfisstofnun geti ekki bent á neinar þær lagaheimildir sem stofnunin styðjist við þegar hún heimili Rio Tinto að halda áfram að menga umrædd þynningarsvæði á jörðum kærenda heimildarlaust.

Í reglugerð nr. 787/1999 um loftgæði hafi þynningarsvæði verið skilgreint þannig: „3.21 Þynningarsvæði er sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar á sér stað og ákvæði starfsleyfis kveða á um að mengun megi vera yfir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum.“ Slíkt efnisákvæði verði að sjálfsögðu að eiga sér stoð í settum lögum. Slík lagastoð sé ekki lengur fyrir hendi, hafi hún verið það. Í brottfallinni mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994 sé þynningarsvæði skilgreint þannig: „Þynningarsvæði: sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar á sér stað og eftirlitsaðilar með reglugerð þessari samþykkja, að mengun megi vera yfir viðmiðunarmörkum.“ Í ákvæðinu hafi það verið lagt í vald Umhverfisstofnunar að samþykkja mengun yfir viðmiðunarmörkum á þynningarsvæði, en sú heimild sé á brott fallin.

Hinn 17. janúar 2020 hafi lögmaður kærenda ritað Umhverfisstofnun bréf um þynningarsvæði Óttarsstaða, en tilefnið hafi verið að kærendur hefðu orðið þess áskynja að Rio Tinto hefði ritað Hafnarfjarðarkaupstað bréf 6. desember 2019 þar sem fram hefði komið að umhverfisráðuneytið hefði farið þess á leit við Umhverfisstofnun að ekki yrði gert ráð fyrir þynningarsvæði í starfsleyfi Rio Tinto framvegis. Hafi verið óskað eftir viðbrögðum Umhverfisstofnunar.

Hinn 24. janúar 2020 hafi lögmaður kærenda ritað bréf til umhverfisráðherra þar sem gerð hafi verið grein fyrir heimildarlausum kvöðum á landi Óttarsstaða til hagsbóta fyrir Rio Tinto. Rifjað hafi verið upp að hafi í lögum verið einhver heimild til kvaðanna á jörðinni kæmi helst til greina 13. tl. 5. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, en sá töluliður hefði verið felldur úr gildi með lögum nr. 66/2017, sem innleitt hafi tilskipun 2010/75/ESB. Enn fremur að stjórnvaldsreglur um þynningarsvæði hefðu verið felldar úr gildi með reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Því hafi verið haldið fram að ákvæði í gildandi starfsleyfi Rio Tinto um þynningarsvæði á jörðinni Óttarsstöðum væri fallið úr gildi enda ætti það sér enga lagastoð. Hafi þess verið krafist að stjórnvöld beittu sér fyrir því að álverið í Straumsvík skilaði landinu þar sem þynningarsvæðin tvö eru staðsett til eigenda þeirra kvaðalaust og að stjórnvöld myndu jafnframt sjá til þess að jarðvegurinn á svæðunum yrði hreinsaður af menguninni.

Umhverfisráðuneytið hafi svarað erindinu hinn 3. mars 2020 og því bréfi fylgt afrit af bréfi ráðuneytisins til Umhverfisstofnunar, dags. 10. júlí 2019. Segi í bréfi ráðuneytisins til lögmanns kærenda að tilskipun 2010/75/ESB geri ekki ráð fyrir þynningarsvæðum. Tilskipunin hafi verið leidd í lög með lögum nr. 66/2017, um breytingu á lögum nr. 7/1998, og með setningu reglugerðar nr. 550/2018. Í bréfi ráðuneytisins til Umhverfisstofnunar 10. júlí 2019 hafi komið fram að mörkuð hefði verið sú stefna að hafa ekki þynningarsvæði, m.a. vegna náttúruverndarsjónarmiða og til verndar hagsmunum íbúa og annarra sem hagsmuna hefðu að gæta í nágrenni við stóriðju. Ráðuneytið hafi beint þeim tilmælum til eftirlitsaðila að ekki yrðu sett fleiri þynningarsvæði heldur yrði mengandi losun utan lóðarmarka óheimil. Sama eigi við um starfsemi sem sæki um nýtt starfsleyfi. Þá segi að fyrirhugað sé að fella úr gildi ákvæði í reglugerðum um þynningarsvæði þar sem þau séu enn tilgreind.

Um tilgang tilskipunarinnar, og þar með laga nr. 66/2017, segi m.a. í greinargerð með lagafrumvarpinu: „Markmið tilskipunar 2010/75/ESB er að koma í veg fyrir og takmarka mengun frá tiltekinni starfsemi, svo sem með því að setja losunarmörk fyrir tiltekin efni. Sem dæm um starfsemi sem fellur undir tilskipunina eru stór málmiðnaður, álver, járnblendi, kísilver og þess háttar, stórir urðunarstaðir, stór sláturhús og svokallað þauleldi. Lagt er til að tilskipunin verði innleidd í heild sinni þó svo að tiltekin starfsemi sem tilskipunin tekur til sé ekki hér á landi, svo sem títandíoxíðiðnaður og stór brennsluver. Þannig er tekinn af allur vafi um það hvaða kröfur gildi um slíkan iðnað verði hann hér á landi síðar meir.“

Þrátt fyrir greindar lagabreytingar hafi Umhverfisstofnun ákveðið að framlengja starfsleyfi Rio Tinto með óbreyttum ákvæðum um þynningarsvæði í andstöðu við gildandi lög. Þegar leitað hafi verið eftir upplýsingum um lagagrundvöll framlengingarinnar hafi verið fátt um svör. Verði einna helst ályktað að Umhverfisstofnun hafi talið að bann það við þynningarsvæðum sem lögleitt hefði verið hefði ekki áhrif á framlengingu leyfa, eingöngu ný leyfi. Það segi sig sjálft að slík lögskýring fái ekki staðist, enda geti framlengingarleyfi ekki veitt leyfishafa önnur og meiri réttindi en gildandi lög kveði á um. Umhverfisstofnun hafi ekki heimild til að starfa nema eftir gildandi lögum á hverjum tíma og hafi ekki sýnt fram á lagaheimild til undanþágu frá banni við þynningarsvæðum. Því beri að breyta því leyfi sem Rio Tinto starfi nú eftir þannig að heimild til að menga utan lóðar og þar með á þynningarsvæðum Óttarsstaða verði nú þegar numin úr leyfinu og sé þá átt við mengun sem sé meiri en leyfð viðmið.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar kemur fram að þynningarsvæði séu skilgreind sem sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar eigi sér stað og ákvæði starfsleyfis kveði á um að mengun megi vera yfir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum, sbr. m.a. 3. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði og reglugerð nr. 914/2002 um hollustuhætti.

Með bréfum frá Umhverfisstofnun til umhverfis- og auðlindaráðuneytis, dags. 17. desember 2015 og 26. mars 2018,  hafi stofnunin lagt til að reglur um þynningarsvæði yrðu endurskoðaðar og réttarstaða landeigenda og eftir atvikum annarra rétthafa skýrð þar sem álitamál hefðu komið upp við útgáfu starfsleyfa. Umhverfisstofnun hafi talið mikilvægt að gerðar yrðu ráðstafanir til að eyða framangreindri réttaróvissu.

Umhverfisstofnun hafi loks borist erindi frá ráðuneytinu, dags. 10. júlí 2019, þar sem bent hafi verið á að í reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit sé ekki gert ráð fyrir þynningarsvæðum. Samkvæmt reglugerðinni sé almennt miðað við að viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna skuli gilda á losunarstað efnanna við stöðina. Í tilskipun 2010/75/ESB (IED) um losun frá iðnaði, sem innleidd hafi verið með reglugerðinni árið 2018, sé ekki gert ráð fyrir að þynningarsvæði séu afmörkuð. Með lögum nr. 66/2017, um breytingu á lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sé með innleiðingu á IED tilskipuninni mörkuð sú stefna að hafa ekki þynningarsvæði í starfsleyfum, m.a. með hliðsjón af náttúruverndarsjónarmiðum, vernd íbúa og annarra sem hagsmuna eigi að gæta í nágrenni við stóriðju. Því væri ljóst að ekki yrðu ákvæði um þynningarsvæði í nýjum starfsleyfum stofnunarinnar, heldur yrði losun mengunarefna umfram umhverfis- og heilsuverndarmörk óheimil. Ráðuneytið hafi óskað eftir tillögum Umhverfisstofnunar að áætlun um það hvernig standa skyldi að því að fella brott ákvæði um þynningarsvæði í starfsleyfum stofnunarinnar. Við endurskoðunina hafi stofnunin m.a. þurft að hafa samráð við hlutaðeigandi starfsleyfishafa, Samtök atvinnulífsins og hlutaðeigandi heilbrigðisnefnd til að ná framangreindum markmiðum. Þessar breytingar gætu einnig kallað á breytingar á skipulagi sveitarfélaga.

Umhverfisstofnun telji mikilvægt sem fyrsta skref að nýta heimildir laga nr. 7/1998 og reglugerðar nr. 550/2018 til endurskoðunar gildandi starfsleyfa sem innihaldi þynningarsvæði. Þetta verði gert samhliða endurskoðun starfsleyfanna vegna nýrra BAT-niðurstaðna fyrir járnlausan iðnað, sem stofnuninni beri að endurskoða skv. 14. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Þar sem starfsleyfi Rio Tinto eftir framlengingu gildi til 1. nóvember 2021 hafi verið ákveðið að endurskoða það fyrst af þeim fimm starfsleyfum sem mæli fyrir um þynningarsvæði. Um sé að ræða viðamikið verkefni og umfangsmikil starfsleyfi sem heyri undir I. viðauka laga nr. 7/1998, en vinna við þetta sé hafin.

Í gr. 1.7 í starfsleyfi Rio Tinto, sem gefið hafi verið út skv. lögum nr. 7/1998 og þágildandi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun, segi meðal annars eftirfarandi: „Þynningarsvæði, sbr. 22. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði, fylgi gildandi aðalskipulagi Hafnarfjarðar 1995-2015 varðandi brennisteinsdíoxíð og svifryk. Svæði takmarkaðrar ábyrgðar gildir varðandi flúoríð, sbr. ákvæði 12. gr. í Aðalsamningi, sem staðfestur var með lögum nr. 76/1966, um lagagildi samnings milli ríkisstjórnar Íslands og Swiss Aluminium Ltd., um álbræðslu við Straumvík.“

Þynningarsvæði taki því aðeins til lofttegundanna brennisteinsdíoxíð og svifryks sem feli í sér að á því svæði sé heimilt að vera yfir umhverfis- og gæðamörkum. Önnur mengun verði að vera innan marka skv. reglugerðum. Mælt sé fyrir um umhverfismörk brennisteins og svifryks í reglugerð nr. 920/2016 um brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í andrúmsloftinu, styrk ósons við yfirborð jarðar og um upplýsingar til almennings. Því sé ekki rétt, líkt og kærandi haldi fram, að þynningarsvæðinu sé ætlað að taka við hættulegum mengunarefnum umfram leyfileg viðmið frá rekstri Rio Tinto  til að spara kostnað fyrirtækisins við mengunarvarnabúnað. Þvert á móti séu stífar kröfur í starfsleyfi Rio Tinto um mengunarvarnabúnað, sbr. t.d. kafla 2 í starfsleyfinu. Jafnframt skuli rekstraraðili hafa mengunarvarnabúnað, starfshætti og vöktun á losun í samræmi við það sem mælt sé fyrir um í BAT-niðurstöðum (Bestu aðgengilegu tækni), sbr. gr. 1.3 í starfsleyfi. Rekstraraðila beri að halda sig innan þeirra losunarmarka sem skilgreind séu í starfsleyfi og BAT-niðurstöðum. Með því að setja þynningarsvæði hafi einungis verið vikið frá því að gera kröfur á rekstraraðila um að vakta hugsanlegt álag á umhverfið innan þynningarsvæðis. Bent sé á að Umhverfisstofnun hafi eftirlit með starfsemi Rio Tinto í samræmi við 57. gr. reglugerðar nr. 550/2018 og birti allar eftirlitsskýrslur á vef stofnunarinnar.

Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé mælt fyrir um aðild en þar komi fram að þeir einir sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta geti kært stjórnvaldsákvarðanir eða ætlað brot á þátttökurétti til úrskurðarnefndarinnar. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga teljist eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um tilteknar ákvarðanir og ætlað brot á þátttökurétti sé að ræða enda samrýmist það tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæra lúti að. Umhverfisstofnun telji rétt að tekin verði afstaða til aðildar kærenda. Þá sé úrskurðarnefndin sjálfstæð stjórnsýslunefnd sem hafi það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt sé fyrir um í lögum á þessu sviði, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011. Úrskurðarnefndin taki lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en taki ekki nýja ákvörðun. Því sé það ekki innan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til þeirra krafna kærenda að ákvörðun Umhverfisstofnunar verði afturkölluð eða henni breytt.

Ákvörðun Umhverfisstofnunar hafi eingöngu falið í sér framlengingu á gildistíma starfsleyfis rekstraraðila en engar efnislegar breytingar á því. Eingöngu þurfi að uppfylla tvö skilyrði til þess að eiga rétt á að sækja um framlengingu á starfsleyfi og sé það hlutverk stjórnvaldsins að meta hvort skilyrðin séu uppfyllt. Umhverfisstofnun hafi metið það svo með ákvörðun 15. október 2020 að bæði skilyrðin hefðu verið uppfyllt þar sem annars vegar hefði legið fyrir fullnægjandi umsókn frá Rio Tinto og hins vegar hafi nýtt starfsleyfi verið í vinnslu í samræmi við 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Rio Tinto sé því heimilt að starfa áfram á grundvelli starfsleyfis þess sem gefið hafi verið út 7. nóvember 2005. Ekkert efnislegt mat á starfsleyfisskilyrðum hafi farið fram en eigi sér hins vegar stað nú við vinnslu nýs starfsleyfis. Rökin fyrir framlengingu starfsleyfis séu að mikilvægt sé að rekstraraðili starfi í samræmi við skilgreind skilyrði starfsleyfis. Starfsleyfi stuðli að því að stýra og draga úr mengunaráhrifum starfseminnar. Löggjafinn hafi talið eðlilegra að leyfisveitandi framlengdi gildistíma starfsleyfis í stað þess að óskað væri eftir tímabundinni undanþágu frá ráðherra á meðan starfsleyfisvinnsla færi fram. Um sé að ræða ívilnandi stjórnvaldsákvörðun sem beinist að Rio Tinto sem sé byrjað að nýta sér ákvörðunina. Séu því veigamikil rök fyrir því að hún verði ekki ógilt.

Í tengslum við ákvörðun Umhverfisstofnunar um framlengingu starfsleyfisins hafi skilyrðum starfsleyfisins ekki verið breytt. Starfsleyfið hafi verið gefið út skv. reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, en þar hafi verið gert ráð fyrir að í starfsleyfum mættu vera þynningarsvæði. Í núgildandi reglugerð nr. 550/2018 sé ekki gert ráð fyrir þynningarsvæðum, en ákvæði um þau sé þó enn að finna í nokkrum reglugerðum. Stofnunin sé hætt að setja ákvæði um þynningarsvæði í ný starfsleyfi og hafi hafið vinnu við að afnema ákvæði um þynningarsvæði úr öllum starfsleyfum, þ. á m. starfsleyfi Rio Tinto, en það verði ekki gert með einu pennastriki.

Engin lög eða reglur mæli fyrir um bann við mengun utan verksmiðjulóðar. Hins vegar séu sett viðmiðunarmörk vegna losunar loftmengandi efna í andrúmslofti, t.d. í reglugerð nr. 920/2016 og BAT-niðurstöðum fyrir járnlausan iðnað. Óhjákvæmilegt sé að mengun verði frá starfsemi, en markmið starfsleyfa á grundvelli laga nr. 7/1998 sé að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið og landsmenn.

Heimild til framlengingar starfsleyfis Rio Tinto hafi byggst á 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Gagnálykta megi frá 3. mgr. sama ákvæðis og 3. mgr. 7. gr. laganna að Umhverfisstofnun sé ekki skylt að auglýsa framlengingu þar sem ekki sé um að ræða útgáfu, endurskoðun eða breytingu á starfsleyfi. Það liggi einnig í augum uppi að framlenging sé bráðabirgðaúrræði sem heimilt sé að grípa til, líkt og heimild ráðherra til að veita undanþágu frá starfsleyfi á grundvelli 1. mgr. 6. gr. laganna. Þar sem um sé að ræða bráðabirgðaúrræði sé hvorki framlenging né undanþága frá starfsleyfi auglýst. Einnig megi færa rök fyrir því að almenningur hafi, fyrir útgáfu starfsleyfisins í öndverðu, haft tækifæri til að koma með athugasemdir við starfsleyfi á auglýsingatíma þess. Að því sögðu telji Umhverfisstofnun að málsmeðferðin við framlengingu starfsleyfi hafi samrýmst lögum, reglugerðum og Árósasamningnum þar sem aðkoma almennings hafi verið tryggð við málsmeðferð starfsleyfisins. Með vísan til þessa telji stofnunin rétt að metið verði hvort kærendur eigi aðild að kærumáli þessu.

Kærendur ásamt öðrum hafi áður krafist bóta vegna þynningarsvæða. Í niðurstöðu héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-5373/2008, sem Hæstiréttur hafi staðfest með dómi í máli nr. 708/2009, komi fram að samkvæmt gögnum málsins hafi tvö formleg starfsleyfi verið gefin út fyrir Rio Tinto. Fyrra starfsleyfið hafi verið gefið út 7. nóvember 1995 á grundvelli þágildandi laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit og hið síðara 7. nóvember 2005 á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Starfsleyfi Rio Tinto hafi haft 15 ára gildistíma en nú til dags séu starfsleyfi gefin út til 16 ára. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. a í síðastgreindum lögum skuli allur atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi. Af gögnum málsins hafi ekki verið annað séð en að bæði starfsleyfin hafi verið auglýst og kynnt í samræmi við lög og reglur og að frestur hefði verið veittur til að gera athugasemdir við útgáfu leyfanna.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu Rio Tinto kemur fram að kæra þessa máls sé byggð á þeirri forsendu að nýverið hafi verði leitt í lög bann við að heimila fyrirtækjum á borð við Rio Tinto að veita mengun frá rekstrinum yfir á grannlönd í annarra eigu og án heimildar eigenda þeirra. Þær breytingar sem gerðar hafi verið á lögum varði það hvernig viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna skuli ákvörðuð, auk þess sem heimildir séu veittar til að gera strangari kröfur til mengunarvarna en leiði af BAT-niðurstöðum. Sem fyrr segi hafi því verið lýst af hálfu stjórnvalda að tiltekin stefna hafi verið afmörkuð með innleiðingu á þeirri tilskipun sem lög nr. 66/2017 byggi á, og að ljóst sé að losun mengunarefna umfram umhverfis- og heilsuverndarmörk verði óheimil utan lóðarmarka viðkomandi iðnaðarsvæða. Í því sé ekki verið að lýsa innihaldi laga- eða reglugerðartexta, svo sem kærendur virðist telja.

Lög nr. 7/1998 og reglugerðir settar á grundvelli þeirra mæli hins vegar fyrir um að stjórnvöld ákveði skilyrði starfsleyfa um viðmiðunarmörk og mengunarvarnir. Þó afstaða stjórnvalda sé sú að það skuli gert þannig að ekki sé horft til þynningarsvæða, og þannig að mengun umfram tiltekin mörk eigi sér ekki stað utan lóðarmarka, þá muni slíkt ekki birtast í öðru en skilyrðum um viðmiðunarmörk og mengunarvarnir sem muni byggja á BAT-niðurstöðum, eða þá eftir atvikum á grundvelli strangari krafna.

Ekkert í því sem hér hafi verið rakið mæli fyrir um að samasemmerki skuli vera milli viðmiðunarmarka annars vegar og umhverfismarka eða heilsuverndarmarka hins vegar. Þannig megi búast við því að viðmiðunarmörk fyrir losun verði ákvörðuð þannig að náð verði að halda mengun innan umhverfismarka og heilsuverndarmarka utan lóðarmarka, eða við mörk skilgreinds iðnaðarsvæðis, þar sem mengandi starfsemi eigi sér stað. Það væri í samræmi við þá stefnu sem hafi verið mörkuð. Það feli hins vegar ekki í sér að þeim umhverfis- og heilsuverndarmörkum verði náð á losunarstað efna á stöðinni sem um ræði. Þótt ekki verði kveðið á um þynningarsvæði í reglum til framtíðar verði þau því þannig til í reynd, þó þau rúmist þá innan þeirrar lóðar þar sem stöðin sé staðsett eða innan þess landsvæðis sem skilgreint hafi verið sem iðnaðarsvæði.

Til áréttingar þá sé því andmælt að þynningarsvæði sem nái yfir lóðarmörk séu bönnuð. Þau samrýmist hins vegar ekki þeirri stefnu sem hafi verið mörkuð og í samræmi við það vinni stjórnvöld nú að afnámi þeirra úr reglum og starfsleyfum.

Sérstök lög nr. 76/1966 um lagagildi samnings milli ríkisstjórnar Íslands og Swiss Aluminium Ltd., um álbræðslu við Straumsvík búi að baki svæði takmarkaðrar ábyrgðar sem lög nr. 7/1998 hafi engin áhrif á. Breytingar á lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir leiði ekki til þess að svæði takmarkaðrar ábyrgðar verði afnumið, sem eins og heitið vísi í varði ábyrgð á mengun frá starfsemi Rio Tinto. Þótt starfsleyfi segi að svæði takmarkaðrar ábyrgðar gildi varðandi flúoríð verði ekki séð að fjallað sé um flúor í íslenskum reglum í tengslum við mörk á losun mengunarefna í andrúmsloftið.

