Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
nóv 26
Love0

123/2021 Valhúsabraut og 124/2021 Melabraut

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 25. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 123/2021, kæra á afgreiðslu skipulags- og umferðarnefndar Seltjarnarnesbæjar frá 10. júní 2021 að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi Bakkahverfis vegna lóðarinnar Valhúsabrautar 19.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. júlí 2021, er barst nefndinni 20. s.m., kærir eigandi lóðarinnar Valhúsabrautar 19, þá afgreiðslu skipulags- og umferðarnefndar Seltjarnarnesbæjar frá 10. júní 2021 að synja umsókn hans um breytingu á deiliskipulagi Bakkahverfis vegna lóðarinnar Valhúsabrautar 19. Þá er kærð sú afgreiðsla að fara með umsókn kæranda vegna umræddrar lóðar og lóðarinnar Melabrautar 20 sem eina umsókn. Auk þess er kærð sú afgreiðsla að fjalla ekki um eða taka afstöðu til athugasemda sem bárust innan auglýsts frests. Skilja verður málskot kæranda svo að þess sé krafist að afgreiðsla um synjun umsóknar hans um breytingu á deiliskipulagi verði felld úr gildi. Þá krefst kærandi þess að farið verði með umsóknina sem sjálfstæða umsókn og að sveitarfélaginu verði gert að haga máls­meðferð skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um óverulega breytingu á deili­skipulagi.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 14. júlí 2021, er barst nefndinni 20. s.m., kæra  sameigendur lóðarinnar Melabrautar 20, sömu ákvörðun vegna þeirrar lóðar og gera sömu kröfur að breyttu breytanda. Verður það kærumál, sem er nr. 124/2021, sameinað máli þessu þar sem um samofin mál er að ræða enda þykja hagsmunir kærenda ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Seltjarnarnesbæ 13. október 2021.

Málsatvik og rök: Lóðirnar Valhúsabraut 19 og Melabraut 20 eru innan Bakkahverfis á Seltjarnarnesi. Deiliskipulag fyrir svæðið var birt í B-deild Stjórnartíðinda 21. desember 2010. Lóðirnar liggja samsíða Hæðarbraut, eiga sameiginleg lóðamörk og eru hornlóðir við gatna­mót Val­húsa­brautar og Hæðarbrautar annars vegar og Melabrautar og Hæðarbrautar hins vegar. Umsóknir um breytingu á deiliskipulagi Bakka­­hverfis vegna lóðanna voru gerðar vegna hvorrar lóðar um sig. Á fundi bæjarstjórnar Seltjarnarnes­bæjar 24. mars 2021 var samþykkt að auglýsa tillögu umsækjanda að breytingu á deiliskipulagi Bakka­hverfis vegna lóðanna í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulags­laga nr. 123/2010. Tillagan var auglýst í Fréttablaðinu 17. apríl s.á. og í Lögbirtingablaðinu 19. s.m., frestur til að koma að athugasemdum var veittur til 7. júní 2021 og komu íbúar Melabrautar 18 og 22 og Val­húsabrautar 17 og 21 að athugasemdum sínum við tillöguna innan þess tíma. Skipulags- og umferðarnefnd hafnaði hinn 10. júní s.á. umsókn um breytingu á deiliskipulagi Bakkahverfis vegna lóðanna Mela­brautar 20 og Valhúsabrautar 19 með vísan til þeirra athugasemda sem höfðu borist.

Kærendur telja að með því að skeyta umsóknum þeirra saman hafi sveitarfélagið látið málið líta út fyrir að vera umfangsmeira en hvor umsókn um sig hafi gefið tilefni til. Með hliðsjón af leiðbeininga­blaði Skipulagsstofnunar frá því í mars 2015 megi ráða að þær breytingar á deili­skipulagi sem sótt var um séu í reynd óverulegar og fara hefði átt með skv. 2. mgr. 43. gr. skipulags­laga. Þá hafi skipulags- og umferðarnefnd ekki kynnt sér efni fram­kominna athuga­­semda til hlítar enda hefðu aðeins tveir virkir dagar liðið frá því að athugasemda­fresti hafi lokið og þar til málið hafi verið tekið fyrir hjá nefndinni. Athuga­semdirnar varði í reynd gildandi deiliskipulag en ekki tillögu að breytingu á því. Sveitarfélagið hafi ekki fullnægt skyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993 sem mæli fyrir um að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin. Þá orki það tvímælis að formaður skipulags- og umferðarnefndar hafi fengið embætti byggingarfulltrúa til að rökstyðja niðurstöðu nefndarinnar og hafi tölvupóstur embættisins 7. júlí s.á. sem ætlað hafi verið að skýra málið þess í stað búið til frekari spurningar.

Af hálfu Seltjarnarnesbæjar er bent á að tillögur að breyttu deiliskipulagi hafi verið kynntar sem tvær breytingar en hafi hins vegar verið auglýstar og kynntar samtímis enda liggi lóðirnar saman, um sé að ræða sama eiganda, tillögurnar tengdar og samkynja. Skýringarmyndir hafi t.d. verið sameiginlegar vegna beggja umsóknanna. Auglýsing tillagna að breytingu deiliskipulags sé vandaðri málsmeðferð en grenndarkynning og breyti því ekki lög­mæti endanlegrar afgreiðslu málsins. Þá séu breytingarnar þess eðlis að rétt hafi verið með tilliti til aðstæðna að þær fengju meðferð skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Því sé mótmælt að sveitarfélagið hafi ekki kynnt sér efni athugasemdanna. Ekki hafi verið þörf á að gera umsögn um athugasemdirnar þar sem þær hafi leitt til þeirrar niðurstöðu að breytingunum var hafnað, en sú krafa hafi komið fram í öllum athugasemdunum.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða leggur fyrir stjórnvald að haga málsmeðferð stjórnsýslumáls með tilteknum hætti. Verður því ekki tekin afstaða til krafna kærenda þar að lútandi.­­

 Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir m.a. gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. sömu laga fara skipulagsnefndir með skipulags­­­mál undir yfirstjórn sveitarstjórna og er sveitarstjórn heimilt í samþykkt sveitar­félagsins að fela skipulagsnefnd eða öðrum aðilum innan stjórnsýslu sveitar­félagsins heimild til fullnaðarafgreiðslu mála samkvæmt lögunum, svo sem afgreiðslu deili­skipulags­áætlana. Í 1. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 kemur fram að sveitar­stjórnir skuli gera sérstaka sam­þykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélagsins og um meðferð þeirra málefna sem sveitar­félagið annist. Ákveður sveitarstjórn vald­svið nefnda, ráða og stjórna sem hún kýs nema slíkt sé ákveðið í lögum, sbr. 1. mgr. 40. gr. sömu laga. Hafi nefnd ekki verið falin fullnaðar­afgreiðsla máls samkvæmt lögum eða samþykkt um stjórn sveitarfélagsins teljast ályktanir hennar tillögur til sveitarstjórnar enda þótt þær séu orðaðar sem ákvarðanir eða sam­þykktir nefndar, sbr. 2. mgr. 40. gr. laganna. Í 1. mgr. 42. gr. sömu laga er kveðið á um að í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari máls­­­meðferð geti sveitarstjórn ákveðið í sam­þykkt um stjórn sveitar­félagsins að fela fastanefnd fullnaðar­­­afgreiðslu einstakra mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins, nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því.

Samþykkt um stjórn Seltjarnarnesbæjar nr. 831/2013 var birt í B-deild Stjórnartíðinda 17. september 2013. Á vef sveitarfélagsins er að finna tvo viðauka við samþykktina. Annars vegar viðauka 1 um fullnaðarafgreiðslur fastanefnda án staðfestingar bæjarráðs eða bæjarstjórnar sem tekur til íþrótta- og tómstundaráðs og menningar- og safnanefndar. Hins vegar viðauka 2 um embættisafgreiðslur skipulagsstjóra. Samkvæmt efni þeirra er ljóst að þeir taka ekki til skipulags- og umferðarnefndar. Þá verður ennfremur ekki ráðið að viðaukarnir hafi verið birtir í B-deild Stjórnar­tíðinda.

Í VI. kafla samþykktarinnar nr. 831/2013 er fjallað um fastanefndir, ráð og stjórnir, aðrar en bæjarráð. Í 45. gr. hennar er tekið fram að bæjarstjórn geti ákveðið með viðauka við sam­þykktina, sbr. 10. tölul. 5. gr. hennar, að fela nefnd, ráði eða stjórn á vegum Seltjarnarnes­bæjar fullnaðar­afgreiðslu mála og eru sett við því sömu skilyrði og er að finna í 1. mgr. 42. gr. sveitarstjórnar­laga. ­­Í 56. gr. samþykktarinnar er að finna upptalningu á þeim nefndum, ráðum og stjórnum sem bæjarstjórn kjósi í til að fara með tiltekin málefni eftir því sem lög eða reglur mæli fyrir um og eru fastanefndir taldar upp í C-lið. Í 6. tl. hans segir að í skipulags- og umferðarnefnd séu skipaðir fimm aðalmenn og jafn margir til vara skv. samþykkt bæjarstjórnar frá 26. júní 2013 og skv. 6. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Ekki eru frekari upplýsingar um hlutverk og heimildir skipulags- og umferðar­nefndar í samþykktinni.

­Samkvæmt framansögðu hefur bæjarstjórn Seltjarnarnesbæjar ekki framselt vald sitt til fullnaðarafgreiðslu skipulagsmála til skipulags- og umferðarnefndar. Brast nefndina því vald til að ljúka endanlega afgreiðslu umsókna um umþrætta breytingu á deili­skipulagi og verður að líta svo á að í synjun hennar hafi falist tillaga til sveitarstjórnar til afgreiðslu, sbr. 2. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga. Ekki liggur fyrir að bæjarstjórn hafi með lögformlegum hætti tekið umsóknir vegna umræddra lóða til umfjöllunar í kjölfar hinnar kærðu afgreiðslu nefndarinnar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggur ekki fyrir í máli þessu ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og verður kærumáli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna tafa við gagnaöflun frá sveitar­félaginu.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

nóv 26
Love0

61 og 62/2021 Hnoðraholt

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 25. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 61/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 18. mars 2021 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir norðurhluta Hnoðraholts.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

 Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. maí 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra Framsýn stéttarfélag og Þingiðn, félag iðnaðarmanna, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 18. mars 2021 að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir norðurhluta Hnoðraholts. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi en til vara að „hið auglýsta deiliskipulag á svæðinu handan sveitarfélagamarka Kópavogs og Garðabæjar gegnt Þorrasölum, sem skv. deiliskipulaginu er úrskýrt[sic] sem: Vorbraut í stokk eða lega endurskoðuð við deiliskipulag golfvallar sem og tenging við gatnakerfi Kópavogs við Leirdalsop verði fellt úr gildi.“

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 12. maí 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra 20 tilgreindir íbúar við Þrymsali, Kópavogi, sömu ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar með kröfu um ógildingu hennar. Til vara er þess krafist að sá hluti deiliskipulagsins sem kallast Vorbraut 21-55 verði felldur úr gildi og til þrautavara að byggð á svæðinu skv. samþykktu deiliskipulagi verði felld úr gildi á 25 metra belti og færð að lágmarki 25 metra fjær núverandi byggð við Þrymsali í Kópavogi. Verður það kærumál, sem er nr. 62/2021, sameinað máli þessu þar sem sama ákvörðun er kærð til ógildingar og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 16. september 2021.

Málavextir: Deiliskipulagsvinna fyrir Hnoðraholt norður fór fram samhliða breytingu á Aðalskipulagi Garðabæjar 2016-2030, sem sett er fram sem rammahluti aðalskipulags, og nær til vestasta hluta Vífilstaðalands, þ.e. Hnoðraholts, Vetrarmýrar, Vífilsstaða, Smalaholts, Rjúpnadals og Vífilsstaðahrauns. Á svæðinu var í gildi deiliskipulag frá árinu 1996 fyrir Hnoðraholt og Vetrarmýri og samkvæmt því var gert ráð fyrir íbúðahverfi á Hnoðraholti norður. Samkvæmt því deiliskipulagi var gert ráð fyrir 78 einbýlishúsum og 54 raðhúsum á svæðinu. Í hinu nýja deiliskipulagi er gert ráð fyrir 450 íbúðum í einbýlishúsum, raðhúsum og fjölbýlishúsum á svæðinu og 20.000 m2 af atvinnuhúsnæði.

Deiliskipulagstillaga fyrir Hnoðraholt norður var kynnt í samræmi við 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 frá 3. desember 2019 til 6. janúar 2020. Einnig var boðað til kynningarfundar 10. desember 2019. Þær ábendingar sem bárust voru lagðar fram á fundi skipulagsnefndar 16. janúar 2020. Á fundi bæjarstjórnar 5. maí s.á. var samþykkt að vísa deiliskipulagstillögunni til auglýsingar í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Var hún auglýst 11. júní 2020 með athugasemdafresti til 7. september s.á. Á fundi skipulagsnefndar 12. nóvember s.á. var deiliskipulagstillagan samþykkt með breytingu og sú afgreiðsla staðfest á fundi bæjarstjórnar 19. nóvember s.á. ásamt umsögn um framkomnar athugasemdir samkvæmt 41. gr. skipulagslaga.

Eftirfarandi breytingar voru samþykktar á hinni auglýstu tillögu. Götur fengu götuheiti í samræmi við samþykkt skipulagsnefndar 29. október 2020. Fjölbýlishúsum F-5 við austurhluta Vorbrautar með 47 íbúðum og 4 innkeyrslum var breytt í raðhús R-1 og 4 raðhúslengjur við tvær botnlangagötur með 18 íbúðareiningum. Fjölbýlishús voru 2-3 hæðir en raðhús verða 2 hæðir. Leiksvæði var bætt við austan við raðhúsin á móts við Þorrasali 13-15. Fjölgað var stígatengingum frá stíg meðfram bæjarmörkum Kópavogs inn á stíga og gangstéttar í Þrymsölum og Þorrasölum í Kópavogi og sett inn ákvæði um að Vorbraut milli golfbrauta og fjölbýlishúsa við Þorrasali yrði niðurgrafin. Útfærslum golfboltavarna var vísað til deiliskipulags golfvallarins. Hnoðraholtsbraut var breytt á þann veg að núverandi gata héldist óbreytt en í stað tengingar að sunnan var hún framlengd upp á holtið til norðurs og tengd þar Vetrarbraut við hringtorg. Vetrarbraut næði norður yfir holtið að Arnarnesvegi, heiti núverandi Hnoðraholtsbrautar í holtinu var breytt í Hnoðraholt en heiti brautarinnar frá Karlabraut að Vetrarbraut héldi sér. Tengingar við Eskiholt, Hrísholt og Háholt yrðu óbreyttar, þ.e. beint við Hnoðraholt, og Vetrarbraut yrði breikkuð í 4 akreinar til norðurs frá Þorraholti að Arnarnesvegi. Í sérskilmálum fyrir fjölbýlishús F-1 og F-2 var lengd uppbrota breytt úr 6 m í 8 m. Kaflar 2 og 3 voru sameinaðir í einn kafla sem nefnist Deiliskipulag og almennir skilmálar og númer annarra kafla samræmd þeirri breytingu. Í kafla 2.4 var breytt tilvísun í útfærslu leiksvæða. Bætt var við texta um viðmiðunarmörk hljóðvistar í kafla 2.18 og texti í kafla 3.11 felldur út um að B-rými reiknist ekki með. Lóðir F-2 fjölbýlishúsa í kafla 3.2 voru minnkaðar vegna snúningshausa og töflum því breytt í yfirlitstöflu í kafla 3.14.1.

Skipulagsstofnun barst deiliskipulagið til yfirferðar 11. desember 2020. Beðið var með að afgreiða það þar til fyrir lægi endanleg samþykkt vegna aðalskipulagsbreytingar sem þá var í vinnslu. Stofnunin sendi þó leiðbeiningar um nánari útfærslu deiliskipulagsins áður en það var tekið til endanlegrar afgreiðslu bæjarstjórnar. Deiliskipulagið var tekið fyrir að nýju á fundi bæjarstjórnar 18. mars 2021 vegna athugasemda Skipulagsstofnunar, sbr. minnisblað, dags. 25. febrúar 2021. Bæjarstjórn samþykkti að fallast á athugasemdir Skipulagsstofnunar og voru deiliskipulagsgögn uppfærð og löguð í samræmi við þær athugasemdir. Með erindi, dags. 19. mars 2021, var deiliskipulagið sent að nýju til Skipulagsstofnunar til yfirferðar samkvæmt 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga og gerði stofnunin ekki athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt þess og birtist sú auglýsing í B-deild Stjórnartíðinda 13. apríl 2021.

 Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að eitt af markmiðum skipulags sé að draga úr óvissu og auka fyrirsjáanleika eins og kostur sé. Þetta sé m.a. gert til þess að draga úr væntum kostnaði og óhagræði fyrir hagsmunaaðila. Það að Garðabær muni leggja í kostnað upp á tvö þúsund milljónir í tengingu sem eigi eingöngu að þjónusta 11-12% af umferð inn og út úr hverfinu sé ekki trúverðugt. Þegar óvissa skipulags sé með þeim hætti að nánast engar líkur séu á að sá kostur sem settur sé fram komi til framkvæmda sé óhætt að tala um óraunhæft og þar af leiðandi ónýtt skipulag. Þetta telji kærendur vera uppi á teningnum í tengslum við að Vorbraut verði lögð í stokk.

Fyrir liggi að Skipulagsstofnun hafi synjað Garðabæ um afgreiðslu aðal- og deiliskipulagsbreytingar vegna Hnoðraholts norður sökum þess að ekki hafi verið búið að ná samkomulagi við Kópavogsbæ um vegtengingar Vorbrautar við vegakerfi innan Kópavogs. Vegna þessarar ákvörðunar Skipulagsstofnunar hafi Garðabær verið þvingaður til samninga við Kópavogsbæ varðandi veglagninguna. Sú afgreiðsla Garðabæjar sé öll í skötulíki þar sem endanleg staðsetning og lega vegarins liggi alls ekki fyrir.

Á kynningartíma deiliskipulagsins hafi Kópavogur hafnað tengingu fyrirhugaðrar Vogabrautar við Arnarnesveg í Leirdalsopi þar sem veglagningin væri ekki framkvæmanleg vegna nálægðar við fjölbýlishús við Þorrasali og 13. braut golfvallar GKG. Bent hafi verið á þann möguleika að vegurinn færi í stokk á þeim stað sem hann færi meðfram fjölbýlishúsunum. Í athugasemdum Kópavogsbæjar hafi sérstaklega verið tekið fram að færi vegurinn ekki í stokk á umræddu svæði myndu bæjaryfirvöld útiloka vegtenginguna við gatnakerfi Kópavogs. Það „samkomulag“ sem liggi fyrir milli sveitarfélaganna sé ekki endanlegt. Í sjálfu samkomulaginu segi að Garðabær skuli breyta samþykktri tillögu að nýju deiliskipulagi þannig að vegurinn verði settur í stokk. Þrátt fyrir það setji Garðabær inn ákvæði á skipulagsuppdrátt um að vegurinn verði annað hvort leiddur í stokk eða fundinn ný lega við mótun deiliskipulags golfvallar. Þannig sé enn gert ráð fyrir lausn sem Kópavogsbær hafi hafnað.

Í ljósi þess að endanleg lega vegarins liggi engan veginn fyrir og vegna þeirrar staðreyndar að engin fyrirheit liggi fyrir af hálfu Garðabæjar um kostnað við þá lausn að setja umræddan veg í stokk við Þorrasali megi ljóst vera að þær forsendur sem deiliskipulag Hnoðraholts norður hvíli á liggi ekki ákveðnar fyrir. Komist sveitarfélögin ekki að samkomulagi um kostnaðarskiptingu sína vegna umferðarstokks, bresti sú forsenda deiliskipulagsins að Kópavogur hafi samþykkt veglagninguna og tengingu vegarins við gatnakerfi Kópavogs. Með hliðsjón af framangreindu telji kærendur að þessar óljósu fyrirætlanir varðandi framkvæmd og fyrirkomulag veglagningar skv. deiliskipulagi Hnoðraholts norður fullnægi ekki þeim kröfum sem gera verði til deiliskipulagsgerðar og því beri að ógilda deiliskipulagið.