Bent sé á að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið nýtt sú heimild sem sé í lögum nr. 7/1998 til að framlengja starfsleyfi og á þeim grundvelli sem heimildin mæli fyrir um. Engin breyting hafi verið gerð á umsókn um starfsleyfi eins og haldið sé fram í kæru, heldur hafi legið fyrir fullgild starfsleyfisumsókn sem enn sé til afgreiðslu. Ástæða þess að hún hafi ekki verið afgreidd varði ekki Rio Tinto eða umsóknina, heldur áform stjórnvalda um afnám þynningarsvæða. Það verkefni sé umsvifamikið. Svo vilji til að endurnýjun á starfsleyfi Rio Tinto hafi komið til í upphafi þess verkefnis og því eðlilegt og viðbúið að tafir yrðu á afgreiðslu umsóknarinnar. Ekki síst þar sem með því verði mörkuð stefna gagnvart endurskoðun starfsleyfa annarra álfyrirtækja. Hér sé því um sérstakar aðstæður að ræða sem verði að telja líklegt að hafi einmitt verið hafðar í huga þegar lögum nr. 7/1998 hafi verið breytt árið 2019 til að veita heimild til framlengingar starfsleyfa. Þá sé ekki fallist á að nein slík breyting hafi orðið á lögum eða reglugerðum sem komi í veg fyrir að starfsleyfi Rio Tinto verði framlengt óbreytt og með þeirri tilvísun sem það hafi til þynningarsvæðis og svæði takmarkaðrar ábyrgðar.

Starfsleyfi á borð við það sem Rio Tinto njóti séu gefin út til langs tíma og sé óhjákvæmilegt að talsverðar breytingar verði á lagaumhverfinu á þeim tíma. Ef ætlun löggjafans hefði verið að binda framlengingu skilyrði um óbreytt lagaumhverfi verði að ætla að slíkt skilyrði hefði komið fram í lagatextanum. Rio Tinto hafi réttmætar væntingar til þess að fá að halda áfram starfsemi sinni óbreyttri næsta árið. Horfa þurfi til aðdraganda þess að sótt hafi verið um framlengingu á starfsleyfi. Hafi félagið skilað inn starfsleyfisumsókn sem Umhverfisstofnun hafi staðfest að sé fullgild. Séu því engar forsendur til þess að hafna henni eða líta svo á félagið hafi ekki eða geti ekki hafa haft réttmætar væntingar til þess að halda áfram starfsemi sinni.

Loks séu tafir á útgáfu starfsleyfis ekki af völdum Rio Tinto og varði ekki umsókn þess að neinu leyti heldur það eitt hvaða skilyrði Umhverfisstofnun hyggist setja í starfsleyfi um viðmiðunarmörk og mengunarvarnir, í tilefni af þeirri stefnu sem hafi verið mörkuð um þynningarsvæði. Sú ákvörðun sé alfarið Umhverfisstofnunar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærendur ítreka að íslenskum stjórnvöldum hafi ekki verið heimilt að semja við Rio Tinto um afnot af landi Óttarsstaða I og II án heimildar eigenda landsins. Jafnframt hafi félaginu verið ljóst að stjórnvöld hafi ekki getað samið um greind afnot af landinu þar sem þau hafi brostið eignarheimild eða leyfi eigenda til þess. Samningsaðilar hafi því verið í vondri trú um rétt stjórnvalda til þess að ráðstafa landinu. Hvað sem því líði hafi lagaheimildir um þynningarsvæði verið numdar úr lögum fyrir nokkru og því fullljóst og óumdeilanlegt að leyfi Umhverfisstofnunar til þynningarsvæðis í starfsleyfi til Rio Tinto sé markleysa, enda skorti það lagastoð. Þar sem félaginu sé nú skylt að koma í veg fyrir að mengun fari yfir viðmiðunarmörk utan verksmiðjulóðar væri eina lausnin sú, til að koma til móts við fyrirmæli laga, að breyta landi Óttarsstaða I og II í verksmiðjulóð að hluta.

Um viðmiðunarmörk sé fjallað í 1. mgr. 15. gr. 2010/75/ESB og í 9. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Í 67. gr. reglugerðarinnar segi um gildistöku: „Reglugerð þessi öðlast þegar gildi nema 15. gr. sem öðlast gildi 1. júlí 2018. Við gildistöku reglugerðarinnar falla úr gildi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, reglugerð nr. 786/1999 um mengunarvarnaeftirlit, reglugerð nr. 795/1999 um úrgang frá títandíoxíðiðnaði, reglugerð nr. 255/2002 um takmörkun á útstreymi rokgjarnra lífrænna efna vegna notkunar á lífrænum leysiefnum í tiltekinni starfsemi og reglugerð nr. 739/2003 um brennslu úrgangs.“ Ekki verði séð af reglum þessum að Umhverfisstofnun hafi lagastoð fyrir því að ákveða að geðþótta að leyfa Rio Tinto að menga land utan losunarstaðar efnanna. Þá sé í úrskurðum úrskurðarnefndarinnar að finna fjölmörg dæmi um að einstök ákvæði í kærðum ákvörðunum séu felld úr gildi, sem jafngildi afturköllun ákvæðanna. Í þessu máli sé nefndinni því heimilt að fella úr gildi ákvæði um þynningarsvæði í starfsleyfi Rio Tinto.

Ekki leiki vafi á því að kærendur hafi lögvarinna hagsmuna að gæta í máli þessu. Þeir séu eigendur lands sem falli undir þynningarsvæði, en þ.m.t. sé svæði takmarkaðrar ábyrgðar. Þá beri Umhverfisstofnun fyrir sig að þar sem stofnunin hafi tekið ákvörðun um að framlengja starfsleyfi þurfi ekki að taka tillit til breytts lagaumhverfis sem banni afmörkun þynningarsvæða eða sambærilegra svæða. Fyrir þessu séu ekki færð viðunandi lagarök og verði því ekki séð á hvaða lagastaf stofnunin byggi þessa afstöðu. Umhverfisstofnun dragi í efa að fyrrgreind lagaákvæði leiði til þess að viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna skuli gilda á losunarstað efnanna við stöðina, eins og það sé orðað í hinum breyttu reglum. Þeirri túlkun sé hafnað enda sé hún í beinni andstöðu við orðalag reglnanna.

Ekki sé fallist á að þynningarsvæði verði til í reynd til framtíðar. Það fæli í sér að hin nýja löggjöf væri einungis yfirvarp, en væri ekki ætlað að hafa þau áhrif að takmarka viðmiðunarmörk mengunar við verksmiðjulóðina. Þessi sjónarmið minni á bókanir í fundargerðum Umhverfisstofnunar þess efnis að unnt verði að komast hjá áhrifum laganna með því að gefa þynningarsvæðum annað nafn, t.d. öryggissvæði. Minnt sé á þau markmið laga sem m.a. komi fram í 1. gr. reglugerðar nr. 550/2018.

Niðurstaða: Þegar kært er fyrir hönd annarra til úrskurðarnefndarinnar er gerð sú krafa að með fylgi skriflegt umboð frá kærendum til þess aðila er skrifar undir kæruna. Í máli þessu liggja fyrir slík umboð flestra kærenda til þess lögmanns er lagði fram kæru máls þessa til að koma fram fyrir þeirra hönd í kærumáli þessu. Þó skortir slíkt umboð fyrir Íslenska aðalverktaka hf. en félagið er tilgreint sem kærandi í kæru þessa máls sem einn af landeigendum Óttarsstaða. Verður af þeim sökum ekki hjá því komist að vísa kröfum þess kæranda frá úrskurðarnefndinni, enda liggur fullnægjandi umboð ekki fyrir.

Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Umhverfisstofnunar að framlengja gildistíma starfsleyfis Rio Tinto sem gefið var út 2005, sem brátt rynni út, um allt að því eitt ár. Var félaginu tilkynnt um framlengingarákvörðunina með bréfi, dags. 15. október 2020, en starfsleyfi var ekki gefið út að nýju. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að fullnægjandi starfsleyfisumsókn hafi borist fyrir álverið. Gildistími gildandi starfsleyfis sé til 1. nóvember 2020. Að því virtu muni framlengingin sem veitt hafi verið gilda þar til nýtt starfsleyfi verði gefið út eða að hámarki til 1. nóvember 2021.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Verður því einvörðungu tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Kærendur eiga land innan skilgreinds þynningarsvæðis Rio Tinto samkvæmt Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013-2025 og hefur á þeim grundvelli verið játuð aðild fyrir Hæstarétti í máli nr. 708/2009 þar sem krafist var viðurkenningar á skaðabótaskyldu vegna starfsemi álversins vegna skerðingar sem hún hefði í för með sér á verðmæti þess hluta af landi kærenda sem væri innan svokallaðs svæðis takmarkaðrar ábyrgðar og þynningarsvæðis. Eiga kærendur einnig lögvarinna hagsmuna að gæta vegna hinnar kærðu ákvörðunar í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og verður kærunni því ekki vísað frá á þeim grundvelli að þá skorti.

Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir segir að allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, skuli hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefi út. Ráðherra sé heimilt, ef ríkar ástæður mæli með því og að fenginni umsögn Umhverfisstofnunar og eftir atvikum heilbrigðisnefndar, að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi. Þá segir í 4. mgr. 6. gr. að útgefanda starfsleyfis sé heimilt að framlengja gildistíma starfsleyfis á meðan nýtt starfsleyfi sé í vinnslu, að hámarki til eins árs, hafi fullnægjandi umsókn um nýtt starfsleyfi borist umsækjanda. Greindri heimild 4. mgr. var skeytt við 6. gr. laga nr. 7/1998 með breytingalögum nr. 58/2019. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að nefndum breytingalögum segir að gert sé ráð fyrir að þessi heimild verði notuð í undantekningartilvikum til þess að bregðast við sérstökum aðstæðum. Þannig sé gert ráð fyrir að rekstraraðili sæki tímanlega um endurnýjun á starfsleyfi og að útgefandi starfsleyfis afgreiði almennt umsókn rekstraraðila áður en gildistími eldra starfsleyfis renni út. Skilyrði fyrir framlengingu á starfsleyfi sé að umsækjandi hafi lagt fram fullnægjandi umsókn um endurnýjun á starfsleyfi og lagt fram þau gögn sem skylt sé að leggja fram með umsókn.

Í greinargerð með frumvarpinu segir enn fremur að í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir sé að finna ákvæði er veiti ráðherra heimild til að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi. Þessi heimild hafi verið nýtt meðal annars þegar gildistími eldra starfsleyfis hafi runnið út en útgefandi starfsleyfis ekki náð að gefa út nýtt starfsleyfi. Rekstraraðili hafi þá sótt um undanþágu til ráðherra og haldið áfram starfsemi á tímabundinni undanþágu. Í frumvarpinu sé lagt til að einfalda ferli við veitingu slíkrar undanþágu og gefa útgefanda starfsleyfis heimild til þess að framlengja gildistíma eldra starfsleyfis tímabundið. Í frumvarpinu sé lagt til að útgefandi starfsleyfis hafi heimild til að framlengja gildistíma starfsleyfa á meðan nýtt starfsleyfi sé í vinnslu, enda hafi fullnægjandi umsókn um nýtt starfsleyfi borist. Mikilvægt sé að rekstraraðili hafi ætíð starfsleyfi og eðlilegra að leyfisveitandi framlengi gildistíma starfsleyfis í stað þess að óska eftir undanþágu hjá ráðherra.

Álframleiðsla hófst í álverinu í Straumsvík árið 1969 og hefur staðið óslitið yfir síðan. Gildandi starfsleyfi vegna starfseminnar er frá árinu 2005 og er þar í kafla 1.7 fjallað um þynningarsvæði, sbr. 22. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði, og fjallað um losunarmörk í kafla 2.5. Við útgáfu starfsleyfisins gilti jafnframt reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, og var þar einnig að finna skilgreiningu á hugtakinu þynningarsvæði. Vegna nýlegra laga- og reglugerðabreytinga er það stefna stjórnvalda að skilgreina ekki sérstök  þynningarsvæði í starfsleyfum og hefur reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, sem tók gildi 30. maí 2018, leyst reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun af hólmi í kjölfar breytinga á lögum nr. 7/1998, sbr. breytingalög nr. 66/2017, sem tóku gildi 1. júlí 2017. Þótt reglugerð nr. 787/1999 hafi ekki verið breytt til samræmis við framangreinda stefnumörkun er ljóst að ákvæði reglugerðarinnar sem lúta að þynningarsvæði samrýmast ekki 1. mgr. 10. gr. laga nr. 7/1998. Í nefndri 1. mgr. 10. gr. segir að viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna skuli gilda á losunarstað efnanna við stöðina og í 2. mgr. er tekið fram að Umhverfisstofnun skuli ákvarða viðmiðunarmörk fyrir losun í starfsleyfi í samræmi við ákvæði reglugerðar, sbr. 5. gr. laganna. Henni sé þó heimilt í sérstökum tilvikum að ákvarða vægari viðmiðunarmörk fyrir losun að uppfylltum skilyrðum í reglugerð, sbr. greinda 5. gr.  Ekki er tekið fram í hvaða sérstöku tilvikum heimilt er að ákvarða vægari viðmiðunarmörk, en allt að einu er ljóst að reglugerð nr. 787/1999 inniheldur lágmarksákvæði.

Þau skilyrði eru ein sett í 4. mgr. 6. gr. fyrir framlengingu starfsleyfis að fullnægjandi umsókn um nýtt starfsleyfi hafi verið lögð fram og sé til vinnslu hjá leyfisveitanda. Svo sem greinir í málavaxtalýsingu sótti Rio Tinto um nýtt starfsleyfi 29. apríl 2020 og staðfesti Umhverfisstofnun með tölvupósti 13. október s.á. að  fram væri komin fullnægjandi umsókn til að hefja gerð starfsleyfis. Sama dag óskaði félagið eftir framlengingu á gildandi starfsleyfi, sem var gert með bréfi stofnunarinnar, dags. 15. október 2020, með vísan til greindrar heimildar. Þau lagaskilyrði fyrir framlengingu starfsleyfis að fullnægjandi umsókn um nýtt starfsleyfi hefði verið lögð fram og væri til vinnslu hjá leyfisveitanda voru því uppfyllt að formi til.

Eins og að framan greinir er um að ræða undanþáguheimild sem gert er ráð fyrir að verði aðeins notuð í undantekningartilvikum til þess að bregðast við sérstökum aðstæðum. Auk þess er gert ráð fyrir því að leyfishafi sæki tímanlega um nýtt starfsleyfi og það sé sömuleiðis gefið út tímanlega. Þá hljóta málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins að eiga við, eins og almennt  þegar opinber stjórnsýsla á í hlut. Áður hafa verið raktar þær laga- og reglugerðabreytingar sem máli skipta um þynningarsvæði. Við þær breytingar á lagaumhverfinu var ekki kveðið á um hvernig fara skyldi með þau leyfi sem í gildi væru, en í breytingalögunum var hvorki að finna ákvæði til bráðabirgða né áætlun um aðlögunartíma vegna ákvæða gildandi starfsleyfa sem innihéldu ákvæði um þynningarsvæði og losun mengandi efna. Í málavaxtalýsingu eru jafnframt rakin samskipti Umhverfisstofnunar og umhverfis- og auðlindaráðuneytisins vegna breytinganna. Voru stofnuninni veittar leiðbeiningar af ráðuneytisins hálfu með bréfi, dags. 10. júlí 2019, og kemur áætlun stofnunarinnar um að endurskoðun starfsleyfa verði lokið innan þriggja ára fram í bréfi hennar til ráðuneytisins, dags. 2. mars 2020. Umsókn Rio Tinto um starfsleyfi var send Umhverfisstofnun nokkrum vikum síðar, eða 29. apríl s.á., og var staðfest af hálfu stofnunarinnar 15. október s.á. að umsóknin væri fullnægjandi. Að mati úrskurðarnefndarinnar er ljóst að sérstakar aðstæður voru fyrir hendi í máli þessu. Þá eru starfsleyfi álvera sértæk, flókin og tímafrek í vinnslu og sama gildir um mengunarvarnabúnað sem settur er upp í því skyni að takmarka losun mengandi efna. Með hliðsjón af því, og eins og atvikum er hér sérstaklega háttað, verður því að telja að ákvörðun Umhverfisstofnunar um framlengingu leyfis félagsins hafi verið studd efnisrökum.

Í lögum nr. 7/1998 er ákvæði þess efnis að auglýsa skuli tillögur að starfsleyfi, sbr. 3. mgr. 7. gr., og að sama skuli gera ef endurskoðun eða breyting á starfsleyfi leiðir til breytinga á starfsleyfisskilyrðum, sbr. 3. mgr. 6. gr. laganna. Svo átti ekki við í máli þessu, sem eingöngu laut að breyttum gildistíma, og er í lögunum ekki að finna sambærilega skyldu vegna framlengingar starfsleyfis skv. 4. mgr. nefndrar 6. gr. Greind ákvæði um auglýsingu eru hins vegar nátengd meginreglu stjórnsýsluréttar um andmælarétt, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hefði því átt að gæta þess réttar gagnvart kærendum, sem eiga land sem liggur að hluta innan skilgreinds þynningarsvæðis álvers leyfishafa í Straumsvík. Til hins er þó að líta að hin kærða ákvörðun takmarkaðist við breyttan gildistíma starfsleyfis og er um tímabundna ráðstöfun til bráðabirgða að ræða sem eingöngu er hægt að nýta einu sinni. Þá hefur leyfishafi hagnýtt leyfi sín til álframleiðslu til fjölda ára og væri það verulega íþyngjandi fyrir hann að þurfa að stöðva starfsemi sína þar sem leyfi skorti. Eins og atvikum er hér sérstaklega háttað og að teknu tilliti til eðlis hinnar kærðu ákvörðunar þykir sá annmarki að kærendum hafi ekki verið veittur andmælaréttur því ekki eiga að leiða til ógildingar hennar.

Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefndinni kæru Íslenskra aðalverktaka hf.

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 15. október 2020 um að framlengja starfsleyfi Rio Tinto um allt að eitt ár.

mar 31
Love0

128/2020 Þórsstígur

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 30. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 128/2020, kæra á afgreiðslu sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 20. maí 2020 á beiðni um leiðréttingu á deiliskipulagi fyrir frístundahúsasvæði í landi Ásgarðs í Grímsnesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi, dags. 4. desember 2020, er barst úrskurðarnefndinni 8. s.m., framsendi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kæru eiganda lóðarinnar Þórsstígs 3 í landi Ásgarðs í Grímsnes- og Grafningshreppi, dags. í ágúst 2020 og móttekinni af ráðuneytisins hálfu 7. september s.á., vegna afgreiðslu sveitarfélagsins á kröfu kæranda um leiðréttingu á deiliskipulagi fyrir frístundahúsasvæði í landi Ásgarðs. Gerir kærandi þá kröfu að deiliskipulag umrædds svæðis verði úrskurðað ólögmætt og því verði breytt á þann veg að ágallar þeir er snúi að kæranda verði leiðréttir.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 8. janúar 2021.

Málavextir: Kærandi mun á árinu 2000 ásamt öðrum aðila hafa keypt lóðina Þórsstíg 3 í landi Ásgarðs í Grímsnes- og Grafningshreppi. Í þinglýstu afsali, dags. 16. apríl 2001, er stærð lóðarinnar tilgreind sem 10.000 m2. Á svæðinu var þá í gildi deiliskipulag frá árinu 1997 fyrir frístundahúsabyggð en í því skipulagi var umrædd lóð tilgreind 8.000 m2 að stærð. Nýtt deiliskipulag fyrir frístundahúsabyggðina tók gildi árið 2005 en afmörkun umræddrar lóðar var ekki í samræmi við afsal vegna hennar. Frá árinu 2012 hefur kærandi ítrekað haft samband við sveitarfélagið til þess að fá deiliskipulagi svæðisins breytt. Með bréfi, dags. 14. apríl 2018, skoraði kærandi á sveitarfélagið að „leiðrétta þessa skipulagsvillu“. Hinn 9. maí 2020 sendi kærandi sveitarstjóra tölvupóst þar sem farið var fram á að „mistökin verði leiðrétt“ ásamt bréfi hans frá 14. apríl 2018 í viðhengi. Á fundi sveitarstjórnar 20. maí 2020 var lagt fram svarbréf lögmanns sveitarfélagsins og það samþykkt samhljóða. Sendi lögmaður sveitarfélagsins svarbréfið til kæranda 22. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að í greinargerð deiliskipulags fyrir frístundahúsasvæði í landi Ásgarðs komi fram að í þeim tilvikum þar sem um sé að ræða lóðir í einkaeigu innan skipulagssvæðisins skuli afla skriflegs samþykkis viðkomandi aðila áður en skipulagið hljóti staðfestingu. Ekki hafi verið haft samband við eigendur lóða Þórsstígs 1, 3 og 5 við gerð skipulagsins og því hafi verið gengið á réttindi þeirra. Skorað sé á sveitarfélagið að leiðrétta  skipulagið að þessu leyti.

Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að efni kærunnar sé mjög óljóst. Svo virðist sem kærandi sé að kæra bréf lögmanns sveitarfélagsins frá 22. maí 2020 en þar hafi tölvupósti kæranda frá 9. s.m. verið svarað. Í bréfinu hafi eingöngu verið veittar upplýsingar um skipulag svæðisins en í því hafi ekki falist nein kæranleg ákvörðun. Kæranda hafi verið bent sérstaklega á að hann gæti haft samband við sveitarfélagið ef hann óskaði frekari aðstoðar eða upplýsinga en engin frekari erindi hafi borist frá kæranda. Samkvæmt framangreindu hafi engin kæranleg ákvörðun verið tekin, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og verði því að vísa kærunni frá nefndinni. Sé því óþarft að fara yfir það að frestir til að leggja fram kæru séu líka löngu liðnir, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Í greindu bréfi hafi verið farið yfir deiliskipulag jarðarinnar Ásgarðs. Skipulag svæðisins hafi verið unnið af eiganda jarðarinnar samkvæmt heimild í þágildandi skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997. Kæranda hafi verið bent á að sveitarfélagið teldi að seljandi lóðanna bæri sjálfur ábyrgð á því að ekki væri samræmi milli tilgreindrar stærðar í nokkrum afsalsgerningum, þ.m.t. hjá kæranda, og gildandi deiliskipulags. Einnig hafi verið tiltekið að þótt sveitarstjórn hefði samþykkt deiliskipulagstillögu landeigandans á sínum tíma gæti það ekki breytt eignarheimild einstakra lóðareigenda á svæðinu. Úrskurðarnefndin geti ekki tekið ágreining um nefnt ósamræmi til meðferðar. Ágreiningur um eignarréttindi og túlkun samninga heyri ekki undir nefndina heldur eftir atvikum undir dómstóla, eins og nefndin hafi kveðið á um í fyrri úrskurðum sínum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi ítrekar að skipulagsyfirvöld hafi ekki farið eftir skilmálum gildandi deiliskipulags. Strax og kæranda hafi verið þetta ljóst fyrir um 10 árum hafi hann haft samband við sveitarfélagið og óskað eftir leiðréttingu. Allar beiðnir og ábendingar hafi verið hunsaðar. Sú krafa sé gerð að deiliskipulagið verði dæmt ólöglegt og að eldra skipulag verði áfram í gildi. Til vara sé sú krafa gerð að sveitarfélagið breyti deiliskipulaginu á sinn kostnað þannig að þeir ágallar sem snúi að kæranda verði leiðréttir.

Niðurstaða: Í kærumáli þessu er annars vegar gerð krafa um að deiliskipulag umrædds svæðis verði úrskurðað ólögmætt og hins vegar að því verði breytt á þann veg að ágallar þeir er snúi að kæranda verði leiðréttir.

Deiliskipulag frístundahúsasvæðis í landi Ásgarðs í Grímsnesi var samþykkt í sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps 6. júlí 2005 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 19. desember 2006. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni með framsendingu frá sveitarstjórnar- og samgöngu­ráðuneytinu, en ráðuneytið móttók kæruna 7. september 2020. Var kærufrestur vegna deiliskipulagsins því löngu liðinn þegar kæran barst. Ber af þeim sökum að vísa þeim hluta kærunnar er lýtur að lögmæti deiliskipulagsins frá úrskurðarnefndinni í samræmi við 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þar er kveðið á um að kæru skuli ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá tilkynningu ákvörðunar þegar kæra berst.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings-málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða leggur fyrir stjórnvöld að taka tiltekna ákvörðun. Verður því ekki tekin ákvörðun í máli þessu um tilteknar breytingar á skipulagi umrædds svæðis.

Upphaf máls þessa má rekja til erinda kæranda til sveitarfélagsins um að umrætt deiliskipulag verði leiðrétt. Telja verður að beiðni um leiðréttingu deiliskipulags feli í sér beiðni um breytingu þess enda verður deiliskipulag ekki leiðrétt nema með skipulagsbreytingu. Verður því litið svo á að erindi kæranda frá 14. apríl 2018, sem hann ítrekaði með tölvupósti 9. maí 2020, hafi falið í sér beiðni um breytingu deiliskipulags. Á fundi sveitarstjórnar 20. s.m. var sú beiðni afgreidd með því að samþykkja fyrirliggjandi svarbréf lögmanns sveitarfélagsins, en nefnt svarbréf var síðar sent kæranda 22. s.m. Var kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar því einnig liðinn vegna afgreiðslu á greindu erindi kæranda þegar kæra barst samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu 7. september 2020.

Í 28. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um áhrif þess ef kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnis­meðferðar. Í 2. tl. 2. mgr. 20. gr. sömu laga kemur fram að þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega skuli m.a. veita leiðbeiningar um kæruheimild, kærufresti og kæruleið. Í tilkynningu til kæranda, dags. 22. maí 2020, um afgreiðslu erindis hans var hvorki upplýst um kæruheimild né kærufrest. Verður að telja afsakanlegt að kæra í máli þessu hafi borist nefndinni að kærufresti liðnum, sbr. 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, og verður kærumáli þessu því ekki vísað frá á þeim grundvelli.

Í fyrrnefndu svarbréfi lögmanns sveitarfélagsins til kæranda er forsaga skipulags svæðisins rakin og vísað til þess að við gerð nýs deiliskipulags árið 2005 virðist sem þáverandi jarðareigandi hafi ekki unnið með réttar upplýsingar hvað hafi varðað afmörkun seldra lóða miðað við það sem hann hefði áður tilgreint í afsalsgerningum. Kemur þar og fram sú afstaða sveitarstjórnar að jarðareigandi beri sjálfur ábyrgð á því. Loks vísar sveitarstjórnin til þess að um sé að ræða mál sem varði samskipti kæranda og seljandans og að ekki sé á færi sveitarstjórnar að breyta eignarheimild einstaks lóðareiganda á svæðinu.

Sem fyrr greinir verður að túlka erindi kæranda frá 9. maí 2020 sem svo að í því felist beiðni um breytingu deiliskipulags en í deiliskipulagi eru m.a. teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti og byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, auk annarra skipulags­forsendna, sbr. 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var af hálfu sveitarstjórnar ekki tekin afstaða til erindis kæranda um leiðréttingu eða breytingu deiliskipulagsins með form­legum hætti enda hefur af þess hálfu því verið haldið fram fyrir úrskurðarnefndinni að slík ákvörðun liggi ekki fyrir í málinu. Er því ekki fyrir að fara lokaákvörðun í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga sem borin verður undir úrskurðarnefndina.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Í ljósi þess að umrætt erindi kæranda hefur ekki fengið lögboðna lokaafgreiðslu hjá sveitarfélaginu þykir rétt að vekja athygli á að dragist afgreiðsla sveitarfélagsins á erindi kæranda óhæfilega er slíkur dráttur kæranlegur til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

mar 31
Love0

127/2020 Grýluhraun

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 30. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 127/2020, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 4. nóvember 2020 um að synja umsókn um breytingu á deili­skipulagi Farborga í landi Miðengis vegna lóðanna Grýluhrauns 1, 3 og 5.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. desember 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur lóðanna Grýluhrauns 1, 3 og 5 þá ákvörðun sveitar­stjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 4. nóvember 2020 að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi Farborga í landi Miðengis vegna lóðanna Grýluhrauns 1, 3 og 5.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 4. janúar 2021.

Málavextir: Með bréfi, dags. 10. ágúst 2020, til skipulags- og byggingarfulltrúa Uppsveita bs., sem fer með lögbundið hlutverk skipulags- og byggingarfulltrúa Grímsnes- og Grafnings­hrepps, sóttu kærendur um breytingu á deiliskipulagi Farborga í landi Miðengis vegna lóðanna Grýluhrauns 1, 3 og 5. Í bréfinu kom fram að það væri ósk eigenda lóðanna að lóðinni nr. 3 yrði skipt upp og hvor helmingur fyrir sig sameinaður við lóðir nr. 1 og 5 og fylgdi bréfinu jafnframt tillaga að deiliskipulagsuppdrætti. Á fundi skipulagsnefndar 9. september 2020 mæltist nefndin til þess við sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps að erindinu yrði hafnað á grundvelli skilmála Aðalskipulags Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 þar sem í skipulaginu væri ekki gert ráð fyrir uppskiptingu lóða innan þegar byggðra sumarhúsasvæða. Taldi nefndin rök kærenda um erfiða legu lóðarinnar nr. 3 til byggingar ekki standast skoðun þar sem kærendur hafi mátt gera sér grein fyrir náttúrulegum aðstæðum á svæðinu við kaup á lóðunum. Sveitarstjórn synjaði erindinu á fundi sínum 16. s.m. með vísan til þess að í skilmálum aðalskipulags væri ekki gert ráð fyrir uppskiptingu lóða.

Með bréfi, dags. 5. október 2020, gerðu kærendur athugasemdir við afgreiðslu málsins og mótmæltu því að fyrirhuguð breyting félli ekki að skilmálum aðalskipulags sveitar­félagsins. Óskuðu þeir eftir því að skipulagsnefndin tæki erindið aftur til umræðu og legði til við sveitarstjórn að samþykkja breytingartillöguna. Skipulagsnefndin tók umsóknina aftur fyrir á fundi sínum 28. s.m. þar sem fyrri bókun nefndarinnar var ítrekuð. Á fundi sveitar­stjórnar 4. nóvember s.á. var umsóknin að sama skapi tekin fyrir að nýju og fyrri bókun um synjun ítrekuð. Jafnframt kom fram í bókun að þótt helsta markmið fyrrnefnds ákvæðis aðalskipulags sé að heimila ekki fjölgun lóða innan þegar skipulagðra frístundasvæða þá eigi ákvæðið sannarlega einnig við vegna sameiningar á lóðum. Slíkt sé fordæmisgefandi gagnvart sambærilegum beiðnum og þurfi því að huga vel að því að slíkar heimildir séu rökstuddar. Séu veittar heimildir fyrir sameiningu lóða óháð rökstuðningi geri það sveitarstjórn erfitt fyrir gagnvart beiðnum þar sem eingöngu sé ætlunin að losna undan sameiginlegum kostnaði innan sumarhúsahverfa eða að auka byggingarheimildir innan lóða með tilliti til nýtingarhlutfalls.

Málsrök kærenda: Kærendur byggja kröfu sína um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar á því að sveitarstjórn hafi ekki verið stætt á að synja umsókn kærenda með vísan til ákvæða Aðalskipulags Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020. Samkvæmt 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skuli í deiliskipulagi taka ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall o.fl. Þá segi í 1. mgr. 48. gr. sömu laga að sveitarstjórn veiti samþykki fyrir skiptingu á jörðum, löndum eða breytingu landamerkja og lóðamarka. Þannig séu ákvarðanir um lóðir og lóðamörk annað hvort teknar með deiliskipulagsgerð skv. 37. gr. eða með samþykki sveitarstjórnar samkvæmt 48. gr. laganna. Því sé ótækt að ákvörðun um mörk lóða nr. 1, 3 og 5 við Grýluhraun sé tekin á grundvelli stefnu í aðalskipulagi.

Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. skipulagslaga skuli með aðalskipulagi sett fram stefna sveitar­stjórnar um þróun sveitarfélagsins varðandi landnotkun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál. Í Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 segi í kafla um stefnumörkun: „Ekki er heimilt til [sic] að skipta upp sumarhúsalóðum í þegar byggðum sumarhúsahverfum, sbr. einnig 30. gr. skipulags- og byggingarlaga.“ Núgildandi reglu 48. gr. skipulagslaga hafi áður verið að finna í 30. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, en sú regla feli í sér að sveitarstjórn geti veitt þeim sem þess óski samþykki fyrir skiptingu á lóð eða breytingu á landamerkjum og lóðamörkum. Ekki sé um fastmótaða reglu að ræða heldur ráðist veiting samþykkis sveitarstjórnar skv. 48. gr. af aðstæðum hverju sinni. Með hinni kærðu ákvörðun hafi sveitarstjórn tekið úr sambandi hina óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat. Sú regla feli það í sér að þegar stjórnvöldum séu veittar matskenndar valdheimildir, t.d. til að taka þá ákvörðun sem eigi best við í hverju einstöku máli, skuli stjórnvaldið ávallt framkvæma einstaklingsbundið mat. Það sé óumdeilt að meginreglan um skyldubundið mat eigi við á sviði skipulags- og byggingarmála. Í stað þess að framkvæma einstaklingsbundið mat, byggt á þeim sjónarmiðum sem kærendur hafi teflt fram, hafi sveitarstjórn einfaldlega vísað til stefnu aðalskipulags og að sú stefna geri ekki ráð fyrir því að heimilt sé að skipta upp sumarhúsalóðum í þegar byggðum sumarhúsahverfum. Slík röksemdarfærsla geti ekki staðist þar sem hún feli í sér að enginn geti fengið samþykkta umsókn um skiptingu lóða á grundvelli 48. gr. skipulagslaga, hverjar svo sem ástæður séu, enda sé „ekki gert ráð fyrir því í aðalskipulagi.“

Rökin að baki fyrrnefndri stefnu aðalskipulags, um að ekki sé heimilt að skipta upp sumarhúsalóðum í þegar byggðum sumarhúsahverfum, sé samkvæmt aðalskipulaginu sjálfu að „hindra uppskipti á lóðum (fjölgun sumarhúsa) í þegar byggðum sumarhúsahverfum.“ Með því sé komið í veg fyrir hugsanlega hagsmunaárekstra og neikvæð umhverfisáhrif í byggðum hverfum. Að mati kærenda sé nokkuð ljóst að ákvæðið hafi einn tilgang, þ.e. að koma í veg fyrir fjölgun sumarhúsa og þar með þéttingu byggðar með tilheyrandi álagi á innviði og umhverfisraski. Sé enda sérstaklega vikið að því að með „uppskipti á lóðum“ sé átt við fjölgun sumarhúsa. Sú röksemdafærsla sveitarstjórnar að umrætt ákvæði eigi „sannarlega einnig við vegna sameiningar á lóðum“ standist engan veginn. Raunar sé rökstuðningur sveitarstjórnar með þessu orðinn verulega þverstæður. Túlkun hennar breyti ekki augljósum tilgangi stefnunnar, þ.e. að koma í veg fyrir fjölgun sumarhúsa, en umsókn kærenda miði ekki að því að fjölga sumarhúsum. Þvert á móti sé ætlunin að fækka sumarhúsum á lóðunum þremur. Á lóðum nr. 1 og 3 við Grýluhraun sé verulega breytilegt landslag, þ.e. hæðir og lægðir með djúpum gjótum sem liggi í ýmsar áttir. Það svæði sem heppilegast sé til byggingar og valdi minnstu umhverfisraski sé þannig á milli lóða nr. 1 og 3, en þar sé engin byggingarreitur skil­greindur. Sé þannig ætlun kærenda að lóð nr. 1 öðlist hentugri byggingarreit fyrir sumarhús. Þar sem ákvörðun sveitarstjórnar byggist á stefnumarkandi ákvæði aðalskipulags sem eigi ekki við um umsókn kæranda byggi ákvörðunin á ómálefnalegum sjónarmiðum.

Sveitarstjórn hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að rannsaka ekki hvort umsókn kærenda geti leitt til fjölgunar sumarhúsa, hagsmunaárekstra eða neikvæðra umhverfisáhrifa. Enn fremur sé vikið að því í ákvörðuninni að samþykki sveitar­stjórnar verði fordæmisgefandi „gagnvart sambærilegum beiðnum og þarf því að huga vel að því að slíkar heimildir séu vel rökstuddar.“ Það sé ótækt að sveitarstjórn geti hafnað umsókn með verulega einfaldri tilvísun í stefnumarkandi ákvæði aðalskipulags og tilvísun til þess að önnur niðurstaða þurfi að vera vel rökstudd. Það komi ekki í hlut neins annars heldur en sveitarstjórnar að útbúa þann rökstuðning, enda veiti engin annar heimild á grundvelli 48. gr. skipulagslaga en einmitt sveitarstjórn. Þá sé einnig í ákvörðuninni vísað til þess að samþykki umsóknar kærenda myndi leiða til þess að sveitarstjórn ætti erfitt um vik vegna beiðna sem væru til þess ætlaðar að losna undan sameiginlegum kostnaði eða auka byggingarheimildir. Ekki verði séð hvernig það eigi við um umsókn kærenda. Sveitarfélagið hafi sjálft vísað til þess að það hafi áður samþykkt umsóknir um sameiningu sumarhúsalóða, sbr. málsrök þess í máli nr. 57/2012 hjá úrskurðarnefndinni: „Í gildandi aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps sé ákvæði sem kveði á um að ekki sé heimilt að skipta upp sumarhúsalóðum í þegar byggðum sumarhúsahverfum. Ekki sé tekið sérstaklega á því hvort heimilt sé að sameina sumarhúsa­lóðir, en undanfarin ár hafi verið nokkuð um að óskað hafi verið eftir sameiningu sumarhúsalóða. Í sumum tilvikum hafi það verið heimilað en í öðrum ekki og hafi þær ákvarðanir verið byggðar á mismunandi ástæðum og stundum á niðurstöðu grenndar­kynningar.“ Það liggi því fyrir að sveitarstjórn hafi áður veitt samþykki fyrir sameiningu sumarhúsalóða. Væntanlega hafi það verið byggt á einstaklingsbundnu mati hverju sinni, í samræmi við góða stjórnsýsluhætti.

Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er gerð krafa um frávísun málsins. Ákvörðun sveitarstjórnar um að synja umsókn kærenda hafi verið tekin 16. september 2020 en sú ákvörðun hafi ekki verið kærð til úrskurðarnefndarinnar innan kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Beri því að vísa kærunni frá enda sé ekki hægt að búa til nýjan kærufrest eingöngu með því að gera athugasemd við hina kæranlegu ákvörðun svo sem kærendur hafi gert með bréfi sínu frá 5. október 2020. Erindi kærenda hafi verið tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar 4. nóvember 2020 þar sem vísað hafi verið til fyrri bókunar. Því hafi ekki verið um nýja kæranlega ákvörðun að ræða.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 hafi sveitarstjórn víðtækt vald í skipulagsmálum innan marka sveitarfélags. Í 1. mgr. 29. gr. og 38. gr. laganna sé kveðið á um að sveitarstjórn beri ábyrgð á og annist gerð aðal- og deiliskipulags. Samkvæmt því heyri það undir hana að samþykkja aðalskipulag sem og deiliskipulag, sbr. 20. gr., 40. gr., 41. gr. og 42. gr. laganna, og gildi hið sama um breytingar á slíku skipulagi, sbr. 36. gr. og 43. gr. þeirra laga, sbr. einnig dóm Hæstaréttar í máli nr. 439/2012.

Með gildandi deiliskipulagi svæðisins hafi sveitarfélagið tekið ákvörðun um legu lóða. Ákvörðun um að breyta því skipulagi sé háð samþykki sveitarfélagsins og skuli vera í takt við skilmála Aðalskipulags Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020. Umsókn kærenda hafi ekki verið í takt við stefnumörkum aðalskipulags varðandi uppskiptingu lóða, en við upp­skiptingu lóða og samþykki deiliskipulagsbreytinga þurfi sveitarfélagið að gæta að fordæmi og samræmi. Við kaup kærenda á lóðinni hafi þeim mátt vera ljóst hver lóðarskipan væri samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Hagræðing lóðarhafa vegna eignarhalds á lóðum séu ekki rök sem leiði til þess að sveitarstjórn beri skylda til að verða við beiðni um deiliskipulags­breytingu. Yrði orðið við þeirri beiðni myndi skapast fordæmi fyrir viðlíka mál og fyrir­spurnir. Í slíkum tilvikum felist iðulega markmið um að losna undan sameiginlegum kostnaði innan frístundahúsasvæða með sameiningu lóða og/eða markmið um að auka byggingarmagn innan lóða, þar sem almennt nýtingarhlutfall frístundalóða miðist við nýtingarhlutfall 0,03 nema annað hámark sé tiltekið í deiliskipulagi. Sameiningar á lóðum hafi hlotið afgreiðslu innan embættis umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs. en þær byggi að öllu jöfnu á því að hið sameinaða svæði sé óbyggilegt með einhverjum hætti og að ekki hafi verið tekið tillit til þess við deiliskipulagsgerð svæðisins. Það eigi ekki við í tilfelli Grýluhrauns 1, 3 og 5.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Af hálfu kærenda er frávísunarkröfu sveitarfélagsins mót­mælt. Það hafi sjálft upplýst um kæruheimild í bréfi sínu 17. nóvember 2020 vegna ákvörðunar sinnar frá 4. s.m. Af því verði ráðið að sveitarfélagið hafi litið svo á að um nýja stjórnvaldsákvörðun væri að ræða. Kærendur hafi haft réttmætar væntingar til þess að það sem fram kæmi í erindi stjórnvaldsins um kæruheimild væri rétt. Verulega ómálefnalegt sé af hálfu sveitarfélagsins að gefa í skyn að kærendur hafi búið til nýjan kærufrest með því að gera athugasemdir við fyrri ákvörðun. Ákvörðun sveitarfélagsins frá 4. nóvember 2020 hafi falið í sér ákvörðun um rétt eða skyldu kærenda, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sú ákvörðun sé kæranleg, sbr. 1. og 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í öllu falli verði að líta svo á að athugasemdir kærenda frá 5. október 2020 hafi falið í sér beiðni um endurupptöku málsins. Jafnvel þó svo fallist verði á að kæran hafi borist að liðnum kærufresti sé vísað til þess að það sé afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Ítrekað sé að í máli nr. 57/2012 hjá úrskurðarnefndinni hafi komið fram sú afstaða sveitar­félagsins að í sumum tilvikum hafi verið heimilað að skipta upp sumarhúsalóðum. Því sé gerð athugasemd við þá afstöðu sveitarfélagsins að gildandi Aðalskipulag Grímsnes- og Grafnings­hrepps 2008-2020 og deiliskipulag svæðisins sé bindandi í þessu máli. Felist í þessu augljóst brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Þá sé því mótmælt að sameining lóða samræmist illa lóðamynstri svæðisins. Fyrir liggi að lóðin Dvergahraun nr. 3, næsta lóð við Grýluhraun nr. 1-5, sé 12.000 m2 að stærð. Verði orðið við beiðni kærenda verði lóðirnar Grýluhraun 1 og 5 alls 12.750 m2 að stærð, eða því sem næst sömu stærðar og lóðin Dvergahraun 3. Því til viðbótar sé bent á að önnur lóð innan sama svæðis sé 12.300 m2 að stærð. Þá sé röksemda­færsla sveitarfélagsin um hugsanlegt fordæmi með öllu ótæk. Fyrir liggi að sveitarstjórn hafi áður veitt sambærilega heimild og því sé þegar til staðar fordæmi.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 4. nóvember 2020 er hin kærða ákvörðun í máli þessu, en í henni fólst að synja umsókn kærenda um breytingu á deiliskipulagi Farborga í landi Miðengis vegna lóðanna Grýluhrauns 1, 3 og 5. Var ákvörðunin að efni til sú sama og tekin var á fundi sveitarstjórnar 16. september s.á. Í ljósi þess að erindi kæranda frá 5. október s.á. var ekki sett fram sem beiðni um endurupptöku máls, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sveitarstjórn afgreiddi erindið ekki sem beiðni um endurupptöku og þar sem sveitarstjórn upplýsti um kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar, verður að líta svo á að um nýja stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga hafi verið að ræða. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni innan kærufrests, eða hinn 2 desember s.á., og verður mál þetta því tekið til efnismeðferðar.

Vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélaga er í höndum sveitarstjórna samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 og annast þær og bera ábyrgð á gerð og breytingu deili­skipulags, sbr. 3. mgr. 3. gr., 1. mgr. 38. gr. og 43. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laganna er hægt að óska eftir því við sveitarstjórn að deiliskipulagi sé breytt en einstakir aðilar eiga almennt ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram slíka breytingu gegn vilja skipulagsyfirvalda. Breyting á deiliskipulagi skal vera í samræmi við gildandi aðalskipulag skv. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Við meðferð slíkrar umsóknar ber einnig að fylgja mark­­miðum laganna sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, m.a. að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið ákvæðisins. Við töku ákvarðana um skipulags­mál verður einnig að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. hvað varðar rökstuðning ákvörðunar.

Samkvæmt Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 eru lóðirnar Grýluhraun 1, 3 og 5 á svæði frístundabyggðar. Í kafla aðalskipulags um stefnumörkun svæða frístundabyggðar segir m.a. að ekki sé heimilt að skipta upp sumarhúsalóðum í þegar byggðum sumarhúsahverfum. Í undirkafla um umhverfisáhrif frístundabyggðar segir að sett sé „nýtt ákvæði sem miðar að því að hindra uppskipti á lóðum (fjölgun sumarhúsa) í þegar byggðum sumarhúsahverfum.“ Þá segir að með því sé komið í veg fyrir hugsanlega hagsmunaárekstra og neikvæð umhverfisáhrif í byggðum hverfum.

Hin kærða ákvörðun var rökstudd m.a. með vísan til þess að í gildandi aðalskipulagi væri ekki gert ráð fyrir uppskiptingu lóða innan þegar byggðra sumarhúsasvæða. Verður að túlka þá stefnu gildandi aðalskipulags með hliðsjón af markmiði þess. Í aðalskipulaginu kemur skýrt fram að markmið nefndrar stefnu er að koma í veg fyrir fjölgun sumarhúsa og að með því sé verið að koma í veg fyrir hugsanlega hagsmunaárekstra og neikvæð umhverfisáhrif. Ljóst er að umsókn kærenda fól ekki í sér fjölgun sumarhúsa heldur fækkun lóða úr þremur í tvær. Þá liggur ekki fyrir að umsóknin hafi falið í sér hugsanlega hagsmunaárekstra eða neikvæð umhverfisáhrif.

Umdeild ákvörðun sveitarstjórnar var jafnframt studd þeim rökum að með því að fallast á umsókn kærenda væri það fordæmisgefandi gagnvart sambærilegum beiðnum og þyrfi því að huga vel að því að slíkar heimildir væru rökstuddar. Einnig var bent á að væru veittar heimildir fyrir sameiningum lóða óháð rökstuðningi gerði það sveitarstjórn erfitt fyrir gagnvart beiðnum sem eingöngu væri ætlað að losna undan sameiginlegum kostnaði innan sumarhúsahverfa eða til að auka byggingarheimildir innan lóða byggðu þær á nýtingarhlutfalli. Af rökstuðningnum að dæma verður ráðið að sveitarfélagið telji umsókn kærenda, og mögulegt fordæmisgildi með samþykki hennar, hafi að meginstefnu til snúist um að losna undan sameiginlegum kostnaði innan sumarhúsahverfa eða auka byggingarheimildir innan lóðanna. Hins vegar verður ráðið af upphaflegu erindi kærenda að ástæða umsóknar þeirra hafi fyrst og fremst snúið að því að nýta heppilegt byggingarsvæði á milli lóða nr. 1 og 3 og að það hefði í för með sér minna umhverfisrask. Yrði fallist á umsókn kærenda er því vandséð hvernig það væri fordæmis­gefandi fyrir beiðnir sem lytu einvörðungu að því að losna undan sameiginlegum kostnaði eða auka byggingarheimildir lóða. Þá er hvorki að sjá í hinni kærðu ákvörðun né ákvörðun sveitarstjórnar sama efnis frá 16. september 2020 að tekin hafi verið afstaða til fyrrgreindrar meginástæðu kærenda fyrir umsókn þeirra.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður að telja rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar svo  áfátt að fallast verður á kröfu kærenda um ógildingu hennar. Er enda ekki hægt að útiloka að efnisleg niðurstaða sveitarstjórnar hefði orðið önnur ef lagt hefði verið tilhlýðilegt mat á  umsókn kærenda og ástæður hennar, þ.m.t. hvort þeir sæktust eftir frekari heimildum til uppbyggingar eða hvort annað réði þar för, en rökstuðningur sveitarstjórnar bendir til þess að sú rannsókn hafi ekki farið fram.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 4. nóvember 2020 um að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi Farborga í landi Miðengis vegna lóðanna Grýluhrauns 1, 3 og 5.

mar 29
Love0

116/2020 Arnarlax

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 25. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 116/2020, kæra vegna óhæfilegs dráttar á afgreiðslu Skipulagsstofnunar vegna mats á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framleiðslu-aukningar á laxi í sjókvíum í Arnarfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Arnarlax ehf. vanrækslu Skipulagsstofnunar á því að afgreiða frummatsskýrslu, eða eftir atvikum að afgreiða matsáætlun um mat á umhverfisáhrifum, vegna fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar á laxi um 4.500 tonn í núverandi sjókvíum kæranda í Arnarfirði. Er þess krafist að úrskurðarnefndin leggi fyrir Skipulagsstofnun að afgreiða án frekari tafa frummatsskýrslu, eða eftir atvikum tillögu að matsáætlun.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 18. desember 2020.

Málavextir: Kærandi leggur stund á sjókvíaeldi og fékk á árinu 2016 rekstrarleyfi til sjókvíaeldis á laxi í Arnarfirði fyrir að hámarki 10.000 tonna lífmassa. Í desember 2017 mun kærandi hafa tilkynnt Skipulagsstofnun áform um að auka framleiðsluna um 4.500 tonn samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 1.11 og 13.02 í 1. viðauka við lögin. Ákvörðun Skipulagstofnunar um að fyrirhuguð framleiðsluaukning gæti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi háð mati á umhverfisáhrifum lá fyrir 5. júlí 2018. Hinn 22. maí 2019 sendi kærandi Matvælastofnun umsókn um breytingu á núgildandi rekstrarleyfi vegna fyrrnefndra áforma.

Tillaga kæranda að matsáætlun barst Skipulagsstofnun í tölvupósti 19. júní 2019 og í póstinum kom fram að drög að tillögu að matsáætlun hefðu verið kynnt frá 30. maí til 15. júní s.á., í samræmi við reglugerð nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum. Með tölvupósti til Skipulagsstofnunar 5. júlí s.á. lagði kærandi áherslu á að stofnunin virti frest skv. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 til að taka ákvörðun um matsáætlun og að ákvörðunin lægi fyrir eigi síðar 17. s.m. Einnig var farið fram á að kallað yrði tafarlaust eftir lögbundnum umsögnum hefðu þær ekki borist stofnuninni. Mun Skipulagsstofnun hafa móttekið umræddan tölvupóst, en ekki svarað honum að öðru leyti á þessu stigi. Frummatsskýrsla kæranda vegna fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar var send Skipulagsstofnun 18. júlí 2019.

Hinn 19. júlí 2019 tóku gildi lög nr. 101/2019 um breytingu á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Meðal breytinganna var að Hafrannsóknastofnun myndi ákveða skiptingu fjarða eða hafsvæða í eldissvæði, sem auglýst yrðu opinberlega og úthlutað af ráðherra, sbr. nú 4. gr. a í lögum nr. 71/2008. Í bráðabirgðaákvæðum liða a-c í 24. gr. laga nr. 101/2019 var að finna ákvæði um lagaskil og kom fram í b-lið ákvæðisins að um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem metin hefðu verið til burðarþols og þar sem málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum væri lokið fyrir gildistöku ákvæðisins eða frummatsskýrslu hefði verið skilað fyrir gildistöku ákvæðisins til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, færi eftir eldri ákvæðum laganna.

Hinn 24. september 2019 sendi Skipulagsstofnun kæranda og fleiri rekstraraðilum í sjávarútvegi umburðarbréf er laut að breytingum á lagaumgjörð fiskeldis og áhrifa þeirra á málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Í bréfinu kom fram að með lögum nr. 101/2019 hefði verið bætt við nýrri grein við lög nr. 71/2008, 4. gr. a, en samkvæmt henni myndi Hafrannsóknastofnun ákveða skiptingu fjarða og hafsvæða í eldissvæði sem ráðherra myndi síðan úthluta. Að lokinni úthlutun eldissvæða fæli næsta skref í sér umsókn um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar og upphaf umsóknarferlis. Með umsókn skyldi fylgja afrit af ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmd væri ekki matsskyld eða álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar samkvæmt lögum þess efnis.

Um ný erindi framkvæmdaraðila var vísað til þess að honum bæri samkvæmt lögum nr. 106/2000 að veita í framlögðum gögnum til Skipulagsstofnunar upplýsingar um staðsetningu framkvæmdar og framkvæmdasvæði, enda væri það forsenda þess að leggja mat á hvort tilkynningarskyld framkvæmd þyrfti að undirgangast umhverfismat eða hvaða umhverfisáhrif matsskyld framkvæmd væri líkleg til að hafa. Þessar grundvallarupplýsingar um framkvæmdasvæði, þ.e. upplýsingar um hvaða aðili fengi úthlutað eldissvæðum eftir auglýsingu ráðherra kæmu ekki til með að liggja fyrir, fyrr en skipting Hafrannsóknastofnunar á fjörðum/hafsvæðum í eldissvæði lægi fyrir og ráðherra hefði úthlutað þeim. Kæmi fram í almennum athugasemdum við frumvarp það sem orðið hefði að lögum nr. 101/2019 að nýtt kerfi gerði ráð fyrir að búið yrði að áætla staðsetningu hvers eldissvæðis þegar úthlutun færi fram og leyfishafi gerði tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar og sækti í framhaldi um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar. Af framangreindu leiddi að Skipulagsstofnun teldi ekki forsendur til að hefja málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum vegna sjókvíaeldis fyrr en úthlutun eldissvæða hefði farið fram og myndi því ekki taka slík erindi til málsmeðferðar á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum fyrr en skipting Hafrannsóknastofnunar í eldissvæði og ákvörðun ráðherra um úthlutun svæðanna lægi fyrir.

Um málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum sem hefði hafist fyrir gildistöku laga nr. 101/2019 var skírskotað til bráðabirgðaákvæðis b-liðar 24. gr. laga nr. 101/2019 þar sem segði „Um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafa verið metin til burðarþols og þar sem málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, er lokið fyrir gildistöku þessa ákvæðis eða frummatsskýrslu hefur verið skilað fyrir gildistöku þessa ákvæðis til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, fer eftir eldri ákvæðum laganna.“ Jafnframt var vísað til nefndarálits meirihluta atvinnuveganefndar Alþingis þar sem finna mætti umfjöllun um umsóknir sem bærust eftir gildistöku laganna vegna hafsvæða sem metin hefðu verið til burðarþols og framangreind skilyrði varðandi málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum hefðu ekki verið uppfyllt.

Þá sagði eftirfarandi í bréfi Skipulagsstofnunar: „Með hliðsjón af framangreindu ákvæði og tilvitnuðum orðum í nefndaráliti atvinnuveganefndar er ljóst að hafi framkvæmdaraðili ekki skilað frummatsskýrslu til Skipulagsstofnunar fyrir umrætt tímamark, fer um úthlutun eldissvæða samkvæmt 4. gr. a í lögum um fiskeldi.“ Í niðurlagi bréfsins var tekið fram að m.a. af þessu leiddi að ekki væri „að mati Skipulagsstofnunar, grundvöllur til að halda áfram með málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum sem hófst fyrir gildistöku laga nr. 101/2019, hafi frummatsskýrslu ekki verið skilað fyrir gildistöku laga nr. 101/2019. Þetta hefur þau áhrif að mál þar sem málsmeðferð samkvæmt 6. eða 8. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum er ekki lokið munu ekki sæta frekari meðferð af hálfu Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum nr. 106/2000 og reglugerð nr. 660/2015. Sama gildir um mál þar sem matsáætlun liggur fyrir en frummatsskýrslu var ekki skilað fyrir gildistöku laga nr. 101/2019.“

Með tölvupósti kæranda til Skipulagsstofnunar 21. nóvember 2019 var vísað til frummats-skýrslu vegna stækkunar eldis í Arnarfirði og óskað upplýsinga um hvenær niðurstaða stofnunarinnar þar um lægi fyrir. Í svarbréfi Skipulagsstofnunar, dagsettu sama dag, var áréttað það sem fram kom í fyrrgreindu bréfi stofnunarinnar, dags. 24. september s.á. Kom lögmaður kæranda að athugasemdum við málsmeðferð Skipulagsstofnunar með bréfi, dags. 21. september 2020. Jafnframt var óskað upplýsinga um hvort tekin hefði verið endanleg afstaða til erindis kæranda og þess krafist að stofnunin héldi áfram málsmeðferð vegna mats á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar í Arnarfirði. Skipulagsstofnun svaraði bréfi kæranda með bréfi, dags. 12. október s.á. Var í því m.a. tekið fram að ekki hefði verið tekin ákvörðun um tillögu kæranda og þar af leiðandi lægi ekki fyrir matsáætlun í skilningi laga nr. 106/2000. Af þeim sökum væru ekki forsendur til að taka frummatsskýrslu kæranda til meðferðar á grundvelli 10. gr. laga nr. 106/2000. Ekki hefði verið raunhæft að taka ákvörðun um tillögu að matsáætlun innan tilgreinds frests vegna starfsálags og sumarleyfa. Jafnframt skírskotaði Skipulagsstofnun til fyrrnefnds bréfs hennar, dags. 24. september 2019, og taldi að kæranda hefði mátt vera ljós afstaða stofnunarinnar.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að endanleg matsáætlun hans hafi ekki sætt athugasemdum af hálfu Skipulagsstofnunar innan lögboðins fjögurra vikna frests skv. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Telji Skipulagsstofnun ekki forsendur til að halda matsferli áfram skuli stofnunin taka ákvörðun um að hafna matsáætlun. Slík ákvörðun sé kæranleg til úrskurðarnefndarinnar skv. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Jafnframt hefði Skipulagsstofnun borið að fylgja ákvæði 1. mgr. 10. gr. sömu laga og hafna því að taka frummatsskýrslu til athugunar hefði stofnunin talið að skýrslan uppfyllti ekki það skilyrði að málsmeðferð skv. 8. gr. laganna væri lokið áður en skýrslan væri unnin. Slík höfnun sé einnig kæranleg til úrskurðarnefndarinnar skv. 2. mgr. 14. gr. laganna. Með vísan til 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé því hægt að kæra vanrækslu Skipulagsstofnunar á því að taka ákvörðun skv. 1. mgr. 10. laga nr. 106/2000.

Málsmeðferð fyrir Skipulagsstofnun hafi aðeins getað lokið með því að stofnunin hafnaði tillögu að matsáætlun eða frummatsskýrslu, en ekki með því að hún vanrækti þær skyldur sem á henni hvíldu samkvæmt lögum nr. 106/2000. Það sé ekki hlutverk Skipulagsstofnunar að stýra því hvernig leyst sé úr umsóknum sem snúi að fiskeldi með því að beita athafnaleysi eða með því að tefja eða sinna ekki framgangi einstakra áætlana um mat á umhverfisáhrifum. Það sé hlutverk Matvælastofnunar að leysa úr umsókn kæranda um breytingu á rekstrarleyfi, þ.m.t. hvaða skilyrði þurfi að uppfylla til að stofnunin geti fallist á slíka beiðni. Fari Matvælastofnun með eftirlit með stjórnsýslu og framkvæmd laga nr. 71/2008, sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna.

Fyrir liggi ákvörðun Skipulagsstofnunar um að fyrirhuguð framleiðsluaukning sé háð mati á umhverfisáhrifum. Beri kæranda sem framkvæmdaraðila ávallt að láta það mat fara fram óháð því hvort um umsókn hans fari samkvæmt lögum um fiskeldi eins og þau hafi verið þegar kærandi lagði hana fram eða að teknu tilliti til síðari breytinga. Bíði umsókn hans hjá Matvælastofnun eftir því að kærandi leggi fram það mat.

Í b-lið 24. gr. laga nr. 101/2019 sé ekki kveðið á um að umsóknir eða mat á umhverfisáhrifum vegna tiltekinna umsókna falli niður, aðeins sé kveðið á um lagaskil hvað varði skilyrði fyrir því að umsókn fáist samþykkt. Að auki falli umsókn kæranda ekki undir nýja heimild til útboðs í lögum um fiskeldi og því eigi tilvitnað ákvæði ekki við um umsókn hans. Ekki hafi verið sett sérstakt lagaskilaákvæði vegna umsókna um breytingu á rekstrarleyfi við setningu laga nr. 101/2019 og því eigi almennar reglur um lagaskil við um umsókn hans. Hinn 5. nóvember 2020 hafi verið lagt fram frumvarp um breytingu á lögum um fiskeldi (vannýttur lífmassi í fiskeldi). Í því sé gert ráð fyrir að við hið nýja ákvæði um uppboðsheimild ráðherra á nýjum eldissvæðum í 4. gr. a bætist við tvær nýjar málsgreinar, þar sem ráðherra sé veitt heimild til að bjóða út lífmassa sem ekki sé búið að ráðstafa samkvæmt útgefnum rekstrarleyfum í fjörðum og á hafsvæðum sem skipt hafi verið í eldissvæði. Hér sé um að ræða aðstæður eins og séu í Arnarfirði. Taki drög að frumvarpi um breytingar á ákvæði 4. gr. a af öll tvímæli um að ósk um breytingu á hámarkslífmassa í rekstrarleyfi, til að fullnýta burðarþol eldissvæðis, falli ekki undir útboðsreglu 4. gr. a, heldur sé slík ósk umsókn um breytingu á rekstrarleyfi í skilningi laga um fiskeldi.

Það sé ekki hlutverk Skipulagsstofnunar að kveða upp úr eða gefa út leiðbeiningar um það hvernig túlka beri ákvæði laga nr. 101/2019 um lagaskil eða gerast dómari yfir umsækjendum m.t.t. lagaskila skv. b-lið 24. gr. í lögunum. Lagaskilin varði hvorki lög um mat á umhverfisáhrifum né breyti eða raski meðferð við mat á umhverfisáhrifum. Skipulagsstofnun geti ekki haft af framkvæmdaraðila réttinn til að láta reyna á réttmæti ákvörðunar stofnunarinnar með því að hætta að sinna máli og hafna því að taka ákvörðun. Með því misnoti stofnunin aðstöðu sína.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er bent á ekki hafi verið tekin ákvörðun um að fallast á tillögu kæranda að matsáætlun og þar af leiðandi liggi ekki fyrir matsáætlun í skilningi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Af þeim sökum séu ekki forsendur til að taka frummatsskýrslu til meðferðar á grundvelli 10. gr. sömu laga. Auk þess sé 1. mgr. 10. gr. samkvæmt orðanna hljóðan bundin við það að stofnunin geti hafnað frummatsskýrslu þegar hún sé hvorki í samræmi við matsáætlun né uppfylli þær kröfur sem gerðar séu í 9. gr. laganna. Skipulagsstofnun sé ekki skylt að hafna frummatsskýrslu þegar umrædd skilyrði séu ekki uppfyllt heldur sé henni aðeins heimilt að gera það. Með framangreint í huga geti kærandi ekki byggt á 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem kæruheimild vegna meintrar vanrækslu stofnunarinnar á að afgreiða frummatsskýrsluna.

Vikið hafi verið að efni dreifibréfs Skipulagsstofnunar, dags. 24. september 2019, í tölvupósti starfmanns stofnunarinnar til starfsmanns kæranda 21. nóvember s.á. Það kunni að vera rétt að Skipulagsstofnun hefði mátt senda sérstakt bréf til kæranda varðandi áform hans í Arnarfirði þess efnis að stofnunin hafnaði því að taka tillögu að matsáætlun til frekari meðferðar með þeim rökum sem fram kæmu í dreifibréfinu. Það breyti því ekki að efnisleg afstaða stofnunarinnar sé sú sama, hvort sem um dreifibréf eða sérstakt bréf hafi verið að ræða.

Kæranda hafi mátt vera fyllilega ljóst hver afstaða Skipulagsstofnunar væri. Efni bréfsins hafi bæði verið ákveðið og skýrt þannig að kærandi hafi getið skilið innihald þess og metið réttarstöðu sína. Hafi því verið gætt að hinni óskráðu grundvallarreglu í stjórnsýslurétti að ákvarðanir verði efnislega að vera bæði ákveðnar og skýrar. Ekki hafi borið að leita eftir sjónarmiðum kæranda áður en dreifibréfið hafi verið gefið út. Efni bréfsins feli í sér lagatúlkun sem varði samspil laga nr. 106/2000 og laga nr. 101/2019 og í því sé að finna fullnægjandi rökstuðning. Tilvísun kæranda til laga nr. 106/2000 varðandi skyldu til rökstuðnings eigi ekki við um útgáfu dreifibréfsins, enda hafi með bréfinu ekki verið teknar ákvarðanir eða gefið út álit sem falli undir þau ákvæði sem kærandi tilgreini. Þá hafi með bréfinu ekki verið tekin kæranleg ákvörðun, enda ekki fyrir hendi sérstök kæruheimild í lögum.

Í kæru sé vikið að frumvarpi um breytingu á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi (vannýttur lífmassi). Ekki verði séð hvernig framangreind drög að frumvarpi geti leitt til þess að sú lagatúlkun sem birtist í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 24. september 2019, sé röng. Beri drögin ekki með sér að það sé markmið frumvarpsins að bregðast við umræddri lagatúlkun Skipulagsstofnunar. Rök kæranda séu ekki haldbær, enda verði ekki annað séð en að verið sé að draga of víðtæka ályktun af áhrifum frumvarpsdraganna. Í bréfi Skipulagsstofnunar sé ekki aðeins tekið mið af því nýja fyrirkomulagi að eldissvæðum sé úthlutað heldur einnig að skipting Hafrannsóknastofnunar á fjörðum/hafsvæðum í eldissvæði hafi farið fram.

Ákvæði b-liðar 24. gr. breytingalaga nr. 101/2019 sé skýrt. Samkvæmt orðanna hljóðan sé í ákvæðinu gerð sú krafa að frummatsskýrslu hafi verið skilað fyrir gildistöku ákvæðisins. Í greinargerð með frumvarpi um breytingu á lögum nr. 71/2008 (vannýttur lífmassi í fiskeldi), komi fram að í áðurnefndu bráðabirgðaákvæði hafi verið mælt fyrir um að einungis umsóknir um rekstrarleyfi á svæðum með metið burðarþol, sem væru komnar það langt í ferli leyfisveitingar að framkvæmt hefði verið mat á umhverfisáhrifum eða frummatsskýrslu verið skilað, myndu halda gildi sínu og það hafi m.a. leitt til þess að umsóknir um breytingar á rekstrarleyfum til aukningar á heimilum lífmassa féllu niður. Jafnframt segi, með vísan til 13. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi, að engar nýjar umsóknir um breytingar á rekstrarleyfi eða útgáfu nýs rekstrarleyfis, vegna vannýtts lífmassa samkvæmt burðarþoli fjarðar, geti fengið afgreiðslu á grundvelli núgildandi laga.

Með tölvupósti Skipulagsstofnunar til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 19. júlí 2019 hafi skilningur stofnunarinnar á áðurnefndum lagaskilum verið borinn undir ráðuneytið. Meðal annars sá skilningur að ekki væri tilefni til eða jafnvel unnt að halda áfram með málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum sem hafin hefði verið fyrir gildistöku laganna vegna mála sem vörðuðu eldi í sjó (ný svæði og/eða framleiðslumagn) og sem hefðu ekki náð frummatsskýrslustiginu við lagaskil. Ekki hafi verið gerð athugasemd við skilning Skipulagsstofnunar og nálgun hennar hafi verið talin skynsamleg, en tekið hafi verið fram að þekking ráðuneytisins á þeim lögum sem Skipulagsstofnun starfaði eftir væri takmörkuð.

Breytingar á lagaumgjörð fiskeldis með lögum nr. 101/2019 tengist og hafi snertiflöt við meðferð mála á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum. Gefi orðalag ákvæðis II til bráðabirgða við fiskeldislögin, sbr. 24. gr. laga nr. 101/2019, það til kynna með skýrum hætti. Í kafla 6.1.4 í almennum athugasemdum við frumvarp það sem orðið hafi að lögum nr. 101/2019 komi fram að nýtt kerfi geri ráð fyrir að búið verði að áætla staðsetningu hvers eldissvæðis þegar úthlutun fari fram og að leyfishafi „geri tillögu að matsáætlun“ til Skipulagsstofnunar og sæki í framhaldinu um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar.

Með vísan til greinargerðar með frumvarpi um breytingu á lögum um fiskeldi (vannýttur lífmassi í fiskeldi) sé Matvælastofnun ekki heimilt að veita umrætt leyfi á grundvelli núgildandi laga og reglugerðar um fiskeldi. Verði áformuð breyting á lögum um fiskeldi að veruleika verði mögulegt að auka eldismagn á núverandi eldissvæðum að undangenginni úthlutun. Ekki sé hins vegar ljóst hvenær komi til úthlutunar eða hvaða fyrirtæki muni hljóta þá úthlutun. Undirbúningur að afmörkun eldissvæða vegna fiskeldis í Arnarfirði sé hafin.

Við breytingar á lögum nr. 101/2019 hafi þegar útgefin rekstrarleyfi verið látin standa óröskuð. Í því skyni að skapa skýr skil á milli þessa fyrirkomulags og hins eldra hafi verið mælt fyrir um að umsóknir um rekstrarleyfi á svæðum, sem ekki væri búið að meta til burðarþols fyrir gildistöku laganna sumarið 2019, myndu falla niður. Þá hafi verið mælt fyrir um að umsóknir um rekstrarleyfi á svæðum með burðarþol, sem hefðu verið komnar það langt að framkvæmt hafi verið mat á umhverfisáhrifum eða frummatsskýrslu hafi verið skilað, myndu halda gildi sínu.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur að Skipulagsstofnun hafi ekki hrakið sjónarmið hans. Beri tölvupóstur til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins frá 19. júlí 2019 með sér að sjónarmið Skipulagsstofnunar snúi aðeins að réttarstöðu þeirra sem hafi verið með umsóknir um ný eldissvæði. Hafi stofnunin strax í upphafi gert þau mistök að gera ekki greinarmun á umsóknum um ný eldissvæði og umsóknum um breytingu á gildandi rekstrarleyfi fyrir eldissvæði sem þegar væru í rekstri. Virðist stofnunin misskilja svar ráðuneytisins, en ráðuneytið vari stofnunina við að fara þá leið sem hún ráðgeri, nema fyrir því sé heimild í lögum um mat á umhverfisáhrifum. Vísi ráðuneytið réttilega til þess að stofnunin geti ekki breytt málsmeðferð eða fellt niður mál hjá stofnuninni nema fyrir því sé stoð í lögum.

Óumdeilt sé að breytingar á lögum um fiskeldi sem gerðar hafi verið með lögum nr. 101/2019 hafi ekki falið í sér nýjar reglur um málsmeðferð fyrir umsóknir um auknar framleiðsluheimildir á eldissvæðum sem þegar væru í rekstri og hafi enginn vafi getað leikið á því eftir að fram hafi komið frumvarp til breytinga á lögum um fiskeldi í nóvember 2020. Verði frumvarpið samþykkt muni meðferð á beiðnum um breytingar á rekstrarleyfi núverandi eldissvæða breytast. Muni framkomin frumvarpsdrög engin áhrif hafa á umsókn kæranda máls þessa og hvíli eftir sem áður á framkvæmdaraðila skylda til að láta fara fram mat á umhverfisáhrifum. Kærandi hafi því hagsmuni og rétt til að ljúka umræddu mati án tillits til þess hvaða reglur verði taldar gilda um málsmeðferð fyrir útgáfu á auknum heimildum.

Í umsögn Skipulagsstofnunar sé því ekki haldið fram eða færð fyrir því rök að sú ákvörðun að hætta að sinna máli kæranda byggi á heimild í lögum um mat á umhverfisáhrifum. Þess í stað séu færð fram sjónarmið sem ættu ekki að hafa áhrif á framgang máls kæranda og séu ekki lögmæt þegar komi að afgreiðslu stjórnsýslumáls eða meðferð stjórnsýsluvalds. Það sé ámælisvert að stofnunin hafi ætlað sér að hætta að sinna máli kæranda án þess að taka um það stjórnvaldsákvörðun sem væri kæranleg. Með slíkum málalokum væru tekin af kæranda þau grundvallarréttindi sem honum eigi að vera tryggð í stjórnsýslulögum sem felist í því að fá ákvörðun stofnunarinnar endurskoðaða fyrir úrskurðarnefnd og eftir atvikum dómstólum.

Niðurstaða: Í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram sú meginregla að ákvörðun sem ekki bindur enda á mál verður ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Samkvæmt 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga er hins vegar unnt að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Lýtur kæra í máli þessu að drætti á afgreiðslu Skipulagsstofnunar á frummatsskýrslu kæranda vegna framleiðsluaukningar á laxi í sjókvíum í Arnarfirði eða eftir atvikum á matsáætlun vegna mats á umhverfisáhrifum vegna greindra áforma. Óumdeilt er að stofnuninni barst tillaga kæranda að matsáætlun 19. júní 2019 og frummatsskýrsla 18. júlí s.á. Þrátt fyrir þau málsrök stofnunarinnar að efni umburðarbréfs hennar, dags. 24. september 2019, sem varðaði lagatúlkun, hafi verið svo ákveðið og skýrt að kærandi hafi getað skilið innihald þess og metið réttarstöðu sína tekur stofnunin fram að með því bréfi hafi ekki verið tekin kæranleg ákvörðun. Var kæranda því rétt að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu frummatsskýrslu og matsáætlunar hans, sem með hliðsjón af framangreindu verður enn að telja óafgreiddar hjá stofnuninni. Hefur hann enda sem framkvæmdaraðili kæruheimild skv. 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar um synjun matsáætlunar eða breytingar á henni og vegna ákvörðunnar stofnunarinnar um að frummatsskýrsla uppfylli ekki lögbundnar kröfur eða sé ekki í samræmi við matsáætlun.

Um málsmeðferð vegna matsskyldra framkvæmda er fjallað í IV. kafla laga nr. 106/2000. Samkvæmt þágildandi 8. gr. laganna, sem var í gildi þegar kærandi skilaði inn tillögu að matsáætlun, bar Skipulagsstofnun að taka ákvörðun um tillögu að matsáætlun innan fjögurra vikna frá því að tillagan barst, að fenginni umsögn leyfisveitenda og eftir atvikum annarra aðila. Gat Skipulagsstofnun fallist á tillöguna með eða án athugasemda en féllist hún ekki á tillöguna skyldi stofnunin rökstyðja ákvörðun sína, gera grein fyrir því sem hún teldi ábótavant og leiðbeina framkvæmdaraðila um frekari vinnslu tillögu að matsáætlun. Að lokinni málsmeðferð skv. 8. gr. skyldi framkvæmdaraðili samkvæmt þágildandi 9. gr. sömu laga vinna frummatsskýrslu um mat á umhverfisáhrifum hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar og skyldi gerð og efni hennar vera í samræmi við matsáætlun. Skipulagsstofnun skyldi innan tveggja vikna frá því að hún tók á móti skýrslunni meta skv. 10. gr. sömu laga hvort hún uppfyllti þær kröfur sem gerðar væru í 9. gr. og væri í samræmi við matsáætlun skv. 8. gr. laganna. Væri Skipulagsstofnun heimilt að hafna því að taka frummatsskýrslu til athugunar í þeim tilvikum þegar hún uppfyllti ekki framangreind skilyrði og skyldi þá leiðbeina framkvæmdaraðila um frekari vinnslu skýrslunnar.

Í máli þessu hefur Skipulagsstofnun hvorki synjað né fallist á tillögu kæranda um matsáætlun með eða án athugasemda. Hefur stofnunin ekki heldur hafnað því að taka frummatsskýrslu hans til meðferðar þar sem hún uppfylli ekki lagaskilyrði. Þess í stað kaus stofnunin að upplýsa m.a. kæranda með umburðarbréfi, dags. 24. september 2019, um að mál þar sem málsmeðferð samkvæmt 6. eða 8. gr. laga nr. 106/2000 væri ekki lokið myndu með vísan til b-liðar 24. gr. laga nr. 101/2019 ekki sæta frekari meðferð af hálfu Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum nr. 106/2000. Hefur stofnunin tekið fram í bréfi til kæranda sem hún vísar til í athugasemdum sínum til úrskurðarnefndarinnar að þar hafi ekki verið um kæranlega ákvörðun að ræða. Er ekki hægt að draga aðra ályktun en þá að stofnunin hyggist ekki afgreiða matsáætlun og frummatsskýrslu kæranda. Greinir aðila máls á um lögmæti framangreindrar afstöðu Skipulagsstofnunar og réttaráhrif hennar.

Lög nr. 71/2008 um fiskeldi, með síðari breytingum, mæla fyrir um þá lagaumgjörð sem gildir um fiskeldi á Íslandi, svo sem um stjórnsýslu þeirra mála og rekstrarleyfi. Líkt og greinir í málavaxtalýsingu voru samþykkt á Alþingi lög nr. 101/2019 um breytingu á lögum nr. 71/2008 og tóku þau gildi 19. júlí s.á. Tilvitnað ákvæði b-liðar 24. gr. laga nr. 101/2019, sem nú er ákvæði til bráðabirgða II. í lögum nr. 71/2008, mælir fyrir um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum. Um móttöku og afgreiðslu umsókna er fjallað í 4. gr. b og er þar fjallað um hlutverk Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar, en fyrrnefnda stofnunin hefur jafnframt með höndum framkvæmd stjórnsýslu laganna og eftirlit með því að ákvæðum þeirra sé framfylgt, sbr. 1. mgr. 4. gr. Samkvæmt 2. mgr. nefndrar 4. gr. b afhendir umsækjandi Matvælastofnun umsóknir um leyfi þegar fyrir liggur ákvörðun, t.d. Skipulagsstofnunar, um að framkvæmd sé ekki matsskyld eða álit sömu stofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar.

Lög nr. 71/2008 fjalla þannig ekki um málsmeðferð við mat á umhverfisáhrifum heldur er um það fjallað í lögum nr. 106/2000, en á grundvelli þeirra laga, sbr. 1. mgr. 4. gr. þeirra, er Skipulagsstofnun ráðherra til ráðgjafar um eftirlit með framkvæmd laganna, veitir leiðbeiningar samkvæmt þeim, tekur ákvarðanir um matsskyldu, gefur álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar og starfsemi sem henni fylgir og tekur aðrar þær ákvarðanir sem tíundaðar eru í lögunum.

Lögmætisreglan er undirstaða opinberrar stjórnsýslu og felur í sér að ákvarðanir stjórnvalda verða að eiga sér stoð í lögum og megi ekki fara gegn þeim. Þótt ákvörðun um að framkvæmd sé ekki matsskyld eða álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar þurfi að liggja fyrir áður en sótt er um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar hefur Skipulagsstofnun ekki verið falið sérstakt hlutverk skv. lögum nr. 71/2008, hvorki um meðferð og afgreiðslu umsókna né annað. Verður ekki séð að ákvæði til bráðabirgða II í lögum nr. 71/2008, sbr. b-lið 24. gr. laga nr. 101/2019, hafi neina þýðingu hvað þetta varðar, enda tekur ákvæðið samkvæmt orðanna hljóðan til meðferðar og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi, en breytir í engu hlutverki Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum nr. 106/2000. Það hlutverk felst m.a. í því, svo sem áður segir, að synja eða fallast á matsáætlun með eða án athugasemda, sbr. 8. gr. laganna, eða hafna því að taka frummatsskýrslu til meðferðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. þeirra. Var þannig ekki heimild fyrir Skipulagsstofnun að lögum til að afgreiða mál með þeim hætti að þau myndi ekki sæta frekari meðferð af hálfu stofnunarinnar og verður ekki annað séð en að með umburðarbréfi sínu og lagatúlkun hafi stofnunin farið út fyrir valdmörk sín. Átti sú afgreiðsla sér enga stoð í lögum nr. 106/2000 og er aðfinnsluverð.

Þá var haldlaus í þessu tilliti tilvísun Skipulagsstofnunar í umburðarbréfi til þess að upplýsingar framkvæmdaraðila um staðsetningu væru forsenda þess að málsmeðferð skv. lögum nr. 106/2000 færi fram og að grundvallarupplýsingar um framkvæmdarsvæði, þ.e. hvaða aðili fengið úthlutað eldissvæðum, kæmu ekki til með að liggja fyrir fyrr en skipting í eldissvæði lægi fyrir og þeim hefði verið úthlutað. Ein frumforsenda þess að tilgangi mats á umhverfisáhrifum verði náð er að valkostir séu kannaðir og bornir saman, þ.m.t. mismunandi staðarvalkostir. Þar með er ekki sagt að framkvæmdaraðili hafi forræði yfir öllum þeim staðsetningum enda er markmið mats á umhverfisáhrifum að meta og bera saman umhverfisáhrif, en ekki að kanna hvort framkvæmdaraðila sé raunverulega mögulegt að hefja framkvæmdir á þeim stað sem hann hefur miðað við í matsáætlun og mat lýtur að. Er og ekki loku fyrir það skotið að hann muni síðar geta öðlast rétt til framkvæmda á þeim stað, t.a.m. vegna samninga eða eignarnáms eins og algengt er þegar um vegagerð er að ræða. Hafi framkvæmdaraðili ekki slíkan rétt þegar að framkvæmdum kemur er það hlutverk leyfisveitanda, hér Matvælastofnunar, en ekki Skipulagsstofnunar, að meta hvort honum verði synjað um leyfi af þeim sökum.

Samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er. Fyrir liggur sú ákvörðun Skipulagsstofnunar að fyrirhuguð framleiðsluaukning í sjókvíum kæranda í Arnarfirði sé háð mati á umhverfisáhrifum og skilaði framkvæmdaraðili stofnuninni tillögu að matsáætlun 19. júní 2019 og frummatsskýrslu 18. júlí s.á. Bera gögn málsins það með sér að þegar hinn 5. júlí s.á hafi legið fyrir að Skipulagsstofnun myndi ekki ljúka afgreiðslu erindanna innan tilskilins tímafrests, svo sem kærandi mun hafa verið upplýstur um í símtali við starfsmann stofnunarinnar þann dag. Liggur og fyrir að Skipulagsstofnun hyggst ekki afgreiða áðurgreind erindi. Að framangreindu virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að óhæfilegur dráttur hafi orðið á afgreiðslu erinda kæranda, þær tafir eigi sér ekki lagastoð og séu því ekki afsakanlegar. Verður því lagt fyrir Skipulagsstofnun að taka til formlegrar afgreiðslu án frekari tafa tillögu kæranda að matsáætlun, sem og frummatsskýrslu hans, enda er ljóst að teldi stofnunin matsáætlun vera forsendu þess að hún gæti tekið frummatsskýrsluna til meðferðar skv. 10. gr. laga nr. 106/2000 bar henni að hafna skýrslunni með þeim rökum.

Vakin er athygli á að umburðarbréfi Skipulagsstofnunar var beint til kæranda og annarra fyrirtækja í sjávarútvegi, sem og samtaka þeirra fyrirtækja. Afrit var sent atvinnuvegaráðuneyti, Hafrannsóknastofnun, Matvælastofnun og Umhverfisstofnun. Afrit var hins vegar ekki sent umhverfis- og auðlindaráðuneytinu eins og réttilega hefði átt að gera að teknu tilliti til þess að ráðherra þess ráðuneytis fer með yfirstjórn laga nr. 106/2000, en efni umburðarbréfsins bar með sér að ekki yrði fram haldið meðferð mála samkvæmt þeim.

Úrskurðarorð:

Lagt er fyrir Skipulagsstofnun að taka til afgreiðslu án frekari tafa fyrirliggjandi tillögu kæranda að matsáætlun og frummatsskýrslu vegna fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar á laxi í sjókvíum kæranda í Arnarfirði.

mar 29
Love0

114/2020 Aratún

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 25. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 114/2020, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 3. september 2020 um að samþykkja óverulega breytingu á deiliskipulagi Silfurtúns vegna lóðarinnar nr. 36 við Aratún.  

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Aratúni 34, Garðabæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 3. september 2020 að samþykkja óverulega breytingu á deiliskipulagi Silfurtúns vegna lóðarinnar Aratúns 36. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 29. desember 2020.