Af hálfu kærenda í Þrymsölum 1-19 er á það bent að hið kærða deiliskipulag feli í sér grundvallarbreytingu frá gildandi deiliskipulagi fyrir svæðið frá 1996. Þá felist í tillögunni grundvallarbreytingar frá áðurgildandi rammaskipulagi sem gilti fyrir svæðið. Fasteignir kærenda liggi í jaðri byggðar við bæjarmörk Kópavogsbæjar og Hnoðraholts í Garðabæ og hafi þeir verulega grenndarhagsmuni að gæta.

Áður en kærendur hafi keypt lóðir sínar hafi þeir kynnt sér gildandi deiliskipulag fyrir Hnoðraholt enda skipti byggð sunnan við lóðir þeirra þá verulegu máli. Gildandi deiliskipulag Hnoðraholts, sem staðið hafi óbreytt í nær 25 ár, sýni að í Hnoðraholti næst fasteignum kærenda séu í skipulagi einnar hæðar sérbýli sem standi í hæfilegri fjarlægð frá lóðarmörkum ystu byggðar við Þrymsali. Sú byggð samræmist vel heildarskipulagi svæðisins. Nú sé horfið frá lágreistri sérbýlishúsabyggð og í stað þess gert ráð fyrir tveggja hæða raðhúsum sem standa muni afar nálægt núverandi byggð við Þrymsali.

Með gerð rammaskipulags séu lagðar meginlínur í skipulagi svæða eða bæjarhluta. Þar komi fram stefnumörkun sveitarfélags fyrir áframhaldandi deiliskipulagsvinnu. Í gildandi rammaskipulagi fyrir Hnoðraholt frá árinu 2008 sé sérstaklega tekið fram að allir íbúar eigi að njóta útsýnis. Í kafla um húsagerðir sé tekið fram að í Hnoðraholti komi lágreist byggð. Ennfremur sé þar að finna eftirfarandi texta: „Leitast er við að nýta þennan landhalla til jákvæðra hluta m.a. er lögð áhersla á að sem flestir njóti útsýnis og til að auka á fjölbreytileika í húsgerðum.“ Hið kærða deiliskipulag geri ráð fyrir tveggja hæða raðhúsum efst og næst húsum við sérbýlishúsabyggðina við Þrymsali og fari það algjörlega gegn rammaskipulagi svæðisins. Íbúar við Þrymsali og kærendur eigi ekki að þurfa að sæta því að skipulagsvaldinu sé beitt með svo grófum hætti að deiliskipulagið á svæðinu sé með öllu tekið upp og gerðar á því slíkar grundvallarbreytingar að öllum forsendum sem áður hafi verið boðaðar sé nú breytt. Slík misnotkun skipulagsvalds sé brot á stjórnarskrárvörðum eignarrétti kærenda, sbr. 72. gr. stjórnarskrár Íslands. Við meðferð skipulagsvalds beri sveitarfélögum einnig að hafa í heiðri meginreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og sé þá einkum vísað til grundvallarreglna eins og þeirri að stjórnvöldum beri að gæta meðalhófs. Það felist ekkert meðalhóf í að gera þær grundvallarbreytingar sem um sé að ræða í þessu máli. Þá sé einnig brotið á rannsóknarreglu stjórnsýslulaga, en engin athugun eða mat hafi farið fram á hagsmunum kærenda við málsmeðferð deiliskipulagsins.

Kærendur hafi haft réttmætar væntingar til þess að það svæði sem standi þeim næst taki ekki grundvallarbreytingum frá áður gildandi skipulagi. Skipulagsvald sveitarfélaga afmarkast af slíkum réttmætum væntingum eins og fordæmi dómstóla beri með sér, sbr. t.d. Hrd. 138/2012. Með hinu kærða deiliskipulagi sé verið að beita deiliskipulagsvaldi við mörk tveggja sveitarfélaga. Þó hvert sveitarfélag hafi visst forræði á skipulagsvaldi sínu innan marka skipulagslaga beri sveitarfélagi að gæta að hagsmunum nágranna sinna. Skylt sé að taka eðlilegt tillit til byggðar nágrannasveitarfélagsins. Samkvæmt svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins skuli byggjast upp blönduð byggð í Hnoðraholti. Sú blandaða byggð verði að taka mið af húsagerðum og einkennum þess svæðis sem næst standi. Það svæði einkennist af einbýlishúsum en síðan fjölbýlishúsum við Þorrasali. Eðlilegast sé því að tryggja samræmi í hinni blönduðu byggð sem standi næst sérbýlishúsabyggðinni í stað þess að brjóta upp mynstur húsagerðar. Hið kærða deiliskipulag geri ráð fyrir verulegri breytingu á hæð og legu húsa. Fjarlægð milli húsa sitt hvoru megin sveitarfélagamarkanna hafi styst úr 60 m í 20 m. Vegna mikils landhalla á svæðinu þýði það að byggðin muni standa a.m.k. 3-6 m hærra og 40 m nær en vænta hafi mátt miðað við rammaskipulag. Auk þess sé ekki lengur gert ráð fyrir einbýlishúsum heldur tveggja hæða raðhúsalengjum. Garðabær sé bundinn af þeim fyrirheitum sem gefin hafi verið með rammaskipulaginu frá árinu 2008. Þar hafi verið kveðið á að um væri að ræða stefnumörkun um helstu skipulagssjónarmið Hnoðraholts og tengsl þess við aðliggjandi svæði. Ekki verði séð að knýjandi nauðsyn hafi borið til að breyta skipulagi svæðisins á eins afdrifaríkan hátt og gert hafi verið. Öllum megi vera ljóst að deiliskipulagið rýri verðmæti eigna við Þrymsali.

Kærendur upplifi að ekkert samráð hafi verið haft við húseigendur í Þrymsölum við gerð deiliskipulagsins. Samráð feli í sér samtal og að réttmætt tillit sé tekið til málefnalegra athugasemda sem samræmist þeim skipulagsmarkmiðum sem gilt hafi fyrir svæðið bæði samkvæmt deiliskipulagi og rammaskipulagi. Svör Garðabæjar við athugasemdum kærenda hafi verið mjög rýr. Þá hafi gengið treglega að afla gagna frá Garðabæ við gerð athugasemda. Auglýsing á skipulaginu hafi verið birt 10. júní 2020 og frestur til athugasemda gefinn til 7. september s.á. Beiðni um gögn frá Garðabæ hafi verið send með tölvupósti 20. júní og ítrekuð 26. s.m., 10. ágúst og svo 27. ágúst þar til henni hafi verið svarað 28. ágúst. Þá hafi verið of seint að nýta gögnin við gerð athugasemda fyrir uppgefinn frest.

Umrætt deiliskipulag feli í sér ólögmæta skerðingu á gæðum fasteigna kærenda. Í 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 felist hlutlæg bótaregla þegar skipulagsgerð valdi tjón. Kærendur áskilja sér allan rétt til að leggja fram rökstudda bótakröfu á hendur Garðabæ.

 Málsrök Garðabæjar: Bæjaryfirvöld benda á að framsetning skipulagsins um að Vorbraut skuli lögð í stokk fullnægi vel kröfum skipulagslaga og skipulagsreglugerðar um framsetningu og skýrleika skipulagsákvarðana. Enginn vafi sé um efni skipulagsins varðandi það að umræddur vegur skuli lagður í stokk og væri ekki hægt að víkja frá þeirri ákvörðun að óbreyttu skipulagi. Breyti þar engu þótt í skipulaginu sé vikið að þeim möguleika að marka veginum aðra legu við mótun deiliskipulags golfvallar, enda þyrfti þá að koma til breytingar á deiliskipulaginu. Megi einnig benda á að Garðabær hefði vel getað fitjað upp á slíkri breytingu alveg óháð því hvort á þennan möguleika væri minnst í hinu umdeilda skipulagi eða ekki, enda liggi skipulagsvaldið hjá sveitarfélaginu. Þá geti það ekki talist ágalli á skipulagi að ekki liggi fyrir samkomulag um skiptingu kostnaðar af innviðauppbyggingu milli sveitarfélaga eða trygging fyrir fjármögnun framkvæmda, enda sé hvergi í skipulagslöggjöfinni heimild fyrir því að slík skilyrði verði sett fyrir samþykkt deiliskipulags. Loks sé rétt að taka fram um þennan þátt málsins að deiliskipulag umrædds svæðis sé ekki háð samþykki Kópavogsbæjar umfram það sem varði tengingar samgöngukerfa yfir sveitarfélagamörk. Að öðru leyti sé aðeins um samráðsskyldu að ræða.

Deiliskipulagið frá 1996 sem vitnað sé til í kærunum hafi verið sett í gildistíð skipulagslaga nr. 19/1964 þegar allt aðrar kröfur hafi verið gerðar til framsetningar skipulags. Þá sé skipulagi frestað fyrir stóran hluta svæðisins og mátti kærendum vera ljóst að ekki væri raunhæft að hafa miklar væntingar á grundvelli þessa gamla skipulags um framtíðauppbyggingu svæðisins. Komi þar bæði til aldur skipulagsins og það hversu stór hluti þess beri það með sér að vera ekki endanlegur. Skipti hér einnig máli að eignir kærenda séu á öðru skipulagssvæði og í öðru sveitarfélagi en hið umdeilda skipulag og geti þeir því ekki byggt á því að skipulagi þess svæðis sem eignir þeirra séu á hafi verið breytt, sbr. þau sjónarmið sem sett séu fram í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 727/1992 þar sem segi m.a.: „Þar sem skipulag er bindandi bæði fyrir stjórnvöld og almenning um framtíðarnot tiltekins svæðis og er almennt ætlaður langur gildistími, verður að vanda til þess. Hönnun og bygging mannvirkja er meðal annars reist á forsendum, sem fram koma í skipulagi. Verður almenningur því að geta treyst því, að festa sé í framkvæmd skipulags og að því verði almennt ekki breytt, nema veigamiklar ástæður mæli með því. Ber þar að taka tillit til réttmætra hagsmuna þeirra, er breyting skipulags varðar. Skal hér áréttað, að skipulag er í senn stjórntæki stjórnvalda um þróun byggðar og landnotkun, og trygging almennings fyrir því, að allar framkvæmdir innan marka skipulags séu í samræmi við það.“

Með þessu sé ekki sagt að fasteignaeigendur geti ekki átt lögvarða hagsmuni tengda breytingu á skipulagi á aðliggjandi skipulagsreitum, jafnvel í öðrum sveitarfélögum. Hins vegar megi segja að deiliskipulagi nýs byggingarsvæðis í þéttbýli megi jafna til einhvers konar sáttmála milli viðkomandi sveitarfélags og lóðarhafa á skipulagssvæðinu en sama máli gegni ekki um skipulag aðliggjandi svæða. Megi sem dæmi um hagsmuni íbúa aðliggjandi svæða og/eða aðliggjandi sveitafélaga tengda breytingu á deiliskipulagi nefna mál nr. 4/2002 fyrir úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála þar sem íbúar í Seljahverfi í Reykjavík og Salarhverfi í Kópavogi kærðu breytingu á deiliskipulagi við Rjúpnasali í Kópavogi en hagsmunir þeirra af breytingunni voru ekki taldir eiga að standa í vegi fyrir henni.

Tæpum tveimur árum eftir gildistöku skipulagsins frá 1996 hafi tekið gildi skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997. Þar hafi verið kveðið á um að deiliskipulag skyldi gera á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir væru fyrirhugaðar og sé sambærilegt ákvæði nú í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Miði ákvæði þetta að því að ekki sé ráðist í gerð deiliskipulags fyrir byggingarsvæði til framtíðar fyrr en þar séu fyrirhugaðar framkvæmdir og uppbygging og að þannig verði komið í veg fyrir að deiliskipulag sé gert langt inn í framtíðina sem skapa kunni væntingar um tiltekið fyrirkomulag byggðar eða byggðamynstur enda þurfi við skipulagsgerð að vera hægt að taka mið af breyttum þörfum og aðstæðum í samfélaginu á hverjum tíma. Megi þannig vera ljóst að áratugagamalt skipulag sem ekki hafi komið til framkvæmda kunni að vera úrelt og jafnvel í andstöðu við breytta stefnu um þéttleika byggðar og annað það sem máli skipti við gerð skipulags. Í þessu ljósi megi segja að skipulagið frá 1996 hafi byggst á úreltum réttarheimildum og að öllum hlutaðeigendum hafi átt að vera ljóst að til endurskoðunar þess hlyti að koma. Leiði og af þessu að þeim mun eldra sem deiliskipulag sé án þess að það hafi komið til framkvæmda, því minna traust og væntingar geti nágrannar reist á tilvist þess. Sú áhersla sem kærendur leggi á það að eldra deiliskipulag Hnoðraholts hafi staðið óbreytt í nær 25 ár missi af þessum sökum marks.

Í þessu sambandi skipti einnig máli að þegar deiliskipulagið frá 1996 hafi verið gert hafi allt aðrar forsendur verið fyrir skipulagsgerð á umræddu svæði en síðar. Þannig hafi t.d. ekki verið gert ráð fyrir blokkunum við Þorrasali í þágildandi skipulagi Kópavogs og hefði ekki verið unnt að byggja húsið nr. 1-3 við Þorrasali á þeim stað sem það standi vegna þess að fyrirhuguð lega Arnarnesvegar hafi verið önnur á þeim tíma og lóð hússins því á helgunarsvæði vegarins. Garðabær hafi því ekki þurft á þeim tíma að taka tillit til þéttrar íbúðarbyggðar á þessu svæði við uppbyggingu á því svæði þar sem deiliskipulagi hafi verið frestað í skipulaginu frá 1996. Í Aðalskipulagi Kópavogs frá 2012 sé hins vegar búið að færa legu Arnarnesvegar og skapa þannig möguleika á íbúðarbyggð að sveitarfélagamörkum á þessu svæði og segi þar að í samþykktu deiliskipulagi fyrir Hnoðraholt – Smalaholt, sem afmarkist af Arnarnesvegi til norðurs og sveitarfélagsmörkum Garðabæjar og Kópavogs til suðurs sé gert ráð fyrir að byggðin aukist frá núverandi stöðu um 140 íbúðir að mestu í fjölbýli við Þorrasali. Það sé því alveg ljóst að forsendur fyrir skipulaginu frá 1996 hafi verið gjörbreyttar eftir þessar tilfærslur.

Deiliskipulag það sem þarna sé vitnað til fyrir Hnoðraholt – Smalaholt í Kópavogi sé frá árinu 2006 og geri það ráð fyrir verulega aukinni byggð á umræddu svæði frá því sem áður hafi verið. Þá sé þessu skipulagi svo háttað að lóðir séu látnar ná að mörkum sveitarfélaganna og megi því segja að Kópavogsbær hafi átt stóran þátt í því að skapa þá nálægð og óhagræði sem íbúar þar setji nú fyrir sig. Auki það enn á þessi vandræði að deiliskipulagi fyrir Hnoðraholt – Smalaholt í Kópavogi frá 2006 hafi verið breytt á þann veg að fjölbýlishúsin við Þorrasali snúi aðalhlið (langhlið) sinni að sveitarfélagamörkum en í upphaflegu deiliskipulagi hafi endi húsanna snúið frá mörkum sveitarfélaganna. Megi því segja að þær aðstæður sem kærendur í Þorrasölum búi við séu að mestu til komnar vegna ákvarðana Kópavogsbæjar í skipulagsmálum. Við þessu hafi Garðabær reynt að bregðast, m.a. með því að gera ráð fyrir göngustíg og breiðu auðu svæði samsíða honum meðfram mörkum sveitarfélaganna inni á sínu landi og auki það fyrirkomulag verulega á gæði svæðisins. Þá sé hæð húsa haldið í lágmarki á því svæði þar sem skipulagi hafi verið frestað en þar hefðu kærendur þurft að sætta sig við miklu hærri byggð, sbr. Áðurnefndan úrskurð í máli nr. 4/2002 fyrir úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Af hálfu kærenda í Þrymsölum 1-19 er tekið fram að ef sjónarmið Garðabæjar yrðu lögð til grundvallar væru borgarar landsins sviptir með öllu þeim fyrirsjáanleika sem sé eitt af markmiðum og beinum tilgangi skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. Einnig c-lið 1. gr. þeirra. Í því sambandi megi vísa til álits umboðsmanns Alþingis nr. 727/1992 þar sem segi: „Þar sem skipulag er bindandi bæði fyrir stjórnvöld og almenning um framtíðarnot tiltekins svæðis og er almennt ætlaður langur gildistími, verður að vanda til þess […] Verður almenningur að geta treyst því að festa sé í framkvæmd skipulags og að því verði almennt ekki breytt, nema veigamiklar ástæður mæli með því.“

Ekki komi fram í málflutningi Garðabæjar hvaða hluta skipulagssvæðis frá 1996 hafi verið frestað. Þegar kærendur hafi sótt um sínar lóðir hafi deiliskipulag Hnoðraholts verið einungis 10 ára gamalt og því eðlilegt að þeir tækju mið af þeim vísbendingum sem það hafi gefið á þeim tíma. Auk þess hafi rammaskipulagið frá 2008 stutt við þau fyrirheit sem gefin hafi verið með eldra deiliskipulaginu. Þá hafi það ekki þýðingu að aðliggjandi byggð við skipulagssvæði hins kærða deiliskipulags sé handan sveitarfélagamarka.

Hinn fyrirhugaði göngustígur meðfram mörkum sveitarfélaganna muni ekki hafa breitt autt svæði báðum megin við sig líkt og fullyrt sé í greinargerð Garðabæjar. Hann muni ekki draga úr þeim grenndaráhrifum sem tveggja hæða raðhús á hæsta punkti hins kærða deiliskipulags muni leiða af sér. Þá muni eigendur þeirra raðhúsa geta byggt svalir/útivistarsvæði sem snúi að görðum íbúa Þrymsala með tilheyrandi óþægindum og röskun á friðhelgi.

Í greinargerð Garðabæjar sé staðfest að fjármögnun og kostnaðarskipting við að setja Vorbraut í stokk liggi ekki fyrir. Deiliskipulagið hafi verið kynnt með tveimur möguleikum varðandi þessa veglagningu. Annars vegar með því að leggja veginn í stokk fyrir framan Þorrasali og hins vegar opnað á annars konar legu í samráði við GKG þar sem sú veglagning geri ráð fyrir að vegurinn liggi inn á vallarsvæði golfvallarins. Svona framsetning á deiliskipulagi gangi ekki upp. Lágmarkskrafa sé að endanleg lega vegarins liggi fyrir áður en deiliskipulag sé staðfest.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 18. mars 2021 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Hnoðraholt norður. Samkvæmt skipulaginu er gert ráð fyrir blöndu af íbúðarhúsum frá einni hæð upp í fjórar hæðir en verslunar- og þjónustubyggingar á norðvesturhluta svæðisins ná upp í fimm hæðir með efstu hæðina inndregna. Leik- og dvalarsvæði eru í grænum geirum milli svæðanna sem og efst á holtinu.