Málavextir: Lóðin Aratún 36 er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag Silfurtúns. Á fundi skipulagsnefndar 3. apríl 2020 var samþykkt að grenndarkynna fyrir lóðarhöfum Aratúns 19, 21, 23, 34 og 38 tillögu að óverulegri breytingu á deiliskipulaginu vegna lóðarinnar Aratúns 36. Í breytingunni fólst að heimilt yrði að vera með lagnakjallara undir bílskúr og að núverandi byggingarreitur fyrir bílskúr yrði stækkaður um 1,5 m til vesturs. Nýtingarhlutfall lóðarinnar færi úr 0,30 í 0,50. Komu kærendur ásamt lóðarhafa Aratúns 21 á framfæri athugasemdum á kynningartíma tillögunnar. Málið var tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsnefndar 9. júlí 2020 og lagt til að tækni- og umhverfissviði yrði falið að vinna hæðarblað þar sem hæðarkóti bílgeymslu yrði skilgreindur ásamt skuggavarpi. Hinn 27. ágúst s.á. var hin kynnta tillaga samþykkt óbreytt á fundi skipulagsnefndar ásamt framlögðu hæðarblaði. Jafnframt var framkomnum athugasemdum svarað. Á fundi bæjarstjórnar 3. september 2020 var tillagan samþykkt og var kærendum tilkynnt um afgreiðslu málsins með bréfi, dags. 7. október s.á. Tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 2. nóvember 2020.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að sumarið 2020 hafi þeim verið sýndar teikningar að fyrirhuguðum bílskúr. Virðist þær í grunninn vera eins og þær teikningar af bílskúr sem úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hafi hafnað í máli nr. 42/2009. Bílskúr samkvæmt nýjum teikningum sé þó miklu stærri og útveggir á lóðamörkum mun hærri. Skúrinn sé allt frá 3,2 m til tæplega 5,0 m á hæð og 12-14 m langur við lóðamörk. Bæjaryfirvöld gefi sér að hæð hans sé 3,2 m á lóðamörkum Aratúns 34 og 36. Síðargreinda húsið sé tveggja hæða, en hús kærenda sé einlyft og hæðarmunur á húsunum því þó nokkur. Aðeins séu 4,0 m á milli nefndra húsa og fyrirhugaðs bílskúrs. Muni hús kærenda virka töluvert minna við hliðina á svo stórri byggingu og verðgildi eignar þeirra muni því rýrna.

Hverfið sé gamalgróið og þar séu engir bílskúrar með lagnakjallara sem séu yfir 70 m² að stærð og með 2,0 m lofthæð. Þar ofan á bætast við 3,20 m og séu engin fordæmi fyrir slíku mannvirki í hverfinu. Þegar kærendur hafi keypt hús sitt árið 1992 hafi verið komnir sökklar fyrir samþykktan bílskúr að Aratúni 36, sem hafi verið 2,60 m á hæð og 7 m að lengd. Eftir að sett hafi verið nýtt deiliskipulag telji sveitarfélagið sig geta leyft tveggja hæða bílskúra, tæplega 200 m² að stærð, með framangreindum byggingarmassa á mörkum annarra lóða.

Kærendur hafi mótmælt fyrirhugaðri bílskúrsbyggingu við grenndarkynningu en eftir það hafi engin svör borist frá Garðabæ, þrátt fyrir ósk kærenda um að fá að sjá teikningar og upplýsingar um stærð bílskúrsins.

Málsrök Garðabæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að fram komi í deiliskipulagi fyrir Silfurtún að þar sem bílgeymsla hafi ekki verið byggð gildi nýr byggingarreitur um staðsetningu hennar. Bílgeymsla skuli að öllu jöfnu vera lágreist og hámarkshæð 3,2 m. Í engu sé verið að breyta þessum skilmálum þótt byggingarreitur bílgeymslu stækki til vesturs, en sú hlið snúi ekki að lóð kærenda. Geti það varla varðað hagsmuni kærenda eða haft áhrif á útsýni og ásýnd frá lóð þeirra. Engin breyting hafi verið gerð á lengd og legu byggingarreits bílgeymslu við mörk lóðar kærenda. Samkvæmt gildandi deiliskipulagi hafi kærendur alltaf mátt gera ráð fyrir byggingu 3,2 m hárrar bílgeymslu á lóð Aratúns 36, sem væri innan byggingarreits samkvæmt deiliskipulagsuppdrætti. Breyting á nýtingarhlutfalli komi til vegna rýmis sem sé að mestu niðurgrafið og hafi engin áhrif á umfang sýnilegs ytra byrðis hússins.

Borist hafi umsókn um byggingarleyfi fyrir bílskúr á umræddri lóð og samkvæmt uppdráttum sé gert ráð fyrir að hæð bílgeymslu verði 3,2 m yfir gólfkóta bílgeymslu, sem sé 8,80, en á hæðarblaði sé uppgefinn hæðarkóti 8,95. Hæð bílskúrs sé 3,2 m eða í samræmi við skilmála deiliskipulags. Þakkóti bílgeymslu sé 12,0 en gæti verið 12,15 miðað við útgefinn hæðarkóta á hæðarblaði og samkvæmt skilmálum deiliskipulagsins. Í úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá árinu 2009 sem kærendur vísi til hafi verið um að ræða útgáfu á byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi þar sem ekki hafi legið fyrir staðfest deiliskipulag og tilvikin því alls ekki sambærileg.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi tekur fram að ekki hafi verið gerðar breytingar á núgildandi deiliskipulagi hvað varði byggingarreit og leyfilega hæð við lóðamörk Aratúns 34 og 36. Hafi fyrsta tillaga að breytingu á deiliskipulagi m.a. gert ráð fyrir stækkun byggingar-reits um 1,5 m til norðurs en eftir að þær tillögur hafi verið bornar undir eigendur Aratúns 34 hafi verið hætt við að sækja um þá stækkun. Aðeins hafi verið sótt um stækkun til vesturs enda hafi ekki verið gerð athugasemd við það. Ekki hafi verið sótt um hækkun á byggingarreit. Muni bílskúr sem sótt verði um byggingarleyfi fyrir vera innan marka breytts deiliskipulags og byggingarreits. Fullyrðingar um að bílskúrinn verði allt að 5,0 m á hæð á lóðamörkum og allt að 200 m² að stærð eigi ekki við nein rök að styðjast. Framkvæmd við bílskúr á árinu 1992 komi máli þessu ekkert við. Búið sé að fjarlægja framkvæmdir sem gerðar hafi verið í tíð fyrri eiganda.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur telja að ekki sé um óverulega breytingu á deiliskipulagi að ræða. Ljóst sé að engin bílskúr í hverfinu sé svo stór eins og hér um ræði. Bílskúrinn verði a.m.k. 140 m² á tveimur hæðum, en benda megi á að hús kærenda sé um 170 m². Hæð bílskúrs verði í raun 5,0 m, sér í lagi þar sem nýta eigi kjallara sem kominn sé. Þá vísi kærendur á bug fullyrðingu um að lenging skúrsins til vesturs muni ekki hindra útsýni þeirra.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar að breyta deili-skipulagi Silfurtúns vegna lóðarinnar Aratúns 36. Með hinni kærðu deiliskipulags­breytingu er gert ráð fyrir að núverandi byggingarreitur fyrir bílskúr verði stækkaður inn í lóðina þannig að hann breikki um 1,5 m til vesturs. Einnig verði heimilt að vera með lagnakjallara undir bílskúr. Þá fari heimilað nýtingarhlutfall lóðarinnar úr 0,3 í 0,5. Er og tekið fram að byggingarreitur að lóðarmörkum Aratúns 34 haldist óbreyttur. Að öðru leyti er vísað til skilmála gildandi deiliskipulags.

Deiliskipulag Silfurtúns öðlaðist gildi árið 2012. Samkvæmt greinargerð þess einkennist skipulagssvæðið af þéttri lágreistri byggð einbýlishúsa. Nýtingarhlutfall lóða má vera allt að 0,3 og á þeim má hafa eitt einbýlishús ásamt bifreiðageymslu. Heimilt er að hafa kjallara að hluta eða öllu leyti þar sem lega lands og frárennsli lagna leyfa og endurbyggja hluta núverandi húss, s.s. bílgeymslu á núverandi stað án þess að fylgja nýjum byggingarreit. Skal endurbygging fylgja nákvæmlega stærð fyrri húshluta í hvívetna, bæði að grunnfleti og í hæð.

Í kafla 4.3.2. í greinargerð deiliskipulagsins er að finna sérákvæði um bílastæði og bíl-geymslur. Þar segir að þar sem hverfið sé þegar fullbyggt gildi ný ákvæði um bílgeymslur og bílastæði fyrir nýbyggingar eða ef núverandi hús sé rifið. Bílskúrar séu ýmist sambyggðir húsi eða stakir, oftast einfaldir, og reistir tiltölulega innarlega á lóðum, nokkuð langt frá götu. Þar sem bílgeymsla hafi enn ekki verið byggð við hús gildi nýr byggingarreitur um staðsetningu hennar. Bílgeymsla skuli að öllu jöfnu vera lágreist með litlum þakhalla. Hámarkshæð sé 3,2 m. Heimilt sé að endurreisa bílgeymslu á grunni núverandi bílgeymslu, en þá aðeins þannig að um nákvæma endurbyggingu verði að ræða hvað umfang og fyrirkomulag varði.

Tillaga að hinni umdeildu breytingu var grenndarkynnt í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en samkvæmt því ákvæði er heimilt að grenndarkynna óverulega breytingu á deiliskipulagi að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Skal við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði er að finna í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar er jafnframt tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni.

Með hinni kærðu breytingu er í engu breytt skilmálum deiliskipulagsins um heimilaða hæð bílskúrs og ekki verður af skýringarmyndum deiliskipulagstillögunnar ráðið að umrædd breyting sé til þess fallin að breyta útliti og formi byggðar að marki á viðkomandi svæði umfram það sem heimilað var samkvæmt skilmálum gildandi deiliskipulags.

Lóðin að Aratúni 36 er 809,0 m² að flatarmáli og húsið á lóðinni 209,2 m² samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Líkt og áður er rakið gerir hin kærða ákvörðun ráð fyrir að nýtingarhlutfall lóðarinnar fari úr 0,3 í 0,5. Ljóst er að um verulega hækkun nýtingarhlutfalls er að ræða.­­ Óskaði úrskurðarnefndin nánari skýringa hjá sveitarfélaginu varðandi hækkun nýtingarhlutfallsins og í svari þess kemur fram að samkvæmt teikningum sé rétt stærð hússins á lóðinni 233,7 m² og þar af sé kjallari 95,2 m². Nýr bílskúr verði 62,6 m² og lagnakjallari 76,6 m². Samtals geri þetta 372,9 m² og sé nýtingarhlutfallið 0,46. Hvað sem öðru líður verður ekki fram hjá því litið að heimilað nýtingarhlutfall lóðarinnar fer úr 0,3 í 0,5. Er því um að ræða 60% hækkun nýtingarhlutfalls, eða aukningu á heimiluðu byggingarmagni lóðarinnar um 161,8 m². Með tilliti til þessarar aukningar verður ekki talið að um óverulega breytingu hafi verið að ræða í skilningi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga heldur hefði átt að viðhafa almenna málsmeðferð deiliskipulagsbreytingar skv. 1. mgr. ákvæðisins. Var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar því ekki lögum samkvæmt og ber af þeim sökum að fella ákvörðunina úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 3. september 2020 um að samþykkja óverulega breytingu á deiliskipulagi Silfurtúns vegna lóðarinnar Aratúns 36 í Garðabæ.

mar 23
Love0

104/2020 Þúfukot

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 18. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 104/2020, kæra á ákvörðun hreppsnefndar Kjósarhrepps um að samþykkja að breyta notkun lóðarinnar Þúfukots 4, Nýjakots, úr sumarbústaðalóð í lóð undir íbúðarhús.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. október 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi lögbýlisins Þúfukots í Kjósarhreppi þá ákvörðun hrepps­nefndar Kjósarhrepps að samþykkja að breyta notkun lóðarinnar Þúfukots 4, Nýjakots, úr sumarbústaðalóð í lóð undir íbúðarhús. Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé ógildingar á ákvörðun sveitarfélagsins um breytta notkun lóðarinnar Þúfukots 4, Nýjakots, úr sumarbústaðalóð í lóð undir íbúðarhús og breytta notkun húss þess er stendur á umræddri lóð.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kjósarhreppi 18. janúar 2021.

Málavextir: Hinn 29. ágúst 2019 tók skipulags- og byggingarnefnd Kjósarhrepps fyrir á fundi sínum beiðni þess efnis að notkun lóðarinnar Þúfukots 4, Nýjakots, úr landi Þúfukots yrði breytt úr frístundalóð í lóð undir íbúðarhús. Nefndin tók jákvætt í erindið og vísaði því til sveitar­stjórnar. Hreppsnefnd Kjósarhrepps staðfesti afgreiðslu nefndarinnar á fundi 8. október 2019 með þeim áskilnaði og fyrirvara að afhentur yrði hnitsettur uppdráttur af spildunni ásamt staðfestingu byggingarfulltrúa á að hús það sem á lóðinni stæði uppfyllti skilyrði laga og reglugerða til að verða samþykkt sem íbúðarhúsnæði. Kærandi kærði þá ákvörðun til úrskurðar­nefndarinnar, sem vísaði málinu frá með úrskurði uppkveðnum 27. mars 2020 í kærumáli nr. 115/2019. Var í úrskurðinum bent á að skv. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki væri óheimilt að breyta notkun mannvirkis nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Því lægi ekki fyrir ákvörðun í málinu sem byndi enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Skipulags- og byggingarfulltrúi Kjósarhrepps mun hafa móttekið 23. júní 2020 hnitsettan uppdrátt lóðarinnar Þúfukot 4, Nýjakots. Hinn 18. ágúst s.á. stimplaði skipulags- og byggingarfulltrúi uppdrátt fyrir mannvirki á lóðinni með undirrituðun hönnuðar þar sem vísað var til gr. 10.1.2. og 12.1.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Sama dag skrifaði skipulags- og byggingarfulltrúi undir skjal með fyrirsögninni „Staðfesting íbúðarhúsnæðis“, þar sem m.a. kom fram að mannvirkið á umræddri lóð uppfyllti skilyrði til að vera „samþykkt sem íbúðarhúsnæði í öllum megin atriðum.“ Vakti skipulags- og byggingarfulltrúi jafnframt athygli á að einangrunargildi hússins væri samkvæmt eldri reglugerð og uppfyllti því ekki að öllu leyti kröfur dagsins í dag. Skyldi leitast við að koma til móts við þær kröfur við endurbætur og viðhald hússins.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að það hafi verið fyrir tilviljun að hann hafi komist að því að búið væri að breyta skráningu Þúfukots 4, Nýjakots, úr sumarbústaðalóð í íbúðarhúsalóð í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Þar komi fram að mannvirki á lóðinni væri skráð á byggingar­stig 4 (fokhelt) og matsstig 8 (ólokið, tekið í notkun). Út frá þeim upplýsingum verði að gera ráð fyrir að tekin hafi verið ný ákvörðun af hálfu hreppsnefndar um að heimila breytta notkun lóðarinnar. Sú ákvörðun sé ólögmæt þegar af þeirri ástæðu að kærandi hafi ekki fengið að koma að sjónarmiðum sínum við meðferð málsins, sbr. 13. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Umrædd lóð sé innan landareignar kæranda, Þúfukots, og því hafi breytt notkunar lóðarinnar augljóslega veruleg áhrif á hagsmuni hans. Sveitarfélaginu hafi verið vel kunnugt um afstöðu kæranda í málinu og hafi því borið að veita honum færi á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.

Hin skilyrta ákvörðun hreppsnefndar frá 8. október 2019 hafi verið háð ýmsum efnis­annmörkum. Ljóst sé að umsókn um breytingu lóðarinnar hafi einungis stafað frá öðrum eiganda hennar, en skráðir eigendur lóðarinnar séu tveir. Úr þessu hafi ekki verið bætt með fullnægjandi hætti. Þá hafi ákvörðuninni verið vísað til hreppsnefndar af skipulags- og byggingarnefnd, en á fundi nefndarinnar 29. ágúst s.á. hafi einungis verið bókað um að jákvætt væri tekið í erindið en engin tillaga hafi fylgt frá nefndinni. Hvorki efnisleg né málefnaleg ákvörðun hafi verið tekin um hvort breyta eigi landnotkun lóðarinnar. Það sé heldur ekki á færi skipulags- og byggingarnefndar að taka málið til fullnaðarafgreiðslu, sbr. 1. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Bent sé á að staðsetning lóðarinnar sé innan jarðar kæranda og því ljóst að lóðarmörkin verði ekki ákveðin án aðkomu hans. Hafi hnitsettur lóðaruppdráttur verið afhentur sveitarfélaginu en sé ekki sé hægt að byggja ákvörðun á honum þar sem aðilar beggja vegna lóðarmarka þurfi að samþykkja ytri mörk hennar.

Kæranda sé ekki kunnugt um að málið hafi verið tekið fyrir af byggingarfulltrúa. Ekki fáist séð hvernig skráning mannvirkisins samrýmist 1. mgr. 9. gr., sbr. 2. mgr. 10. gr., laga nr. 160/2010 um mannvirki. Hið skráða byggingarstig staðfesti í raun að ekki sé heimilt að breyta skráningu á notkun lóðarinnar. Á lóðinni standi fullkláraður sumarbústaður en hann sé nú skráður sem fokhelt og óklárað íbúðarhúsnæði í fasteignaskrá. Því gefi auga leið að sumar­bústaðurinn uppfylli ekki kröfur til að vera skráður sem íbúðarhús. Mjög mikilvægt sé að fasteignir séu skráðar til samræmis við raunverulegt ástand og notagildi þeirra. Virðist sem um einhverskonar málamyndaskráningu sé að ræða. Þá liggi heldur ekki fyrir hvort umsagnar skipulagsfulltrúa hafi verið leitað. Liggi fyrir leyfi byggingarfulltrúa um breytta skráningu sé ljóst að leyfið sé ógildanlegt í ljósi framangreinds.

Samkvæmt Aðalskipulagi Kjósarhrepps 2017-2029 sé hin umrædda lóð innan svæðis sem skilgreint sé sem landbúnaðarland. Samkvæmt stofnskjali lóðarinnar frá 2007 hafi hún verið stofnuð sem frístundalóð og henni síðan afsalað til eigandans. Sé það andstætt þágildandi skilmálum nefnds aðalskipulags þar sem svæðið hafi verið skilgreint sem landbúnaðarland. Samkvæmt stefnumörkun þess skipulags hafi mátt reisa þrjú frístundahús á landbúnaðarsvæði en þau skyldu þó standa í grennd við hvert annað. Stofnun lóðarinnar í öndverðu hafi því verið ólögmæt. Í núgildandi aðalskipulagi megi finna skilgreint frístundasvæði innan Þúfukots á svæði auðkenndu sem F6. Staðsetning Þúfukots 4, Nýjakots, sé utan þess svæðis. Nýtingar­hlutfall og stærð lóðar falli þó nær skilgreiningu á lóð fyrir frístundahús samkvæmt núgildandi aðalskipulagi en þar sé ekki gert ráð fyrir að íbúðarhúsalóðir séu að jafnaði minni en 0,5 ha. Umdeild lóð sé hins vegar aðeins 0,40 ha.

Í kafla 2.3.1 í gildandi aðalskipulagi komi fram almenn stefnumörkum um að staðsetja skuli alifuglahús í góðri fjarlægð frá annarri byggð. Þá sé þar vísað til þess að gerð sé grein fyrir lágmarksfjarlægð eldishúsa frá byggð í reglugerð nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína. Þó verði að skoða staðsetningu eldishúsa í hverju tilfelli fyrir sig og meta t.d. út frá ríkjandi vindátt og fjölda dýra. Fram komi í 6. gr. reglugerðarinnar að ákveða skuli í skipulags­áætlun hver fjarlægðarmörkin eigi að vera en í gildandi aðalskipulagi hafi ekki verið mörkuð stefna um það. Ekki hafi farið fram rannsóknar eða athuganir á ríkjandi vindátt eða fjölda dýra, eins og aðalskipulagið mæli fyrir um. Hin kærða ákvörðun sé því á engan hátt í samræmi við skilmála gildandi aðalskipulags. Einnig sé bent á að umsókn um breytingu landnotkunar hinnar umdeildu lóðar hafi verið hafnað í gildistíð Aðalskipulags Kjósarhrepps 2005-2017. Kærandi hafi því haft réttmætar væntingar til þess að ekki yrðu breytingar þar á þrátt fyrir gildistöku nýs aðalskipulags, enda ekkert í skilmálum hins nýja skipulags sem gefi tilefni til annars. Hin kærða ákvörðun fari því að öllum líkindum í bága við gildandi aðalskipulag.

Ekki liggi fyrir hver áform leyfishafa séu varðandi notkun lóðarinnar eða frekari skilmála. Fráleitt sé að slík áform liggi ekki fyrir þegar samþykki sé veitt fyrir eðlisbreytingu á lóð sem skipt sé út fyrir landabúnaðarland. Grundvallarmunur sé á þörf fyrir aðgengi að neysluvatni fyrir frístundahús og íbúðarhús með heilsársbúsetu. Ekki liggi fyrir með hvaða hætti öflun neysluvatns verði. Hið sama gildi um tengingu við hitaveitu, en staðsetning lóðarinnar liggi alls ekki vel við stofnæðum hitaveitu. Eigi slík tenging að fara fram verði það ekki gert án samþykkis kæranda. Einnig sé bent á að aðkomuvegur frá Eyrarfjallsvegi að fyrirhugaðri íbúðarhúsalóð liggi um land kæranda, en engir samningar liggi fyrir um slíka vegtengingu. Um leið og lögheimili fáist skráð þurfi að tryggja aðkomuveg samkvæmt vegalögum nr. 80/2007, en slíkt verði ekki gert án samþykkis kæranda.

Auk framangreinds sé ógildingarkrafa kæranda byggð á því að oddviti hreppsnefndar sveitar­félagsins hafi verið vanhæfur til þess að taka þátt í undirbúningi, meðferð og úrlausn mála sem kærandi sé aðili að eða vegna mála þar sem hann hafi lögvarinna hagsmuna að gæta. Í því sambandi sé vísað til 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga og 20. gr. sveitarstjórnarlaga. Fyrirsvarsmaður kæranda hafi orðið fyrir líkamsárásum og hótunum af hendi íbúa Þúfukots 4, Nýjakots, en íbúinn sé jafnframt fyrri eigandi lóðarinnar. Um þær deilur hafi verið fjallað í fjölmiðlum og þar hafi oddvitinn tekið afgerandi afstöðu með íbúanum. Þá hafi oddvitinn krafist þess í tölvupósti til fyrirsvarsmanns kæranda að hann hagaði sér eins og „siðaður maður“. Ljóst sé að oddvitinn hafi sýnt óvild í garð fyrirsvarsmanns kæranda og það opinberlega. Draga verði óhlutdrægni hans verulega í efa. Kveðið sé á um þrengri vanhæfisreglur í 20. gr. sveitarstjórnarlaga en almennt gildi skv. 3. gr. stjórnsýslulaga. Þá kunni vanhæfi hans að leiða til vanhæfis undirmanna hans.