Gerð skipulags innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélags, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr., en við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags auk þess sem deiliskipulag skal rúmast innan heimilda aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. nefndra laga. Við skipulagsgerð ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi. Svæðisskipulag er rétthærra en aðalskipulag og aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Við gerð nýrra skipulagsáætlana eða breytinga á þeim skulu sveitarstjórnir taka mið af gildandi landsskipulagsstefnu. Gert hafði verið rammaskipulag fyrir svæðið á árinu 2008, en ekki hafði verið unnið nýtt deiliskipulag á grundvelli þess rammaskipulags sem hefur ekki skuldbindingargildi að lögum. Bæjarstjórn nýtti sér heimild 2. mgr. 41. gr. og var aðalskipulagi breytt samhliða hinu kærða deiliskipulagi. Kemur fram í aðalskipulags­breytingunni að áfram sé gert ráð fyrir íbúðabyggð í Hnoðraholti ásamt leikskóla og lítilsháttar verslun og þjónustu. Í norðurhluta Hnoðraholts sé gert ráð fyrir 400-450 íbúðum og 20.000 m2 af atvinnuhúsnæði. Þá koma fram frekari skilmálar um uppbyggingu svæðisins. Samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi er gert ráð fyrir 419 nýjum íbúðum til viðbótar þeim 44 sem eru þegar á vesturhluta svæðisins og verða þær því 463 í heildina þegar svæðið verður uppbyggt. Þá er gert ráð fyrir 20.000 m2 af atvinnuhúsnæði ofanjarðar auk bílakjallara. Er hið kærða deiliskipulag í samræmi við gildandi aðalskipulag svo sem því var breytt samhliða málsmeðferð deiliskipulagstillögunnar.

Umrædd deiliskipulagstillaga var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og kynnt fyrir Kópavogsbæ þar sem tillagan tekur til svæðis sem liggur að mörkum sveitarfélaganna. Framkomnar athugasemdir voru teknar til umfjöllunar og þeim svarað. Bæjarstjórn samþykkti deiliskipulagstillöguna að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar og var tillagan send Skipulagsstofnun til lögboðinnar yfirferðar. Var formleg málsmeðferð hennar því lögum samkvæmt.

Samkvæmt skilmálum aðal- og deiliskipulags verður Vorbraut lögð í stokk austast til móts við Þorrasali nema lega hennar verði endurskoðuð við gerð deiliskipulags fyrir golfvöllinn. Verður þessi skilmáli ekki skilinn öðruvísi en svo en að samkvæmt gildandi skipulagi verði Vorbraut lögð í stokk að hluta til nema að deiliskipulagi verði breytt. Deiliskipulagsáætlanir geta breyst, að gættum þeim grundvallarreglum sem reifaðar voru að framan, og er nefndur fyrirvari af þeim sökum ekki annmarki á hinu kærðu deiliskipulagi.

Ákveði sveitarstjórn að breyta auglýstri tillögu í grundvallaratriðum skal hin breytta tillaga auglýst á ný, sbr. 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Eins og fram kemur í málavaxtalýsingu voru gerðar ýmsar breytingar á hinu kærða deiliskipulagi eftir auglýsingu þess. Meðal þeirra breytinga var að fjölbýlishúsum F-5 við austurhluta Vorbrautar með 47 íbúðum og 4 innkeyrslum var breytt í raðhús R-1, 4 raðhúslengjur við tvær botngötur með 18 íbúðareiningum. Fjölbýlishús voru 2-3 hæðir en raðhús verða 2 hæðir. Þá var einnig gerð breyting á Hnoðraholtsbraut þannig að núverandi gata helst óbreytt en í stað tengingar að sunnan er hún framlengd upp á holtið til norðurs og tengist þar Vetrarbraut á hringtorgi. Þrátt fyrir að um sé að ræða ýmsar breytingar sem gerðar voru eftir kynningu umræddrar deiliskipulagstillögu verður ekki talið að með þeim sé tillögunni breytt í grundvallaratriðum enda miða breytingarnar almennt að því að draga úr grenndaráhrifum með lækkun húsa og fækkun íbúða en legu vega er ekki breytt. Var því ekki nauðsynlegt að auglýsa hina kynntu tillögu að nýju vegna þeirra breytinga sem gerðar voru að lokinni kynningu hennar.

Að öllu framangreindu virtu liggja ekki fyrir þeir form- eða efnisannmarkar á undirbúningi og málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðun sem raskað geta gildi hennar. Verður ógildingarkröfu kærenda af þeim sökum hafnað.

Rétt þykir að benda á að geti kærendur sýnt fram á tjón vegna hins kærða deiliskipulags geta þeir átt rétt á bótum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfum kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Garðabæjar frá 18. mars 2021 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir norðurhluta Hnoðraholts.

nóv 25
Love0

110/2021 Patreksfjörður og Tálknafjörður

Með

Árið 2021, miðvikudaginn 24. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 110/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 2. júní 2021 um að breyta starfsleyfi Arnarlax ehf. fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar heimild til notkunar koparnóta.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Náttúruverndarsamtök Íslands og Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 2. júní 2021 að breyta starfsleyfi Arnarlax ehf. fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar heimild til notkunar koparnóta. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt var þess krafist að framkvæmdir á grundvelli ákvörðunarinnar yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni en því var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 22. júlí 2021.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 9. júlí 2021.

Málavextir: Arnarlax ehf. hefur leyfi til reksturs sjókvíaeldis á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði en framleiðsla fyrirtækisins hefur sætt mati á umhverfisáhrifum skv. þágildandi lögum nr. 106/2000. Í starfsleyfi félagsins sem gefið var út 28. ágúst 2019 var kveðið á um að ekki væri heimilt að losa þau efni sem talin séu upp í listum I og II í viðauka reglugerðar nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns, en á lista II er kopar m.a. talinn upp. Við reglubundið eftirlit Umhverfisstofnunar 14. nóvember 2018 gerði stofnunin athugasemd við að notaðar væru eldisnætur sem innihéldu koparoxíð. Hinn 3. maí 2019 samþykkti stofnunin úrbótaáætlun félagsins með skilyrðum vegna umrædds fráviks. Hinn 30. október 2020 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða breytingu á starfsleyfi félagsins til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í greinargerð með tilkynningunni kom fram að félagið hygðist sækja um breytingu á starfsleyfi svo heimilt yrði að nota eldisnætur með ásætuvörn sem innihéldi koparoxíð. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 14. janúar 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Sú ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurði í máli nr. 16/2021, uppkveðnum 20. september 2021, komst nefndin að þeirri niðurstöðu að Skipulagsstofnun hefði séð til þess að málið væri nægjanlega upplýst áður en hún tók hina kærðu matsskylduákvörðun, lagt tilhlýðilegt mat á efni málsins og rökstutt niðurstöðu sína með fullnægjandi hætti. Var ógildingarkröfu kærenda því hafnað.

Umhverfisstofnun auglýsti tillögu að breytingu á starfsleyfi leyfishafa 16. apríl 2021 með athugasemdafresti til og með 17. maí s.á. Í breytingartillögunni fólst að heimilt yrði að nota eldisnætur sem litaðar yrðu með ásætuvörnum sem innihalda koparoxíð. Hinn 2. júní s.á. breytti Umhverfistofnun umræddu starfsleyfi í samræmi við auglýsta tillögu.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir uppfylli skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ekki hafi verið lagður fullnægjandi grundvöllur að hinni kærðu ákvörðun Umhverfisstofnunar í samræmi við ákvæði laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og þágildandi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þegar af þeirri ástæðu beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Skilyrði fyrir útgáfu starfsleyfis á grundvelli laga nr. 7/1998 sé m.a. að starfsemin leiði ekki til umtalsverðrar mengunar, sbr. c-lið 38. gr. laganna. Þá beri Umhverfisstofnun við útgáfu leyfa á grundvelli laganna að líta til þess markmiðs þeirra að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felist í heilnæmu og ómenguðu umhverfi auk þess að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið, sbr. 1. gr. Af þessum lagagrundvelli hinnar kærðu ákvörðunar leiði að fullnægjandi upplýsingar um mengun af völdum hinnar starfsleyfisskyldu starfsemi þurfi að liggja fyrir Umhverfisstofnun við útgáfu leyfis til þess að fullnægt sé kröfum 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rannsókn máls. Vegna annmarka á matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar hafi ekki verið lagður fullnægjandi grundvöllur að hinni kærðu ákvörðun. Þá verði ekki séð að Umhverfisstofnun hafi eytt vafa um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar með frekari gagnaöflun af sinni hálfu. Beri einnig af þessari ástæðu að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Athugasemdir sem Umhverfisstofnun hafi borist við auglýsta tillögu að breyttu starfsleyfi hafi efnislega lotið að umhverfisáhrifum fyrirhugaðra breytinga. Til þessara athugasemda hafi engin rökstudd afstaða verið tekin í greinargerð hinnar kærðu ákvörðunar. Áhersla sé lögð á að matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar komi ekki í stað mats Umhverfisstofnunar á skilyrðum fyrir útgáfu starfsleyfis á grundvelli laga nr. 7/1998, þ.m.t. ákvæðum laganna sem miði að því að koma í veg fyrir eða draga úr mengun af völdum starfsleyfisskyldrar starfsemi. Hvað sem líði málsmeðferð Skipulagsstofnunar á grundvelli laga nr. 106/2000 beri Umhverfisstofnun sjálfstæða ábyrgð á því að framfylgja ákvæðum laga nr. 7/1998, þ.m.t. ákvæðum laganna sem miði að því að koma í veg fyrir eða draga úr mengun af völdum starfsleyfisskyldrar starfsemi. Að framangreindu leyti sé hin kærða ákvörðun ekki í samræmi við 7. gr. laga nr. 7/1998 og 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, sbr. einnig 22. gr. stjórnsýslulaga. Einnig að því leyti sé hin kærða ákvörðun haldin verulegum annmarka.

Efni hinnar kærðu ákvörðunar hafi ekki að geyma mörk eða viðmið um losun þess koparoxíðs í vatn sem efnislega sé heimiluð þar. Samkvæmt efni hinnar kærðu ákvörðunar sé þar heimiluð notkun eldisnóta sem litaðar séu með ásætuvörnum sem innihaldi koparoxíð. Þessi heimild sé ekki afmörkuð í leyfinu með öðrum hætti en eftirfarandi: „Heimildin er bundin skilyrði um vöktun kopars í umhverfinu skv. vöktunaráætlun. Bendi vöktunarmælingar til að kopar safnist upp á eldissvæðum er Umhverfisstofnun heimilt að endurskoða heimildina fyrir notkun ásætuvarna. Tekið skal mið af umhverfismörkum II vegna kopars í sjávarseti í reglugerð nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns við þá endurskoðun.“ Framangreind afmörkum leyfisins uppfylli ekki að efni til kröfu a- og h-liðar 1. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998. Í fyrsta lagi af þeirri ástæðu að hún hafi ekki að geyma neina tilgreiningu á mörkum í leyfinu sjálfu. Í öðru lagi af þeirri ástæðu að þau mörk sem vísað sé til í reglugerð nr. 796/1999 lúti ekki að losun koparoxíðs út í sjó heldur að uppsöfnuðum gildum þess í sjávarseti. Þótt mælingar á þessum gildum geti verið hluti af vöktun á umhverfisáhrifum starfseminnar þurfi skilyrði starfsleyfisins að lúta að því nánar tiltekið í hvaða styrk, mæli og tíma sé heimilt að nota koparoxíð í ásætuvarnir við framkvæmd hinnar starfsleyfisskyldu starfsemi. Hið kærða leyfi hafi samkvæmt framansögðu ekki að geyma slík skilyrði. Að þessu leyti sé efni leyfisins ekki í samræmi við fyrirmæli 9. gr. laga nr. 7/1998.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Umhverfisstofnun telur að starfsleyfið, ásamt síðari breytingum, fullnægi kröfum sem gerðar séu í lögum og reglugerðum. Því sé ekki um annmarka að ræða sem geti orðið grundvöllur fyrir ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Bent sé á að þrátt fyrir að stofnunin hafi litið til matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar sé ekki þar með sagt að Umhverfisstofnun hafi ekki rannsakað og lagt sjálfstætt mat á umrædda leyfisveitingu. Notkun á koparlituðum nótum sé ekki nýjung og nokkur reynsla sé komin af umhverfisáhrifum tengdum þeim hér á landi. Stofnunin hafi lagt sjálfstætt mat á starfsemina og litið m.a. til þess að rekstraraðili hafi haft heimild til notkunar koparlitaðra nóta á eldissvæði fyrirtækisins í Arnarfriði frá árinu 2012 og notast við nætur með koparoxíði þar síðan árið 2014. Mælingar á styrk kopars í botnseti á eldissvæðum rekstraraðila í Arnarfirði bendi ekki til merkjanlegrar uppsöfnunar við eldiskvíar miðað við viðmiðunarsýnatökustaði, eldri grunnsýnatökur á eldissvæðum og styrk kopars í setsýnakjörnum frá árinu 2014. Þess beri einnig að geta að leyfishafi hafi sinnt mælingum á kopar í botnseti við eldisstaðsetningar hins kærða starfsleyfis áður en nætur litaðar með koparoxíði hafi verið settar út í Patreksfirði. Mælingar við Eyri hafi verið framkvæmdar við grunnsýnatöku árið 2018, en einnig hafi verið mældur styrkur kopars í botnseti í hvíldarsýnatöku í Tálknafirði árið 2019. Mælingar á styrk kopars séu framkvæmdar við sniðsýnatöku við hámarkslífmassa og eftir hvíld svæða. Niðurstöður vöktunar á styrk kopars í Patreksfirði og Tálknafirði sé að finna í vöktunarskýrslum eldisstaðsetninganna við Eyri og Laugardal og ársskýrslum vegna vöktunar.

Hin umrædda heimild til að nota eldisnætur sem litaðar séu með ásætuvörnum sem innihaldi koparoxíð sé bundin skilyrði um vöktun kopars í umhverfinu samkvæmt vöktunaráætlun. Bendi vöktunarmælingar til þess að kopar safnist upp á eldissvæðum sé Umhverfisstofnun heimilt að endurskoða heimild fyrir notkun ásætuvarna. Tekið sé sérstaklega fram að rekstraraðili hafi ekki heimild til að lita nætur á eigin vegum en að mati sérfræðinga stofnunarinnar sé mesta mengunarhættan þegar nætur séu litaðar. Með mælingum á sjávarseti fáist góðar vísbendingar um losun kopars og hvort um sé að ræða uppsöfnun í umhverfinu. Mælingar á styrk kopars í strandsjó/vatnssúlu sé punktmæling í tíma og ekki endilega til þess fallin að meta losun yfir lengri tíma. Með þeim mælingum sem nú sé farið fram á fáist upplýsingar um það hvort kopar sé að safnast upp við eldissvæðin, sem yrði þá grundvöllur endurskoðunar starfsleyfisins.

Í a-lið 9. gr. laga nr. 7/1998 sé kveðið á um að í starfsleyfi skuli koma fram viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna. Í umræddu starfsleyfi sé skýrt kveðið á um það að fylgja skuli viðmiðunarmörkum þeim er fram komi í fylgiskjali með reglugerð nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns, þ.e. umhverfismörk fyrir málma í sjávarseti hér við land. Miða skuli við „umhverfismörk II, en skv. umhverfismörkum II er þar átt við lág gildi, en 75% náttúrulegra gilda á styrk kopars í botnseti eru innan þessara marka eða lægri, byggt á niðurstöðum mælinga á sjávarseti hér við land.“ Komi fram mælingar sem sýni að kopar mælist umfram þau gildi sem talin séu upp í umhverfismörkum II hafi Umhverfisstofnun úrræði til þess að bregðast við. Í gr. 3.4 í umræddu starfsleyfi komi fram að bendi vöktunarmælingar til þess að kopar safnist upp á eldissvæðum sé stofnuninni heimilt að endurskoða heimild fyrir notkun ásætuvarnar. Í h-lið 9. gr. laga nr. 7/1998 sé kveðið á um skilyrði fyrir mati á samræmi við viðmunarmörk fyrir losun. Þessi grein sé leidd í lög til samræmis við tilskipun nr. 2010/75/ESB. Stofnunin geri kröfu um að vöktun samkvæmt vöktunaráætlun taki til kopars í botnseti og sé skýrt kveðið á um það að fylgja skuli þeim viðmiðunarmörkum er fram komi í fylgiskjali með reglugerð nr. 796/1999.

 Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er vísað til þess að fyrirliggjandi mat á umhverfisáhrifum samræmist öllum lögboðnum kröfum. Í kærumáli nr. 16/2021 hafi kröfu um ógildingu matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar verið hafnað, m.a. með vísan til þess að málið hafi verið nægjanlegt upplýst þegar stofnunin hafi tekið ákvörðun sína. Einnig sé tekið undir með sjónarmiðum Umhverfisstofnunar, m.a. varðandi það að notkun koparlitaðra nóta sé ekki nýjung og að komin sé nokkur reynsla af umhverfisáhrifum þeim tengdum hér á landi. Jafnframt sé tekið undir sjónarmið stofnunarinnar varðandi það að rökstuðningur hennar hafi verið fullnægjandi rétt eins og efni hinnar kærðu ákvörðunar. Að lokum sé áréttað að jafnvel þótt hin kærða ákvörðun verði af einhverjum ástæðum talin annmörkum háð geti slíkir ágallar ekki leitt til þess að ákvörðunin verði felld úr gildi. Vísist þar til meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Horfa verði til þess að starfsemi leyfishafa, sem hin kærða ákvörðun lúti að, sæti nánu eftirliti Umhverfisstofnunar og hafi hún heimild til að grípa til aðgerða, t.d. ef mælingar eða ný gögn gefi tilefni til. Í öllu falli mæli veigamikil sjónarmið gegn því að leyfin verði felld úr gildi, s.s. rök um réttmætar væntingar á grundvelli ívilnandi ákvarðana um leyfisveitingar, skerðingu á atvinnuréttindum sem njóti verndar 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, og eyðileggingu verðmæta.

Leyfishafi sé ósammála áliti Skipulagsstofnunar um að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar séu áætlanir sem heyri undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Jafnframt að nefnd lög og leiðbeinandi álit Skipulagsstofnunar taki ekki til fyrirliggjandi kærumáls þar sem starfsleyfi hafi verið breytt í gildistíð laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Í ljósi þess og að ekki sé heimilt samkvæmt lögunum að kæra málsmeðferð um umhverfismat áætlana til úrskurðarnefndarinnar bresti nefndina vald til að taka bindandi afstöðu til þess hvort áðurnefndar áætlanir Hafrannsóknastofnunar séu háðar umhverfismati áætlana.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur taka fram að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat séu áætlanir sem tvímælalaust séu háðar umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006, sbr. nú lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Skortur á slíku umhverfismati áætlana feli um leið í sér skort á fullnægjandi undirbúningi þeirra leyfa sem síðar séu veitt á framangreindum lagagrundvelli. Sá annmarki leiði til þeirrar niðurstöðu til að fella verði slík leyfi úr gildi.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Umhverfisstofnunar 2. júní 2021 um að breyta starfsleyfi Arnarlax ehf. fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar heimild til notkunar koparnóta. Var hin kærða ákvörðun tekin á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í 65. gr. laganna er að finna kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæru er vísað til laga um úrskurðarnefndina.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, m.a. þegar um er að ræða ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda, sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum og endurskoðun matsskýrslu samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sem og ákvarðanir sveitarstjórna um matsskyldu framkvæmda, sbr. þágildandi a-lið ákvæðisins, og ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi b-lið. Vísa kærendur einkum til fyrrnefnds a-liðar ákvæðisins varðandi aðild sína í kærumáli þessu.

Umhverfisstofnun veitti Fjarðalax ehf. starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði hinn 13. desember 2017 að undangenginni málsmeðferð þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Fékk sú leyfisveiting og málsmeðferð efnislega umfjöllun í úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 6/2018 þar sem leyfisveitingin var talin slíkum annmörkum háð að varðaði ógildingu leyfisins. Áttu tveir kærenda aðild að því máli. Í kjölfarið veitti umhverfis- og auðlindaráðuneytið þáverandi leyfishafa undanþágu frá starfsleyfi hinn 5. júní 2018 og 20. nóvember s.á., sbr. 4. málsl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Að undangengnu áliti Skipulagsstofnunar 16. maí 2019 um mat á umhverfisáhrifum vegna valkosta, sbr. 11. gr. þágildandi laga nr. 106/2000, gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi að nýju til þáverandi leyfishafa 28. ágúst s.á. Var sú ákvörðun ekki kærð til úrskurðarnefndarinnar. Starfsleyfið var svo framselt 25. ágúst 2020 til leyfishafa í máli þessu. Mat á umhverfisáhrifum hinnar upphaflegu framkvæmdar hefur því farið fram. Þá var, svo sem greinir í málavöxtum, starfsleyfinu breytt í kjölfar matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar og synjaði úrskurðarnefndin kröfu sömu kærenda og hér um ræðir um ógildingu þeirrar ákvörðunar. Nutu kærendur aðildar í því máli á grundvelli þágildandi a-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Í þessu máli er varðar breytingu, sem ekki var talin matsskyld, á starfsleyfi vegna framkvæmdar sem sætt hefur mati á umhverfisáhrifum, á nefndur stafliður hins vegar ekki við. Er enda ekki um að ræða neinar þær ákvarðanir eða tilvik sem stafliðurinn tilgreinir.

Samkvæmt þágildandi b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta af ákvörðunum um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þegar frumvarp til laga nr. 130/2011 var til umfjöllunar á Alþingi var orðalagi nefnds b-liðar breytt, án þess þó að um efnisbreytingu væri að ræða. Um nefndan staflið segir í athugasemdum með frumvarpi til laganna að ákvörðun um matsskyldu ráði því hvort almenningur fái rétt til frekari þátttöku í gegnum matsferlið og hvort hann njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi vegna framkvæmda. Það sé því eðlilegt að kæruaðild vegna ákvarðana sem tilgreindar séu í a- og b-lið haldist í hendur. Undir b-lið falli leyfi vegna framkvæmda sem séu matsskyldar skv. III. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum. Þessi liður nái til þeirra ákvarðana sem vísað sé til í a- og b-lið 1. tölul. 6. gr. Árósasamningsins.

Í máli þessu er ekki um að ræða ákvörðun sem veitir leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum heldur ákvörðun um breytingu á leyfi í kjölfar matsskylduákvörðunar. Sú ákvörðun laut að breytingu á tiltekinni framkvæmd sem háð var mati á umhverfisáhrifum í öndverðu og leyfi var veitt fyrir í tvígang. Sætti fyrra leyfið lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar, eins og áður hefur komið fram, en það seinna sætti ekki kæru. Er hvorki hægt að líta fram hjá þessum atvikum málsins né orðalagi þágildandi b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en eins og ákvæðið er úr garði gert og að virtum lögskýringargögnum þeim sem áður er vísað til verður að telja að girt sé fyrir að kærendur njóti kæruaðildar samkvæmt því ákvæði. Þá fær úrskurðarnefndin heldur ekki séð að skilyrði annarra þágildandi stafliða nefndar 3. mgr. 4. gr. séu uppfyllt í þessu máli.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki hjá því komist að vísa kærumáli þessu frá úrskurðarnefndinni. Er enda engan lagagrundvöll að finna fyrir kæruaðild kærenda í lögum nr. 130/2011 eins og atvikum máls þessa er háttað.

 Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

nóv 25
Love0

85/2021 Sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði

Með

Árið 2021, miðvikudaginn 24. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 85/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 um að breyta starfsleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax og staðsetningu eldissvæða.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Náttúruverndarsamtök Íslands og Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 að breyta starfsleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax og staðsetningu eldissvæða. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 19. júlí 2021.

Málavextir: Hinn 19. mars 2018 lagði Fiskeldi Austfjarða hf. fram matsskýrslu vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Í matsskýrslunni var gert ráð fyrir að ala 11.000 tonn af laxi á ári í sjókvíum í Fáskrúðsfirði. Kom fram í skýrslunni að útsetningaráætlun myndi taka mið af nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og að samkvæmt matinu myndu 6.000 þeirra tonna sem áætlað væri að ala í Fáskrúðsfirði verða frjór lax og 5.000 tonn geldlax. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 14. júní s.á. Umhverfisstofnun veitti framkvæmdaraðila starfsleyfi 19. mars 2019 fyrir 11.000 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Fáskrúðsfirði, þar af að hámarki 6.000 tonna ársframleiðslu á frjóum laxi, og 21. s.m. veitti Matvælastofnun framkvæmdaraðila rekstrarleyfi vegna sama eldis. Voru þær leyfisveitingar kærðar til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurðum í málum nr. 26/2019 og 29/2019, uppkveðnum 19. desember 2019, komst nefndin að þeirri niðurstöðu að ekki væru þeir form- eða efnisannmarkar á undirbúningi eða meðferð hinna kærðu leyfisákvarðana að ógildingu varðaði og var kröfu kærenda þar um því hafnað.

Hinn 4. nóvember 2020 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða breytingu á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun í Fáskrúðsfirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 13. janúar 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurði í máli nr. 17/2021, kveðnum upp 13. september 2021, var kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað með vísan til þess að enga þá annmarka væri að finna á henni sem leiða ættu til ógildingar.

Umhverfisstofnun auglýsti tillögu að breytingu á starfsleyfi leyfishafa 2. febrúar 2021 með athugasemdafresti til og með 3. mars s.á. Í breytingartillögunni fólst að heimilaður hámarkslífmassi frjós lax færi úr 6.000 tonnum í 11.000 tonn. Jafnframt fól tillagan í sér færslu eldissvæða. Hinn 29. apríl s.á. breytti Umhverfisstofnun umræddu starfsleyfi í samræmi við auglýsta tillögu og var sú breyting auglýst á vef stofnunarinnar 6. maí s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir uppfylli skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Sú aukning á eldi á frjóum laxi úr 6.000 tonnum í 11.000 tonn, sem kveðið sé á um í hinni kærðu ákvörðun frá 29. apríl 2021, hafi ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2018 komi skýrlega fram að lagt væri til grundvallar að framleiðsla á frjóum laxi í Fáskrúðsfirði yrði ekki umfram 6.000 tonn. Umhverfisáhrif breytingarinnar hafi því ekki sætt mati á umhverfisáhrifum. Þá hafi áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og séu af þeim sökum ekki lögmætur grundvöllur rekstrarleyfis eða breytinga á því. Að lokum sé byggt á því að matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar frá 13. janúar 2021, um breytta staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun, sé haldin annmörkum.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er farið fram á frávísun málsins þar sem kærufrestur sé liðinn. Ákvörðun stofnunarinnar sé kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála innan eins mánaðar frá birtingu ákvörðunarinnar skv. 1. mgr. 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Hin kærða ákvörðun hafi verið birt 6. maí 2021 á vefsíðu stofnunarinnar og því hafi kærufrestur runnið út 4. júní s.á.

Mat á umhverfisáhrifum liggi fyrir en þar hafi leyfishafi gert grein fyrir 11.000 tonna eldi á frjóum laxi. Upphaflegt starfsleyfi hafi eingöngu heimilað að vera með hluta þess magns í eldi vegna þágildandi áhættumats Hafrannsóknastofnunar. Með umræddri breytingu sé verið að bregðast við breyttu áhættumati, en í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar komi fram að leyfisútgáfa þurfi að taka mið af því áhættumati sem í gildi sé á hverjum tíma. Í þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana sé ekkert fjallað um það að áhættumat erfðablöndunar eða burðarþolsmat falli undir lögin. Umhverfisstofnun líti ekki svo á að um sé að ræða framkvæmdaáætlanir í skilningi laganna líkt og samgöngu- og landgræðsluáætlun stjórnvalda, enda feli hin fyrrnefndu í sér rannsókn á aðstæðum á svæðinu en ekki eiginlega stefnu eða áætlun um skipulag í skilningi laga nr. 105/2006. Hafna beri kröfum kærenda þar sem engar forsendur séu fyrir ógildingu, enda ekki um að ræða annmarka sem séu svo verulegir að ógilda beri ákvarðanirnar.

 Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að þegar rætt sé um eldi á frjóum laxfiski þá sé talað um lax, enda sé lax alltaf frjór nema það eigi sér stað inngrip í þroskaferil hans. Sé verið að ræða um eldi á ófrjóum laxi þá sé undantekningarlaust rætt um ófrjóan lax. Mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2018 sé eldi á 11.000 tonnum af frjóum fiski í Fáskrúðsfirði, en gerður sé fyrirvari um að framkvæmdin sé alltaf í samræmi við gildandi áhættumat á hverjum tíma. Matsskýrslan sé mjög skýr hvað þetta varði. Stefna framkvæmdaraðila hafi, allt frá því áhættumat erfðablöndunar hafi fyrst verið kynnt 14. júlí 2017, verið sú að fylgja matinu og sé það nú lagaskylda. Kærendur rugli saman annars vegar magni frjós fisks samkvæmt útsetningaráætlun, sem endurspegli ávallt áhættumat og taki breytingum, og svo tilgreindu magni fisks í eldi samkvæmt mati á umhverfisáhrifum. Magn samkvæmt útsetningaráætlun geti því bæði hækkað og lækkað út frá gildandi áhættumati og leyfum, en alinn frjór fiskur fari þó aldrei yfir 20.800 tonn í Berufirði og Fáskrúðsfirði.

Eldi á frjóum fiski og ófrjóum sé ekki frábrugðið hvort öðru nema að því er taki til hættu á erfðablöndun við villta stofna. Ef fjallað hefði verið um eldi og áhrif eldis á ófrjóum fiski á villta stofna í matsskýrslunni hefði þá umfjöllun verið að finna í kafla 6.5.3. um umhverfisáhrif. Sá kafli matsskýrslunnar geri það hins vegar ekki. Um eldi á ófrjóum fiski sé fjallað í valkostagreiningu og eðli málsins samkvæmt lúti því meginefni skýrslunnar að eldi á frjóum fiski.

Leyfishafi taki undir sjónarmið um að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat teljist ekki vera áætlanir sem háðar séu umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur vísa til þess að samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála nr. 17/2021 hjá úrskurðarnefndinni hafi tilkynning framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar ekki lotið að breytingum á magni frjós lax heldur einskorðist hún við breytingu á eldissvæðum og útsetningaráætlun. Af framangreindri niðurstöðu leiði að þær breytingar á magni frjós lax sem heimilaðar hafi verið með hinni kærðu ákvörðun hafi ekki sætt málsmeðferð samkvæmt 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þegar af þeirri ástæðu beri að fella ákvarðanirnar úr gildi. Þá sé áréttað að kærendur eigi kæruaðild að málinu, enda liggi bæði fyrir brot gegn þátttökurétti almennings samkvæmt lögum nr. 106/2000 og lögum nr. 105/2006, sbr. nú III. kafla laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat séu áætlanir sem tvímælalaust séu háðar umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006, sbr. nú lög nr. 111/2021. Skortur á slíku umhverfismati áætlana feli um leið í sér skort á fullnægjandi undirbúningi þeirra leyfa sem síðar séu veitt á framangreindum lagagrundvelli. Sá annmarki leiði til þeirrar niðurstöðu til að fella verði slík leyfi úr gildi.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 um að breyta starfsleyfi leyfishafa fyrir sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði hvað varðar hámarkslífmassa frjós lax og staðsetningu eldissvæða. Var hin kærða ákvörðun tekin á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í 65. gr. laganna er að finna kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæru er vísað til laga um úrskurðarnefndina.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Þá teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, varðandi þær ákvarðanir, athafnir og athafnaleysi sem fjallað er um í stafliðum nefndrar 3. mgr. 4. gr. Er þar m.a. um að ræða ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi b-lið ákvæðisins, og athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi d-lið.

Vísa kærendur einkum til þátttökuréttar almennings um kæruaðild sína og telja að þar sem áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar hafi ekki sætt lögboðinni málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana hafi verið brotið gegn nefndum þátttökurétti. Samkvæmt fyrrnefndum og áðurgildandi d-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar kæra varðar athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. og þær athafnir eða athafnaleysi sem talin eru upp í þágildandi 6. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Verður kæruaðild í máli þessu  því ekki reist á því að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar hafi ekki sætt umhverfismati áætlana, enda hefði slíkt mat farið fram á grundvelli laga nr. 105/2006 en ekki laga nr. 106/2000 sem áðurgreind kæruheimild vegna þátttökuréttar almennings er bundin við.

Umhverfisstofnun veitti leyfishafa starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði hinn 19. mars 2019 að undangenginni málsmeðferð þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Fékk sú leyfisveiting og málsmeðferð efnislega umfjöllun í úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 26/2019 þar sem kröfu um ógildingu leyfisins var hafnað. Áttu tveir kærenda aðild að því máli. Hin kærða ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 um breytingu á því leyfi felur það í sér að hámarkslífmassi frjós lax fer úr 6.000 tonnum í 11.000 tonn. Telja kærendur m.a. að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 14. júní 2018 hafi einungis tekið mið af 6.000 tonna ársframleiðslu á laxi og því hafi hin kærða breyting, sem heimili 11.000 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi, ekki sætt málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000.

Í matsskýrslu leyfishafa vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði var greint frá því að útsetningaráætlun myndi taka breytingum til samræmis við áhættumat Hafrannsóknastofnunar vegna erfðablöndunar frá laxeldi í sjókvíum hverju sinni, en að framleiðslumagn frjós fisks færi aldrei yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Í nefndu áliti Skipulagsstofnunar var að sama skapi vísað til þess að gert yrði ráð fyrir því að hlutfall frjós fisks myndi fylgja áhættumati Hafrannsóknastofnunar hverju sinni en færi þó ekki yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Er því ljóst að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar tók mið af eldi á 20.8000 tonnum af frjóum laxi. Sú breyting er felst í hinni umþrættu ákvörðun hefur því sætt mati á umhverfisáhrifum og eins og ráð var gert fyrir fylgir hún nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og rúmast þar innan, sbr. auglýsingu nr. 562/2020 um staðfestingu á áhættumati erfðablöndunar frá 3. júní 2020, þar sem fram kemur að hámarkslífmassi af frjóum laxi í Fáskrúðsfirði sé 12.000 tonn. Þar sem fyrir liggur að mat fór fram í öndverðu á umhverfisáhrifum þess að ala frjóan lax í meira mæli en breytt starfsleyfi heimilar er ljóst að ekki var um að ræða athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Uppfylla kærendur því ekki heldur skilyrði kæruaðildar skv. d-lið 3. mg. 4. gr. laga nr. 130/2011 á þeim grundvelli.

Samkvæmt þágildandi b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta af ákvörðunum um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þegar frumvarp til laga nr. 130/2011 var til umfjöllunar á Alþingi var orðalagi nefnds b-liðar breytt, án þess þó að um efnisbreytingu væri að ræða. Um nefndan staflið segir í athugasemdum með frumvarpi til laganna að ákvörðun um matsskyldu ráði því hvort almenningur fái rétt til frekari þátttöku í gegnum matsferlið og hvort hann njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi vegna framkvæmda. Það sé því eðlilegt að kæruaðild vegna ákvarðana sem tilgreindar séu í a- og b-lið haldist í hendur. Undir b-lið falli leyfi vegna framkvæmda sem séu matsskyldar skv. III. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum. Þessi liður nái til þeirra ákvarðana sem vísað sé til í a- og b-lið 1. tölul. 6. gr. Árósasamningsins.

Hin kærða ákvörðun Umhverfisstofnunar fól jafnframt í sér breytingu á staðsetningu eldissvæða og var tekin að undangenginni matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar um að sú breyting væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Svo sem greinir í málavöxtum var matsskylduákvörðunin kærð til úrskurðarnefndarinnar en með úrskurði í máli nr. 17/2021 var kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað með vísan til þess að enga þá annmarka væri að finna á henni sem leiða ætti til ógildingar. Í máli þessu er þannig ekki um að ræða ákvörðun sem veitir leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum heldur ákvörðun um breytingu á leyfi í kjölfar matsskylduákvörðunar. Sú ákvörðun laut að breytingu á tiltekinni framkvæmd sem háð var mati á umhverfisáhrifum í öndverðu og leyfi var veitt fyrir sem sætti lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar, eins og áður hefur komið fram. Er hvorki hægt að líta fram hjá þessum atvikum málsins né orðalagi þágildandi b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en eins og ákvæðið er úr garði gert og að virtum lögskýringargögnum þeim sem áður er vísað til verður að telja að girt sé fyrir að kærendur njóti kæruaðildar samkvæmt því ákvæði.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki hjá því komist að vísa kærumáli þessu frá úrskurðarnefndinni, enda er engan lagagrundvöll að finna fyrir kæruaðild kærenda í lögum nr. 130/2011 eins og atvikum máls þessa er háttað.

 Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

nóv 25
Love0

84/2021 Sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði

Með

Árið 2021, miðvikudaginn 24. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 84/2021, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 um að breyta rekstrarleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax, staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Náttúruverndarsamtök Íslands og Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 að breyta rekstrarleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax, staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 16. júlí 2021.

Málavextir: Hinn 19. mars 2018 lagði Fiskeldi Austfjarða hf. fram matsskýrslu vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Í matsskýrslunni var gert ráð fyrir að ala 11.000 tonn af laxi á ári í sjókvíum í Fáskrúðsfirði. Kom fram í skýrslunni að útsetningaráætlun myndi taka mið af nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og að samkvæmt matinu myndu 6.000 þeirra tonna sem áætlað væri að ala í Fáskrúðsfirði verða frjór lax og 5.000 tonn geldlax. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 14. júní s.á. Umhverfisstofnun veitti framkvæmdaraðila starfsleyfi 19. mars 2019 fyrir 11.000 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Fáskrúðsfirði, þar af að hámarki 6.000 tonna ársframleiðslu á frjóum laxi, og 21. s.m. veitti Matvælastofnun framkvæmdaraðila rekstrarleyfi vegna sama eldis. Voru þær leyfisveitingar kærðar til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurðum í málum nr. 26/2019 og 29/2019, uppkveðnum 19. desember 2019, komst nefndin að þeirri niðurstöðu að ekki væru þeir form- eða efnisannmarkar á undirbúningi eða meðferð hinna kærðu leyfisákvarðana að ógildingu varðaði og var kröfu kærenda þar um því hafnað.

Hinn 4. nóvember 2020 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða breytingu á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun í Fáskrúðsfirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 13. janúar 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurði í máli nr. 17/2021, kveðnum upp 13. september 2021, var kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað með vísan til þess að enga þá annmarka væri að finna á henni sem leiða ættu til ógildingar.

Matvælastofnun auglýsti tillögu að breytingu á rekstrarleyfi leyfishafa 2. febrúar 2021 með athugasemdafresti til 2. mars s.á. Í breytingartillögunni fólst að heimilaður hámarkslífmassi frjós lax færi úr 6.000 tonnum í 11.000 tonn. Jafnframt fól tillagan í sér færslu eldissvæða og breytingu á útsetningaráætlun. Hinn 5. maí s.á. breytti Matvælastofnun umræddu rekstrarleyfi í samræmi við auglýsta tillögu.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir uppfylli skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Sú aukning á eldi á frjóum laxi úr 6.000 tonnum í 11.000 tonn, sem kveðið sé á um í hinni kærðu ákvörðun frá 5. maí 2021, hafi ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2018 komi skýrlega fram að lagt væri til grundvallar að framleiðsla á frjóum laxi í Fáskrúðsfirði yrði ekki umfram 6.000 tonn. Umhverfisáhrif breytingarinnar hafi því ekki sætt mati á umhverfisáhrifum. Þá hafi áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og séu af þeim sökum ekki lögmætur grundvöllur rekstrarleyfis eða breytinga á því. Að lokum sé byggt á því að matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar frá 13. janúar 2021, um breytta staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun, sé haldin annmörkum.

Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu Matvælastofnunar er gerð krafa um frávísun kærumálsins þar sem kærendur hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn þess. Um skilyrði kæruaðildar fari samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga geti átt kæruaðild án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni ef kæra lúti að tilteknum ákvörðunum Skipulagsstofnunar, m.a. um matsskyldu framkvæmda, sem og ef stjórnvald veiti leyfi vegna framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Leyfishafi hafi óskað eftir breytingu á rekstrarleyfi vegna breytinga á áhættumati. Framkvæmdin sé ekki háð mati á umhverfisáhrifum og í því beri að vísa kærunni frá. Slík niðurstaða sé í samræmi við úrskurð úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 20/2018 og 89/2020.

Fyrir liggi að framkvæmd leyfishafa hafi sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í matsskýrslu leyfishafa frá 19. mars 2018 vegna framkvæmdarinnar hafi verið fjallað um fyrirhugaða framleiðsluaukningu á laxi í sjókvíum og áhrif eldisins á umhverfið, þ.m.t. að útsetninga- og framleiðsluáætlanir myndu taka mið af breytingum á áhættumati Hafrannsóknastofnunar hverju sinni. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2018 segi um áhættumatið að áhætta af notkun frjós lax verði endurmetin með reglubundnum hætti. Í álitinu sé ítrekað vísað til þess að leggja beri niðurstöður áhættumats erfðablöndunar til grundvallar ákvörðunar um rekstrarleyfi. Þá taki stofnunin sérstaklega fram að leyfishafi muni fylgja matinu varðandi magn frjós lax í eldi. Með hliðsjón af því hafi legið fyrir við útgáfu rekstrarleyfis 21. mars 2019 að tekið hafi verið tillit til eldis á 9.800 tonnum af laxi í Berufirði, þ.m.t. frjóum laxi. Sú breyting sem gerð hafi verið á rekstrarleyfinu 5. maí 2021 samræmist matsskýrslu leyfishafa þar sem samanlagt eldi í Berufirði og Fáskrúðsfirði fari ekki yfir 20.800 tonn.

Áhættumat erfðablöndunar sé vísindaleg nálgun á mati á því magni frjórra eldislaxa sem strjúki úr eldi í sjó og vænta megi að komi í ár þar sem villta laxastofna sé að finna og metið sé að erfðablöndun eldislax við villta nytjastofna, að teknu tilliti til mótvægisaðgerða, verði það mikil að arfgerð villtra stofna breytist og valdi versnandi hæfni stofngerða þeirra. Það sé því ekki skjal sem sé ætlað að marka stefnu hins opinbera í fiskeldi, hvar það ætti að fara fram og með hvaða hætti. Sú túlkun væri enda ótæk þar sem ótal aðrir þættir skipti máli við slíka stefnumótun. Það sé því ekki framkvæmdaáætlun í skilningi þágildandi laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, heldur faglegt mat á aðstæðum hverju sinni. Þá sé bent á að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið fallist ekki á að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat séu skipulags- eða framkvæmdaáætlanir sem marki stefnu um leyfisveitingar til framkvæmda.

Málsmeðferð vegna athugunar á matsskyldu framkvæmdar sé á málefnasviði Skipulagsstofnunar og þar af leiðandi á forræði hennar. Matvælastofnun sé ekki bær til þess að endurskoða ákvarðanir um matsskyldu en um þær fari eftir ákvæðum laga nr. 106/2000. Af þessu leiði að stofnunin taki ákvörðun um breytingu rekstrarleyfis með hliðsjón af ákvörðun Skipulagsstofnunar þess efnis að ekki sé þörf á mati á umhverfisáhrifum.

 Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að þegar rætt sé um eldi á frjóum laxfiski þá sé talað um lax, enda sé lax alltaf frjór nema það eigi sér stað inngrip í þroskaferil hans. Sé verið að ræða um eldi á ófrjóum laxi þá sé undantekningarlaust rætt um ófrjóan lax. Mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2018 sé eldi á 11.000 tonnum af frjóum fiski í Fáskrúðsfirði, en gerður sé fyrirvari um að framkvæmdin sé alltaf í samræmi við gildandi áhættumat á hverjum tíma. Matsskýrslan sé mjög skýr hvað þetta varði. Stefna framkvæmdaraðila hafi, allt frá því áhættumat erfðablöndunar hafi fyrst verið kynnt 14. júlí 2017, verið sú að fylgja matinu og sé það nú lagaskylda. Kærendur rugli saman annars vegar magni frjós fisks samkvæmt útsetningaráætlun, sem endurspegli ávallt áhættumat og taki breytingum, og svo tilgreindu magni fisks í eldi samkvæmt mati á umhverfisáhrifum. Magn samkvæmt útsetningaráætlun geti því bæði hækkað og lækkað út frá gildandi áhættumati og leyfum, en alinn frjór fiskur fari þó aldrei yfir 20.800 tonn í Berufirði og Fáskrúðsfirði.

Eldi á frjóum fiski og ófrjóum sé ekki frábrugðið hvort öðru nema að því er taki til hættu á erfðablöndun við villta stofna. Ef fjallað hefði verið um eldi og áhrif eldis á ófrjóum fiski á villta stofna í matsskýrslunni hefði þá umfjöllun verið að finna í kafla 6.5.3. um umhverfisáhrif. Sá kafli matsskýrslunnar geri það hins vegar ekki. Um eldi á ófrjóum fiski sé fjallað í valkostagreiningu og eðli málsins samkvæmt lúti því meginefni skýrslunnar að eldi á frjóum fiski.

Leyfishafi taki undir sjónarmið um að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat teljist ekki vera áætlanir sem háðar séu umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur vísa til þess að samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 17/2021 hafi tilkynning framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar ekki lotið að breytingum á magni frjós lax heldur einskorðist hún við breytingu á eldissvæðum og útsetningaráætlun. Af framangreindri niðurstöðu leiði að þær breytingar á magni frjós lax sem heimilaðar hafi verið með hinni kærðu ákvörðun hafi ekki sætt málsmeðferð samkvæmt 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þegar af þeirri ástæðu beri að fella ákvarðanirnar úr gildi. Þá sé áréttað að kærendur eigi kæruaðild að málinu, enda liggi bæði fyrir brot gegn þátttökurétti almennings samkvæmt lögum nr. 106/2000 og lögum nr. 105/2006, sbr. nú III. kafla laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat séu áætlanir sem tvímælalaust séu háðar umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006, sbr. nú lög nr. 111/2021. Skortur á slíku umhverfismati áætlana feli um leið í sér skort á fullnægjandi undirbúningi þeirra leyfa sem síðar séu veitt á framangreindum lagagrundvelli. Sá annmarki leiði til þeirrar niðurstöðu til að fella verði slík leyfi úr gildi.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 um að breyta rekstrarleyfi leyfishafa fyrir sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði hvað varðar hámarkslífmassa frjós lax, staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun. Var hin kærða ákvörðun tekin á grundvelli laga nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. og samnefnda reglugerð nr. 540/2020. Í 2. mgr. 4. gr. laganna er að finna kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæru er vísað til laga um úrskurðarnefndina.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Þá teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, varðandi þær ákvarðanir, athafnir og athafnaleysi sem fjallað er um í stafliðum nefndrar 3. mgr. 4. gr. Er þar m.a. um að ræða ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi b-lið ákvæðisins, og athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi d-lið.

Vísa kærendur einkum til þátttökuréttar almennings um kæruaðild sína og telja að þar sem áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar hafi ekki sætt lögboðinni málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana hafi verið brotið gegn nefndum þátttökurétti. Samkvæmt fyrrnefndum og áðurgildandi d-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar kæra varðar athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. og þær athafnir eða athafnaleysi sem talin eru upp í þágildandi 6. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Verður kæruaðild í máli þessu því ekki reist á því að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar hafi ekki sætt umhverfismati áætlana, enda hefði slíkt mat farið fram á grundvelli laga nr. 105/2006 en ekki laga nr. 106/2000 sem áðurgreind kæruheimild vegna þátttökuréttar almennings er bundin við.

Matvælastofnun veitti leyfishafa rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði hinn 19. mars 2019 að undangenginni málsmeðferð þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Fékk sú leyfisveiting og málsmeðferð efnislega umfjöllun í úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 29/2019 þar sem kröfu um ógildingu leyfisins var hafnað. Áttu tveir kærenda aðild að því máli. Hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 um breytingu á því leyfi felur það í sér að hámarkslífmassi frjós lax fer úr 6.000 tonnum í 11.000 tonn. Telja kærendur m.a. að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 14. júní 2018 hafi einungis tekið mið af 6.000 tonna ársframleiðslu á frjóum laxi og því hafi hin kærða breyting, sem heimili 11.000 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi, ekki sætt málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000.

Í matsskýrslu leyfishafa vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði var greint frá því að útsetningaráætlun myndi taka breytingum til samræmis við áhættumat Hafrannsóknastofnunar vegna erfðablöndunar frá laxeldi í sjókvíum hverju sinni, en að framleiðslumagn frjós fisks færi aldrei yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Í nefndu áliti Skipulagsstofnunar var að sama skapi vísað til þess að gert yrði ráð fyrir því að hlutfall frjós fisks myndi fylgja áhættumati Hafrannsóknastofnunar hverju sinni en færi þó ekki yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Er því ljóst að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar tók mið af eldi á 20.8000 tonnum af frjóum laxi. Sú breyting er felst í hinni umþrættu ákvörðun hefur því sætt mati á umhverfisáhrifum og eins og ráð var gert fyrir fylgir hún nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og rúmast þar innan, sbr. auglýsingu nr. 562/2020 um staðfestingu á áhættumati erfðablöndunar frá 3. júní 2020, þar sem fram kemur að hámarkslífmassi af frjóum laxi í Fáskrúðsfirði sé 12.000 tonn. Þar sem fyrir liggur að mat fór fram í öndverðu á umhverfisáhrifum þess að ala frjóan lax í meira mæli en breytt rekstrarleyfi heimilar er ljóst að ekki var um að ræða athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Uppfylla kærendur því ekki heldur skilyrði kæruaðildar skv. d-lið 3. mg. 4. gr. laga nr. 130/2011 á þeim grundvelli.

Samkvæmt þágildandi b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta af ákvörðunum um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þegar frumvarp til laga nr. 130/2011 var til umfjöllunar á Alþingi var orðalagi nefnds b-liðar breytt, án þess þó að um efnisbreytingu væri að ræða. Um nefndan staflið segir í athugasemdum með frumvarpi til laganna að ákvörðun um matsskyldu ráði því hvort almenningur fái rétt til frekari þátttöku í gegnum matsferlið og hvort hann njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi vegna framkvæmda. Það sé því eðlilegt að kæruaðild vegna ákvarðana sem tilgreindar séu í a- og b-lið haldist í hendur. Undir b-lið falli leyfi vegna framkvæmda sem séu matsskyldar skv. III. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum. Þessi liður nái til þeirra ákvarðana sem vísað sé til í a- og b-lið 1. tölul. 6. gr. Árósasamningsins.

Hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar fól jafnframt í sér breytingu á eldissvæðum og útsetningaráætlun og var tekin að undangenginni matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar um að sú breyting væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Svo sem greinir í málavöxtum var matsskylduákvörðunin kærð til úrskurðarnefndarinnar en með úrskurði í máli nr. 17/2021 var kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað með vísan til þess að enga þá annmarka væri að finna á henni sem leiða ætti til ógildingar. Í máli þessu er þannig ekki um að ræða ákvörðun sem veitir leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum heldur ákvörðun um breytingu á leyfi í kjölfar matsskylduákvörðunar. Sú ákvörðun laut að breytingu á tiltekinni framkvæmd sem háð var mati á umhverfisáhrifum í öndverðu og leyfi var veitt fyrir sem sætti lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar, eins og áður hefur komið fram. Er hvorki hægt að líta fram hjá þessum atvikum málsins né orðalagi þágildandi b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en eins og ákvæðið er úr garði gert og að virtum lögskýringargögnum þeim sem áður er vísað til verður að telja að girt sé fyrir að kærendur njóti kæruaðildar samkvæmt því ákvæði.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki hjá því komist að vísa kærumáli þessu frá úrskurðarnefndinni, enda er engan lagagrundvöll að finna fyrir kæruaðild kærenda í lögum nr. 130/2011 eins og atvikum máls þessa er háttað.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

nóv 25
Love0

83 og 147/2021 Sjókvíaeldi í Berufirði

Með

Árið 2021, miðvikudaginn 24. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 83/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 um að breyta starfsleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Berufirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Náttúruverndarsamtök Íslands og Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 að breyta starfsleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Berufirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. september 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra sömu aðilar þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 12. ágúst s.á. að breyta fyrrgreindu starfsleyfi að því er varðar eldissvæði og hvíldartíma. Gera kærendur kröfu um að ákvörðunin verði felld úr gildi. Verður það kærumál, sem er nr. 147/2021, sameinað máli þessu þar sem hinar kærðu ákvarðanir varða sama eldi og eru samofnar. Þá þykja hagsmunir kærenda ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 19. júlí 2021.

Málavextir: Hinn 19. mars 2018 lagði Fiskeldi Austfjarða hf. fram matsskýrslu vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Í matsskýrslunni var gert ráð fyrir að ala 9.800 tonn af laxi á ári í sjókvíum í Berufirði. Kom fram í skýrslunni að útsetningaráætlun myndi taka mið af nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og að samkvæmt matinu myndu 6.000 þeirra tonna sem áætlað væri að ala í Berufirði verða frjór lax og 3.800 tonn geldlax. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 14. júní s.á. Umhverfisstofnun veitti framkvæmdaraðila starfsleyfi 19. mars 2019 fyrir 9.800 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Berufirði, þar af að hámarki 6.000 tonna ársframleiðslu á frjóum laxi, og 21. s.m. veitti Matvælastofnun framkvæmdaraðila rekstrarleyfi vegna sama eldis. Voru þær leyfisveitingar kærðar til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurðum í málum nr. 28/2019 og 30/2019, uppkveðnum 19. desember 2019, komst nefndin að þeirri niðurstöðu að ekki væru þeir form- eða efnisannmarkar á undirbúningi eða meðferð hinna kærðu leyfisákvarðana að ógildingu varðaði og var kröfu kærenda þar um því hafnað.

Hinn 8. janúar 2021 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða breytingu á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun í Berufirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 28. apríl 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurði í máli nr. 81/2021, kveðnum upp 18. október 2021, var kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað með vísan til þess að enga þá annmarka væri að finna á henni sem leiða ættu til ógildingar.

Umhverfisstofnun auglýsti tillögu að breytingu á starfsleyfi leyfishafa 2. febrúar 2021 með athugasemdafresti til og með 3. mars s.á. Í breytingartillögunni fólst að heimilaður hámarkslífmassi frjós lax færi úr 6.000 tonnum í 7.500 tonn. Hinn 29. apríl s.á. breytti stofnunin umræddu starfsleyfi í samræmi við auglýsta tillögu og var sú breyting auglýst á vef hennar 6. maí s.á. Umhverfisstofnun auglýsti aðra tillögu að breytingu á umræddu starfsleyfi 31. maí 2021 með athugasemdafresti til og með 29. júní s.á. Fól hún í sér færslu eldissvæða og breytingu á útsetningaráætlun. Í samræmi við auglýsta tillögu gerði stofnunin breytingu á starfsleyfinu 12. ágúst s.á. og var sú breyting auglýst á vef hennar 19. s.m.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir uppfylli skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Sú aukning á eldi á frjóum laxi úr 6.000 tonnum í 7.500 tonn, sem kveðið sé á um í hinni kærðu ákvörðun frá 29. apríl 2021, hafi ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2018 komi skýrlega fram að lagt væri til grundvallar að framleiðsla á frjóum laxi í Berufirði yrði ekki umfram 6.000 tonn. Umhverfisáhrif breytingarinnar hafi því ekki sætt mati á umhverfisáhrifum. Þá hafi áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og séu af þeim sökum ekki lögmætur grundvöllur starfsleyfis eða breytinga á því. Að lokum sé byggt á því að matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. apríl 2021, um breytta staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun, sé haldin annmörkum.

Hin kærða ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 12. ágúst 2021 um breytingu á starfsleyfi leyfishafa sé hvorki í samræmi við né rúmist innan matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar, óháð annmörkum á þeirri ákvörðun. Í tilkynningu leyfishafa vegna fyrirhugaðra breytinga á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun hafi sagt að engin breyting yrði á hvíldartíma eldissvæða en yrði ástand umhverfis gott eða ásættanlegt þá gæti hvíldartími samt orðið styttri eða allt að 90 dagar. Í matsskylduákvörðuninni hafi komið fram að hvíldartími yrði almennt 9-12 mánuðir en einnig að leyfishafi gerði ráð fyrir að hann gæti orðið styttri, að lágmarki 90 dagar. Hafi stofnunin tekið fram að vöktun þyrfti að leiða í ljós árangur þeirrar hvíldar, en hérlendis væru dæmi um það að botn bæri einkenni raskaðs ástands eftir níu mánaða hvíld. Fram komi í ákvörðuninni að mikilvægt sé að í starfsleyfi verði kveðið á um við hvaða umhverfisaðstæður heimilt yrði að setja út seiði. Hið kærða starfsleyfi hafi hins vegar ekki að geyma viðmið í samræmi við þann áskilnað matsskylduákvörðunarinnar og sé ljóst að engar frekari rannsóknir eða mælingar liggi til grundvallar heimilaðri styttingu lágmarkshvíldartíma. Efni hinnar kærðu ákvörðunar sé að þessu leyti ekki í samræmi við fyrirliggjandi ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu og þær forsendur sem sú ákvörðun hafi verið reist á.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er farið fram á frávísun kærumáls nr. 83/2021 þar sem kærufrestur sé liðinn. Ákvörðun stofnunarinnar sé kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála innan eins mánaðar frá birtingu ákvörðunarinnar skv. 1. mgr. 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Hin kærða ákvörðun hafi verið birt 6. maí 2021 á vefsíðu stofnunarinnar og því hafi kærufrestur runnið út 4. júní s.á.

Mat á umhverfisáhrifum liggi fyrir en þar hafi leyfishafi gert grein fyrir 9.800 tonna eldi á frjóum laxi. Upphaflegt starfsleyfi hafi eingöngu heimilað að vera með hluta þess magns í eldi vegna þágildandi áhættumats Hafrannsóknastofnunar. Með umræddri breytingu sé verið að bregðast við breyttu áhættumati, en í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar komi fram að útgefið leyfi þurfi að taka mið af því áhættumati sem í gildi sé á hverjum tíma. Í þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana sé ekkert fjallað um það að áhættumat erfðablöndunar eða burðarþolsmat falli undir lögin. Umhverfisstofnun líti svo á að ekki sé um að ræða framkvæmdaáætlanir í skilningi laganna líkt og samgöngu- og landgræðsluáætlun stjórnvalda, enda feli hin fyrrnefndu möt í sér rannsókn á aðstæðum á svæðinu en ekki eiginlega stefnu eða áætlun um skipulag í skilningi laga nr. 105/2006. Hafna beri kröfum kærenda þar sem engar forsendur séu fyrir ógildingu, enda ekki um að ræða annmarka sem séu svo verulegir að ógilda beri ákvarðanirnar.