Málsrök Kjósarhrepps: Sveitarfélagið telur að sú ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa að veita byggingarleyfi skv. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki fyrir breyttri notkun lóðarinnar Þúfukots 4, Nýjakots, geti ekki komið til endurskoðunar þar sem kærandi hafi ekki haft uppi kröfu um ógildingu þeirrar ákvörðunar. Að því marki sem það kunni að skipta máli sé ljóst að við þá afgreiðslu hafi skipulagsfulltrúi tekið afstöðu til þess hvort umrædd samþykkt samræmdist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins í samræmi við 2. mgr. 10. gr. laga um mannvirki.

Lóðinni Þúfukoti 4, Nýjakoti, hafi verið skipt út úr jörðinni Þúfukoti á árinu 2007. Í þágildandi Aðalskipulagi Kjósarhrepps 2005-2017 hafi lóðin verið á svæði skilgreindu sem landbúnaðar­svæði. Fyrir liggi að skipulagsyfirvöld hafi á sínum tíma samþykkt stofnun lóðarinnar sem sérstakrar og afmarkaðrar fasteignar án þess að landið væri tekið úr landbúnaðarnotum, án þess að aðalskipulagi hefði verið breytt og án þess að gert væri deiliskipulag vegna þess. Í gildandi Aðalskipulagi Kjósarhrepps 2017-2029 sé umrætt svæði enn skilgreint sem landbúnaðarsvæði. Litið hafi verið svo á að unnt væri að breyta skráðri landnotkun án þess að gera breytingar á aðalskipulagi eða gera deiliskipulag fyrir þessa einu lóð. Umrædd lóð sé ekki lengur hluti af lögbýlinu Þúfukoti heldur sérstök og afmörkuð fasteign. Heimilt sé að samþykkja byggingu íbúðarhúss á landi sem skilgreint sé sem landbúnaðarsvæði í aðalskipulagi. Til þess hafi verið litið að ekki væri að sjá eðlismun á þeirri lóð og lóðunum Þúfukoti 1, Lyngholti og Þúfukoti 2, Hálsakoti, sem skráðar væru sem íbúðarhúsalóðir. Gildandi aðalskipulag útiloki ekki að íbúðarhúsalóðir geti verið minni en 0,5 ha þó þær skuli að jafnaði vera það í nýjum íbúðarhúsabyggðum.

Horft hafi verið til þess að undanfarin ár hafi umrædd lóð verið nýtt til fastrar búsetu og heilsársdvalar. Sveitarfélagið hafi þjónustað þá eign með sambærilegum hætti og önnur íbúðar­hús, s.s. varðandi sorphirðu. Með því að samþykkja breytta notkun liggi fyrir að heimilt yrði að skrá þar lögheimili, sem hefði væntanlega í för með sér auknar skatttekjur fyrir sveitarfélagið.

Í kafla 2.3.1 í greinargerð gildandi aðalskipulags komi fram að um lágmarksfjarlægð eldishúsa frá byggð gildi reglugerð nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína. Í 6. gr. reglugerðarinnar sé fjallað um fjarlægðir og komi þar fram að eldi alifugla með bú ætluð fyrir fleiri en 85.000 stæði fyrir kjúklinga eða 60.000 stæði fyrir hænur skuli vera að lágmarki í 100 m fjarlægð frá byggð. Sé bú ætlað fyrir 40.000 til 85.000 stæði fyrir kjúklinga eða 40.000 til 6.000 stæði fyrir hænur skuli fjarlægð vera 50 m. Fjarlægð mannvirkis á lóð Þúfukots 4, Nýjakots, frá næsta alifuglabúi uppfylli skilyrði nefndrar 6. gr. reglugerðarinnar, hvort sem um sé að ræða íbúðarhúsnæði eða sumarbústað.

Almennt sé sú krafa gerð við stofnun lóða í sveitarfélaginu að mörk þeirra séu hnitsett þannig að enginn vafi geti verið um afmörkun þeirra. Af þessum sökum hafi þótt rétt, þegar leyfishafar hafi óskað eftir heimild til að breyta skráðri landnotkun, að setja skilyrði um hnitsetningu lóðarinnar. Ekkert hafi komið fram um að ágreiningur væri uppi milli kæranda og leyfishafa um hvar landamerki lóðanna Þúfukots og Þúfukots 4, Nýjakots, væru, en þau landamerki hafi verið ákveðin áður en kærandi hafi eignast Þúfukot. Þá sé það ekki á forræði eða valdsviði sveitarfélagsins að leysa úr slíkri landamerkjaþrætu. Skipulags- og byggingarfulltrúi hafi móttekið hnitsettan uppdrátt en ekki verði séð að sú hnitasetning hafi áhrif á réttarstöðu kæranda, enda landamerki þau sömu og áður.

Bent sé á að þegar Þúfukoti 4, Nýjakoti, hafi verið skipt út úr Þúfukoti og hús reist á lóðinni hafi verið gengið frá aðgangi að neysluvatni úr landi Þúfukots. Sama gildi um hitaveitu, en mannvirkið á lóðinni sé tengt við hitaveitu Kjósarveitu ehf. Þá sé þegar fyrir hendi vegtenging við lóðina. Ekki sé hægt að fallast á að breyting á notkun umræddrar lóðar hafi veruleg og íþyngjandi áhrif á réttarstöðu kæranda. Sú mögulega skerðing sem geti falist í hinni kærðu ákvörðun sé innan þeirra marka sem fasteignaeigendur verði að þola í nábýli. Að lokum fáist ekki séð að meint vanhæfi oddvita hreppsnefndar sveitarfélagsins hafi verið fyrir hendi þegar ákvörðun hreppsnefndar um að samþykkja umsókn leyfishafa hafi verið tekin 8. október 2019. Þá sé það meginregla 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 að starfsmaður sveitar­félags verði ekki vanhæfur vegna vanhæfis yfirmanns.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er bent á að mannvirkið á umræddri lóð hafi í upphafi verið byggt sem íbúðarhúsnæði. Lóðinni hafi skipt út úr jörðinni Þúfukoti ásamt þeim réttindum og skyldum sem fasteigninni fylgdi, þ.m.t. rétti til vatns. Húsið hafi verið notað til heilsársíbúðar frá því það hafi fyrst verið reist. Fullnægt hafi verið þeim fyrirvörum sem hreppsnefnd hafi sett með samþykkt sinni á umsókn leyfishafa 8. október 2019. Hvorki fáist séð að breytingin hafi nokkur áhrif á eignarréttindi kæranda né takmarki notkun á jörð hans.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur að ákvörðun hreppsnefndar frá 8. október 2019 hljóti að vera grundvöllur hinnar breyttu skráningar á landnotkun sem hafi verið framkvæmd, en kærandi hafi til vara krafist þess að hún yrði felld úr gildi. Líti úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hins vegar svo á að önnur ákvörðun Kjósarhrepps liggi fyrir um heimild til breyttrar landnotkunar sé þess krafist að sú ákvörðun verði felld úr gildi.

Vísað sé til þess að skipulags- og byggingarfulltrúi hafi ekki heimild til að taka endanlega ákvörðun í málinu, sbr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og erindisbréf skipulags- og byggingarnefndar. Einnig vísist til 4. mgr. 30. gr. samþykkta stjórnar sveitarfélagsins Kjósar­hrepps þar sem fram komi að ef nefnd sé falið fullnaðarafgreiðsla mála skuli kveða á um það í sérstökum viðauka við samþykktina. Enginn slíkur viðauki sé fyrir hendi. Hafnað sé þeim málatilbúnaði sveitarfélagsins að hreppurinn hafi ekki tekið ákvörðun um breytta landnotkun heldur hafi það verið í höndum skipulags- og byggingarfulltrúa. Hreppsnefnd hagi málmeðferð vísvitandi þannig að hún sé flókin, villandi og ógagnsæ. Með því að taka skilyrta stjórnvalds­ákvörðun í upphafi, sem ekki sé unnt að kæra nema skilyrðin komi fram, virðist sem hrepps­nefndin geri í raun tilraun til að taka ákvarðanir sem ekki séu kæranlegar.

Ítrekað sé að hnitsettur uppdráttur þurfi að vera undirritaður af bæði kæranda og leyfishafa. Bent sé á að á fundi skipulags- og byggingarnefndar 11. nóvember 2020 hafi verið tekin fyrir umsókn um breytingu á stærð tiltekinnar lóðar og í afgreiðslu nefndarinnar hafi það verið gert að skilyrði að fyrir lægi samþykki eiganda eða eigenda upprunafasteignar, sbr. 14. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Ekki fáist séð hvers vegna hreppsnefnd og skipulags- og byggingarnefnd geri ekki sömu kröfur í þessu máli. Vísist um það til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins varðandi landnotkun sett fram í aðalskipulagi. Hins vegar eru í deiliskipulagi teknar ákvarðanir um lóðanotkun, sbr. 1. mgr. 37. gr. laganna, en heimilt er að skilgreina landnotkun og takmarkanir á henni þrengra í deiliskipulagi en gert er í aðalskipulagi, sbr. gr. 5.3.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Um notkun húsa fer þó eftir lögum nr. 160/2010 um mannvirki, en skv. 1. mgr. 9. gr. þeirra laga er óheimilt að breyta notkun mann­virkis nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, auk þess sem það er skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis að mannvirkið og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 13. gr. sömu laga. Af framangreindum lagaákvæðum er ljóst að greinarmunur er á því hvort um breytta notkun lóðar eða húss er að ræða.

Upphaf máls þessa má rekja til erindis eins af eigendum lóðarinnar Þúfukots 4, Nýjakots, um að breyta notkun hennar úr sumarbústaðalóð í lóð undir íbúðarhús. Svo sem rakið er í málavöxtum tók skipulags- og byggingarnefnd Kjósarhrepps 29. ágúst 2019 jákvætt í erindið og vísaði því til sveitarstjórnar. Hreppsnefnd staðfesti þá afgreiðslu á fundi sínum 8. október s.á. með þeim áskilnaði og fyrirvara að afhentur yrði hnitsettur uppdráttur af spildunni ásamt staðfestingu byggingarfulltrúa á að hús það sem á lóðinni stæði uppfyllti skilyrði laga og reglugerða til að verða samþykkt sem íbúðarhúsnæði. Fyrir liggur að þau skilyrði sem hreppsnefnd setti hafa verið uppfyllt og verður því að líta svo á að nefndin hafi tekið endanlega ákvörðun um að breyta notkun lóðarinnar. Þá liggur einnig fyrir í máli þessu að 2. september 2020 var skráningu hússins á lóðinni breytt úr sumarbústað í einbýlishús í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands, en slík breyting getur einungis átt sér stað að undangengnu byggingarleyfi byggingarfulltrúa, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki, sem er kæranlegt til úrskurðarnefndarinnar. Að virtum atvikum málsins og málatilbúnaði kæranda verður því litið svo á að einnig sé kærð sú ákvörðun sem legið hafi að baki breyttri skráningu á notkun hússins í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands.

Af ákvæði 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga verður ráðið að ákvörðun um notkunar lóðar sé að meginstefnu til tekin með deiliskipulagi. Þrátt fyrir það verður talið að sveitarstjórn sé heimilt að samþykkja breytta notkun lóðar að því gefnu að sú notkun rúmist innan heimilda aðalskipulags, enda er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag, sbr. 7. mgr. 12. gr. laganna. Í Aðalskipulagi Kjósarhrepps 2017-2029 er hin umrædda lóð á skilgreindu landbúnaðarsvæði. Fjallað er um landbúnaðarsvæði í kafla 2.3.1 í skipulaginu en þar segir m.a. að með skipulaginu sé horfið frá því að takmarka fjölda íbúðarhúsa á hverri jörð, enda sé það talið geta staðið í vegi fyrir íbúafjölgun í sveitarfélaginu. Þá segir jafnframt að heimilt sé að reisa stök mannvirki á landbúnaðarsvæðum, eins og lýst sé í kafla 2.3.9. Í þeim kafla kemur fram að á landbúnaðarlandi sé heimilt að reisa íbúðarhús til fastrar búsetu, enda hamli uppbygging hvorki eðlilegri landbúnaðarstarfsemi né spilli samfellu í góðu landbúnaðarlandi. Með hliðsjón af framan­greindu var ákvörðun hreppsnefndar um að breyta notkun lóðarinnar í samræmi við stefnu og heimildir aðalskipulags.

Líkt og kemur fram hér að framan er skv. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 óheimilt að breyta notkun mannvirkis nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Samkvæmt 11. gr. laganna skal byggingarfulltrúi ganga úr skugga um að aðaluppdrættir uppfylli ákvæði laganna og reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli þeirra og tilkynna umsækjanda skriflega um samþykkt byggingaráforma. Upphaflegt erindi eigenda Þúfukots 4, Nýjakots, fól ekki í sér formlega byggingarleyfisumsókn um breytta notkun húss heldur umsókn um breytta notkun lóðarinnar. Af atvikum málsins verður þó ráðið að skipulags- og byggingarfulltrúi hafi litið svo á að með umsókn um breytta notkun lóðarinnar hafi eigendur hennar jafnframt sótt um breytta notkun hússins sem stendur á lóðinni. Fyrir liggur að 18. ágúst 2020 stimplaði hann uppdrætti frá árinu 2007 sem merktir eru „Frístundahús Nýjakot 2“. Þá er á uppdrættinum ódagsett áritun hönnuðar við eftirfarandi texta: „Samanber byggingarreglugerð nr. 112/2012 gr. 10.1.2. og 12.1.2.“ Samkvæmt nefndri gr. 10.1.2. skal hönnuður við breytta notkun þegar byggðra mannvirkja staðfesta að uppfyllt séu öll viðeigandi ákvæði þess hluta reglugerðarinnar, en 10. hluti reglugerðarinnar ber heitið „Hollusta, heilsa og umhverfi“. Sambærilega orðað ákvæði er í gr. 12.1.2., en 12. hluti reglugerðarinnar fjallar um öruggi við notkun. Sama dag og skipulags- og byggingarfulltrúi stimplaði nefnda uppdrætti skrifaði hann undir skjal með heitinu „Staðfesting íbúðarhúsnæðis“. Þar kemur fram eftirfarandi afgreiðsla embættisins: „Í samræmi við 10.1.2. gr. og 12.1.2. gr. byggingarreglugerðar nr. 112/2012, staðfestist hér með, að hús það (F2310159) sem stendur á umræddri lóð, uppfyllir skilyrði til að vera samþykkt sem íbúðarhúsnæði í öllum meginatriðum. Athygli er samt sem áður vakin á að einangrunargildi hússins er skv. eldri reglugerð og uppfyllir því ekki að öllu leyti kröfur dagsins í dag. Leitast skal við að koma til móts við þær kröfur við endurbætur og viðhald hússins.“

Gera verður þá kröfu til stjórnvalda að ákvarðanir þeirra séu að formi og efni til nægilega skýrar þannig að ekki sé vafa undirorpið á hvaða lagagrundvelli þær eru teknar og hvert sé efni þeirra. Að mati úrskurðarnefndarinnar uppfylla fyrrgreindar afgreiðslur skipulags- og byggingarfulltrúa ekki þá kröfu þar sem þær fela fyrst og fremst í sér mat hans á því að tiltekin ákvæði byggingarreglugerðar séu uppfyllt. Verður því ekki talið að um formlega stjórnvaldsákvörðun á grundvelli 1. mgr. 9. gr. eða 11. gr. laga um mannvirki hafi verið að ræða. Er þá m.a. litið til þess að í yfirskrift stimplaðs uppdráttar frá árinu 2007 kemur fyrir orðið „Frístundahús“ og að stimplunin ber ekki með sér að breytt notkun hússins hafi verið samþykkt. Þá er horft til þess að í skjalinu „Staðfesting íbúðarhúsnæðis“ segir að umrætt hús uppfylli skilyrði til að vera samþykkt sem íbúðarhúsnæði „í öllum meginatriðum.“ Verður því að líta svo á að ekki hafi verið tekin ákvörðun í skilningi 9. gr. laga um mannvirki um breytta notkun hússins. Verður því ekki komist hjá því að vísa þeim hluta málsins frá úrskurðarnefndinni.

Rétt er að benda á að í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga er mælt fyrir um að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem hafi heimild til fullnaðar­afgreiðslu máls, sbr. 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin sé í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar og skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Þó er skipulagsnefnd heimilt skv. 3. mgr. ákvæðisins að falla frá grenndarkynningu ef sýnt er fram á að leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjenda. Verður að telja að sú regla eigi við hvort sem byggingarleyfisumsókn varðar heimild til að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. um mannvirki. Fyrir liggur að ekki var formlega sótt um leyfi til að breyta notkun mannvirkisins, en sem fyrr greinir mun skipulags- og byggingarfulltrúi hafa litið svo á að umsókn um breytta notkun lóðar varðaði jafnframt breytta notkun hússins á lóðinni. Sú umsókn var ekki grenndarkynnt en ekki verður ráðið af fyrirliggjandi gögnum málsins hvort láðst hafi að gera það með formlega réttum hætti eða hvort að það hafi verið mat skipulags­yfirvalda að erindið varðaði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjenda, sbr. fyrrnefnda 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar hreppsnefndar Kjósarhrepps um að samþykkja að breyta notkun lóðarinnar Þúfukots 4, Nýjakots, úr sumarbústaðalóð í lóð undir íbúðarhús.

Vísað er frá úrskurðarnefndinni þeim hluta málsins er lýtur að breyttri notkun húss á lóðinni Þúfukoti 4, Nýjakoti.

mar 23
Love0

131/2020 Fífuhvammur

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 18. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 131/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 4. desember 2020 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir gróðurhúsi á þaki bílskúrs að Fífuhvammi 25.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. desember 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Fífuhvamms 27, Kópavogi, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 4. desember 2020 að samþykkja byggingarleyfi fyrir gróðurhúsi á þaki bílskúrs að Fífuhvammi 25. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðar­nefndinni. Með bráðabirgðaúrskurði uppkveðnum 6. janúar 2021 var hafnað kröfu um stöðvun framkvæmda á grundvelli hins kærða byggingarleyfis.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 12. janúar 2021.

Málavextir: Mál þetta á sér þó nokkra forsögu. Að lokinni grenndarkynningu samþykkti skipulagsnefnd Kópavogsbæjar á fundi sínum 3. júlí 2007 erindi lóðarhafa Fífuhvamms 25 um leyfi til byggingar 62,5 m2 bílskúrs ásamt skyggni yfir innkeyrslu og var byggingarleyfi samþykkt á fundi byggingarnefndar Kópavogs 22. ágúst s.á. Eigendur Fífuhvamms 27, sem komið höfðu að athugasemdum við grenndarkynningu, kærðu nefndar ákvarðanir til úrskurðar­nefndar skipulags- og byggingarmála, sem felldi þær úr gildi með úrskurði uppkveðnum 31. janúar 2008, í kærumáli nr. 118/2007. Á fundi byggingarnefndar Kópavogs 6. ágúst 2008 var eigendum Fífuhvamms 25 veitt leyfi til að byggja 56,8 m2 bílskúr með geymslu á lóð þeirra. Kærðu eigendur Fífuhvamms 27 einnig það leyfi til til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála sem hafnaði kröfu um ógildingu hennar með úrskurði uppkveðnum 25. september 2008, í máli nr. 87/2008. Lóðarhafar Fífuhvamms 25 sóttu um leyfi til að reisa viðbyggingu ofan á 56,8 m2 bílskúr sem þá hafði verið reistur, en að lokinni grenndarkynningu var umsókninni synjað af byggingarfulltrúa Kópavogs 21. júní 2011. Kærðu umsækjendur þá ákvörðun til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, en með úrskurði uppkveðnum 15. janúar 2015, í máli nr. 48/2011, felldi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála synjunina úr gildi þar sem undirbúningi og rökstuðningi hennar þótti svo áfátt að leiða ætti til ógildingar. Hinn 26. nóvember 2015 synjaði byggingarfulltrúi að nýju umsókn eigenda Fífuhvamms 25 um leyfi fyrir 56,8 m2 viðbyggingu ofan á umræddan bílskúr, m.a. með vísan til grenndaráhrifa. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar, sem hafnaði kröfu um ógildingu hennar með úrskurði uppkveðnum 1. desember 2017, í máli nr. 116/2015.