Hið umrædda starfsleyfi sé í samræmi við matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar. Skilyrði vöktunar séu uppfyllt og komi fram í vöktunaráætlun sem auglýst hafi verið með tillögu að starfsleyfinu 31. maí 2021. Umhverfisstofnun líti svo á að það sé ákjósanlegra að tiltaka þessi skilyrði í vöktunaráætlun þar sem það sé auðveldara að bæta og auka kröfur í þeim, ef þörf krefji, en að breyta starfsleyfum. Kveðið sé á um vöktunaráætlun í gr. 5.1 í starfsleyfinu. Einnig sé bent á að skýrt komi fram í gr. 3.2 í leyfinu að þrátt fyrir að hvíla beri eldissvæði í a.m.k. 90 daga á milli eldislota geti stofnunin einhliða frestað útsetningu eftir 90 daga hvíldartíma bendi niðurstöður vöktunar til þess að umhverfisaðstæður séu óhagstæðar á sjókvíaeldissvæði. Matið byggi á niðurstöðum umhverfis- og vöktunarmælingum samkvæmt vöktunaráætlun. Við mat á hvíldartíma sé því horft til niðurstaðna þeirra umhverfisgilda sem samtímavöktun byggi á. Hvíld eldissvæða fari því eftir raunástandi hvers svæðis. Hægt sé að bregðast við ef vöktun sýni neikvæða þróun m.t.t. lífræns álags með því að hvíla svæði lengur en þann lágmarkstíma sem settur sé í starfsleyfi. Einnig sé bent á að tilkynna þurfi hvenær seiði verði sett út í kvíar með a.m.k. tveggja vikna fyrirvara og þá þurfi einnig að liggja fyrir upplýsingar um vöktun eldissvæðanna. Loks geti stofnunin farið fram á tíðari mælingar eða efnagreiningar en starfsleyfið geri ráð fyrir ef stofnunin telji ástæðu til, sbr. gr. 2.9 í starfsleyfinu.

 Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að þegar rætt sé um eldi á frjóum laxfiski þá sé talað um lax, enda sé lax alltaf frjór nema það eigi sér stað inngrip í þroskaferil hans. Sé verið að ræða um eldi á ófrjóum laxi þá sé undantekningarlaust rætt um ófrjóan lax. Mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2018 sé eldi á 9.800 tonnum af frjóum fiski í Berufirði, en gerður sé fyrirvari um að framkvæmdin sé alltaf í samræmi við gildandi áhættumat á hverjum tíma. Matsskýrslan sé mjög skýr hvað þetta varði. Stefna framkvæmdaraðila hafi, allt frá því áhættumat erfðablöndunar hafi fyrst verið kynnt 14. júlí 2017, verið sú að fylgja matinu og sé það nú lagaskylda. Kærendur rugli saman annars vegar magni frjós fisks samkvæmt útsetningaráætlun, sem endurspegli ávallt áhættumat og taki breytingum, og svo tilgreindu magni fisks í eldi samkvæmt mati á umhverfisáhrifum. Magn samkvæmt útsetningaráætlun geti því bæði hækkað og lækkað út frá gildandi áhættumati og leyfum, en alinn frjór fiskur fari þó aldrei yfir 20.800 tonn í Berufirði og Fáskrúðsfirði.

Eldi á frjóum fiski og ófrjóum sé ekki frábrugðið hvort öðru nema að því er taki til hættu á erfðablöndun við villta stofna. Ef fjallað hefði verið um eldi og áhrif eldis á ófrjóum fiski á villta stofna í matsskýrslunni hefði þá umfjöllun verið að finna í kafla 6.5.3. um umhverfisáhrif. Sá kafli matsskýrslunnar geri það hins vegar ekki. Um eldi á ófrjóum fiski sé fjallað í valkostagreiningu og eðli málsins samkvæmt lúti því meginefni skýrslunnar að eldi á frjóum fiski.

Leyfishafi taki undir sjónarmið um að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat teljist ekki vera áætlanir sem háðar séu umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur vísa til þess að krafa þeirra og aðild sé reist á því að áætlanir, sem liggi til grundvallar hinum kærðu leyfum og þar sé vísað til, hafi ekki sætt lögboðinni málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Að þessu leyti séu kærurnar reistar á ætluðu broti gegn þátttökurétti almennings og breyti engu um það þótt fyrir liggi matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar á grundvelli þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Kærendur ítreki að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat séu áætlanir sem tvímælalaust séu háðar umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006, sbr. nú lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Skortur á slíku umhverfismati áætlana feli um leið í sér skort á fullnægjandi undirbúningi þeirra leyfa sem síðar séu veitt á framangreindum lagagrundvelli. Sá annmarki leiði til þeirrar niðurstöðu til að fella verði slík leyfi úr gildi.

Ábending Umhverfisstofnunar um áskilnað samkvæmt gr. 3.2 í hinu kærða starfsleyfi, þess efnis að þrátt fyrir að hvíld eldissvæða í a.m.k. 90 daga milli eldislota geti stofnunin einhliða frestað útsetningu eftir 90 daga hvíldartíma, geti ekki leitt til þess að efni starfsleyfisins rúmist innan matsskylduákvörðunarinnar. Það sama eigi við um gr. 2.9 í starfsleyfinu um að stofnunin geti farið fram á tíðari mælingar eða efnagreiningar en starfsleyfið geri ráð fyrir.

Viðbótarathugasemdir leyfishafa: Leyfishafi hafnar því að starfsleyfið sé í ósamræmi við eða rúmist ekki innan matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar, en hafa beri í huga að samkvæmt lögum nr. 71/2008 um fiskeldi þá eigi Umhverfisstofnun alltaf síðasta orðið um hve langur hvíldartími sé hverju sinni. Leyfishafar fái ekki að setja út fisk nema mælt ástand sé með þeim hætti að það sé óhætt, þótt lögboðinn hvíldartími sé þó alltaf að lágmarki 90 dagar.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvarðanir Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 og 12. ágúst s.á. um að breyta starfsleyfi leyfishafa fyrir sjókvíaeldi í Berufirði, annars vegar hvað varðar hámarkslífmassa frjós lax og hins vegar að því er varðar eldissvæði og hvíldartíma. Voru hinar kærðu ákvarðanir teknar á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í 65. gr. laganna er að finna kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæru er vísað til laga um úrskurðarnefndina.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast þó eiga lögvarinna hagsmuna að gæta, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, varðandi þær ákvarðanir, athafnir og athafnaleysi sem fjallað er um í stafliðum nefndrar 3. mgr. 4. gr. Er þar m.a. um að ræða ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi b-lið ákvæðisins, og athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi d-lið.

Vísa kærendur einkum til þátttökuréttar almennings um kæruaðild sína og telja að þar sem áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar hafi ekki sætt lögboðinni málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana hafi verið brotið gegn nefndum þátttökurétti. Samkvæmt fyrrnefndum og áðurgildandi d-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar kæra varðar athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. og þær athafnir eða athafnaleysi sem talin eru upp í þágildandi 6. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Verður kæruaðild í máli þessu  því ekki reist á því að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar hafi ekki sætt umhverfismati áætlana, enda hefði slíkt mat farið fram á grundvelli laga nr. 105/2006 en ekki laga nr. 106/2000 sem áðurgreind kæruheimild vegna þátttökuréttar almennings er bundin við.

Umhverfisstofnun veitti leyfishafa starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi í Berufirði hinn 19. mars 2019 að undangenginni málsmeðferð þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Fékk sú leyfisveiting og málsmeðferð efnislega umfjöllun í úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 28/2019 þar sem kröfu um ógildingu leyfisins var hafnað. Áttu tveir kærenda aðild að því máli. Hin kærða ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 um breytingu á því leyfi felur það í sér að hámarkslífmassi frjós lax fer úr 6.000 tonnum í 7.500 tonn. Telja kærendur m.a. að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 14. júní 2018 hafi einungis tekið mið af 6.000 tonna ársframleiðslu á laxi og því hafi hin kærða breyting, sem heimili 7.500 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi, ekki sætt málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000.

Í matsskýrslu leyfishafa vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði var greint frá því að útsetningaráætlun myndi taka breytingum til samræmis við áhættumat Hafrannsóknastofnunar vegna erfðablöndunar frá laxeldi í sjókvíum hverju sinni, en að framleiðslumagn frjós fisks færi aldrei yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Í nefndu áliti Skipulagsstofnunar var að sama skapi vísað til þess að gert yrði ráð fyrir því að hlutfall frjós fisks myndi fylgja áhættumati Hafrannsóknastofnunar hverju sinni en færi þó ekki yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Er því ljóst að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar tók mið af eldi á 20.8000 tonnum af frjóum laxi. Sú breyting er felst í hinni umþrættu ákvörðun hefur því sætt mati á umhverfisáhrifum og rétt eins og ráð var gert fyrir fylgir hún nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og rúmast þar innan, sbr. auglýsingu nr. 562/2020 um staðfestingu á áhættumati erfðablöndunar frá 3. júní 2020, þar sem fram kemur að hámarkslífmassi af frjóum laxi í Berufirði sé 7.500 tonn. Þar sem fyrir liggur að mat fór fram í öndverðu á umhverfisáhrifum þess að ala frjóan lax í meira mæli en breytt starfsleyfi heimilar er ljóst að ekki var um að ræða athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Uppfylla kærendur því ekki heldur skilyrði kæruaðildar skv. d-lið 3. mg. 4. gr. laga nr. 130/2011 á þeim grundvelli.

Samkvæmt þágildandi b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta af ákvörðunum um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þegar frumvarp til laga nr. 130/2011 var til umfjöllunar á Alþingi var orðalagi nefnds b-liðar breytt, án þess þó að um efnisbreytingu væri að ræða. Um nefndan staflið segir í athugasemdum með frumvarpi til laganna að ákvörðun um matsskyldu ráði því hvort almenningur fái rétt til frekari þátttöku í gegnum matsferlið og hvort hann njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi vegna framkvæmda. Það sé því eðlilegt að kæruaðild vegna ákvarðana sem tilgreindar séu í a- og b-lið haldist í hendur. Undir b-lið falli leyfi vegna framkvæmda sem séu matsskyldar skv. III. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum. Þessi liður nái til þeirra ákvarðana sem vísað sé til í a- og b-lið 1. tölul. 6. gr. Árósasamningsins.

Hin kærða ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 12. ágúst 2021, er fól í sér breytingu á staðsetningu eldissvæða og hvíldartíma, var tekin að undangenginni matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar um að breyting á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Svo sem greinir í málavöxtum var matsskylduákvörðunin kærð til úrskurðarnefndarinnar en með úrskurði í máli nr. 81/2021 var kröfu kærenda um ógildingu hennar hafnað með vísan til þess að enga þá annmarka væri að finna á ákvörðuninni sem leiða ætti til ógildingar. Fyrir breytingu þá sem nú er kærð var í gr. 1.2 í starfsleyfi leyfishafa tiltekið að eldið væri að jafnaði á tveimur eldissvæðum í senn, tveir árgangar væru aldir í 18-24 mánuði og að loknu því tímabili væru eldissvæðin hvíld í 9-12 mánuði milli eldislota. Enn fremur að tilkynna þyrfti Umhverfisstofnun hvenær seiði yrðu sett út, með a.m.k. tveggja vikna fyrirvara, og bendi „niðurstöður umhverfisvöktunar til þess að uppsöfnun næringarefna eigi sér stað eða að aðrar óhagstæðar aðstæður í umhverfinu eða náttúrunni að mati Umhverfisstofnunar, sbr. vöktunaráætlun skv. gr. 5.1, getur stofnunin einhliða frestað því að sett yrðu út seiði í viðkomandi fjörð.“ Í breyttu starfsleyfi segir nú í gr. 1.2 að eldið sé að jafnaði á tveimur eldissvæðum í senn og að loknu því tímabili séu eldissvæðin hvíld, sbr. gr. 3.2. Í þeirri grein starfsleyfisins segir að hvert eldissvæði skuli hvíla í a.m.k. 90 daga á milli eldislota en þrátt fyrir það geti Umhverfisstofnun einhliða frestað útsetningu bendi niðurstöður vöktunar til þess að umhverfisaðstæður séu óhagstæðar á sjókvía­eldissvæði/eldissvæði að mati stofnunarinnar. Matið byggi á niðurstöðum umhverfis- og vöktunarmælinga samkvæmt vöktunaráætlun. Enn fremur að tilkynna þurfi Umhverfisstofnun hvenær seiði verði sett út í kvíar, með a.m.k. tveggja vikna fyrirvara. Þá þurfa einnig að liggja fyrir upplýsingar um vöktun eldissvæðanna. Er áréttað í gr. 4.1 að bendi „niðurstöður umhverfisvöktunar til þess að uppsöfnun næringarefna eigi sér stað eða að aðrar óhagstæðar aðstæður í umhverfinu eða náttúrunni að mati Umhverfisstofnunar, sbr. gr. 5.1, getur stofnunin einhliða frestað því að sett verði út seiði í viðkomandi fjörð.“ Í tilvitnaðri gr. 5.1 er fjallað um vöktunaráætlun og liggur slík áætlun fyrir samþykkt af Umhverfisstofnun. Kemur þar fram að „[í] samþykktu umhverfismati kemur fram að hvíldartími eldis á svæðum sé 9-12 mánuðir. Í nýrri eldisáætlun verður engin breyting á þessu og er hvíldartími sami og í samþykktu umhverfismati.“ Þá er reifað að útsetning seiða verði að miðast við að ástand umhverfisins sé ásættanlegt og verði það gott eða ásættanlegt geti hvíldartími orðið styttri eða allt að 90 dagar heimili aðstæður það. Hvíldarramminn í útsetningaráætluninni sé vel rúmur og veiti svigrúm varðandi hvíld og sé rétt að miða ákvarðanir um útsetningu seiða við niðurstöður mæligilda hverju sinni.

Af samanburði eldra starfsleyfis og því breytta er ljóst að nálgun þeirra er ekki sú sama hvað varðar hvíldartíma eldissvæða, en hvíldartími ræðst af útsetningu seiða sem fram kemur í útsetningaráætlun. Í stað þess að lágmarkstími sé í starfsleyfinu tilgreindur 9-12 mánuðir er hann nú tilgreindur 90 dagar í starfsleyfinu, en í vöktunaráætlun segir að hvíldartími verði 9-12 mánuðir. Um þetta segir í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar að áformað sé að hvíla eldissvæði í 9-12 mánuði á milli kynslóða en gert sé ráð fyrir að hvíldartími geti verið styttri eða að lágmarki 90 dagar. Að mati stofnunarinnar þurfi vöktun að leiða í ljós árangur þeirrar hvíldar og sé mikilvægt að í starfsleyfi verði skýrt kveðið á um við hvaða umhverfisaðstæður sé heimilt að setja út seiði. Verður að telja það koma nægilega skýrt fram með hliðsjón af þeim skilyrðum sem áður er fjallað um og fram koma í gr. 3.2 í starfsleyfinu um hvíldartíma og fyrirliggjandi vöktunaráætlun, sbr. og gr. 5.1 í umræddu leyfi. Verður því ekki fallist á með kærendum að skilyrði starfsleyfisins um hvíldartíma eldissvæða séu ekki í samræmi við matsskylduákvörðunina.

Í máli þessu er þannig ekki um að ræða ákvörðun sem veitir leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum heldur ákvörðun um breytingu á leyfi í kjölfar matsskylduákvörðunar. Sú ákvörðun laut að breytingu á tiltekinni framkvæmd sem háð var mati á umhverfisáhrifum í öndverðu og leyfi var veitt fyrir sem sætti lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar, eins og áður hefur komið fram. Er hvorki hægt að líta fram hjá þessum atvikum málsins né orðalagi þágildandi b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en eins og ákvæðið er úr garði gert og að virtum lögskýringargögnum þeim sem áður er vísað til verður að telja að girt sé fyrir að kærendur njóti kæruaðildar samkvæmt því ákvæði.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki hjá því komist að vísa kærumáli þessu frá úrskurðarnefndinni, enda er engan lagagrundvöll að finna fyrir kæruaðild kærenda í lögum nr. 130/2011 eins og atvikum máls þessa er háttað.

 Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

nóv 25
Love0

82 og 148/2021 Sjókvíaeldi í Berufirði

Með

Árið 2021, miðvikudaginn 24. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 82/2021, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 um að breyta rekstrarleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Berufirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Náttúruverndarsamtök Íslands og Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 að breyta rekstrarleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Berufirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. september 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra sömu aðilar þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 19. ágúst s.á. að breyta rekstrarleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Berufirði að því er varðar eldissvæði og útsetningaráætlun. Gera kærendur kröfu um að ákvörðunin verði felld úr gildi. Verður það kærumál, sem er nr. 148/2021, sameinað máli þessu þar sem hinar kærðu ákvarðanir varða sama eldi og eru samofnar. Þá þykja hagsmunir kærenda ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 7. júlí og 20. október 2021.

Málavextir: Hinn 19. mars 2018 lagði Fiskeldi Austfjarða hf. fram matsskýrslu vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Í matsskýrslunni var gert ráð fyrir að ala 9.800 tonn af laxi á ári í sjókvíum í Berufirði. Kom fram í skýrslunni að útsetningaráætlun myndi taka mið af nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og að samkvæmt matinu myndu 6.000 þeirra tonna sem áætlað væri að ala í Berufirði verða frjór lax og 3.800 tonn geldlax. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 14. júní s.á. Umhverfisstofnun veitti framkvæmdaraðila starfsleyfi 19. mars 2019 fyrir 9.800 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Berufirði, þar af að hámarki 6.000 tonna ársframleiðslu á frjóum laxi, og 21. s.m. veitti Matvælastofnun framkvæmdaraðila rekstrarleyfi vegna sama eldis. Voru þær leyfisveitingar kærðar til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurðum í málum nr. 28/2019 og 30/2019, uppkveðnum 19. desember 2019, komst nefndin að þeirri niðurstöðu að ekki væru þeir form- eða efnisannmarkar á undirbúningi eða meðferð hinna kærðu leyfisákvarðana að ógildingu varðaði og var kröfu kærenda þar um því hafnað.

Hinn 8. janúar 2021 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða breytingu á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun í Berufirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 28. apríl 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurði í máli nr. 81/2021, kveðnum upp 18. október 2021, var kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað með vísan til þess að enga þá annmarka væri að finna á henni sem leiða ættu til ógildingar.

Matvælastofnun auglýsti tillögu að breytingu á rekstrarleyfi leyfishafa 2. febrúar 2021 með athugasemdafresti til 2. mars s.á. Í breytingartillögunni fólst að heimilaður hámarkslífmassi frjós lax færi úr 6.000 tonnum í 7.500 tonn. Hinn 5. maí s.á. breytti stofnunin umræddu rekstrarleyfi í samræmi við auglýsta tillögu. Matvælastofnun auglýsti aðra tillögu að breytingu á umræddu rekstrarleyfi 31. maí 2021 með athugasemdafresti til 28. júní s.á. Fól hún í sér færslu eldissvæða og breytingu á útsetningaráætlun. Í samræmi við auglýsta tillögu gerði stofnunin breytingu á rekstrarleyfinu 19. ágúst s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir uppfylli skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Sú aukning á eldi á frjóum laxi úr 6.000 tonnum í 7.500 tonn, sem kveðið sé á um í hinni kærðu ákvörðun frá 5. maí 2021, hafi ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2018 komi skýrlega fram að lagt væri til grundvallar að framleiðsla á frjóum laxi í Berufirði yrði ekki umfram 6.000 tonn. Umhverfisáhrif breytingarinnar hafi því ekki sætt mati á umhverfisáhrifum. Þá hafi áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og séu af þeim sökum ekki lögmætur grundvöllur rekstrarleyfis eða breytinga á því. Að lokum sé byggt á því að matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. apríl 2021, um breytta staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun, sé haldin annmörkum.

Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu Matvælastofnunar er gerð krafa um frávísun kærumálsins þar sem kærendur hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn þess. Um skilyrði kæruaðildar fari samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga geti átt kæruaðild án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni lúti kæra að tilteknum ákvörðunum Skipulagsstofnunar, m.a. um matsskyldu framkvæmda, sem og ef stjórnvald veiti leyfi vegna framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Leyfishafi hafi óskað eftir breytingu á rekstrarleyfi vegna breytinga á áhættumati. Framkvæmdin sé ekki háð mati á umhverfisáhrifum og því beri að vísa kærunni frá. Slík niðurstaða sé í samræmi við úrskurði úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 20/2018 og 89/2020.

Fyrir liggi að framkvæmd leyfishafa hafi sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í matsskýrslu leyfishafa frá 19. mars 2018 vegna framkvæmdarinnar hafi verið fjallað um fyrirhugaða framleiðsluaukningu á laxi í sjókvíum og áhrif eldisins á umhverfið, þ.m.t. að útsetninga- og framleiðsluáætlanir myndu taka mið af breytingum á áhættumati Hafrannsóknastofnunar hverju sinni. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2018 segi um áhættumatið að áhætta af notkun frjós lax verði endurmetin með reglubundnum hætti. Í álitinu sé ítrekað vísað til þess að leggja beri niðurstöður áhættumats erfðablöndunar til grundvallar ákvörðunar um rekstrarleyfi. Þá taki stofnunin sérstaklega fram að leyfishafi muni fylgja matinu varðandi magn frjós lax í eldi. Með hliðsjón af því hafi legið fyrir við útgáfu rekstrarleyfis 21. mars 2019 að tekið hafi verið tillit til eldis á 9.800 tonnum af laxi í Berufirði, þ.m.t. frjóum laxi. Sú breyting sem gerð hafi verið á rekstrarleyfinu 5. maí 2021 samræmist matsskýrslu leyfishafa þar sem samanlagt eldi í Berufirði og Fáskrúðsfirði fari ekki yfir 20.800 tonn.

Áhættumat erfðablöndunar sé vísindaleg nálgun á mati á því magni frjórra eldislaxa sem strjúki úr eldi í sjó og vænta megi að komi í ár þar sem villta laxastofna sé að finna og metið sé að erfðablöndun eldislax við villta nytjastofna, að teknu tilliti til mótvægisaðgerða, verði það mikil að arfgerð villtra stofna breytist og valdi versnandi hæfni stofngerða þeirra. Það sé því ekki skjal sem sé ætlað að marka stefnu hins opinbera í fiskeldi, hvar það ætti að fara fram og með hvaða hætti. Sú túlkun væri enda ótæk þar sem ótal aðrir þættir skipti máli við slíka stefnumótun. Það sé því ekki framkvæmdaáætlun í skilningi þágildandi laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, heldur faglegt mat á aðstæðum hverju sinni. Þá sé bent á að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið fallist ekki á að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat séu skipulags- eða framkvæmdaáætlanir sem marki stefnu um leyfisveitingar til framkvæmda.

 Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að þegar rætt sé um eldi á frjóum laxfiski þá sé talað um lax, enda sé lax alltaf frjór nema það eigi sér stað inngrip í þroskaferil hans. Sé verið að ræða um eldi á ófrjóum laxi þá sé undantekningarlaust rætt um ófrjóan lax. Mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2018 sé eldi á 9.800 tonnum af frjóum fiski í Berufirði, en gerður sé fyrirvari um að framkvæmdin sé alltaf í samræmi við gildandi áhættumat á hverjum tíma. Matsskýrslan sé mjög skýr hvað þetta varði. Stefna framkvæmdaraðila hafi, allt frá því áhættumat erfðablöndunar hafi fyrst verið kynnt 14. júlí 2017, verið sú að fylgja matinu og sé það nú lagaskylda. Kærendur rugli saman annars vegar magni frjós fisks samkvæmt útsetningaráætlun, sem endurspegli ávallt áhættumat og taki breytingum, og svo tilgreindu magni fisks í eldi samkvæmt mati á umhverfisáhrifum. Magn samkvæmt útsetningaráætlun geti því bæði hækkað og lækkað út frá gildandi áhættumati og leyfum, en alinn frjór fiskur fari þó aldrei yfir 20.800 tonn í Berufirði og Fáskrúðsfirði.

Eldi á frjóum fiski og ófrjóum sé ekki frábrugðið hvort öðru nema að því er taki til hættu á erfðablöndun við villta stofna. Ef fjallað hefði verið um eldi og áhrif eldis á ófrjóum fiski á villta stofna í matsskýrslunni hefði þá umfjöllun verið að finna í kafla 6.5.3. um umhverfisáhrif. Sá kafli matsskýrslunnar geri það hins vegar ekki. Um eldi á ófrjóum fiski sé fjallað í valkostagreiningu og eðli málsins samkvæmt lúti því meginefni skýrslunnar að eldi á frjóum fiski.

Leyfishafi taki undir sjónarmið um að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat teljist ekki vera áætlanir sem háðar séu umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur vísa til þess að krafa þeirra og aðild sé reist á því að áætlanir, sem liggi til grundvallar hinum kærðu leyfum og þar sé vísað til, hafi ekki sætt lögboðinni málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Að þessu leyti séu kærurnar reistar á ætluðu broti gegn þátttökurétti almennings og breyti engu um það þótt fyrir liggi matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar á grundvelli þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Af þessum sökum séu úrskurðir nefndarinnar í málum nr. 20/2018 og 89/2020 ekki fordæmisgefandi í þessum málum. Kærendur ítreki að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat séu áætlanir sem tvímælalaust séu háðar umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006, sbr. nú lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Skortur á slíku umhverfismati áætlana feli um leið í sér skort á fullnægjandi undirbúningi þeirra leyfa sem síðar séu veitt á framangreindum lagagrundvelli. Sá annmarki leiði til þeirrar niðurstöðu til að fella verði slík leyfi úr gildi.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvarðanir Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 og 19. ágúst s.á. um að breyta rekstrarleyfi leyfishafa fyrir sjókvíaeldi í Berufirði, annars vegar hvað varðar hámarkslífmassa frjós lax og hins vegar að því er varðar eldissvæði og útsetningaráætlun. Voru hinar kærðu ákvarðanir teknar á grundvelli laga nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. og samnefnda reglugerð nr. 540/2020. Í 2. mgr. 4. gr. laganna er að finna kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæru er vísað til laga um úrskurðarnefndina.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Þá teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, varðandi þær ákvarðanir, athafnir og athafnaleysi sem fjallað er um í stafliðum nefndrar 3. mgr. 4. gr. Er þar m.a. um að ræða ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi b-lið ákvæðisins, og athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi d-lið.

Vísa kærendur einkum til þátttökuréttar almennings um kæruaðild sína og telja að þar sem áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar hafi ekki sætt lögboðinni málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana hafi verið brotið gegn nefndum þátttökurétti. Samkvæmt fyrrnefndum og áðurgildandi d-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar kæra varðar athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. og þær athafnir eða athafnaleysi sem talin eru upp í þágildandi 6. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Verður kæruaðild í máli þessu því ekki reist á því að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar hafi ekki sætt umhverfismati áætlana, enda hefði slíkt mat farið fram á grundvelli laga nr. 105/2006 en ekki laga nr. 106/2000 sem áðurgreind kæruheimild vegna þátttökuréttar almennings er bundin við.

Matvælastofnun veitti leyfishafa rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi í Berufirði hinn 21. mars 2019 að undangenginni málsmeðferð þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Fékk sú leyfisveiting og málsmeðferð efnislega umfjöllun í úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 30/2019 þar sem kröfu um ógildingu leyfisins var hafnað. Áttu tveir kærenda aðild að því máli. Hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 um breytingu á því leyfi felur það í sér að hámarkslífmassi frjós lax fer úr 6.000 tonnum í 7.500 tonn. Telja kærendur m.a. að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 14. júní 2018 hafi einungis tekið mið af 6.000 tonna ársframleiðslu á laxi og því hafi hin kærða breyting, sem heimili 7.500 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi, ekki sætt málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000.

Í matsskýrslu leyfishafa vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði var greint frá því að útsetningaráætlun myndi taka breytingum til samræmis við áhættumat Hafrannsóknastofnunar vegna erfðablöndunar frá laxeldi í sjókvíum hverju sinni, en að framleiðslumagn frjós fisks færi aldrei yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Í nefndu áliti Skipulagsstofnunar var að sama skapi vísað til þess að gert yrði ráð fyrir því að hlutfall frjós fisks myndi fylgja áhættumati Hafrannsóknastofnunar hverju sinni en færi þó ekki yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Er því ljóst að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar tók mið af eldi á 20.800 tonnum af frjóum laxi. Sú breyting er felst í hinni umþrættu ákvörðun hefur því sætt mati á umhverfisáhrifum og rétt eins og ráð var gert fyrir fylgir hún nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og rúmast þar innan, sbr. auglýsingu nr. 562/2020 um staðfestingu á áhættumati erfðablöndunar frá 3. júní 2020, þar sem fram kemur að hámarkslífmassi af frjóum laxi í Berufirði sé 7.500 tonn. Þar sem fyrir liggur að mat fór fram í öndverðu á umhverfisáhrifum þess að ala frjóan lax í þeim mæli er breytt rekstrarleyfi heimilar er ljóst að ekki var um að ræða athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Uppfylla kærendur því ekki heldur skilyrði kæruaðildar skv. d-lið 3. mg. 4. gr. laga nr. 130/2011 á þeim grundvelli.

Samkvæmt þágildandi b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta af ákvörðunum um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þegar frumvarp til laga nr. 130/2011 var til umfjöllunar á Alþingi var orðalagi nefnds b-liðar breytt, án þess þó að um efnisbreytingu væri að ræða. Um nefndan staflið segir í athugasemdum með frumvarpi til laganna að ákvörðun um matsskyldu ráði því hvort almenningur fái rétt til frekari þátttöku í gegnum matsferlið og hvort hann njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi vegna framkvæmda. Það sé því eðlilegt að kæruaðild vegna ákvarðana sem tilgreindar séu í a- og b-lið haldist í hendur. Undir b-lið falli leyfi vegna framkvæmda sem séu matsskyldar skv. III. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum. Þessi liður nái til þeirra ákvarðana sem vísað sé til í a- og b-lið 1. tölul. 6. gr. Árósasamningsins.

Hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar frá 19. ágúst 2021 fól í sér breytingu á rekstrarleyfi hvað varðaði eldissvæði og útsetningaráætlun. Var hún tekin að undangenginni matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar þess efnis að breytingin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Svo sem greinir í málavöxtum var matsskylduákvörðunin kærð til úrskurðarnefndarinnar en með úrskurði í máli nr. 81/2021 var kröfu kærenda um ógildingu hennar hafnað með vísan til þess að enga þá annmarka væri að finna á ákvörðuninni sem leiða ætti til ógildingar. Í máli þessu er þannig ekki um að ræða ákvörðun sem veitir leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum heldur ákvörðun um breytingu á leyfi í kjölfar matsskylduákvörðunar. Sú ákvörðun laut að breytingu á tiltekinni framkvæmd sem háð var mati á umhverfisáhrifum í öndverðu og leyfi var veitt fyrir sem sætti lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar, eins og áður hefur komið fram. Er hvorki hægt að líta fram hjá þessum atvikum málsins né orðalagi þágildandi b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en eins og ákvæðið er úr garði gert og að virtum lögskýringargögnum þeim sem áður er vísað til verður að telja að girt sé fyrir að kærendur njóti kæruaðildar samkvæmt því ákvæði.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki hjá því komist að vísa kærumáli þessu frá úrskurðarnefndinni, enda er engan lagagrundvöll að finna fyrir kæruaðild kærenda í lögum nr. 130/2011 eins og atvikum máls þessa er háttað.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

nóv 19
Love0

149/2021 Sambyggð

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 18. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 149/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Ölfuss frá 9. september 2021 um að stálvirki fjölbýlishúss á lóð nr. 18 við Sambyggð uppfylli ekki skil­yrði samkvæmt tæringarflokki 4 í gr. 8.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 21. september 2021, kærir Pró hús ehf., þá ákvörðun byggingarfulltrúa Ölfuss frá 9. september 2021 að stálvirki fjölbýlishúss á lóð nr. 18 við Sambyggð uppfylli ekki skilyrði samkvæmt tæringarflokki 4 í gr. 8.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Verður að skilja málskot kæranda svo að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Ölfusi 21. október 2021.

Málavextir: Á árinu 2019 mun kærandi hafa byrjað á framkvæmdum vegna byggingar fjölbýlis­húss á lóð nr. 18 við Sambyggð í Ölfusi. Hinn 16. júní 2021 sendi forsvarsmaður kæranda tölvupóst á byggingarfulltrúa sveitarfélagsins og óskaði eftir öryggisúttekt á húsinu. Í svari byggingarfulltrúa kom fram að til að hægt væri að framkvæma öryggisúttekt þyrfti að uppfæra byggingar- og matsstig hússins. Það yrði ekki gert fyrr en skilyrðum staðalsins ÍST 51:2001 um byggingarstig húsa væri fullnægt. Hinn 8. júlí s.á. fór fram öryggisúttekt og að beiðni byggingarfulltrúa útbjó verkfræðistofa minnisblað um þau atriði sem þyrftu frekari athugunar við eða uppfylltu ekki kröfur. Byggingarfulltrúi fundaði með fulltrúum kæranda 9. september 2021 vegna málsins. Hinn 15. s.m. sendi forsvarsmaður kæranda tölvu­póst til byggingarfulltrúa og óskaði staðfestingar á tilgreindum atriðum sem munu hafa komið fram á fundinum. Meðal annars óskaði hann staðfestingar á því að gera þyrfti úrbætur sam­kvæmt minnisblaði verkfræðistofunnar til að húsið gæti farið á byggingarstig 5. Jafnframt óskaði hann stað­festingar á því að stálvirki uppfyllti ekki skilyrði samkvæmt tæringarflokki 4 í gr. 8.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Í svari byggingarfulltrúa var stafest að svo væri.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að eftir að húsið á lóðinni Sambyggð 18 hafi orðið fokhelt hafi byggingarfulltrúi beðið um fleiri teikningar. Í byrjun júní 2021 hefðu íbúðir í húsinu verið afhentar en þó ekki til búsetu. Á þeim tíma hefði kærandi óskað eftir öryggis- og lokaúttekt hjá byggingar­fulltrúa en við því hefði ekki verið orðið heldur hefði hann óskað eftir teikningum og deilum. Þá hefði byggingarfulltrúi upplýst að hann treysti ekki burðarvirki hússins og ætlaði að fá „sérstaka skoðunarstöð“ til að yfirfara það. Á endanum hefði byggingarfulltrúi óskað eftir öryggisúttekt en látið byggingarstjóra vita að hlutlaus aðili yrði með í úttektinni. Brunavarnir Árnessýslu hefði gert úttekt án athugasemda en fyrrnefnd verkfræðistofa hefði skilað 12 athugasemdum. Byggingarfulltrúi hefði síðan óskað eftir skýrslu um byggingar­framkvæmdarinnar og að arkitekt skilaði inn fleiri teikningum og deilum, en án þess að tilgreina það nánar. Þá hefði byggingarfulltrúi fundað með forsvars­mönnum kæranda 9. september 2021 en á þeim fundi hefði komið fram ný hlið á málinu þar sem byggingarfulltrúi teldi burðarstál ekki uppfylla skilyrði um tæringarflokk 4 í gr. 8.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Því sé lögð fram kæra á hendur byggingarfulltrúa fyrir valdníðslu, einelti og brot á reglugerðum. Einnig sé um brot á meðalhófsreglu að ræða. Þá sé bent á að unnið sé að lag­færingu á þeim 12 athugasemdum sem verkfræðistofan hafi gert við öryggisúttekt.

Málsrök Sveitarfélagsins Ölfuss: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að í kærunni séu gerðar athugasemdir við málsmeðferð vegna umfjöllun um fjöleignarhúsið að Sambyggð 18. Ekki sé þó fyllilega ljóst hvað kærandi geri kröfu um eða að hverjum kæran snúi. Af efni hennar og fyrirliggjandi gögnum verði helst ráðið að kæran beinist að svörum byggingarfulltrúa þess efnis að ekki séu uppfyllt skilyrði til þess að færa húsið að Sambyggð 18 á hærra byggingarstig. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriði á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt sé fyrir um í lögum. Kæruheimild til nefndarinnar sé m.a. að finna í lögum nr. 160/2010 um mannvirki vegna stjórnvalds­ákvarðana sem teknar séu á þeim lagagrundvelli. Í svörum byggingarfulltrúa að skilyrði séu ekki uppfyllt til að færa umrætt hús á hærra byggingarstig felist ekki stjórnvalds­ákvörðun sem leitt hafi mál til lykta í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. einnig 59. gr. laga nr. 160/2010. Af þeim sökum sé engin kæruheimild fyrir hendi og því beri að vísa kærunni frá.

Að öðru leyti byggi sveitarfélagið á því að málsmeðferð byggingarfulltrúa hafi verið í samræmi við lög og reglugerðir. Um byggingarstig mannvirkja sé stuðst við íslenskan staðal, ÍST 51:2001. Þar sé að finna nákvæma útlistun á þeim atriðum sem uppfylla þurfi til að fá mann­virki skráð á hvert byggingarstig. Eins og fram komi í gögnum málsins hafi byggingarfulltrúi veitt kæranda ítarlegar leiðbeiningar um þau atriði sem hann þurfi að uppfylla til að hægt væri að færa fjöleignarhúsið að Sambyggð 18 af byggingarstigi 4. Ástæða þess að það hafi ekki verið gert sé sú að kærandi hefði ekki uppfyllt viðkomandi skilyrði. Byggingarfulltrúi hafi lagt sig fram við að veita ítarlegar leiðbeiningar en kærandi, sem byggingaraðili, beri ábyrgð á því að upp­fylla tilgreind skilyrði.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvalds­ákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlinda­mála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Er slíka kæruheimild t.a.m. að finna í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki þar sem segir að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndarinnar. Þá verða aðeins þær ákvarðanir sem binda endi á mál bornar undir kærustjórnvald samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í máli þessu gerir kærandi athugasemdir við störf byggingarfulltrúa Ölfuss vegna byggingar fjölbýlishúss á lóðinni Sambyggð 18. Vísar kærandi til þess að hin kærða ákvörðun sé frá 9. september 2021 en á þeim degi áttu forsvarsmenn kæranda fund með byggingar­fulltrúa. Á fundinum kom m.a. fram sú afstaða byggingarfulltrúa um að stálvirki hússins uppfyllti ekki skilyrði samkvæmt tæringarflokki 4 í gr. 8.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 og væri því úrbóta þörf. Ekki verður talið að sú afstaða feli í sér stjórnvaldsákvörðun tekna á grundvelli laga nr. 160/2010. Þá verður heldur ekki séð að fyrir liggi í málinu önnur ákvörðun sem bindur enda á mál og sem er kæranleg til úrskurðarnefndarinnar, sbr. áðurnefnda 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslu­laga. Verður kærumáli þessu af framangreindum sökum vísað frá nefndinni.

 Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

nóv 19
Love0

106/2021 Selvogsgata

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 18. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 106/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 2. júní 2021 um að samþykkja byggingaráform fyrir geymsluskúr á lóðinni Selvogsgötu 3.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Brekkugötu 25, Hafnarfirði, þá ákvörðun byggingar­­fulltrúa Hafnarfjarðar frá 2. júní 2021 að samþykkja byggingaráform fyrir skúr á lóðinni Selvogs­­götu 3. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfirði 7. júlí 2021.

Málavextir: Á lóðinni Selvogsgötu 3 stendur einbýlishús og er skráð byggingarmagn á lóðinni 190,8 m2. Lóðin var stækkuð um 76 m2 með nýju deiliskipulagi fyrir Suðurbæ sunnan Hamars sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 7. júlí 2014 og hámarksbyggingarmagn aukið í 200 m2. Lóðirnar Selvogsgata 3 og Brekkugata 25 liggja saman við ­suður­mörk hinnar síðarnefndu. Samkvæmt aðaluppdráttum sem samþykktir voru með áritun byggingarfulltrúa 5. október 1989 stendur bílgeymsla á Brekkugötu 25. Er langhlið hennar í 0,5 m fjarlægð frá framan­­greindum lóðamörkum og skammhlið við útmörk lóðarinnar í austur. Eftir stækkun lóðarinnar er Selvogsgata 3 dýpri til austurs og liggja lóðirnar nú einnig saman við austurmörk Brekku­götu 25 og nær skammhlið bílgeymslunnar því nú að mörkum lóðanna. Ágreiningur hefur verið á milli eigenda lóðanna um framkvæmdir og nýtingu á þeim hluta Selvogs­götu 3 er liggur að skammhlið bílgeymslunnar við austurmörk­ Brekkugötu 25 og felldi úrskurðar­nefndin hinn 2. febrúar 2017­­ úr gildi ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúans í Hafnarfirði frá 9. nóvember 2016 um að veita eiganda Selvogsgötu 3­­ framkvæmdaleyfi fyrir því að steypa upp í vegg í stígshæð frá Selvogsgötu að leikvelli þar sem um byggingar­leyfis­skylda framkvæmd væri að ræða.