Með umsókn, dags. 7. október 2019, sóttu eigendur Fífuhvamms 25 um byggingarleyfi til að reisa 8,1 m2 gróðurhús ofan á bílgeymslu lóðarinnar. Á fundi skipulagsráðs 4. nóvember s.á. var samþykkt með vísan til 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að grenndar­kynna umsóknina fyrir lóðarhöfum Fífuhvamms 23 og 27 og Víðihvamms 16, 18 og 20. Bárust athugasemdir á kynningartíma tillögunnar frá kærendum. Á fundi skipulagsráðs 6. janúar 2020 var afgreiðslu málsins frestað og því vísað til umsagnar skipulags- og byggingardeildar. Hinn 6. apríl s.á. var erindið tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs. Var lögð fram umsögn skipulags- og byggingardeildar frá 2. s.m. ásamt uppfærðum teikningum. Samþykkti skipulags­ráð erindið og vísaði því til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Á fundi sínum 14. s.m. staðfesti bæjarstjórn afgreiðslu skipulagsráðs. Kærendur kærðu ákvörðun skipulagsráðs til úrskurðar­nefndar umhverfis- og auðlindamála, sem með úrskurði uppkveðnum 8. maí 2020 vísaði kærumálinu, sem var nr. 31/2020, frá nefndinni þar sem ekki lægi fyrir lokaákvörðun, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hinn 4. desember 2020 samþykkti byggingar­fulltrúi umsókn leyfishafa um byggingarleyfi fyrir gróðurhúsi á þaki bílskúrs að Fífuhvammi 25 og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir hafi lagt umtalsvert fjármagn og vinnu í að koma svæði milli húsanna Fífuhvamms 25 og 27 í snyrtilegt horf, m.a. með matjurtagarði og gróðursetningu plantna. Þær framkvæmdir og frekari áform kærenda um að setja upp heitan pott og gróðurhús til að nýta lóð þeirra sem mest séu sett í uppnám með byggingu gróðurhúss og útsýnispalls ofan á bílskúr nágranna, sem að auki sé ekki í samræmi við götumynd. Feli framkvæmdin í sér útsýnispall ofan á bílskúr, sem sé alveg við lóðarmörk lóðar kærenda, og hafi það áhrif á friðhelgi einkalífs og heimilis kærenda. Fari útgáfa byggingarleyfisins því í bága við lögmæta hagsmuni kærenda og muni þeir verða fyrir tjóni af þeim sökum. Sérstaklega sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 116/2015 þar sem deilt hafi verið um sambærilega byggingu á sama stað. Í niðurstöðu nefndarinnar segi m.a. að umsótt viðbygging yrði á eða nærri mörkum lóðarinnar að Fífuhvammi 27 og að ljóst væri að af byggingunni yrðu grenndaráhrif. Vísað var til þess að viðbyggingin myndi valda auknu skugga­varpi á lóð kærenda. Sömu sjónarmið eigi hér við fullum fetum.

Leyfishafar hafi gert ítrekaðar tilraunir til að auka við byggingamagn á lóð þeirra við lóðamörk, en þeim áformuð hafi verið synjað af bæði skipulagsyfirvöldum í Kópavogi og úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Á árinu 2008 hafi þó verið fallist á að veita byggingarleyfi fyrir bílskúr á lóð Fífuhvamms 25 en kærendur bendi á að bílskúrinn hafi verið notaður undir íbúð. Samkvæmt gildandi lóðarleigusamningi Fífuhvamms 27 liggi bílskúr Fífuhvamms 25 alveg upp að lóðarmörkum lóðar kærenda og séu lóðamörk því ekki rétt á teikningu sem lögð hafi verið fram af hálfu leyfishafa, sbr. niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 116/2015. Sé þannig umsögn skipulags- og byggingardeildar um að viðbyggingin muni ekki ná að mörkum lóðar kærenda, augljóslega röng.

Á teikningu leyfishafa sem hafi verið grenndarkynnt sé ekki merkt handrið ofan á bílskúr. Hins vegar sé gróðurhúsið teiknað þannig að útgengt sé frá því til bæði norðurs og suðurs. Úr þessu virðist reynt að bæta með síðari teikningum en kærendum sé ekki kunnugt um að þær teikningar hafi farið í grenndarkynningu. Sú útfærsla sé í algjöru trássi við gr. 6.5.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 um handrið, en jafnframt vísist til gr. 6.5.4. í sömu reglugerð, þar sem komi fram að handrið veggsvala skuli vera minnst 1,1 m að hæð. Aukin hæð á vegg sem liggi að mörkum lóðar kærenda muni þrengja að fasteign þeirra, spilla útliti og auka skuggavarp. Í umsögn skipulags- og byggingardeildar segi að gert sé ráð fyrir 8,1 m2 gróðurhúsi sem standa muni um 3 m frá mörkum lóðar kærenda. Nú þegar sé byrjað að byggja gróðurhúsið og sé það einungis 1,8 m frá lóðarmörkum. Útsýnispallur eigi samkvæmt teikningum að vera úr hömruðu gleri og liggja alveg að lóðamörkum. Því sé klárlega um hækkun á mannvirki á lóðamörkum að ræða þrátt fyrir að öðru sé haldið fram í umsögn skipulags- og byggingardeildar. Þetta hafi m.a. áhrif á ræktunarsvæði kærenda. Að lokum sé bent á að í gr. 6.2.1. í byggingarreglugerð sé m.a. kveðið á um að staðsetning bygginga skuli vera þannig að sólar og skjóls njóti á sem heppilegastan hátt á leik- og dvalarstæðum.

Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að hin kærða ákvörðun feli í sér byggingu 8,1 m2 gróðurhúss á þaki bílskúrs á lóðinni Fífuhvammi 25. Um sé að ræða töluverða breytingu frá fyrri tillögu, þ.e. 56,8 m2 steinsteypta viðbyggingu sem hefði fyllt út í þakflöt bílskúrsins. Óveruleg grenndaráhrif fylgi gróðurhúsinu hvað varði skuggavarp, nánd, innsýn og útsýni. Gróðurhúsið muni standa 3 m frá mörkum lóðar kærenda auk þess sem teikningum hafi verið breytt til að koma til móts við athugasemdir kærenda. Sé nú gert ráð fyrir ógegnsæju gleri á þeim gafli gróðurhússins sem snúi að lóð kærenda. Jafnframt sé aðeins gert ráð fyrir útgengi frá gróðurhúsi út á svalir í norður til þess að lágmarka ónæði. Þá muni fyrirhugað handrið á svölum ekki takmarka útsýni frá lóð kærenda. Að lokinni breytingu verði nýtingar­hlutfall lóðarinnar 0,18, en það sé vel innan marka meðalnýtingarhlutfalls á svæðinu, sem sé 0,29. Loks sé að finna fordæmi fyrir byggingu gróðurhúss á þaki bílskúrs í götunni og falli breytingin því vel að götumynd.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er bent á að þegar bílskúr lóðar Fífuhvamms 25 hafi verið samþykktur hafi lóðamörk verið 40 cm austan við viðbygginguna, en síðar hafi Kópavogsbær breytt mörkunum án samþykkis leyfishafa. Gróðurhúsið hafi engin áhrif á hagsmuni kærenda, hvorki varðandi skuggavarp né vegna annarra óþæginda sem kærendur vísi til. Austurhlið gróðurhússins verði ógegnsæ og þar að auki sé enginn gluggi á vesturhlið húss kærenda. Hvað sem líði legu lóðamarka sé ekkert í gildandi rétt sem girði fyrir að byggt sé á lóðamörkum ef gætt sé þeirra reglna sem gildi um brunavanir. Ekki sé lengur kveðið á um lágmarksfjarlægð húsa frá lóðamörkum í byggingarreglugerð.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa Kópavogs um að veita byggingarleyfi fyrir 8,1 m2 gróðurhúsi á þaki bílskúrs að Fífuhvammi 25, en lóðin er á svæði sem ekki hefur verið deiliskipulagt. Í slíkum aðstæðum er heimilt skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að samþykkja umsókn um byggingarleyfi þótt deiliskipulag liggi ekki fyrir ef framkvæmd er í samræmi við landnotkun aðalskipulags, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal þá fara fram grenndarkynning.

Samkvæmt Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2024 er Fífuhvammur 25 á svæði íbúðarbyggðar, merktu ÍB-2 Digranes. Kemur fram í aðalskipulaginu að þar sé nokkuð fastmótuð byggð en um sé að ræða þéttustu byggð Kópavogs með mjög blönduðum húsagerðum, þó mest fjölbýli. Fer hið kærða leyfi því ekki í bága við landnotkun aðalskipulags. Þá verður ekki séð að 8,1 m2 gróðurhús á þaki bílskúrs fari í bága við byggðamynstur eða þéttleika byggðar. Eykst enda nýtingarhlutfall óverulega og við sömu götu er að finna gróðurhús, auk þess sem ámóta glerhýsi er að finna ofan á bílskúrum að Fífuhvammi 21 og að Fífuhvammi 31. Voru því uppfyllt skilyrði 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga til að grenndarkynna hina umþrættu umsókn. Var það og gert með lögmæltum fjögurra vikna athugasemdafresti, sbr. 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Við þá kynningu komu kærendur að athugasemdum sínum og vegna þeirra lögðu leyfishafar fram uppfærða teikningu. Fólu breytingarnar í sér að ekki yrði lengur gert ráð fyrir að gengið yrði út á þak bílskúrsins frá gróðurhúsinu sunnan megin heldur einungis til norðurs, auk þess sem austurhlið gróðurhússins yrði úr ógegnsæju gleri til að takmarka innsýn yfir vestanverða lóð kærenda. Þá var gert ráð fyrir handriði úr hömruðu gleri á þakfleti bílskúrsins sem myndi afmarka svalaflöt á bílskúrsþakinu norðan megin. Kærendum voru kynntar uppfærðar teikningar í samræmi við gr. 5.9.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 og komu að athugasemdum, sem m.a. lutu að stærð fyrirhugaðra svala, yfirsýn yfir garð þeirra og að birtuskilyrði myndu versna með tilkomu svalahandriðs. Í kjölfarið tók skipulagsráð umsóknina til umfjöllunar þar sem afstaða var tekin til framkominna athugasemda og uppfærðra teikninga.

Gróðurhús það sem um ræðir er úr gleri, það er lægra en íbúðarhús leyfishafa, ekki mikið að umfangi og nær einungis yfir lítinn hluta þakflatar bílskúrsins, sem er 56,8 m2. Þá var dregið úr grenndaráhrifum gagnvart lóð kærenda með áðurnefndum breytingum á teikningum. Þrátt fyrir að nýting þakflatar bílskúrs undir svalir sé óhefðbundin og til þess fallin að hafa áhrif á nýtingarmöguleika nágrannalóða, svo sem vegna yfirsýnar yfir á næstu lóð, mun sú innsýn ekki aukast svo nokkru nemi yfir suður- og vesturhluta lóðar kærenda, þegar litið er til staðsetningar þess glugga sem áður var á austurhlið húss leyfishafa, þar sem nú er gengið inn í gróðurhúsið. Hins vegar verður aukin yfirsýn yfir bakgarð kærenda, sem vísar til norðurs, en sá hluti garðsins er minni. Úr þeim áhrifum er þó dregið með svalahandriði úr ógegnsæju gleri. Almennt má búast við að eitthvert ónæði hljótist af því að búa í þéttbýli og að mati úrskurðarnefndarinnar er sú skerðing á friðhelgi einkalífs kærenda sem þeir hafa haldið fram ekki umfram það sem búast má við í þéttri byggð. Skuggavarp eykst ekki að marki vegna handriðsins, enda verður það úr hömruðu gleri sem hleypir birtu í gegn. Er því ekki hægt að líta svo á að grenndaráhrif vegna þess séu þau sömu og ef um steyptan vegg væri að ræða.

Að framangreindu virtu geta grenndaráhrif vegna þeirra framkvæmda sem heimilaðar eru með hinu kærða leyfi ekki talist slík að raskað geti gildi hinnar kærðu ákvörðunar, enda ekki umfram það sem íbúar í þéttbýli mega búast við. Þá liggja ekki fyrir þeir form- eða efnisannmarkar á ákvörðuninni að ógildingu varði og verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 4. desember 2020 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir gróðurhúsi á þaki bílskúrs að Fífuhvammi 25.

mar 16
Love0

112/2020 Borgarholtsbraut

Með

Vinsamlegast athugið að mál þetta var endurupptekið og í kjölfar þess var kæra málsins dregin til baka 21. apríl 2021.

Árið 2021, föstudaginn 12. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur. Ásgeir Magnússon dómstóri tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 112/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogs frá 4. desember 2020 um að samþykkja umsókn um leyfi til að reisa fjórbýlishús að Borgarholtsbraut 39 í Kópavogi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. október 2020, er barst nefndinni 9. nóvember s.á., kærir eigandi, Borgarholtsbraut 40, Kópavogi, þá ákvörðun skipulagsráðs Kópavogs frá 21. september 2020 að samþykkja leyfi til að reisa fjórbýlishús á lóðinni nr. 39 við Borgarholtsbraut. Skilja verður kröfugerð kæranda svo að þess sé krafist að ákvörðun um að samþykkja byggingu hússins verði felld úr gildi. Jafnframt er gerð krafa um bætur með vísan til 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 10. desember 2020.

Málavextir: Á fundi skipulagsráðs 6. janúar 2020 var lagt fram erindi lóðarhafa Borgarholts­brautar 39 um leyfi til að rífa 185,4 m² timburhús og reisa fjórbýlishús með sex bílastæðum á lóðinni. Samkvæmt erindinu var gert ráð fyrir að heildarbyggingarmagn yrði 605 m² og nýtingarhlutfall lóðarinnar færi úr 0,18 í 0,78. Var samþykkt að grenndarkynna tillöguna fyrir lóðarhöfum Borgarholtsbrautar 37, 38, 40, 41 og 42  sem og Melgerðis 20, 22, 24 og 26 í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Bárust athugasemdir á kynningartíma tillögunnar m.a. frá kæranda máls þessa. Að lokinni grenndarkynningu veitti skipulags- og byggingardeild umsögn, dags. 31. mars 2020, um framkomnar athugasemdir og taldi m.a. að fyrirhuguð breyting væri ekki fyllilega í samræmi við rammaákvæði aðalskipulags Kópavogs hvað varðaði byggingarmagn á lóð og legu og form byggingarreits. Einnig væri óhjákvæmilegt að nýbygging á lóðinni myndi hafa áhrif á útsýni frá Borgarholtsbraut 40. Þá hefði nokkuð verið um svipaðar breytingar á Borgarholtsbraut og mætti þar nefna Borgarholtsbraut 48 og 67.

Hinn 21. september 2020 var á fundi skipulagsráðs lögð fram og samþykkt breytt tillaga vegna Borgarholtsbrautar 39. Einnig var lagt fram samþykki lóðarhafa Borgarholtsbrautar 37 og 41 fyrir umræddum breytingum og uppfærð umsögn skipulags- og byggingar­deildar, dags. 14. s.m. Í umsögninni kom m.a. fram að dregið hefði verið úr umfangi fyrirhugaðrar nýbyggingar. Heildarbyggingarmagn yrði 465 m² í stað 605 m² og nýtingarhlutfall lóðarinnar 0,60. Bílastæðum yrði fækkað um eitt og eystri hluti byggingarinnar færður 3,6 m nær Borgarholtsbraut. Dregið yrði úr umfangi suðurhluta nýbyggingar og fjarlægð frá lóðar­mörkum í suður yrði 10,6 til 13,0 m. Aðkomu að fyrirhugaðri byggingu hefði verið breytt og þakformi. Greind afgreiðsla var staðfest á fundi bæjarstjórnar 13. október 2020. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 4. desember s.á. var samþykkt niðurrif húss og bílskúrs á lóðinni Borgarholtsbraut 39 og umsókn um byggingarleyfi fyrir fjórbýlishúsi á lóðinni.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að væntanleg nýbygging að Borgarholtsbraut 39 muni skerða útsýni frá fasteign hans að Borgarholtsbraut 40 til suðurs og að skuggi verði á palli við hús kæranda þegar sól sé lágt á lofti. Af þessum sökum muni verðmat eignarinnar rýrna.

Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að umrædd lóð sé á svæði þar sem ekki sé í gildi deiliskipulag og hafi umsókn um byggingarleyfi verið kynnt í samræmi við gildandi lög og reglur. Samkvæmt Aðalskipulagi Kópavogsbæjar 2012-2024 heyri lóðin undir íbúðarbyggð, nánar tiltekið ÍB-1, Kársnes, sem lýst sé sem nokkuð fastmótaðri byggð en þó sé gert ráð fyrir fjölgun íbúða. Samræmist hin kærða ákvörðun megin­mark­miðum aðalskipulagsins um þéttingu byggðar með fjölbreyttum húsagerðum og góðri nýtingu á landi og landgæðum. Jafnframt sé nýtingarhlutfall innan skilgreindra marka í aðalskipulagi.

Við meðferð málsins hafi verið gerð húsakönnun þar sem farið hafi verið yfir sambærilegar breytingar sem gerðar hafi verið á svæðinu og séu þó nokkur fordæmi fyrir slíkum breytingum. Jafnframt hafi verið gerðar breytingar á teikningum eftir að athugasemdir hefðu borist á kynningartíma umsóknarinnar. Hafi breytt tillaga verið kynnt fyrir þeim er gert hefðu athugasemdir og hafi meirihluti aðila verið sáttur við breytinguna.

Hvað útsýnisskerðingu varði sé búið að draga töluvert úr umfangi fyrirhugaðrar byggingar. Geti íbúar ekki gert ráð fyrir því að skipulag og ásýnd gatna haldist óbreytt um ókomna tíð, þvert á móti, sérstaklega þar sem lögð sé áhersla á þéttingu byggðar í aðalskipulagi. Hæð fyrirhugaðrar nýbyggingar sé í samræmi við hæð nærliggjandi húsa og sé hún ekki talin rýra götumynd.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi telur að rök kæranda haldi ekki. Ekki falli skuggi á pall kæranda, jafnvel ekki inn á lóð hans, á jafndægri 21. mars kl. 17:00. Þá sé útsýni ekki lögvarið á Íslandi.

Niðurstaða: Samþykki byggingarleyfis og útgáfa þess er í höndum byggingarfulltrúa, sbr. 11. og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Verður því litið svo á að í máli þessu sé kærð sú ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogs frá 4. desember 2020 að veita byggingarleyfi fyrir fjórbýlishúsi á lóðinni nr. 39 við Borgarholtsbraut.

Fyrrgreind lóð er á svæði þar sem ekki er í gildi deiliskipulag. Sú meginregla kemur fram í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að gera skuli deiliskipulag fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Undanþágu frá þeirri skyldu er að finna í ákvæði 1. mgr. 44. gr. laganna, en samkvæmt ákvæðinu má veita byggingarleyfi án deiliskipulagsgerðar þegar um er að ræða framkvæmd sem er í samræmi við landnotkun aðalskipulags, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Var hið umdeilda byggingarleyfi veitt að undangenginni grenndar­kynningu samkvæmt heimild í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga.

Í greinargerð Aðalskipulags Kópavogs 2012-2024 eru rammaákvæði, en um er að ræða almenn ákvæði sem gilda um þegar byggð hverfi. Þar segir að komi fram óskir um breytingar í núverandi byggð, hvort sem hún sé deiliskipulögð eða ekki, skuli liggja fyrir greinargerð með skýringarmyndum þar sem ítarlega sé greint frá mögulegum áhrifum breytingarinnar á þá byggð sem fyrir sé. Einkum skuli horft til hluta eins og hvernig breytingin falli að aðliggjandi byggð og yfirbragði hverfisins hvað varði stærð og hlutföll, umferð, bílastæðaþörf, útsýni og skuggamyndun. Þegar óskað sé eftir breytingum skv. 43. og 44. gr. skipulagslaga skuli byggingarmagn á lóð, hvort sem um sé að ræða nýbyggingu eða aukið nýtingarhlutfall á lóð, að jafnaði ekki vera hærra en meðaltalsnýtingarhlutfall nærliggjandi „húsa“, hæð húsa eða mannvirkja skuli að jafnaði ekki vera hærri en sú lína sem dregin sé milli þeirra húsa í götunni sem séu sitt hvoru megin við og lega og form byggingarreits skuli að jafnaði liggja innan línu sem dregin sé milli húsa sitt hvoru megin við.

Á lóðinni Borgarholtsbraut 39 mun hafa staðið 185,4 m² einbýlishús á einni hæð með risi ásamt bílskúr. Með hinu kærða byggingarleyfi er gert ráð fyrir byggingu fjórbýlishúss á lóðinni á þremur hæðum. Í byggingarlýsingu segir að hæðarlega lóðarinnar miðist við að húsið gangi inn í landið og frá steyptum stoðveggjum við verandir taki við gras- og gróðurflái sem sé með hallanum 1:2. Risþak sé á húsinu og þakhalli 20°, heildarstærð hússins verði 462,9 m² og nýtingarhlutfall lóðar­innar 0,60. Til samanburðar má nefna að nýtingarhlutfall næstu lóða, þ.e. Borgarholts­brautar nr. 37 er 0,27 og lóðar nr. 41 er 0,58, en annars er nýtingarhlutfall nærliggjandi lóða frá 0,34-0,47 samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Nýtingarhlutfall grannlóða er því almennt töluvert lægra en nýtingarhlutfall lóðar byggingarleyfishafa yrði eftir umdeilda breytingu en áþekkt nýtingarhlutfalli lóðarinnar Borgarholtsbrautar 41.

Telja verður að með umþrættu byggingarleyfi sé vikið svo frá nýtingarhlutfalli því sem almennt gerist á lóðum við umræddan hluta Borgarholtsbrautar að ekki hafi verið skilyrði til þess að grenndarkynna umsóknina, enda verður að telja að umdeild hækkun nýtingarhlutfalls hafi óhjákvæmilega talsverð áhrif á þéttleika byggðar og byggðamynstur. Þá verður ekki séð að tekið sé mið af áðurgreindum rammaákvæðum gildandi aðalskipulags um breytingar í þegar byggðum hverfum hvað nýtingarhlutfall varðar. Verður af þeim sökum að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Hvað varðar kröfu kæranda um skaðabætur skv. 51. gr. skipulagslaga skal bent á að álitaefni þess efnis eiga ekki undir úrskurðarnefndina.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogs frá 4. desember 2020 um að veita byggingarleyfi fyrir fjórbýlishúsi á lóðinni nr. 39 við Borgarholtsbraut.