 Eigandi Selvogsgötu 3 sótti um leyfi til að rífa geymsluskúr á lóðinni hinn 23. október 2015 og sam­þykkti byggingar­­fulltrúi niðurrif skúrsins á afgreiðslufundi skipulags- og byggingar­fulltrúa 4. nóv­ember s.á. Á sama fundi var fært til bókar að umsókn eiganda Selvogsgötu 3 um að breyta skúr á lóð í bílskúr/geymslu væri vísað til umferðarráðshóps hjá umhverfis- og skipulags­þjónustu. Hinn 18. s.m. samþykkti skipulagsfulltrúi að grenndarkynna skv. 1. mgr. 44. gr. skipulags­laga nr. 123/2010 erindi um að breyta skúr á lóð Selvogsgötu 3 í bíl­skúr/geymslu. Afgreiðslu erindisins var frestað 27. janúar 2016 þar til búið væri að fara yfir athugasemdir. Hinn ­25. júlí 2018 samþykkti skipulagsfulltrúi, með vísan til 2. gr. samþykktar um embættis­afgreiðslur skipulags- og byggingarfulltrúans í Hafnarfirði frá 4. maí 2004, að grenndar­­kynna umsókn eigenda Selvogsgötu 3 um leyfi til að endurbyggja geymslu með stækkun. Athugasemd barst frá kæranda á kynningartímanum og var erindinu vísað til afgreiðslu skipulags- og byggingar­ráðs 19. september 2018. Í kjölfar þess að nýjar teikningar bárust var erindi um endur­byggingu geymslu með stækkun tekið fyrir að nýju á afgreiðslu­fundi skipulags- og byggingar­­fulltrúa 30. mars 2021. Erindið var ekki talið samræmast deiliskipulagi, en þar sem um óverulega breytingu væri að ræða var ákveðið að grenndar­­­kynna erindið skv. 44. gr. skipulags­­laga, og samkvæmt fundargerð sat skipulags­fulltrúi ekki fundinn. Erindið var grenndar­­kynnt með vísan til 2. mgr. 43. gr. skipulags­laga frá 12. apríl 2021 til og með 17. maí s.á. og barst athugasemd frá kæranda 12. maí s.á. Byggingar­áform um að reisa 24 m2 skúr í horni lóðarinnar þar sem áður stóð geymsluskúr voru samþykkt í samræmi við skipulagslög og lög um mannvirki 2. júní ­s.á.

 Málsrök kæranda: Kærandi telur sveitarfélagið hafa gengið fram með ólögmætum hætti í málinu og vísar m.a. til almennra reglna um grenndarrétt. Kærandi hafi um nokkurra ára skeið reynt að verja réttindi sín gagnvart nágranna sínum sem hyggist byggja bílskúr á lóðamörkum eignanna og nota gafl geymsluskúrs kæranda sem vegg. Ekki geti gengið að samþykkt séu byggingar­­­áform fyrir mannvirki alveg upp að mannvirki á aðliggjandi lóð án samþykkis hlut­að­eigandi. Yrði það talið heimilt gætu menn byggt ofan í eignum annarra sem ekki gætu sinnt viðhaldi á eignum sínum þar sem þeir kæmust ekki að þeim.

Tillaga að núgildandi deili­skipulagi Suðurbæjar sunnan Hamars hafi verið auglýst 27. mars 2014 en stækkun lóðarinnar Selvogsgötu 3 fyrst verið samþykkt af skipulags- og byggingar­fulltrúa 2. apríl s.á­. og ekki tekið gildi fyrr en við samþykkt bæjarstjórnar 3. september s.á. Hins vegar hafi fyrr­greint deiliskipulag Suðurbæjar sunnan Hamars tekið gildi 7. júlí s.á. með birtingu í B-deild Stjórnar­tíðinda. Til austurs fyrir ofan geymsluskúr á lóð kæranda hafi áður verið bæjarland. Á því hafi ekkert mann­virki staðið og kærandi átt greiðan aðgang að gafli skúrs síns. Lóðin að Selvogs­­götu 3 hafi nú verið stækkuð þannig að hún liggi á tvo vegu að vegg geymsluskúrs kæranda. Ekki hafi verið haft samráð við hann um stækkun lóðarinnar. Þá hafi stækkunin ekki verið afmörkuð í deiliskipulaginu og ekki hefði mátt setja nýtt skipulag með stækkun lóðar­innar án þess að kæranda væri, með kvöðum eða öðrum hætti, tryggð aðkoma að hliðum síns skúrs, sbr. gr. 5.3.2.2. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013.

Umsókn um niðurrif bílskúrs hafi verið sett fram í blekkingarskyni svo fara mætti framhjá lögum og reglum um deiliskipulag og byggingarleyfi. Þetta hafi verið gert til þess að síðar mætti sækja um „endurbyggingu“ bílskúrs og ekki þyrfti samþykki lóðareiganda Brekkugötu 25, sem hefði þurft ef enginn bílskúr eða geymsla hefði áður staðið þarna. Í deiliskipulagi fyrir svæðið séu skilmálar fyrir bílskúra og heimild til að reisa þá innan byggingarreita lóða sem sýndir væru í skipulaginu fyrir þá. Ekki sé sýndur byggingar­reitur fyrir bílskúr á lóð Selvogs­götu 3.

Hafnarfjarðarbær hafi ekki farið að lögum í málinu heldur grenndarkynnt byggingar­leyfis­um­sóknir án þess að breyta deiliskipulagi fyrst. Hin kærða ákvörðun hafi ekki verið færð í deili­skipulag með breytingu sem birt hafi verið í Stjórnar­tíðindum.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Sveitarfélagið bendir á að hinn umdeildi skúr muni vera fyrir aftan skúr sem fyrir sé á lóð kæranda á lóðamörkum umræddra lóða. Hæðarmunur á lóðunum sé nokkur en hinn fyrirhugaði skúr muni einungis vera 87 cm hærri en skúr sem fyrir sé á lóð kæranda að Brekkugötu 25. Skúrinn muni ekki hafa áhrif á útivistarmöguleika, skuggavarp, inn­sýn eða annað í garðinum á þeirri lóð. Þá hafi áður staðið skúr á umræddum stað og nú hafi verið veitt leyfi til að byggja þar geymsluskúr. Fyrir mistök hafi starfsmaður bæjarins skráð að sótt hefði verið um niðurrif bílskúrs þrátt fyrir að á umsókn hafi komið fram að sótt væri um niður­­rif skúrs. Ómögulegt sé að hafa bílskúr á umræddum stað, innst innan lóðar og útgefið leyfi sé fyrir geymsluskúr.

 Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi vísar til þess að bygging skúrs á lóð hans lúti ákvörðunar­­­­­valdi skipulagsyfirvalda og nágranni hans eigi aðeins rétt til að stöðva framkvæmdir vegna svokallaðs smáhýsis.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingar­fulltrúa Hafnarfjarðar frá 2. júní 2021 að samþykkja byggingaráform fyrir skúr á lóðinni Selvogs­götu 3, að undangenginni grenndarkynningu.­

­­­Líkt og fram hefur komið var á afgreiðslufundi skipulags- og byggingar­fulltrúa 30. mars 2021 ákveðið að grenndarkynna erindi um endurbyggingu á geymslu með stækkun á umræddri lóð þar sem það samræmdist ekki deiliskipulagi en um óverulega breytingu væri að ræða og málsmeðferð færi skv. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Fyrirhuguð deiliskipulags­breyting hefur hins vegar ekki tekið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda svo sem kveðið er á um í 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga og verður því ekki tekin afstaða til gildis hennar. Deili­skipulag fyrir Suðurbæ sunnan Hamars frá árinu 2014 er því óbreytt varðandi umrædda lóð. Þar kemur m.a. fram að stærð lóðarinnar Selvogsgötu 3 hafi verið 370 m2 en verði 446 m2, byggingar­magn á lóðinni sé aukið um 10 m2 og hámarksbyggingarmagn verði 200 m2.

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að samþykkt séu áform fyrir endurbyggingu geymslu, 24 m2 að stærð. Samkvæmt skráningu í fasteignaskrá er stærð þess húss sem stendur á umræddri lóð 190,8 m2. Á aðaluppdrætti með grunnmynd, sem samþykktur var með áritun byggingar­fulltrúa 2. júní 2021, kemur fram að flatarmál íbúðarhluta húss sé 190,8 m2, flatarmál geymslu 24 m2 og að flatarmálið sé alls 214,8 m2. Er því ljóst að samþykkt byggingaráform vegna geymslu eru umfram hámarksbyggingarmagn lóðarinnar samkvæmt gildandi deili­skipulagi.

Samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki skulu aðaluppdrættir byggingarleyfis upp­fylla ákvæði laganna og reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli þeirra. Samkvæmt ákvæðinu tilkynnir leyfisveitandi umsækjanda um samþykki byggingaráforma, enda sé fyrir­huguð mannvirkjagerð í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði. Skal útgefið byggingar­­­­leyfi vera í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laganna. Voru byggingar­­­áformin því ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag, svo sem áskilið er í fyrr­greindum ákvæðum mannvirkjalaga.

Heimiluð skúrbygging samkvæmt hinni kærðu ákvörðun liggur að hluta til við lóðamörk Selvogs­­­götu 3 og lóðar kæranda og verður fyrirhugaður skúr samkvæmt upplýsingum sveitar­félagsins 87 cm hærri en skúr sá sem fyrir er við lóðamörkin á síðarnefndri lóðinni. Mun byggingin því óhjákvæmilega hafa einhver grenndaráhrif gagnvart lóð kæranda. Eru skilyrði 3. mgr. 43. gr. skipulags­­laga til frávika frá deiliskipulagi af þeim sökum ekki uppfyllt.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 2. júní 2021 um að samþykkja byggingar­leyfi fyrir skúr á lóðinni Selvogsgötu 3.

nóv 19
Love0

103/2021 Miðbær Eskifjarðar

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 18. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 103/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Fjarðabyggðar frá 6. maí 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Eskifjarðar.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir íbúi, Lambeyrarbraut 10, Eskifirði, þá ákvörðun bæjar­stjórnar Fjarðabyggðar frá 6. maí 2021 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Eski­fjarðar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að tillagan, með öllum þeim athugasemdum sem bárust, verði lögð fyrir eigna-, skipulags- og umhverfisnefnd Fjarða­byggðar til afgreiðslu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fjarðabyggð 27. júlí 2021.

Málavextir: Hinn 13. janúar 2021 samþykkti eigna-, skipulags- og umhverfisnefnd Fjarða­byggðar tillögu um breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Eskifjarðar. Í tillögunni fólst að gatan Lambeyrarbraut var gerð að vistgötu og gert ráð fyrir byggingarlóð fyrir íbúðarhús á milli Lambeyrarbrautar 1 og 3. Var þeirri afgreiðslu vísað til bæjarstjórnar sem samþykkti á fundi sínum 21. janúar 2021 að auglýsa tillöguna til kynningar. Deiliskipulagstillagan var auglýst með athugasemdafresti frá 27. s.m. til og með 10. mars s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kæranda. Í umsögn eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar, dags. 19. mars 2021, var tekin afstaða til tveggja framkominna athugasemda, en ekki var fjallað um athugasemdir kæranda. Á fundi nefndarinnar 22. mars 2021 var deiliskipulags­breytingin samþykkt og vísað til bæjarstjórnar sem samþykkti hana á fundi 25. s.m. og var hún send Skipulagsstofnun til lögboðinnar meðferðar. Í bréfi sínu, dags. 6. maí 2021, gerði stofnunin ekki athugasemdir við birtingu auglýsingar um deiliskipulagsbreytinguna og tók hún gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 4. júní 2021.

 Málsrök kæranda: Kærandi telur að ekki hafi verið farið efnislega yfir allar þær athugasemdir sem borist hafi vegna kynningar tillögu að hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu. Í 36. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segi að gögn á rafrænu formi séu talin fullnægja áskilnaði um skrifleg gögn, enda séu þau aðgengileg móttakanda þannig að hann geti kynnt sér efni þeirra, varðveitt þau og framvísað þeim síðar.

 Málsrök Fjarðabyggðar: Sveitarfélagið tekur fram að kærandi hafi verið beðinn um að senda athugasemdir sínar undirritaðar og ítrekað veitt honum frest til þess. Athugasemdir hans séu sama efnis og hluti þeirra athugasemda sem teknar hafi verið til formlegrar afgreiðslu við meðferð málsins. Verði því að leggja til grundvallar að allar athugasemdir hafi í raun fengið „formlega efnislega“ afgreiðslu, þótt erindi kæranda hafi ekki verið tekið til sérstakrar meðferðar. Í 35. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segi að stjórnvald ákveði hvort boðið verði upp á þann valkost að nota rafræna miðlun upplýsinga við meðferð máls. Sveitarfélagið hafi því ráðið formkröfum sem gerðar hafi verið til athugasemda. Kæranda hafi verið leiðbeint um hvernig mætti skila inn athugasemdunum. Sveitarfélagið hafi haft fulla heimild til að gera slíkar lágmarkskröfur til erinda sem mynda stjórnsýslumál. Kærandi hafi getað prentað athuga­semdirnar út, skrifað undir þær, skannað inn eða tekið mynd af þeim og sent þannig eða skrifað undir með rafrænum skilríkjum í gegnum viðurkennda aðila. Án slíkra undirritana hafi ekki verið um fullnægjandi erindi að ræða og var kæranda gefinn kostur á að bæta úr því. Í athuga­semdum við 2. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 51/2003, sem síðar varð 35. gr. stjórnsýslulaga, segi: „Ef stjórnvald hefur ekki tekið ákvörðun um að gefa kost á rafrænni meðferð máls, en berst engu síður erindi með rafrænum hætti, á það eftir sem áður kost á að halda meðferð málsins áfram með hefðbundnum leiðum. Við þessar aðstæður ræðst það af atvikum hvort erindi er yfirhöfuð tækt til meðferðar, t.d. ef erindi á að vera skriflegt eða undirritað.“

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Nánast engin hönnunarvinna hafi verið lögð fram um fyrirhugaðar breytingar á Lambeyrarbraut þótt framkvæmdir hafi fyrst verið kynntar í maí 2020 í tengslum við ofanflóðavarnir í nágrenni götunnar, en þá hafi íbúum hennar verið tilkynnt að Lambeyrarbraut yrði gerð að botngötu og síðar vistgötu. Ný byggingarlóð hafi fyrst verið kynnt íbúum götunnar með bréfi, dags. 10. nóvember 2020. Þá hafi kærandi svarað sveitarfélaginu og skýrt mál sitt og aðstæður þegar sveitarfélagið hafi ítrekað við hann að skila undirrituðum athugasemdum vegna deiliskipulagstillögunnar.

 Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um málsmeðferð breytingar á deiliskipulagi Miðbæjar Eski­fjarðar. Kærandi er búsettur við Lambeyrarbraut og er það svæðið sem umræddar breytingar ná til. Sendi hann athugasemdir með tölvupósti til sveitarfélagsins og lutu þær að því að deiliskipu­lagsbreytingin hefði ekki verið kynnt nægjanlega auk þess sem hann ítrekaði athuga­semdir um fyrirhugaða byggingarlóð sem hann hafði áður komið á framfæri.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting var kynnt með auglýsingu í samræmi við 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, afgreitt í eigna-, skipulags- og umhverfisnefnd 22. mars 2021 og staðfest í bæjarstjórn Fjarðabyggðar 25. s.m. Í gögnum málsins eru athugasemdir frá eigendum Lambeyrarbrautar 2, 4, 8 og 10, en í umsögn skipulagsfulltrúa um athugasemdir vegna deiliskipulagstillögunnar, dags. 19. mars 2021, var einungis svarað athugasemdum frá eigendum Lambeyrarbrautar 2 og 8. Var því ekki tekin afstaða til athugasemda frá kæranda sem hann sendi með tölvupósti 8. mars 2021. Skipulagsfulltrúi svaraði tölvupósti kæranda á eftirfarandi hátt: „Pósturinn er móttekinn, bið þig þó um að setja athugasemdina á pappír, undirrita og koma hingað. Jafngott er að fá þetta skannað og undirritað í tölvupóstinum.“ Kærandi kom þá á framfæri að hann væri erlendis og gæti því ekki orðið við beiðninni. Sveitarfélagið ítrekaði beiðni sína við kæranda í tvígang en hann gat ekki orðið við henni.

Um athugasemdir á auglýsingartíma er fjallað í 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga en þar segir: „Þegar frestur til athugasemda er liðinn skal sveitarstjórn taka tillöguna til umræðu að undan­genginni umfjöllun skipulagsnefndar. Í þeirri umfjöllun skal taka afstöðu til athugasemda sem borist hafa og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni. Ef engar athugasemdir eru gerðar við tillöguna er ekki skylt að taka hana aftur til umræðu í sveitarstjórn heldur skal senda hana Skipulagsstofnun. Hafi borist athugasemdir skal niðurstaða sveitarstjórnar auglýst.“ Hvergi er í lögunum fjallað um formkröfur sem gera skuli til athugasemda. Í gr. 5.6.2 í skipulags­reglugerð nr. 90/2013 er fjallað um auglýsingu deiliskipulagstillögu til kynningar og segir í 3. mgr. hennar að í auglýsingu deiliskipulagstillögu skuli m.a. koma fram að athugasemdir skuli vera skriflegar. Ekki er fjallað um að athugasemdir skuli vera undirritaðar.

Í samræmi við ákvæði 41. gr. skipulagslaga skal hverjum þeim aðila sem telur sig eiga hags­muna að gæta gefinn kostur á að gera athugasemdir við tillöguna innan ákveðins frests. Jafnframt eiga þeir sem gera athugasemdir við auglýsta skipulagstillögu rétt á því að skipulagsyfirvöld taki málefnalega afstöðu til athugasemda, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Fela þessi ákvæði í sér andmælarétt þeirra sem telja sig eiga hagsmuna að gæta vegna fyrirhugaðra deiliskipulagsákvarðana en er jafnframt þáttur í rannsókn máls af sveitar­félagsins hálfu.

 Athugasemdir kæranda við deiliskipulagstillöguna lutu annars vegar að því að hann gæti ekki fallist á fyrirhugaðar breytingar þar sem hann hefði ekki upplýsingar um hvaða áhrif þær myndu hafa á hans nánasta umhverfi, þ.e. við og innan hans lóðarmarka. Hins vegar lutu athugasemdirnar að fyrirhugaðri byggingarlóð og vísaði kærandi til athugasemda sem áður höfðu komið fram vegna hennar. Lutu þær m.a. að því að þegar væri þröngt um byggðina á svæðinu og ætti það við um umferð, bílastæði og gangbrautir, en fjölgun íbúða á svæðinu myndi aðeins auka á þann vanda. Með byggingu á reitnum myndi uppgróið svæði hverfa. Þá gæti reynst fordæmisgefandi að þarna væri verið að leyfa nýbyggingu á eða við hættusvæði.

Samkvæmt framangreindum lagaákvæðum bar skipulagsyfirvöldum að taka athugasemdir kæranda sem borist höfðu á kynningartíma umræddrar skipulagstillögu til umfjöllunar, svara þeim og senda kæranda niðurstöðu málsins en svo var ekki gert.

Með vísan til framangreinds þykja þeir annmarkar vera á málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar að ógildingu varði.

Úrskurðarorð:

 Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Fjarðabyggðar frá 6. maí 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Eskifjarðar.